UNIVERSIDAD DE LA HABANA

CENTRO DE ESTUDIOS DE LA ECONOMIA CUBANA

PROPUESTA

DE UN MODELO CONCEPTUAL DE PLANIFICACION ESTRATEGICA DE

DESARROLLO REGIONAL ENDOGENO Y SUSTENTABLE :

El caso de la Región Guayana - Venezuela.

TESIS QUE SE PRESENTA EN OPCION AL GRADO DE :

DOCTOR EN CIENCIAS ECONOMICAS

Autor : MSc. Reinaldo José Aguilera Araujo

Tutor : Dr. Orlando Gutiérrez Castillo

La Habana, Diciembre del 2003

2

INDICE

INTRODUCCION.....................................................................................................................3

CAPITULO I

CONSIDERACIONES TEORICAS SOBRE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA

DEL DESARROLLO REGIONAL.......................................................................................8

1.1.- La planificación estratégica como instrumento básico de los procesos de la dirección

contemporánea.............................................................................................................................8

1.2.- El desarrollo regional en el contexto de las teorías de desarrollo

contemporáneo..........................................................................................................................15

1.3.- La planificación estratégica del desarrollo regional : escuelas y

tendencias..................................................................................................................................18

1.4.- Análisis crítico de modelos de planificación estratégica y desarrollo regional.

...................................................................................................................................................28

CAPITULO II LA PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA REGIONAL EN VENEZUELA......................52

2.1.-Evolución histórica de los procesos de planificación del desarrollo en

Venezuela..................................................................................................................................52

2.2.- Evaluación de los procesos de planificación estratégica regional en Venezuela............67

2.3. Particularidades de la planificación estratégica regional en Guayana...............................74

CAPITULO III

M ODELO DE PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA DEL DESARROLLO REGIONAL

DE LA REGION GUAYANA – VENEZUELA...................................................................86

3.1.- Fundamentos teórico-metodológicos del modelo.............................................................86

3.2. Etapas y procesos básicos del modelo...............................................................................99

3.3 Soportes necesarios para el funcionamiento del modelo..................................................115

3.4.- Consideraciones acerca de la generalización del modelo en Venezuela........................119

Conclusiones..........................................................................................................................127

Recomendaciones..................................................................................................................131

Bibliografía............................................................................................................................133

Anexos....................................................................................................................................143

3

INTRODUCCION

El diseño de una metodología para la elaboración de un Plan Estratégico de Desarrollo

Regional de la Región Guayana de Venezuela representa un reto que el autor asume cuando el

diseño e implementación de distintos planes a nivel nacional, estadal y municipal en el país

históricamente han sido objeto de fuertes críticas. Y es que en un ambiente signado por la

turbulencia del entorno con oscilaciones constantes en los ambientes económicos, políticos y

sociales resulta difícil acertar en esta tarea, a pesar de los esfuerzos que se hacen a diferentes

niveles de gobierno. Sin embargo, las necesidades de la sociedad obligan a realizar

investigaciones sobre el tema y proponer las metodologías y modelos que se adapten a las

características específicas de cada nación, estado o municipio, donde la generalización

potencia el reto asumido, dada las diferencias que puedan existir entre los diversos contextos

abordados.

La Región Guayana de Venezuela, creada por decisión del Congreso Nacional el 11 de

junio de 1969, abarca una extensión de cuatrocientos cincuenta y ocho mil trescientos

cuarenta y cinco kilómetros cuadrados ( 458.345 km2 ) que corresponden al cincuenta por

ciento (50%) del territorio nacional ( 916.445km2 ). Esta extensión es superior , excluyendo a

Guatemala, a la de toda la América Central que tiene 423.345 km2, a la de Paraguay con

406.752 km2, a la de Alemania con 357.00 km2, a la de Inglaterra con 130.400 km2, y a la de

Irak con 434.000 km2, por mencionar solo algunos países. Esto da una idea de la magnitud

del territorio al cual nos referimos. Actualmente en el país existen ocho regiones de desarrollo

definidas, siendo la Región Guayana una de ellas, aunque con características muy particulares

que la diferencian del resto de las regiones del país.

Hacia el año 2000 la población regional era de 1.544.915 habitantes (Bolivar,

1.306.651 con el 85%; Delta Amacuro, 137.939 con el 9 %; y Amazonas, con el 6%), es

decir, el 6,4 % de la población total de Venezuela, con una densidad poblacional de 3,37

habitantes por kilómetro cuadrado, la más baja de todo el país. En materia de puertos, cuenta

con 13 localizados en el río Orinoco y un canal de navegación dragado de 320 kilómetros que

ofrece comunicación a Ciudad Guayana con salida al Océano Atlántico hacia el resto del

mundo. Esta región atesora el 80% de los recursos hídricos de Venezuela y produce el 70%

del consumo eléctrico generado por las plantas hidroeléctricas instaladas en la región en el río

Caroní. Cuenta, además, con 3.5 millones de hectáreas disponibles para la agricultura

(fundamentalmente cereales, tubérculos, frutas y ornamentales) y cría (bovinos, bufalinos,

ovinos, porcinos, aves, piscicultura y lombricultura), cerca de 13 millones de hectáreas de

4

bosques naturales, que representa el 75% de las reservas forestales del país y una captura de

recursos pesqueros del orden de las 70.000 toneladas anuales.

Sin embargo, a pesar de este impresionante potencial hídrico y agroforestal, la principal

riqueza de la región se concentra en la minería. Se calculan reservas potenciales de oro de

unas 12.000 toneladas, 1.854 toneladas de hierro de alto tenor y 12.680 toneladas de hierro de

medio y bajo tenor, así como reservas probadas de bauxita de 200 millones toneladas y unas

reservas probables de 5.000 millones de toneladas. Se calculan, además, reservas probables

de cuarzo de alrededor de 1.325 millones de toneladas y 43 millones de dolomita, al igual que

reservas de diamante, vanadio, manganeso, níquel, tungsteno, cuarcita, cromo, caolín,

magnesita, columbita, uranio, titanio, cuyas reservas aún no están totalmente probadas y se

encuentran en prospección minera, contando ya algunas de ellas con proyectos productivos.

Igualmente, la Región Guayana cuenta con casi 9 millones de hectáreas de parques naturales

activos aptos para la investigación científica y la producción sustentable, la biodiversidad y la

educación ecológica, el turismo y la recreación tradicional, de observación de selva y de

aventura.

En resumen, la Región Guayana contribuye al desarrollo de Venezuela con el 70% de la

energía eléctrica, el 100% del aluminio primario, el 73% de la madera, el 35% de las

exportaciones no tradicionales, el 90% del acero y el 100% del oro. Destaca, aparte de la

explotación industrial, la explotación artesanal del oro y del diamante, lo cual ha sido y es

parte importante de la cultura económica y social de la región. Sin embargo, es menester

aclarar que no obstante ocupar el 50% del territorio nacional y poseer el impresionante

potencial antes expuesto, la Región Guayana no contribuye en igual proporción al PIB

venezolano, los niveles de exportación e importación y la generación de ingresos fiscales al

tesoro nacional, entre otros. En tal sentido, cabe destacar que, siendo Venezuela un país cuya

economía se sustenta básicamente en la industria petrolera, la Región Guayana no es

esencialmente productora de petróleo. Por otra parte, la región tiene la peculiar característica

de poseer límites con cuatro países (Colombia, Brasil, Guyana y Trinidad – Tobago), lo cual

le brinda unas ventajas comparativas especiales, sobre todo en la esfera de las exportaciones

no tradicionales.

La investigación desarrollada abarca dos temas básicos e íntimamente relacionados, la

planificación estratégica y el desarrollo regional. De la vinculación entre ellos y de su

tratamiento específico en el contexto de la Región Guayana surge este trabajo de

investigación “Propuesta de un modelo conceptual de planificación estratégica de desarrollo

regional endógeno y sustentable: El caso Región Guayana–Venezuela”. Su principal rasgo

5

característico consiste en la incorporación de los conceptos endógeno y sustentable que

permiten diferenciarlo de otros modelos precedentes de desarrollo regional con enfoque

estratégico elaborados específicamente para el ámbito venezolano.

El enfoque de la planificación, desde un punto de vista estratégico, implica la

aceptación de una filosofía de trabajo donde se adopta la estrategia como instrumento para

vencer las dificultades que de manera permanente deben afrontar las organizaciones en su

toma de decisiones para a sacar ventajas sustanciales o minimizar los impactos ne gativos que

provienen del entorno. Los gobiernos, en todos sus niveles, igualmente pueden y deben

orientarse en este sentido.

Las posibilidades de promover un desarrollo endógeno frente a las “virtudes” que a

escala mundial ofrece la globalización, representa un enfrentamiento a aquellos modelos

promovidos por gobiernos, organizaciones internacionales y corporaciones transnacionales,

en los que se concentra la tecnología, el capital, el conocimiento, la información, y otros

importantes recursos en funció n de una apertura al mercado internacional y donde los aliados

nacionales ven al desarrollo endógeno como una amenaza a sus intereses de dominio y

control de las economías regionales. Desde la perspectiva endógena del desarrollo regional se

desprende la necesidad de desarrollar las ventajas competitivas y comparativas que permitan

a las regiones enfrentar las arremetidas globalizadoras con posibilidades ciertas de éxito,

situación sobremanera imprescindible en las economías en vías de desarrollo como la

venezolana. Importancia capital en este contexto adquiere también la conservación del medio

ambiente natural en el que se desarrollan estas economías, donde el equilibrio existencial

entre las distintas manifestaciones de vida se hacen necesarias en procura de la protección de

los recursos naturales para las generaciones actuales y futuras. Se hace, pues, necesario

manejar el concepto de sustentabilidad como arista del desarrollo, que se contemple

explícitamente en los planes regionales y garantice el respeto por la biodiversidad existente,

como un compromiso ineludible con las generaciones actuales y futuras.

En este orden de ideas se puede definir el problema científico de la investigación en los

siguientes términos: la ausencia de una metodología de planificación estratégica con enfoque

de desarrollo endógeno y sustentable impide integrar efectivamente a los actores y la

comunidad en general en la construcción de un plan estratégico de desarrollo regional, que

permita satisfacer las necesidades de los habitantes de Región Guayana – Venezuela.

En consecuencia, la presente investigación parte de la hipótesis de que la existencia de

una metodología para el diseño de un plan de desarrollo regional con enfoque endógeno y

sustentable sobre la base de la efectiva integración de los actores implicados y la comunidad,

6

garantiza que los intereses regionales primen sobre los intereses privados y empresariales

para el logro de un desarrollo socioeconómico con mayor calidad de vida y justicia social.

Bajo esta óptica de trabajo científico, se formula el objetivo general de la investigación

como: contribuir al desarrollo socioeconómico de la Región Guayana -Venezuela mediante la

formulación de las bases conceptuales y metodológicas que posibiliten la elaboración de un

plan estratégico regional endógeno y sustentable, que tenga en cuenta la participación activa

de todos los actores implicados. De este objetivo general se derivan los siguientes objetivos

específicos:

1. Establecer las bases teórico-conceptuales sobre la planificación estratégica y el

desarrollo regional.

2. Diagnosticar la situación actual de la planificación regional en Venezuela y, en

particular, en la Región Guayana.

3. Proponer una metodología para la elaboración de un plan estratégico de

desarrollo regional para la Región Guayana que, a la vez, pueda servir de

referente para otras regiones de Venezuela.

La novedad científica de la investigación estriba en la elaboración de una metodología

que, al proponer una participación real y efectiva de toda la comunidad, privilegia el

desarrollo regional endógeno y sustentable en contraposición a los modelos de desarrollo

centralizado, donde la región es solo parte de un proyecto nacional, sin estrategias definidas

sobre el medio ambiente y que, tradicionalmente, son el reflejo de intereses particulares de

corporaciones, empresas y entes, públicos o privados, nacionales o internacionales, en la

búsqueda de la consecución de determinados objetivos que no necesariamente coinciden con

los de la colectividad regional.

A estos efectos, el trabajo de investigación se estructuró en tres capítulos, conclusiones

y recomendaciones. El Capítulo I aborda las consideraciones teóricas sobre la planificación

estratégica del desarrollo regional. Se analiza la planificación estratégica como instrumento

básico de los procesos de la dirección contemporánea y se aborda el desarrollo regional como

alternativa válida de desarrollo frente al desarrollo centralizado o globalizado. Esto, por su

parte, inevitablemente conduce al análisis de aspectos tales como la descentralización, la

desconcentración, la diversidad, la participación y la corresponsabilidad. Igualmente en el

Capítulo I se mencionan las distintas corrientes y tendencias de la planificación estratégica

para el desarrollo regional, tanto a escala internacional como en el ámbito nacional

venezolano.

7

En el Capítulo II se trata el tema de la planificación estratégica regional en Venezuela.

Se estudia la evolución histórica de los procesos de planificación en general y de la

planificación estratégica en particular, tanto a nivel nacional como regional, para luego

detenerse en el examen de las especificidades de estos procesos en la Región Guayana. En tal

sentido, se analiza la aplicación de la planificación estratégica como instrumento para el

desarrollo económico-social en Venezuela y en la Región Guayana. Además, se evalúa la

situación actual y las tendencias de la planificación estratégica para el desarrollo regional a

nivel internacional, las particularidades que se aprecian a nivel nacional (Venezuela) y en la

Región Guayana como objeto básico de estudio de la investigación.

Finalmente, en el Capítulo III se hace la propuesta de un modelo conceptual de

planificación estratégica de desarrollo regional endógeno y sustentable. Para ello se abordan

sus principios teórico-metodológicos, sus categorías básicas, así como los principales

enfoques, etapas, procesos, métodos y procedimientos asociados. Se estudia, adicionalmente,

la necesidad de soportes específicos para el adecuado funcionamiento del modelo, tales como

estructuras de dirección, estilos de liderazgo, niveles de motivación, comunicación, cultura,

así como sistemas operativos y de seguimiento, evaluación y control de gestión. Por último,

en este capítulo se expone un grupo de consideraciones relacionadas con la posible

generalización del modelo propuesto en las condiciones de Venezuela, a partir de un estudio

comparado de las realidades específicas de la Región Guayana y sus particularidades respecto

a otras regiones venezolanas. De ello se derivan ajustes necesarios para la generalización del

modelo y los retos del país y de las regiones.

En Venezuela, la presencia de procesos de ensayo y error asociados a la introducción de

distintos modelos de desarrollo socio -económico no es algo nuevo ni atribuible de manera

específica a un gobierno en especial, constituyéndose, por el contrario, en una constante en

todos ellos. Se han elaborado propuestas metodológicas o ensayos de modelos que, si bien en

algunos casos han alcanzado ciertos logros, mayores han sido sus fracasos y creciente la

frustración de la población supuesta a beneficiarse de los mismos. Ciertamente, distintos

equipos de gobierno presentaron al país soluciones basadas en un modelo de planificación y

desarrollo que, según sus promotores, representaban lo mejor que se podía ofrecer para el

momento. El presente trabajo se inserta en este ámbito, pretende analizar críticamente lo que

ha ocurrido hasta el presente en esta esfera y, al proponer un modelo conceptual de desarrollo

regional, trata de enriquecer los basamentos teóricos y metodológicos para enfrentar la tarea

más importante e imperativa de cualquier sociedad: su desarrollo socio-económico.

8

CAPITULO I. CONSIDERACIONES TEORICAS SOBRE LA PLANIFICACIÓN

ESTRATEGICA DEL D ESARROLLO REGIONAL

“ Nosotros, los de entonces,

ya no somos los mismos.”

Pablo Neruda

El presente capítulo tiene por objetivo establecer las bases teórico-conceptuales sobre la

planificación estratégica y el desarrollo regional. Para ello, se analiza el proceso de dirección

desde una perspectiva estratégica y su inserción como instrumento metodológico válido en

materia de desarrollo socioeconómico y, de manera más específica, en el desarrollo regional.

A tales fines se estudian algunas escuelas y corrientes del pensamiento estratégico, así como

las tendencias actuales que más se reafirman en la actualidad. Seguidamente se abordan

algunos conceptos e ideas relacionados con la temática de la planificación regional, tales

como descentralización, desconcentración, diversidad, participación y corresponsabilidad. Al

final del capítulo se examinan críticamente diecinueve modelos de planificación estratégica y

de desarrollo regional, tanto a nivel organizacional como a nivel territorial, en la

determinación del “estado del arte” en esta materia y la identificación de los soportes teórico-

conceptuales del modelo que se propone en el presente trabajo. Al hacer mención de distintos

modelos y autores sobre el tema , el autor se reserva el derecho de fijar su posición en cada

caso mencionado.

1.1.- La planificación estratégica como instrumento básico de los procesos de dirección

contemporánea.

La velocidad de avance y transformación que sufre la ciencia y la tecnología en un

mundo altamente globalizado y competitivo ha dejado en el pasado viejos conceptos sobre las

organizaciones que, si bien se resisten a desaparecer, la fuerza de los acontecimientos y el

surgimiento de nuevos enfoques y conceptos dará al traste con los mismos. A esta situación

no escapan las ciencias administrativas, abarcando cada una de sus fases: planificación,

organización, coordinación, dirección y control. Como resultado, surgen distintas corrientes

de pensamiento entre las que se destacan las escuelas de pensamiento estratégico. Sin

embargo, independientemente de los enfoques presentes en las mismas, existen premisas de

validez y aplicación general que tocan a todas las etapas del proceso administrativo que

proponen nuevas formas y maneras de concebirlas.

El enfoque estratégico en la administración propone formas de pensar y hacer las cosas

que difieren de las vías tradicionales, dando paso al surgimiento de conceptos tales como

9

incertidumbre, flexibilidad, capacidad de adaptación, capacidad de respuesta interna,

entorno interno, entorno externo, misión, visión, políticas ,metas, indicadores claves o

críticos de gestión, sistemático, sistémico, fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas,

turbulencia y riesgo, entre otros. Muchos de estos conceptos tienen viejas formas de ser

interpretados, concebidos y aplicados, pero al ser insertados dentro de una concepción

estratégica, adquieren nuevas y más abarcadoras dimensiones dentro de las ciencias

administrativas. La aparición de estos nuevos conceptos o, tal vez, viejos conceptos con

nuevas interpretaciones y su introducción en las organizaciones contemporáneas,

normalmente generan temores, dudas y barreras para su comprensión, aceptación y aplicación.

Actitudes comúnmente conocidas en las organizaciones como la resistencia al cambio, los

mecanismos informales de defensa al régimen y las posiciones inerciales establecidas y el

temor a nuevas situaciones, generalmente desconocidas y con una gran carga de incertidumbre

y sensación de inestabilidad, son el reflejo de estas particulares situaciones.

Sobre este tema, Morales y Gutiérrez sostienen que “se puede definir el cambio como

transformaciones cuantitativas y cualitativas, positivas o negativas, que ocurren en cualquier

tipo de sistema. Sobre esta base, puede entenderse como la forma de movimiento y desarrollo

de todo cuanto existe.” 1 Ello nos ubica en una situación ineludible, que se presenta en

cualquier momento, y ante lo cual no hay mas salida que reconocer la situación, entenderla y

facilitar el tránsito hacia nuevos escenarios organizacionales. Más adelante, estos autores

definen la resistencia al cambio como “una reacción común y natural de los costos psíquicos

del cambio ( tensiones, temores, dudas, inseguridad, desconfianza, etc.). Son actitudes que

dificultan la aceptación del cambio.” 2 Así, podemos entenderla como una situación a la cual

hay que sobreponerse, implementando acciones que propicien la participación masiva en el

proceso de cambio, la información amplia, suficiente y clara a los implicados y la

introducción paulatina de los cambios, manejando etapas de transición en las que se

identifican y respetan los valores prevalecientes, se fortalecen los equipos, se fijan de forma

participativa los objetivos y se difunden y premian de los logros alcanzados con los cambios

como reconocimiento y estímulo para nuevos esfuerzos.

Se pudiera hablar de un intento de formalizar la resistencia al cambio buscando salidas

idóneas a una situación presente con características propias en cada caso que diferencian uno

de otro, pe ro que pudieran tener áreas comunes susceptibles de ser analizadas y abordadas con

1 Morales, R. , O. Gutiérrez. El cambio organizacional. Cátedra de Cambio Organizacional. Maestría en Consultoría Gerencial. CEEC-UH. La Habana, 1998, p.2. 2 Ibídem , p.18.

10

un mismo patrón procedimental, respetando la especificidad de cada organización estudiada y

aún de una misma organización en épocas o escenarios distintos. Por tanto, si aceptamos la

presencia de una cultura preexistente, implícita o explícitamente, como el contexto social

organizacional donde se pretende implementar un proceso de planificación estratégica y la

posibilidad, bastante cierta, de encontrar obstáculos que hagan inviable esta acción, debemos

estar en capacidad de identificar, analizar y comprender los distintos elementos que integran

esa cultura a fin de facilitar el camino para la instalación de este nuevo proceso.

En este sentido, Edgar Schein, al ser citado por Goobstein, Nolan y Pfeiffer, define la

cultura como “un patrón de supuestos básicos, inventado, descubierto o desarrollado por un

grupo determinado, a medida que aprende a afrontar sus problemas de adaptación externa e

integración interna, que ha funcionado suficientemente bien para considerarla válida y, en

consecuencia se enseña a los nuevos miembros como la forma correcta de percibir, pensar y

sentir en relación con aquellos problemas.”3 Reconociendo como válido este concepto, se

puede derivar la importancia que tiene la cultura en ámbitos de cambio, así como la

trascendencia de las auditorias de los elementos que la integran en este contexto.

Profundizando en este último tema, nos encontramos con conceptos tales como valores,

creencias, ritos, raíces, convicciones, estilos de liderazgo, comportamientos, actitudes y

ambiente físico de trabajo, entre otros, muchos de los cuales son de difícil observación y

detección directa, lo que e implica la necesidad de hacer inferencias sobre los mismos, con el

riesgo de cometer errores en su interpretación. La anterior observación, lejos de ver la cultura

como un obstáculo insalvable, nos proporciona una herramienta necesaria en el diseño e

implementación de un proceso de planificación estratégica en un contexto social dado, ya sea

este privado o público, con fines o sin fines de lucro, nacional o regional.

Sobre este particular, refiere Gutiérrez Castillo que “ la cultura es la gente, es el grupo

de valores identificados con la misión, visión y objetivos de la organización.”4 Luego, se

refiere al grupo social que integra la organización, el cual, a su vez, pudiera estar dividido en

subgrupos con características específicas que lo distinguen de los otros subgrupos que

integran la organización. En este mismo sentido, el propio autor apunta que “se da la cultura

general de la organización y las subculturas por departamentos o grupos formales o

informales. Luego, se dan valores centrales y valores específicos por áreas o subgrupos.”5 Esta

3 Goodstein, L. , Nolan y otros Planificación estratégica aplicada. Ediciones Mc Graw – Hill, Primera Edición, Colombia, 1998, p. 20 4 Gutiérrez, O.(a). Seminario Economía de empresas. En Programa Doctoral UH – UNEG. Ciudad Guayana, Venezuela, 2000 5 Ibidem.

11

afirmación denota aún más la necesidad de conocer la cultura de una organización, tanto lo

que se observa y es evidente y lo que subyace dentro y en el fondo de la organización y es de

difícil captación a primera vista y de manejo sumamente delicado. Así, la cultura de una

organización, dependiendo de su conocimiento, interpretación y manejo obstaculizará o

facilitará la instalación de un proceso de planificación estratégica en la misma medida en que

planificadores y administradores del proceso estén en capacidad de identificar, interpretar y

gerenciar la implementación del mismo en sintonía máxima posible con la cultura y

subculturas existentes en la organización a intervenir.

La globalización, los avances de la ciencia y la tecnología y, en particular, de las esferas

de la información y la comunicación, la competitividad, la conciencia ecológica y el interés

por la conservación del ambiente son temas a los cuales no se puede escapar en el

planteamiento de un proceso de desarrollo económico y social sustentable si realmente se

pretende sobrevivir en la turbulencia e incertidumbre que se presenta cada día con más fuerza

en el actual siglo XXI. Al aceptar la anterior idea como un supuesto válido, los cambios

vienen a ser un escenario que debe enfrentarse cada día con mayor capacidad de adaptación,

afectando lo menos posible la estructura interna de la organización, a riesgo de causar daños

de difícil reparación y recuperación, salvo aquellos de obligatoria modificación que garanticen

la continuidad de las actividades para el logro de los propósitos esenciales de la organización,

entre ellos, la misión y la visión, definidas y aceptadas como macro-objetivos

organizacionales.

En consecuencia, se trata de un problema asociado a la capacidad estratégica que tiene

la organización para sacar el máximo provecho de las oportunidades que le brinda su entorno

con el mínimo daño proveniente del mismo. Al respecto, Bueno Campos refiere que “se

puede definir el problema estratégico como el análisis y desarrollo de los retos e impactos, de

las amenazas y oportunidades externas (o del entorno) e internas (o en el seno de la

organización) a que se enfrenta la empresa.“6 Estamos, luego, ante una situación a la cual no

se evade simplemente con ignorarla, pues en algún momento se va a sentir su impacto y,

quizás, en ese momento no se tenga la capacidad para enfrentarla.

Hay que enfrentar, pues, la realidad analizando estratégicamente las distintas variables

que intervienen en el problema planteado con miras a sacar el mayor provecho del mismo,

utilizando el mínimo de recursos posibles. Los aspectos internos y externos de la organización

6 Bueno, E. Dirección estratégica de la empresa. Metodología, técnicas y casos. Ediciones Pirámide, Tercera Edición Ampliada, Madrid, 199 1, p. 24.

12

deben ser conjugados de manera tal que, con la menor interferencia posible, contribuyan al

logro de la visión y misión de la organización. Según Bueno Campos “el concepto de cultura

organizativa explica la existencia de un mínimo nivel de valores compartidos entre los

partícipes internos y la sociedad exterior. En definitiva, será el conjunto de valores, símbolos,

mitos, pautas de conducta y normas de actuación que influyen en la organización y que

permiten una integración social y cultural de sus miembros.”7 El autor citado resalta que la

presencia de elementos externos (sociedad exterior) en la definición de la cultura de una

organización es un aspecto poco considerado por otros especialistas en la materia. Es posible

que con un nuevo enfoque de dirección estratégica lo que ayer no fue válido hoy cobre

vigencia ante nuevos escenarios y conceptos sobre la gerencia moderna. De ahí que resulte

necesario lograr un enlace entre la cultura y la estrategia para la propuesta de nuevas

definiciones. Al respecto señala Bueno Campos que “se define la cultura estratégica como el

conjunto de valores y normas compartidas por los partícipes de la organización y que lleva a

unas determinadas actitudes y posturas estratégicas”8 en un intento de entrelazar ambos

conceptos en una definición de mayor alcance e integración.

Otros autores, como Jarillo, enlazan el concepto de estrategia al concepto de

competitividad al afirmar que se considera la “estrategia competitiva como el conjunto de

acciones que una organización pone en practica para asegurarse una ventaja competitiva

sostenible”9, donde el concepto de competitividad refleja la existencia de fuerzas encontradas

y la necesidad del uso de estrategias para superar los oponentes. Este enfoque de

competitividad es igualmente abordado por Porter cuando afirma que “la esencia de la

formulación de la estrategia es adecuarse o adaptarse a la competencia.”10, lo cual ubica a la

estrategia como parte esencial de la competitividad, es decir, como soporte de éxito confiable

y sostenible.

Por su parte, Sallenave resalta la importancia de la gerencia estratégica como una nueva

disciplina de la ciencia administrativa para el manejo de las empresas y afirma que “se trata

más bien de un cuerpo original con conceptos propios, técnicas particulares y herramientas

específicas. Todo ejecutivo llamado a asumir responsabilidades a nivel de gerencia general

debería conocer los conceptos, las técnicas y las herramientas de manejo estratégico de la

7 Ibídem, p. 420. 8 Ibídem, p. 421. 9 Jarillo, J. Dirección estratégica. Ediciones Mc. Graw – Hill, Segunda Edición. España, 1992, p.35. 10 Porter, M. Como fuerzas competitivas le dan forma a la estrategia. En el libro El proceso estratégico. Henry Mintzberg y Jamres Brian Quinn. Ediciones Prentice.Hall, Segunda Edición. México, 1993, p. 71

13

empresa.”11 De esta forma, se le da un enfoque empresarial al concepto de estrategia y se le

asigna especial relevancia para el logro del éxito en el mundo de los negocios.

Mitnzberg, al hablar sobre el enfoque estratégico en la dirección, hace referencia a Igor

Ansoff, quien en 1965 propuso una matriz de cuatro estrategias referidas a penetración del

mercado, desarrollo del producto, desarrollo del mercado y diversificación las cuales tuvieron

mucha aceptación en su época. En el mismo texto, Mintzberg cita a Michael Porter, quien en

1980 plantea su concepto de estrategias genéricas definidas como costo de liderazgo,

diferenciación y punto central o foco. Mintzberg, al considerar la propuesta de Ansoff como

enfocada hacia la ampliación del negocio y la de Porter centrada en la identificación del

negocio, hace su propia propuesta de estrategias genéricas: “la ubicación, referida a la

ubicación del negocio medular; la diferenciación: referida a la diferenciación del negocio

medular; la elaboración: referida a la elaboración del negocio medular; la ampliación:

referida a la ampliación del negocio medular; y la reconsideración: referida a la

reconsideración del (los) negocio(s).”12

Por su parte, Gary Hamel, considerado por la revista The Economist como “el mayor

gurú en estrategia del mundo”, quien en sus múltiples investigaciones ha introducido

conceptos tales como intención estratégica, competencia central, imaginación corporativa,

arquitectura estratégica y perspicacia en la industria, los que han impactado el enfoque y

contenido de la estrategia y han sido empleados por empresas de éxito a nivel mundial, ha

redactado trabajos donde “ayuda a las empresas a que primero se imaginen y después creen

nuevas reglas, nuevos negocios, y nuevas industrias que sean las que definan su horizonte en

el futuro.”13 Hamel asume la posición del cambio como algo natural, en el cual las empresas

pueden influir e insertarse de manera competitiva y exitosa.

Entre los investigadores europeos sobre este tema se encuentra el irlandés Charles

Handy, quien promueve el concepto de la sociedad comunitaria, en el que afirma que “el

verdadero patrimonio de las empresas no son las cosas sino la gente que las maneja”, y que

para mantener a estas personas dentro de la corporación “no podemos seguir considerándolas

como ‘los empleados’.”14 Este autor defiende la teoría de que las empresas han ido perdiendo

el sentido de pertenencia y el compromiso de los empleados para con la organización, así

como de la organización para con los individuos, por lo que se debe rescatar este sentimiento

11 Sallenave, J. Gerencia y planificación estratégica. Grupo Editorial Norma, Quinta Reimpresión, Segunda Edición de Bolsillo, Colombia. 1997, p. IX. 12 Mintzberg,H. J.Brian Quinn. El proceso estratégico. Ediciones Prentice –Hall, Segunda Edición.México, 1993,p. 81 13 Hamel, G. Autores famosos. www. docentes usaca.edu.co/kadir/garyhamel.htm. 16/02/03, p. 1 14 Handy,C. Autores famosos. www.docentes.usaca.edu.co/kadir/charleshandy.htm. 16/02/03, p.1

14

a riesgo de convertirse en simples maquinas generadoras de productos y servicios con un

futuro bastante incierto.

Por su parte C.K. Prahalad, autor de varios textos junto con Gary Hamel, sostiene que

“hoy en día las empresas deben ir al fondo dentro de sus organizaciones para reinventar sus

estrategias. La estrategia es revolución y hasta ahora no se conoce una monarquía que haya

fomentado su propia revolución. Puesto que los gerentes antiguos no están muy inclinados al

cambio, la gente que esta a otros niveles y más cerca de la nuevas tecnologías, de los clientes

y de los competidores, podrían ayudar a la formulación de la estrategia de la compañía.”15

Según Prahalad, las respuestas al entorno están dentro de la organización y no afuera, mientras

que no necesariamente son los gerentes mas antiguos y expertos los llamados a buscar estas

respuestas, sino el personal de nivel medio y con cuatro a cinco años de experiencia, quienes

reunidos en foros analizarán, diseñarán y formularán las estrategias de la organización.

Finalmente, nos encontramos con la corriente del pensamiento basada en los recursos

entre cuyos autores se encuentran Jay Barney, Robert Grant, Gary Hamel y C.K. Parahalad,

quienes sostienen que la estrategia debe surgir de la ubicación y desarrollo de recursos

internos de la organización, controlados por la misma y que, teniendo características únicas e

inimitables, permiten diseñar estrategias competitivas y perdurables en el tiempo. En este

sentido, Gutiérrez sostiene al citar a Barney, que los recursos son “todos aquellos activos,

capacidades, procesos organizacionales, información, conocimiento, etc. controlados por una

organización que le permiten concebir e implementar estrategias que aumenten su eficiencia y

efectividad. En el lenguaje del análisis estratégico tradicional, los recursos de una

organización son fortalezas que se pueden utilizar para diseñar y poner en practica sus

estrategias.”16 Este enfoque reafirma la posición de que las respuestas a los retos actuales y

futuros están dentro de la organización y no afuera de ella. De ello se puede concluir que con

el enfoque estratégico se trata de ubicar a la organización en el medio donde actúa sacando el

máximo beneficio de las oportunidades que se presentan y minimizando los posibles impactos

negativos, con un pensamiento deliberadamente abierto a los cambios y la competitividad, con

una clara visión de la organización que se desea y una eficiente utilización de los recursos

disponibles.

Las distintas corrientes que se han identificado sobre la dirección y la planificación

estratégica dan una idea de la evolución del pensamiento estratégico en el tiempo, donde cada

15 Prahalad,C.K. Autores famosos. www.docentes.usaca.edu.co/kadir/ckprahalad.htm. 16/02/03,p.1 16 Gutiérrez, O. (b). Dirección estratégica. Ediciones CEEC-UH, Primera Edición, La Habana, 2000. p.22

15

una de ellas incorpora nuevos aportes al tema, en una suerte de construcción ecléctica del

“estado del arte” de la misma. La acumulación de experiencias e investigaciones permite

desechar los errores pasados e incorporar en cada caso los aspectos positivos en una evolución

dialéctica sobre la materia hasta arribar al presente.

1.2.- El desarrollo regional en el contexto de las teorías de desarrollo contemporáneo.

La mayoría de las políticas de desarrollo económico-social han estado

tradicionalmente sustentadas sobre la idea de la existencia de un eje central (gobierno central)

desde donde se definen las políticas de desarrollo para todo un territorio nacional. Este

proceso, por lo general, se caracteriza por una débil y, en ocasiones ninguna, participación de

los actores y comunidad en general de los distintos territorios integrantes de la nación,

especialmente de aquellos distantes del centro de toma decisiones, lo cual acentúa las barreras

tradicionales del proceso de planificación del desarrollo nacional y regional. En este contexto

tradicional se daba por entendido que en ese poder central se encontraba la mayor capacidad

de diagnóstico y formulación de planes de desarrollo regionales y locales, aún cuando en

muchos casos esa actividad era desempeñada por personas que nunca, o escasame nte,

conocían las regiones en cuestión y tan solo consideraban y procesaban datos, cifras e

informaciones que se les hacían llegar por terceras personas o a través de fuentes secundarias

de dudosa confiabilidad.

Este concepto se ve reforzado recientemente en la era de la globalización,

especialmente con la profusión de corrientes y enfoques que promueven sistemas productivos

y de mercado mundiales, donde el Estado cede espacio a las empresas y el control estatal es

llevado a una mínima expresión, en el entendido que el sistema total, al final, generará

beneficios para todos. Según estas corrientes, el proceso de globalización implica el desarrollo

de competencias sobre la base de la tecnología, la innovación, la comunicación, la

información, el transporte, la mano de obra calificada, los complejos industriales

concatenados, las estructuras empresariales flexibles, los sistemas financieros ágiles y

confiables, las ventajas comparativas y el apoyo institucional del gobierno central, regional y

local, entre otros, que permiten la inserción del país en ese nuevo paradigma en condiciones

aceptables y lo más cercanas posibles a una situación de igualdad de oportunidades. Esta

inserción, pues, resulta imprescindible, de lo contrario se corre el riesgo de convertirse en

satélites permanentes de los grandes centros de producción y comercialización en su búsqueda

interminable de nuevos y seguros mercados para sus amplias y diversificadas ofertas de

productos y servicios, en muchos casos, como resultado de excedentes de producción.

16

Se presentan así, ante el resto del mundo, los países que reúnen las mejores condiciones

frente a países en vías de desarrollo con estructuras económicas, políticas, tecnológicas y

sociales no lo suficientemente maduras como para entrar en una competencia equitativamente

balanceada. En este contexto, el protagonismo del Estado es deseable y aún más necesario,

hasta que estas sociedades logren alcanzar la mayoría de edad como para competir sin

ventajas excesivas de sus contrapartes. Frente a esta situación, recientemente, han surgido

nuevos enfoques de desarrollo basados en el aprovechamiento de las ventajas competitivas y

comparativas de naciones, regiones, estados (provincias) y localidades, donde el centro del

proceso tiene características endógenas, en lugar de estar centrado en ejes exógenos sobre los

cuales se tiene poco poder de decisión y control, sin que ello implique una ruptura con las

estrategias y políticas nacionales ni un aislamiento del resto del mundo ni el necesario

intercambio comercial de productos y servicios.

Ubicados en el contexto del desarrollo centrado en lo local, conviene examinar un grupo

de premisas importante para su consolidación. En primer lugar, se hace necesario un proceso

de integración donde se garantice la participación de los actores socioeconómicos del

territorio en cuestión para definir objetivos, políticas y estrategias a partir de un coherente

diagnóstico de la situación actual y una correcta evaluación de las potencialidades reales, a los

efectos de definir rumbos a seguir con un alto contenido de beneficio económico y social

equitativamente distribuido entre toda la población.

En segundo lugar, es necesaria, además, la sensibilización de los actores y agentes

principales del proceso, entre ellos los distintos niveles de gobierno (central, regional, estadal

y local), las asociaciones empresariales y sindicales, la industria, el comercio, las

universidades, los partidos políticos, las ONG y, muy especialmente, la comunidad en general,

a los efectos de garantizar una efectiva identificación con el nuevo modelo de desarrollo,

donde se logre que todos sean participantes reales del proceso y no simples espectadores del

mismo, en un ejercicio de corresponsabilidad por el futuro que se construye. En este orden

de ideas, se deben promover nuevos actores, no necesariamente inscritos o pertenecientes a

organizaciones formalmente establecidas, evitando en lo posible el conflicto de intereses al

fijar posiciones. Castillo afirma al respecto, al citar a Borja (1989): “Se trata, en última

instancia, de favorecer que los sectores dinámicos sean los protagonistas del relanzamiento,

pero también de apoyar activamente los procesos de apropiación popular del territorio, no

limitándose a los sujetos populares con organizaciones consolidadas (sindicatos, asociaciones

de vecinos, entidades culturales, cooperativas), sino haciendo posible también la participación

17

de los colectivos informales y de los ciudadanos que estaban atomizados hasta ese momento.

Hay, que ir a buscar a la gente donde está y promocionar la emergencia de nuevos sujetos

sociales.”17

En búsqueda de la viabilidad de un modelo de desarrollo regional se hace también

necesario formular y ejecutar estrategias de descentralización, donde el gobierno central

transfiere facultades y fondos hacia las distintas regiones, así como facilita la posibilidad de

generar ingresos directos a nivel regional por la vía de un sistema de recaudación fiscal

regional. Para ello se requieren reformas legales y normativas, donde se cons igne la

participación de los representantes locales (diputados nacionales, diputados regionales,

concejales) ante las distintas instancias legislativas como premisa de una importancia de

primer orden.

Simultáneamente, la desconcentración de programas, proyectos y centros de

producción debe darse como estrategia de desarrollo territorialmente distribuido en toda la

geografía nacional y no precisamente concentrada en ciertos y determinados ejes o polos de

desarrollo escasos generadores de superpoblamiento en pocas regiones. Se hace necesario,

pues, distribuir la inversión pública e incentivar la inversión privada, nacional e internacional,

hacia los territorios materializados en proyectos y programas generadores de empleo directos

e indirectos, flujos de fondos financieros y la generación de impuestos locales y regionales,

entre otros. Igualmente necesario resulta la promoción y desarrollo de industrias de largo

alcance que explotan racionalmente los recursos y ventajas existentes en las regiones y

provincias que posibiliten un desarrollo socioeconómico sustentable y sostenible en el tiempo.

Esto debe tender a evitar la emigración hacia las grandes urbes, con la consecuente

aglomeración de población en territorios geográficamente pequeños y donde, finalmente,

claudican los servicios básicos frente a demandas cada vez mas crecientes dada la

superpoblación concentrada en espacios relativamente pequeños y en condiciones de

hacinamiento crítico.

Del mismo modo, se debe hablar de la desconcentración cultural, académica, recreativa

y de los servicios públicos, entre otros, con una dimensión integral de la calidad de vida a

nivel regional. La desconcentración de los planes de desarrollo deben estar soportados por la

descentralización de facultades del gobierno central hacia los gobiernos regionales, estadales y

locales a fin de contar con el marco jurídico necesario que brinde la confianza necesaria a los

promotores de proyectos en la provincia.

17 Castillo, J. Manual de desarrollo local.. Ediciones Departamento de Economía y Hacienda Gobierno Vasco, Primera Edición. Reproducción ILPES 1998.España, 1994,p.62

18

No obstante, aceptar la posibilidad de que se puedan presentar ventajas para centrar la

economía regional en un producto o servicio donde se es altamente competitivo resulta algo

inconsistente. Es, más que conveniente, necesario, diversificar las actividades productivas de

la región en la búsqueda de un equilibrio intersectorial (industria, agricultura, ganadería,

minería, turismo, comercio, etc) que minimice la dependencia de factores externos y brinde

mayor autonomía sobre los planes de desarrollo económico-social en un territorio previamente

definido. En este sentido, Don Jaime del Castillo señala que “...el territorio, a partir de sus

propios recursos y potencialidades, ha pasado a jugar un papel determinante en el proceso de

desarrollo endógeno local y regional...”18, para luego agregar su concepto de desarrollo

endógeno como “...aquel proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad

local que mediante el aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos existentes en una

determinada zona es capaz de estimular su crecimiento económico, crear empleo y mejorar la

calidad de vida de la comunidad local.”19 El propio autor igualmente cita otros autores tales

como Allende, que dan su definición como “..un proceso por el que el gobierno local establece

iniciativas, promueve actividades económicas y sociales y se conecta con el sector privado en

proyectos conjuntos o incentivándolos con el objeto de crear nuevos empleos y regenerar la

estructura socio-económica de la zona.”20

Como se puede observar, en ambas definiciones es el gobierno local el actor y agente

principal, mientras que el sector privado de la economía asume un rol de autor-agente

complementario, por lo que la conciliación de intereses es obligante: por un lado, los

empresarios con un objetivo central de lucro y, por otro, los gobiernos con un objetivo central

de beneficio comunitario sostenible. La capacidad de diálogo y acuerdo entre las partes

requiere de personas calificadas técnica y profesionalmente, con una referencia social

confiable, con rasgos de liderazgo verificables y con un alto grado de imaginación innovadora

para la creación de nuevas estructuras institucionales, económicas y sociales perdurables hacia

una mayor y mejor calidad de vida de la región.

1.3.- La planificación estratégica del desarrollo regional.

Dado su uso frecue nte en este trabajo, se hace necesario hacer algunas referencias sobre

el origen y evolución histórica del concepto del vocablo estrategia y su inserción en el campo

18 Ibídem, p.7. 19 Ibídem, p.12. 20 Ibídem, p.12.

19

administrativo a través del examen de los planteamientos y enfoques de distintos autores y

escuelas que han sentado pautas en la literatura mundial sobre el tema.

La estrategia, si bien es un concepto de uso más o menos común en la actualidad y

generalmente aceptado dentro del campo administrativo, no fue en esta actividad donde tuvo

sus primeras aplicaciones. Su aparición se remonta a épocas pasadas, estando asociado

básicamente al terreno militar. Al respecto, Quinn señala que “el vocablo strategos

inicialmente se refería a un nombramiento (del general en jefe de un ejército). Más tarde pasó

a significar el arte del general, esto es, las habilidades psicológicas y el carácter con los que

se asumía el papel asignado. En la época de Perícles (450 a.c.), vino a explicitar habilidades

administrativas (administración, liderazgo, oratoria, poder). Y ya en tiempos de Alejandro de

Macedonia (330 a.c.), el término hacía referencia a la habilidad para aplicar la fuerza, vencer

al enemigo y crear un sistema unificado de gobierno global”21, estando incluso aún en

nuestros tiempos, este vocablo fuer temente arraigado al arte militar y su cultura.

Este enfoque militarista o guerrero del vocablo estrategia, así como su uso en la

diplomacia y el arte de gobernar, fue tomando fuerza, presentándose varios trabajos y

defensores de esta tesis. A saber, menc iona Quinn, entre otros, a Sun Tzu, Maquiavelo,

Napoleón, Von Clausewitz, Foch, Lenin, Hart, Montgomery y Mao Tse Tung. Hoy en día, se

considera que Filipo y Alejandro de Macedonia, en la Batalla de Queronea (año 338 a.c.), una

de las referencias histórico-militares más nombradas, manejaron conceptos de estrategia que

aún mantienen vigencia. Entre ellos, el análisis de situaciones (conocido hoy como el análisis

DOFA), retirada estratégica (retroalimentación), concentración de recursos (uso de recursos

estratégico-competitivos), logística (suministros seguros), fragmentar el objetivo a vencer o

lograr (segmentación del mercado), atacar a campo abierto (concentrarse en objetivos

posibles, posicionamiento competitivo), atrincherar posiciones logradas (nichos) y reagruparse

para expandirse (nuevos nichos y mercados más amplios). Actualmente se hacen estudios para

buscar analogías contemporáneas de las estrategias de Filipo y Alejandro de Macedonia en el

mundo de las organizaciones.

Muchas son las obras y autores que han escrito sobre el tema de la dirección estrategia,

gerencia estratégica o planificación estratégica, desde su aparición como concepto válido para

el logro de objetivos organizacionales, la sobrevivencia y el éxito dentro del mundo de la

economía, la industria, la empresa, gobiernos en la década de los sesenta. Cada una, de alguna

manera, se inserta en una corriente, escuela o tendencia que no es más que la manera de

21 Quinn, J. Estyrategias de cambio. En el libro El proceso estratégico. Hen ry Mitnzberg y James Brian Quinn. Ediciones Prentice Hall, Segunda Edición, México, 1993, p.4.

20

interpretar el vocablo y su utilidad e implementación, sobre determinadas bases teórico-

conceptuales y consideraciones específicas sobre el proceso de su puesta en práctica.

Gutiérrez examina las distintas definiciones de Dirección Estratégica y, en un intento de

resumir las variadas escuelas o corrientes existentes, afirma que “en rea lidad, cada una de

estas definiciones responde a determinadas corrientes de pensamiento estratégico que se han

desarrollado desde los años 60 hasta la fecha.“22

Haciendo un recuento de las escuelas de dirección estratégica, cabe mencionar, en

primer lugar, la Escuela Clásica (1960-1965), cuyo principal exponente es Alfred Chandler.

Esta escuela se centraba en la formalización del proceso y el empleo del análisis DOFA bajo

la rectoría unipersonal del director general de la organización, lo que evidencia la

preeminencia de la jerarquía y el débil uso de la participación, siendo éstas, definitivamente,

sus principales debilidades. Otra escuela de interés es la Escuela de Planificación Estratégica

(1966-1979), defendida por Igor Ansoff, cuyas principales características se resumían en

procesos sistemáticos, el manejo de escenarios y el análisis DOFA. Partía de las premisas de

implementación de estrategias a través de objetivos, presupuestos, planes operativos y el

sistema de control. Sin embargo, dicho enfoque presentó problemas de burocratización y

tecnocratización excesiva del proceso. El uso excesivo de las técnicas en algunos casos se

convirtió en una barrera para el pensamiento estratégico, en una suerte de madeja de rutinas

que impedía el flujo de ideas y la visualización de escenarios posibles a enfrentar en el futuro.

Ello pone de manifiesto que el uso excesivo de técnicas puede dar al traste con la necesaria

creatividad que se requiere en la concepción de una visión de futuro coherente y la definición

de los retos a vencer en su consecución.

Mas recientemente surge la Escuela del Posicionamiento Competitivo (1980-2000),

planteada por Michael Porter y soportada principalmente por la competitividad estratégica y

las estrategias genéricas. Se parte del supuesto de posicionarse competitivamente,

seleccionando una sola estrategia competitiva. La principal debilidad de esta corriente

consiste, precisamente, en la absolutización de la competencia. Por otro lado, Porter, en una

etapa de madurez, escribe su libro sobre las Ventajas Competitivas de las Naciones, donde

trata el tema de los clusters como tejidos industriales que operan como cadenas productivas

produciendo un efecto sinergia en el entorno. Este concepto presenta una connotación especial

en el ámbito del desarrollo regional y de su proyección estratégica, si se tiene en cuenta que el

22 Gutiérres, O. (b) Ob.cit. , p.16.

21

desarrollo endógeno que se pretende fomentar se debe sustentar en una suerte de integración

sinérgica intersectorial que apoye la sustentabilidad del territorio.

Henry Mitnzberg y James Brian Quinn, por su parte, promueven la Escuela del

Aprendizaje Estratégico (1980-200), donde el proceso de aprender a concebir, diseñar y

formular estrategias se convierte en el eje central de esa corriente, relegándose a un segundo

plano las estrategias deliberadas y dando preferencia a las estrategias informales y

emergentes. Estos autores visualizan la dirección estratégica como un proceso basado en un

aprendizaje colectivo, con lo que difícilmente ningún autor podría estar en desacuerdo, aunque

tal vez su debilidad principal estribe en colocar en un segundo plano a la alta dirección de la

organización respecto a la concepción y ejecución del proceso. En este sentido cabe destacar

que poner el futuro de la organización en variables emergentes sobrevaloradas implica la

asunción de riesgos que bien pudieran minimizarse analizando distintas alternativas, a la vez

que se correlacionan en el más alto nivel estratégico de la organización.

Finalmente, deben examinarse los postulados de la llamada Escuela Basada en los

Recursos (1990-2000), entre cuyos exponentes se encuentran Jay Barney, Robert Grant, Gary

Hamel y C.K. Prahalad, considerada hoy día como la corriente más aceptada, pues se centra

en el uso competitivo de los recursos internos de la organización como una fortaleza

competitiva y el desarrollo de una cultura organizacional basada en la identificación,

desarrollo y utilización de los recursos controlables por la organización que, siendo

sostenibles en el tiempo, brinden el mayor nivel de efectividad y eficiencia la misma. A juicio

de este autor, esta última corriente recoge aspectos relevantes que enriquecen la teoría

administrativa y que, además, presenta dimensiones de interés en el campo más específico que

nos ocupa, es decir, la planificación estratégica del desarrollo regional con enfoque

sustentable y endógeno.

Con independencia de los matices específicos que puedan presentar las corrientes

estudiadas, existen importantes puntos de convergencia que poseen especial importancia en el

planteamiento de las bases teóricas de los procesos estratégicos relacionados con el desarrollo

regional. Entre estos deben destacarse los siguientes: a) la Dirección Estratégica abarca la

organización en sí como sistema, y su contexto interno y externo a los que relaciona a través

de estrategias; b) las decisiones estratégicas exigen permanentemente nuevos escenarios,

nuevos enfoques y nuevas estrategias; c) las estrategias tiene impacto global en la

organización; y d) la Dirección Estratégica abarca los aspectos propios de la misma y el

proceso de su formulación e implementación.

22

Steiner, al comentar el surgimiento de la planificación estratégica, a la cual el denomina

Planeación Estratégica Formal plantea que esta “...con sus características modernas fue

introducida por primera vez en algunas empresas comerciales a mediados de 1950. En aquel

tiempo, las empresas más importantes fueron principalmente las que desarrollaron sistemas de

planeación estratégica formal, denominándolos sistemas de planeación a largo plazo. Desde

entonces, la planeación estratégica formal se ha ido perfeccionando al grado que en la

actualidad todas las compañías importantes en el mundo cuentan con algún tipo de este

sistema, y un número cada vez mayor de empresas pequeñas está siguiendo este ejemplo.”23

Sobre la base de estos planteamientos, se ubica el tema exclusivamente dentro del mundo

empresarial, con abstracción de otros sectores, lo cual le da un enfoque limitado a su análisis.

Sin embargo, la planificación estratégica representa un importante enfoque que se

emplea en otros terrenos administrativos como fruto de un proceso de enriquecimiento que

comenzó con la utilización de mecanismos de planificación en otros campos de la actividad

administrativa, como por ejemplo, la administración pública. En lo que se refiere al uso de la

planificación como instrumento de desarrollo territorial, Giordani refiere que “fue sólo

después de la Segunda Guerra Mundial, que la necesidad de reconstruir a Europa abrió paso a

la planificación con el Plan Marshall en 1947, siguieron los planes nacionales de varios países

europeos.”24 Ciertamente, este planteamiento de Giordani aborda la planificación como una

actividad de Estado y como instrumento válido para el apalancamiento del desarrollo, ya sea

de un territorio, región o país, y no necesariamente como una función empresarial. Esto es

coincidente con la posición que asumen otros autores y que apoya este autor de visualizar la

planificación como un proceso social, vista la sociedad como actor y objetivo de la misma.

Precisamente el Plan Marshall pudiera ser el primer gran ejemplo dentro del mundo

capitalista del uso de un plan de desarrollo regional en un contexto político-territorial, previa e

intencionalmente definido y centrado en la teoría Keynesiana sobre la base de un horizonte

temporal de cuatro años. Con la concepción e implementación de este plan, los propios

gobiernos se vieron en la necesidad de señalar rumbos específicos de desarrollo ante la fuerza

avasallante y arrolladora del sector privado que, bajo un indiscriminado esquema de

acumulación de capital, pasaban por encima de la misma sociedad.

Un precedente inobjetable del Plan Marshall consistió en la práctica planificadora de la

Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas- URSS. En este contexto, el uso de la

23 Steiner, G. Planificación estratégica. Lo que todo director debe saber. Compañía Editorial Continental, S.A. de C.V. Primera Edición 1983. Sexta Reimpresión, México.1993, p.7. 24 Giordani, J. (a). La planificación como proceso social. Editores Vadell Hermanos, Cuarta Edición, Venezuela,p.13.

23

planificación como alternativa a la economía de mercado, se venía utilizando hacía ya

bastante tiempo. Hacia los inicios de la URSS, año 1918, se formula el Primer Plan

Quinquenal de la URSS 1928 –1932. Con este plan se considera que tuvo su “cuna” la

aparición de la planificación como instrumento para el desarrollo de un país o territorio, bajo

una idea de distribución equitativa de las riquezas del mismo y como intento para organizar

con éxito la naciente sociedad.

En América Latina, los primeros intentos de adoptar la planificación como instrumento

de desarrollo se dan hacia finales de la década de 1.940, igualmente en la época de la

posguerra, promovidos por la CEPAL, institución creada el 10 de diciembre de 1.947 para

estimular el desarrollo de América Latina a través de una acelerada industrialización como

soporte para el desarrollo económico y bajo una corriente de pensamiento de la planificación

normativa y un modelo de sustitución de importaciones. Esta tesis, que tuvo poca aceptación

de los gobiernos de turno, salvo por la necesidad de mostrar algún documento que les sirviera

de soporte para solicitar créditos a organismos internacionales y aún más interesados en la

permanencia per sé en el poder que en el desarrollo de su país . En este contexto jugó un papel

importante, a partir del año 1.961, la Alianza para el Progreso, programa de ayuda

internacional creado, promovido y sostenido por el gobierno de Estados Unidos y el entonces

presidente John F. Kennedy, como instrumento de coerción para exigir la adopción de

sistemas de planificación como herramienta de una idea-concepto desarrollista.

Entre otros conceptos, se insiste en la idea de la sustitución de importaciones de bienes

de consumo y luego de bienes intermedios, lo que luego fue conformando el modelo de

sustitución de importaciones, sin que se llegase a instalarse en la práctica ningún sistema

efectivo de promoción del desarrollo. La ayuda que ofrecía el gobierno de Estados Unidos a

través del programa de Alianza par el Progreso y su peso, importancia e influencia en la

CEPAL operaban como mecanismos de control sobre los países subdesarrollados

latinoamericanos para el logro de los intereses del gobierno norteamericano. Esto, a la larga,

fue asimilado como un fracaso de la planificación como instrumento válido para la promoción

del desarrollo de los países y no como un fracaso de la concepción misma. En tal sentido, se

evidencia una incorrecta asociación entre la razón de la planificación en sí y de los objetivos

subyacentes de los promotores de la misma. Al respecto, Carlos Matus señala en su libro

sobre Planificación de Situaciones, al ser citado por Giordani, que el modelo de sustitución de

importaciones, “al haber sido preocupación fundamental en dicho modelo la velocidad de

24

crecimiento, su dirección quedaba relegada a un segundo plano.”25 Lo que, de hecho, puso a

la planificación en una posición de minusvalía.

Ya hacia finales de los años cincuenta el esquema de desarrollo cepalino empieza a

mostrar signos de debilidad y agotamiento, hecho que pone renovado interés sobre el tema de

la planificación en académicos, intelectuales y especialistas de la administración pública,

especialmente en la búsqueda de alternativas de desarrollo realmente válidas. A esta situación

se suma el éxito presentado con la recién instalada Revolución Socialista Cubana como

alternativa válida y posible para el desarrollo de los países del tercer mundo.

Valdría la pena reflexionar si efectivamente fue el proceso de planificació n propiamente

dicho el que fracasó o fue, precisamente, la actitud indiferente de los gobiernos o,

simplemente, se trata de que la planificación, aceptada como mecanismo definido de

desarrollo, iba en contraposición con el concepto de modelo de crecimiento capitalista, donde

el libre juego del mercado es el que define el grado de avance o retroceso de los países. En

este sentido, cabe destacar que, siendo aceptada la planificación como un proceso social, y la

política, a su vez, vista como el arte de gobernar una sociedad o gerencia social, ambas están

necesariamente entrelazadas en su concepción, interpretación, desarrollo, implementación y

resultados. Esto obliga a hacer referencias cruzadas al momento de hacer análisis de las

mismas. Ciertamente, la planificación dentro del mundo socialista se ha venido concibiendo

como un proceso de alta importancia imperativa, donde el Estado, como expresión de la

voluntad popular, es quien marca el rumbo y las vías para el logro de un desarrollo

económico, socialmente justo, digno, armónico, integral, equilibrado e inclusivo de los

distintos actores de la sociedad. Por su parte, en el mundo capitalista es el libre juego de la

oferta y la demanda, el mercado, quien define el rumbo y caminos a seguir, donde la

planificación adquiere características meramente indicativas.

Ubicados en el contexto latinoamericano, Julio Corredor señala que durante el lapso

1.970–1.979, los modelos característicos de la planificación fueron la imperativa o normativa

a nivel del sector público y la indicativa en el sector privado, presentándose algunos aspectos

mixtos (imperativa, normativa, indicativa) en algunas corporaciones públicas, empresas

mixtas, agencias y otros entes públicos con una relevante inserción en el sector privado. De

alguna manera, esta situación, con pocas variantes, se ha mantenido hasta el presente.

América Latina ha sido, de cierta forma, laboratorio de ensayo para probar la eficiencia o

ineficiencia de distintas ideas. Y de ello no escapa, por supuesto, la planificación. A este

25 Ibídem, p.154.

25

respecto señala Testa: “A mi juicio, la planificación desarrollada en América Latina durante

la mayor parte de las tres últimas décadas, ha sido victima de varios malentendidos que han

generado sucesivos períodos de euforia, decepción, “crisis” y recuperación parcial. El

principal malentendido creo que se debe al intento de aplicar una herramienta socialista a los

países capitalistas. Se da por aceptado que el origen de la planificación se encuentra en los

países socialistas, inicialmente la Unión Soviética, cuando el plan se utiliza para reemplazar el

mecanismo de mercado como el procedimiento de asignación de recursos y de distribución de

productos, los países capitalistas subdesarrollados advierten la posibilidad igualitaria que

introduce la planificación. La experiencia de la reconstrucción europea termina de convencer

a muchos intelectuales latinoamericanos que la vía de la planificación es eficaz para la

transformación del atraso y la pobreza en nuevos modelos de riqueza y madurez.”26

. Recientemente se ha puesto sobre la mesa de discusión la amenaza del agotamiento

del capital natural (suelos, bosques, ríos, lagos y mares) de mantenerse los actuales esquemas

de desarrollo económico. Surge, entonces, una interrogante: ¿el proceso actual de crecimiento

desmedido y de veloz consumo de los recursos naturales permitirá sustentar planes de

desarrollo económico-social para las generaciones futuras?. Con la intención de dar respuestas

a esta interrogante y asumiendo una posición de responsabilidad intergeneracional, aparece el

concepto de desarrollo sustentable, siendo la definición adoptada por la World Comission on

Environment and Development (WCED), en castellano la Comisión Mundial sobre el

Ambiente y Desarrollo, citado por Borrayo, una de las mas difundidas y aceptadas. La misma

sostiene que “desarrollo sustentable es aquel desarrollo que satisface las necesidades del

presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias,

e implica dos conceptos fundamentales: 1) el concepto de necesidades, especialmente las

necesidades de los pobres del mundo; y 2) la idea de restricciones impuestas por el estado

actual de la tecnología, de la organización social y de la capacidad del medio ambiente para

satisfacer las necesidades presentes y futuras...”27.

Analizando esta definición, resaltan dos aspectos claves. El primero es el concepto de

desarrollo como expresión de un crecimiento económico-social, asociado a variables

económicas y sociales tales como empleo, ingreso per cápita, producto interno bruto, balanza

comercial, inflación y cesta básica familiar, así como tasa de natalidad, morbilidad, mortalidad

y escolaridad que de alguna manera reflejan la calidad de vida de la población. Por otro lado,

26 Testa, M. Tendencias de la investigación en ciencias para la planificación. Ediciones Cuadernos del Centro de Estudios del Desarrollo – CENDES Nº 5, Segunda Ëpoca, Enero – Abril 1986, Universidad Central de Venezuela, Impresión JD Editores, Venezuela, 1986, p.13. 27 Borrayo, R. Sustentabilidad y desarrollo económico. Ediciones Mc.Graw-Hill, Primera Edición. México, 2002, p. 5

26

el concepto sustentable, referido al resultado de la aplicación de políticas ambientales y

conservacionistas consecuentes que permiten sostener el capital natural existente y, de ser

posible aumentarlo, como fuente necesaria de generación de recursos para las generaciones

actuales y futuras.

Finalmente, conviene retomar los conceptos de desarrollo centralizado y desarrollo

descentralizado como vías alternas para el desarrollo socioeconómico de un país, región,

estado o localidad previamente definida. En este marco se presentan simultáneamente

conceptos de desconcentración, participación, actores y agentes, corresponsabilidad y

diversidad, entre otros, como características de un desarrollo económico local endógeno que

garantizan un proceso socialmente aceptable y seguro. Entre los autores que abordan el tema

se encuentra Don Jaime del Castillo, quien defiende el modelo de desarrollo local,

definiéndolo como “un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que

conduce a una mejora del nivel de vida de la población local en el que se pueden identificar al

menos tres dimensiones: una económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad

para organizar los factores productivos locales con niveles de productividades para ser

competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven

de base al proceso de desarrollo; y finalmente, una dimensión político-administrativa en que

las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de

interferencias externas e impulsar el desarrollo local.”28

Frente a esta posición, surgen críticas al modelo de desarrollo endógeno, achacándole

específicamente una supuesta escasa eficacia y viabilidad. En este sentido Antonio Vázquez

Barquero, al citar a Amin y Robins (1990) y Harrison (1994), refiere que los mismos

argumentan que “el modelo de desarrollo endógeno no tiene capacidad para responder a los

cambios sociales e institucionales del mercado. En un mundo cuyo modo de desarrollo tiende

a globalizarse y en el que existen grandes fuerzas que tienden a la concentración e integración,

los sistemas productivos locales tendrían, por lo tanto, un futuro limitado.”29 En opinión del

autor, es deseable y viable un desarrollo económico autónomo, basado en los recursos

locales, con una interrelación necesaria, equilibrada y conveniente con su entorno nacional e

internacional sobre la base de estrategias de mediano y largo plazo que garanticen un

desarrollo económico socialmente justo, sostenible y sustentable.

28 Castillo, J. Ob. Cit. p.13. 29 Vásquez Barquero, A. Desarrollo, redes e innovación. Lecciones sobre desarrollo endógeno. Ediciones Pirámide, Madrid, España, p.47.

27

Hasta aquí se ha examinado el surgimiento y evolución de la planificación como una

actividad relacionada con categorías tales como estrategia, proceso, cambio, cultura, sociedad,

política, desarrollo y economía, insertadas en un contexto nacional e internacional. La

planificación como instrumento para el logro de objetivos previamente definidos pasa en la

actualidad por la necesidad de adoptar estrategias que superen los obstáculos que se presentan

en el camino hacia el éxito en condiciones donde la constante es el cambio y se hacen

imprescindibles organizaciones lo suficientemente flexibles para adaptarse rápida y

eficazmente a estos cambios, sacando el mejor provecho de los mismos. En la mayoría de los

casos se hará necesario el cambio de las culturas organizacionales, muchas de ellas ancladas

en paradigmas del pasado, y asimilar nuevas formas de pensar y concebir la realidad en un

mundo de alta turbulencia e incertidumbre. Hay, pues, que empezar a pensar estratégicamente.

El desarrollo socioeconómico de un país, región, estado o localidad específica será factible y

viable en la medida en que sus actores y la comunidad en general diseñen, formulen y

ejecuten planes de desarrollo que se inserten de forma efectiva en el medio ambiente y donde

las competencias se alcancen sobre la base del uso y desarrollo de recursos estratégicamente

eficaces y eficientes.

Las corrientes hasta aquí presentadas pretenden dar una idea de la evolución del

pensamiento estratégico hasta nuestros tiempos. En esta parte de la investigación lo esencial

es dejar en claro que no existen rupturas categóricas, sino que esta evolución ha estado en

función de tres elementos básicos: el contexto en que se aplica, la práctica de la aplicación y

el propio desarrollo del pensamiento estratégico que ha presentado un desarrollo dialéctico,

ascendiendo sobre lo positivo de las distintas corrientes precedentes e incorporando elementos

más a tono con el contexto. En resumen, lo que se trata de demostrar es que el desarrollo del

pensamiento estratégico hasta nuestros días es el resultado de una evolución dialéctica, y en

ello se soporta la actual propuesta. No obstante, teniendo en cuenta que uno de los sustentos

básicos del modelo propuesto es potenciar el carácter endógeno del desarrollo regional en un

contexto cada vez mas interdependiente y cambiante, la orientación principal que se adopta

en el mismo se ubica en la escuela basada en los recursos competitivos, defendida por Barney,

Grant, Hamel y Parlad, aunque ello no significa que se desdeñen planteamientos significativos

de otras corrientes.

Para concluir, cabe destacar que la relación planificación-sociedad debe ser analizada

sobre la base del estudio de la planificación como un proceso social más que como una técnica

gerencial. Ello presupone que la aplicación de los instrumentos de planificación debe partir de

28

una visión integrada de los planos económico, social y medioambiental que se interrelacionan

en el contexto de cualquier sociedad, sea esta nacional o local.

1.4.-Análisis crítico de modelos de planificación estratégica y desarrollo regional.

En tiempos en que el paradigma dominante es la tesis de la globalización, parecería

contraproducente sostener posiciones que propugnen el concepto de regionalización como

modelo de desarrollo socioeconómico donde se privilegien los recursos locales sobre los

recursos externos. Sin embargo, persiste una fuerte controversia a nivel internacional sobre las

llamadas bondades de la globalización y muchos son los países, sobre todo aquellos en vías de

desarrollo, que observan con recelo este nuevo esquema de relaciones internacionales, donde

muchos de ellos concurrirían en condiciones desventajosas y, lejos de acelerar sus respectivos

procesos de desarrollo, pudiera producirse el efecto inverso con graves consecuencias para sus

sociedades. El riesgo de convertirse en provincias de un nuevo tipo de colonialismo

económico, donde las grandes centros de poder serán los que ciertamente estarán en

competencia sobre los territorios que aspiran queden bajo su radio de acción, y donde los

pequeños países serán simples observadores y proveedores de materias primas, demanda un

nuevo enfoque de desarrollo.

Luego, conviene analizar algunas propuestas sobre modelos de desarrollo regional y

otras de planificación estratégica sobre la base de las ventajas comparativas y competitivas de

cada territorio en particular. Asumir el reto de enfrentar la globalización en función de los

recursos propios implica una organización regional- local, así como acuerdos y alianzas entre

los implicados locales sobre las estrategias a desarrollar, las áreas prioritarias, las políticas y

los métodos a aplicar, la corresponsabilidad, la definición de roles, los niveles de autoridad,

así como la formulación de planes y presupuestos, entre otros. En este marco, la elaboración

de un diagnóstico como inventario de la situación actual y la determinación de una versión –al

menos aproximada- de la misión y la visión son, entre otros aspectos, parte importantísima de

una decisión donde se pone en juego la calidad de vida de generaciones actuales y futuras.

Muchos son los especialistas e investigadores que han incursionado en el tema del

desarrollo y su planificación. A continuación se abordaran algunos de estos autores y modelos

propuestos, en el entendido de que algunos de ellos están enfocados inicialmente para ser

utilizados en organizaciones empresariales, pero que su versatilidad y flexibilidad permiten

emplearlos en el campo del desarrollo socioeconómico de un territorio dado con determinados

ajustes y consideraciones.

29

En total, se examinan diecinueve modelos, diez y seis serán analizados en este capítulo

y tres en el capítulo II. En primera instancia, se presentan los resultados obtenidos del análisis

de diez modelos empleados en organizaciones empresariales y, luego, seis modelos de

aplicación territorial.

Los modelos empresariales

El análisis de las propuestas conceptuales y metodológicas empleadas en organizaciones

empresariales a escala nacional e internacional ha permitido ampliar el horizonte de

evaluación de los modelos de planificación estratégica. En tal sentido, se presentan los rasgos

más relevantes de cada uno de los modelos estudiados a los efectos de evaluar y fundamentar

la escogencia de aspectos de interés de determinado modelo que, no obstante ser concebido

originalmente para su aplicación empresarial, su versatilidad y flexibilidad, ameriten

adaptaciones a nivel territorial, especialmente para un proceso de desarrollo económico-social

de la Región Guayana – Venezuela.

Los profesores de la Universidad de Alabama, EE.UU., Arthur A. Thompson, Jr. y

A.J. Strickland III, presentan un Modelo de Administración Estratégica donde enfocan el tema

sobre las tareas administrativas de crear, implementar y ejecutar. Así, definen la estrategia

administrativa de una compañía como “el plan de acción que tiene la administración para

posicionar a la compañía en la arena de su mercado, competir con éxito, satisfacer a los

clientes y lograr un buen desempeño del negocio.”30 Este concepto puede ser trasladable del

contexto de una organización empresarial al contexto de un área de desarrollo determinado,

bien sea una región o una localidad específica. Para lograr esa aplicabilidad, el plan de acción

visto como plan de desarrollo regional o local tendría como mercado el territorio que abarca;

como éxito, el logro de los objetivos y metas sociales y económicas previstas en el plan, o

sea, la efectividad del plan; los clientes serían la comunidad a que sirve; mientras que como

buen desempeño se pueden adoptar los niveles de crecimiento y desarrollo esperados. Luego,

en principio y no exenta de importantes consideraciones, resulta factible trasladar una

metodología empresarial al campo del desarrollo económico-social en condiciones locales.

Aceptando como cierta la anterior afirmación, se puede abordar el enfoque de los

profesores Thompson y Strickland, como proceso de creación de la estrategia y su posterior

puesta en practica, lo que implica el desarrollo de cinco tareas administrativas

correlacionadas: 1º Desarrollar una visión de lo que será la configuración de la compañía y

de hacia dónde se dirige la organización, con el fin de proporcionar una dirección a largo

30 Thompson, A. A. Strickland, A III. Administración Estratégica. Ediciones Mc.Graw-Hill, Onceava Edición, Segunda Edición en español, México, 2001, p.2.

30

plazo, delinear en qué clase de empresa está tratando de convertirse la compañía e infundir en

la organización el sentido de una acción con un propósito determinado; 2º Determinar

objetivos, es decir, convertir la visión estratégica en resultados específicos; 3º Crear un

estrategia , con el fin de lograr los resultados deseados. del desempeño que deberá lograr la

compañía; 4º Poner en practica y ejecutar la estrategia elegida de una manera eficiente y

efectiva; y 5º Evaluar el desempeño e iniciar ajustes correctivos en la visión, la dirección a

largo plazo, los objetivos, la estrategia o la puesta en practica, en vista de la experiencia real,

de las condiciones cambiantes, de las nuevas ideas y de las nuevas oportunidades. Estas fases

son aplicables a la concepción de un plan de desarrollo regional o local una vez hechos los

ajustes pertinentes para trasladar este proceso del campo empresarial al campo territorial. Ver

Anexo 1.

Por otra parte, el Prof. Fred R. David, docente de Gerencia y Política Empresarial de la

Universidad de Auburn, Alabama, Estados Unidos, concibió un libro como texto para sus

cursos de Política Empresarial donde combina conceptos tradicionales con conceptos

modernos de la gerencia estratégica, presentando técnicas que permiten aplicarlas a

situaciones reales de negocios que se integran en un Modelo de Gerencia Estratégica. Para

ello, utiliza la figura de un caso integrado al que se le van aplicando, a manera de ejercicio,

todas las técnicas y conceptos desarrollados en el texto, lo que facilita la demostración de la

teoría en la practica. En este sentido, David define la Gerencia Estratégica como “la

formulación, ejecución y evaluación de acciones que permitirán que una organización logre

sus objetivos”31, explicando a continuación las acciones a desarrollar tales como identificar

fortalezas, debilidades (contexto interno), oportunidades y amenazas (contexto externo);

fijación de objetivos, metas, estrategias y políticas; así como la evaluación y control de

avances y resultados. Según el autor, lo que “se trata más bien es de un intento por organizar

información cualitativa y cuantitativa, de tal manera que permita la toma de decisiones

efectivas en circunstancias de incertidumbre.”32

Concretando su posición, David afirma que el modelo abarca toda la organización,

centrándose en el crecimiento y desarrollo global de la misma, y que el mismo se puede

resumir en doce pasos : 1º.- Establecer los objetivos, estrategias y misión actual; 2º.- Realizar

investigación externa con el objeto de identificar amenazas y oportunidades ambientales; 3º.-

Realizar investigación interna con el objeto de identificar fortalezas y debilidades de la

empresa; 4º.- Fijar la misión de la firma; 5º.- Llevar a cabo análisis de formulación de

31 David, F. La gerencia estratégica. Fondo Editorial Legis, Cuarta Reimpresión 1991, Bogota, Colombia, 1991, p.3. 32 Ibídem, p.3.

31

estrategias con el objeto de generar y evaluar alternativas factibles; 6º.- Fijar objetivos; 7º

Fijar estrategias; 8º.- Fijar metas; 9º.- Fijar políticas; 10º.- Asignar recursos; 11º.- Analizar las

bases internas y externas para estrategias actuales; y 12º.- Medir los resultados y tomar las

medidas correctivas del caso. Ver Anexo 2 .

Como en los casos anteriores, este modelo es utilizable en el caso de desarrollos

estratégicos económico-sociales regionales y locales. Ciertamente, ningún modelo es de

aplicación estricta y absoluta; mas por el contrario, habrá que hacer ajustes y cambios para su

adaptación a cada caso en particular. En todo caso, lo que se mantiene es el enfoque

estratégico del plan a diseñar.

El Dr. Humberto Blanco Rosales, Profesor Auxiliar y Consultor Gerencial Cubano,

propone un Modelo de Dirección Estratégica, partiendo del planteamiento de que la dirección

estratégica , entre otras bondades, “señala las vías para alcanzar las metas organizacionales en

interacción permanente con su entorno de actuación, entraña un alto riesgo y se orienta a la

obtención de una eficacia organizacional sostenible. Dicha eficacia, en términos del contexto

actual, significa supervivencia, capacidad de cambio, desarrollo humano, eficiencia y

rentabilidad.”33 También destaca que la misma es un proceso permanente que incluye las

etapas clásicas de la dirección : “1.- Desarrollar un concepto sobre el ámbito de actuación de

la organización y el estado deseado futuro, para proporcionar un sentido de orientación en su

accionar, así como delinear en qué clase de organización deberá de convertirse; 2.-

Transformar ese concepto en un sistema de objetivos a través de toda la organización, como

expresión de los resultados específicos que consecuentemente con el mismo deberán

alcanzarse en el desempeño organizacional; 3.- Modelar un conjunto de decisiones

estratégicas, en correspondencia con los resultados que se vayan a alcanzar y el análisis

contextual y organizacional; 4.- Desarrollar un programa de implementación y manejo para la

puesta en práctica eficaz de las decisiones estratégicas; y 5.- La retroalimentación y monitoreo

constantes sobre la puesta en practica y las premisas del proceso decisorio, con el consiguiente

ajuste y replanteo de las decisiones , en dependencia de la dinámica organizacional y del

contexto.”34

33 Blanco Rosales, H. Dirección estratégica, consultoría y cambio organizacional. En el libro Consultoría gerencial y cambio organizacional. Colectivo de Autores. CEEC-UH. Patrocinio de la Fundación Friedrich Ebert. Editorial Felix Varela. La Habana. Cuba, 2001, p.178 34 Ibídem, p.179

32

Como podrá observarse, a juicio del autor, estas cinco etapas se corresponden con

algunas de las fases tradicionales utilizadas por otros autores, a saber: Etapa 1: Misión y

visión; Etapa 2: Planes estratégicos por áreas funcionales y determinación de objetivos y

metas; Etapa 3: Análisis DOFA y definición de estrategias corporativas; Etapa 4: Planes

operativos y acciones a desarrollar; y Etapa 5: Seguimiento, control y retroalimentación. En

este modelo se destaca el énfasis en la relación con el entorno y la necesaria capacidad de

adaptación de la organización –ya sea empresarial o gubernamental- con el mismo para el

logro de los objetivos planteados. Ver Anexo 3.

Después de haber analizado algunos modelos internacionales de planificación

estratégica a nivel empresarial de características y aplicación general, conviene adentrarse en

el estudio y análisis de algunos modelos específicos adoptados por organizaciones

venezolanas, tanto públicas como privadas, en las condiciones concretas del país. El objetivo

que persigue esta evaluación consiste en desentrañar las diferentes variantes de planificación

estratégicas empleadas en un mismo contexto, así como identificar un grupo de aspectos que

pudieran estar asociados con el relativo éxito o fracaso en la aplicación de los mismos.

Un modelo que resulta de interés estudiar es el de Petróleos de Venezuela, Sociedad

Anónima-PDVSA, si consideramos que esta es la corporación nacional de la industria

petrolera venezolana opera el recurso que en la actualidad constituye el motor principal de la

economía del país. En el año 1976 se produce la nacionalización de la industria petrolera

venezolana, iniciándose un proceso de planificación estratégica en la industria. En períodos

anteriores, eran las casas matrices foráneas, en el extranjero, las que hacían los planes de

carácter estratégico, mientras que en el país solo se hacia el plan operativo anual. Es, pues, en

ese año cuando realmente se da inicio a la planificación estratégica y corporativa en la

industria petrolera venezolana. Este modelo se refiere a “la planificación corporativa de la

Industria Petrolera, Petroquímica y Carbonera Nacional (IPPCN) y busca los siguientes

objetivos: a) establecer el sentido de dirección a mediano y largo plazo de la IPPCN; b) fijar

las metas cuantitativas principales en el horizonte de los planes a mediano plazo; c) señalar

esquemas optimizados de usos de recursos y de operaciones a corto y mediano plazo; y d)

permitir la elaboración de presupuestos en función de las metas a mediano plazo y un efectivo

control financiero y direccional.”35

35 Instituto Venezolano de Planificación – IVEPLAN (a) La planificación corporativa en Venezuela. Serie Documentos Nº2 / junio 1991. Primera Reimpresión 1998.Publicaciones IVEPLAN. Impresión Talleres de Nova Artes Gráficas, C.A. Caracas, Venezuela, 1998, p.20.

33

En sentido general, se trata de la búsqueda y construcción del futuro de la empresa,

mediante la introducción de un modelo de planificación proactiva donde el éxito depende del

grado de preparación de la organización de la organización para gerenciar la turbulencia e

inestabilidad del entorno. Tanto en la casa matriz de PDVSA como en cada una de sus filiales,

este proceso es dirigido por un Comité Ejecutivo que se apoya en un Comité de Planificación,

los que, a su vez, son coordinados e integrados por una unidad de Planificación Corporativa a

nivel de toda PDVSA. A nivel de cada área en particular (exploración, explotación, etc)

existen Comité a Nivel del Directorio de PDVSA y de cada filial que se encargan de elaborar

los Planes Funcionales de cada una de ellas en perfecta comunicación con los lineamientos,

misión, proyectos y escenarios previamente definidos a nivel de PDVSA y a nivel de cada

filial en un proceso de participación creativa. Ver Anexo 4.

El modelo básico de planificación en la IPPCN se dan los siguientes pasos: 1º La

emisión de los Lineamientos Oficiales del Ministerio de Energía y Minas en búsqueda de

armonizar el Plan PDVSA con el Plan Nacional del país; 2º Análisis del Contexto Externo e

Interno a la empresa; 3º Evaluación de los Tópicos Estratégicos de Atención – TEAs, que

son aspectos que surgen de los análisis internos y externos y demandan atención especial, por

lo que deben evaluarse a partir de los escenarios estudiados y medir su impacto financiero; 4º

De los TEAs surge una Cartera de Proyectos y Opciones Operacionales debidamente

almacenados computacionalmente para su jerarquización, evaluación y selección; 5º

Desarrollo de los Planes Estratégicos y Planes Operativos; 6º Cuantificación de los planes

para convertirlos en presupuestos; y 7º Seguimiento y evaluación de los planes, que se

concreta en la medición del nivel de efectividad y la propuesta de las correcciones necesarias

para el siguiente ciclo. Ver Anexo 4.

PDVSA normalmente utiliza un ciclo de planificación para un horizonte de seis años.

Este modelo tiene un enfoque netamente empresarial, aunque sus lineamientos generales

emanan del gobierno nacional. Por ello, a los efectos de su adaptación al campo territorial

habría que repensar las unidades estratégicas asociadas al modelo, en el sentido de que se

ajusten a las exigencias del desarrollo económico y social local.

El modelo de planificación del Metro de Caracas, empresa estatal, es otro de los casos

de interés para el análisis sobre esta problemática. Creada formalmente el 8 de Agosto de

1977 con el mandato de diseñar, construir y operar un sistema masivo y rápido de transporte

público inicia sus operaciones al público el 2 de enero de 1983. Muchas han sido las

experiencias acumuladas por esta empresa que representa un ejemplo de ejercicio de la

planificación de una empresa pública venezolana exitosa. En el año 1985 se formaliza un

34

Sistema de Planificación Corporativa que sustituyó al hasta esa fecha utilizado sistema de

planificación por objetivos. Este sistema está llamado a cumplir con el mandato de “ servir de

apoyo a la alta gerencia en la toma de decisiones estratégicas que conduzcan a cumplir

satisfactoriamente la misión de la empresa.“36

El sistema presenta las siguientes etapas: 1º Proyecto integral: una visión de cuerpo y

global se aplica en cada fase, es decir, una visión de conjunto; 2º Adquisición del derecho de

vía: toma efectiva de posesión de los inmuebles en la ruta a construir; 3º Preconstrucción:

demolición de inmuebles y cambios de vías urbanas; 4º Licitaciones: proceso de selección de

proveedores a nivel nacional e internacional; 5º Obras civiles: construcción de túneles y

estaciones; 6º Fabricación e instalación de equipos: suministro de equipos en concordancia

con el avance de las obras civiles; 7º Negociación de los equipos: negociar el diseño de

equipos para su posterior fabricación; 8º Pruebas y ensayos finales: pruebas separadas de cada

equipo y luego una prueba de conjunto; y 9º Operación del sistema: es la parte de la

organización de la empresa para la operación y mantenimiento del sistema total.

Para cumplimentar estas fases se establece un programa de adiestramiento que incluye

desde el personal de mantenimiento hasta los altos niveles ejecutivos. Este sirve de soporte al

sistema que, según refieren especialistas de IVEPLAN, tiene tres componentes principales, a

saber: a) proceso y ciclo de planificación; b) la organización del esfuerzo, a través de la

definición de los entes participantes en el proceso y sus respectivos roles; y c) documentos de

soporte al proceso de planificación.

En el estudio del proceso de planificación como tal, se encuentra la siguiente

secuencia de actividades a seguir: 1º Revisión de la misión de la empresa; 2º Análisis de las

variables y elementos que componen el ambiente externo e interno de la empresa; 3º

Definición de lineamientos, objetivos, metas y estrategias corporativas; 4º Definición de

objetivos, metas y estrategias para cada gerencia funcional, enmarcados dentro de la

orientación corporativa preestablecida; 5º Formulación de los planes funcionales y

consolidación en un Plan Corporativo; 6º Formulación de los planes operativos y

presupuestos; 7º Ejecución física y presupuestaria de los planes; y 8º Control y evaluación de

los planes. Este proceso se traduce en un cronograma de seis meses para los primeros cinco

pasos que dan como producto el Plan Corporativo, mientras que el resto del año se

desarrolla el sexto paso. El Plan Corporativo cubre un horizonte de cinco años que se revisa

anualmente.

36 Ibídem, p.40

35

Todo el proceso es coordinado por una unidad denominada Coordinación de

Planificación que actúa como asesora de planificación para toda la empresa. Presenta como

fortaleza un mayor espíritu de cuerpo de los gerentes y mayor identificación con la empresa y

como debilidad el conflicto entre operaciones y planificación dado el tiempo ( un año) que

dura el ciclo de maduración de los planes. Ver Anexo 5 .

El modelo de planificación estratégica de esta empresa, a pesar de sus especificidades

como constructora y operadora de servicios, pudiera adaptarse para la planificación territorial.

Llaman la atención en este caso los procesos de conciliación que se desarrollan entre las

diferentes áreas para lograr un plan corporativo integrado, así como la incorporación de los

procesos de capacitación como apoyo a la estrategia. También resulta de interés la elaboración

de proyectos como soportes de programas de mas largo aliento y estructuras imprescindibles

para el logro de ciertos objetivos. Los casos de la construcción de escuelas como soporte del

sistema educativo, la construcción de hospitales en el sistema de salud, la construcción de

carreteras, autopistas y puentes en el sistema de transporte, entre otros, son aspectos que

pueden resolverse mediante la utilización de proyectos.

Por su parte, la organización Polar de Venezuela, empresa privada de larga trayectoria

en el país, se menciona como caso de interés en materia de modelos de planificación

estratégica que se coordina a través de su Gerencia de Planificación Corporativa, adscrita a la

Dirección de Planificación. El crecimiento y la expansión de la organización hicieron difícil

mantener el estilo gerencial cortoplacista utilizado hasta la fecha y se pasa de una etapa de

crecimiento descentralizado a una de consolidación e integración, dando paso a instrumentos

de planificación estratégica y se formaliza el uso de la Planificación Corporativa. En tal

sentido, la organización Polar divide su planificación estratégica en dos áreas: a) Planificación

Estratégica Interna: referida a los negocios actuales y b) Planificación Estratégica Externa:

referida al medio ambiente y los negocios potenciales.

Las fases por las que atraviesa la Planificación Estratégica Interna son los siguientes :

1º Análisis del contexto externo e interno; 2º Diseño y ejecución de modelos matemáticos

financieros de simulación y técnicas de construcción de escenarios; 3º Creación de sistemas de

información gerencial, contable unificado y estados financieros para niveles gerenciales, así

como sistemas de costos estándar y presupuesto de manufactura; 4º La ejecución de los tres

primeras fases permite reducir los niveles de incertidumbre e ineficiencia; 5º Creación de

Comités de Alta Gerencia como apoyo a las Unidades de Planificación Formal previamente

creadas en cada empresa y área funcional; 6º Formulación del Plan de Operaciones que

contiene información sobre ganancias y pérdidas, presupuesto de capital, plan de dividendos y

36

necesidades financieras; 7º Formulación el Plan Anual; 8º Planificación financiera expresada

en flujo de caja y el presupuesto anual de operaciones e inversión. Finalmente, el paso 9º

cierra el ciclo con la actividad de evaluación y control. Ver Anexo 6

Respecto a la Planificación Estratégica Externa, el modelo de la organización Polar

presenta los siguientes pasos: 1º Información interna de la organización; 2º Información

macroeconómica; 3º Información demográfica; 4º Información social; 5º Información

capturada en bases de datos computacionales para su manejo en modelos estadísticos y de

simulación matemáticos; 6º Consulta y asesoría especializada sobre macroeconomía y

tendencias económicas mundiales; y 7º Formulación del Plan Estratégico Externo. En opinión

del autor lo que en la organización Polar denominan Plan Estratégico Externo no es más que

el diagnóstico del contexto externo de la organización, por lo que no necesariamente conduce

a la formulación de un plan específico, sino que contribuye como soporte a la formulación del

plan estratégico de la empresa, o sea, lo que esta organización denomina Plan Estratégico

Interno y de manera global al Plan Corporativo de la organización. No obstante, resulta de

interés el intenso arsenal de recursos empleados para la elaboración y análisis de escenarios.

Ver Anexo 7.

El modelo de planificación estratégica del Grupo de Empresas Mendoza resulta otro

caso de interés proveniente de la experiencia del sector privado venezolano. El Grupo de

Empresas Mendoza es un conjunto de compañías privadas donde cada empresa tiene

identidad y autonomía. No se puede considerar como un holding, ni existe una Casa Matriz

tenedora de las acciones de las demás. La administración de cada empresa es responsabilidad

de su Junta Directiva. En este sentido, difiere de otros grupos donde la Planificación

Corporativa es conducida por una sede o casa principal como cabeza de toda la organización

desde donde emanan, en principio, todos los lineamientos y directrices generales.

En 1973 el Comité de Dirección del grupo adopta el concepto y sistema de

Planificación Estratégica mediante un documento enviado a sus asociados donde define su

concepto de planificación estratégica en los siguientes términos: “El objetivo de la

planificación es la adopción de decisiones. Por lo tanto, si éstas se toman al margen de

aquella, es imprescindible concluir que el ejercicio de planificar es inútil y, posiblemente,

perjudicial. El Comité de Dirección, en consecuencia, da por supuesto que una vez aceptada

por los asociados esta directriz, sus lineamientos sobre planificación contribuirán a fortalecer,

racionalizar y dar efectividad a los procesos de decisión individuales. Lo contrario, la creación

de burocracias para cumplir ritualmente lo que aquí se estipula, representaría un retroceso

37

inaceptable.”37 Esta declaración significa una transición a la gerencia estratégica para todo

el grupo empresarial. Mas adelante, se definen las características del concepto de estrategia

dentro del acto de toma de decisión y su impacto a nivel de la organización cuando se afirma

que “la planificación se califica de estratégica cuando las decisiones en que desemboca lo son.

A su vez, una decisión tiene carácter estratégico, cuando compromete o afecta los recursos de

la empresa irrevocablemente, por un período considerable. Es de la esencia de esta materia

advertir que la planificación estratégica no hace referencia a decisiones futuras, más o menos

probables. De lo que se trata es de decisiones actuales que tienen importantes consecuencias

futuras. Igualmente clave es tener presente que los recursos comprometidos a que se alude en

esta definición no son solamente los de orden financiero; las decisiones estratégicas afectan a

todos los recursos, tangibles e intangibles : la imagen de la empresa, su organización, la

motivación de su gente, su ubicación, la naturaleza de los recursos físicos de que dispondrá y

la evolución de sus actividades, entre otras. Finalmente, y para completar estas

consideraciones iniciales, hay que advertir que postergar una decisión o no tomarla, constituye

de por sí, frecuentemente, una acción de trascendencia estratégica.”38

La anterior afirmación representa un claro ejemplo de cómo puede interpretarse el

concepto de planificación estratégica para una empresa u organización de manera muy

particular. Ciertamente, existen criterios genéricos aplicables a toda organización, pero

también es cierto que cada empresa u organización tiene su propia cultura y sus propios

valores que la caracterizan y distinguen del resto. Luego, es necesario adaptar cualquier

cambio o nuevo proceso a ese “ente” que tiene su propia personalidad. Hoy en día, la función

de planificación de las empresas es un proceso establecido, continuo y altamente interactivo

con un horizonte de tres años y revisión anual. La Gerencia de Estudios Económicos –GEE

del Consejo de Coordinación de las Empresas Mendoza es, en esencia, la unidad de

planificación corporativa y cumple funciones de apoyo y asesoría en el proceso de

elaboración, seguimiento y control de los planes estratégicos, erigiéndose en un facilitador del

mismo. Entre las funciones que desarrolla se encuentran: a) Revisa, analiza y presenta la

visión global; b) Concurre en la fijación de las premisas; y c) Asiste en la formulación de la

metodología a utilizar.

Igualmente, a los efectos de cumplir con su labor, la GEE cuenta con tres herramientas

claves: 1º Análisis del entorno: se refiere al seguimiento y evaluación permanente de del

comportamiento económico del país y sus perspectivas a corto y mediano plazo; 2º

37 Ibídem, p.53 38 Ibídem, p.53

38

Seguimiento del comportamiento por sectores/empresas: se refiere a la instalación de sistemas

de información gerenciales con una base de datos de cada una de sus empresa y del sector

industrial al que pertenece en materia de mercados, aranceles, encuestas y costos de insumos

básicos, entre otros; y 3º Determinación de solidez, oportunidades y riesgos : se trata del

diagnóstico continuo del mercado y la situación financiera de las empresas para evaluar

riesgos y oportunidades. Adicionalmente, se analiza el contexto interno de las empresas para

evaluar su capacidad de respuesta al entorno.

El proceso de planificación estratégica de este grupo de empresas se puede resumir en

los siguientes pasos: 1º Diagnóstico de la situación actual de la empresa : ¿Cómo y por qué

del estado actual de la empresa?; 2º Objetivos globales y funcionales para afrontar el entorno

competitivo : ¿Qué objetivos deben fijarse las empresas a largo y mediano plazo para lograr el

éxito dentro del ambiente competitivo?; 3º Aspectos estratégicos globales y funcionales

factores claves de éxito: ¿De qué forma y cuáles son los factores claves para que la empresa

cumpla sus metas globales y funcionales? 4º Acciones y políticas a mediano plazo: ¿ Qué

secuencias de acciones debe implementar la empresa a fin de cumplir su estrategia?; y 5º

Proyecciones cuantitativas de los planes.

En resumen, el Grupo Mendoza ve a la planificación estratégica como un proceso de

toma de decisiones. Ver Anexo 8. Llama la atención el instrumental empleado para sustentar

estos procesos, así como los métodos y estilos gerenciales que garantizan la descentralización

de las decisiones y el tratamiento adecuado de la diversidad dentro del sistema global,

aspectos de sumo interés en el proceso de planificación estratégica del desarrollo regional.

Por su parte, el Departamento de Planificación Estratégica de la Electricidad de Caracas,

empresa privada, presenta su versión de Modelo de Planificación Estratégica. El mismo se

inicia en el año 1984 con la introducción de procesos mas dinámicos y participativos y el

incentivo a la comunicación interna, así como la conveniencia y bondades que promueve el

trabajo en equipo. Dicho modelo se presenta como una secuencia lógica de tres fases. La Fase

1 : Actividades preliminares, es responsabilidad del alto nivel gerencial y consiste en el

establecimiento de los Lineamientos de la Empresa, que incluyen la definición la Misión, los

Objetivos Corporativos y las Políticas Corporativas, así como el diagnóstico Interno de la

Empresa, que consta de dos partes: a) Diagnóstico Cualitativo que se desarrolla mediante una

serie de entrevistas a los niveles ejecutivos que pretende explorar las fortalezas y debilidades

de la organización, las áreas críticas y las solucio nes posibles; y b) Diagnóstico Cuantitativo,

donde se definen los indicadores claves de gestión y las series históricas de las distintas

unidades de la empresa. También en esta fase se desarrolla el Diagnóstico Externo de la

39

Empresa, en búsqueda de amenazas y oportunidades en términos de riesgos o ventajas

aprovechables por la organización. Se procede, entonces, al análisis de las variables

económicas nacionales e internacionales, si fuere el caso, así como del sector eléctrico y su

impacto posible en la empresa.

La Fase 2, por su parte, se refiere a la formulación y compatibilización y trata de

elaborar el Plan Estratégico de cada unidad (Vicepresidencia, Gerencia, División y

Departamento) a partir de una clara definición del Objetivo Funcional (razón de ser de la

unidad), Metas (objetivos cuantificados) y Estrategias (actividades para lograr las metas).

Igualmente, se hace un análisis de debilidades y fortalezas en cada unidad. Como cierre de

esta fase, se realiza una compatibilización de los planes para darle cuerpo y sentido de Plan

Corporativo. Para ello se estudian las relaciones de apoyo y las interferencias entre los

distintos planes, así como su pertinencia con la Misión de la empresa, sus Objetivos

Corporativos y su sintonía con el contexto externo. Ver Anexo 9. Por último, la Fase 3

contempla la ejecución y el control del Plan Corporativo. Se busca establecer una cultura del

autocontrol, para lo cual cada unidad debe generar información confiable y oportuna de sus

actividades, compararla con las metas establecidas y sugerir correctivos en casos de

desviación.

En resumen, este modelo representa una metodología de planificación estratégica típica

de una empresa privada con fines de lucro. No obstante, existen elementos de interés a

considerar a la hora de plantear un modelo de planificación estratégica regional.

Particularmente, llaman la atención los procesos de compatibilización interna entre niveles

gerenciales y áreas funcionales en búsqueda de la necesaria integralidad del plan, así como el

fomento de una cultura de autocontrol en los diferentes eslabones que participan en la

concepción y ejecución del plan.

Otro ejemplo de interés lo presenta la Dirección de Finanzas del Grupo CORIMON con

su modelo de planificación estratégica. Este grupo empresarial maneja la diversificación y la

integración como ejes de la estrategia a partir de una estructura tipo “holding” manejada como

una ventaja competitiva. Ello permite, por un lado, equilibrar en tamaño e importancia las

inversiones y proyectos en cada sector y, por otro lado, el uso de recursos y experiencias entre

las empresas del holding. Su planificación estratégica en esencia se enmarca en un proceso de

tres fases: Fase 1. Nivel Corporativo. Al mas alto nivel del holding, se fija la misión, objetivos

corporativos, estrategias, políticas, análisis DOFA, valores, prioridades y aspiraciones

(visión). Todo ello se hace a nivel de grupo y por sectores industriales; Fase 2. Nivel de

Empresas. A nivel ejecutivo de cada empresa se fija la misión de la empresa, los objetivos,

40

metas, estrategias y políticas. Igualmente, se efectúa un análisis DOFA empresarial como

soporte a lo ya definido a nivel corporativo. En una especie de interfase (entre la Fase 2 la

Fase 3) se da un proceso de compatibilización entre el nivel corporativo y el nivel empresarial.

Para ello se establecen relaciones, se eliminan divergencias, se establecen logros factibles y se

concreta un enfoque sistémico al proceso con miras a establecer un Plan Corporativo del

Grupo. Por último, la Fase 3. Ejecución, en la que ya aprobados el Plan Estratégico, el Plan

Anual Operativo y el Presupuesto Anual Operativo, se inicia la ejecución del plan y se

establecen los correspondientes mecanismos de seguimiento y control. Ver Anexo 10.

El Grupo CORIMON da como un hecho la formalidad institucional en el uso de la

planificación estratégica, que facilita su gestión corporativa, permite manejar la integración

del grupo como un holding y priorizar la asignación de recursos. “Esta herramienta es útil

para orientar el crecimiento y controlar la rentabilidad dentro de una visión de futuro”39,

aseguran los directivos del grupo corporativo. Sin embargo, en este modelo se aprecia una alta

presencia de los altos niveles organizacionales poniendo en peligro la aceptación del plan por

el resto de la organización, a pesar de los esfuerzos que dedican en materia de

compatibilización del plan estratégico.

Por último, en esta sección conviene estudiar el proceso de planificación en la empresa

Montana Grafica. Este proceso se soporta en el modelo clásico de planificación estratégica

que persigue establecer estrategias que le den sentido lógico de direccionalidad a la

organización. Entendida, aceptada y utilizada como una herramienta gerencial para la toma de

decisiones, la planificación viene siendo utilizada en la empresa Montana Gráfica desde el año

1977. El modelo utilizado se desarrolla en cinco etapas: La Etapa 1 consiste en la Definición

de la Empresa, donde se trata de definir la razón de ser de la empresa respondiendo a las

preguntas ¿para qué existe?, ¿qué produce?, ¿qué debe producir?, ¿cuál es su mercado?, y

¿cómo producir?, entre otras, que le den sentido de ubicación a la misma. En pocas palabras,

se trata de definir su misión. Se acepta que, aún cuando la misión debe ser de largo alcance,

no es estática e indefinida en el tiempo. De hecho, puede y debe cambiar si su entorno externo

e interno sufren cambios radicales que pongan en peligro la rentabilidad y la existencia misma

de la organización, dotando a la misma de su capacidad de adaptarse al entorno.

La Etapa 2 denominada Análisis del Ambiente pretende analizar todo el entorno de la

empresa y aquellos factores que la pueden impactar positiva o negativamente. Entre otros

aspectos se estudian el mercado actual y futuro, las particularidades de la industria, así como

39 Ibídem, p.82

41

las variables macroeconómicas. Por su parte, la Etapa 3, denominada Análisis de Fortalezas y

Debilidades pretende definir el ambiente interno de la organización . Es un proceso interno de

la empresa en los que se abordan aspectos tales como equipos, planta, procesos, recursos

humanos, finanzas y tecnología, que le den al nivel ejecutivo una señal clara de la capacidad

des respuesta que se tiene para ese momento. Seguidamente, la Etapa 4, Establecimiento de

Objetivos Estratégicos, trata de establecer objetivos corto plazo (un año), mediano plazo

(cinco años) y largo plazo (diez años) a nivel de las siguientes áreas: mercado, recursos

humanos, producción y finanzas, los que son revisados cada año y adaptados al entorno.

Por último, la Etapa 5, Formulación de Planes, consiste en elaborar el plan del próximo

año (plan operativo), conocido como Plan Pronostico. Además, se elabora un esquema de

desarrollo a largo plazo (mas allá del primer año) con met as definidas por áreas específicas.

Ver Anexo 11. Al igual que en otros casos estudiados, en esta propuesta metodológica se

distingue el carácter de la planificación estratégica como un modelo de toda de decisiones.

Las etapas del modelo siguen una secuencia clásica, aunque se adolece de mecanismos de

conciliación que consoliden la integración interna del plan estratégico corporativo.

Sí bien en algunas organizaciones venezolanas estudiadas se observan avances en la

planificación, especialmente hacia la transición a un enfoque estratégico, su arraigo como

cultura organizacional aún esta en proceso de maduración dada la visión de inmediatez que

persiste en el empresariado venezolano. La poca propensión al riesgo calculado, la avidez de

la ganancia rápida, así como una alta dependencia de las inversiones del gobierno también

influyen en la consolidación de este nuevo paradigma de gestión. Sin embargo, la

competencia, la amenaza de la globalización y el dinamismo de los cambios y

transformaciones sirven de fuerzas facilitadoras para que empresarios y gobierno hagan uso de

nuevos enfoques y herramientas que le permitan afrontar estas situaciones con posibilidades

ciertas de sobrevivencia y éxito.

Los modelos territoriales

Aún cuando no con la misma difusión y cantidad a nivel empresarial, los modelos de

planificación del desarrollo territorial se van abriendo paso. En muchos casos, estos modelos

guardan características similares que pueden facilitar su adaptación en las condiciones de

Venezuela. A continuación se presentan siete modelos de planificación de desarrollo territorial

que son evaluados críticamente por el autor arribando a consideraciones específicas que

permitan sustentar la propuesta metodológica que se desarrolla a al final del presente trabajo.

42

Uno de los modelos territoriales estudiados es el Modelo de Desarrollo Local español.

El Prof. Don Jaime del Castillo, funcionario del Departamento de Economía y Hacienda del

Gobierno Vasco, dirigió en 1994 un equipo de estudio sobre el desarrollo de regiones, basado

en el aprovechamiento de los recursos y potencialidades endógenas. Esto constituyó el punto

de partida para un nuevo tipo de desarrollo centrado en lo local, cuyos principales resultados

se reflejan en el libro denominado Manual de Desarrollo Local. Iniciando el debate a partir de

la controversia entre el desarrollo centrado en lo exógeno (recursos externos) y centrado en lo

endógeno (recursos interno) el manual define el desarrollo económico local como “aquel

proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad local que mediante el

aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos existentes en una determinada zona es

capaz de estimular su crecimiento económico, crear empleo y mejorar la calidad de vida de la

comunidad local.”40

Llama la atención el hecho de que, siendo esta una temática relativamente nueva,

existen múltiples definiciones sobre la misma. Sin embargo, todas coinciden en privilegiar el

uso de los recursos internos sobre los externos, participación activa y militante de la

comunidad en general, desarrollo de nuevos productos o servicios con los recursos y

potencialidades disponibles en la localidad, promoción de nuevas empresas y empleo sobre la

base de estos nuevos desarrollos, determinación y fijación de objetivos, metas y estrategias

entre el sector público y el sector privado con el fin último de garantizar un desarrollo

económico-social con una alta calidad de vida.

A los efectos del logro de un desarrollo centrado en lo interno, Don Jaime del Castillo

propone una metodología sustentada en seis fases. La Fase I, Recogida de datos, análisis y

diagnóstico, está relacionada con la captación de información sobre la situación real actual de

la región o localidad, donde se ubican aspectos positivos y negativos del contexto interno y

externo del territorio estudiado. Ello permite conocer la capacidad de respuesta frente a una

situación dada y facilita próximos pasos en cuanto a la definición de objetivos deseados y

factibles. La Fase II, Definición de una estrategia, se orienta a la definición de los objetivos

generales deseados y la ruta para su logro, una vez conocidas las potencialidades y

capacidades locales. Por su parte, la Fase III, Diseño de un plan, incluye los proyectos de

acción. Es la fase de elaboración de los proyectos a desarrollar, se evalúa su factibilidad

objetiva y se definen, finalmente, los posibles a ejecutar.

40 Castillo,J. Ob. cit. p. 12

43

Seguidamente, la Fase IV, Selección y gestión de proyectos, trata de seleccionar los

proyectos, previamente definidos, a par tir de criterios asociados con el beneficio a la región,

así como con la facilidad de adaptación a su estructura socioeconómica existente. La Fase V,

Realización, consiste en la conversión de la teoría en practica. Se trata de la puesta en marcha

y ejecución de los proyectos seleccionados, donde el plan se convierte en hechos tangibles.

Gerenciar este proceso implica organizarse para cumplir cabalmente esta actividad, es decir,

definir estructuras adecuadas, consolidar el liderazgo, utilizar racionalmente los recursos,

diseñar políticas y formar de valores, entre otros aspectos relevantes. Por último, la Fase VI,

Evaluación, trata del seguimiento de los efectos reales de cada proyecto y su impacto sobre la

comunidad en general. En la medida de lo posible, se deberán definir indicadores de gestión

que faciliten esta fase. Ver Anexo 12

En opinión del autor, este modelo parte del supuesto que la población de la región o

localidad en estudio no está lo suficientemente preparada y motivada para ejercer la dirección

de su propio desarrollo. Específicamente, en el caso de América Latina y el Caribe se

encuentran múltiples comunidades que no alcanzan el mínimo deseado de condiciones para

dejar en sus manos el manejo de su propio futuro. Es menester, entonces, enfatizar en la

preparación, so pena de caer aún más debajo de donde inicialmente estaba su calidad de vida y

de ser manejados engañosamente por vendedores de sueños a una comunidad muchas veces

ingenua y hambrienta de ofertas milagrosas producto de una precariedad extrema de sus

niveles de subsistencia.

Otro modelo de interés consiste en el ya mencionado Modelo de Desarrollo Endógeno,

desarrollado por el Prof. Antonio Vázquez Barquero, quien desarrolla su concepto de

desarrollo endógeno como “un proceso de crecimiento económico y cambio estructural,

liderado por la comunidad local utilizando el potencial de desarrollo que conduce a la mejora

del nivel de vida de la población local.”41, muy similar al concepto de desarrollo económico

local manejado por el Prof. Don Jaime del Castillo ya mencionado. Este concepto lleva

implícito la participación de la comunidad como forjadora de su propio destino. Se trata de la

toma de conciencia y del desarrollo de la capacidad de generar respuestas a sus necesidades

mediante el uso eficaz y eficiente de sus propios recursos (naturales, económicos, humanos,

financieros, institucionales y culturales) y minimizar interferencias nocivas externas que

impidan el logro de niveles de vida deseado.

41 Ob. cit. , p. 32

44

En este sentido, Vázquez Barquero propone las siguientes acciones como respuesta

local a estos desafíos: a) Las infraestructuras para el desarrollo local. Se deben crear las

infraestructuras necesarias para el asentamiento de población y las empresas para que

desarrollen las actividades esperadas. Entre otras, se mencionan los sistemas viales, de

vivienda, hospitalario, educacional y bancario, como los fundamentales que brindan las

condiciones básicas para trabajar y vivir; b) Los recursos inmateriales del desarrollo local. Se

consignan como elementos claves en este nuevo paradigma los aspectos intangibles

necesarios, tales como nivel educativo de la población, universidades, tecnológicos, el saber-

hacer, la promoción y difusión de la tecnología, la propensión a la innovación y la capacidad

emprendedora; y c) La organización del desarrollo local, asociada a la organización eficaz y

eficiente, tanto en el sector público como en el privado, capaz de enfrenar los problemas y dar

respuestas a los mismos para facilitar el desarrollo de los planes, programas y proyectos que la

comunidad en forma democrática y participativa decidió que eran los mejores para su

comunidad. Ver Anexo 13.

Si bien es cierto que lo anterior es necesario, como paso preliminar, a juicio del autor, se

deben inventariar la s potencialidades de la región o localidad y su experticia y tradición en el

manejo de los distintos sectores de la economía. No se puede pensar, por ejemplo, en

desarrollar proyectos mineros en una región donde su vocación es tradicionalmente agrícola o

ganadera.

Por su parte, el Prof. Rafael Borrayo López, docente e investigador de la Universidad

Nacional Autónoma de México – UNAM, pone a consideración sus argumentos sobre la

sustentabilidad del desarrollo como condición obligatoria de toda sociedad en la búsqueda de

su bienestar. El modelo de desarrollo sustentable propuesto por Borrayo plantea la

interrogante de si es posible un desarrollo sostenido sin considerar una explotación racional de

los sistemas ambientales (recursos naturales) que permita preservarlos como capital necesario

de compromiso intergeneracional. En este orden de ideas, cita el concepto de desarrollo

sustentable emitido por la Comisión Mundial de Ambiente y Desarrollo, anteriormente

mencionado, que sostiene el compromiso intergeneracional en el uso racional de los recursos e

implica la necesidad de preservar los procesos ecológicos afectados por las actividades de

crecimiento y desarrollo.

Mas adelante, el Prof. Borrayo López cita a Costanza, quien afirma que “en este

contexto, los ecosistemas se conciben como procesos interactivos en los que : i) los seres

vivos puedan continuar indefinidamente; ii) los seres humanos puedan prosperar; iii) las

culturas humanas puedan desarrollarse; y de manera preponderante, en los que iv) los efectos

45

de las actividades humanas permanezcan dentro de ciertos límites para no destruir la

diversidad, la complejidad y la función del sistema ecológico que sirve de soporte a todas las

manifestaciones vivientes.”42 Con ello, fundamenta que la “...sustentabilidad es un objetivo

de largo plazo, cuyo logro requiere una decisión social sobre la conveniencia de preservar un

sistema total económico-ecológico que demanda: 1) una escala sustentable de la economía en

relación con sus ecosistemas; 2) una distribución justa de los recursos y las oportunidades

entre las generaciones presentes y futuras; y 3) una eficiente asignación de recursos que

contabilice adecuadamente el capital natural.”43

Se trata, en consecuencia, de una relación no excluyente, sino mas bien complementaria

entre el uso de los recursos naturales y las necesidades de desarrollo de una comunidad. Sin

embargo, se pueden presentar distintas posiciones cuando se trata de países ricos o de países

pobres. En el primer caso quizás se trata de una responsabilidad intergeneracional, mientras

que en los otros resulta de una necesidad actual e imperante de sobrevivencia. Por tanto, en

cada caso se plantearan objetivos y estrategias distintas, aún cuando se pueda compartir un

basamento ético y de justicia en el uso de los recursos, pero donde prevalezcan prioridades

distintas en el tiempo y el espacio. Esta es, sin lugar a dudas, una discusión interesante, pero

que se alejaría del objetivo central de este trabajo.

Para concentrarse en el aspecto que ocupa, Borrayo afirma que cualquier proceso de

Desarrollo Económico Sustentable debe basarse en las siguientes premisas: “a) Existencia de

retroalimentación ( feedback) permanente entre la economía y los sistemas ambientales; b)

Arraigada conciencia sobre la existencia y alterabilidad de los sistemas ambientales; c)

Criterios que enfrenten expansiones económicas que alteren los sistemas ambientales; d)

Aceptar la existencia de una totalidad compleja y relevante. No solo existe y es importante

la economía, también existe el ambiente natural, la población, la cultura, la tecnología, las

organizaciones político-sociales.”44 Ver Anexo 14.

El Prof. Borrayo igualmente plantea la necesidad de que todo proyecto debería aplicar

las siguientes políticas sustentables como criterios mínimos de racionalidad: a) Rendimiento

Sustentable, donde la tasa de extracción de recursos naturales renovables sea menor que la

tasa de regeneración de los mismos; b) Disposición Sustentable de Desechos, donde la tasa

de generación de desechos sea menor o igual a la capacidad de absorción del medio ambiente

de dichos desechos; c) Tasa de Disposición Sustentable de Desechos, donde el agotamiento

42 Ob. cit. , p. 9 43 Ibídem, p. 9 44 Ibídem, p. 103

46

de recursos naturales renovables esté sujeto a un desarrollo compatible de recursos naturales

renovables sustitutos. Ver Anexo 14.

Como resultado de experiencias del personal científico, de funcionarios y dirigentes

estatales de la antigua República Democrática Alemana se edita, en 1980, el libro

Organización científica de la dirección estatal. Este es una síntesis del modelo alemán

aplicado en la década de los setenta, cuando parecía ser el más sólido y coherente dentro del

campo socialista. El llamado Modelo de Organización Científica de la Dirección Estatal,

desarrollado por los profesores H. Bartsch, M. Benjamin, G. Frohn, H. Tröger y otros

coautores, presenta propuestas dirigidas a colectivos, organismos e instituciones, dirigentes y

funcionarios estatales relacionadas con la teoría del estado y la administración pública. Su

estudio permite identificar posibles aciertos y errores cometidos en la búsqueda de una

sociedad socialista desarrollada en esa parte del orbe con una elevada calidad y eficiencia

social de la dirección estatal.

Los autores se refieren al concepto de la teoría de la organización científica de la

dirección estatal como aquella que “indaga las leyes generales de la organización de la

dirección estatal socialista, y los principios y procedimientos basados en esas leyes y

encaminados a elevar la eficiencia social de esa dirección. Su objeto es la dirección estatal...

Su función social consiste en coadyuvar a la elevación de la calidad y eficiencia social de la

dirección estatal, al indagar las bases científicas de esa dirección, elaborar medidas al respecto

y apoyar la ejecución practica de esas medidas.”45 Se plantea, pues, la dirección estatal como

un proceso de trabajo predominantemente intelectual con las siguientes fases: 1º Percepción

del problema o tarea; 2º Preparación de la decisión directiva; 3º Toma de la decisión directiva;

4º Organización de la ejecución; y 5º Control de la ejecución. Ver Anexo 15.

Así, el proceso se presenta como una sucesión de pasos, independientemente del nivel

de dirección, con un grupo de características: a) Es de aplicación general, o sea, para

cualquier nivel de dirección; b) Tiene carácter cíclico, repetitivo; c) Tiene una secuencia

lógica, se desarrolla paso a paso; d) Sus fases, a su vez, caracterizan la sucesión en el tiempo

de cada una de ellas, o sea, cada fase tiene su tiempo; y, por ultimo, e) La ocurrencia

simultanea de varios procesos de dirección, manifestándose un paralelismo de eventos de

dirección . Se afirma por los autores, mas adelante, que la puesta en funcionamiento del

proceso de dirección supone un trabajo analítico y de planificación de buena calidad. Se

45 Bartsch, H. , Benjamín, M. y otros. Organización científica de la dirección estatal. Editorial Ciencias Sociales, La Habana, Cuba, 1990, p. 4

47

considera, además, la planificación como un trabajo intelectual de anticipación de resultados

individuales y colectivos esperados.

Este modelo fue parte de un ensayo de lo que debía ser la dirección estatal en un país

socialista con un enfoque científico en cuanto a su organización y metodología. Resulta digno

de ser estudiado, independientemente de la connotaciones políticas que el mismo tiene, y

extraer del mismo las experiencias, positivas y negativas, en el entendido de que sus aportes

serán de utilidad para la gerencia pública como área de investigación, donde todos los aportes

son necesarios e importantes.

El Prof. Luis Rodríguez Mena docente de la Universidad Central de Venezuela y de la

Universidad Simón Bolívar, propone un Modelo Básico Conceptual de Planificación

Estratégica para Organizaciones Públicas que divide en las siguiente partes: 1º Describir

analíticamente la situación actual ( misión actual ) de una institución. Ello permite tener una

visión integral de lo que esta ocurriendo y del rumbo que viene siguiendo la institución; 2º

Aplicar un determinado modelo de planificación estratégica que conduzca a reflexiones

sobre la misión institucional presente; 3º En función de la reflexiones realizadas, de ser el

caso, sustituir de la misión actual por una nueva misión que oriente los esfuerzos en el

futuro; 4º Definición de programas institucionales que se llevarán a la practica y donde se

desarrollarán una o varias líneas estratégicas según sea la amplitud e importancia del mismo.

Una visión esquemática del mismo se puede ver en el Anexo 16. El Prof. Rodríguez

Mena propone, como imperativo, que la misión de la institución se defina una vez analizados

los contextos internos y externos de la institución. Es parecer del autor, que el contexto

interno y externo de una organización cualquiera viene dado, precisamente, en función de la

razón de ser de la misma, o sea, la misión y, en consecuencia, primero debe estar bien definida

para luego definir la amplitud, magnitud y límites de sus contextos. Por otro lado, el Prof.

Rodríguez plantea como tercer paso la aplicación de un modelo de planificación estratégica,

cuando es de suponer que el mismo debe estar previamente definido antes de iniciar el

proceso. En fin, se trata de un modelo para ser aplicado a entidades gubernamentales y no

precisamente a un territorio dado como instrumento de planificación de desarrollo

socioeconómico, lo cual no le quita su validez dentro de esa área de gestión.

Por su parte el Prof. Adalberto Zambrano Barrios, docente de La Universidad del Zulia,

Venezuela, presenta en su libro Gerencia Estratégica y Gobierno un Modelo de plan

estratégico de gestión de gobierno, dirigido preferentemente a las gobernaciones y alcaldías

venezolanas, pero trasladable a otras instituciones públicas dentro y fuera de Venezuela. El

Prof. Zambrano, quien cuenta con sobrada capacidad y experiencia en esta esfera en

48

Venezuela, aborda la gerencia y la planificación estratégica como método central para los

gobiernos estadales y municipales. Igualmente, considera como soporte para su propuesta la

obligación legal que tienen los gobernadores y alcaldes de presentar un plan y un presupuesto

anual como proyecto de su acción de gobierno e instrumento de captación y aplicación de

fondos.

De acuerdo con este autor, su método de planificación estratégica pública presenta las

siguientes características:

a) Es un proceso que precede y preside la acción de gobierno. Se trata del análisis

previo a la acción de gobernar. Implica cálculos técnicos y cálculos políticos; los primeros se

asocian con la parte de la planificación y presupuesto, mientras que los segundos se refieren al

tratamiento de los aliados y opositores al proyecto(s) o programa(s) propuesto(s) y, en ambos

casos, la presencia del máximo nivel ejecutivo ( gobernador o alcalde) es necesaria.

b) Planifican diferentes actores: aliados y oponentes. Se deben considerar los planes,

objetivos y estrategias tanto de otros aliados como de los oponentes y ver su incidencia en los

propios planes, así como su impacto en la viabilidad del mismo. Esta actividad se denomina

calculo estratégico del plan.

c) Al efectuar el cálculo estratégico se aborda la dimensión política. Como quiera que

se trata de la planificación en el sector público, resulta difícil excluir actores políticos en el

proceso. No necesariamente estos actores siempre son opositores, sino que también se

presentan aliados del mismo partido del gobernante y aún de otros partidos como aliados

circunstanciales. En todo caso no se debe dejar de abordar el tema político.

d) Considera otros recursos que también son escasos para el ejercicio del gobierno,

además del económico. Aún cuando tradicionalmente la planificación se base

primordialmente en el aspecto económico, en la planificación estratégica pública se

consideran otros aspectos tales como: estructura organizativa adecuada, capacidad técnica,

amplio conocimiento de los aspectos claves de la gestión de gobierno (servicios públicos),

capacidad de negociación, acuerdo y control de otras áreas dentro de su contexto, tales como

cuerpo legislativo, contraloría, auditoria externa y fracciones políticas, entre otras. La

disponibilidad financiera suficiente sin capacidad de manejo de la misma no es precisamente

una garantía de éxito de una gestión pública.

e) El elemento central del método es el problema. La planificación pública tradicional

se basa en sectores ( salud, educación, transporte, aseo, agua, luz, entre otros ) mientras que la

planificación estratégica pública se basa en el concepto de problema, el cual se define como

la divergencia entre el deber ser (lo esperado- futuro deseado) y el ser (lo actual-presente no

49

deseado). Se trata de problemas cuasi estructurados donde no se conocen todos sus elementos

ni todas sus variables y surgen por lo general como reflejo de insatisfacción social y

representan exigencias y demandas para el gobernante, es decir problemas no resueltos y a los

que hay que enfrentar.

f) El concepto de momento. La planificación tradicional manejo el concepto de etapas

como una actividad sistemática y lineal como pasos, uno tras de otro, tales como diagnóstico,

diseño, ejecución, control y evaluación. La planificación estratégica pública maneja el

concepto de momento como una instancia donde se da un proceso que no tiene inicio o fin

definido. Se proponen cinco momentos: Momento1.- ¿Donde estamos?, Momento 2.-¿A

dónde vamos?, Momento 3.-¿Que hacer?, Momento 4.- ¿Cómo llegamos allá? y Momento 5.-

¿Cómo gerenciar la realización del plan? Son precisamente estos momentos los que realmente

marcan la secuencia lógica del modelo que propone el Prof. Zambrano:

“Momento I : Análisis de la situación del gobierno y del entorno. Donde se busca

responder ala interrogante ¿Dónde estamos? El mismo se centra en seis aspectos: a) Enfoque

de la actividad del gobierno, que incluye: árbol de competencia, misión, visión, valores de la

institución y balance contable histórico; b) Factores críticos de éxito; c) Capacidades y

habilidades claves de la organización; d) La oferta electoral del gobernante; e) Prioridades del

gobierno con relación a los problemas principales de la comunidad; y f) Análisis DOFA.

Momento II : Diseño de los objetivos del plan. Se trata del procesamiento de los

problemas del plan a través de las respuestas a las preguntas ¿ Adónde vamos?, ¿Cuáles son

los problemas? Es el paso siguiente una vez que se tienen un diagnóstico del contexto interno

y el pueda ser: misión y visión de la organización. Se deben concretar objetivos a alcanzar

que se correspondan con la misión y visión organizacional con características de logro,

retadoras y posibles.

Momento III : Diseño del plan de gestión por problemas. Este tercer paso debe

responder a la interrogante ¿ Qué hacer? Se refiere a la construcción propiamente dicha del

plan, o sea, convertir los objetivos en acciones y operaciones a ejecutar para dar cumplimiento

al plan.

Momento IV : Diseño estratégico del plan por problemas. Representa la respuesta a

la pregunta ¿ Cómo llegamos allá ? Corresponde a la parte del análisis estratégico, cuyo

objetivo consiste en garantizar que el deber ser realmente se pueda lograr, o sea, que pueda

ser. Realmente, la pregunta pudiera concretarse en los siguientes términos: ¿ Puede ser el

deber ser ? Es aquí donde se marca gran diferencia entre la planificación tradicional y la

estratégica, cuando se trata de disminuir la vulnerabilidad del plan, conseguir aliados y trata

50

de vencer obstáculos u opositores a los objetivos del plan. Es también donde se concreta el

momento político del plan.

Momento V : La organización necesaria para gerenciar el plan. Parte de una visión

estratégica del gobierno. Significa responder a la pregunta “¿Como gerenciar la realización

del plan?” Se trata de la conformación de una estructura gubernamental capaz de hacer

tangible todo el esfuerzo invertido el diseño del plan. Contempla acciones específicas como

el rediseño del organigrama funcional del gobierno, el rediseño de la estructura y funciones de

la oficina del gobernador o alcalde propiamente dicho. Parte de tres premisas fundamentales :

a) El plan no es un libro. O sea, el plan debe ser la guía del diario quehacer y no un

documento de consulta al final del período para analizar los éxitos o fracasos obtenidos.

b) El plan sin organización que lo gerencie y lo realice es una apuesta flaca e

incompleta. La organización debe seguir a la estrategia; una vez definido el plan estratégico la

estructura organizativa se debe adaptar para el cumplimiento del mismo.

c) La calidad del plan y de la gestión de gobierno lo determina la calidad de la

organización del gobierno, empezando por la oficina del gobernador o alcalde. Una estructura

adecuada (sin burocracia), unos procesos necesarios y suficientes, un nivel profesiona l de

tercero y cuarto nivel y el uso de tecnología actualizada, entre otras características, denotaran

el nivel y capacidad de éxito que tendrá la oficina del gobernante”46

Se trata, pues, de un modelo que va mas allá de lo planteado por el Prof. Rodríguez

Mena, que se aproximaba a un plan a nivel gubernamental, planteando los planes, programas

y proyectos que deben ejecutarse y las formas organizativas para construirlos. Si bien no se

trata de un modelo de plan de desarrollo regional o una metodología específica para su

construcción, este modelo aporta ciertos aspectos importantes, como por ejemplo la

adecuación de la oficina del Alcalde o Gobernador y el concepto de momento con la carga de

flexibilidad que lo caracteriza, entre otros. Ver Anexo 17.

Hasta aquí se ha estudiado un grupo de propuestas metodológicas interesantes en

materia de planificación estratégica y desarrollo regional provenientes tanto de la esfera

empresarial como de la gubernamental. Las mismas nos aproximan al “estado del arte” sobre

estos temas nacional e internacionalmente. Sin embargo, resulta conveniente, a los efectos de

diseñar una propuesta concreta para una región venezolana, examinar el contexto del país y,

en particular, de la región en específico. Todo ello debe contribuir a sentar las bases para la

46 Zambrano, A. Gerencia estratégica y gobierno. Ediciones IESA, Primera Edición, Caracas, Venezuela, 2001, p.89

51

conformación de un modelo de planificación estratégica del desarrollo regional ajustado a las

condiciones y particularidades de la región Guayana.

52

CAPITULO II

LA PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA REGIONAL EN VENEZUELA.

Partiendo del hecho de que el presente trabajo se ubica geográficamente en Venezuela

y, de manera más específica, en la Región Guayana, en esta segunda parte del trabajo se

aborda la evolución de la planificación como instrumento para el desarrollo regional en estos

territorios. En este análisis se avanza de lo general a lo particular, iniciándose el mismo con

las características de los procesos de planificación del desarrollo en Venezuela para luego

pasar a las particularidades de dichos procesos en la Región Guayana. Especial énfasis se

hace en los procesos que se desarrollan en la actualidad, en los que prima la aplicación de

modelos de planificación estratégica, evaluando sus tendencias y perspectivas. Este segundo

capítulo culmina con la evaluación de la situación actual de planificación estratégica regional

en Guayana como preámbulo al capítulo siguiente, sirviendo de precedente analítico y factual

de la propuesta metodológica para la planificación estratégica del desarrollo regional en dicha

región.

2.1.- Evolución histórica de los procesos de planificación del desarrollo en

Venezuela.

Para los efectos del presente trabajo se considera igualmente importante hacer algunas

consideraciones sobre el surgimiento y evolución de la pla nificación en el contexto nacional

venezolano. En este sentido, señala Corredor que “la planificación nace formalmente en

Venezuela en el año 1960 a partir de la formulación del Primer Plan de la Nación 1960–1964

bajo la tutela del Estado a través de la recién creada Oficina de Coordinación y Planificación –

CORDIPLAN, manteniéndose hasta el IV Plan 1970-1974 como un documento mas o menos

técnico, con mucha carga de teoría y poca enfoque practico sin atractivo para el sector

económico privado, siendo el V Plan 1976-1980 el que surge de debates por liderizar

intereses económicos, para luego en el VI Plan 1981-1985 caer nuevamente en la diatriba

teórica, vaga e incoherente pero con claras señales de neoliberalismo donde se rompe con el

esquema del Capitalismo de Estado y surge el Estado Promotor.”47

Por su parte, Giordani plantea que “el Estado asume un papel de promotor para

estimular y canalizar el potencial creador de la comunidad y establecer nuevas formas de

participación en diversas áreas de la actividad económica y social. La inversión pública se

concentra especialmente en el desarrollo del potencial petrolífero y en la expansión de otras

47 Corredor, J. La planificación. Enfoques y proposiciones para su aplicación. Ediciones Hermanos Vadell, Tercera Edición, Valencia, Venezuela, p. 110-112

53

fuentes energéticas, tales como la hidroelectricidad y el carbón, lo que ha exigido limitar la

inversión en otros sectores para ajustarla a los recursos disponibles.”48

No obstante lo ya comentado, el mismo Corredor afirma que “la formalización de la

planificación en Venezuela se inicia mediante la promulgación del Decreto-Ley número 492

el 30 de Diciembre de 1958. Los fundamentos normativos se establecen en sus artículos 1º y

2º : “ La planificación del desarrollo social y económico de la Nación, y la coordinación de las

actividades que el ejecutivo nacional lleva a cabo con este propósito, se regirán por las

disposiciones del presente Decreto. La planificación y la coordinación a las cuales se refiere el

artículo anterior, tienen por bases una labor de análisis, proyecciones y formulación de metas

generales, complementadas con la consulta de los sectores púb licos y privados y la

preparación anual del Presupuesto Programa, e implican la armonización del ritmo y de la

forma de ejecución de los proyectos, así como la vigilancia que ordene el ejecutivo

nacional.”49 En este mismo decreto se crean los órganos de dirección y coordinación, así

como la Oficina Central de Coordinación, luego llamada CORDIPLAN, y hoy sustituida por

el Ministerio de Planificación y Desarrollo, siempre adscrito a la Presidencia de la República.

De esta forma, se puede ubicar la forma lización de tipo legal a partir del Decreto No. 492 del

30 de Diciembre de 1958 y la formalización practica a partir del 01 de Junio de 1960, fecha de

entrada en vigencia del Primer Plan de Desarrollo de la Nación.

Corredor, en su libro ya citado, observa cuatro etapas en el proceso de instalación de la

planificación en Venezuela como una actividad formal en el período comprendido entre el

año 1960 y el año 1985. La primera etapa abarca el período 1960–1968 e incluye los tres

primeros planes de la nación: Primer Plan 1960-1964, Segundo Plan 1963-1966 y Tercer Plan

1965-1968. Esta etapa se caracteriza por una alta presencia de componente político en busca

de darle piso y legitimidad al nuevo régimen democrático, recién emergido de una dictadura

de diez años, con una fuerte influencia de la CEPAL, donde muchos de los nuevos actores del

naciente proyecto político fueron formados, y con un objetivo central de crecimiento

económico en desmedro de un desarrollo real y sostenible. Se presentan características de tipo

imperativo en el sector público y de carácter indicativo en el sector privado. Para esa época se

crean algunas corporaciones de desarrollo regional: en 1960, la Corporación Venezolana de

Guayana (C.V.G.); en 1.964, el Consejo Planificador del Zulia (CONZUPLAN), la

Corporación de Los Andes ( CORPOANDES ) y la Fundación para el Desarrollo de la Región

Centro-Occidental (FUDECO).

48 Giordani, J, (b). Planificación, Ideología y Estado. Ediciones Hermanos Vadell, Valencia, Venezuela, p. 113-114 49 Corredor,J. Ob. cit. p. 115-135

54

La segunda etapa se ubica en el período 1970-1974 que cubre el Cuarto Plan de la

Nación 1970-1974. Se trata del segundo plan quinquenal y aparece como una suerte de

discontinuidad referida al año 1969 entre el Tercer Plan ( 1965-1968) y el Cuarto Plan ( 1970-

1974). Durante el primer año del nuevo gobierno del Presidente Rafael Caldera, 1969, no se

elaboró un plan formal, sino que se siguió con la praxis del los años anteriores. Se habla de

Una Venezuela Posible, aunque sin una visión previamente definida y, en consecuencia,

difícil de alcanzar. Se plantea una mayor apertura hacia el exterior y se promulga en el propio

año 1969 un reglamento regulador del desarrollo regional, dividiéndose el país en ocho (8)

regiones administrativas. En ese mismo año se crean la Corporación para el Desarrollo de

Oriente (CORPORIENTE) y la Comisión para el Desarrollo del Sur (CODESUR). En

términos generales, durante este período se mantienen los lineamientos de años anteriores con

el matiz específico de la corriente política gobernante.

La tercera etapa abarca el período 1976-1980, en el que se pone en marcha el Quinto

Plan de la Nación. Este es el primer plan que surge de un Decreto Ejecutivo, en el que se

establece que la acción de planificación corresponde al Ejecutivo Nacional. Se observa la

presencia del Estado empresario, con un impulso hacia la industrias básicas, como el petróleo,

el hierro y el acero, entre otras, con características economicistas y tenocráticas como soporte

de un status quo socio-político, en el que destaca un acento hacia la producción y el consumo

promovido por el Estado, con poca preocupación por las estructuras socia les existentes, y en

el que se profundiza el intervensionismo económico del Estado.

Por último, la cuarta etapa se refiere al período 1981–1985 que cubre el Sexto Plan de

la Nación. Este mantiene la retórica de los planes anteriores, con cierta invitación a la

reflexión sobre el contenido del plan. Se promulga un Decreto sobre Regionalización y

Participación, en el que se modifican las regiones existentes y se crea la Asamblea de

Participación de la Comunidad, con buena intención pero poca o casi nula aplicación practica.

Se pone en practica un esquema de formulación de planes con tres niveles: global, sectorial y

regional que, si bien tenia buen rumbo, adoleció del necesario apoyo técnico que soportara los

planes específicos. La falta de estudios de factib ilidad, viabilidad real, información y datos

confiables, estudios de mercado, estructuras de funcionamiento y mecanismos de

operacionalización adecuados impidió sentar las bases científicas y técnicas apropiadas. A

pesar de las buenas intenciones, el plan se critica como un instrumento que se limita a

extrapolar situaciones pasadas sin profundizar en las transformaciones sociales necesarias. La

estrategia fundamental de este plan era el crecimiento con distribución, que implicaba, en lo

55

político, “preservar y perfeccionar los derechos y libertades básicas, acrecentar la

participación social y desarrollar nuevos mecanismos de concertación”; en lo social, “avanzar

hacia el establecimiento de una sociedad mas democrática y mas igualitaria”, mientras que en

lo económico, “un reparto más equitativo del ingreso y erradicar la pobreza extrema a fin de

ampliar así la igualdad real de oportunidades.” Adicionalmente, se mantiene el método

tradicional normativo que había caracterizado las etapas anteriores.

Del análisis que hace Corredor de los primeros planes de la nación, el propio autor

concluye que en el período estudiado (1960 –1985), la planificación venezolana se inicia en

una etapa de cambio de sistema político, marcado por el transito de una dictadura a una

democracia, con una fuerte orientación hacia el modelo de desarrollo basado en la sustitución

de importaciones. Hacia el año 1.974, se plantea un modelo de desarrollo reformista, en un

esfuerzo de asociación del Estado con los nuevos actores económicos. Ya hacia finales de los

años setenta, surge el modelo del Estado promotor con disminución de la presencia del Estado

en la economía y estimulación del libre juego de la oferta y la demanda con una fuerte

influencia de la ideas neoliberales de Milton Friedman y la Escuela de Chicago.

Posteriormente, se abre paso el modelo analítico-normativo con un visión individualizada y

separada de cada sector con predilección por lo económico.

En términos generales, se puede concluir que, como resultado de estas primeras cuatro

etapas, se sigue un esquema de reproducción del sistema y no su transformación. El Estado es

utilizado para intervenir en el desarrollo económico y no para el logro del bienestar integral de

la sociedad. Los planes no son instrumentos para la acción ni para el soporte del Estado, por lo

que se aprecia, en lugar de estrategias coherentes, simples tácticas o formas de hacer las cosas,

con marcada ausencia de estudios de factibilidad, viabilidad, métodos, evaluación y control

adecuados. Toda esta situación le resta toda posibilidad real y práctica a los planes.

Luego de este primer período (1960 –1985), se inicia un segundo periodo a partir del

año 1986 que abarca el Séptimo Plan de la Nación (1986-1988 ) y el Octavo Plan de la

Nación (1989-1993 ). En esta etapa se busca pasar de la planificación retórica a una más

practica. A nivel nacional se discuten dos corrientes de pensamiento sobre el tema. Por un

lado, el Centro de Estudios para el Desarrollo -CENDES, que defiende la idea de un desarrollo

que transforme las condiciones económicas y sociales del país, mientras que, por otra, el

Instituto de Estudios Superiores de Administración-IESA, promueve reforzar el capitalismo,

reactivando el mercado, siguiendo el modelo norteamericano.

56

Al iniciarse el Séptimo Plan, 1986-1988, se pasa del método tradicional normativo al

método estratégico situacional. Agotado el modelo normativo, el nuevo gobierno, busca un

nuevo modelo y asume el más a la mano y elaborado a la fecha, el modelo del CENDES. A

estas alturas, y ante la búsqueda de un nuevo proceso planificador, se asume como

instrumento la planificación estratégica dentro de la tesis central de gobierno del Pacto Social,

que aboga por la coexistencia del Estado planificador y las fuerzas del mercado, lo cual, según

afirma Corredor, garantiza una visión sistémica para la toma de decisiones y un control

permanente de la situación. Los elementos fundamentales del proceso, según plantea el autor,

atendían a los siguientes principios: a) el plan se formula por situaciones o problemas; b) el

horizonte temporal tendrá cuatro instancias: prospectiva, mediano plazo, corto plazo y

planificación de coyuntura; y c) el plan se basa en el inventario de recursos de todo orden y en

el análisis permanentes de oportunidades. Este enfoque estratégico de la planificación es

ampliamente desarrollado por Corredor en otro libro intitulado “La Planificación Estratégica.

Perspectivas para su aplicación en Venezuela”.

Hacia el 1989, coincidiendo con el segundo período de gobierno de Carlos Andrés

Pérez, se asume otro cambio denominado El Gran Viraje y se sustituye el Modelo Estratégico

Situacional por el Modelo Estratégico Corporativo, con la premeditada intención de pasar del

capitalismo de Estado al capitalismo de corte neoliberal. Se desecha, pues, el esquema de

Sustitución de Importaciones mantenida desde el Primer Plan en 1.960, instaurando un

modelo clásico de economía de mercado. Ello implicaba despojar al Estado de su rol de

productor de bienes y servicios por considerarlo un empresario ineficiente, transfiriendo estas

responsabilidades al sector privado. Este planteamiento presuponía un Estado actuando tan

solo como concertador, regulador y promotor del desarrollo bajo un esquema de oferta y

demanda, donde la “mano invisible” del mercado define la competitividad nacional e

internacional dentro de un proceso de globalización irreversible.

Por su parte, Jorge Giordani, al estudiar el proceso de planificación en América Latina y

en Venezuela, identifica dos corrientes emanadas de un modelo que denomina

metodológicamente neutro: Modelo Utópico-Ideológico y Modelo Estratégico.50 Giordani

coincide con Julio Corredor, al ubicar los inicios de la planificación en América Latina en

general y en Venezuela, en particular a partir de la creación de la CEPAL, en diciembre de

1.947, como respuesta a la situación imperante a partir de la finalización de la Segunda Guerra

Mundial y la toma de conciencia de las diferencias entre los países desarrollados y los de

50 Giordani, J. (b). Ob. cit. p.41-48

57

América Latina, conduciendo al anclaje del Estado en la teoría de la Sustitución de

Importaciones. De esta forma, los políticos y técnicos comparten una misma visión acerca de

un modelo de equilibrio para la sociedad que se le dio en llamar Modelo Metodológicamente

Neutro, el cual implicaba: a) separación del proceso económico del proceso político; b)

programación cronológica de objetivos con metas en cantidad y fechas de logro; y c)

interrupción de la secuencia entre el plan y el diagnóstico.

A pesar de que la planificación venia institucionalizándose, hacia finales de los años

sesenta el modelo neutro empieza a ser criticado por la permanencia de desigualdades

profundas entre las clases sociales y surgen nuevas teorías. Se propone por los investigadores

sociales que el actor del proceso de planificación debe identificarse con la manera y

propósitos que plantea la planificación y, por tanto, definir su posición ideológica y el

compromiso político, así como la presentación de objetivos voluntarios para la sociedad

global. Este enfoque, uno de cuyos de representante es Oscar Varsavsky, rompe con el modelo

anterior y su concepción de neutralidad, y se viene a denominar Modelo Utópico-Ideológico,

el cual implicaba: a) definición explícita de los objetivos; b) objetivos con alto nivel de

concreción que facilite su operacionalidad; c) viabilidad de logro con la asignación de los

recursos necesarios; y d) método científico para la toma de decisiones.”51 A este modelo se le

critica, no obstante, la poca importancia que da al proceso de diagnóstico y el carácter

voluntarista del mismo, así como la sobrestimación de la fijación de objetivos y la viabilidad

de los mismos.

El propio Giordani, al citar a Carlos Matus, destaca el surgimiento de “un segundo

enfoque, como resultado de la critica al modelo Metodológicamente Neutro y como respuesta

a la afirmación de que una alta tasa de crecimiento no necesariamente lleva a una mejor y mas

justa distribución de la riqueza. Surge entonces, como sustitución a la Planificación

Normativa, la Planificación Estratégica, la cual, según el propio autor, implica: a) unidad

entre los aspectos políticos y los aspectos económicos; b) una frecuencia cronológica flexible,

es decir, metas sin fecha rígidas; y c) un mismo enfoque para analizar el pasado y el plan.

El enfoque estratégico, según esta concepción, se caracteriza por aceptar que existen

oponentes al plan, o sea, que existen fuerzas que se oponen al cumplimiento del mismo y ante

las cuales hay que formular estrategias que garanticen el logro de los objetivos y el

cumplimiento del plan en dicho contexto. Entre otras, se acepta la presencia de fuerzas

políticas, que pugnan por el logro del poder y que, junto con las fuerzas económicas, sociales

51 Varsavski, O. Proyectos nacionales. Planteo y estudios de viabilidad. Editorial Periferia, Primera Edición. Buenos Aires. 1971. p.33

58

y tecnológicas, conforman un nuevo marco de referencia para la planificación estratégica que

la distingue esencialmente de la planificación normativa. Este enfoque estratégico, planteado

desde la década de los ochenta, “aún está por dar los resultados esperados y en período de

prueba”52. No obstante, los tres enfoques mencionados, afirma Matus, “comparten la falla

común de no analizar en profundidad el rol del Estado como el centro de la practica

planificadora, su crisis y las posiciones frente a la planificación”53 .

En lo que respecta a Venezuela, Giordani caracteriza la planificación como “una

practica ideológica bajo una perspectiva histórica con los cambios y formas que ha asumido la

misma.”54 A estos efectos identifica cinco períodos. El primer período, ubicado antes de 1958,

que corresponde a los antecedentes del Sistema Nacional de Planificación. El gobierno del

General Marcos Pérez Jiménez (dictadura militar) presenta un proyecto denominado Nuevo

Ideal Nacional con el soporte de las Fuerzas Armadas, la burguesía comercial importadora y

el sector de la construcción. Un Estado rentista petrolero e interventor es la característica más

resaltante expresado básicamente en las industrias pesadas de la Región Guayana, la presencia

del Ministerio de Obras Públicas (MOP) como gran constructor e inversionista y la

concentración de actividades en la zona centro norte costera del país. Esta situación no hacía

necesaria la idea de la planificación a los ojos del gobierno.

El segundo período se ubica entre los años 1958 y 1968. Es un período ligado a la

transición después de la caída de la dictadura de Pérez Jiménez el 23 de enero de 1958, y que

incluye los dos primeros períodos de gobiernos de Acción Democrática (socialdemócrata).

Dentro del mismo se forma el Sistema Nacional de Planificación y se formulan los tres

primeros planes de desarrollo: Primer Plan Nacional 1960-1964; Segundo Plan Nacional

1963-1966; y Tercer Plan Nacional 1965-1968. En este período se nombra, el 27 de Junio de

1958, una Comisión Preparatoria del Sistema Nacional de Planificación. Algunos de sus

miembros, exfuncionarios de la Secretaria de la CEPAL en Chile y observadores del modelo

de planificación de Puerto Rico, ambas con una percepción normativa de la planificación.

Esta Comisión fue apreciada como una necesidad de legitimación del nuevo régimen. Los

partidos políticos y sectores económicos necesitaron darle piso al nuevo régimen, enfatizando

la presencia de un Estado todopoderoso e interventor. El temprano surgimiento, 1960-1961,

de una crisis fiscal no le dio tiempo al incipiente sistema a dar respuestas válidas y

contundentes. No obstante, la comunidad de intereses imperantes hizo posible el surgimiento

52 Giordani, J. (b). Ob. cit. , p.45 53 Ibidem, p.47-48

54 Ibidem, p.173-270

59

de la planificación de una manera formal, aunque inicialmente vista con recelo por el sector

privado por los aires socialistas que venían ligado a este concepto, posición que el tiempo y la

necesidad de coexistencia conveniente para políticos y empresarios cambió hacia su final

aceptación.

El tercer período se enmarca entre los años 1969-1973, vinculándose al primer gobierno

de COPEI (socialcristiano) y a la preparación del IV Plan de la Nación 1970-1974. En este

período se muestran los primeros síntomas de agotamiento del Sistema de Sustitución de

Importaciones. Se enfatiza el rol de Estado interventor, mientras que el sector privado

interviene en el proceso en función de sus intereses particulares mas que en función de una

visión global de país de la cual ellos son solo una parte. El cumplimiento del plan estuvo

altamente influenciado por los precios del petróleo y sus enunciados principales eran, según

Giordani, “más exportaciones, más empleo, mayor autonomía externa y mayor participación

del pueblo en el desarrollo.”55 Como alternativa a la tesis de la Sustitución de Importaciones

se plantea la tesis de la industrialización. Se plantea la denuncia al Tratado Comercial con

Estados Unidos, se promueve el ingreso al Pacto Andino y la creación del Instituto de

Comercio Exterior como expresiones del nuevo modelo. Se hacen esfuerzos hacia el carácter

practico de la planificación, vista como una técnica válida dentro de la estructura de

funcionamiento del Estado.

El cuarto período, entre los años 1974 y 1978, coincide con el “boom” petrolero y se

enmarca en el tercer gobierno de Acción Democrática (socialdemócrata) y formulación del V

Plan de la Nació n 1976-1980. Se hace más énfasis en la Ideología en la Planificación que en

la Ideología de la Planificación en un intento de modificación de la forma del Estado que tuvo,

entre otras, su expresión en el traslado de la política de inversión de recursos del eje central,

los Ministerios, al eje descentralizado, o sea, a las empresas del Estado. Giordani divide este

período entres sub-períodos:

1) De Enero a Marzo de 1974 se ubica el primer subperíodo, asociado al

planteamiento de que todo es posible ante la gran cantidad de recursos aplicados con una

intención deliberada de cumplir con el programa de gobierno ofrecido. Se forma un grupo

informal de planificación dentro del partido de gobierno, politizando la actividad de

planificación y poniendo en primer plano la Ideología en la Planificación. Por su parte, la

Ideología de la Planificación sufre cambios al darse los primeros pasos para pasar de un

procedimiento normativo a un procedimiento estratégico, pasando de la idea de lo que es

55 Ibidem, p. 224

60

necesario a lo que es posible; de la existencia de normas hacia el futuro al establecimiento de

una dirección con acciones estratégicas frente a oponentes u oposiciones para el logro de los

objetivos planteados. En este subperíodo se inicia, además, el proceso de nacionalización del

hierro y el petróleo.

2) Este segundo subperíodo se enmarca entre Marzo de 1974 y Diciembre de 1976.

Uno de los hitos más importantes es la publicación del Quinto Plan de la Nación 1976 –

1980 en Marzo de 1976. Se aprecia una politización de la planificación como una práctica

ideológica para modificar la estructura de la sociedad hacia la definición de cómo distribuir

los ingresos y riquezas del país. La planificación es vista como vinculo entre la oferta electoral

y un plan nacional. A la par, se fortalece el grupo informal de planificación al pasar algunos

especialistas a ocupar funciones de gobierno, a la par que se evidencia cierta separación entre

lo técnico y lo político dentro de la planificación. La nacionalización se profundiza y se limita

el poder de las transnacionales en otros sectores de la economía al forzarlas a compartir con

capitales venezolanos. Este período se caracteriza, además, por la abundancia extrema, debido

al incremento de los precios del petróleo, que deriva en la creación fondos especiales: Fondo

de Inversiones de Venezuela (FIV), Fondo Agrícola, Fondo para el Desarrollo Urbano

(FONDUR), y Fondo de Soporte a la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA).

Bajo este contexto se elabora una propuesta de un nuevo Sistema Nacional de Planificación,

en Febrero de 1975, por parte de CORDIPLAN, bajo la denominación de Planificación

Democrática o Planificación Concertada que, en principio, tuvo buena acogida, sobre todo de

FEDECAMARAS, pero que perdió vigencia y concluyó con la renuncia, en Enero de 1975,

del Ministro de CORDIPLAN Gumersindo Rodríguez, su principal promotor.

3 ) El tercer subperíodo se enmarca entre el mes de Enero 1977 y Marzo 1979. Se

caracteriza por la existencia de un CORDIPLAN de bajo perfil que se retira del debate

político, lo que implica el regreso de la planificación como actividad eminentemente técnica.

Efectivamente, CORDIPLAN entra en una fase de hibernación y sobrevivencia.

El quinto período es enmarcado por Giordani desde 1979 hasta nuestros días. Su

característica fundamental es el post boom petrolero y la recesión económica. Este período

comienza con el segundo gobierno de COPEI (socialcristiano) . En este contexto se prepara el

Sexto Plan de la Nación 1981 – 1985 y Séptimo Plan de la Nación 1986–1988 que, además,

se caracterizó por una baja intensidad del debate sobre el modelo de desarrollo ante la

homogeneización de posiciones de los partidos políticos AD y COPEI. El autor distingue dos

etapas dentro de este período :

61

1 ) Elaboración de la estrategia del Sexto Plan Nacional 1981-1985, en la que se

diferencian tres momentos asociados a tres importantes documentos: a) El manifiesto electoral

de COPEI, Mi Compromiso con Venezuela; b) La estrategia de desarrollo de país, que elabora

por primera vez posteriormente se institucionaliza; y c) La presentación del plan a mediano

plazo, con el objetivo de buscar el consenso (antes llamada concertación) y la socialización de

la planificación.

2 ) La segunda etapa abarca el Sexto Plan Nacional 1981-1985 de COPEI, concertado

con el manifiesto electoral de COPEI, denominado Mi Compromiso con Venezuela. Es una

etapa de búsqueda del consenso y enfatiza en la política social, buscando mejores condiciones

de vida a clases bajas. Se lanza la idea de El Estado Promotor, mientras el plan mantiene un

carácter normativo. La planificación se asume como una técnica y plan adquiere un carácter

meramente indicativo ( no obligatorio). La caída de los precios petroleros ejerce sus efectos

negativos sobre el plan y se evidencia la ausencia de una política económica definida que

imprima coherencia a la elaboración del plan sobre bases ciertas. Comienzan a manifestarse

dificultades con el déficit fiscal y se decide hacer renegociación con FMI.

Como conclusión del estudio desarrollado acerca de la evolución de la Planificación en

Venezuela se pueden identificar los siguientes momentos relevantes:

• A finales de los sesenta e inicio de los setenta se agota el modelo de sustitución

de importaciones y se enfatiza el carácter técnico de la planificación, su socialización y

conversión de las ofertas electorales en planes concretos.

• Hacia el 1974 y antes la llegada del boom petrolero entra en discusión el

concepto de la Ideología en la Planificación con Ideología de la Planificación. Después del

boom pasa a un segundo plano la Ideología de la Planificación. A partir del Quinto Plan de la

Nación es que se legitima la Ideología de la Planificación.

• En Venezuela no se logró desarrollar una verdadera reforma del Sistema

Naciona l de Planificación. A partir de 1978 la planificación se utiliza como instrumento para

la obtención de consenso en el modelo de desarrollo deseado. Ya hacia los ochenta, con el

Sexto Plan de la Nación 1981–1985, pierde vigencia la planificación a pesar de los nuevos

ingresos petroleros debido a la incapacidad del gobierno. Legitimada la Ideología de la

Planificación, se busca legitimar la Ideología en la Planificación.

En general, hacia la década de los noventa se mantiene el mismo modelo aplicado hasta

la fecha sin cambios significativos. La globalización y el esquema neoliberal imperante no

facilitaba procesos de desarrollo regionales y endógenos. A partir del gobierno de Hugo

62

Chávez Frías se aprueba en 1999 una nueva constitución nacional que en su artículo Nº 299,

al hablar del régimen socioeconómico esperado, menciona como instrumento para su logro la

aplicación de una planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta.

Aún más, en el año 2001 se aprueba la Ley Orgánica de Planificación Nacional la cual

menciona en su artículo Nº 44 el Plan Nacional de Desarrollo Regional como aquel que define

los objetivos, estrategias, inversiones, metas y proyectos para el desarrollo regional del país, a

corto, mediano y largo plazo. Esta situación, aún vigente en nuestros días, genera un contexto

altamente positivo que posibilita los cambios necesarios en los distintos procesos de

planificación del país, abriendo nuevos caminos y es en este contexto donde se pretende

insertar la presente proposición.

El modelo resultante que responde a estas nuevas concepciones es Modelo Venezolano

de Plan Nacional refrendado en El Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001–

2007 de Venezuela, elaborado por el ejecutivo nacional. Ver Anexo 18. En este documento, y

especialmente en sus Líneas Generales, se delinea el modelo de desarrollo venezolano para

este período, lo que se ha dado en llamar el modelo venezolano, que en uno de sus apartados

plantea textualmente: “El modelo planteado está vinculado con un sistema productivo

diversificado, competitivo, abierto hacia los mercados internacionales, basado en la iniciativa

privada y con presencia del Estado en industrias estratégicas, pero con apertura a la inversión

privada en el desarrollo aguas abajo del tejido industrial; donde la productividad y eficiencia

deben ser la base de la rentabilidad empresarial. Se reserva al Estado la potestad de proteger la

industria y la agricultura nacional cuando se enfrenta a una competencia desleal.”56 Como se

puede apreciar, el modelo acepta la inversión privada, independiente o en asociación con el

Estado, en un régimen de libre competencia, sobre la base del mejor uso de los recursos y con

la protección del Estado en áreas estratégicas, así como la vigilancia por una competencia

sana. No se trata, pues, de la presencia prepotente y omnímoda del Estado, donde un exceso

de regulaciones ahogaría las iniciativas privadas de inversión, sino de integrar a estas como

generadoras de riqueza y empleo en complemento de las inversiones y funciones del Estado.

Mas adelante, en el propio documento se afirma que “se puso en marcha un nuevo

paradigma para retomar la senda del desarrollo y alcanzar el equilibrio social, que considera a

la lucha contra las desigualdades socia les y la pobreza un imperativo ético, que no es

contradictorio con la eficiencia económica. Es un modelo de política social diametralmente

56 Instituto Venezolano de Planificación – IVEPLAN (b). Líneas Generales del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001 – 2007, p. 10

63

opuesto al enfoque neoliberal.”57 De ello se infiere que de lo que trata es de la búsqueda de la

calidad de vida pa ra toda la comunidad, pero haciendo énfasis en las clases sociales

reiteradamente olvidadas en los procesos de crecimiento económico tradicionales que hoy por

hoy requieren y exigen respuestas rápidas y efectivas. El modelo venezolano persigue un

equilibrio entre las fuerzas y factores que intervienen en el desarrollo nacional. No se trata de

la exclusión de una u otra clase social, de uno u otro sector de la economía. No es el caso de

excluir, sino por el contrario, de incluir a toda la comunidad en la búsqueda, alcance y

disfrute de una mejor y cada día mayor calidad de vida. Y basada en estas premisas, el

documento de referencia sostiene que “en este contexto el quehacer productivo diversificado

y sustentable por su eficiencia y eficacia, será capaz de garantizar la generalización de los

beneficios económicos como formula de equidad en el acceso al bienestar para toda la

población......Esta acción compartida y simultanea de toda la sociedad se manifestará en la

desconcentración y descentralización de la toma de decisiones para llevar la dinámica del

cambio a toda la nación y todo el territorio.”58

En este contexto, el Modelo venezolano se expresa en cinco equilibrios básicos donde

siempre estará presente la sociedad participativa, democrática y corresponsable en todos los

sectores, en todos los niveles y en todos los momentos:

1º Equilibrio Económico: se trata de la búsqueda de un crecimiento autosustentable,

diversificado y con competitividad internacional. Considera esta situación como necesaria

para su inclusión en el comercio internacional globalizado y en procura de superar los

altibajos de economía monoproductora (petróleo) con desempeño económico interno. El logro

de este estatus supone una política de sostenibilidad fiscal con dos vertientes: a) Mayor

eficiencia del gasto público. y b) Fuentes adicionales de ingreso fiscal diversificadas (

industrial, agrícola y de servicios) distinta y complementaria al petróleo.

2º Equilibrio Social: centrado en el logro, sostenimiento y profundización del desarrollo

humano a través de mayores opciones para las personas en las esferas de : a) educación; b)

salud; c) empleo; d) ingresos; e) seguridad; y f) organización social.

3º Equilibrio Político: consiste en materializar lo que consagra la Constitución

Bolivariana de Venezuela en términos de “...ser un Estado democrático y social de Derecho y

Justicia que, mediante su ordenamiento jurídico y su acción, garantice a sus ciudadanos la

vida en libertad, donde impere la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la

57 Ibidem, p.11

58 Ibidem, p. 13

64

responsabilidad social y, en general, el pleno ejercicio de los derechos humanos.”59 Según se

señala más adelante en la misma, esto solo es posible con la participación activa y

corresponsable de la ciudadanía, para concluir afirmando que “...las resistencias potenciales al

cambio están a lo interno de la Administración Pública, en su aparato burocrático, en los

grupos sindicales, partidistas, burocráticos, tecnocráticos, que verán modificar la estructura de

poder de la cual son beneficiarios y en los sectores de la sociedad que, dentro de una

estructura clientelar, eran beneficiarios de las prebendas que le otorgaba el régimen.”60

Luego, se reconoce el hecho de que así como habrá opositores, hay aliados que normalmente

están fuera de todo el andamiaje burocrático y clientelar y que serán beneficiarios de una

administración pública distinta.

4º Equilibrio Territorial: se basa en implementación de Ejes Territoriales de

Desconcentración en procura de un equilibrio del territorio nacional. Ello implica cambio en

los patrones de poblamiento, inversión, producción recaudación y distribución. Para ello se

aplican estrategias de mediano y largo plazo hasta lograr consolidar múltiples ejes, donde se le

garantice a la población allí radicada una calidad de vida digna.

5º Equilibrio Internacional: se privilegia una relación flexible y simétrica entre las

naciones. Se desechan las posiciones individualistas y se busca una interacción equitativa en

la toma de decisiones con impacto naciona l e internacional. Se trata, pues, de apartar la

concepción de un mundo unipolar y promover y defender la visión de un mundo multipolar.

Este modelo se encuentra actualmente en pleno proceso de ejecución y sus bondades

están por ser verificadas. Aún se está a tiempo de corregir posibles fallas en su concepción e

implementación en la búsqueda de un modelo idóneo para el país. Como todo plan de

desarrollo económico-social, este está preñado de buenas y nobles intenciones que pudieran

reñir, en algún momento, con duras realidades y fuertes turbulencias en el entorno.

Como se puede observar, la evolución de la planificación en Venezuela ha obedecido

más a situaciones de coyuntura política y de la presencia pasajera de un técnico en el

gobierno, que de una preocupación de Estado y de la comunidad en general, que al “comprar”

ilusiones electorales apoyan a uno u otro partido político más por inclinaciones sentimentales

que por un proceso de convencimiento lógico y objetivo. Cierto es también, que los partidos

políticos no fueron muy dados a concretar ofertas electorales, de la magnitud de un modelo de

desarrollo socioeconómico debido, por un lado, a la incapacidad de concretar una visión

coherente de país y, por otra, a la dificultad lógica asociada a la identificación y diseño de

59 Ibidem, p.18 60 Ibidem, p.18

65

líneas globales coherentes de conducta y de políticas sectoriales, especialmente para el

momento de rendir cuentas. De ahí, la necesidad de introducir técnicas modernas en las

funciones de gobierno que sean compatibles con las funciones de Estado y tiendan a

aumentar la efectividad y eficiencia de los funcionarios públicos en beneficio de la comunidad

en general. El enfoque estratégico en la dirección y el uso de una planificación en un contexto

convulso, incierto y cambiante como el actual resultan instrumentos valiosos para los gerentes

sociales en sus funciones.

Silva Michelena, al hablar sobre la aparición de la planificación estratégica en

Venezuela refiere que “una economía con estabilidad facilita la elaboración de planes de

mediano plazo con márgenes de error relativamente manejables. En una situación de crisis

como la actual, los márgenes de maniobra son dramáticamente menores, a veces casi

imperceptibles por lo que la exploración sistemática de opciones y escenarios resulta crucial.

Esto nos condujo en Venezuela a introducir cambios en el método de la planificación, para

llegar a la llamada planificación estratégica, cuya esencia es “el seguimiento sistemático de

las políticas para perfeccionarlas o introducir oportunamente correctivos necesarios sin

complejos... Planificar en una economía relativamente estable es distinto que hacerlo en una

economía cambiante.”61 con este planteamiento se ubica a la planificación estratégica como

un respuesta concreta a situaciones convulsas y de alta incertidumbre y una alternativa viable

para enfrentar los procesos de planificación en el país..

A nivel de Venezuela, el Área de Teoría y Métodos del CENDES–UCV, da una gran

contribución a la temática al hacer planteamientos de carácter conceptual y metodológico

sobre como enfrentar el proceso planificador. Antes de la época democrática, del 1958 hacia

atrás, no se percibe ningún intento por utilizar la planificación como instrumento, técnica o

procedimiento de desarrollo nacional, mucho menos regional. No es sino a partir de la

formulación del Primer Plan Nacional de Desarrollo1960–1964, con el gobierno democrático

de Rómulo Betancourt, que se da inicio al proceso de la planificación como vía válida de

desarrollo social sostenible, a pesar de los altibajos evaluados más arriba. Ciertamente, la

planificación en Venezuela ha pasado por distintas etapas como se ha visto, que van desde la

planificación normativa hasta la planificación estratégica corporativa, en un intento de dar

respuesta a la necesidad de elevar la calidad de vida de la sociedad, tantas veces ofrecida y

otras tantas incumplida. También la planificación en Venezuela ha estado ligada a diferentes

coyunturas; en ocasiones, como acción impuesta por entes externos, otras como condición

61 Silva Michelena, J. La planificación y el futuro de Venezuela. Venezuela hacia el 2000. (Coloquio). Editorial Nueva Sociedad, Primera Edición, Caracas, 1987. p.13

66

sine qua non al reconocimiento de los gobiernos, así como a la inclusión del país en

programas de ayuda internacional o preferencias comerciales en el comercio internacional.

En lo que respecta a la planificación regional propiamente, los primeros pasos formales

en Venezuela se dan en el contexto del Cuarto Plan de la Nación 1970–1974 cuando, en el

año 1969, previo a la formulación del plan, se promulga un Decreto de Reglamento Regulador

del Desarrollo Regional, en el que se divide al país en ocho (8) regiones administrativas y se

crean algunas corporaciones de desarrollo regional como órganos del ejecutivo nacional con

ámbito regional para promover el desarrollo de sus respectivas regiones. Poco después, en el

marco del Sexto Plan Nacional 1981–1985 se da otro intento de planificación regional al

emitirse el Decreto sobre Regionalización y Participación, donde se modifican las regiones

administrativas previamente creadas en 1969 y, en un esfuerzo por el consenso y la

participación, se crea la Asamblea de Participación de la Comunidad, la cual tuvo una

actividad que se puede caracterizar como nula.

Sin dejar de reconocer lo arriba mencionado, Aguilera, Constasti y otros señalan que

“fue el decreto de creación de CORDIPLAN, el Nº 492 del año 1958, en donde quedó

institucionalizada la planificación regional, hasta el nivel local, cuando en el artículo 24 del

mencionado decreto se establece que: El Ejecutivo Nacional, por órgano de la Oficina Central

de Coordinación y Planificación, promoverá la coordinación de programas nacionales,

regionales, estadales y municipales, mediante la articulación de los respectivos planes, la

desconcentración de programas nacionales de desarrollo, la descentralización de ciertas

atribuciones y la formación de organismos especiales en el sitio de ejecución de los planes.”62

Esto generó la creación posterior de organismos regionales para promover la planificación

regional.

Para concluir este epígrafe, se puede afirmar que el proceso de planificación regional en

Venezuela, si bien tuvo soportes legales, decretos, reglamentos, creación de entes y

organismos, la tradición de concentración del poder en la capital del país, unido a la poca

voluntad de gobiernos y comunidad, ha coartado la participación ciudadana en los planes de

desarrollo, limitando la activación real de procesos de desconcentración y descentralización de

programas y proyectos hacia las regiones, estados y municipios. La protección del medio

ambiente y la promoción de la diversidad de producción de bienes y servicios son temas que

se observan con dificultad desde el centro del país, cuando es el territorio el que sufre y

padece por malas políticas al respecto. Un enfoque estratégico de los distintos planes de

62 Aguilera, E. Contasti y otros. Aspectos conceptuales y metodológicos del presupuesto público venezolano. Ediciones Asociación Venezolana de Presupuesto Público, Tercera Edición, Venezuela, 1995. p. 14

67

desarrollo se presenta como una alternativa factible para enfrentar la situación actual y

desarrollar un plan de crecimiento económico con contenido social a nivel local.

2.2.- Evaluación de los procesos de planificación estratégica regional en Venezuela

Hasta aquí se ha visto como la planificación se hace presente, por distintas razones,

tanto en el mundo socialista como en el mundo capitalista, y como ello le da a la misma una

importancia de primer orden a nivel internacional con connotaciones teórico-practicas

específicas en dependencia del régimen político en el cual se inserta. Lo que ciertamente no se

puede negar es que por una u otra razón, con o sin matices políticos coyunturales, la

planificación vista como instrumento de gerencia social para el desarrollo dentro del sector

público y como proceso de acción permanente y garante de sobrevivencia exitosa dentro del

sector privado, ha sido aceptada como tal, y su conocimiento teórico-conceptual y su practica

efectiva y eficiente es una necesidad en un mundo actual, caracterizado por una alta

turbulencia, globalizado y con exigencias de alta competitividad.

La planificación, vista dentro del sector público, siempre ha sido considerada como un

instrumento del Estado para el desarrollo. Como ya se mencionó en páginas anteriores, a nivel

mundial los primeros pasos en este sentido fueron desarrollados por URSS a partir de la

Revolución Bolchevique (1917), posteriormente en la reconstrucción de la Europa de la Post

Segunda Guerra Mundial (1948) con el llamado Plan Marshall y en América Latina también

en la época de la Post Segunda Guerra Mundial (1948) con el modelo cepalino. Sin entrar a

analizar en detalle las causas políticas, económicas y sociales, tanto de alcance nacional

como internacional, que dieron origen al surgimiento, éxito o fracaso de estos megaproyectos

de planificación regional, cada uno, visto en su propio contexto, constituye un intento de

instalación de la planificación como instrumento para el desarrollo y todos pasan, sin lugar a

dudas, a formar parte del acervo teórico-conceptual para los estudiosos de la planificación

ejemplos prácticos de un proceso específico.

Ya ubicados en el contexto latinoamericano y como vía de aproximación al objetivo

central de nuestro trabajo, surgen autores y criterios disímiles sobre las causas y

consecuencias de la planificación regional en esta área geográfica. Entre otros, Cariola y

Lacabaña señalan que “el análisis de los resultados obtenidos por la planificación regional en

América Latina, motivo de varios artículos y seminarios en los últimos años, se orienta en dos

perspectivas. Una donde se destacan los problemas técnicos , la falta de comunicación entre

los niveles técnico y político, la escasez de proyectos y de recursos para implementarlos y la

inoperancia de los planes que se han quedado en la etapa inicial de descripción y diagnóstico.

68

La otra perspectiva, dentro de la cual nos ubicamos, resalta que la falta de comprensión de la

esencia de los procesos sociales lleva a confundir las causas del fracaso de los supuestos

planes y da lugar a que la etapa de diagnóstico en rigor de verdad no haya sido cubierta ni

técnica ni científicamente. Por lo tanto, estos seudo-diagnósticos se transforman en una

recopilación de información sin ningún criterio explícito sobre los elementos relevantes para

explicar las situaciones que son objeto de estudio y de posible intervención.”63 Esta posición,

en rasgos generales, es compartida por Jorge Giordani, destacando además el alto grado de

condicionamiento existente entre la planificación y las leyes que rigen cualquier sociedad y

las relaciones entre ambas.

Por su parte, muchos son los autores que han abordado el tema sobre desarrollo regional

a nivel latinoamericano, pero la mayoría de ellos enmarcan sus investigaciones en regiones

transnacionales donde varios países constituyen una región definida, tales como Los Andes,

El Caribe, La Amazonia, Centro América y Sur América, entre otras. En esta investigación lo

que ha primado básicamente es la relación comercial entre los signatarios y las excepciones o

disminuciones arancelarias para enfrentar la globalización de la economía con un alto

ingrediente económico y poca o ninguna presencia del aspecto social. Llama, además, la

atención que la bibliografía relativamente reciente sobre estudios de desarrollo regional o

local a nivel latinoaméricano, y más específicamente, en Venezuela, centran sus objetivos al

tema urbanístico y el aprovechamiento espacial urbano en lugar de estar dirigidos al desarrollo

económico-.social propiamente dicho.

No obstante, a nivel europeo sí se encuentran experiencia interesantes. Antonio Vásquez

Barquero, catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid, aborda el tema sobre

desarrollo endógeno como paradigma emergente en el campo de la teoría del desarrollo

económico y como forma mas flexible de acumulación de capital. Este autor presenta dicho

concepto como “un proceso de crecimiento económico y cambio estructural, liderado por la

comunidad local utilizando el potencial de desarrollo que conduce a la mejora del nivel de

vida de la población local”, mientras que Arocena (1995) añade que el desarrollo endógeno es

un proceso en el que lo social se integra a lo económico.”64 Lo más trascendente de esta

definición es la propuesta acerca de la integración de la sociedad y sus instituc iones con los

procesos productivos, buscando enfrentar estratégicamente a la globalización, como

63 Cariola, C.y M. Lacabaña.Circuitos de acumulación. Una perspectiva de anális is integral parta la planificación regional. Cuadernos del Centro de Estudios del Desarrollo – CENDES Nº 5. Segunda Época. Enero – Abril 1986, Universidad Central de Venezuela. Impresión JD Editores, Primera Edición, Venezuela, 1986. p.65-66 64 Vásquez, A. ob.cit. p.32

69

paradigma ya reconocido. Ello presupone la maximización de la capacidad de respuesta de un

territorio o localidad en procura no solo de mejoras en el ámbito productivo, sino también en

el aspecto social, cultural, educativo y de salubridad, entre otras esferas, como un estadio

superior de una calidad de vida sustentable.

Venezuela, como país latinoamericano, se encuentra inserto en estas consideraciones;

no obstante, guarda algunas características especiales que lo marcan y diferencian del resto de

países latinoamericanos. Ciertamente, la presencia del petróleo y lo que de ello se deriva le da

al país características muy peculiares de altos niveles de exportació n, altos ingresos en divisas,

reservas internacionales respetables, alta capacidad de importación y buena capacidad de

endeudamiento. El petróleo, producto de importancia geopolítica estratégica y con demanda 65creciente para los países desarrollados, pos ibilita la atracción de altos niveles de inversión

extranjera, y genera otras posibilidades que introducen diferencias con el resto de la región y,

por tanto, no hace necesariamente trasladable todos los diagnósticos, análisis, supuestos y

perspectivas que se hacen para la región latinoamericana en su conjunto. Sin embargo, por

otra parte, Venezuela comparte con el resto de los países de la región un grupo de aspectos

contraproducentes, típicos de estructuras subdesarrolladas: monoproducción, rentismo, alta

dependencia tecnológica, bajo nivel de desarrollo industrial (con excepción de la industria

petrolera), pequeña y mediana industria incipiente, altos niveles de deserción escolar, altos

niveles de desempleo y subempleo y servicios básicos cuestionables, entre otras

deformaciones. Esto lo tipifica en una suerte de, como afirma Malave, “...paradoja venezolana

entre la opulencia de la tierra y la miseria del pueblo.”65

Todo esto nos lleva a considerar si es efectivamente el tipo de planificación del

desarrollo lo está siendo esencialmente mal concebido conceptualmente, o si se trata de un

problema práctico de su aplicación como técnica o si, finalmente es la incapacidad de lo

gobiernos de turno lo que mantiene al país en esta situación híbrida de riqueza del país con un

pueblo pobre. Domingo Faustino Maza Zabala, economista venezolano de amplio

reconocimiento profesional y académico, al abordar el tema habla de una economía no

desarrollada en lugar de subdesarrollada, viendo al primer concepto más compatible a la idea

de crecimiento económico como fenómeno de expansión coyuntural de largo plazo,

generalmente medido con cifras macroeconómicas, para afirmar mas adelante que el

crecimiento per sé y bajo condiciones exclusivamente macro no conduce al desarrollo,

65 Malave, H. Formación histórica del antidesarrollo de Venezuela. Impreso en el Instituto Cubano del Libro. Ediciones Casa de las

Américas. Primera Edición. Cuba, p.12

70

entendido éste como el reemplazo permanente de una dinámica externa o exógena dominante

por una dinámica interna o endógena determinante y autónoma en la evolución de la

economía.

Así, pues, el crecimiento es inducido desde el exterior y reforzado de forma dependiente

desde el interior; pero su continuidad en el largo plazo es contingencial, no autónoma y

condicionada a la función de dependencia. El desarrollo, de modo distinto, es inducido desde

el interior, por las propias fuerzas de la economía, y su continuidad es histórica, en el sentido

de necesidad y posibilidad, autónoma e irreversible. El crecimiento sin desarrollo, es decir, el

no desarrollo, tiene la virtud paradójica de acumular y agudizar los problemas

socioeconómicos que terminarán por provocar las condiciones objetivamente indispensables

para la ruptura estructural del no desarrollo.”66 De ahí que se pueda ubicar a la mayoría de

la economías latinoamericanas y, de manera definitiva, a la economía venezolana.

Es, pues, la sociedad como agente válido de su propio futuro la que esta obligada a

intervenir en el forjamiento de un nuevo esquema de desarrollo que contemple la utilización

de conocimientos y técnicas de avanzada. Y, como conductora de su propio destino, la

sociedad debe sortear el riesgo de permanecer sujeta a ciclos de opulencia y pobreza sucesivos

e interminables, con características tales, como sostiene Malave, donde “conquista,

colonización e independencia constituyen –entre el descubrimiento y la actualidad más

inmediata—un largo proceso en el que cada etapa germina en la anterior y no sucumbe en la

siguiente”67, en un intento por explicar la situación venezolana, haciendo una analogía de

estos tres momentos de la historia del país hasta nuestros tiempos donde cambian los actores,

pero el esquema básico económico-social es el mismo con distintos rasgos que lo caracterizan

en cada época especifica, pero con connotaciones cíclicas.

En lo que se refiere específicamente a la historia más reciente de Venezuela, es

menester hacer referencia a la recién (1999) promulgada Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela, a raíz del ascenso al poder del Presidente Hugo Rafael Chavez

Frias, la cual asume el Modelo de Planificación Estratégica como vía para el logro del

régimen socioeconómico esperado. En su Título VI, Capítulo I, Artículo Nº 299 expresa

textualmente “ El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se

fundamenta en los principios de justicia social, democratización, eficiencia, libre

competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el

66 Maza Zavala, D. La economía de Venezuela contemporánea y sus proyecciones. Venezuela: crecimiento sin desarrollo. Editorial Nuestro Tiempo, Octava Edición. México, 1982. p. 291-292 67 Malave, H. Ob.cit. p.8

71

desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El estado

conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía

nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel

de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad

jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la

economía, para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación

estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta.”68 Cabe destacar que en este

precepto constitucional se mezclan objetivos económicos y sociales en la búsqueda de un

desarrollo socioeconómico integral y sustentable.

Aún en fecha mas reciente, Mayo de 2002, los nuevos ministros del gabinete económico

de Venezuela nombrados hacía escasas tres (3) semanas de la fecha señalada, Dr. Tobias

Nóbrega Ministro de Finanzas, Dr. Felipe Pérez Ministro de Planificación y Desarrollo y el

Ministro de Producción y Comercio Dr. Ramón Rosales, presentaron al país un nuevo plan

económico denominado Las propuestas para el Consenso, cuyo objetivo central esta basado

en que “más que resolver el problema coyuntural fiscal, se busca un objetivo estructural que

es estabilizar la economía y crear las condiciones para su crecimiento en función de ir

disminuyendo la pobreza. Ese crecimiento debe estimular las actividades que incentiven la

capacidad de generar ingreso por parte de la gente, resolver un problema de formalización de

la mano de obra, promover el empleo perdurable, el formal. Lo único que puede disminuir la

pobreza es que cada quien cuente con herramientas destrezas, habilidades y conocimientos

que le permitan generar ingresos a lo largo del tiempo. Pero lo primero que se debe alcanzar

son unas cuentas públicas, de gastos e ingresos, ordenadas y confiables.”69 .

Este nuevo plan económico será sometido a consideración de la Asamblea Nacional de

Diputados para su discusión y aprobación definitiva y su posterior promulgación por el

Ejecutivo Nacional a través de la Presidencia de la República en Consejo de Ministros. El

mismo presenta la novedad de ser difundido a la población nacional a través de una página de

Internet www.foronacional.gov.ve como órgano de consulta y diálogo y así recoger

información de todo el país sobre la materia en cuestión.

No obstante los esfuerzos que se hacen a nivel de gobierno, la falta de mecanismos

reales de participación, la apatía de los sectores no gubernamentales, la conveniencia de

algunos sectores públicos y privados en reservar la actividad de planificación bajo el tutelaje,

68 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1999. Art. 299 69 Nóbrega, T. , F. Pérez y otros. El Ministro explica el plan. Entrevista periodística. Periódico Quinto Día, Mayo 24v al 31, 2002,Caracas, Venezuela, 2002, p.22

72

guía y control de un pequeño grupo con miras a mantener el status quo con los privilegios y

las preferencias que se derivan del mismo, han hecho que la planificación estratégica regional

haya tenido poca relevancia en la formulación de los planes de desarrollo en Venezuela. La

existencia de grandes corporaciones regionales de desarrollo tales como la Corporación

Venezolana de Guayana-CVG, la Corporación de Desarrollo Regional del Zulia-

CORPOZULIA, la Corporación de Desarrollo Regional de los Andes-CORPOANDES y la

Corporación de Desarrollo Regional de Oriente-CORPORIENTE, entre otras, que tienen

como misión fundamental la promoción del desarrollo de sus respectivas regiones, han

derivado en aparatos burocráticos de los gobiernos de turno, convirtiéndose en gigantescos y

complicados organismos públicos con una alta carga de clientelismo político-partidista y la

presencia de personajes de dudosas intenciones, que lejos de facilitar las vías de participación

ciudadana en la formulación de objetivos, metas y estrategias para el desarrollo de la sociedad

en general con una cada vez mayor y mejor distribución de la riqueza, dificultan esta actividad

alejando o dificultando la presencia de individuos u organizaciones ajenas a sus deseos.

Esto, sin lugar a dudas, resulta un problema de conflicto de valores culturales y sociales,

cuya solución debe derivarse de anteponer el bienestar colectivo y de generaciones futuras al

beneficio individual y presente. Es preciso, por tanto, que los agentes de desarrollo ubicados

en estas corporaciones tengan sentido de pertenencia con el territorio sobre el cual actúan y

tienen poder de decisión. Rasgos como apego a la tierra, vivienda fija en la zona, la familia,

las tradiciones, vida social activa, códigos morales y éticos, entre otros, son los que le dan

sentimientos de responsabilidad individual y generacional a estos agentes para que actúen

siempre en pro del bienestar local y regional, aceptando el patrimonio regional como

patrimonio propio.

Buenos ejemplos a nivel empresarial y corporativo encontramos en organizaciones tales

como al Corporación Venezolana de Guayana-CVG, Petróleos de Venezuela-PDVSA y

Compañía Metro de Caracas, para solo mencionar algunas entidades públicas que son

referencia de gerencia de calidad. Igualmente, encontramos empresas del sector privado, tales

como Grupo POLAR, Grupo MENDOZA, Electricidad de Caracas, Grupo CORIMON y

Grupo MONTANA GRAFICA, C.A. que pueden servir de referentes ilustrativos. Existen

otras instituciones públicas y fundaciones tales como el Instituto Venezolano de Planificación

– IVEPLAN, adscrito al Ministerio de Planificación y Desarrollo, el Instituto de Estudios

Superiores de Administración –IESA, fundación privada, el Centro de Estudios Nacionales de

Desarrollo Social–CENDES, adscrito a la Universidad Central de Venezuela, las

corporaciones regionales de desarrollo (CVG, CORPORIENTE, CORPOZULIA,

73

CORPOCENTRO, CORPOLLANOS y CORPOANDES, entre otras) que practican la

planificación como instrumento gerencial valido y, además, promueven y asesoran al sector

público y privado en el área de planificación en un intento formal y serio de elevar la

capacidad de logro de los ejecutivos al frente de distintas organizaciones en búsqueda de una

productividad eficaz y eficiente.

La inclusión de la planificación estratégica, en el texto del artículo 299 de la vigente

Constitución Bolivariana de Venezuela, aprobada en referendo constituyente del 15 de

diciembre de 1999 y proclamada por la Asamblea Nacional Constituyente el 20 de diciembre

de 1999, como instrumento del régimen socioeconómico y mecanismo de funcionamiento del

Estado en las esferas económica y social como garantía de “...una justa distribución de la

riqueza...”, refleja la intención deliberada del Estado del uso de la misma de manera amplia e

intensa en todo el territorio nacional. Aún mas reciente, el Decreto–Ley Orgánica de

Planificación, promulgada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.5.54 de fecha 13 de

noviembre de 2001, dedica en su Titulo IV, “De los Planes”, Capítulo I, “Los Planes

Nacionales”, Sección III, “El Plan Nacional de Desarrollo Regional”, en su artículo 44, se

refiere a este tema cuando dice textualmente: “El Plan Nacional de Desarrollo Regional define

los objetivos, estratégicas, inversiones, metas y proyectos para el desarrollo regional del país,

acorto mediano y largo plazo”70 lo que constituye una clara materialización legal del proceso

de planificación del desarrollo regional. Y mas adelante, en su artículo 45, refrenda que “la

formulación del Plan Nacional de Desarrollo Regional debe hacerse en coordinación con los

órganos y entes competentes de los distintos niveles territoriales de gobierno y el apoyo del

Consejo Federal de Gobierno”71, en una clara alusión a los gobiernos estadales y municipales

para que desarrollen un proceso democrático, participativo y de consulta abierta, donde no se

descarta la iniciativa privada y la comunidad en general.

Por otro lado, podemos mencionar la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario

venezolana, promulgada según Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.128 del 30 de diciembre de

1996 y reformada en Gaceta Oficial Nº 36.919 del 22 de marzo 2000, la cual en su Título I

“Disposiciones Generales”, Artículo 2, plantea: “Los presupuestos públicos deberán expresar

los planes nacionales, regionales y locales, elaborados dentro del marco del Plan de

Desarrollo Económico y Social de la Nación y las líneas generales de dicho plan...”72. Esto

refuerza lo anterior y garantiza el necesario vínculo plan–presupuesto como binomio

70 Ley Orgánica de Planificación de la República Bolivariana de Venezuela. Venezuela, 2001, Art. 44 71 Ibídem, Art. 45 72 Ley Orgánica de Régimen Presupuestario de la República Bolivariana de Venezuela. Venezuela 1996, Art. 2

74

imprescindible y obligante para el logro de las macro-metas nacionales, regionales y locales,

materializadas en bienestar económico-social satisfactorio para toda la población .

Si bien el sector público asume de manera decidida el proceso de planificación como

una actividad propia de una gerencia pública eficiente y eficaz, el sector privado, con algunas

excepciones, aún no toma este tipo de decisiones, al estar más confiado en la experticia y el

manejo de horizontes de muy corto plazo en búsqueda del menor riesgo posible y un rápido

retorno de la inversión, donde la actividad de planificación pierde importancia dada la

inmediatez de los resultados esperados. Por su parte, aún la sociedad civil está a la espera de

la implementación, más que una simple declaración de principios, de mecanismos expeditos

que viabilicen ciertamente la vigencia de una verdadera democracia participativa. La asunción

al poder de cada gobierno renueva en la sociedad las esperanzas de un modelo económico-

social donde el pueblo organizado, es decir, la sociedad civil como un todo, tenga real y

efectivamente participación en la formulación, ejecución y control de un plan de desarrollo

regional que beneficie a todos.

2.3 Particularidades de la planificación estratégica regional en la Región Guayana-

Venezuela.

El concepto y la practica de la planificación estratégica se inicia, de manera formal, en

la Región Guayana de Venezuela en el año 1979, cuando se constituye el primer grupo de

facilitadores del proceso en la empresa estatal CVG – Siderúrgica del Orinoco ( SIDOR), del

cual el autor fue miembro hasta el año 1985. Este grupo, dirigido por el economista Dr. Jóvito

Martinez Guarda y la Ing. Maria Elena Posada, constituía una unidad adscrita a la presidencia

de la organización. La empresa SIDOR pertenecía al grupo de la Corporación Venezolana de

Guayana (CVG), ente creado por el gobierno central para la promoción del desarrollo integral

de dicha región adscrito a la Presidencia de la República según Decreto Ejecutivo Nº 430 del

29 de diciembre de 1960 con personalidad jurídica propia y con patrimonio distinto e

independiente del Fisco Nacional. Posteriormente, en el año 1984, cuando la CVG pasa a ser

presidida por el Ing. Leopoldo Sucre Figarella con rango de Ministro de Estado, según

Decreto Ejecutivo Nº 2 del 02 de febrero del 1984, se adopta el modelo de planificación

estratégica, utilizado inicialmente en SIDOR, y después para todo el grupo de empresas

pertenecientes a esta corporación.

Es importante resaltar que la diversidad de actividades de la empresas del grupo CVG

pasan por áreas tales como: hierro (Ferrominera), Siderurgia (SIDOR), bauxita (Bauxiven),

alúmina (Interalúmina), aluminio para consumo interno (Alcasa), aluminio para exportación

75

(Venalum), carbón (Carbonorca), oro (Minerven), prospección minera (Tecmin), electricidad

(Edelca), madera (Proforca), hotelería (Hotel Intercontinental Guayana), urbanismo

(Ferrocasa), cal (Conacal), finanzas (Sociedad Financiera Atlántica), entre otras, para un total

de treinta y cuatro (34) empresas, con distintos niveles de participación, y nueve (9) proyectos

en proceso, todo lo cual dice mucho de la versatilidad de las actividades, así como de las

potenciales virtudes y beneficios que puede brindar la planificación estratégica en este

contexto. Esta decisión de la CVG se complementa cuando se crea la Vicepresidencia de

Planificación Corporativa que edita un Manual de Planificación Estratégica para todas sus

empresas, en cuya presentac ión el Ministro de Estado-Presidente de dicha corporación

destacó: “El sistema de planificación corporativa, que la Vicepresidencia Corporativa de

Planificación de la C.V.G. ha definido, será la base sobre la cual se apoyara la formulación de

todos los planes y programas de las empresas...”73

No obstante esta situación, donde se hacían más que evidentes las bondades de una

dirección estratégica, en este proceso quedaron por fuera entes tales como gobernaciones

regionales, asambleas legislativas regionales, alcaldías, cámaras municipales legislativas,

parroquias, sector académico (a excepción de la UNEG), sector privado, comunidad

organizada (asociaciones de vecinos) y la sociedad civil en general. Este negativo sesgo con

que surge el proceso de planificación estratégica en la región se revelaba de una forma más

evidente en la formulación, implementación, ejecución y control de los planes específicos de

cada empresa, al considerar a los que no fueran personal (nómina) de cada empresa como un

agente extraño y, aún mas, perturbador del proceso. Definitivamente, esta concepción estaba

en contradicción con la esencia de la CVG, ya que se trata de una corporación de desarrollo

regional adscrita a la Presidencia de la República, cuya actividad afecta de una u otra manera,

directa o indirectamente, a toda la comunidad radicada en la región Guayana.

Por otra parte, muchos fueron los casos de empresas, entes y organismos del entorno de

la CVG, públicos y privados, que no consideraron necesario la instalación de un sistema de

planificación estratégico para sus organizaciones, en algunos casos por desconocimiento del

proceso y sus beneficios; en otros, por temor a lo desconocido y rechazo al cambio y, en otros,

para evitar sistemas de control complementarios no deseados por los directivos y ejecutivos

respectivos. Si bien la situación anterior fue una realidad, cabe destacar que en algunos casos

experimentados directa e indirectamente por el autor, hubo tímidos asomos de participación,

consulta e involucramiento, sobre todo cuando se hicieron foros y presentaciones públicas con

73 Corporación Venezolana de Guayana –CVG. Manual de planificación estratégica. Ediciones CVG, Primera Edición.Ciudad

Guayana, Venezuela, 1984. p.3

76

carácter mas que todo informativo, en los que se practicaron ensayos de consulta sobre algo

que realmente ya estaba decidido, pero donde se pretendía dar una sensación de

democratización y participación ciudadana en la toma de decisiones sobre los planes

presentados. Vale mencionar de manera especial la Alcaldía de Caroní-Estado Bolívar en

fechas más recientes, donde se han hecho esfuerzos por democratizar el proceso de

planificación y presupuesto de la misma y cuyos efectos están por verificarse. No obstante lo

anterior, de lo que se trataba era, más que todo, de una actividad reservada al campo

empresarial y no al campo social.

En fechas más recientes, como en el año de 2002, la gobernac ión del Estado Bolívar,

bajo la dirección del Capitán (r) Antonio Rojas Suárez ha tomado acciones en este sentido y

está desarrollando cursos de formación, actualización y especialización en planificación

estratégica dirigido al personal ejecutivo de dicha gobernación con miras a instalar un sistema

de planificación estratégica en esta institución en un esfuerzo modernizador y puesta a tono

con la constitución nacional vigente y su artículo 299. A estos efectos, existe actualmente una

asesoría por parte del Dr. Adalberto Zambrano Barrios, citado en esta investigación, miembro

del cuerpo docente e investigación del Instituto de Estudios Superiores de Administración-

IESA, quien en su obra “Gerencia estratégica y gobierno” propone un modelo de

planificación estratégica para gobernaciones y alcaldías, el cual fue examinado anteriormente.

Una vez analizados los esfuerzos iniciales desarrollados en la Región Guayana por

instalar sistemas de planificación estratégica, tanto en el sector empresarial como en el sector

público, resulta conveniente analizar la situación actual de la planificación estratégica regional

en Guayana. En tal sentido, cabe destacar que a nivel local (alcaldías y municipios) realmente

poco ha sido lo que se ha hecho, instaurándose mas que todo la practica de asimilar el plan a

la actividad anual de elaboración del presupuesto, lo que hace que se invierta el proceso lógico

de planificación, donde primero se elaboran los planes y, luego, los presupuestos. Esta

práctica deformada tiene, a su vez, una razón de orden pragmático: causa menos problemas a

los funcionarios encargados del proceso, por cuanto estos parten del presupuesto vigente y van

recalculando los montos presupuestarios asignados a cada programa y eliminan o agregan

partidas y proyectos en función de los compromisos adquiridos con las comunidades

(Asociaciones de Vecinos). En el mejor de los casos, los compromisos políticos adquiridos

por el gobernante de turno son los que han primado, en lugar de partir de un diagnóstico de

necesidades, deficiencias, mejoras de servicios actuales, posibilidades reales de logro que le

den un carácter más coherente y profesional al proceso, y cuya eficacia y eficiencia se

77

traduzca en los beneficios comunales y elevación de la calidad de vida justa para la población

servida.

No obstante lo ya mencionado, dando cumplimiento a la nueva Ley de Planificación en

su Artículo 27, en la actualidad se están conformando los Consejos Locales de Planificación

Pública y los Consejos Parroquiales de Planificación Pública en los distintos municipios de la

región, a tenor de lo contenido en dicho artículo: “Corresponde a cada Consejo Local de

Planificación asegurar la participación y coordinación social en la elaboración y seguimiento

del Plan Municipal de Desarrollo, de los programas y acciones que se ejecuten en el

municipio, y garantizar que los Planes Municipales de Desarrollo estén debidamente

articulados con los Planes Estadales de Desarrollo.”74

A nivel de las gobernaciones opera una practica un tanto similar, aún cuando es justo

reconocer que en la Gobernación del Estado Bolívar se han dado pasos firmes en este

sentido, como por ejemplo durante el año 2002 ejecutaron unas Jornadas de Formulación de

Indicadores dirigidas por el Lic. Leonardo Pico, Direc tor de Planificación y Presupuesto, con

apoyo de profesionales del Instituto de Estudios Superiores de Administración – IESA, en la

búsqueda de eficiencia en las formulación de los planes que se traduzcan en resultados claros

que satisfagan las necesidades de las comunidades. Igual que a nivel municipal, y con

funciones similares (Ley de Planificación, Artículo 25), pero a su nivel estadal, se conformó

Consejo Estadal de Planificación y Coordinación en los distintos estados de la Región

Guayana. En general, la Región Guayana no escapa a las disposiciones de la Constitución

Bolivariana de Venezuela ni a la Ley Orgánica de Planificación en cuanto se refieren al

Sistema Socioeconómico esperado y a los instrumentos para su logro, por cuanto es parte del

territorio nacional venezolano.

Sí bien es cierto que la CVG, como ente promotor del desarrollo regional, adoptó desde

1984 el modelo de planificación estratégica como el sistema corporativo de dirección de sus

empresas, de lo que se desprende el caudal de experiencia acumulada a la fecha, aún en la

actualidad se presentan situaciones, obstáculos y barreras que dificultan la eficaz y eficiente

instalación de un sistema regional de planificación, basado en la planificación estratégica, que

brinde el mayor cúmulo de beneficios a todos los habitantes de esta región y que permita un

desarrollo económico-social equilibrado, justo, sostenible y sustentable. El modelo de

74 Ley Organica d e Planificación. Ob. cit. Art. 27

78

planificación estratégica utilizado por la CVG constituye, pues, un modelo de referencia

obligatoria en este contexto. Ver Anexo 19.

Este modelo, extensible al resto de las organizaciones que le son afines como ente

promotor del desarrollo de dicha región, consiste en un sistema integrado de planificación

estratégica corporativa aplicado en todas y cada una de las empresas del grupo (treinta y

cuatro empresas con distintos niveles de participación y nueve proyectos).Ver Anexo 19. En

este caso, el modelo en la propia CVG como organización, y sus empresas a nivel empresarial,

mas no a nivel territoria l. Sin embargo, es oportuno destacar que, no obstante la

heterogeneidad de los negocios que maneja el grupo de empresas de la CVG, que van desde

extracción de minerales hasta financieros, pasando por la industria de la carne, pesca y

hotelera, entre otras, se ha logrado implantar un sistema común, con un mismo lenguaje y una

misma base metodológica, lo que permite intercambio de información y experiencias de forma

ágil y sencilla, así como facilitar los sistemas de evaluación y control corporativo.

La experiencia metodológica del modelo de planificación estratégica implantado por la

CVG se presenta, de forma resumida, como la secuencia de los siguientes pasos:

1º Análisis del entorno. Al considerarse la corporación como un sistema abierto, la

eficiencia y eficacia de la misma se ve afectada por la situación actual de su entorno y los

posibles cambios que en este se operen. Luego, el primer paso es el análisis del entorno, el

cual se lleva acabo por la Gerencia de Planificación de cada empresa con el apoyo de

asesores externos, donde se hacen diagnósticos actuales y pronósticos sobre aspectos tales

como comportamiento del mercado, costo de insumos, materiales y servicios, competencia,

así como de variables económicas como empleo, inflación, tasa de cambio y tasa de interés,

entre otras. Esta información es transmitida a los niveles estratégicos respectivos.

2º Filosofía de gestión. Se desarrolla de forma simultánea al paso uno, concretándose el

propósito fundamental de la organización, su misión. En muchos casos, este concepto

coincide con el objetivo de la empresa expresado en los estatutos de la misma, como es el

caso de la empresas privadas. Sin embargo, en el caso de la CVG, al tratarse de empresas del

Estado, se incorpora el ingrediente social y público sin dejar a un lado los conceptos de

rentabilidad económica, lo cual complica un tanto la formulación de la misión, mas aún si se

trata de un proceso democrático y participativo donde la conciliación de criterios es una labor

ardua de alcanzar.

3º Objetivos corporativos. Una vez definida la misión, ésta pasa a ser el centro del

proceso, por cuanto en ella se expresa el macro-objetivo de la organización. Se debe, en

consecuencia, desglosar este macro-objetivo en tantos objetivos corporativos por áreas como

79

sean necesarios, de forma tal que se garantice el logro de la misión de una manera eficaz y

eficiente. Si bien cada empresa tiene sus características propias, se dan objetivos corporativos

comunes para todas las empresas, tales como los referidos a producción, ventas, compras,

finanzas, recursos humanos y administración, entre otros. La denominación de “corporativos”

se refiere a que son objetivos a los que toda la organización debe contribuir a su logro y no

solo el área de gestión específica. Estos objetivos corporativos deben ser elaborados sobre la

base de las directrices y estrategias corporativas previamente definidas en niveles superiores.

4º Recursos humanos e integración social. Se trata de orientaciones globales, flexibles y

de aplicación juiciosa. Normalmente se tiene un cuerpo de políticas, conocido por Manual de

Políticas, donde se formulan por áreas un cierto número de políticas con el fin de guiar la

toma de decisiones y evitar excesivas consultas a los niveles superiores. Las políticas

corporativas, junto a la misión, los objetivos y las estrategias corporativas, constituyen lo que

realmente se conoce como “Filosofía de Gestión” de la organización. La misma debe ser de

largo alcance, pero susceptible de ser modificada ante cambios drásticos en el entorno interno

y externo.

5º Planes funcionales. Es la expresión cuantitativa del plan. En esta parte se desarrollan

las metas y programas que se desprenden de los objetivos y se define cómo lograrlos, es decir,

sus estrategias específicas. Se debe elaborar un plan estratégico por cada área funcional, cada

uno con sus objetivos, metas y estrategias que garanticen la eficiencia y eficacia de cada área

en particular como soportes de la misión de la organización y sus objetivos y estrategias

corporativas. Como paso inmediato, se procede a la compatibilización de todos los planes

funcionales y se constituye el plan corporativo de la empresa, del cual se hace una proyección

de los estados financieros básicos, se formula el plan operativo anual del año siguiente (primer

año del plan corporativo) y, mediante su expresión monetaria, se convierte en el presupuesto

anual de la empresa. Una vez aprobados los planes por el máximo nivel de la CVG entra en

operaciones el sistema de control de gestión y se in ician los preparativos para elaborar el

próximo plan, el cual presupone un proceso permanente y continuo.

Ciertamente, como se dijo al inicio, esta es una metodología dirigida a las empresas del

grupo CVG y adolece de aspectos necesarios para su aplicabilidad al campo del desarrollo

territorial como, por ejemplo, la participación ciudadana, por mencionar alguno. No obstante,

algunos elementos metodológicos pueden resultar de interés en el momento de formular una

propuesta metodológica de planificación estratégica para el desarrollo regional.

En este orden de ideas, y para superar algunas de las insuficiencias del modelo de la

CVG, básicamente orientado al sector empresarial, se formula el vigente modelo de Plan

80

Estratégico de la Corporación Venezolana de Guayana 2003–2007, formulado bajo los

Lineamientos Nacionales y Misión-Visión de la CVG. Este plan está diseñado sobre la base

de cinco (5) Directrices Estratégicas referidas a los cinco ejes del Plan Estratégico Nacional:

Económico, Social, Político-Institucional, Territorial e Internacional. El mismo presenta, en la

práctica, fuertes desequilibrios que ponen en peligro su cumplimiento en aras del logro de la

misión y la visión de dicha corporación y de los objetivos económicos y sociales de la región

en general. A manera de resumen, se pueden mencionar los siguientes desequilibrios :

a) En las directrices referidas a la esfera económica, se aprecia una débil

consideración de la infraestructura de apoyo a la producción, las inadecuadas y poco

integradas políticas económicas y sectoriales, así como la existencia de un marco jurídico

regulatorio ambiguo y obsoleto que genera importantes trabas burocráticas en el Gobierno.

b) En el ámbito social se precian bajos niveles de inversión en contraste con las

necesidades que se aprecian en esta esfera, así como la ausencia de políticas y programas

educativos y la falta de políticas de seguridad social.

c) En lo relativo al aspecto político- institucional destacan desequilibrios asociados

al bajo nivel técnico del capital humano; estructuras organizativas inadecuadas respecto a las

demandas del entorno; bajo nivel de cultura política en las instituciones y la sociedad civil;

lento proceso de descentralización de competencias; existencia de pocos espacios para la

participación ciudadana en los asuntos públicos, así como una profunda falta de liderazgo

para conducir el proceso.

d) Desde el ángulo territorial, resaltan la descoordinación entre estados y

municipios, el poco desarrollo de la infraestructura de apoyo a la producción, la desigual

distribución geográfica de inversiones, deficiencias profundas y, en ocasiones, colapso de los

servicios básicos, así como la desatención de áreas rurales y lejanas.

e) En cuanto a la dimensión internacional, no se pueden identificar desequilibrios,

pues los datos del plan no han sido publicados.

Estos desequilibrios generan efectos no deseados; sin embargo, cabe destacar que, como

respuesta a estas situaciones de desequilibrio, las cinco directrices estratégicas, una por cada

eje de l plan, pudieran contribuir a dar mayor coherencia e integralidad al mencionado plan y

servir de principios rectores para cualquier tipo de diseño estratégico de desarrollo en la

región. Estos, a juicio del autor, son:

a) Respecto al Eje Económico: Directriz de diversificación productiva, que plantea

la necesidad de aumentar la competitividad de la economía regional con políticas deliberadas

81

de diversificación de producción y oferta de bienes y servicios donde se movilicen las

potencialidades regionales de ventajas comparativas y competitivas.

b) Respecto al Eje Social: Directriz de incorporación progresiva de la sociedad, que

supone el acceso de la población a los recursos económicos, técnicos y de conocimientos

básicos que le permitan incrementar su calidad de vida y bienestar socioeconómico.

c) Respecto al Eje Político-Institucional: Directriz de participación protagónica de

la sociedad, que establece una real e inequívoca presencia de la sociedad regional en el diseño,

formulación y ejecución de los planes de desarrollo a los distintos niveles.

d) Respecto al Eje Territorial: Directriz de descentralización desconcentrada, que

parte del aprovechamiento del territorio regional, incentivando la presencia de polos

provinciales de desarrollo mediante políticas de transferencia de poderes hacia los municipios,

parroquias y localidades. Plantea la oferta y optimización de la infraestructura y los servicios

básicos que permitan la desconcentración poblacional, con flujos hacia el interior de la región

en una distribución equilibrada de los habitantes y de la economía regional.

e) Respecto al Eje Internacional: Directriz de pluralización multipolar, que

presupone establecer relaciones de intercambio económico-comercial con distintos países, así

como convenios de cooperación y asistencia mutua con distintos polos de desarrollo a nivel

internacional que fortalezcan la posición de negociación de la región sin más compromisos

que el de la sociedad regional.

Mas recientemente, el 11 de marzo de 2003, la CVG estableció su Plan de Gestión

Ambiental Corporativo en el transcurso de las III Jornadas de Gestión Ambiental 2002,

presididas por el Dr. Rafael Sánchez Márquez, Director General de la CVG y la Dra. Rebeca

Erebrie, Vicepresidente Corporativa de Ambiente, Ciencia y Tecnología. Bajo este plan, cada

empresa perteneciente al grupo presentó los resultados del trabajo que ejecutan en función de

aminorar el impacto ambiental en la búsqueda de nuevos elementos que permitan el

aprovechamiento de los recursos naturales , sin degradar el medio ambiente.

Como balance de este proceso, se puede afirmar que el proceso de planificación

estratégica empresarial se encuentra en proceso de maduración y optimización en las

empresas del holding CVG, aunque esto no ocurre así en las empresa del sector privado. Esto

se debe a que esta últimas están dirigidas a maximizar la rentabilidad sin tomar en

consideración su incidencia en el desarrollo económico-social regional, aún cuando hay un

impacto en las variables empleos directos, empleos indirectos, inversiones, circulante,

demandas locales de bienes y servicios y comercio, entre otras asociadas a su desempeño.

82

En contraste con las posiciones de las empresas del sector privado, Corporación

Venezolana de Guayana – CVG que por mandato de ley, debe velar por la promoción del

desarrollo regional y viene haciendo grandes esfuerzos en este sentido (Plan 2003 – 2007).

Este intento bien pudiera darse en llamar Planificación Estratégica Pública, pero aún

presenta debilidades en términos de desproporciones internas y amenazas provenientes del

propio entorno regional, nacional e internacional que dificultan la instalación definitiva de un

sistema regional de planificación estratégica efectivo que garantice el logro de su misión y

visión definidas dentro del marco de su filosofía de gestión.

La misión de la CVG se expresa en los siguientes términos: “Planificar, promover y

coordinar el desarrollo integral, humanista y sustentable de la Región Guayana, mediante

procesos participativos que integren a los diversos actores públicos y privados, con el fin de

generar riqueza y bienestar en la región y el país”, mientras que su visión se formula de la

siguiente forma: “Ser una referencia exitosa a nivel nacional e internacional de un modelo

democrático y participativo para la promoción del desarrollo integral, humanista y sustentable

de las regiones.”75 El logro de las mismas demanda, definitivamente, la implantación de

nuevos enfoques, métodos e instrumentos de gestión regional, entre los que despunta en

primerísimo ligar la planificación estratégica.

Barreras y obstáculos diversos atentan contra el logro de esta misión y visión por lo que

se plantea la búsqueda permanente de vías, estrategias e instrumentos expeditos que

garanticen su alcance con racionalidad económica y características sostenibles. Es justo

destacar los esfuerzos realizados hasta la fecha por la CVG en procura de un Plan Estratégico

de Desarrollo Regional efectivo y eficiente, considerando los permanentes cambios en su tren

directivo, los cambios de lineamientos a nivel nacional, el bajo nivel de profesionalidad de

algunos actores, la inmediatez esperada de los resultados, sobre todo en el campo empresarial

y comercial, el débil convencimiento de algunos actores formales e informales, el poco

compromiso del gobierno, la falta del sentido de pertenencia con los planes y proyectos

regionales, la apatía de la población y, en general, la ausencia de un sentimiento de

pertenencia del espacio político-territorial que se habita y de recursos asociados que obliguen

a asumir una posición proactiva en el proceso de determinación del rumbo y futuro de su

región.

Dado que esta investigación centrada en la Región Guayana de Venezuela, especial y

particular atención merece el vigente Plan de Desarrollo Regional de la Región Guayana,

75 Plan Corporativo CVG 2003 – 2007. Corporación Venezolana de Guayana, Ciudad Guayana, Venezuela, 2002. p.XX

83

2001 – 2007, elaborado por la Corporación Venezolana de Guayana y el Ministerio de

Planificación y Desarrollo. El mismo está enmarcado dentro de las premisas y principios

incluidas en las Líneas Generales del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2001–

2007 de la República Bolivariana de Venezuela, ya analizado, y el Programa de Gobierno

ofrecido por el actual Presidente de la República. Se parte de la necesidad de superar la crisis

estructural existente y para lo cual se debe lograr un profundo cambio estructural en el

camino hacia la construcción de una nueva República que debe ser operacionalizado a través

de unas Líneas Generales las cuales establecen cinco equilibrios, ya definidos en el Plan

Nacional y, que son marco de referencia y de obligatorio cumplimiento por el Plan Regional.

Ellos son: a) Equilibrio Económico: desarrollar la economía productiva a través de la

diversificación productiva; b) Equilibrio Social: alcanzar la justicia social a través de la

inclusión progresiva de los derechos sociales de los ciudadanos; c) Equilibrio Político:

construir la democracia bolivariana a través de una participación protagónica corresponsable;

d) Equilibrio Territorial: ocupar y consolidar el territorio a través de la descentralización

desconcentrada; y e)Equilibrio Internacional: fortalecer la soberanía nacional y promover un

mundo multipolar a través de plurización multipolar.

En este orden de ideas, se presentan respuestas de nivel macro para la región, dejando a

las gobernaciones y alcaldías las respuestas puntuales y específicas al nivel estadal, municipal,

parroquial y local. De acuerdo con la interpretación del autor, el Esquema Metodológico del

Plan de Desarrollo Regional 2001-2007 (Ver Anexo 20) que sustenta el Plan de Desarrollo

Regional – Región Guayana presenta las siguientes fases:

1º Diagnóstico: Incluye la caracterización geopolítica, físico-natural y demográfica, las

características espaciales y de los servicios básicos, las potencialidades y las limitaciones a

nivel regional y sectorial. En esta fase, sin embargo, no se observa una caracterización del

aspecto medioambiental ni de los rasgos socioculturales de la región. Se desarrolla un análisis

marcadamente técnico con las características de un plan empresarial, algo distante de las que

debe tener un plan de desarrollo regional. Se busca más el aprovechamiento de los recursos

naturales per sé que su utilización racional para el bienestar de generaciones actuales y

futuras. La acumulación de datos e información solo se hace a los efectos de inventariar la

región, sin tener una direccionalidad clara, lo que no es garantía de un plan exitoso, pues es

menester contar con objetivos y estrategias claros para su logro. En cuanto a las consultas, en

esta fase los mecanismos son muy excluyentes y sesgados, limitándose, básicamente, a los

sectores empresariales interesados en las inversiones del Estado que le son beneficiosas para

sus organizaciones, y otras organizaciones formales, mientras que el ciudadano común y el

84

núcleo familiar, así como la comunidad en general, que deben ser los beneficiarios finales del

plan, son simples espectadores del proceso.

2º Visión de la Región: En esta fase se elaboran los elementos de la visión mediante

consultas públicas. La misma es definida básicamente por técnicos y burócratas, en muchos

casos venidos de otras regiones. Igual que en el punto anterior las consultas son excluyentes y

sesgadas.

3º Principios: En este momento se tienen en cuenta aspectos tales como la democracia

participativa, la economía productiva, la justicia social, el fortalecimiento de la soberanía

nacional, así como la ocupación, consolidación y ordenamiento territorial. La simple

declaración de estos principios, sin ningún programa o proyecto de soporte, no pasan de ser

buenas intenciones que, lejos de lograr su cometido, lo que traen son frustraciones al

colectivo. Por otra parte, no se observan principios referidos al medio ambiente, la

biodiversidad y la cultura. Igualmente, se percibe la ausencia de principios que apunten al

fortalecimiento de las ventajas comparativas y competitivas de la región.

4º Objetivos del Plan de Desarrollo Regional Guayana: Estos se estructuran en las

siguientes áreas claves: crecimiento económico; desarrollo humano y social; ordenamiento

territorial y ocupación; y sustentabilidad ambiental. Si bien resulta conveniente la

identificación de áreas claves para la determinación de los objetivos del plan, no queda claro

en qué modelo económico de desarrollo se sustenta el plan. Por otra parte, el enfoque

sistémico, en lo que se refiere a los distintos niveles de gobierno existentes en la región

(nacional, regional, estadal, municipal, parroquial, local), debe ser garantizado mediante

mecanismos reales de participación para la determinación de los objetivos.

5º Opciones estratégicas: Se reflejan para las dimensiones social, económica, territorial,

político institucional, internacional y ambiental. Estas opciones son un reflejo, casi exacto, de

las Líneas Generales del Plan Nacional ya mencionado, y no son precisamente el resultado de

un proceso de reflexión regional consustanciado con la realidad local. Las características

especiales de la Región Guayana (área geográfica y límites internacionales, recursos reales y

potenciales, entre otros) son motivos suficientes para plantear opciones estratégicas

específicas que, si bien siguen las Líneas Generales del Plan Nacional, deben reflejar las

particularidades y retos de la región.

6º Proyectos: En esta fase se elaboran y seleccionan los proyectos que soportan el plan

regional en los ámbitos social, económico, territorial, político institucional, internacional y

ambiental. En este proceso se repite la misma situación que en el punto anterior: se plantean

85

proyectos que obedecen más a estrategias y polít icas nacionales, que a estrategias y políticas

regionales.

A juicio del autor, se trata de un plan diseñado y concebido para una región vista como

un todo absoluto y no como un conjunto (región) formado por subconjuntos (estados,

municipios, parroquias y localidades) que le restan integralidad y coherencia y que apuntan

hacia la necesidad de un enfoque sistémico y sinérgico del mismo. El plan nace de arriba (la

región vista como un todo) hacia abajo (estados, municipios, parroquias y localidades), las

cuales simplemente se insertan en el mismo de una manera casi obligatoria. Es decir, que el

plan ya esta concebido y lo único que le queda a los diferentes eslabones regionales es

aprovecharse de él lo mejor que se pueda, aunque sin tener en cuenta totalmente sus

prioridades e intereses más sentidos. Por tanto, en la concepción del plan regional no se da una

fase inicial de formulación de planes en los niveles intermedios (estados) ni en los niveles de

base (municipios, parroquias y localidades). Mucho menos se da un proceso de

compatibilización dentro de cada nivel y entre niveles, para luego llegar de una forma

ordenada a un verdadero plan regional participativo y protagónico, siendo esta ultima una de

las fallas más importantes del vigente plan regional.

De cierta manera, en la elaboración del plan regional de la Región Guayana se recurre a

la vieja práctica de partir de situaciones anteriores y extrapolarlas al futuro. Se actualizan los

inventarios regionales, se actualizan los presupuestos, se incorporan programas y proyectos y,

finalmente, se inicia un proceso de difusión y “venta” del mismo con miras a darle

características de ser producto de un proceso generado por la base y que cuenta con la

aceptación de la sociedad regional. Sin embargo, como se ha venido reiterando, la falta de

identificación y génesis popular son, entre otros, factores que atentan contra el éxito de

cualquier plan de desarrollo regional de éxito real y sostenible.

Las debilidades identificadas en la planificación regional venezolana en general y las

hasta aquí examinadas en el Plan de Desarrollo Regional de Guayana imponen la necesidad de

profundizar en los principios filosóficos y en los soportes metodológicos que sustenten un

modelo de planificación estratégica regional. De lo que se trata, pues, es de sentar las bases

para llevar a cabo un proceso de planificación del desarrollo regional con un sólido enfoque

estratégico y participativo, que contemple dimensiones económicas, sociales, políticas y

ambientales a partir de las características de una región con rasgos sui géneris en el contexto

venezolano.

86

CAPITULO III MODELO DE PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA DEL

DESARROLLO REGIONAL DE LA REGION GUAYANA – VENEZUELA

El presente capítulo tiene por objeto presentar una propuesta metodológica que

posibilite un proceso coherente, integrado y participativo de planificación del desarrollo

regional en una de las regiones más peculiares de Venezuela: la Región Guayana. A tales

fines, se presentan, primeramente, los fundamentos teórico-metodoló gicos que sustentan la

propuesta, con especial énfasis en los principios, categorías y premisas que permiten

diferenciarla y convertirla en alternativa perfeccionada de modelos precedentes aplicados en

dicha región. Posteriormente, se examinan las etapas y procesos que contempla la propuesta,

definiendo la forma en que se articulan y engranan los principios y categorías previamente

definidas. Seguidamente ocupa un lugar importante en el capítulo el examen de los soportes

necesarios que deben tomarse en consideración para lograr el funcionamiento adecuado del

modelo propuesto, así como el análisis comparativo con el modelo que se aplica actualmente

en la región. Finalmente, se hace un grupo de consideraciones acerca de la aplicabilidad de la

propuesta metodológica en otros contextos regionales venezolanos.

3.1. Fundamentos teórico-metodológicos.

Como ya fue reseñado anteriormente, muchos son los autores e investigadores en

materia de planificación del desarrollo que, como resultado de sus labores, han elaborado

propuestas metodológicas específicas para llevar a cabo estos procesos. Todos han contribuido

de una manera dialéctica a la evolución histórica del pensamiento y al logro del estado del arte

en materia de planificación y desarrollo.

Para la presente investigación reviste singular importancia el Modelo de Desarrollo

Regional Vigente para la Región Guayana 2001-2007, si se tiene en cuenta que la misma

apunta a la búsqueda de una alternativa metodológica que lo mejore a la luz de los aspectos

anteriormente examinados. Si bien el plan regional vigente representa un esfuerzo hacia la

consolidación de un sistema regional de planificación, aún quedan cuestiones en las que se

debe profundizar como son la promoción de la participación ciudadana, el tratamiento

adecuado de los actores del plan y las vías en que se logra mayor coherencia e integralidad al

mismo. En parte, las limitaciones señaladas obedecen a prácticas tradicionales, donde el

ciudadano, por uso y costumbre, ha delegado ante las autoridades de turno o representantes

legislativos las funciones de diseñar, formular, ejecutar e, incluso, de evaluar los distintos

87

planes de desarrollo tanto nacionales como regionales y locales. En tal sentido, se presenta

una actitud bastante generalizada del ciudadano de esperar los frutos que provienen de un

futuro desarrollo socioeconómico sin aportar, prácticamente, esfuerzo alguno para la

construcción y consecución del mismo.

Esta situación está cambiando hacia un ciudadano con una actitud protagónica y

participativa en el diseño de su futuro. La Ley de Consejos Locales de Planificación Pública

se orienta hacia ese cambio al regular la participación de dichos consejos en la planificación

integral del gobierno local, conformado por el Alcalde, quien lo preside, los Concejales, los

Presidentes de Juntas Parroquiales y representantes de vecinos y de sectores organizados de la

sociedad. La efectividad de esta Ley depende, en buena medida del grado de representación

que alcance el ciudadano común, lo que redundará en mayor participación y compromiso con

el desarrollo local. Para ello es necesario evitar el interés particular de organizaciones políticas

de administrar las funciones de gobierno y para cuyo ejercicio deben prepararse y organizarse

sobre bases diferentes. Adicionalmente, las organizaciones empresariales deben participar de

forma directa en el proceso de formulación de los distintos planes de desarrollo en búsqueda

de oportunidades que oferta la región.

En todos los modelos de planificación hasta aquí examinados se aprecian muchas más

similitudes que diferencias en cuanto a enfoques metodológicos, categorías y fases,

independientemente del contexto de aplicación de los mismos. Ver Anexo 21 Siempre se

considera que la organización se enfrentara a situaciones de alta incertidumbre, se acepta la

condición del sistema organizacional como un sistema abierto, sujeto a influencias del

entorno, frente a las cuales se deben tomar decisiones que eviten o minimicen los posibles

impactos negativos, aún cuando no todo lo que viene del entorno es negativo, siendo a veces

positivo igualmente. En muchos casos, la organización no se encuentra en capacidad real de

dar una respuesta a las amenazas y oportunidades que les genera el entorno. Por otro lado, casi

siempre habrá aliados al proceso, pero igualmente siempre habrá la posibilidad de encontrar

opositores. Igualmente, dentro de la organización se presentaran áreas débiles y otras áreas

con una posición envidiable que definirán la capacidad de respuesta de la misma.

En cuanto al sistema de desarrollo deseado o ideal, el tema del Desarrollo Endógeno

Sustentable surge como algo novedoso que no deja de ser un reto para gobernantes,

instituciones, empresarios y sociedad en general. De lo que se trata es de un paradigma

emergente de desarrollo y crecimiento de un territorio previamente definido en adecuado

equilibrio con los sistemas ambientales actuales y futuros en una suerte de pacto

88

intergeneracional continuo que garantice un nivel de vida con calidad y perdurabilidad para

generaciones actuales y futuras, cíclica y viablemente sostenible en el tiempo.

La novedad del modelo que se presenta a continuación estriba en que el territorio objeto

de la presente investigación, Región Guayana Venezolana, no ha contado con planes de

desarrollo basados en un enfoque de dirección estratégica regional propiamente dicho, sino

que obedecen más bien a lineamientos y estrategias de desarrollo nacional. Por otra parte, y

en buena medida, son el reflejo de los planes específicos de las empresas, corporaciones y

entes públicos y privados establecidos en la región, los cuales están más dirigidos a la

estructura y organización interna de las mismas, es decir, en la búsqueda del logro de sus

propios objetivos específicos y no en función de un plan de desarrollo regional coherente. Sin

dejar de reconocer que estos planes no dejan de tener cierto impacto en la región (empleo,

pagos fiscales, circulante monetario, comercio, planes de vivienda y de salud, entre otros), es

muy poca la población que se beneficia de los mismos. Aún distan mucho de ser planes con

objetivos y estrategias dirigidos a toda la población del territorio, con valores y principios que

potencien la justicia social y el equilibrio económico en la distribución de bienestar y calidad

de vida para toda la sociedad, donde prevalezca la inclusión y no la exclusión del ciudadano

común.

La presente propuesta supone un desarrollo dirigido desde y para un ámbito territorial

definido en contraposición a la tesis del desarrollo centralizado, desde un eje único de poder y

tomador de decisiones para todas y cada una de las regiones. Tampoco es el caso de un

desarrollo regional aislado del resto del país, ni menos aún aislado a escala internacional; se

trata de potenciar los recursos existentes en un territorio en particular e interactuar con su

entorno en las mejores condiciones competitivas y comparativas posibles para beneficio de la

sociedad que la habita. Es, según el autor, una respuesta, entre otras posibles, a la

globalización, que solo brinda beneficios a pueblos y naciones que estén realmente

preparados para una competencia internacional, donde la acumulación y crecimiento del

capital es el objetivo macro a lograr y no necesariamente el bienestar de la sociedad.

La metodología que se propone hace endógeno al plan al privilegiar la utilización de los

recursos territoriales sobre posibles recursos externos. Este enfoque es reforzado con la

participación ciudadana, la que promueve y vela por un crecimiento económico interno con

justicia social. En resumen, ambos elementos, la metodología y la participación ciudadana, se

integran sinérgicamente para lograr el desarrollo endógeno.

89

El crecimiento económico per se, como ya se advirtió anteriormente, no es garantía de

un nivel de vida deseado para una nación en particular; son los aspectos sociales como la

esperanza de vida, la tasa de mortalidad, la tasa de morbilidad, la tasa de matriculación

escolar, los niveles educativos, la salud, la vivienda, la alimentación adecuada y balanceada, el

acceso a nuevas tecnologías, energía, agua potable, vías de comunicación urbana y rural, y el

ingreso per cápita, entre otros, los que dignifican al hombre como ente social. A juicio del

autor el desarrollo económico como tal no es el macro-objetivo a lograr, sino una vía o

condición necesaria para elevar la calidad de vida de la sociedad, con una mejor y mayor

distribución de los recursos de manera integral, sustentable, sostenible y superable

permanentemente.

Consecuentemente, el diseño metodológico que sustenta la Propuesta de un modelo

conceptual de planificación estratégica de desarrollo regional endógeno y sustentable: El

caso de la región Guayana – Venezuela se muestra en la Figura Nº 1. En ella se puede

apreciar en una sola vista la estructura general del proceso, que se inicia a partir de la

definición de la misión y visión de la región y culmina con la actividad de evaluación y

control, pasando por una serie de procesos que le dan consistencia al mismo y lo convierten en

un macroproceso sistémicamente articulado en la búsqueda de la sinergia necesaria para el

logro de los objetivos y metas planteadas y hacia el logro de la misión y visión previamente

definida.

Igualmente, en el modelo se definen tres niveles territoriales y de gobierno: un nivel

corporativo (Región Guayana); un nivel intermedio (Estados); y un nivel de base (Municipios,

Parroquias y Localidades), en los cuales se desarrollan programas y proyectos en seis (6)

áreas distintas (económica, social, laboral, política, territorial y tecnológica) y a distintos

alcances (internacional, nacional, regional, estadal, municipal, parroquial y local), con un

proceso de compatibilización que permite enlazar los distintos programas y proyectos a

distintos niveles en procura de un plan regional de desarrollo socioeconómico coherente e

integrado que refleje las aspiraciones de justicia social de la comunidad instalada en los

distintos territorios de la Región Guayana. Como soporte de los procesos ya mencionados se

plantean principios y premisas como condicionantes necesarias para alcanzar un efectivo y

eficiente desempeño del plan propuesto.

91

FIGURA Nº 1

Modelo Conceptual de Planificación Estratégica de Desarrollo Regional Endógeno y Sustentable CASO REGIÓN GUAYANA- VENEZUELA

ESQUEMA BÁSICO

Diseño Autor.Lic. (M.Sc.) . Reinaldo José Aguilera Araujo

MISIÓN ACTUAL

ÁMBITO EXTERNO ÁMBITO INTERNO

SUSTENTABLE

ACTORES

PROGRAMAS Y PROYECTOS

PROGRAMAS Y PROYECTOS

NIVEL CORPORATIVO

NIVEL INTERMEDIO

NIVEL DE BASE

COMPATIBILIZAR

ÁREAS

ECONÓMICO

SOCIAL

LABORAL

POLÍTICO

TERRITORIAL

TECNOLÓGICO

LOCAL

MUNICIPAL

ESTADAL

REGIONAL

NACIONAL

INTERNACIONAL

ALCANCE

GOBIERNO ORGANIZADO EVALUACIÓN Y CONTROL

PARROQUIAL

PRESUPUESTOS

LOCAL

92

El modelo conceptual propuesto se ubica en el área de planes de desarrollo socio-

económico de la sociedad. Los modelos tradicionales de desarrollo siempre han partido del

supuesto de que el poder central (Ejecutivo Nacional), normalmente ubicado en la capital de

la república, era quien tenía el poder, conocimiento y estructura organizativa necesaria para

diseñar, formular y ejecutar los planes de desarrollo a todos los niveles gubernamentales

(nacional, estadal, municipal e incluso local), mientras que los niveles inferiores de gobiernos

fungían simplemente de entes operativos de unos planes diseñados por sujetos extraños y, en

muchos casos, desconocedores de los territorios objeto de los mismos.

La falta de identificación con el territorio y la sociedad local receptora del plan, el

desconocimiento de sus hábitos, culturas y preferencias, la ignorancia de los valores y su

ubicación en la escala de esa sociedad, el desconocimiento de la vocación productiva

territorial (minera, agrícola, ganadera, industrial, forestal, pesquera, turismo o comercio), y los

intentos de adquirir dichos conocimientos por vías indirectas y secundarias, como son los

inventarios y potencialidades de los recursos existentes con enfoques macro, hacen que la

conducción del proceso de planificación regional se desarrolle bajo condiciones poco

favorables. Ello ha traído como consecuencia la aprobación de planes, programas y proyectos

regionales con poca identificación y aceptación de los habitantes e instituciones locales y,

aún en algunos casos, el rechazo de los mismos.

A pesar de las aparentes bondades que pudiera acarrear el poder concentrado como

mecanismo potenciador de la capacidad de maniobra gubernamental, elemento clave para

quienes defienden este estilo de desarrollo que pudiéramos llamar Desarrollo Centralizado,

surge, como alternativa viable y posible, la tendencia del Desarrollo Regional enmarcado en

el concepto de la descentralización y la desconcentración con marcadas diferencias respecto

al anterior. Entendiendo que este se fundamenta en los recursos y habilidades de una región en

justo equilibrio con el medio ambiente natural, ello no implica un aislamiento con su entorno

nacional e internacio nal. Por el contrario, en aquellos casos donde el balance costo-beneficio

resulte altamente negativo, bajo estas condiciones de un proceso concentrado, dirigido y

explotado a nivel regional, se deberán realizar estudios por comisiones regionales

especializadas sobre posibles pactos de intercambio comercial, tecnológico o académico, entre

otros, a nivel nacional o internacional. También se pueden hacer concesiones de exploración,

explotación y producción de ciertos productos o servicios, alianzas y asociacio nes estratégicas

empresariales, entre otras alternativas, en las mejores condiciones posibles con el objetivo de

potenciar áreas de desarrollo aún insuficiente. Sin embargo, deberá reservarse para la región

el desarrollo de aquellas áreas, sectores, planes, programas y proyectos donde la ubicación

93

comparativa y competitiva regional garantiza altos niveles de desarrollo socio-económico y

una calidad de vida para la población asentada en la región. En conclusión, se puede inferir

que el modelo conceptual de planificación propuesto se puede definir como un Plan

Estratégico de Desarrollo Regional, Endógeno y Sustentable.

En otro orden de ideas, se puede señalar que el modelo propuesto se ubica, como

proceso, en el concepto del desarrollo horizontal. Este enfoque privilegia el manejo del

proceso en niveles ejecutivos intermedios y bajos, valga decir, mas cercanos al ciudadano

común y a los territorios objeto de estudio, o sea, gobernaciones, municipios, parroquias y

localidades. Esta concepción entra en contraposición con el concepto de desarrollo vertical,

a partir del cual un grupo de personas (altos ejecutivos), ubicados en la cúpula de la pirámide

organizacional, imponen planes, programas y proyectos a ejecutar con una obligación de

cumplimiento operativo por los niveles regionales y locales. Lógicamente, este enfoque

horizontal no implica ni impide comunicación y retroalimentación a nivel vertical, bajo la

premisa de que las regiones son parte de un cuerpo total, que es el país, y que los planes,

proyectos y programas a gerenciar deben tener una visión sistémica de los mismos. En tal

sentido, se pudiera hablar de una compatibilización necesaria entre los distintos niveles de

gobierno: nacional, estadal, municipal, parroquial y local, pero siempre garantizando que las

decisiones ejecutivas a cada nivel sean adoptadas lo más cercano al nivel en que son

ejecutadas.

Por otro lado, el modelo propuesto se ubica en la corriente de la Dirección Estratégica

donde se asume un entorno altamente turbulento, alta velocidad de cambios, múltiples

barreras para el logro de objetivos, avances tecnológicos diarios, competencia globalizada e

incertidumbre, entre otras variantes. Ante ello, surge la necesidad de asumir posiciones

estratégicas eficaces y eficientes hacia el logro del éxito esperado. Se considera que la puesta

en practica del modelo que se propone generará cambios de procesos organizacionales

(especialmente en materia de liderazgo, motivación e información), así como en las

estructuras organizativas (organigramas, niveles jerárquicos, burocracia, etc.), en procesos de

trabajo administrativos (manuales, normas, reglas, políticas) y aún en procesos productivos

(nuevos productos y servicios, nuevas líneas de producción, nuevos equipos y maquinarias,

nueva tecnología, etc.). Adicionalmente, se prevén cambios en la cultura de las organizaciones

y los valores que la sustentan, precisamente por el hecho de introducir por primera vez en

muchas de esas organizaciones un enfoque estratégico de planificación.

Esta actividad, ciertamente, va a encontrar rechazos frontales y resistencias más sutiles

en instituciones e individualidades, los que, ante la incertidumbre de un nuevo paradigma y la

94

relativa seguridad que les ofrece su actual estatus, prefieren enfrentar cualquier cambio a costa

de no perder los privilegios (si ese fuere el caso) hasta ahora por muy pocos disfrutados. A

este respecto, el Dr. Humberto Blanco Rosales señala que “el hecho de que las organizaciones

deban aprender a vivir en el cambio, anticipándose con dec isiones transformadoras que

permitan su supervivencia y desarrollo, en medio de un entorno tan turbulento y competitivo,

conduce a una concepción esencialmente estratégica de la gerencia que se manifiesta en una

adaptación sistemática al entorno cambiante, con una visión compartida del futuro deseado de

la organización.”76 Ello, sin dudas, presenta la necesidad de conducir un proceso de cambio

organizacional en condiciones muy difíciles, pues se trata de desaprender lo aprendido y, en

cierta medida, dejar de ser lo que se ha sido.

Este cambio debe poner a la organización en la posición ventajosa para el logro de los

éxitos esperados, según refiere el Dr. Humberto Blanco Rosales: “Toda organización será

capaz de alcanzar un éxito sostenido y sostenible sólo en la medida que sea capaz de

monitorear y captar a tiempo las señales del entorno, sus amenazas y oportunidades, y a la

vez, identificar y saber emplear los factores claves del éxito en su ámbito de actuación, hacer

un balance de sus puntos fuertes y débiles, además de emprender acciones al respecto. No se

trata de adivinar el futuro, ni de extrapolarlo de acuerdo con el pasado. Es tomar decisiones

presentes con futuridad, partiendo de que dicho futuro es creable y moldeable, y avanzar hacia

él en diversas acciones.”77 Luego, el modelo propuesto se inserta en la perspectiva de un

enfoque estratégico de la dirección con visión horizontalizada en su diseño, formulación,

ejecución y control

Un elemento central del presente modelo conceptual de planificación estratégica

regional se asocia con los principios que le sirven de sustento. Desde la perspectiva del autor,

los principios en que se fundamenta el modelo constituyen los hilos conductores básicos del

proceso de planificación estratégica de nuevo tipo que se pretende fomentar en la región

venezolana de Guayana. De ahí la importancia de su definición e identificación con la lógica

del proceso. A tales fines, se han identificado trece principios fundamentales que respaldan el

proceso en todo su alcance, que son:

• Participación: presencia activa de la sociedad regional en todo el proceso. Es

necesario romper con el esquema representantivo y adoptar el esquema participativo y

protagónico. Una actitud reactiva de la población ante un proyecto de región deseado no es la

mejor actitud a asumir por la comunidad. La proactividad en el diseño y conducción de su

76 Blanco Rosales, H. Ob.cit. p. 178 77 Ibídem, p. 178

95

destino y su futuro, plasmado en un plan de desarrollo regional, representa un cambio de

posición de individuos y colectivo. Las recientemente promulgadas leyes de Planificación y

de Consejos Locales de Planificación le da soporte jurídico a la participación de la comunidad

regional en el proceso de elaboración y control del plan de desarrollo respectivo.

• Corresponsabilidad: compromiso colectivo con los objetivos y estrategias. La

participación real y efectiva en la construcción de un plan de desarrollo genera sentimientos

de pertenencia y responsabilidad compartida. Es más fácil defender y reclamar por algo que se

considera parte de sí, lo que constituye la base de este principio.

• Socialización: bienestar integral para toda la sociedad. Es menester colectivizar

los beneficios hasta todos los niveles de la sociedad. La socialización garantiza una mejor

distribución de los beneficios alcanzados.

• Sustentabilidad: respeto al medio ambiente natural y protección de su

continuidad en el tiempo para las generaciones futuras. La coexistencia con el medio ambiente

y la biodiversidad del entorno es garantía de permanencia de los beneficios para generaciones

actuales y futuras.

• Calidad: búsqueda de los mejores niveles y estándares en todos los aspectos. La

obtención de altos niveles de logro en todos los sectores es posible mediante la introducción

de un enfoque de mejora continua en procesos técnicos y sociales.

• Seguridad Social: garantía de los requerimientos básicos para la población. La

disponibilidad de servicios básicos al alcance de toda la comunidad apunta hacia una mejoría

de la calidad de vida esperada por todos.

• Justicia Social: respeto de los derechos de todos los ciudadanos por igual.

Igualdad de posibilidades, condiciones y beneficios es signo de la equidad social que se

espera.

• Descentralización: trasladar a los territorios ciertas tomas de decisiones,

facultades y entes ubicados en la capital. La centralización de poderes y decisiones debe ser

sustituida por una redistribución de las mismas hacia los niveles intermedios y de base del

país. Ello incluye el traslado de organismos cuya mayor actividad e impacto se da a nivel de

una región específica.

• Desconcentración: ubicar ejes de desarrollo a nivel regional, estadal, municipal y

local. Búsqueda de mayor distribución territorial de la población nacional. Poblamiento de

fronteras. Implica un mayor y mejor aprovechamiento de los recursos ubicados en los

territorios, para lo cual se deben desarrollar las infraestructuras de apoyo necesarias.

96

• Inversión equilibrada: garantizar un adecuado balance en la inversión del Estado

y las promociones a la inversión privada, distribuyendo hacia los territorios una parte

sustancial de los recursos a invertir en justa proporción a la población presente y futura a nivel

regional y la extensión territorial respectiva.

• Visión Sistémica: sostener una visión sistémica tanto en lo interno, dentro de la

región, como a nivel nacio nal e internacional.

• Aspecto Político: la coexistencia de distintas corrientes y tendencias políticas en

cuanto a formas y estilos de gerenciar la región. Ello no implica el abandono del modelo

sostenido y propuesto; más bien se trata de incluir en el mismo a aquellas organizaciones y

personas que pueden asumir posiciones de rechazo al mismo.

• Actores: importancia principal representa el tratamiento de los actores del

proceso, por cuanto la viabilidad practica del Plan Regional resultante de la metodología

propuesta reposa, entre otros aspectos, en una efectiva participación de la comunidad

regional. De ahí que una presencia protagónica de los actores regionales implicados en el

proceso permite velar por la primacía de los beneficios regionales en sintonía con el concepto

endógeno del desarrollo.

Otro de los aspectos medulares que constituyen pilares del modelo propuesto, a juicio

del autor, son sus premisas, esto es, las condiciones necesarias para una exitosa

implementación del mismo. En este sentido se proponen las siguientes premisas :

1.- Elaboración de Presupuestos: como versión financiera del plan, los presupuestos

constituyen una premisa de vital connotación en el modelo. En este sentido, cabe destacar que

la elaboración de los presupuestos debe basarse en una adecuada diversificación de ingresos.

Entre las principales fuentes que deben nutrir el presupuesto para la materialización del plan

de desarrollo regional deben considerarse las siguientes: a) Situado Coordinado; b) Fondo

Intergubernamental para el Desarrollo Económico y Social-FIDES; c) Fondo de Inversión y

Estabilización Macroeconómica-FIEM; d) Fondo Único Social-FUS; e) Ley de Asignaciones

Especiales; f) Prestamos Nacionales e Internacionales, en dependencia con la capacidad de

endeudamiento regional; g) Asociaciones y alianzas estratégicas con consorcios y empresas

nacionales o internacionales para el financiamiento y desarrollo de proyectos específicos; y h)

Concesiones y regalías, entre otros.

Cabe destacar que debe garantizarse una estrecha vinculación entre el plan de desarrollo

regional y el presupuesto como su contrapartida financiera. Para ello, se debe promover la

aprobación del marco legal necesario para implementar un Sistema Fiscal Regional que

97

garantice ingresos propios y directos a la región. Con ello se busca descentralizar la

recaudación y administración de impuestos nacionales, actualmente aplicados a nivel

regional, hacia los estados y municipios. Impuestos tales como el impuesto al valor agregado

– IVA, impuesto al debito bancario –IDB, aranceles aduanales, y timbres fiscales, entre otros,

con una distribución de 50% para la región y 50% para el gobierno central para su posterior

distribución hacia los territorios más deprimidas y con poca capacidad de generación de

impuestos como gesto de solidaridad social. Estos impuestos regionales actuarían como un

complemento de las asignaciones presupuestarias nacionales. Se plantea, pues, la necesidad

de consolidar el principio de descentralización como premisa básica de la prop uesta a partir

de una efectiva descentralización financiera. En este sentido, se propone la creación de un

sistema fiscal regional que traslade la recaudación y administración de dichos impuestos

nacionales a los estados y municipios. La presencia de profesionales y especialistas es un

soporte conveniente para el logro de esta premisa. (Ver Anexo 22)

2.- Tratamiento de los Actores: la materialización de los procesos efectivos de

participación y democratización en el diseño, elaboración, ejecución y control del plan parte

de la inclusión de instituciones e individualidades, aliados y opositores en el proceso. Para

ello es necesario desarrollar estrategias de relaciones con los distintos actores, especialmente

aquellos que previamente se identifiquen como implicados claves. Una de las alternativas que

puede desarrollarse es la creación de Comités por Áreas, en las que se presenten los intereses

de los principales actores del proceso. Cabe estacar, en este sentido, que resulta de vital

importancia el manejo de políticas de inclusión, pertenencia y corresponsabilidad regional.

Para tales fines, el desarrollo de talleres regionales, estadales, municipales y locales por áreas

pudiera ser una alternativa válida a utilizar.

La creación de los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas vía

Ley Orgánica de Planificación y Ley de Consejos Locales de Planificación Pública le da

soporte jurídico a la participación ciudadana al concebir consejos de planificación a nivel

estadal y a nivel municipal a los efectos de la elaboración del Plan Estadal de Desarrollo y el

Plan Municipal de Desarrollo respectivamente. A nivel de base, estos estarán integrados por el

Alcalde, los Concejales, los presidentes de parroquias, y representantes de organizaciones

vecinales y otros sectores, y de los pueblos indígenas. Esta ley posibilita la promoción y

creación de Consejos de Planificación a nivel parroquial y aún a nivel comunal como apoyo y

soporte de los Consejos Municipales. La novedad de este órgano está aún en proceso de

implementación y ensayo para evaluar su eficiencia y efectividad. No obstante se trata de un

98

avance significativo en cuanto a la participación ciudadana se refiere en la formulación de los

planes de desarrollo de su territorio.

Al considerar a los actores como una premisa nos referimos a la necesidad de

consolidar un grupo de principios que sustenten la propuesta metodológica. Ella supone que

los actores regionales se involucren desde el inicio en el proceso de elaboración del plan

regional como garantía de que los objetivos y metas, programas y proyectos formulados en el

mismo impacten positivamente el desarrollo socioeconómico de la región. (Ver Anexo 23)

3.- Carácter Sustentable: presupone un equilibrio entre desarrollo socioeconómico y

el sistema ambiental. Ello incluye la protección de los recursos naturales, tanto los renovables

como los no renovables, así como la conservación y preservación de los distintos sistemas

ecológicos existentes. Teniendo en cuenta que la sustentabilidad no so lo se refiere a al aspecto

medioambiental, sino que también los sistemas sociales juegan un rol decisivo en su

concepción, será necesario desarrollar un diagnóstico demográfico para la identificación de

las distintas poblaciones indígenas (etnias) que cue ntan con un importante peso en la región.

Además, en esta premisa se considera la creación de ejes de desconcentración poblacional,

especialmente en lo relativo a población fronteriza, y el diseño de pueblos fronterizos modelos

o tipo. La materialización de esta premisa estará asociada a la creación de la Oficina

Sustentación Ambiental Regional- OSAR, que tendrá la responsabilidad de velar por los

aspectos referidos anteriormente, y a cuyos efectos, entre otros, se debe crear una base de

información de los recursos naturales de la región. (Ver Anexo 24 )

4.- Gobernabilidad : exige una estructura y organización adecuadas para gerenciar el

plan con éxito. Un componente importante para la consolidación de esta premisa consiste en

el desarrollo de un programa de capacitación gerencial a nivel ejecutivo, el despliegue de

acciones consultivas, especialmente las consultorías de procesos vinculadas a la

reorganización de estructuras y de procesos de trabajo. En consecuencia, la gobernabilidad de

la región pasa por la necesaria presencia de personal capacitado al frente del gobierno a todos

sus niveles: corporativo, intermedio y de base. La simple presencia de un plan, por muy bien

elaborado que esté, no es garantía para el logro de los objetivos y metas del mismo. Es

necesaria la existencia de personal capacitado para dirigir el mismo. La capacitación se debe

dar antes, durante y después del plan para consolidar esta predeterminada condición.

Esta premisa incluye, además, la implantación de Sistemas de Información Gerencial –

SIG con su correspondiente soporte computacional. También deberá trabajarse en la creación

de una Oficina de Relaciones Interinstitucionales, así como la Oficina de Planificación,

99

Presupuesto y Control de Gestión Estratégico como agencias de apoyo a la gobernabilidad

regional y a la conveniente conducción del plan. (Ver Anexo 25)

5.- Definición de Áreas Básicas : esta premisa garantiza la identificación de áreas,

comúnmente denominadas áreas de resultados claves o unidades de acción estratégica, que

constituyen los fundamentos sobre la base de los cuales se formulan los macro-objetivos del

plan estratégico de desarrollo regional. De acuerdo a la experiencia internacional, y teniendo

en cuenta las características específicas de la Región Guayana, se sugieren seis (6) áreas

básicas: Economía de la región, Desarrollo Social, Política Laboral, Aspectos Políticos,

Equilibrio Territorial y Desarrollo Tecnológico.

6.- Definición del Alcance : esta premisa está relacionada con el ámbito de acción

geogr áfico-territorial que cubrirá el plan estratégico de desarrollo regional. A estos efectos, y

en consonancia con las características geopolíticas de la Región Guayana, se considera

conveniente definir siete (7) niveles, a saber: Internacional, Nacional, Regional, Estadal,

Municipal., Parroquial y Local, cada uno de ellos con particularidades y tratamientos

específicos.

7.- Manejo de datos e información: la inmensa cantidad y diversidad de datos e

información que se generará durante todo el proceso plantea la necesidad de contar con el

soporte informático necesario. La creación y mantenimiento de una o varias bases de datos, la

utilización de redes de información internas (intranets) y externas aumentará

considerablemente la agilidad, efectividad, eficiencia y confiabilidad necesarias para un

proceso de la magnitud de un plan de desarrollo socioeconómico regional como el que se

propone.

3.2.- Etapas y procesos básicos del modelo.

El la búsqueda de la aplicabilidad real del modelo propuesto, se hace imprescindible

establecer las etapas y procesos que se deben dar como garantía de una actividad con

características sistemáticas y sistémicas que operen de manera holística y sinérgica hacia el

logro del objetivo planteado. A los efectos de la aplicación consecuente de un modelo básico

representado en la Figura 1, se hace necesario establecer las etapas que se deben cubrir en el

transcurso de la aplicación de la propuesta, lo que supone presentar una visión de conjunto del

proceso de planificar la planificación deseada. En este sentido el autor propone las siguientes

etapas (Ver Figura 2):

100

FIGURA Nº 2

Modelo Conceptual de Planificación Estratégica de Desarrollo Regional Endógeno y Sustentable

CASO REGIÓN GUAYANA- VENEZUELA

ETAPAS ETAPA I ETAPA II ETAPA III ETAPA IV ETAPA V

DIAGNOSTICO PROSPECTIVA

FORMULACIÓN

COMPATIBILIZACION

EJECUCIÓN

Describir la Situación Actual mediante la definición y análisis críticos de:

- Misión actual - Visión - - Contexto

Externo - Contexto

Interno - Factores

claves de éxito

- Análisis FODA - Misión

(Revisada) Lo cual permite definir el Nivel, Cantidad y Calidad de

Analizar las Tendencias en las áreas:

- Económica - Social - Laboral - Política - Territorial - Tecnológico

A los Niveles:

- Internacional - Nacional - Regional - Estadal - Municipal - Local

Construir diferentes escenarios y escoger los más probables. Seleccionar un futuro previsible

Definir los Objetivos y Metas a lograr expresados en programas y proyectos a nivel Regional, estadal y municipal. Con una alta y variada participación de la sociedad bajo un enfoque Sustentable. Objetivos, Metas, programas y proyectos deben materializarse en planes a nivel Regional,

Construir el Plan regional Compatibilizado mediante un proceso de correspondencia entre los distintos planes por Área, Alcances y niveles dándole una visión de conjunto con un enfoque Holístico y Sistémico. Este proceso debe ser facilitado por el Ministerio de Planificación y Desarrollo, y la Corporación Venezolana de Guayana – CVG.

Estructurar Equipos de Gobierno gerenciará el plan. Se trata de contar con el mejor equipo humano, tecnológico, equipos, maquinarias, Knowestructura organizativa, procesos gerenciales, administrativos y operativomínimos necesarios para dirigir estratégicamente el plan. Garantizar la viabilidad del plan. Involucrar a la

101

respuesta de la Región

Estadal y Municipal, debidamente compatibilizados.

sociedad

Diseño Autor.Lic. (M.Sc.) . Reinaldo José Aguilera Araujo

103

Etapa I. Diagnóstico: a los efectos de facilitar el proceso esta etapa se ha dividido en

dos subetapas, a saber: la reflexión estratégica y el diagnóstico estratégico.

La Subetapa 1.1, denominada Reflexión Estratégica, se trata del proceso de definir la

razón de ser de la región y ubicar al territorio y la sociedad local respecto al rumbo que debe

seguirse dadas las condiciones existentes en ella y las ventajas comparativas y competitivas

que la caracterizan. Vale decir que se trata de establecer su macro-objetivo o misión. Una

presencia realmente protagónica de la comunidad organizada a través de asociaciones

vecinales comunales o de manera individual en la fase de seguimiento, evaluación y control

del plan, de conjunto con mecanismos de rendición de memoria y cuenta periódica de los

responsables de la ejecuc ión del plan permitirá corregir, a tiempo, posibles desviaciones hacia

el logro de la misión y visión del mismo. Una vez definida la misión, se debe establecer cual

es el estado ideal deseado y factible de alcanzar que brinde el mayor cúmulo de beneficios a la

sociedad de manera integral con una clara identidad y apego a la cultura regional. O sea, se

trata de definir su visión.

Por su parte, en la Subetapa 1.2, el Diagnóstico Estratégico se procederá al análisis del

contexto interno y externo de la región, se identificaran los factores claves de éxito

entendiendo como tales los rasgos esenciales controlables por los diseñadores y ejecutores del

plan regional que generen ventajas competitivas sostenibles y que influyan de manera

determinante en el logro de los objetivos del mismo (misión y visión) de manera exitosa. Se

realizara un análisis DOFA y, a la luz de los resultados anteriores se ratificara o se modificara

la misión y visión.

Etapa II Prospectiva: como segundo paso, una vez evaluada la situación del entorno y

la capacidad de respuesta de la región, así como su razón de ser y su expectativa futura, se

debe hacer una análisis de tendencias en las seis áreas previamente definidas (Económico,

Social, Laboral, Político, Territorial y Tecnológico) en los s iete niveles de alcance propuestos

(Internacional, Nacional, Regional, Estadal, Municipal, Parroquial y Local) en búsqueda del

futuro previsible. Se deben analizar distintos escenarios y finalmente seleccionar los

escenarios mas probables.

Esta etapa se puede dar de manera simultanea a la etapa anterior (Diagnóstico) y a todos

los niveles (corporativo, intermedio y de base), al considerar que cada Estado, Municipio,

Parroquia y Localidad tiene características propias y específicas que la identifican y

diferencian de las demás. Aquellos aspectos que impacten positiva o negativamente a otros

territorios a un mismo nivel y aún a otros niveles serán objeto de análisis y negociación en la

etapa de compatibilización.

104

Etapa III Formulación : conocida la situación actual y los posibles escenarios futuros,

se está en capacidad de definir los objetivos y metas a lograr, expresados en los planes a

formular a nivel regional (corporativo), estadal (intermedio) y, municipal, parroquial y local

(de base) y materializados en los distintos programas y proyectos de apoyo con una

importante (en calidad y cantidad) participación de la comunidad y de distintos actores de la

región y bajo un enfoque endógeno y sustentable.

Etapa IV Compatibilización: todo lo propuesto a los tres niveles antes mencionados

(Regional, Estadal y Municipal), deberá, posteriormente, presentarse en un taller de

compatibilización entre los mismos, y de ellos con el plan nacional, de manera que no se

dupliquen esfuerzos o se creen obstáculos entre ellos, sino que, por el contrario, se busque el

apoyo y complementación conveniente y necesario entre unos y otros con un enfoque

sistémico e integral en la búsqueda de una sinergia estratégica. La metodología propuesta

parte de la formulación de un plan regional que contiene programas por áreas específicas

(economía, social, laboral, política, territorial y tecnológico), los que, a su vez, son

soportados por proyectos específicos. Por su parte, cada nivel contempla programas y

proyectos específicos que se vinculan y relacionan en el proceso de compatibilización para dar

como resultado el plan regional esperado.

Dado que la propuesta metodológica se sustenta en la búsqueda de un desarrollo con

características endógenas, la orientación principal del mismo conduce a que se privilegie la

base (nivel municipal, parroquial y local) en el establecimiento de objetivos y metas que

potencien el desarrollo a e se nivel. Esto conlleva a que la secuencia del proceso se inicie

desde la base, pasando luego por el nivel intermedio y concluir en el nivel corporativo, es

decir, de abajo hacia arriba. No obstante, es preciso destacar que debe existir un flujo de

información, regulaciones y directivas que parten del nivel superior (de arriba) hacia los

niveles intermedio y de base (hacia abajo) que permitan una visión de conjunto del plan

regional y una integración de la región con el resto del país.

Etapa V Ejecución: definidos los planes, las rutas a seguir, las estrategias a aplicar; se

hace imprescindible escoger el equipo de trabajo que gerenciará el mismo. Se debe buscar

una asociación de corresponsabilidad y apoyo entre el gobierno y la sociedad organizada. Ello

implica revisar las actuales estructuras burocráticas existentes, los procesos administrativos, la

tecnología e infraestructura necesaria para los mismos y, finalmente, la vinculación de los

planes con los presupuestos requeridos para su ejecución real. Como estrategia, se debe

involucrar a la sociedad en la ejecución de los distintos planes en búsqueda de un sentimiento

de pertenencia de los mismos y del apoyo popular necesario. Igualmente, la presencia de la

105

comunidad en esta etapa permitirá ejercer funciones contraloras a los efectos de corregir

posibles desviaciones del plan y la toma de correcciones a tiempo a fin de garantizar el logro

de los objetivos y metas del mismo, aspecto que la conecta con la siguiente etapa.

Etapa VI : Evaluación: finalmente, todo plan debe ser objeto de seguimiento y

evaluación en búsqueda de posibles desviaciones a las rutas, objetivos, metas y estrategias

previamente establecidas, y tomar los correctivos necesarios con tiempo suficiente a fin de

eliminar o minimizar el posible impacto negativo. Deben estar previamente definidos los

indicadores de gestión para su efectivo monitoreo, análisis de resultados, tendencias,

evaluación y la correspondiente retroalimentación para las tomas de decisiones pertinentes a

tiempo.

El desarrollo de estas seis etapas de una manera sistemática y sistémica, facilitada por

un equipo de expertos en la materia de planificación estratégica, permitirá darle coherencia,

consistencia e integralidad al proceso de planificación estratégica del desarrollo regional. El

diseño de un modelo estratégico ideal y de aplicación universal para el desarrollo socio-

económico de una región bajo características endógenas y sustentables resulta prácticamente

imposible, si se tiene en cuenta que cada vez más deberán considerarse las peculiaridades

regionales en su conformación. Por tanto, no se pretende que el modelo propuesto alcance el

rango de “ideal” de los modelos de desarrollo. Es idea del autor que no existe tal tipo de

modelo, dado lo disímiles que resultan los territorios y las sociedades que los habitan.

Sin embargo, existen variables y factores que son común denominador en la mayoría de

los modelos existentes revisados por el autor y que apuntan hacia resultados previsiblemente

positivos. Luego, la idea no es presentar un modelo de aceptación general, ni sustituir los

posibles planes existentes, sino más bien ofrecer una guía de aplicación genérica con

enfoques, etapas, esquema metodológico y mecanismos de operacionalización que faciliten

los procesos de planificación estratégica del desarrollo regional, a partir del examen crítico de

los modelos existentes y la propia experiencia del autor en la región para el cual se pretende

aplicar.

Otro aspecto de singular importancia a considerar en la implantación del modelo de

desarrollo estratégico regional para Guayana consiste en la particularización de las fases del

proceso previamente identificadas. Esto se refiere, fundamentalmente, al contenido

metodológico de la propuesta, donde se detalla el alcance de cada una de los procesos,

subprocesos y los instrumentos metodológicos que se proponen para su adecuado desarrollo.

Ello deriva en un esquema procedimental que pretende exponer las indicaciones

106

metodológicas para la implementación del modelo propuesto a fin de fundamentar la

aplicabilidad del mismo y que se ilustran en la Figura Nº 3.

Con respecto a la etapa I, Diagnóstico, los procesos que se conciben están referidos a

los dos momentos básicos que la misma contiene, o sea, la Reflexión Estratégica y el

Diagnóstico Estratégico. Sobre esta base, las indicaciones metodológicas establecen el

desarrollo de los siguientes procesos para la Reflexión Estratégica:

1.- Formulación de la Misión: se trata de establecer la razón de ser de la Región

Guayana a la luz de los recursos existentes y por desarrollar, las ventajas comparativas y

competitivas y la dirección a seguir con factibilidad cierta de logros. Consiste en saber de qué

es capaz la región dadas las fortalezas y debilidades que se tienen en un contexto previamente

definido. Este proceso debe desarrollarse mediante actividades compartidas por toda la

sociedad regiona l, que incluye entes públicos y privados, gremios, sindicatos, universidades,

ONGs y comunidad en general, en las que deben primar la participación, la

corresponsabilidad y la búsqueda de consenso.

2.- Definición de la Visión: expresa la situación ideal futura esperada de la región al

cierre del horizonte determinado como período estratégico. Implica la determinación de la

imagen-objetivo deseable que deberá conducir el flujo de las acciones contenidas en el plan

de desarrollo estratégico regional. Igual que la misión, este proceso debe desarrollarse en

actividades compartidas por toda la sociedad regional.

Por su parte, el Diagnóstico Estratégico presupone el desarrollo de los siguientes

procesos con sus correspondientes indicaciones metodológicas:

3.- Análisis del Contexto Externo: consiste en la evaluación y diagnóstico del entorno

regional inmediato, el entorno nacional (Estados vecinos) y el entorno internacional (Países

vecinos y no vecinos). En el desarrollo de este proceso debe quedar claro el hecho de que

promover un desarrollo endógeno no exime a la región de impactos, positivos y negativos, del

entorno, por lo que deben ser debidamente analizados en términos de amenazas a enfrentar y

oportunidades a aprovechar. Ver Anexo 26

4.- Análisis del Contexto Interno: consiste en el análisis y diagnóstico del ámbito

interno regional (Estado Bolívar, Estado Amazonas, Estado Delta Amacuro y región sur limite

con Río Orinoco de los estados Apure, Guarico, Anzoategui y Monagas). Se refiere a precisar

los recursos naturales, económicos, humanos y organizativos. En este contexto, es menester

enfocar el análisis en las áreas previamente identificadas (económico, social, laboral, político,

territorial y tecnológico) y en los distintos alcances internos (regional, estadal, municipal,

parroquial y local). Ver Anexo 27

107

5.- Identificación de Factores Claves de Éxito: consiste en revelar los aspectos

(factores) claves que influyen de manera determinante en el logro de los objetivos del Plan de

Desarrollo Regional ( Misión y Visión ) de manera exitosa. Es un proceso reflexivo de análisis

y pensamiento estratégico enfocado a la ubicación de los rasgos controlables por los

diseñadores y ejecutores del plan regional que generen ventajas competitivas sostenibles y que

influyen de manera determinante en el logro de la misión y la visión exitosamente. La

comparación con otras regiones exitosas, nacionales o de otros países, y la identificación de

sus características de éxito, la ubicación relativa de la región analizada respecto a esas otras

regiones permite medir los niveles de éxito alcanzados hasta fecha y los factores esenciales

que los han posibilitado. Los factores claves de éxito estarán definidas en función de las áreas

ya mencionadas en las premisas y en correspondencia con los distintos niveles de alcance del

plan. Una vez elaborada la primera aproximación por técnicos y especialistas en cada una de

las áreas se instalarán foros por áreas temáticas en los distintos niveles de alcance del plan

para enriquecerla. Como resultado final, se contará con un listado de factores claves de éxito

por áreas, que deberán ser controlados y desarrollados convenientemente para lograr una

inserción en el entorno con posibilidades ciertas de éxito. Como técnica de apoyo al trabajo se

diseñará una matriz de doble entrada, que contemple áreas y alcances, donde se presentarán

los factores claves de éxito de forma integrada e interrelacionada. Ver Anexo 28

6.- Análisis DOFA: consiste en la identificación de aspectos positivos y negativos tanto

en el contexto externo como el interno y su evaluación combinada a los efectos de determinar

problemas, soluciones y cursos de acción estratégicos. Implica, pues, la determinación de las

fortalezas de la región para llevar a cabo exitosamente un plan de desarrollo, así como sus

principales debilidades en términos de limitaciones y barreras que impiden el desarrollo de la

región. Igualmente, se abordan las amenazas provenientes del entorno que enfrenta la región y

las oportunidades que se pueden aprovechar en función de su desarrollo endógeno y

sustentable. La integración de estos elementos permitirá, en primer lugar, identificar el

problema estratégico de la región así como una aproximación a la solución del mismo, lo que

posibilitará la definición de estrategias específicas mediante la construcción de una matriz

DOFA..

7.- Nueva Misión o Ratificación de la Existente: una vez completados los procesos

anteriores, se está en capacidad de analizar la misión previamente definida, validar su

pertinencia, modificarla o cambiarla de acuerdo con la reflexión estratégica que se desarrolle.

En lo que respecta a la segunda etapa, Prospectiva, se identifican dos procesos básicos

con las siguientes indicaciones metodológicas:

108

1.- Análisis de Tendencias: se refiere al análisis de las tendencias más relevantes que

se aprecien relacionadas con el cumplimiento de la misión y la visión previamente

formuladas. El mismo se desarrollará para cada una de áreas ya definidas, o sea, económica,

social, política, laboral, territorial y tecnológico, tanto a nivel internacional, nacional, regional,

estadal, municipal, parroquial y local. La presencia de especialistas en cada materia se hace

imprescindible para el cumplimiento de esta actividad, considerada eminentemente como un

trabajo de expertos.

2.- Elaboración de Escenarios : una vez identificadas las tendencias en las diferentes

áreas básicas y en los diferentes ámbitos, se elaboran las diversas variantes de los escenarios

para la región. Se definen los escenarios y se seleccionan los más probables en el período

estratégico por áreas y niveles contemplados en el plan. Este proceso, a diferencia del anterior,

debe desarrollarse en actividades donde se garantice plena participación de los actores

involucrados en el proceso.

La tercera etapa, Formulación, contempla un conjunto de procesos que permiten la

operacionalización del plan regional. Para cada uno de ellos se contemplan las siguientes

indicaciones metodológicas:

1.- Elaboración de Programas: los programas se elaboran a partir de las demandas de

la comunidad, sobre la base de problemas detectados. Se definen a partir de metas y objetivos

a lograr. Representan una respuesta general del gobierno regional ante los problemas

detectados y se materializan en ofertas del gobierno a corto, mediano y largo plazo. Ver

Anexo 29. Con el objeto de definir los programas se sugiere el empleo de una matriz tal como

se presenta en el Anexo 28, que permite correlacionar las áreas básicas con los diferentes

ámbitos identificados, resultando de ello las opciones principales que en materia de programas

debe desarrollar la región. Los mismos deben ser clasificados, priorizados y elaborados a nivel

de localidades, parroquias, municipios, estados y región. Posteriormente, los programas deben

ser debidamente compatibilizados en cada nivel y entre los distintos niveles.

2.- Elaboración de Proyectos: los proyectos representan una respuesta específica a las

demandas de la comunidad a partir de los problemas detectados. Se definen a partir de metas y

objetivos a logar en un contexto local específico. Representan ofertas del gobierno a cada uno

de los niveles identificados del modelo estratégico que se sustentan en los programas

generales previamente definidos, por lo que pueden considerase como soportes básico s de

estos programas. El uso de una matriz Äreas Básicas-Ämbito, previamente expuesta en el

momento anterior, puede ser de gran utilidad para definir con más exactitud los proyectos

109

específicos a desarrollar, sobre todo a medida que se profundiza en la problemática de los

niveles más cercanos la base. Ver Anexo 30.

3.- Planes de Nivel Corporativo: se refiere a los planes al más alto nivel de gobierno.

Estos deben elaborarse por áreas y por territorios. La elaboración de estos planes debe estar

precedida por la creación de un comité de planificación corporativa en el que estén

representados los principales actores regionales y donde se evalúa la correspondencia de

programas y proyectos de impacto regional.

4.-. Planes de Nivel Intermedio: se refiere a los planes a niveles medios de gobierno,

es decir, a nivel de los estados. En este nivel se elaboran el Plan Estratégico y Táctico por área

(áreas funcionales) y por territorio (niveles de alcance). Deberá crearse un comité de

planificación a este nivel con la representación de los principales actores estadales en los que

se evaluará la correspondencia de los planes a este nivel con los programas y proyectos de

impacto estadal.

5.- Planes de Nivel de Base: se refiere a la elaboración de los planes en el ámbito de

base, es decir, municipales, parroquiales o comunitarios con un fuerte componente operativo,

pero que, a la vez desarrollan importantes funciones estratégicas. Ello contempla la

elaboración del plan maestro a esos niveles por área y por territorio. Se crea, además, un

comité de planificación a estas instancias con la representación de actores municipales,

parroquiales y locales para validar la correspondencia de los planes de base con los

programas y proyectos de impacto municipal, parroquial y local.

6.- Participación de los Actores: como actores de las diferentes instancias de

planificación se consideraran los entes públicos y privados, organizaciones e individualidades

que garanticen una plena representatividad, presente y activa, entre gobierno y sociedad como

binomio básico en el proceso de formulación del plan regional y los distintos planes,

programas y proyectos de soporte y apoyo. En este sentido, debe garantizarse la presencia de

actores a todos los niveles, es decir, nacionales, regionales, estadales, municipales,

parroquiales y locales a los efectos de lograr integralidad, consistencia interna y coherencia

con los objetivos supremos del plan nacional . Diseñar matriz. Ver Anexo 23 y Anexo 28

7.- Sustentabilidad del plan: implica la coexistencia entre el desarrollo

socioeconómico y la biodiversidad existente en la región. Se debe contar con una base de

información de los recursos naturales renovables y los no renovables, sus niveles y promedios

de consumo, tendencias de agotamiento y sus posibilidades de regeneración. Debe buscarse un

balance positivo entre niveles de consumo y niveles de regeneración o sustitución por recursos

similares. La promoción de una cultura conservacionista, junto con una reglamentación legal,

110

dará soporte al equilibrio deseado hasta el logro de una escala de explotación de recursos

sustentable y sostenible. Ver Anexo 24

La cuarta etapa, Compatibilización, presupone que los distintos planes elaborados

(Estadal, Municipal, Parroquial y Local) sean analizados con un enfoque sistémico a fin de

lograr la formulación definitiva del Plan Regional. Igualmente, se deben diseñar planes de

contingencia o emergencia para enfrentar eventos no esperados pero factibles: accidentes,

catástrofes naturales, huelgas, conmoción social, conmoción política, conmoción económica,

financiera o monetaria, entre otras. La compatibilización debe seguir un sentido de abajo hacia

arriba, es decir desde los planes elaborados al nivel inferior (local, parroquial) e ir subiendo a

otros niveles (municipal, estadal) hasta llegar a los planes nacionales con impacto regional,

abarcando todas las áreas, alcances y niveles, para arribar finalmente a un Plan Regional

Compatibilizado. Esta fase debe ser conducida por directivos y especialistas del Ministerio de

Planificación y Desarrollo y la Corporación Venezolana de Guayana como garantes unos y

promotores los otros del equilibrio y consistencia del plan de desarrollo regional. Para

enfrentar esta etapa se sugiere la siguiente secuencia de procesos:

1.- Planes Locales: como paso inicial se deben compatibilizar los planes locales

pertenecientes a una misma parroquia, resultando el plan parroquial consolidado.

2.- Planes Parroquiales: luego se deben compatibilizar los distintos planes

parroquiales pertenecientes a un mismo municipio, resultando el plan municipal consolidado.

3.- Planes Municipales: a continuación se procede a compatibilizar los distintos planes

municipales, lo que deriva en el plan estadal consolidado.

4.- Planes Estadales: finalmente, se procede a compatibilizar los distintos planes

estadales, los cuales ya han sido compatibilizados con entes nacionales con presencia e

incidencia estadal. Como resultado, se arriba al plan regional compatibilizado.

5.- Planes de Contingencia: como medida de seguridad se deben diseñar planes para

enfrentar eventos no planificados pero factibles de ocurrir tales como desastres naturales,

debacles económico-financieras, interrupciones bruscas de gobierno, o agitación laboral

inesperada, entre otras. La conformación de los escenarios elaborados en la etapa de

Prospectiva debe servir de sustento para la elaboración de estos planes, así como otros análisis

de tendencias o informaciones relevantes sobre eventos precedentes que han acaecido en el

territorio.

Es importante destacar que la cantidad y variedad de información que se genera en esta

etapa de Compatibilización presupone la intensa utilización de tecnologías de la información y

111

la comunicación para darle la agilidad y confiabilidad necesaria al proceso. Para ello se

sugiere el uso de redes de información internas y externas interconectadas. Ver Figura 3.

La quinta etapa, Ejecución, abarca los procesos que garantizan la implementación de

los planes de desarrollo a diferentes instancias, dando sentido práctico y viabilidad a la

propuesta. Las leyes que regulan la materia presupuestaria y de planificación a nivel nacional,

regional y municipal en Venezuela, establecen normas y procedimientos de cumplimiento

obligatorio a los efectos de la elaboración, aprobación, ejecución y rendición de cuentas en

estas materias. Una secuencia lógica de procesos y subprocesos permitirá un manejo técnico y

objetivo del proceso global, tal como se muestra en la Figura 3, denominado Esquema

Procedimental (Procesos), el cual debe contribuir al logro exitoso de los objetivos y metas del

plan. Sin embargo, en lo que se refiere de manera específica a la parte de ejecución, el autor

considera se deben dar ciertos eventos condicionantes para dar una real viabilidad a este

proceso. En este sentido, se sugieren los siguientes aspectos :

1.- Estructura Organizativa : se deben adaptar las actuales estructuras organizativas

de gobierno al nuevo enfoque de desarrollo. Deben evaluarse, además, todos los procesos

administrativos y técnicos, así como el nivel de actualización y profesionalismo del personal

que ejecuta los planes.

2.- Procesos Administrativos: es necesario preparar los equipos de trabajo a los efectos

de promocionar los cambios necesarios que permita consolidar el liderazgo, la comunicación

y motivación en la búsqueda de una mayor eficacia y eficiencia en los grupos de trabajo bajo

un clima laboral propicio y agradable.

3.- Procesos Técnicos : se debe diseñar y ejecutar una profunda y minuciosa revisión y

actualización de los procesos de trabajo, minimizando o eliminando, según el caso,

subprocesos y rutinas que tiendan a burocratizar los procesos, así como maximizando el

rendimiento de equipos, tecnologías y mano de obra.

4.- Tecnología y Know How: supone un diagnóstico del nivel de modernización de

equipos, maquinarias y procesos que permita una actualización tecnológica de los mismos. Se

debe enfatizar en la informatización y automatización de los procesos, así como la

adquisición de tecnología moderna y la formación del personal para el uso de las mismas,

consolidando los saberes en los procesos de planificación estratégica del desarrollo en los

diferentes niveles en que estos se desarrollan. Todo ello apunta a un proceso de reingeniería a

nivel regional.

5.- Elaboración de Presupuestos : garantizará una real y efectiva vinculación del plan

con el presupuesto con miras a la obtención, en fuentes internas y externas, del financiamiento

112

necesario de soporte del plan. Tratándose de organismos oficiales de gobierno, es menester

acatar las disposiciones legales en la materia, Ley de Presupuesto, Ley de Planificación,

Oficina Nacional de Presupuesto, entre otras, las cuales dictan pautas sobre el tema. No

obstante, las prácticas de repetición de presupuestos con incrementos porcentuales a capricho

deben ser abandonadas. La existencia de soportes informáticos, y la presencia de organismos

consultores a nivel público y privado, así como a nivel nacional e internacional no deben

dejarse a un lado debido al profesionalismo que demanda este proceso.

6.- Viabilidad : como resultado de los cinco subprocesos anteriores, la ejecución

exitosa del plan esta en función directa con el logro del mismo. Las metas y objetivos del plan

deben ser alcanzables en el horizonte definido. La selección de metas y objetivos no

alcanzables o de muy difícil cumplimiento crean frustraciones en la comunidad con una

posible pérdida de credibilidad y confianza respecto al proceso de planificación estratégica.

Escoger los escenarios de más probable ocurrencia y el diseño de estrategias para lograr los

niveles de éxito deseado de un manera técnicamente objetiva y en correspondencia con la

misión y la visión regional son momentos de trascendental importancia para la viabilidad del

plan. La presencia de especialistas y técnicos en distintas áreas constituye, además, un soporte

necesario para los funcionarios y la comunidad local que participan en el diseño y ejecución

del plan. Ver Figura 3.

Por último, la sexta etapa, Evaluación, comprende seis procesos básicos para los que se

proponen las siguientes indicaciones metodológicas: Ver Anexo 31.

1.- Indicadores de Gestión: consiste en la construcción del sistema de Indicadores de Gestión

por áreas que permitan de una manera fácil, oportuna y confiable obtener los datos e

información necesaria para la evolución de las distintas actividades del plan. Entre los

indicadores que se recomiendan para integrar este sistema se encuentran: PIB Regional,

Balanza Comercial Regional, Niveles de Inversión pública y privada, Nivel de Empleo,

Déficit de Vivienda, Déficit Hospitalario y Déficit Escolar, entre otros. Ello permitirá

visualizar de manera cuantitativa y cualitativa el rumbo del plan de desarrollo concebido. La

cantidad y diversidad de datos generados sugiere la utilización de una base de datos

electrónica.

2.- Monitoreo: se refiere al seguimiento y recolección sistemática de datos, ya sea

electrónica o manualmente, con una periodicidad establecida previamente. Se deberá crear

una red informática de captura de datos claves y producción de informes bimensuales que

tribute directamente al monitoreo de los indicadores de gestión previamente identificados, la

113

cual será dirigida por una Oficina de Planificación y Control Estratégico de Desarrollo

Regional creada a tales efectos.

3.- Análisis de Resultados: la Oficina de Planificación y Control Estratégico de

Desarrollo Regional realizará estudios críticos de los datos e información recolectados,

produciendo los informes necesarios para los niveles correspondientes. Esta información debe

incorporarse a una base de datos electrónica para el manejo de modelos matemáticos de

simulación con distintos escenarios.

4.- Análisis de Tendencias : manejo de datos en modelos estadísticos de simulación a

los efectos de construir tendencias en distintos escenarios que faciliten la toma de decisiones.

Este proceso se conecta con el análisis de tendencias desarrollado en la etapa Prospectiva,

actualizándolo y enriqueciéndolo.

5.- Evaluación de Impactos : consiste en la evaluación integrada de los distintos

resultados obtenidos en la ejecución del plan regional y derivar de ella los posibles impactos

que pueden generarse a nivel regional, estadal y municipal.

6.- Retroalimentación: se trata de procesar los resultados obtenidos y transmitir la

información a los actores involucrados a los efectos de tomar las decisiones pertinentes de

manera oportuna y confiable para corregir a tiempo las posibles desviaciones del plan. Se

diseñará un formato base para transmitir la información necesaria, limitándose al mínimo de

datos e información. Una tormenta de datos e información quita tiempo, le da fobia al lector y

tiende a crear confusión. La legislación venezolana prevé la obligatoriedad de los funcionarios

del poder ejecutivo de rendir cuentas anualmente en acto público, así como de los

Gobernadores y Alcaldes. No obstante, se debe considerar la posibilidad de incrementar la

frecuencia de estos actos, semestral o trimestral, con el fin de lograr una mas efectiva

retroalimentación. Igualmente, se deben implementar mecanismos para la rendición de

cuentas de los organismos nacionales con presencia regional, tales como Ministerio de

Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Infraestructura, Ministerio de Ambiente, entre

otros. Por otro lado, la recién promulgada Ley de Planificación prevé la creación de Consejos

Locales de Planificación, que bien pudieran asumir funciones contraloras a distintos niveles.

114

FIGURA Nº 3

Modelo Conceptual de Planificación Estratégica de Desarrollo Regional Endógeno y Sustentable CASO REGIÓN GUAYANA - VENEZUELA

ESQUEMA PROCEDIMENTAL ( PROCESOS )

DIAGNOSTICO PROSPECTIVA FORMULACIÓN

Situación Actual Futuro Previsible Objetivos y Metas

Diseño Autor. Lic. (M.Sc.). Reinaldo José Aguilera Araujo

115

FIGURA Nº 3 Modelo Conceptual de Planificación Estratégica de Desarrollo Regional Endógeno y Sustentable

CASO REGIÓN GUAYANA- VENEZUELA

ESQUEMA PROCEDIMENTAL (Continuación) ( PROCESOS )

COMPATIBILIZACIÓN EJECUCIÓN EVALUACIÓN Plan Regional Gobierno y

Sociedad Seguimiento y

Control

Diseño Autor. Lic. (M.Sc.). Reinaldo José Aguilera Araujo

116

Considerando que hasta este momento la investigación se ha dirigido a la

presentación de la propuesta para la elaboración de un modelo de desarrollo regional

en el plano teórico-conceptual y metodológico, con el ánimo de enriquecer los aportes

sobre esta temática, en el Anexo 32 se presenta un caso hipotético, donde se trata de

mostrar una aproximación, la más real posible, al deber ser de un plan estratégico de

desarrollo regional en la Región Guayana. Con ello, por supuesto, se asumen las

limitantes de una propuesta simulada con la única intención de servir de guía

ilustrativa sobre la aplicación de los conceptos hasta ahora desarrollados.

3.3.- Soportes necesarios para el funcionamiento del modelo.

Para lograr el buen funcionamiento del modelo propuesto se demanda la

presencia de una serie de factores que coadyuven al éxito del mismo con un mínimo

de esfuerzos y un máximo rendimiento. En este sentido, se presenta un conjunto de

soportes que, a juicio del autor, será necesario considerar como pilares básicos

indispensables para su implementación:

Ø Estructura de Direcció n: la organización debe estructurarse

convenientemente para gerenciar el plan. Es necesario, por tanto, adecuar los viejos

modelos de dirección a modelos más adecuados, capaces de sustentar el enfoque

estratégico que es la base conceptual de este plan. Deben eliminarse, pues, algunos

cargos, instancias y estructuras y, a la vez, crear otros según sea la dinámica de cada

ente que interviene en el proceso, así como redefinir las funciones de cada uno de

ellos. El plan no operara por si solo, es menester contar con una estructura e

infraestructura de apoyo. La promoción de la subcontratación de actividades debe

estar presente en la conformación de las nuevas estructuras gerenciales que soporten

la implementación del modelo propuesto.

Ø Estilo de Dirección: la dirección igualmente obedecerá a un estilo

estratégico y participativo, donde se manejan alternativas estratégicas y tácticas

consensuadas, en función de cambios y oponentes esperados, de un ambiente de

turbulencia e inestabilidad, donde lo único permanente es el cambio. Luego, es un

imperativo contar con directivos preparados para enfrentar el cambio, adaptarse lo

mas rápido posible y sacar el mayor provecho del mismo con el mínimo riesgo para la

región.

Ø Liderazgo: para un plan de magnitud regional es necesaria la existencia

de un liderazgo colectivo, democrático y participativo. Los actores del proceso deben

117

tener la suficiente madurez para compartir la dirección del plan, considerando tanto

organismos públicos y privados como personalidades con meritos individuales para

ejercer tal rol. Se debe incluir el gobierno a todos sus niveles, la empresa privada, los

partidos políticos, los sindicatos, los gremios profesionales, la academia, las ONGs.

Y, por supuesto, la comunidad en general debe contar con una representación activa

y cabal.

Ø Nuevos Actores: el aspecto del liderazgo, anteriormente mencionado,

pasa por el surgimiento de nuevos actores regionales que quizás tendrán que enfrentar

a los liderazgos existentes que tradicionalmente han dirigido los procesos en la región

y no están, necesariamente, dispuestos a ceder espacios de poder. La promoción,

motivación y facilitación para la aparición de estos nuevos actores constituye uno de

los retos mayores a vencer, si se considera la falta de motivación que se da en muchos

casos, lo que provoca la asunción de posiciones acomodaticias por parte de la

comunidad.

Ø Motivación: la difusión del proyecto de plan que se quiere construir, los

beneficios colectivos e individuales, la transparencia de los mecanismos a desarrollar

en el proceso de construcción y dirección del plan, así como el regionalismo bien

entendido, los valores y tradiciones regionales, entre otros, son aspectos necesarios

para motivar a la sociedad establecida en la región a la incorporación en la

elaboración del plan, su dirección y, sobre todo, creer en la posibilidad cierta de ser

un plan exitoso. Explorar otros aspectos motivadores de la población resulta

conveniente y necesario para despertar el interés en el mismo.

Ø Comunicación: la comunicación entre los organismos y personas que

intervienen en el proceso es de vital importancia para el éxito del mismo; tanto en las

fases de elaboración del mismo como en las de dirección, seguimiento y control. La

ausencia de comunicación, una deficiente o distorsionada comunicación generalmente

conduce a la toma de malas decisiones. De ahí que deba existir una unidad

responsable de esta actividad.

Ø Cultura: con este aspecto se alude a la cultura de la sociedad asentada en

esta región. Se trata de la existencia de una cultura territorial que la caracteriza y

diferencia de otras regiones y a la cual se debe atender adecuadamente a riesgo de

pretender implementar planes que contemplen actividades que “choquen” con la

idiosincrasia de los habitantes de la misma. Se deben analizar valores, principios,

historia regional, vocación laboral, hábitos, costumbres, tradiciones y creencias, entre

118

otros, que permitan caracterizar a la sociedad regional en un intento de interpretar sus

motivaciones y aspiraciones más profundas y su grado de compatibilidad con el plan

regional pretendido. Es posible que se planteen actividades que no guarden relación

con la cultura regional o, más aún que choquen con la misma, pero que su presencia

sea un aspecto clave para el desarrollo socio–económico de la región. En este caso se

deberán manejar estrategias de cambio que minimicen el impacto en la sociedad y

permita que la misma se adapte de forma no traumática a esta nueva situación.

Ø Sistemas Operativos de Gestión: la adaptación de las organizaciones,

entes locales e individuos al nuevo enfoque estratégico de dirección y la necesidad de

manejar el proceso de forma cotidiana demanda la existencia de mecanismos

operativos de gestión que se integren y combinen coherentemente con el plan

estratégico regional. Ello implica modificar, eliminar o introducir nuevas reglas,

normas y procedimientos con respecto a los existentes. La utilización y desarrollo de

sistemas computarizados brinda al nivel ejecutivo facilidades para la toma de

decisiones al permitir manejar una gran cantidad y diversidad de datos e información

con una alta confiabilidad y economía, tanto en la utilización de computadores

personales, como la de un sistema central y redes internas que le dan mayor rapidez a

las comunicaciones internas y externas. Entre otros podemos mencionar el sistema de

nóminas, sistema de inventarios, sistemas de contabilidad, sistema financiero, sistema

de personal, sistemas de modelos matemáticos de simulación de operaciones,

construcción de modelos de escenarios probables y manejo de tendencias, entre otros.

La utilización de las bondades de la computación se hace necesaria y conveniente en

todas las fases del plan regional, desde el diagnóstico hasta su ejecución, dirección,

evaluación y control.

Ø Sistemas de Seguimiento, Evaluación y Control: todo plan debe ser

objeto de seguimiento, evaluación y control. Se construirán Indicadores de Gestión

de las distintas áreas que abarca el plan, lo que permite un monitoreo y análisis

sistemático de las misma s, sus tendencias y posibles escenarios, su evaluación y

correspondiente retroalimentación a los niveles organizacionales correspondiente para

las tomas de decisiones pertinentes. Ver Anexo 31

119

3.4.- Consideraciones acerca de las posibilidades de la generalización del

modelo en Venezuela.

Las posibilidades reales de la generalización del modelo propuesto implica el

análisis de similitudes y diferencias entre la Región Guayana y el resto de las

regiones del país, identificando los retos a vencer y los ajustes necesarios a efectuar

en el modelo para su generalización en otras regiones de Venezuela. En

consecuencia, las posibles alternativas de generalización del modelo propuesto deben

tener en consideración un grupo de aspectos que, a juicio del autor, debe ser

estudiado a profundidad a la hora de dar una opinión plena acerca de las posibilidades

de validar su aplicación en cualquier otra región venezolana. Estos aspectos se

refieren, en primer lugar, las similitudes regionales, aunque también deben valorarse

las diferencias. Además, un aspecto de sumo interés que deberá evaluarse se

relaciona con los retos de diversa índole que se enfrentan en un momento dado. La

evaluación combinada de estos aspectos permitirá a los planificadores y gestores

regionales tomar una decisión al respecto.

El análisis que se ha desarrollado para evaluar la posible generalización del

modelo a todas las regiones venezolanas parte de estos presupuestos. La primera

cuestión que aparece en este análisis son las particularidades de la Región Guayana

de Venezuela, que cubre un cincuenta ( 50%) del territorio nacional, hecho que la

diferencia especialmente del resto de las regiones del país, aunque también, a pesar

de esta peculiaridad, guarda importantes semejanzas con el resto de las regiones del

país.

En este sentido, cabe destacar que entre las similitudes que pudieran

mencionarse se encuentran, entre otros, las leyes y decretos que rigen a nivel nacional

y que tienen incidencia en todo el territorio nacional como son, por ejemplo, la Ley

de Presupuesto y La Ley de Planificación, de gran impacto en el contexto que nos

ocupa. También pudieran mencionarse otras similitudes, especialmente las

relacionadas con el entorno en que operan funcionalmente las diversas regiones del

país, en las que se destacan: un sistema bancario conformado por una red de bancos

con sucursales regionales; un sistema educativo nacional conformado por tres niveles

de enseñanza que igualmente rige para todas las regiones; una división político-

territorial similar en la que se definen para todas las regiones los niveles de Estado,

Municipio y Parroquias; un sistema de Seguridad Social que rige para todas las

regiones rectoreado por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales– IVSS; la

120

existencia de partidos políticos nacionales con presencia regional; la presencia de

sindicatos, gremios, federaciones y confederaciones nacionales con presencia

regional; los medios de prensa, radio y televisión nacional con presencia regional; así

como la existencia de oficinas regionales de ministerios e institutos nacionales, entre

las que destacan la del Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de

Minas, Instituto Nacional de Cooperación Educativa e Instituto Venezolano de

Seguros Sociales – IVSS, entre otros.

Por último, tampoco deben obviarse similitudes en materia de aspectos

familiares, culturales, así como preferencias sociales iguales o muy parecidos. Entre

estas similitudes resaltan la existencia de núcleos familiares tradicionalmente

patriarcales, pre ferencias por la practica de deportes específicos, entre ellos, el

béisbol, el fútbol, boxeo y ciclismo, similitudes en los gustos alimentarios, con la

arepa en primer plano, de vestido y vivienda tropicalizada, entre otros. También la

existencia de similitudes de carácter climático, añaden importantes elementos a la

semejanzas entre las regiones el país: dos grandes períodos climáticos anuales,

Invierno, de Mayo a Noviembre, e Invierno de Diciembre a Abril.

No obstante, cabe destacar que entre las regiones se aprecian marcadas

diferencias en aspectos tales como extensión territorial, los límites de la Región

Guayana con tres países: Brasil, Colombia y Guyana; una constitución estadal

específica en cada estado, así como decretos estadales y municipales específicos para

cada uno de ellos; la presencia en la región de los dos ríos más grandes del país: el

Orinoco y el Caroní con posibilidades de navegación de mediano calado en el río

Orinoco y el más alto potencial de generación de energía hidroeléctrica en el río

Caroní; la presencia de una industria pesada de hierro y aluminio, así como una

industria del oro en el Estado Bolívar, además de explotaciones artesanales del

diamante en los Estados Bolívar y Amazonas. Todo esto introduce diferencias de

interés a la hora de proyectar el desarrollo regional.

De lo anterior se infiere la necesidad de efectuar un grupo de ajustes necesarios;

sin embargo, estos más bien pudieran catalogarse de orden táctico, pues ninguna de

las diferencias anteriormente mencionadas impiden que se pueda introducir un

modelo conceptual de planificación estratégica del desarrollo regional como el que se

propone para el caso de la Región Guayana. En tal sentido, el esquema metodológico

que se plantea permite su adaptación a todas las regiones, por cuanto las regiones

guardan un conjunto de similitudes esenciales que, con independencia de las

121

diferencias lógicas en condiciones y recursos propios de cada una de ellas, no

impiden que el modelo propuesto sea de aplicación general en el contexto

venezolano..

Si a lo anterior se añade el tercer componente, asociado a los retos que

enfrentan las regiones, insertas en un contexto nacional específico, las

potencialidades de aplicación del modelo se hacen realmente amplias. A saber, se

pueden mencionar, entre otros, los siguientes retos: elevar el nivel de vida de la

sociedad asentada en cada región, elevar su Producto Interno Bruto Regional,

diversificar su economía, establecer sistemas de seguridad confiables, eliminar

índices de analfabetismo, elevar el promedio de vida, erradicar la pobreza, elevar los

niveles educativos, aumentar su nivel tecnológico, alcanzar una balanza comercial

favorable (excluyendo el petróleo), así como garantizar los servicios básicos (agua,

luz, salud, vialidad, vivienda, entre otros).

Los retos de las regiones, en algunos casos, son de alguna manera la expresión

territorial de los retos que se enfrentan a nivel nacional con algunas peculiaridades

adicionales que constituyen una suerte de excepciones que confirman la regla. Entre

los retos específicos adicionales que enfrenta la región Guayana se encuentran: la

baja densidad poblacional en zonas específicas, especialmente en áreas selváticas del

Estado Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro y la concentración poblacional en

espacios territoriales, fundamentalmente ribereños. Estos contrastan con los retos de

otras regiones como son la salida al mar y límites internacionales del Estado Mérida y

el área insular del Estado Nueva Esparta, entre otros.

En tal sentido, se puede concluir que las características particulares básicamente

topográficas no impiden la aplicación del modelo propuesto, el cual está

precisamente concebido para enfrentar cambios, turbulencias e incertidumbres, como

retos a vencer. En todo caso, en cada región en particular se tomarán en cuenta sus

particularidades en términos de potencial económico e industrial, recursos naturales

disponibles, situación ecológico-ambiental, vocación de terrenos, distribución

poblacional, servicios básicos disponibles y asociados a nuevos programas y

proyectos, cultura regional, entre otros, los cuales, en definitiva, marcarán el rumbo,

objetivos y metas, a seguir en cada caso en función de los retos que enfrentan.

Se trata, pues, de definir cuál es el problema estratégico y actuar en

consecuencia. Al respecto, el autor abraza la posición de Bueno Campos, quien

122

plantea que “se puede definir el problema estratégico como el análisis y desarrollo de

los retos e impactos, de las amenazas y oportunidades externas (o del entorno) e

internas (o en el seno de la organización) a que se enfrenta la organización”78 aún

cuando el problema estratégico identificado para cualquier región venezolana

demande una solución estratégica que implique repensar el modelo de desarrollo

propuesto, este podrá contribuir en calidad de referente metodológico, pues marca un

intento venezolano por desarrollar un instrumento integrador para facilitar el

desarrollo estratégico endógeno y sustentable de la región más vasta del país.

Por último, una vez presentada la propuesta metodológica para la elaboración

del plan de desarrollo regional, resulta conveniente compararla con la metodología

actualmente utilizada para el diseño y formulación del vigente Plan de Desarrollo

Regional Región Guayana 2001–2007, a fin de sustentar los momentos más

significativos que contribuyen al perfeccionamiento del modelo actual y, de suyo,

fundamentar aún más su aplicabilidad. A manera de facilitar este análisis, en la

Figura 4 se muestra un esquema comparativo de las dos metodologías (la vigente y la

propuesta), donde se presentan, en ambos casos, seis etapas con diferentes grados de

similitudes y diferencias las cuales se comentan a continuación de la misma :

78 Bueno Campos, Ob. cit. p. 24

123

FIGURA 4

COMPARACION METODOLOGICA PLAN DE DESARROLLO REGION GUAYANA VIGENTE 2001-2007

Vs. PLAN DE DESARROLLO REGION GUAYANA PROPUESTO

PLAN PROPUESTO PREMISAS PRINCIPIOS I.-DIAGNOSTICO 1.-Misión de la región. 2.-Visión de la región. 3.-Contexto externo. 4.-Contexto interno. 5.-Factores claves de éxito. 6.-Análisis DOFA. 7.- Misión nueva o ratificada. II.-PROSPECTIVA 1.-Análisis de tendencias. 2.-Elaboración y selección de escenarios. III.-FORMULACION 1.-Elaboración de programas. 2.-Elaboración de proyectos. 3.-Plan a nivel corporativo.(Región) 4.-Plan a nivel intermedio.(Estado) 5.-Plan a nivel de base.(Municipio) 6.- .Participación de actores. 7.- Carácter sustentable del plan. IV.-COMPATIBILIZACION 1.-A nivel local.(Planes Locales) 2.- A nivel parroquial.(Planes Parroquiales) 3.-A nivel municipal.(Planes Municipales) 4.-A nivel estadal.(Planes Estadales) 5.- A todos los niveles: Planes de Contingencia. V.-EJECUCION 1.-Estructura organizativa. 2.-Procesos gerenciales. 3.-Procesos técnicos. 4.-Tecnología y Know How. 5.-Elaboración de presupuesto. 6.-Viabilidad. VI. -EVALUACION 1.-Indicadores de gestión. 2.-Monitoreo del plan. 3.-Análisis de resultados. 4.-Análisis de tendencias. 5.-Evaluación de impactos. 6.-Retroalimentación.

PLAN VIGENTE LINEAMIENTOS GENERALES A NIVEL NACIONAL I.-DIAGNOSTICO 1.-Caracterización geopolítica. 2.-Caracterización físico-natural. 3.-Caracterización poblacional y demográfica. 4.-Caracterización espacial y servicios básicos. 5.- Potencialidades y limitaciones. II. VISION DE LA REGION III.-PRINCIPIOS. 1.-Democracia participativa. 2.-Economía productiva. 3.- Justicia social. 4.-Soberanía fortalecida. 5.-Ocupación, consolidación y ordenamiento territorial. IV.- OBJETIVOS DEL PLAN 1.- Crecimiento económico. 2.-Desarrollo humano y social. 3.-Ordenamiento territorial y ocupación. 4.-Sustentabilidad ambiental. V.-OPCIONES ESTRATEGICAS 1.- Social. 2.-Económico. 3.- Territorial. 4.-Político institucional. 5.- Internacional. 6.- Ambiental. VI. - PROYECTOS 1.- Social 2.-Económico. 3.-Territorial. 4.-Político institucional. 5.-Internacional. 6.-Ambiental.

124

La primera gran diferencia se presenta en los antecedentes a la primera etapa, ya

que el plan vigente parte de los Lineamientos Generales del Plan de Desarrollo

Nacional 2001 – 2007, mientras que el plan propuesto parte del establecimiento de un

conjunto de premisas y principios como condición sine qua non para el diseño del

mismo. Esta diferencia implica que el plan vigente se formula de arriba hacia abajo,

vale decir, desde gobierno central hacia los gobiernos regionales y locales, mientras

que el plan propuesto plantea un sentido inverso, es decir de abajo hacia arriba: el

mismo se inicia en las localidades, parroquias, municipios y gobernaciones,

ascendiendo en la estructura geopolítica existente hasta llegar al plan regional. En la

metodología propuesta, como se ha fundamentado, se le da primacía al protagonismo

regional y local, a las necesidades, culturas y tradiciones territoriales, lo cual no

significa un “divorcio” del resto del país ni del sentido y espíritu de nación.

Simplemente, se trata de precisar qué es lo que se está preferenciando: un desarrollo

regional que, privilegiando lo local, se inserta y tributa al desarrollo nacional en

contraposición a un plan de desarrollo nacional donde las regiones se insertan de la

mejor manera posible o se acomodan a las exigencias que provienen del centro decisor.

Pasando al análisis de las diferentes etapas que contemplan los modelos

comparados, se aprecian aspectos diferenciadores que conviene destacar. En la Etapa I,

por ejemplo, en ambos casos, se inicia con un diagnóstico de la región. Mientras que el

plan vigente limita el diagnóstico a cinco características específicas del territorio

(geopolítica, físico-natural, poblacional-demográfico, espacial-servicios básicos y

potencialidades y limitaciones) en una especie de macroinventario regional; el plan

propuesto inicia por establecer la razón de ser de la región, es decir su misión, define el

futuro deseado o visión, analiza su contexto externo e interno, ejecuta un análisis

DOFA en todos los niveles, define factores claves de éxito y, finalmente, cambia o

ratifica la misión existente. De esta forma, el proceso de caracterización que se plantea

en el plan vigente no alcanza la consistencia ni integralidad del plan propuesto, que

además de analizar el contexto interno, amplía el alcance de esta etapa, siendo la

primera etapa del plan vigente solo una parte de la primera etapa del plan propuesto.

En cuanto a la Etapa II, el plan vigente se limita a definir la visión de la región,

mientras que en el plan propuesto se realiza un análisis prospectivo de la región en

distintas áreas y a distintos niveles. En el modelo propuesto la visión ya había quedado

definida en la primera etapa. Lo que verdaderamente se persigue en esta segunda etapa

de acuerdo con la metodología propuesta es desarrollar un análisis de tendencias y la

125

construcción y selección de escenarios probables, aspectos que adolecen en la

metodología vigente. Seguidamente, en la Etapa III, el plan vigente enuncia los

principios del plan, los que ya fueron definidos en los antecedentes del plan propuesto,

que dedica esta tercera etapa metodológica a la formulación del plan regional en sus

distintos niveles. La formulación de programas y proyectos con una participación

protagónica de la comunidad en general permite establecer metas y objetivos dentro de

una concepción de equilibrio con el medio ambiente y la biodiversidad regional.

En la Etapa IV, el modelo vigente la dedica a la formulación de los objetivos del

mismo estableciendo cuatro aspectos básicos: crecimiento económico, desarrollo

humano y social, ordenamiento territorial y ocupación, y sustentabilidad ambiental. Se

limita a estos cuatro aspectos, por lo que el alcance de los objetivos y metas del plan de

desarrollo regional se limita en comparación con el modelo propuesto. La metodología

propuesta, por su parte, reserva esta cuarta etapa a un proceso clave de la elaboración

del plan de desarrollo regional como lo es el proceso de compatibilización de los

distintos planes (programas y proyectos) previamente diseñados a todos los niveles. Se

trata, pues, de analizar la complementaridad que pueda existir entre los distintos

planes, eliminar cruces de objetivos, metas, programas y proyectos, detectar las

posibles barreras e interferencias entre ellos, construir de una manera practica y cierta

un proceso sistemático y sistémico de negociación y concertación, para finalmente

arribar a un plan corporativo coherente y consistente, que no es mas que el plan de

desarrollo regional integral que se persigue.

Respecto a la Etapa V, el plan vigente define las opciones estratégicas del mismo

respecto a seis aspectos específicos: social, económico, territorial, político-

institucional, internacional y ambiental. Estas seis opciones estratégicas vienen a ser

una réplica exacta de las opciones estratégicas del plan nacional de desarrollo. No son

producto de un proceso orientado al desarrollo endógeno regional. En lo que se refiere

a la metodología propuesta, esta quinta etapa se refiere al proceso de ejecución del

plan, donde se establecen las necesidades básicas que deben hacerse presentes que le

den viabilidad cierta a la ejecución del plan propuesto: estructura organizativa,

procesos gerenciales y técnicos, tenencia y manejo de tecnología, y soporte

presupuestario necesario bien formulado y bien ejecutado.

Para la Etapa VI el plan vigente viene a establecer los proyectos que lo

sustentan, definidos en seis áreas específicas: social, económico, territorial, político-

institucional, internacional y ambiental; las cuales son replica exacta de las áreas ya

126

definidas en el plan de desarrollo nacional. Luego, no se trata de proyectos definidos

para áreas en función de estrategias regionales, sino de estrategias diseñadas a nivel

nacional. Por su parte, la metodología propuesta en esta sexta y ultima etapa establece

los mecanismo y procedimientos de control y evaluación del plan con miras a

garantizar el logro de los objetivos planteados y a corregir posibles desviaciones del

mismo, aspecto que ciertamente adolece en el modelo vigente de planificación

regional.

En resumen, en el caso del plan regional vigente se trata de un modelo

esencialmente centralista, que tiene sus inicios en el gobierno central y que adolece

de la necesaria identificación y fertilización regional, aún cuando se dé un proceso de

promoción del mismo en un vano intento de regionalizarlo, cuando su génesis esta

fuera del territorio guayanés. En contraposición, el modelo propuesto parte de

preferenciar lo regional, partiendo de sus necesidades e intereses más profundos, así

como de las demandas de lograr un equilibrio entre los elementos económicos,

políticos y sociales del mismo con un enfoque endógeno y de sustentabilidad.

Además, otros componentes del modelo propuesto contribuyen a perfeccionar el

modelo vigente, especialmente los relacionados con los soportes necesarios para

lograr una ejecución exitosa del plan de desarrollo regional, así como los mecanismos

que garantizan una evaluación sistemática y sistémica del mismo. Todos estos

elementos permiten concluir que el modelo propuesto se caracteriza por una mayor

autenticidad, alcance y sustentabilidad en su ejecución y control que el modelo

vigente para la elaboración del plan de desarrollo de la región estudiada.

Hasta aquí se ha examinado la aplicabilidad del modelo propuesto desde dos

perspectivas específicas. Primero, mediante la evaluación de las potencialidades de

generalización en Venezuela a partir de un análisis de las similitudes, diferencias y

retos que enfrentan las diferentes regiones del país. Después, a través del estudio

comparado con el modelo vigente en la Región Guayana para la planificación del

desarrollo regional. Desde ambas perspectivas se puede concluir que, atendiendo a la

flexibilidad que presenta para ser aplicado en otros ambientes regionales, así como

los elementos de autenticidad, alcance y sustentabilidad que aporta respecto al

modelo vigente, la presente propuesta metodológica para la elaboración del plan de

desarrollo regional presenta posibilidades ciertas de aplicación y generalización en el

contexto venezolano.

127

CONCLUSIONES

1.- Como resultado de la investigación realizada se permite concluir que la

metodología de pla nificación estratégica de desarrollo regional endógeno y

sustentable regional propuesta, constituye una herramienta al alcance de la Región

Guayana-Venezuela y otras regiones del país, posibilitando mayor autenticidad,

alcance y sustentabilidad que los referentes precedentes estudiados. Los ámbitos y

niveles que abarca posibilita el desarrollo de planes, programas y proyectos para el

beneficio de la sociedad local y la satisfacción de sus necesidades en términos de

desarrollo socio-económico equilibrado, en lugar de un simple crecimiento

económico.

2.- Entre los distintos de modelos de desarrollo existentes se infiere que el modelo

de desarrollo endógeno permite a las regiones maximizar el uso de sus recursos

territoriales en su propio beneficio. Esta perspectiva apunta hacia la explotación de

bienes y servicios donde la región muestre claros síntomas de ventajas comparativas

y competitivas. Sin embargo, ello no implica el aislamiento regional, sino que, por el

contrario, se busca una combinación sinérgica entre las ventajas regionales

identificadas en su interacción con los diferentes elementos del entorno, tanto

nacional como internacional.

3.- La planificación estratégica, como instrumento para el logro de objetivos

previamente establecidos, es la corriente de la planificación que enfrenta con mayores

posibilidades de éxito la formulación de un plan de desarrollo regional en un

contexto de alta turbulencia e inestabilidad como el actual . Los distintos modelos

estudiados, tanto nacionales como internacionales, refuerzan esta afirmación, dada la

incidencia directa de este poderoso instrumento en el éxito de las organizaciones que

lo han aplicado .

4- El enfoque de sustentabilidad, basado en el respeto a la biodiversidad presente en

un territorio dado, garantiza a la sociedad la existencia de recursos para generaciones

actuales y futuras en coexistencia equilibrada con el medio ambiente circundante. La

destrucción del medio ambiente y la generación de residuos industriales afectan el

ciclo de vida de los distintos ecosistemas existentes en la región y atentan contra el

128

nivel de vida deseado de manera sostenible. Por tanto, todo proyecto de desarrollo

regional debe incorporar definitivamente esta dimensión en su concepción y adoptar

mecanismos coherentes para consolidarla.

5.- La participación de actores y beneficiados en la elaboración de un plan estratégico

regional brinda mayores posibilidades de éxito, al hacerlo mas representativo y

corresponsable. Una mayor participación de la sociedad de la región permite procesar

distintas opiniones, tanto de aliados como de opositores, dándole al plan concebido

una característica de pertenencia colectiva, donde el conjunto de la población se

siente identificado y comprometido con el mismo, lo que potencia su pertinencia..

6.- La propuesta metodológica presupone una intensa utilización de los sistemas y

bases de datos con una intensa utilización de las tecnologías de información y las

comunicaciones, lo que aporta mayor dinamismo, confiabilidad y difusión a los

procesos de diagnóstico y análisis prospectivo regional, así como a los procesos

operativos del plan. La inmensa cantidad y diversidad de datos que se deben utilizar

en todo el proceso de construcción y dirección del plan de desarrollo regional exige la

utilización de medios computarizados, redes informáticas, archivos, softwares,

paquetes preelaborados, modelos de simulación operativos y financieros, así como

modelos estadísticos, entre otros medios que facilitan los procesos de ejecución y

control de manera rápida, oportuna y confiable.

7.- La ejecución y dirección de un plan estratégico de desarrollo regional., concebido

a partir del modelo propuesto, exige la existencia de una estructura organizativa

adecuada que soporte convenientemente los procesos administrativos y técnicos que

se desarrollan en función de la concepción y ejecución del plan. La estructura en este

caso debe estar comprometida y ser consecuente con los enfoques estratégico,

endógeno y sustentable que fundamentan la propuesta metodológica. El modelo por

sí solo no garantiza el éxito. Es necesario contar con una estructura de apoyo y

personal adiestrado y comprometido con los nuevos conceptos manejados.

8.- La compatibilización de los distintos planes a formular, por áreas y por niveles de

alcance, constituye una fase clave del proceso de elaboración del plan regional. El

riesgo de no hacerlo estriba en contar con un cúmulo de planes individualizados,

129

dispersos y sin ninguna coherencia entre ellos; se perdería el sentido de ser todos

parte de un mismo ente ( Región Guayana ) así como la sinergia que supone un

enfoque sistémico e integral. Obviar esta fase puede significar, incluso, la

incorporación en el plan de desarrollo regional de políticas, programas y proyectos

antagónicos o excluyentes. Los planes locales, parroquiales, municipales y estadales

deben ser debidamente compatibilizados entre sí desde el nivel mas bajo ( local) hasta

el nivel mas alto ( Estado), es decir de abajo hacia arriba; para luego ser

compatibilizados con los distintos entes nacionales con presencia e incidencia

regional. A estos efectos se deberán crear Comités de Planificación por áreas y por

niveles de alcance, los que, bajo la coordinación y supervisión de la Corporación

Venezolana de Guayana y el Ministerio de Planificación y Desarrollo actúan como

guías y facilitadores del consenso en el proceso de diseño y formulación del plan

regional.

9. El diseño de un sistema de seguimiento y control del plan es factor indispensable

para el logro de los objetivos deseados. Un sistema estratégico de seguimiento,

evaluación y control del plan permite la captura de datos e información de manera

oportuna y coadyuva a la toma de decisiones de manera inmediata.

10.-El proceso de descentralización y desconcentración hacia las distintas regiones,

no debe perder de vista la existencia de un país y una nación que le da características

de integralidad al territorio nacional y sugiere una visión holística y sistémica del

conjunto país. Con independencia de que se adopte un modelo de desarrollo

endógeno, la región no deja de pertenecer e integrarse plenamente al país donde

existen vínculos comunes a todas las regiones del país los cuales deben ser tomados

en consideración.

11.- La viabilidad del modelo propuesto parte del logro de ciertas premisas que, de no

considerarse, limitan el éxito del mismo. La disponibilidad de un presupuesto

adecuado al plan, la presencia de los actores claves regionales y nacionales, el debido

equilibrio entre desarrollo socioeconómico y sistema ambiental, y una estructura

organizativa de apoyo adecuada constituyen premisas decisivas para el plan de

desarrollo regional.

130

12.- El plan de desarrollo regional debe ser dirigido hacia dos vectores principales:

las áreas temáticas que debe contener el plan ( Económica, Social, Laboral, Política,

Territorial y Tecnológica), y los alcances, referidos a los niveles político-territoriales

que debe abarcar el mismo ( Internacional, Nacional, Regional, Estadal, Municipal,

Parroquial y Local ). Dichos vectores deben ser debidamente compatibilizados

mediante el uso de una matriz de doble entrada parta lograr consistencia interna e

integralidad en la formulación de planes, programas y proyectos de la región.

13.- Las características particulares, asociadas básicamente a aspectos de carácter

topográfico, no impiden la aplicación del modelo propuesto en otras regiones del

contexto venezolano. Cada región en particular deberá tomar en cuenta sus

particularidades para hacer los ajustes correspondientes al modelo propuesto en

función de los retos que se enfrentan.

14.- El modelo de planificación regional vigente en la Región Guayana es un modelo

esencialmente centrista, que tiene sus inicios en el gobierno central y que adolece de

la necesaria identificación y fertilización regional, aún cuando se dé un proceso de

promoción del mismo en un intento de regionalizarlo, cuando su génesis esta fuera

del territorio guayanés. Por su parte, el modelo propuesto parte de preferenciar lo

regional, partiendo de sus necesidades e intereses más profundos, así como de las

demandas de lograr un equilibrio entre los elementos económicos, políticos y sociales

del mismo con un enfoque endógeno y de sustentabilidad.

15.-Atendiendo a la flexibilidad que presenta el modelo propuesto de planificación de

desarrollo regional para ser aplicado en otros ambientes regionales, así como los

elementos de autenticidad , alcance y sustentabilidad que aporta respecto al modelo

que se utiliza actualmente para planificar el desarrollo de la Región Guayana, la

presente propuesta metodológica presenta posibilidades ciertas de aplicación y

generalización en el contexto venezolano.

131

RECOMENDACIONES

1.-Que la Corporación Venezolana de Guayana, gobernaciones del Estado Bolívar,

Estado Amazonas y Estado Delta Amacuro y sus municipios, al igual que otros entes

de gobierno con presencia en la Región Guayana de manera conjunta adopten la

planificación estratégica con enfoque endógeno y sustentable en la elaboración de

planes y presupuestos que permita la unificación de criterios a nivel regional en

cuanto a la utilización de un mismo enfoque y metodología. Ello contribuiría de

manera importante a revertir la situación actual que presenta la Región Guayana en

materia de falta de una proyección estratégica integral de desarrollo y capacidad

gerencial para conducir los procesos de desarrollo regional.

2.- Los distintos niveles de gobierno en la región ( regional, estadal y municipal ) y

el resto de la sociedad deben promover el desarrollo endógeno y sustentable regional

frente a otras corrientes del desarrollo. Un programa de preparación de directivos a

los diferentes niveles contribuirá a concienciar a los principales actores y sujetos del

proceso.

3.- Las gobernaciones y municipios deben diseñar planes y programas dirigidos al

respeto y conservación de la biodiversidad que promuevan la convivencia

equilibrada y sostenible. A la vez, deben crearse los mecanismos para lograr una

compatibilización adecuada de los planes teniendo en cuenta esta perspectiva, de

forma tal que se logre la máxima integración y racionalidad en el proceso de

planificación del desarrollo regional.

4.- El ente responsable de dirigir el proceso de elaboración del plan de desarrollo

regional ( Corporación Venezolana de Guayana - CVG) debe diseñar, promover e

instalar mecanismos que garanticen la participación de toda la sociedad regional en

la construcción de dicho plan.

5.- Las empresas publicas y privadas instaladas en la región, con el apoyo de la

Corporación Venezolana de Guayana – CVG, las gobernaciones y municipios,

deberán establecer mecanismos de investigación y desarrollo para alcanzar el nivel

tecnológico necesario para el desarrollo deseado.

132

6.- Procesar la reestructuración de los distintos entes de gobierno y establecer los

planes de formación, entrenamiento y reclutamiento de personal apto para dirigir el

plan. En particular, este proceso se debe cumplir en las gobernaciones del Estado

Bolívar, Estado Amazonas y Estado Delta Amacuro y sus municipios.

7.- Las gobernaciones y municipios de la región junto con la Corporación Venezolana

de Guayana deben establecer los nexos necesarios con el entorno regional, nacional e

internacional sin perder la noción de desarrollo territorial endógeno y sustentable.

8.- La sociedad de manera global deberá promover y participar activamente en el

desarrollo socio-económico de los habitantes de la Región Guayana y la satisfacción

de las necesidades de la sociedad local. La sociedad regional deberá tomar las

“riendas “ del desarrollo en lugar de asumir una posición pasiva o reactiva sobre su

destino.

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