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Tribunal: Corte Sup.Fecha: 24/06/2004Partes: Universidad Nacional de Crdoba v. Estado Nacional -AdministracinFederal de Ingresos Pblicos-

ENSEANZA - Universidades nacionales - Disminucin de aportes patronales -Exclusin

DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN:1.- A fs. 229/243, la C. Fed. de Crdoba revoc la sentencia de 1 instancia y, enconsecuencia, rechaz la accin declarativa interpuesta.Para as decidir, afirm la exclusin de la Universidad Nacional de Crdoba (UNC, enadelante) del beneficio de disminucin de las contribuciones patronales establecidopor los decretos 2609/93 Ver Texto , 1791/94 Ver Texto y sus modificatorios, pues elloconstituye una medida extraordinaria, que debi ser objeto de expresa y clara

consagracin normativa por parte del Poder Ejecutivo nacional.Tambin reconoci que, si bien existen similitudes entre la UNC y las universidadesprivadas que gozan de este, en el marco del objeto y de los fines del decreto 2609/93Ver Texto y del "Pacto federal para el empleo, la produccin y el crecimiento", no seadvierte igualdad de situacin entre ambas instituciones.Explic que es as pues estas medidas buscan promover el empleo mediante ladisminucin del costo laboral, circunstancia que no afecta a la actora, que se rige pornormas diferentes a las del empleo privado y cuyos recursos provienen delpresupuesto nacional.En tales condiciones, concluy que la exclusin de la UNC no representa un ejercicio

abusivo, arbitrario o irrazonable de las facultades discrecionales con que cuenta elPEN en la materia y desestim la accin promovida.2.- Disconforme, la actora interpuso el recurso extraordinario obrante a fs. 249/263,que fue concedido por el a quo a fs. 280.En primer lugar, neg su pertenencia al Estado nacional, pues posee autonoma y,como consecuencia, asever que no le es aplicable lo dispuesto por el art. 2 Ver Textodel decreto 2609/93 (texto segn su similar 372/95 Ver Texto ), en cuanto establece laexclusin de la disminucin para las actividades desarrolladas por aquel, as como porlos estados provinciales y municipales y sus correspondientes instituciones.Consider transgredido el principio de legalidad, pues entendi que el beneficio surge-en su caso- en forma directa del art. 75 Ver Texto de la ley 24521, el cual no distingueentre universidades estatales y privadas.Por ltimo, tambin estim conculcados la garanta de igualdad ante las cargaspblicas y el principio de razonabilidad (arts. 16 Ver Texto y 28 Ver Texto , CN.), por lainteligencia que realiz el a quo, sin que su inclusin dentro de las previsiones de laley 24156 Ver Texto altere lo concluido.3.- A mi modo de ver, el remedio extraordinario es formalmente admisible, en tanto seha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de carcter federal (leyes 24195Ver Texto y 24521 Ver Texto ), y la sentencia definitiva del superior tribunal de lacausa es contraria al derecho que el recurrente ha sustentado en ellas (art. 14, inc. 3Ver Texto , de la ley 48).

4.- Mediante el decreto 2609/93 Ver Texto se dispuso la disminucin de lascontribuciones a cargo de los empleadores sobre la nmina salarial, para las

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actividades referidas a la produccin primaria, industria, construccin, turismo einvestigacin cientfica y tecnolgica.Posteriormente, y respecto de las actividades enumeradas en ltimo trmino, susimilar 1791/94 Ver Texto limit el beneficio a las entidades privadas que tengan comoobjeto principal la investigacin cientfica y tecnolgica, an cuando est destinada a la

actividad acadmica o docente.Desde mi ptica, entonces, la primera cuestin a dilucidar consiste en establecer si laUNC debe ser considerada como una "entidad privada", a los fines de suencuadramiento en el precepto citado.En tal sentido, es claro el art. 48 Ver Texto de la ley 24521, en cuanto establece quelas instituciones universitarias nacionales son personas jurdicas de derecho pblico,que slo pueden crearse por ley de la Nacin, con previsin del crdito presupuestariocorrespondiente. Su cese tambin se har por ley, y tienen asegurado susostenimiento mediante aportes financieros del Estado nacional (art. 58 Ver Texto ).Aun cuando poseen autarqua econmico-financiera, deben acatar la ley de

administracin financiera y control del sector pblico nacional (24156 Ver Texto ), de lacual no pueden sustraerse invocando sus normas estatutarias, como sostuvo V.E. enFallos: 322:910 Ver Texto (cons. 21). Asimismo, estn sujetas al rgimen general decontrataciones, responsabilidad patrimonial y gestin de bienes reales (art. 59, inc. fVer Texto ), y los rectores y miembros de su consejo superior sern responsables porlos daos econmicos causados, en los trminos de los arts. 130 Ver Texto y 131 VerTexto de la ley 24156.En tales condiciones, pienso que la alegada autonoma y autarqua universitaria,garantizada por el art. 75, inc. 19 Ver Texto , prr. 3, de la CN. y con el alcance fijadoen Fallos: 319:3148 Ver Texto ; 322:842 Ver Texto , y en especial respecto de la

misma UNC en Fallos: 322:919 Ver Texto , cons. 13 y 14, no son aptas para enervarsu carcter pblico y estatal, ontolgicamente diverso de las "entidades privadas" a lasque se refiere el decreto 1791/94 Ver Texto .Por esto, considero que es correcta la interpretacin del a quo, referida a la exclusinde la recurrente del beneficio dispuesto por el reglamento citado.Desde mi punto de vista, ello torna insustancial el anlisis del agravio vinculado con eldecreto 372/95 Ver Texto , en cuanto dispuso que la disminucin de las contribucionesa cargo de los empleadores sobre la nmina salarial sera de aplicacin para todas lasactividades, excepto las desarrolladas por los estados nacional, provinciales ymunicipales, y por las instituciones que les pertenecen.Esto es as, pues la actora ya se encontraba excluida del beneficio por imperio del

decreto 1791/94 Ver Texto , sin que el nuevo reglamento mejore o perjudique susituacin.5.- Por otra parte, con referencia a la violacin de la garanta de igualdad ante lascargas pblicas y al principio de razonabilidad, considero oportuno recordar que,desde antiguo, la Corte ha sostenido que las garantas constitucionales han sidodadas a los particulares contra las autoridades, y la del art. 16 Ver Texto podra serinvocada por un contribuyente a quien se pretendiera gravarlo ms que a otro, peroella no est destinada a asegurar el poder del Estado en un caso concreto (Fallos:132:101; 134:37; 134:148; 202:230 Ver Texto ; 303:113 Ver Texto ).En estas circunstancias, an cuando no se trata de un particular sino de una persona

jurdica de derecho pblico, perteneciente al Estado nacional, entiendo que la garantade la igualdad resulta aplicable, pues la actora acude en su situacin de contribuyente,

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y no en su carcter de autoridad estatal, quien soporta una detraccin coactiva deriqueza que presume ms gravosa que otros en idntica situacin.Como desde antiguo ha sostenido la Corte, esta garanta importa, en lo relativo aimpuestos, establecer que, en condiciones anlogas, debern imponerse gravmenesidnticos a los contribuyentes (Fallos: 105:273; 117:22; 132:198, entre otros).

Por consiguiente, la norma constitucional de que se trata no excluye la facultad dellegislador para establecer distinciones o formar categoras, siempre que talesclasificaciones no revistan el carcter de arbitrarias o estn inspiradas en un propsitomanifiesto de hostilidad contra determinadas personas o clases (Fallos: 115:111;132:402), es decir, siempre que las distinciones, categoras o clasificaciones seapoyen en una base razonable o respondan a una finalidad econmica o social(Fallos: 138:313 Ver Texto ; 147:402).Sobre tales parmetros, pienso que en el caso no aparece violada la garantaconstitucional invocada, desde que todas las instituciones universitarias estatales songravadas con una base uniforme, esto es, aplicando ntegramente la alcuota, sin

disminucin alguna. Ntese, a mayor abundamiento, que todo el Estado nacional,provincial y municipal, y las instituciones que le pertenecen son alcanzados de igualmanera.Y, por otra parte, no es posible desconocer la existencia de motivos razonables parahacer distincin entre las universidades pblicas y las instituciones privadas a los finesde la procedencia del beneficio, pues el mismo ha sido instaurado por el decreto2609/93 Ver Texto -en cumplimiento del compromiso asumido por el acto declarativosegundo, pto. 3, del "Pacto federal para el empleo, la produccin y el crecimiento", del6/1/1994- con el objetivo expreso de disminuir la presin tributaria sobre la nminasalarial, para as lograr un crecimiento sostenido de la actividad econmica, la

productividad y los niveles de ocupacin (conf. cons. 1 y 5).A la luz de estos objetivos, es mi parecer que la limitacin del beneficio a lasinstituciones privadas -nicamente- responde a una justificada finalidad econmica,dirigida a fomentar el crecimiento de sus niveles de ocupacin y productividad. Ello noimplica -en mi opinin- hostilizar ni perseguir arbitrariamente a la universidad estatal,pues el pleno funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines se encuentrasuficientemente garantizado por el Estado nacional (art. 58 Ver Texto , ley 24521).Sostener lo contrario implicara afirmar, al mismo tiempo, que este ltimo incumple consu responsabilidad indelegable en la prestacin del servicio de educacin superior decarcter pblico y no garantiza adecuadamente el derecho a acceder a ese nivel de laenseanza a todos aquellos que quieran hacerlo y cuenten con la formacin y

capacidad requeridas (art. 2 Ver Texto , ley 24521), materia que no ha sido objeto dedebate en este proceso.Por ello, aun cuando slo se tenga en cuenta que la ley 25521 Ver Texto asegura a lasuniversidades pblicas -y no a las instituciones privadas- su sostenimiento por partedel Estado nacional, as como garantiza su funcionamiento, desarrollo y cumplimientode sus fines, ello representa, desde mi ptica, causal bastante para autorizar el distintotratamiento otorgado por el decreto 1791/94 Ver Texto .6.- Tampoco existe, en mi criterio, violacin al principio de reserva de ley, pues eldecreto 2609/93 Ver Texto ha sido dictado por el Poder Ejecutivo en uso de lasatribuciones conferidas por el art. 188 Ver Texto de la ley 24241, cuya legitimidad no

ha sido cuestionada, lo cual sella -en mi parecer- la suerte adversa de su pretensin.Pero, aun cuando la actora pretendiera fundar su derecho al beneficio en el art. 75 Ver

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Texto de la ley 24521, cabe destacar que ste, contrariamente a lo sostenido, solofaculta al rgano ejecutivo a eximir, total o parcialmente, de impuestos ycontribuciones previsionales de carcter nacional a las instituciones universitarias, sinobligarlo, y sin reconocer tampoco legitimacin a stas ltimas para exigir en talsentido.

En consecuencia, el principio invocado por la UNC no hace mas que ratificar laimprocedencia de su postura pues, si las exenciones impositivas deben resultar de laletra de la ley, de la indudable intencin del legislador o de la necesaria implicancia delas normas que las establezcan (Fallos: 277:373 Ver Texto ; 279:226 Ver Texto ;283:61 Ver Texto ; 284:341; 286:340 Ver Texto ; 289:508 Ver Texto ; 292:129 VerTexto ; 302:1599 Ver Texto ), ninguna de las tres hiptesis se verifica en el art. 75 VerTexto de la ley 24521.En efecto, ningn beneficio de reduccin en las contribuciones patronales se establecepor medio del citado precepto, ni puede inferirse de all la inequvoca voluntad dellegislador en tal sentido, razn por cual resulta notoriamente insuficiente para

sustentar su derecho.7.- Por ltimo, es doctrina reiterada del tribunal que sus sentencias deben atender alas circunstancias existentes al momento de la decisin, aunque sean sobrevinientesal recurso extraordinario (Fallos: 298:33 Ver Texto ; 304:1649; 312:555 Ver Texto ;323:3083 Ver Texto y 3158 Ver Texto , entre muchos otros).En este marco, no escapa a mi anlisis que, a travs del decreto 1103/02 Ver Texto ,publicado en el BO el 28/6/2002, se aprob el convenio general 266, suscripto el20/9/2001 entre la Secretaria de Hacienda de la Nacin, la AFIP, la ex Secretara deEducacin Superior y distintas universidades nacionales, entre las que no seencontraba la actora.

All se acord el procedimiento para resolver la situacin de mora en el pago de lascontribuciones patronales, originada en el conflicto planteado entre el Estado nacionaly algunas casas de altos estudios, respecto de los alcances de los decretos 2609/93Ver Texto , 1791/94 Ver Texto , y sus modif.En lo que aqu interesa, el art. 2 Ver Texto del decreto 1103/02 dispuso: "Instryese ala AFIP del ME a archivar las actuaciones administrativas que tenga en trmite conrelacin a las diferencias de ingresos de contribuciones patronales de lasuniversidades firmantes del acuerdo objeto del presente, originados en la aplicacin dequitas zonales, por los perodos anteriores al 30/8/2001, y a prestar conformidad conlos desistimientos que se obligaron a efectivizar las universidades firmantes y la UNC,de las acciones judiciales en trmite que tengan por objeto esta cuestin. En todos los

casos las costas sern soportadas en el orden causado.En estas condiciones, observo que la actora ninguna obligacin ha podido asumir atravs de un convenio en el que -como se dijo- no ha sido parte, razn por cual, pese alo sostenido por el art. 2 Ver Texto del decreto 1103/02, considero que supromulgacin no altera la solucin propiciada.8.- Por lo expuesto, opino que debe confirmarse la sentencia de fs. 229/243 en cuantofue materia de recurso extraordinario.-Buenos Aires, noviembre 26 de 2003.- NicolsE. Becerra.

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Buenos Aires, junio 24 de 2004.Considerando:Que esta Corte comparte y hace suyas las razones expuestas por el Sr. procuradorgeneral en su dictamen, al que cabe remitirse en razn de brevedad.Por ello, de conformidad con lo dictaminado por aqul, se confirma la sentencia

apelada. Con costas (art. 68 Ver Texto del CPCCN.). Notifquese y, oportunamente,devulvase.- Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.- Carlos S. Fayt.- AntonioBoggiano.- Adolfo R. Vzquez.- Juan C. Maqueda.-