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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA DE ECONOMÍA Trabajo de titulación, previo a la obtención del título de Economista TEMA: “ANÁLISIS DEL SUBSIDIO A LOS COMBUSTIBLES EN EL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO. PERÍODO 2014 – 2018” AUTOR: SR. GONZÁLEZ IZQUIETA SEGUNDO MOISÉS TUTORA: ECON. SARA FABIOLA TAMAYO MSC. OCTUBRE, 2019 GUAYAQUIL – ECUADOR
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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA DE ECONOMÍA
Trabajo de titulación, previo a la obtención del título de
Economista
TEMA:
“ANÁLISIS DEL SUBSIDIO A LOS COMBUSTIBLES EN EL
PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO. PERÍODO 2014 – 2018”
AUTOR:
SR. GONZÁLEZ IZQUIETA SEGUNDO MOISÉS
TUTORA:
ECON. SARA FABIOLA TAMAYO MSC.
OCTUBRE, 2019
GUAYAQUIL – ECUADOR
II
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA: ECONOMÍA MODALIDAD ANUAL
UNIDAD DE TITULACIÓN
FICHA DE REGISTRO DE TESIS/TRABAJO DE GRADUACIÓN
TÍTULO Y SUBTÍTULO: Análisis del Subsidio a los Combustibles en el Presupuesto
General del Estado. Período 2014 – 2018”
AUTOR: González Izquieta Segundo Moisés
REVISORA/TUTORA: Econ. Sara Fabiola Tamayo Insuasti, MSc.
INSTITUCIÓN: Universidad de Guayaquil
UNIDAD/FACULTAD: Facultad de Ciencias Económicas
TITULO OBTENIDO: Economista
FECHA DE PUBLICACIÓN: Octubre ,2019 No. DE PÁGINAS: 67
ÁREAS TEMÁTICAS: Social , Cultural, Estadística, Política Económica, Presupuesto,
Macroeconomía.
PALABRAS CLAVES/ KEYWORDS:
Política Económica, Desarrollo Económico; consumo de los
Hogares; Optimización de recursos.
RESUMEN/ABSTRACT (150-250 palabras):
El presente estudio tiene como objetivo describir los antecedentes de las medidas económicas
tomadas por el gobierno nacional durante los últimos 4 años; es por ello que tras la crisis
económica que atraviesa el país se analizan varias situaciones, entre ellas la eliminación de
subsidios de los combustibles como una medida que ayudará a recuperar a la economía nacional
a mediano plazo; es necesario resaltar que este tipo de medidas fomenta un aumento de precios
en los bienes y servicios de primera necesidad, llegando a ser una política no eficiente, pues el
gasto no se elimina, solo se traslada a los hogares; en el presente proyecto se muestra la variación
del Presupuesto general del estado y su incidencia en los rubros más considerables, siendo así el
siguiente proyecto un instrumento con el cual se determinen los causas y efectos principales de estas medidas y su incidencia a lo largo del periodo de estudio. ADJUNTO PDF: SI NO
CONTACTO CON AUTOR: Teléfono: 0987876524 E-mail: [email protected]
CONTACTO CON LA INSTITUCIÓN:
Nombre: Econ. Natalia Andrade Moreira Teléfono: 2293083 Ext. 108
E-mail: www.ug.edu.ec
x
III
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA: ECONOMÍA MODALIDAD ANUAL
UNIDAD DE TITULACIÓN
Guayaquil, agosto 30 del 2019.
CERTIFICACIÓN DEL TUTOR REVISOR
Habiendo sido nombrado, ECON. MARCELO ABAD V., tutor revisor del trabajo de
titulación "ANÁLISIS DEL SUBSIDIO A LOS COMBUSTIBLES EN EL PRESUPUESTO
GENERAL DEL ESTADO. PERIODO 2014-2018", certifico que el presente trabajo de
titulación, elaborado por GONZÁLEZ IZQUIETA SEGUNDO MOISÉS con C.I.
No.0914190384 con mi respectiva supervisión como requerimiento parcial para la
obtención del título de Economista, Facultad de Ciencias Económicas ha sido
REVISADO Y APROBADO en todas sus partes, encontrándose apto para su
sustentación.
_______________________________
TUTOR REVISOR
Econ. Marcelo Abad V.
C.I. No. 0916522469
IV
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA: ECONOMÍA MODALIDAD ANUAL
UNIDAD DE TITULACIÓN
LICENCIA GRATUITA INTRANSFERIBLE Y NO EXCLUSIVA PARA EL
USO NO COMERCIAL DE LA OBRA CON FINES NO ACADÉMICOS
Yo, GONZÁLEZ IZQUIETA SEGUNDO MOISÉS con C.I. No. 0914190384, certifico
que los contenidos desarrollados en este trabajo de titulación, cuyo título es “ANÁLISIS
DE LA PARTICIPACIÓN DEL SUBSIDIO A LOS COMBUSTIBLES, EN EL
PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO PERIODO 2014 – 2018” de mi absoluta
propiedad y responsabilidad Y SEGÚN EL Art. 114 del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA
ECONOMÍA SOCIAL DE LOS CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E
INNOVACIÓN*, autorizo el uso de una licencia gratuita intransferible y no exclusiva para
el uso no comercial de la presente obra con fines no académicos, en favor de la Universidad
de Guayaquil, para que haga uso del mismo, como fuera pertinente.
__________________________________________
González Izquieta Segundo Moisés
C.I. No. 0914190384
*CÓDIGO ORGÁNICO DE LA ECONOMÍA SOCIAL DE LOS CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN (Registro Oficial
n. 899 - Dic./2016) Artículo 114.- De los titulares de derechos de obras creadas en las instituciones de educación superior
y centros educativos.- En el caso de las obras creadas en centros educativos, universidades, escuelas politécnicas,
institutos superiores técnicos, tecnológicos, pedagógicos, de artes y los conservatorios superiores, e institutos públicos de
investigación como resultado de su actividad académica o de investigación tales como trabajos de titulación, proyectos
de investigación o innovación, artículos académicos, u otros análogos, sin perjuicio de que pueda existir relación de
dependencia, la titularidad de los derechos patrimoniales corresponderá a los autores. Sin embargo, el establecimiento
tendrá una licencia gratuita, intransferible y no exclusiva para el uso no comercial de la obra con fines académicos.
V
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA: ECONOMÍA MODALIDAD ANUAL
UNIDAD DE TITULACIÓN
CERTIFICADO PORCENTAJE DE SIMILITUD
Habiendo sido nombrado ECON. SARA FABIOLA TAMAYO, tutora del trabajo de
titulación, certifico que el presente trabajo de titulación ha sido elaborado por
GONZÁLEZ IZQUIETA SEGUNDO MOISÉS, con cédula de ciudadanía
N°0914190384, con mi respectiva supervisión como requerimiento parcial para la
obtención del título de ECONOMISTA.
Se informa que el trabajo de titulación: “ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN
DEL SUBSIDIO A LOS COMBUSTIBLES, EN EL PRESUPUESTO GENERAL
DEL ESTADO PERIODO 2014 – 2018”, ha sido orientado durante todo el periodo
de ejecución en el programa antiplagio URKUND quedando el 2% de coincidencia.
___________________________________
Econ. Sara Fabiola Tamayo Insuasti, MSc.
C.I. 09-07982300
VI
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA: ECONOMÍA MODALIDAD ANUAL
UNIDAD DE TITULACIÓN
Guayaquil, 16 de agosto del 2019.
Señor Economista
Christian Washburn Herrera, MSc.
COORDINADOR DE FORMACIÓN
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL
Ciudad.- De mis consideraciones:
Envío a Ud. el Informe correspondiente a la tutoría realizada al Trabajo de Titulación
“ANÁLISIS DE LA PARTICIPACIÓN DEL SUBSIDIO A LOS COMBUSTIBLES,
EN EL PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO PERIODO 2014 – 2018”, del
estudiante GONZÁLEZ IZQUIETA SEGUNDO MOISÉS, indicando ha cumplido con
todos los parámetros establecidos en la normativa vigente:
El trabajo es el resultado de una investigación.
El estudiante demuestra conocimiento profesional integral.
El trabajo presenta una propuesta en el área de conocimiento.
El nivel de argumentación es coherente con el campo de conocimiento.
Dando por concluida esta tutoría de trabajo de titulación, CERTIFICO, para los fines
pertinentes, que el estudiante está apto para continuar con el proceso de revisión final.
Atentamente, ______________________________________
Econ. Sara Fabiola Tamayo Insuasti, MSc.
C.I. 0907982300
VII
Dedicatoria
Dedico este trabajo primeramente a Dios por permitirme cumplir con unas de mis metas de vida, ya
que sin Él no hubiera sido posible la culminación de mi carrera de Economista.
A mi madre por nunca haber dejado de perder la fe y esperanza de que yo su hijo obtenga un título
de tercer nivel.
A mi mujer por impulsarme a retomar mis estudios.
A mis hijos e hijos por su tiempo y paciencia, ya que ellos fueron mi motor para seguir adelante y
demostrarles que para el estudio no hay edad ni barreras para conseguir lo que uno se propone en la
vida.
A mis maestros de escuela, colegio y universidad por transmitirme sus conocimientos y valor en la
vida.
GONZÁLEZ IZQUIETA SEGUNDO MOISÉS
VIII
Agradecimiento
Doy gracias a Dios, porque sin Él nada de esto fuese posible.
A mi familia, padre, madre, esposa e hijos y demás familiares.
A mis compadres por la dicha de apoyo moral y espiritual.
A mis maestros de cátedra por impartirme sus conocimientos.
A mi tutora por su ayuda incondicional en este trabajo de titulación.
GONZÁLEZ IZQUIETA SEGUNDO MOISÉS
IX
Índice general
Índice general ........................................................................................................................... IX
Índice de tablas ........................................................................................................................ XI
Índice de figuras ....................................................................................................................... XI
Resumen ................................................................................................................................. XII
Abstract ................................................................................................................................. XIII
Introducción ............................................................................................................................... 1
Capítulo I ................................................................................................................................... 3
Generalidades ............................................................................................................................. 3
1.1 Planteamiento del problema ............................................................................................. 3
1.2. Línea y sublíneas de investigación .................................................................................. 5
1.21. Línea de Investigación ............................................................................................... 5
1.2.2. Sublíneas de Investigación. ...................................................................................... 5
1.3. Preguntas de investigación .............................................................................................. 5
1.4. Objetivo general y objetivos específicos ......................................................................... 5
1.4.1. Objetivo General....................................................................................................... 5
1.4.2. Objetivos Específicos. .............................................................................................. 5
1.5. Justificación ..................................................................................................................... 5
1.6. Delimitación del problema .............................................................................................. 6
1.7. Premisa de investigación ................................................................................................. 6
Capítulo II .................................................................................................................................. 7
Marco Teórico ............................................................................................................................ 7
2.1. Subsidios y políticas económicas .................................................................................... 7
2.2. Subsidios y beneficios sociales ....................................................................................... 7
2.2.1. Causas de la aplicación de subsidios ........................................................................ 8
2.2.2. Efectos de la aplicación de los subsidios ................................................................ 10
2.3. Subsidio al productor .................................................................................................... 11
2.4. Subsidios al Consumidor ............................................................................................... 13
2.5. Subsidios en Latinoamérica .......................................................................................... 15
2.6. Tipos de Subsidios ........................................................................................................ 19
2.6.1. Subsidios Directos .................................................................................................. 20
X
2.6.2. Subsidios Cruzados................................................................................................. 20
2.6.3. Subsidios a la .......................................................................................................... 20
2.6.4. Subsidios a la .......................................................................................................... 20
2.6.5. Subsidios a la producción ....................................................................................... 20
2.7. Presupuesto General del Estado .................................................................................... 22
2.8. Estructura Presupuestaria en el Ecuador ...................................................................... 24
Capítulo III ............................................................................................................................... 27
Marco Metodológico ................................................................................................................ 27
3.1. Enfoque de la investigación .......................................................................................... 27
3.2. Objetivo de estudio........................................................................................................ 27
3.3. Tipo de investigación .................................................................................................... 27
3.4. Finalidad de la investigación ......................................................................................... 27
3.5. Tipo de diseño de la investigación ................................................................................ 27
3.6. Método de la Investigación ........................................................................................... 28
3.7. Población ....................................................................................................................... 28
3.8. Técnicas de recolección de datos .................................................................................. 28
Capítulo IV............................................................................................................................... 29
Análisis de los Subsidios a los Combustibles en el Presupuesto General del Estado. Período
2014 - 2018 .............................................................................................................................. 29
4.1. Características de la economía ecuatoriana y su dependencia de los derivados del
petróleo. ................................................................................................................................ 29
4.2. Subsidios en el Ecuador y su impacto ........................................................................... 30
4.3. Políticas Públicas en Ecuador 2014-2018 ..................................................................... 32
4.4.1 Tipos de subsidios en el Ecuador ............................................................................ 34
4.5. Análisis del Presupuesto General del Estado de Ecuador ............................................. 35
Conclusiones ............................................................................................................................ 47
Recomendaciones .................................................................................................................... 50
Referencias bibliográficas ........................................................................................................ 51
XI
Índice de tablas
Tabla 1. Gasto Público de países de América Latina .............................................................. 17
Tabla 2. Cambios en la estructura del Presupuesto General del Estado. ................................ 24
Tabla 3. Producción y consumo de derivados de petróleo, cifras en millones de barriles. ..... 30
Tabla 4. Indicadores macroeconómicos de la proforma del PGE ........................................... 35
Tabla 5. Datos básicos petroleros. ........................................................................................... 36
Tabla 6. Ingresos y gastos del PGE expresado en millones de dólares. .................................. 37
Tabla 7. Desmembración de los ingresos del PGE expresado en millones de dólares. ........... 38
Tabla 8. Gastos del PGE expresado en millones de dólares. ................................................... 39
Tabla 9. Egresos del PGE por sectorial expresado en millones de dólares. ............................ 40
Tabla 10. Subsidios del PGE expresado en millones de dólares. ............................................ 42
Tabla 11. Clasificación de los Subsidios del PGE expresado en millones de dólares............. 43
Tabla 12. Valores totales de subsidios a los combustibles expresados en millones de dólares
.................................................................................................................................................. 44
Tabla 13. Participación de cada derivado en el subsidio de los combustibles expresado en
porcentaje. ................................................................................................................................ 44
Tabla 14. Participación de los combustibles en el total de los subsidios del PGE expresado en
porcentaje. ................................................................................................................................ 45
Tabla 15. Monto nominal del Presupuesto General del Estado, los subsidios y el de los
combustibles expresados en millones de dólares. .................................................................... 46
Índice de figuras
Figura 1. Árbol del Problema .................................................. ¡Error! Marcador no definido.
Figura 2. Subsidio al productor. .............................................................................................. 13
Figura 3. Subsidio a los consumidores. ................................................................................... 14
Figura 4. Estructura de Presupuesto General del Estado ........................................................ 25
Figura 5. Adaptado al Comparativo del PGE inicial 2018. ..................................................... 33
Figura 6. Adaptado de las Asignaciones para subsidios, 2019. .............................................. 33
XII
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA: ECONOMÍA MODALIDAD ANUAL
UNIDAD DE TITULACIÓN
“Análisis del Subsidio a los Combustibles en el Presupuesto General del
Estado. Periodo 2014 – 2018”
Autor: González Izquieta Segundo Moisés
Tutora: Econ. Sara Tamayo Insuasti, MSc.
.
Resumen
El presente estudio tiene como objetivo describir los antecedentes de las medidas económicas
tomadas por el gobierno nacional durante los últimos 4 años; es por ello que tras la crisis
económica que atraviesa el país se analizan varias situaciones, entre ellas la eliminación de
subsidios de los combustibles como una medida que ayudará a recuperar a la economía
nacional a mediano plazo; es necesario resaltar que este tipo de medidas fomenta un aumento
de precios en los bienes y servicios de primera necesidad, llegando a ser una política no
eficiente, pues el gasto no se elimina, solo se traslada a los hogares; en el presente proyecto se
muestra la variación del Presupuesto General del Estado y su incidencia en los rubros más
considerables, siendo así el siguiente proyecto un instrumento con el cual se determinen los
causas y efectos principales de estas medidas y su incidencia a lo largo del periodo de estudio.
Palabras claves: Subsidios, combustibles, presupuesto.
XIII
FACULTAD: CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA: ECONOMÍA MODALIDAD ANUAL
UNIDAD DE TITULACIÓN
“Analysis of the Fuel Subsidy in the General Budget of the State. Period
2014 - 2018”
Author: González Izquieta Segundo Moisés
Advisor: Econ. Sara Fabiola Tamayo MSc.
Abstract
The present study aims to describe the background of the economic measures taken by the
national government during the last 4 years; that is why, after the economic crisis that the
country is going through, several situations are analyzed, among them the elimination of fuel
subsidies as a measure that will help to recover the national economy in the medium term; It is
necessary to highlight that this type of measures encourages an increase in prices of basic goods
and services, becoming a non-efficient policy, since spending is not eliminated, it is only
transferred to households; In this project shows the variation of the general budget of the state
and its incidence in the most important items, being the following study an instrument with
which to determine the causes and main effects of these measures and their incidence
throughout the period study.
Keywords: Subsidies, fuel, budget
1
Introducción
En el Ecuador a partir de la caída del precio del petróleo a mediados del año 2015 y
comienzos del 2016 se manifestaron alteraciones en la economía ecuatoriana, esto producto de
una reducción en el ingreso nacional proveniente de las exportaciones de crudo; el elevado
gasto público y la falta de presupuesto llevaron a tomar medidas para financiar el déficit
presupuestario que se evidenciaba; para el año 2017 el cambio de gobierno trajo consigo nuevas
alternativas de solución para eliminar dicha problemática.
Los subsidios han sido un estímulo para incentivar el consumo de ciertos bienes en los
ecuatorianos, entre ellos el subsidio a los combustibles, Bono de desarrollo Humano, bono de
vivienda, entre otros; a partir del año 2018 la propuesta por parte del Ministro de Economía de
eliminar los subsidios a los combustibles ha parecido ser unos de los puntos de debate en la
actualidad y que genera diversas opiniones en cuanto a los posibles escenarios futuros sobre
dicha medida; pues se ha mantenido por demasiado tiempo este beneficio que en la actualidad
la industria se ha vuelto poco competitiva, el objetivo del presente proyecto de investigación
es examinar la participación del subsidio de la gasolina en el presupuesto general del Estado
durante el periodo 2014 – 2018 y a través de sus fluctuaciones identificar si la medida es
eficiente o no, pues la situación en la que se encuentra el país es delicada; cierto que sus
indicadores de crecimiento económico más relevantes crecen pero en valores relativos no
significativos.
Para la ejecución de investigación es necesario detallar que el problema principal radica en
la economía de los hogares y el transporte público y privado, pues un incremento de precio en
los combustibles genera un incremento en el precio de los bienes de consumo de primera
necesidad aunque no se afecte directamente a los transportistas públicos, estas medidas generan
especulaciones en ciertos sectores, es por ello que el primer gremio afectado es el de los
transportistas privados, motivo por el cual son el principal punto de análisis, ya que el consumo
se verá afectado directamente en los hogares, recordar que la economía es tan compleja que un
solo enfoque no basta para detallar las eventualidades posibles ante estas políticas públicas. El
estudio que se presenta a continuación se desarrolla en cuatro capítulos, en los cuales el primero
detalla el planteamiento del problema o situación conflicto en el cual se hace referencia a la
situación actual económica y política que vive el país, también se definirán los objetivos
generales y específicos que aportaran al desarrollo y comprensión del análisis realizado en la
siguiente investigación; el planteamiento de las preguntas de investigación y la justificación de
la elaboración del proyecto también se presentan, siendo parte fundamental del porqué del
2
estudio; en el siguiente capítulo se detalla la estructura del marco teórico, donde se presenta el
sustento científico de la investigación tanto de los subsidios, participación, beneficios y
desventajas de mantenerlos en economías que presenten desfases; también se analizará de
forma detallada la importancia de los gobiernos al elaborar el presupuesto general del estado.
En el capítulo III se detalla la metodología aplicada para la obtención de la información,
estructura y desarrollo de la investigación, así como la descripción de la población a ser
estudiada; en el cuarto capítulo se muestra el análisis de los indicadores económicos que se ven
afectados en la economía del país, así como la repercusión que tienen en el presupuesto general
del estado.
3
Capítulo I
Generalidades
1.1 Planteamiento del problema
El período 2014-2018 es uno de los más cuestionado en las gestiones de políticas públicas
en el Ecuador; pues desde el 2015 surgió una de las crisis económicas de un impacto
significativo, ya que en más de una ocasión se elaboró el Presupuesto General del Estado-PGE
en el cual el precio del barril de petróleo descendió hasta llegar a los $40 dólares por barril;
siendo este un impacto negativo para el gasto corriente del Estado.
En el 2017 el Ecuador tras un proceso electoral; designó nuevo gobierno, siendo este el
encargado de la gestión del país. Una de sus primeras políticas públicas aplicadas, fue reducir
el gasto corriente generado en el gobierno precedente con el fin de reducir el crecimiento del
déficit presupuestario vigente en ese mismo año; a raíz de ello se derivan una serie de políticas
de emprendimiento social, encaminadas al desarrollo económico del país.
En diciembre de 2018 el Ecuador adoptó nuevas medidas de políticas públicas en relación
a los combustibles, tratando de eliminar paulatinamente el subsidio con el objetivo de generar
un ahorro al país; tema que genera varias interrogantes en cuanto al crecimiento económico del
país y la dependencia de los sectores productivos del combustible.
La problemática principal muestra el resultado de la eliminación de estos subsidios en la
economía de los hogares; y la demanda de este insumo no renovable dentro del país.
Es por ello que para determinar el efecto de los subsidios de los combustibles en de la
economía ecuatoriana se requiere de un análisis detallado que permita considerar variables de
Política Económica, Productividad en el sector hidrocarburíferos, Balanza Comercial petrolera
e indicadores de precios como inflación; pues se ha demostrado que el aumento del precio en
este producto no renovable incida directamente.
4
Figura 1. Árbol de problema
Elaboración propia
Incidencia negativa de los subsidios a los combustibles en el Presupuesto y
economía.
Disminución en lademanda decombustibles dealto octanaje.
El consumo en loshogares se reduciríadebido al incremento delprecio de los bienes yservicios de primeranecesidad (alimento ytransporte), lo queproducirá mayordesempleo.
∆𝑃 → ∆𝑀
→ 𝜔
↑ 𝑃 𝛻𝐵𝑦𝑆
⇓
𝛻𝒴 ⟸ 𝛻𝜔
𝑃← 𝛻𝐷
El ajuste de politicaspublicas y al gastocorriente, que cubriríanel incremento en laasignación de subsidios
Se contraería laproducción anual decombustible.
El incremento en el precio delos combustibles generaincremento en los precios delos bienes de primeranecesidad y por ende en elcosto de transporte.
Subida en precio de loscombustibles.
∆ 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑡𝑟𝑎𝑛𝑠𝑝𝑜𝑟𝑡𝑒≅ ∆ 𝑃𝑟𝑒𝑐𝑖𝑜𝑠 𝑁𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑒𝑠
↑ 𝑃 ↑ ↑ ∆𝑃
∆ ∆ Costo de Transporte∆ Precios de bienes de primeranecesidad
EFECTOS
CAUSAS
5
1.2. Línea y sublíneas de investigación
1.21. Línea de Investigación. Economía y Desarrollo Local y Regional
1.2.2. Sublíneas de Investigación. Desarrollo, Pobreza y Desigualdad
1.3. Preguntas de investigación
Las preguntas generales y específicas de la investigación son:
1) ¿Cuál es la participación del subsidio a los combustibles en el PGE?
2) Cuál es el efecto del subsidio a los combustibles en el Presupuesto General del Estado
durante 2014-2018?
3) ¿Cuál es el nivel promedio de consumo de combustible por área geográfica y a nivel
nacional?
4) ¿Cuál es ha sido la efectividad de la toma de políticas públicas desde el 2014-2018,
relacionadas con el subsidio a los combustibles?
1.4. Objetivo general y objetivos específicos
1.4.1. Objetivo General.
Analizar la participación del subsidio a los combustibles, en el Presupuesto General del
Estado durante el periodo 2014 - 2018.
1.4.2. Objetivos Específicos.
1) Diagnosticar las políticas públicas aplicadas por el gobierno nacional a partir del periodo
2014 – 2018.
2) Analizar los efectos de la aplicación de los subsidios.
3) Evaluar y examinar la participación de los subsidios en el Presupuesto General del Estado
durante el periodo 2014 – 2018.
4) Analizar las proformas presupuestarias del Ecuador durante el periodo 2014 – 2018.
1.5. Justificación
La elaboración del presente proyecto de investigación se deriva de la importancia de conocer
la situación económica actual del país, pues es necesario comprender las políticas públicas
empleadas para determinar si la incidencia es positiva o negativa; con criterios justificados y
datos tomados de las fuentes oficiales.
El sector hidrocarburífero, es el sector en el cual se sustenta la economía ecuatoriana cuyo
producto lo constituye el petróleo, se extrae, refina y comercializa; registra un porcentaje
considerable de participación en la Producción Interna Bruta Nacional – PIB Nacional.
Los subsidios son instrumentos de política económica que es implementado por los
gobiernos como apoyo a los procesos de producción y la sociedad de determinados bienes
6
finales, para que los residentes nacionales puedan adquirirlos sin dificultad a precios bajos; es
por ello que una eliminación en este tipo de instrumento económico genera inestabilidad en el
consumo de los hogares debido a que las personas realizan la proyección de sus gastos futuros.
La importancia de conocer y generar opiniones que aporten a la comprensión del manejo de
la política pública por parte de las entidades estatales brinda sustento que queda como
precedente para el futuro de actuar en condiciones y escenarios similares.
1.6. Delimitación del problema
Esta investigación considera el gasto social del Presupuesto General del Estado, y su rubro
en subsidios de combustibles del periodo 2014-2018, a nivel nacional. Asimismo, la
importancia de este proyecto es analizar la contribución de los subsidios dentro del Presupuesto
General del Estado y conocer si las políticas públicas aplicadas en el periodo analizado son
adecuadas para obtener ventajas en el mercado internacional.
1.7. Premisa de investigación
Los subsidios a los combustibles en el Ecuador han sido considerados como relevantes para
mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos, incentivando el consumo y la producción y
por ende mejorando la economía del país para el periodo 2014-2018, por cuanto contribuye
hasta la actualidad al crecimiento del PIB y exportaciones del crudo dinamizando la economía
y dentro de la ejecución presupuestaria el gasto en subsidios principalmente de combustibles
tiene los rubros más importantes.
7
Capítulo II
Marco Teórico
2.1. Subsidios y políticas económicas
El análisis de los subsidios es un tema de relaciones social y económica; es por ello que a
partir de este postulado es necesario comprender el origen de la palabra subsidio, así como los
principios básicos sobre los cuales se sustenta el significado de la palabra antes mencionada.
La palabra subsidio proviene del latín subsidĭum, concepto que permite identificar la
asistencia pública basada en una ayuda o beneficio de tipo económico. Se trata de un sistema
enfocado a estimular el consumo o la producción, o de una ayuda que se otorga por un tiempo
determinado (Walker, Ordoñez, Serrano, & Halpern, 2011). De igual forma se determina que
los subsidios son una asignación de dinero que tienen como fin favorecer a la economía de un
país mediante la generación de un apoyo económico que va encaminado a grupos de personas
vulnerables económicamente, actividades o zonas de un país que no pueden costear sus
productos o servicios.1
Los subsidios son una herramienta política importante, la mayoría de los gobiernos utilizan
los subsidios como mecanismo para alcanzar los objetivos de su política económica. Por el
motivo que con ellos pueden estabilizar los precios al productor o al consumidor, contribuir al
fortalecimiento de las industrias, propiciar el consumo de bienes agrícolas o industriales, el
desarrollo de recursos energéticos, políticas de empleo o la conservación medioambiental.
(Goetzl, 2012)
2.2. Subsidios y beneficios sociales
Los subsidios en la economía son aplicados para estimular indirectamente el consumo o la
producción, ya que el producto o servicio subsidiado al tener un menor costo de producción va
a ser más accesible al público; inclusive impone competitividad a los productos exportados;
de igual forma sucede con la variación de precios del exterior al momento de importar un
producto con subsidio en beneficioso porque no afecta al consumidor ya que el estado se hace
cargo del aumento. (Armijos, 2016)
1 Un subsidio es aquel valor que otorga a las empresas para que los costos de producción de un bien disminuyan y de esa forma se
oferte el bien o servicio a un menor precio, aunque en términos económicos se comprenda como la diferencia del precio real de un bien y el
precio real cobrado al consumidor.
En las economías en vías de desarrollo, particularmente un subsidio se otorga con un único fin, el cual es estimular de forma artificial
el consumo y la producción de determinados bienes y servicios; el gobierno aplica esta medida como una herramienta cuyo único objetivo es
que el incremento de los precios no se traslade al consumidor final.
8
Otro beneficio es cuando está dirigido a las industrias nacientes: el gobierno se encarga de
apoyar estas industrias hasta que logren obtener la experiencia y la capacidad para competir
con productores nacionales e internacionales. Sin embargo este periodo de subsidio se debe
realizar durante un corto tiempo para que surja efecto y haya ganancia para las dos partes.
(Eumet, 2015)
El subsidio es el mecanismo por el cual el Estado, pasa de largo la asignación eficiente de
recursos realizada por el mercado en condiciones naturales distorsionando su correcto
funcionamiento; considerando esto, el establecimiento de subsidios no es una acción
apriorísticamente indebida. (Vega, 2017)
En América Latina los subsidios monetarios condicionados que se otorgan a los hogares de
extrema pobreza, han permitido crear el incentivo adecuado para que las personas de escasos
recursos accedan a servicios como educación y salud. Estos programas se implementaron
inicialmente en México en el año 1997 y posteriormente se han ampliado hacia un total de 14
países de la región como Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Ecuador,
Honduras, Jamaica, Nicaragua , República Dominicana, Paraguay y Perú; proyectan un
objetivo fundamental, en el cual sus beneficiarios reciban ciertos incentivos monetarios para
ser usados en la cobertura de necesidades básicas, a cambio de los cuales deberán acceder
obligatoriamente a ciertos servicios de escolaridad, cuidados médicos, en especial durante el
periodo de lactancia; este tipo de subsidios se los conoce como subsidios focalizados, el cual
es una herramienta útil y que a largo plazo puede producir mejoras al conjunto de la sociedad.
(Vega, 2017).
La aplicación de subsidios específicos a la producción o al consumo de cualquier producto,
tiene su origen en la capacidad que poseen los grupos sociales de presionar al Estado, o como
una medida proveniente de la autoridad máxima de un país de conseguir un objetivo o meta
social, o bien favorecer a determinadas zonas del país. Según la forma que adopte el subsidio,
se puede enfrentar un exceso de oferta o un exceso de demanda en ese mercado. (Hidalgo,
2017)
2.2.1. Causas de la aplicación de subsidios. Una de los casos de los subsidios corresponde
a fallas de mercado, ante la presencia de monopolios, oligopolios, externalidades en la
producción o el consumo, que hace necesaria, en ocasiones, la intervención del Estado a fin de
propiciar la eficiencia en la economía, utilizando varios instrumentos, entre ellos los subsidios,
los cuales pretenden lograr una mejor reasignación de los recursos. (Batista, Díaz, Manzané,
Rebolledo, Robinson, & Tuñón, 2017)
9
Esto implica una gran responsabilidad: esta asignación del ingreso puede tener un gran
impacto sobre el nivel de pobreza y el bienestar social en un país. Establecer recursos y
objetivos implica la capacidad de redistribuir el ingreso para incidir en el bienestar social y
proveer servicios básicos de una manera equitativa sin condicionantes de ningún tipo. El Estado
influye de manera directa sobre el bienestar colectivo a través de la política de subsidios y la
asignación del gasto social, actividades que tienen impactos redistributivos importantes en el
país. (Batista, Díaz, Manzané, Rebolledo, Robinson, & Tuñón, 2017)
Desde una perspectiva económica al otorgar un subsidio se reasigna recursos y se interfiere
en la actividad económica del país, para alcanzar objetivos de mediano plazo. Por ello se tiende
a corregir "imperfecciones del mercado", se amplían las economías de escala en la producción;
y, se cumple con objetivos sociales como la creación de redes de protección para los pobres,
alterando la distribución del ingreso y ampliando las fuentes de empleo. Cuando el gobierno
otorga subsidios para corregir imperfecciones del mercado, pretende aumentar la eficiencia del
sistema económico. Esto ocurre cuando los mercados no asignan los recursos de manera
eficiente. (Batista, Díaz, Manzané, Rebolledo, Robinson, & Tuñón, 2017)
De igual forma, se subsidia a las empresas para ampliar las economías de escala. Por
ejemplo, si una empresa extranjera es más competitiva debido a su mayor tamaño, un subsidio
a la empresa local puede permitirle ampliar su capacidad y superar, por tanto, su ineficiencia
inicial. El cumplimiento de los objetivos sociales proporciona claros argumentos para otorgar
subsidios. Es importante destacar que la distinción entre los conceptos, gasto social y subsidio,
no es absoluta y depende de las diferentes prioridades del Gobierno. Desde el punto de vista de
un Estado benefactor la principal meta es el bienestar social, en contra posición con un Estado
privatizador que busca la competencia perfecta, donde el libre juego de oferta y
demanda llevaría al equilibrio económico. (Batista, Díaz, Manzané, Rebolledo, Robinson, &
Tuñón, 2017)
Los subsidios enmarcados en las políticas sociales tienen, en general, el objetivo de
fomentar el consumo de bienes que la sociedad considera relevantes para el bienestar y
la justicia social y con externalidades positivas para la comunidad en su conjunto: vacunas y
alimentos, transferencias monetarias con corresponsabilidad, atención gratuita de servicios de
salud y gratuidad de la educación escolar básica. Son aplicados ante un aumento de la pobreza,
consecuencia del deterioro de los ingresos de un sector de la población, debido a discrepancias
en la redistribución del ingreso, la baja participación de las remuneraciones con respecto al PIB,
10
la disminución de la inversión per cápita, entre otras. (Batista, Díaz, Manzané, Rebolledo,
Robinson, & Tuñón, 2017)
2.2.2. Efectos de la aplicación de los subsidios. En todos los casos el impacto económico
de los subsidios es sumamente importante, tanto por el lado del gasto porque los subsidios
implican sacar recursos de unas políticas para financiar otras, como por el lado de las posibles
distorsiones que puede generar. (Batista, Díaz, Manzané, Rebolledo, Robinson, & Tuñón,
2017)
Asimismo, es de suma importancia que sean focalizados directamente a las personas, grupos
o sector específico que lo necesiten y definir también la temporalidad de los mismos. Subsidios
a largo plazo y sin una evaluación clara acerca de su eficacia para el logro de sus objetivos
pueden terminar siendo perjudiciales para la economía y la sociedad en su conjunto. (Batista,
Díaz, Manzané, Rebolledo, Robinson, & Tuñón, 2017)
Finalmente, debe considerarse además que los recursos públicos son escasos, por lo que la
implementación de subsidios requiere de un análisis riguroso en términos de los efectos que
podría tener en la sostenibilidad fiscal, inversiones públicas y el crecimiento en el mediano
plazo. El impacto fiscal de los subsidios se asocia estrictamente a la forma en que se conceden
los mismos. En el corto plazo los subsidios no necesariamente pueden ser asumidos por el
presupuesto del Estado, sino que su carga es más bien transferida a los contribuyentes, lo que
implica que alguien tiene que pagar por ellos. Los subsidios muchas veces son insuficientes,
independientemente de si afectan directamente al gasto público o no, por eso, bien se puede
afirmar que los efectos de los subsidios van más allá de su costo explícito. (Batista, Díaz,
Manzané, Rebolledo, Robinson, & Tuñón, 2017)
Entre los precios de los consumidores y los costos de producción, los subsidios resultan en
una asignación ineficiente de recursos, si se aplican en un mercado competitivo, en donde la
posibilidad de conseguir economías de escala no justifica su otorgamiento. Estas ineficiencias
en la asignación de recursos pueden resultar en un menor crecimiento económico, en la medida
que algunos factores de la producción, como trabajo y capital se desvíen de sectores en donde
su productividad marginal es elevada. (Batista, Díaz, Manzané, Rebolledo, Robinson, &
Tuñón, 2017)
Los efectos generales de la aplicación de subsidios en la economía son:
Genera en el mercado una producción mayor que la de equilibrio.
Logra que el precio que paga el consumidor sea más bajo que el precio de equilibrio.
En cambio, el precio que recibe el productor está por sobre el precio de equilibrio.
11
La diferencia entre ambos precios es el monto del subsidio.
Al igual que con los impuestos, cuando se fijan subsidios se genera una pérdida social,
ya que se asignan a la producción del bien, más recursos que lo óptimo.
Hay situaciones cuando los gobiernos adoptan la transferencia de subsidios en vista de
consecuencias económicas que encuentran el origen en previas políticas económicas estatales.
Tal es lo que sucede cuando se fijan precios y, en particular, cuando el precio político se impone
por el lado de la oferta, lo que se conoce como precio máximo, cuyo efecto inmediato es reducir
la rentabilidad del productor o comerciante y en la práctica la escasez del producto regulado.
Por consiguiente, el Estado trata de desvirtuar los efectos pagando un subsidio a los productores
del bien regulado. (Batista, Díaz, Manzané, Rebolledo, Robinson, & Tuñón, 2017)
El objeto del gobierno al conferir un subsidio a la producción es "evitar" la escasez del
producto en cuestión, estimulando la elaboración o comercialización del mismo, que había sido
previamente desincentivada debido a la imposición del precio político por debajo del precio de
mercado. Se trata de incitar artificialmente a los oferentes que habían retraído su elaboración
ante la señal falseada transmitida por el precio máximo. Pero, como señala Hazlitt a
continuación. (Crees, 2014)
Prescindiendo de las dificultades administrativas que todo ello implica y suponiendo que el
subsidio sea suficiente para asegurar la producción relativa deseada de leche y mantequilla, es
notorio que si bien el subsidio es pagado a los productores, los realmente subvencionados son
los consumidores. Porque los productores, en definitiva, no reciben por su leche y mantequilla
más de lo que obtendrían si se les permitiese aplicar un precio libre a tales productos, pero en
cambio, los consumidores los obtienen a un precio muy por debajo al del mercado libre. Están,
pues siendo subvencionados en la diferencia, es decir, en el importe del subsidio pagado
aparentemente a los productores. (Hazlitt, 1946)
2.3. Subsidio al productor
Los subsidios y las subvenciones otorgadas a los productores agrícolas y a corporaciones
agroindustriales son una de las distorsiones más graves y serias que se observan en el comercio
Internacional, pues constituyen transferencias del erario público al sector privado sin una
contraprestación específica, de esta manera incrementan los ingresos de los receptores, y en la
aplicación permiten a las empresas colocar sus productos o servicios en los mercados
nacionales y mundiales a precios inferiores que los establecidos en su estructura de costo.
(Villasuso, 2014)
12
En este panorama es complicado que los competidores foráneos puedan penetrarse en los
mercados donde se entregan estas subvenciones, o que puedan enfrentarse con las
importaciones provenientes de esas naciones que conceden a sus productores pagos directos en
dinero, créditos a tasas preferenciales, financiamiento público para la investigación científica
y desarrollo Tecnológico, recursos para estudios de mercado o exoneraciones de impuestos.
(Villasuso, 2014)
En la actualidad la Ronda Doha de la OMC está estancada desde hace tres años porque las
economías más ricas no quieren reducir los beneficios que otorgan a sus agricultores y a las
compañías alimentarias, al tiempo que exigen a los países menos desarrollados que continúen
reduciendo los aranceles de importación y abriendo sus plazas.
Las naciones con mayor poder, en especial Estados Unidos, la Unión Europea y Japón,
conceden a sus empresas agrícolas grandes subvenciones que les permiten no solo mantener
cautivo el mercado interno, sino también penetrar con sus productos los mercados
internacionales (Villasuso, 2014); esto en vista de que al abaratar los costos de producción
hacen más competitivo el mercado interno, generando una mejor condición en los restos de
vida y debido a la sobreproducción verse obligados a comercializar los productos en los
mercados internacionales.
La Ley Agrícola de Estados Unidos (Farm Bill, 2014) en su versión más reciente aprobada
a finales de julio de este año por el Congreso (231 votos a favor contra 190), concede a los
productores de maíz, trigo, leche, soya, algodón, legumbres y muchos otros bienes agrícolas,
pagos en efectivo y otros beneficios, que junto con el apoyo a los consumidores y el
financiamiento de programas nutricionales y de alimentación alcanza los US$286 mil
millones. El presidente del Comité de Agricultura de la Cámara de Representantes, Collin
Peterson, dijo que la Ley “garantiza a los agricultores estadounidenses una protección firme
y segura”. En la versión anterior de esta Ley (2002), los subsidios al maíz sumaron más de
US$ 17.600 millones, los concedidos al arroz sobrepasaron los US$ 2.180 millones, las
compañías lecheras recibieron US$ 1.300 millones y las subvenciones a los cultivos hortícolas
llegaron a los US$ 500 millones. (Villasuso, 2014)
Estas políticas de subsidio, financiadas por los presupuestos públicos de los países ricos, no
pueden ser imitadas por las economías subdesarrolladas que no tienen los recursos suficientes
para hacerlo y más bien enfrentan políticas restrictivas que afectan negativamente al sector
agropecuario, como es el caso de Costa Rica, que para 2008 verá reducido el presupuesto
asignado al Ministerio de Agricultura en más de un 18%. (Villasuso, 2014)
13
2.4. Subsidios al Consumidor
En cuanto al subsidio a los consumidores su característica principal es que el subsidio se
paga en una parte por los consumidores; en el mejor de los casos este subsidio aparece dentro
de las facturas como una rebaja al precio normal, señalando quien lo paga y cuál es la base del
cálculo; es importante mencionar que un subsidio debe cubrir el 100% de los productos y bienes
cuya importación ha sido sustituida por la producción nacional en lo que respecte a unidades;
y en lo que concierne a valores, el subsidio debe cubrir el excedente de lo que se invertiría en
su importación para evitar su carestía y escasez. (Mayorga, 2014)
A continuación se muestra de manera gráfica y de forma teórica los efectos del subsidio.
Figura 2. Subsidio al productor. Adaptado del Libro Macroeconomía de Stiglitz, Joseph y Walsh, Carl, 2004.
14
Figura 3. Subsidio a los consumidores. Adaptado del Libro Macroeconomía de Stiglitz, Joseph y Walsh, Carl,
2004.
Los gráficos muestran que cuando el Estado subvenciona algún tipo de bien, existen dos
curvas, la de oferta, que corresponde al productor, la misma que se encuentra en función del
costo marginal y la otra corresponde a la demanda, que percibe el consumidor a un precio
subsidiado. (Hidalgo, 2017)
El subsidio genera pérdida de eficiencia y se estimula a que la cantidad demandada sea
mayor a la de equilibrio, generándose una ineficiente asignación de recursos. De esta manera
los efectos sobre el equilibrio de mercado de la implementación de un subsidio serán:
aumentar las cantidades transadas, disminuir el precio del consumidor o aumentar el precio del
productor. (Olarreaga, 2000)
Los efectos sobre el bienestar de los agentes de mercado será aumentar el excedente del
productor o del consumidor y finalmente los efectos sobre el bienestar social de la aplicación
de un subsidio a un producto específico causará una pérdida social neta de bienestar social.
(Vega, 2017)
La razón de esta pérdida social, es que el costo de las unidades adicionales producidas es
mayor que el beneficio de consumir dichas unidades; es la gráfica el costo adicional está
reflejado por el área debajo de la curva de oferta, y el beneficio adicional por el área debajo de
la curva de demanda entre esas mismas cantidades, cuyo monto es inferior al monto del
15
subsidio pagado; es necesario acotar que un subsidio siempre distorsiona el mercado, por lo
que siempre existirá una pérdida de bienestar para la sociedad en su conjunto. (Hidalgo, 2017)
2.5. Subsidios en Latinoamérica
Los subsidios tienen un carácter asistencial al favorecer a los más necesitados sin embargo,
cuando ya no sean necesarios los gobiernos tienden a eliminarlos o modificarlos.
Principalmente los países de América Latina, aplican subsidios para ayudar a la clase social
menos favorecida con el objetivo de disminuir uno de los problemas más grandes a nivel
mundial, la pobreza. (Carrera. & Carrillo, 2016)
La organización Mundial del Comercio (OMC) considera a los subsidios como medidas de
tipo no arancelario más controversiales por afectar las estructuras del comercio al otorgar
protección a los productos nacionales para hacerlos competitivos frente a las importaciones e
incentivar las exportaciones. (Goetzl, 2012)
No todos los países aplican los subsidios en la misma medida, es así que, los países
industrializados utilizan los subsidios por lo general para los sectores de manufactura y
transporte, y a la agricultura únicamente cuando aportan significativamente a un sector de la
economía, y los países en vías de desarrollo subsidian sectores como el de energía, agua, pesca
y en menor participación al sector de la agricultura, de igual forma los subsidios traen
beneficios a las PYMES, en especial a las que tienen restricciones financieras y crediticias
(Myro, 2014). Y en muchos países petroleros los gobiernos influyen e intervienen en las
industrias con un mayor uso de los subsidios para favorecer no solo la producción de petróleo
sino también el consumo de gasolina y diésel. (Seillant, 2015)
El jefe del departamento de estrategias de disminución de la pobreza del Banco Mundial
alega que durante décadas casi todos los países latinoamericanos han mantenido subsidios
universales a la gasolina, electricidad, agua, y educación servicios que ofrecen a todos los
ciudadanos. Por lo tanto, los subsidios para los países latinoamericanos son parte importante
del presupuesto general del Estado. La mayoría de estos subsidios universales fueron creados
hace más de 50 años y han ayudado a los latinoamericanos a subir a la clase media y mantenerse
en ella, haciendo difícil a cada gobierno su eliminación. (Casamérica, 2012)
Los subsidios en Latinoamérica son creados con el propósito de dinamizar la economía con
el incremento del consumo y por ende de la producción, a la vez nivelar los ingresos de las
personas más necesitadas. (Orellana, Terranova, Vergara, Mata, & Mata, 2016)
16
Por consiguiente los gobiernos utilizan los subsidios para alcanzar los objetivos de la
política económica de un país, para estabilizar los precios al productor o al consumidor,
fomentar el crecimiento de las industrias, incentivar el consumo de bienes agrícolas o
industriales, propiciar el desarrollo de los recursos energéticos, generar políticas de empleo o
de conservación del medio ambiente. (Goetzl, 2012)
Es necesario mencionar que, la mayoría de los gobiernos dentro de sus programas sociales
incluyen subsidios que intentan brindar apoyo financiero a un determinado sector. Estas ayudas
son parte del gasto público, que dentro del presupuesto fiscal se los puede identificar al analizar
el gasto social. (Hidalgo, 2017)
La organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), calcula que los países
miembros de esta organización entregan subsidios de más del billón de dólares y que equivale
al 4% del PIB, haciendo transferencias monetarias alrededor de 400 millones anualmente a los
sectores prioritarios. (Salcedo & Guzmán, 2014)
Giugale señaló que, Latinoamérica gasta entre el 5% al 10% de su PIB en subsidios, y un
tercio de esos subsidios son entregados al 20% de las personas más ricas de la población.
(Casamérica, 2012)
A pesar de que, los subsidios fueron creados para beneficiar a las personas más necesitadas
a través de programas sociales, en la actualidad su distribución favorece a varias persona no
pobres, a poblaciones sin importar quién puede pagar más o menos por los servicios públicos,
es así que, los subsidios no son malos pero en los países que presentan un nivel alto de pobreza
los más ricos capturan una buena parte de subsidios por la no focalización de los mismos
provocando un error de inclusión.
Es así que, los economistas del BID enfatizan que, con la distribución de subsidios los países
latinoamericanos terminan favoreciendo más a los ricos que a los pobres, es el caso de
Argentina, quien según el BID es el país con más gasto público pasando de un 25% del PIB a
fines de los años 90 a un 42% en 2015, este supuesto avance le ha costado caro al país, siendo
el primer país con más gasto público en el 2018 de 7.2% del PIB, seguido de El Salvador y
Bolivia. En total Latinoamérica y el Caribe han gastado $220.000 Millones equivalente al 4.4%
del PIB. (BBC News Mundo, 2018)
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Tabla 1. Gasto Público de países de América Latina
Argentina 7,2
El Salvador 6,5
Bolivia 6,3
Nicaragua 5
Colombia 4,8
México 4,7
Costa Rica 4,7
Honduras 4,6
Paraguay 3,9
Brasil 3,9
República Dominicana 3,8
Panamá 3,8
Uruguay 3,7
Guatemala 2,7
Perú 2,5
Chile 1,8
Promedio América Latina y El Caribe 4,4
Fuente. BID, 2018. (BBC News Mundo, 2018)
*faltan países que no han proporcionado información.
Los países como Perú, Colombia y México son economías que tienen ingresos medios y
bajos, por lo que es necesario mantener los precios bajos en los productos de primera necesidad
y poder mantener una buena distribución de ingresos y gastos. Los subsidios pueden ser
esenciales para el normal desenvolvimiento económico, a pesar de que a los tres países se
aplican subsidios a diferentes productos como alimentos en Perú, combustibles en México y a
la educación en Colombia, estos tienen un impacto similar e intentan otorgar por parte del
Estado una mejor calidad de vida a los ciudadanos. (Amoroso & Ramos, 2016)
Según el estudio “El otro lado del boom” del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) del
2017 los países de la región que más aplican subsidios a los combustibles son los países
petroleros a pesar de los altos costos a las economías. Argentina, Bolivia, Ecuador, México,
Trinidad y Tobago y Venezuela son países que mantienen subsidios con una política
discrecional, es decir, sus gobiernos fijan el precio de venta por decreto y los consumidores
pagan un costo mínimo fijo. En los primero países en aplicar subsidios a los combustibles está
Bolivia con el 9.4% y Venezuela con el 8.7% del PIB y en tercer lugar Ecuador con el 5.4%.
Inclusive Ecuador se encuentra dentro de los 6 primeros países del mundo con el precio más
18
barato en gasolina y diésel según el ranking de las 165 naciones del Global Petrol Prices. ( El
Comercio , 2018)
Los gobiernos de turno de cada país han intentado aplicar varias medidas para evitar el
impacto económico por el alto costo que abordan los subsidios en el Presupuesto General del
Estado, esto se debe a que los gobiernos de los principales países petroleros de Latinoamérica
son muy influyentes en la industria y se vuelven más vulnerables al uso de los subsidios y de
los impuestos, y de cualquier estructura que incentive el consumo y la producción del petróleo
y sus derivados, cabe mencionar algunas similitudes y diferencias de estos países.
Venezuela es un país productor y exportador de hidrocarburos, tiene grandes reservas de
petróleo sin embargo por problemas en sus refinerías tiene la necesidad de importar gasolina y
diésel; sus políticas publicas protegen el alza del precio de los derivados y mantienen los
precios más bajos desde hace 66 años y que no han sido modificados en 1os últimos 15 años;
a pesar de tener subsidios muy altos a la gasolina y el diésel no se cobran impuestos a su
consumo, esta medida no ha cambiado desde el 2001. (Cepal, 2014)
México, es un país productor de petróleo que importa gasolina para abastecer su consumo
interno. La gasolina Premium es el derivado que produce el país pero la mitad de su demanda
interna es de gasolina magna y diésel por lo que tiene que importar principalmente desde
Estados Unidos. Mantienen un subsidio a los combustibles a pesar de los shocks internos y
externos que se reflejan en la variación de los precios, es así que, los subsidios contribuyen a
vender a un precio doméstico a pesar de comprar a un precio internacional elevado. (Cepal,
2014)
Bolivia en el 2010 intentó subir el precio del combustible un 83% pero tuvo que eliminar
dicha medida por la presión social; Venezuela por su lado en Julio del 2018 realizó un censo
de transportes con el objetivo de evitar el contrabando de los derivados; en Ecuador en los años
70 el precio de la gasolina se mantuvo congelado, pero en 1982 subió el precio por la caída del
precio del petróleo impactando los ingresos estatales, en el 2000 se realizaron ajustes anuales
a los combustibles y en el 2005 se volvió a congelar los precios de los combustibles hasta el
2018. ( El Comercio , 2018)
Según el BID otros países como Perú, Colombia y Nicaragua, utilizan una política de precios
menos discrecional de subsidios; Perú utiliza un fondo de estabilización para mitigar la
volatilidad del precio, es decir, fija bandas de precio: si sube por encima de la barrera, el fondo
compensa a las empresas y si baja las firmas compensan al fondo. Por otro lado Colombia tiene
un mecanismo parecido al de Perú y Nicaragua maneja precios liberados. ( El Comercio , 2018)
19
La mayoría de los participantes de la sociedad civil consultados en nuestra investigación
conciben a los subsidios como una forma en la cual el Estado puede contribuir a reducir la
diferencia entre el costo de producción de un bien o servicio y el precio de
mercado pagado por los consumidores o productores. A diferencia de la sociedad civil, las
instituciones financieras internacionales (IFISs) y el gobierno ecuatoriano conciben a los
subsidios como la diferencia entre el precio doméstico de un bien o servicio y su costo de
oportunidad, el cual es implícitamente entendido como el precio internacional. Estas dos
percepciones de qué es un subsidio son bastante diferentes. (Vega, 2017)
Los actores sociales identifican entre subsidio y gasto social, indican que, el gobierno debe
asumir la responsabilidad por incrementar el gasto social en áreas de salud, educación y
seguridad Social. (Vega, 2017)
Las instituciones financieras internacionales, el gobierno y los empresarios tienden
a concebir que las partes tradicionales del gasto social, las cuales están principalmente
relacionadas con salud y educación, son equivalentes a subsidios. Los sectores sociales más
directamente beneficiados por los subsidios son los defensores, especialmente en el caso de
aquellos subsidios focalizados como el bono solidario. (Vega, 2017)
A diferencia de los beneficiarios directos de los subsidios, los miembros de las clases altas
rechazan las transferencias a los pobres basándose en razones morales o políticas. No obstante,
para la mayoría de ecuatorianos, los subsidios al gas, electricidad y gas son importantes por
dos razones principales, en primer lugar, dado que los sectores públicos y privados no generan
suficientes nuevos puestos de trabajo, las familias necesitan los subsidios para poder tener
mayores posibilidades de acceso a bienes y servicios básicos. (Vega, 2017)
De ser posible una mayor generación de empleo, mayor apoyo estatal a los sectores
productivos y mayores ingresos, las subvenciones no serían necesaria, en segundo lugar en
base a argumentos provenientes de experiencias populares, el incremento de los precios en los
bienes y servicios subsidiados conducen de manera inevitable a un mayor costo de vida; medida
que debería ser compensada con un incremento en los salarios. (Vega, 2017)
2.6. Tipos de Subsidios
Los subsidios en teoría se relacionan con la definición opuesta de impuestos, es por ello que
dentro de una pequeña clasificación los subsidios pueden ser:
20
2.6.1. Subsidios Directos. El gobierno paga directamente una parte del servicio a algunos
consumidores; estos pueden aparecen en las facturas entregadas al consumidor final como una
rebaja en el precio habitual. (Vega, 2017)
2.6.2. Subsidios Cruzados. En este caso la empresa calcula su tarifa general (cubre los
costos totales) pero no cobra el mismo monto a todos los clientes. Algunos pagan más que el
costo real, para permitir que otros paguen menos. No hay necesidad de que el gobierno ponga
nada del consto del subsidio. Ya que el ingreso total de la empresa se mantiene igual. El sector
en su totalidad no está siendo subsidiado; sino, algunos usuarios (personas con recursos que
no poseen necesidades grandes) están subsidiando el consumo de otros usuarios (personas con
más necesidades). (Vega, 2017)
2.6.3. Subsidios a la oferta. Otorgados a los productores de bienes y servicios. Se dan
cuando, el gobierno quiere que la población consuma mayor cantidad de un bien particular,
la energía eléctrica por ejemplo. Una forma de lograrlo es otorgar un subsidio general a los
productores o consumidores del mismo. (Roca, Garrón, & Cisneros, 2007)
2.6.4. Subsidios a la demanda. Son subsidios que reducen lo que paga el usuario, por
debajo del costo del bien o servicio.
Dentro de los subsidios a la demanda, existen, los subsidios a productos de consumo,
subsidios en dinero, subsidio al consumo de productos especiales. (Roca, Garrón, & Cisneros,
2007)
2.6.5. Subsidios a la producción. Son pagos corrientes, sin contrapartida, que el Gobierno
hace a las empresas en función de su participación en la producción, para hacer más accesibles
los precios de mercado de algunos bienes o servicios. Evitar que suban los precios o tarifas
(generalmente aplicable a servicios públicos); de esa manera los consumidores reciben el bien
o servicio a un precio menor que el que pagarían si no existiera el subsidio. Al precio inicial la
empresa es dispuesta a producir una mayor cantidad ya que con las transferencias del Estado,
aún puede producir más manteniendo su precio. De mantener el precio se produce un exceso
de demanda el cual se corrige mediante la disminución del precio y por lo tanto con un aumento
en la cantidad. (Vega, 2017)
Es importante que un subsidio cubra el ciento por ciento de los productos y bienes
cuya importación ha sido sustituida por la producción nacional en lo que respecta a unidades;
y en lo que se refiere a valores, el subsidio debe cubrir el excedente de lo que se invertiría en
su importación para evitar su carestía y escasez, y que el remedio de fomentar la producción
nacional no sea peor que la enfermedad de seguir importando a precios altos. Los gobiernos
21
también pueden intervenir dependiendo de la capacidad del gasto estatal y se los puede
clasificar sobre la base de los elementos como subsidio en efectivo, por ejemplo créditos netos
a empresas del sector público; subsidio al crédito, es decir créditos a bajos costos o cero costos;
subsidio tributario o llamado reducción en porcentajes de impuestos; subsidio patrimonial o
participación del gobierno en el patrimonio y subsidio en especie o entrega de bienes y servicios
a precios menores a los del mercado. (Roca, Garrón, & Cisneros, 2007)
Para que los subsidios cumplan los fines adecuados, deben ser eficientes, con esto se dice
que la inversión que el gobierne brinde a estos programas de ayuda social llegue de forma
directa a los que más necesitan con el fin de erradicar la pobreza. También se dice que deben
ser eficaces, con esto se dice que la inversión mejore de manera permanente la capacidad de la
gente y beneficie a la población de menor ingreso. (Roca, Garrón, & Cisneros, 2007)
Los subsidios deben destacar en los principios fundamentales, que es de poder medir sus
costos y beneficios, que se enfoquen en la población más necesitada de un determinado país,
así como evitar que se inhiba el potencial de auto superación de un individuo o de un grupo de
personas. (Roca, Garrón, & Cisneros, 2007)
Uno de los aspectos para tomar en cuenta en la convivencia de instaurar programas de interés
social, se ve muy reflejado en la realidad política que se vive. Es por esto que algunos países
de Latinoamérica, incluyendo Ecuador se hace muy difícil reversar, eliminar o reformar los
subsidios, por el simple hecho de los respectivos gobiernos a perder simpatía política y por la
resistencia de la población de dicha asistencia, que para muchos de la clase media resulta una
carga más elevada, debido a que somos los más sacrificados en cuestión de pago de impuestos.
(Roca, Garrón, & Cisneros, 2007)
La aplicación futura de subsidios en el país estará sujeta a la tendencia económica del
gobierno de turno, existiendo dos visiones posibles, la de un Estado benefactor, cuya meta
principal es el bienestar social, considerando la existencia de gastos sociales. En contra
posición con un Estado privatizador que busca la competencia perfecta, donde el libre juego de
oferta y demanda llevaría al equilibrio económico, en cuyo escenario el gasto social es
considerado subsidio. (Roca, Garrón, & Cisneros, 2007)
Los subsidios resultan en una asignación ineficiente de recursos, si se aplican en un mercado
competitivo, en donde la posibilidad de conseguir economías de escala no justifica su
otorgamiento. (Roca, Garrón, & Cisneros, 2007)
22
La ineficiencia en la asignación de recursos puede resultar en un menor crecimiento
económico, en la medida que algunos factores de la producción, como trabajo y capital se alejen
de sectores en donde su productividad marginal es elevada. (Roca, Garrón, & Cisneros, 2007)
Un subsidio debe cubrir el ciento por ciento de los productos y bienes cuya importación ha
sido sustituida por la producción nacional en lo que respecta a unidades; y en lo que se refiere
a valores, el subsidio debe cubrir el excedente de lo que se invertiría en su importación para
evitar su carestía y escasez. (Roca, Garrón, & Cisneros, 2007)
Hay situaciones en que los gobiernos adoptan la transferencia de subsidios en vista de
consecuencias económicas que encuentran su origen en previas políticas económicas estatales.
Tal es lo que sucede cuando se fijan precios y, en particular, cuando el precio político se impone
por el lado de la oferta, lo que se conoce como precio máximo, cuyo efecto inmediato es reducir
la rentabilidad del productor o comerciante y en la práctica la escasez del producto regulado.
(Roca, Garrón, & Cisneros, 2007)
Cada uno de nosotros, en una palabra, tiene una múltiple personalidad económica. Somos
productores, contribuyentes y consumidores. La política que propugne dependerá de la postura
particular que se adopte en cada momento. Porque cada cual es unas veces el Dr. Jekyll y otras
Mr. Hyde. Como productor desea la inflación (pensando principalmente en sus propios
servicios o productos), como consumidor desea la limitación de los precios (pensando
principalmente en lo que ha de pagar por los productos ajenos). Como consumidor puede
abogar por los subsidios o aceptarlos de buen grado; como contribuyente se lamenta de tener
que pagarlos. Por lo tanto, cuando de tratan de subsanar los efectos de los controles de precio,
los subsidios nos perjudican a todos aunque, en diferentes momentos y direcciones, beneficien
a algunos a costa de otros, desembocan, en un juego de suma cero, en el cual nadie gana nada.
(Hazlitt, 1946)
2.7. Presupuesto General del Estado
En el siglo XIX, las economías neoliberales habían llevado a una gran depresión donde el
sistema capitalista manejaba hasta ese entonces las tendencias económicas, sin embargo, ese
sistema ya no era estable ni estaba equilibrado según afirmaba la economía clásica, por lo tanto,
Keynes con su teoría llegó a transformar el pensamiento económico sosteniendo que la
intervención del Estado mediante políticas fiscales contribuirían a la generación de empleo,
fijación de precios y mejores condiciones de vida, debido a que, el mercado debe ser regulado
para mejorar los ciclos comerciales, es así que, el gobierno paso a ser un agente activo que
23
debía velar por la economía de un país mediante políticas que promuevan la inversión con el
fin de obtener estabilidad. (Keynes, 1943)
Desde el pensamiento keynesiano se consideraba políticas fiscales, debido a que, son un
conjunto de actuaciones manejadas por el gobierno sobre el gasto público y los impuestos para
manejar la distribución de los recursos privados y colectivos, incluso influir en las rentas y el
consumo de los individuos para crear incentivos a la inversión extranjera y local. (Mochón,
2005)
La política pública ecuatoriana tiene principios de carácter socioeconómico enfocadas al
buen vivir, al desarrollo, inclusión, y respeto de los derechos para fortalecer las competencias
de los diversos sectores del país, por lo cual las medidas implementadas en las políticas fiscales
incentivan los instrumentos de ahorro para invertir, generar empleo y contribuir al acceso de
bienes y servicios públicos. (Carlosama & Karina, 2018)
Como se menciona la Política Fiscal es la que se encarga de las acciones de recaudación de
impuestos, fijación de precios, tarifas y asignación de gastos, por lo tanto, el Presupuesto
General del Estado es un instrumento de la Política Fiscal de un país. Cabe mencionar que la
palabra presupuesto se origina del francés bougette, y en el sistema ingles posteriormente se lo
denomina Budget refiriéndose al conocimiento común y en el idioma español se le denomina
presupuesto. (Burbano & Ortiz, 1995)
El presupuesto tiene su soporte ideológico a finales del siglo XVIII cuando se lo presentó al
Parlamento Británico en 1820, para administrar los desembolsos de la corona y planificar los
gastos; posteriormente Estados Unidos, en 1821 el sector público adoptó este sistema para
respaldar la marcha de sus actividades e inspeccionar el gasto y apoyar la gestión
presupuestaria, incluso después de la Primera Guerra Mundial el sector privado vio la utilidad
del sistema y empezó a destinar recursos para alcanzar un control presupuestario y el sector
público lo aprueba como Ley de presupuesto. (Carlosama & Karina, 2018)
El presupuesto del Estado también llamado Presupuesto Público o Presupuesto General del
Estado es un cálculo previo y un programa de acción propuesto por un Estado en un periodo
determinado comúnmente de un año, para coordinar la aplicación de sus medios a la obtención
de sus fines. (Door, 2010) El Presupuesto General del Estado es una proforma que proyecta la
cantidad de recursos que el gobierno aspira recaudar y gastar en un periodo determinado,
convirtiéndose en el pilar fundamental del Gobierno Central debido a que le advierte cualquier
variación económico social provocado por la inflación, empleo o deuda externa que en su
momento demandan mayores recursos para afrontarlos. (Mendoza, 2016)
24
Los gobiernos de todos los países hacen uso del instrumento llamado presupuesto para
alcanzar los objetivos planteados en un determinado tiempo. Cuando Latinoamérica
configuraba la primera normativa que estructuraba los sistemas de presupuesto, pagaduría,
endeudamiento público; Ecuador se acoge al presupuesto por programas, posteriormente al
presupuesto plurianual y a la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control.
(Carlosama & Karina, 2018)
2.8. Estructura Presupuestaria en el Ecuador
La política pública ecuatoriana tiene principios de carácter socioeconómico enfocadas al
buen vivir, al desarrollo, inclusión, y respeto de los derechos para fortalecer las competencias
de los diversos sectores del país, por lo cual las medidas implementadas en las políticas fiscales
incentivan los instrumentos de ahorro para invertir, generar empleo y contribuir al acceso de
bienes y servicios públicos.
En Ecuador el ejecutivo es el encargado de elaborar el Presupuesto General del Estado cada
año con una proyección de cuatro años, posteriormente se envía a la Asamblea Nacional para
su revisión analítica y correcta consolidación con la Constitución, la Ley y el Plan Nacional de
Desarrollo, en cuestión de ingresos y gastos, pero el monto global no es discutido. Cabe
mencionar que las entidades que asignan los recursos definidos por el ejecutivo y salvaguardan
la correcta ejecución del Presupuesto del Estado respectivamente son El Ministerio de
Finanzas y La Contraloría General del Estado. (Mendoza, 2016)
El PGE, hasta septiembre del 2008 se conformaba por el Presupuesto de Gobierno Central
(19 sectoriales) más entidades descentralizadas y Seguridad Social debido a las autonomías
financieras de los GADs según ordenanza de la Constitución de la República del Ecuador del
2008 y el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía Descentralización. Hubo
cambios en la estructura del presupuesto en el 2009 los ingresos por Seguridad Social fueron
eliminados. Este cambio estructural de las finanzas públicas se dio de la siguiente manera,
(Carlosama & Karina, 2018)
Tabla 2. Cambios en la estructura del Presupuesto General del Estado.
2008 2009 2010
25
PGE=PGC (19 sectoriales)+
entidades descentralizadas +
Seguridad Social
PGE=PGC (19 sectoriales)+
entidades descentralizadas.
PGE=PGC (19 sectoriales)+
entidades descentralizadas
No incluye:
Banca pública, empresas
públicas y gobiernos
autónomos descentralizados.
No incluye:
Seguridad Social, Banca
pública, empresas públicas y
gobiernos autónomos
descentralizados.
No incluye:
Seguridad Social, Banca
pública, empresas públicas y
gobiernos autónomos
descentralizados.
Fuente: (Carlosama & Karina, 2018)
El Presupuesto General del Estado persigue precisar los recursos que ingresan e identificar
su destino en los diferentes proyectos y obras de la gestión pública, la entidad encargada de
llevar a cabo la planificación de las finanzas es la SENPLADES (Carlosama & Karina,
2018).Dentro del Presupuesto del Estado se encuentran los ingresos, gastos y deuda pública
del país, y se puede distinguir la intención del gobierno en turno según la asignación dada a
cada elemento, observando si incentiva al ahorro o al gasto.
Figura 4. Adaptado de la Estructura de Presupuesto General del Estado.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2016).
En la historia de la economía ecuatoriana se resalta que el país ha sido un exportador de
materias primas, aprovechando los diversos booms de recursos naturales, desde 1950 donde la
economía giraba en torno a la agricultura hasta principios de 1972 donde los ingresos
percibidos fueron por el boom petrolero por el hallazgo de reservas importantes, donde se pasó
de ser economía agrícola a productora y exportadora de crudo ingresando a los mercados
internacionales y adquiriendo deudas agresivas que provocó se conviertan en inmanejables al
pasar una mala época con la caída del precio del petróleo en 1986 y posteriormente el terremoto
PRESUPUESTO GENERAL DEL
ESTADO
(Instrumento de Política Fiscal)
Determinacióny Gestión
Ingresos
Gastos
Financiamiento
26
del 5 de marzo de 1987 que destrozó el oleoducto que se tenía. Sin embargo a partir del 2000
el precio del petróleo subió y estabilizó la economía (Carlosama & Karina, 2018)
Desde entonces los ingresos principales dentro de la estructura del Presupuesto del Estado
son por el petróleo y sus derivados, inclusive sus gastos debido a que el país debe cubrir la
demanda de ciertos derivados con la importación.
27
Capítulo III
Marco Metodológico
El marco metodológico es el “Conjunto de pasos, técnicas y procedimientos que se emplean
para formular y resolver problemas” (Arias, 2006, pág. 16). Este capítulo explica la
metodología que se usa para analizar la participación de los subsidios y como incide en el
Presupuesto del Estado Ecuatoriano en el periodo 2014-2018.
3.1. Enfoque de la investigación
El estudio tiene dos planteamientos paradigmáticos cuantitativos, y cualitativos; el enfoque
cuantitativo al momento de cuantificar datos de fuentes oficiales, como en BCE e informes
emitidos por Petroecuador emitiendo un análisis estadístico de los datos recolectados; y el
enfoque cualitativo al establecer definiciones e interpretar las políticas públicas que aplica el
gobierno nacional con el fin de conocer como inciden los subsidios en el PGE.
3.2. Objetivo de estudio
El objetivo de estudio es analizar la aplicación de las políticas públicas del gobierno
ecuatoriano en el periodo 2014-2018, y conocer si la aplicación de las mismas tiene influencia
positiva o negativa en el presupuesto general del estado
3.3. Tipo de investigación
Según el nivel de profundidad, el tipo de investigación es de carácter descriptivo y
explicativo; describe el sistema actual del subsidio a los combustibles y explicativo porque al
revisar las mediciones se puede demostrar como el subsidio a los combustibles es ineficiente o
eficiente dentro del Presupuesto General del Estado.
3.4. Finalidad de la investigación
El presente estudio es de tipo aplicado, por llevarse a cabo sin fines prácticos, sino con fines
de incrementar el conocimiento de la realidad, conociendo las políticas públicas aplicadas a los
subsidios de los combustibles para que a un plazo no mayor los resultados de este trabajo sean
considerados para futuras investigaciones que se lleven a la práctica y otorguen un beneficio
económico al país.
3.5. Tipo de diseño de la investigación
El diseño de investigación aplicado a este estudio es no experimental longitudinal porque
no se construye ninguna situación sino se observa situaciones existentes y longitudinal porque
analiza cambios a través del tiempo, es decir, se observa la incidencia de los subsidios a los
combustibles en el Presupuesto General Del Estado tal y como se da en el periodo 2014-2018,
28
para después analizarlo y proporcionar soluciones a los problemas o conflictos por la aplicación
de políticas públicas drásticas que afectan la economía del país.
3.6. Método de la Investigación
El método de investigación es deductivo y analítico porque va de la teoría a los datos, es
decir, se imparte conceptos y teorías de las variables de estudio para analizar los subsidios a
los combustibles y sus políticas públicas y como esto influye en el gasto corriente del
presupuesto del Estado.
3.7. Población
La recolección de datos del presente documento corresponde a la revisión documental que
involucra a los agentes económicos beneficiarios de los subsidios a los combustibles tales como
los transportistas, y otros e indirectamente a los empresarios encargados de exportar e importar
estos bienes.
3.8. Técnicas de recolección de datos
Para la recolección de datos se hace uso del material histórico del Banco Central del Ecuador
y base de datos de los informes de Petroecuador y otras fuentes secundarias que permitan
conocer el panorama en el que se va a trabajar.
29
Capítulo IV
Análisis de los Subsidios a los Combustibles en el Presupuesto General del
Estado. Período 2014 - 2018
4.1. Características de la economía ecuatoriana y su dependencia de los derivados del
petróleo.
La exploración de crudo en el Ecuador inicia desde 1911 en la Región Litoral, donde se
descubrió importantes cantidades de reservas petroleras mediante perforaciones de pozos. Por
los años sesenta el País ingresa en una intensa campaña de búsqueda de hidrocarburos en la
Cuenca Oriental Ecuatoriana, encontrándose grandes cantidades de reservas petroleras, la
perforación del primer pozo exploratorio Vuano–1, definió la existencia de crudo pesado. El
29 de marzo de 1967 con la perforación del pozo exploratorio Lago Agrio-1, que llegó a una
profundidad de 10.171 pies, arrojó 2610 barriles diarios de petróleo de crudo liviano; las
reservas petroleras encontradas en la Cuenca Oriental han sido explotadas desde los años 1970
hasta la fecha. (Petroecuador E. , 2007)
Las primeras compañías que iniciaron la exploración de petróleo en Ecuador fueron la Shell
en 1940, los campos Sacha y Shushufindi en 1972; ya en 1974 ingresa el consorcio CEPE-
Texaco; y en 1989 se crea Petroecuador. Luego de la exploración vieron la necesidad de
transformar los hidrocarburos y tener empresa de refinación de petróleo para producir los
derivados que satisfagan la demanda interna del país y es ahí que en 1940 se instalan dos
plantas que ayude a cubrir la demanda de derivados en el país. (Petroecuador E. , 2007)
A Finales de la década de los 70, el país registra un período de crisis y las exportaciones
petroleras se detuvieron, porque se utilizaron medidas coyunturales de políticas de precios
reales (1979) y se creó el Plan Nacional de Desarrollo en 1980. El boom petrolero parecía ser
eterno, las exportaciones de las refinerías del país cada día mejoraban, sin embargo, ya en
1983 la OPEP dio un giro y bajó el precio del crudo, el Árabe liviano de USD 34 a USD 29
dólares, precio de los crudos del resto de la organización y el crudo oriente del Ecuador baja
de USD 32,50 a USD 27,50 dólares por barril. Ese fue el inicio de la caída, para ya en 1985 se
produce un acelerado descenso de los precios del crudo ecuatoriano en el mercado internacional
de USD 28 a USD 10 dólares por barril; fueron tiempos difíciles para el país pero ya en el año
2006 se da el incremento del precio del crudo Oriente por factores como, el fuerte invierno en
los países del hemisferio norte; la continuación del conflicto EEUU-Irak y entre países del
oriente medio; el incremento de consumo de países no tradicionales (China e India); el bajo
30
stock de países desarrollados en especial EEUU; y en general, la recuperación económica de
la mayoría de países desarrollados. (Petroecuador E. , 2007)
4.2. Subsidios en el Ecuador y su impacto
Los subsidios en el Ecuador nacieron en los años 70 y fueron incluidos dentro del
Presupuesto General del Estado con el alza del petróleo; al pasar del tiempo el precio del
petróleo ha ido disminuyendo y cada día se torna difícil costear estos gastos en subsidios; el
objetivo era asumir costos internacionales para mantener el precio en el mercado nacional.
(Armijos, 2016)
Además, es necesario enfatizar que los subsidios no han sido solo para beneficio de los
más vulnerables, por el contrario, varias empresas se han visto beneficiadas en los costos del
combustible y de la electricidad subsidiadas, es decir los beneficiarios no han sido
específicamente los más necesitados. Esto le está generando al país año con año un déficit al
momento de realizar el presupuesto del estado ya que los subsidios representan un alto
porcentaje en materia de recursos y gastos, que no son recuperables ni justificables con nada,
se presumía que con los ingresos permanentes de inversiones y economía tributaria se cubrirían
los valores de subsidios pero ya quedo establecido que no ya que ahora con la baja del petróleo
tenemos un ingreso más que hay que eliminar del presupuesto y sustituirlo, pero el problema
es que no hay los recursos para realizar dichos movimientos. (Armijos, 2016)
Es importante mencionar que varios gobiernos en el Ecuador han intentado eliminar varios
subsidios que hacen que la economía se distorsione, principalmente los subsidios a los
combustibles , no obstante, cada intento no era acogido por la población y anunciaban que
habría un paquetazo o desestabilización de un gobierno.
Tabla 3. Producción y consumo de derivados de petróleo, cifras en millones de barriles.
2014 2015 2016 2017 2018
Derivados de petróleo
Oferta de derivados
123,2
122,3
121,9
126,7
133,58
Producción nacional de
derivados
66,0 66,2 74,6 77,7 80,47
Importación de derivados (2) 57,2 56,1 47,3 49,0 53,11
Demanda de derivados 123,2 122,3 121,9 126,7 133,58
31
Consumo interno 94,7 92,8 87,8 86,6 80,47
Gasolina 26,5 27,3 27,6 28,8 30,6
Otros 68,2 65,5 60,2 57,7 49,87
Exportaciones (3) 2,8 5,7 12,1 15,4 15,40
Variación de existencias 25,6 23,8 22,1 24,7 37,71
Fuente: Adaptado del Boletín Anuario por año Nro. 40, (BCE, 2018) y (EP Petroecuador, 2018)
Ecuador también produce derivados de petróleo obtenidos en las refinerías de Esmeraldas,
La Libertad y Complejo Industrial Shushufindi, como gasolinas, diesel para automóviles,
diesel para industrias, turbo fuel, fuel oil, solventes, aceites lubricantes, gas licuado de petróleo,
esencias especiales, asfalto y otros, sin embargo su producción no abastece la demanda como
se observa en la tabla, por lo que se recurre a las importaciones para cubrir ese excedente.
(Petroecuador, 2018)
EP Petroecuador es la empresa encargada de la comercialización nacional e internacional
del petróleo y sus derivados, y debe abastecer al país con combustibles como gasolinas, diésel,
gas de uso doméstico o gas licuado de petróleo, gasolina de alto octanaje o naftas y otros.
De acuerdo a los informes emitidos por Petroecuador se puede considerar que el Diésel, es
un derivado del petróleo que se consume con mayor intensidad en el país, por lo tanto, ha sido
necesario satisfacer la demanda con importaciones de este tipo de combustible, es así que se
mantiene la política de subsidio a este derivado con el objetivo de brindar apoyo al sector de
transporte pesado, eléctrico y productivo, además hay otro beneficiario indirecto y es el sector
empresarial de plantas industriales. (Petroecuador, 2018)
A pesar de que el sector más beneficiado con los subsidios es el del transporte, el sector
eléctrico también tiene un porcentaje alto de participación debido a que su generación térmica
es un poco más del 60% y se ve obligado a conseguir la diferencia con centrales termoeléctricas
importando electricidad especialmente desde Colombia, que son fundamentales en tiempos de
caudal mínimo y horas pico. (Ministerio de Coordinación de la Producción, 2014)
En particular, el país importa grandes cantidades de combustibles por lo tanto es necesario
conocer los subsidios a las importaciones a lo largo de los años.
Según (Paredes, 2018)se llegó a un máximo de casi 4.000 millones de dólares en el 2014
(cuando el petróleo, y por ende los combustibles, estaba en su máximo), y luego bajó a
alrededor de los 1.000 millones en 2015, 2016 y 2017, debido a que el petróleo cayó y también
se han dado incrementos poco mencionados en los precios y subsidios (por ejemplo la súper ha
32
subido poco a poco, y algunos subsidios como en la aviación se eliminaron). ¡En 10 años hemos
tenido un subsidio acumulado del orden de los 30.000 millones!
4.3. Políticas Públicas en Ecuador 2014-2018
Existen subsidios a los combustibles para dos escenarios, para la producción en el
mercado nacional donde los subsidios entran en el costo de producción de combustibles de las
refinerías del país y en la venta en el mercado, y para importaciones, donde los subsidios
apoyan en el pago al mercado internacional para mejorar el precio al que se vende internamente.
(El Comercio, 2019)
Dentro de las medidas económicas del 2018, estaba previsto un ajuste a la política de
subsidios, es así que, el 26 de diciembre del mismo año se establece el alza de combustibles
con el decreto 619, en especial a los precios para los combustibles del país, para el diésel
industrial, la gasolina extra, ecopaís y súper. (El Comercio, 2019)
A partir de este año, el subsidio a la súper fue eliminado quedando con el precio de acuerdo
a las fluctuaciones del mercado internacional, y los precios de las gasolinas extra y ecopaís se
incrementaron en 37 centavos de dólar, generando un nuevo precio en las estaciones de servicio
que se ubica en US$1,48 por galón que no se había modificado desde el 2015 a US$1,85 por
galón para el consumidor. En el caso del diésel, se reduce el volumen subsidiado en 500
galones por mes. El impacto de los ajustes de precios estuvo controlado por el gobierno por
medio de las compensaciones, medida aceptada por camaroneros y taxistas. (El Comercio,
2019)
4.4. Presupuesto General del Estado 2014-2018
La economía ecuatoriana requiere una reestructuración del gasto fiscal, por lo que los
gobiernos se encuentran endeudados y con déficits fiscales (que el gobierno prevé bordeará los
2 mil millones de dólares) que permanecen, debido a que parte del PGE es destinado al subsidio
del área social, económico y ambiental. Según el Observatorio de Política Fiscal, de 2007 a
2017, se destinaron al gasto USD 45 mil millones en combustibles, pero en igual periodo de
tiempo alrededor de USD 18 mil millones en el área de la salud y USD 39.500 millones en el
área de educación. (Zarate, 2018)
33
Figura 5. Adaptado al Comparativo del PGE inicial 2018. Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas,
2018)
En la proforma presupuestaria de 2014, se destinaban US$ 1.860 millones para el subsidio
al diésel importado, US$ 1.300 millones para gasolina importada, US$ 570 millones para gas
licuado de petróleo importado (GLP), US$ 102 millones para GLP nacional, US$ 56 millones
en jet fuel importado y US$ 43 millones para electricidad, sumando un total de US$ 3.931
millones para combustibles fósiles, es decir, 19,6% del total de los ingresos fiscales. Algunos
analistas consideraban que estas cifras subestimaban los montos del subsidio, que alcanzaron
US$ 4.539 millones en derivados de petróleo y US$ 49 millones en electricidad en la proforma
de 2013. (Fierro, 2014)
Actualmente, el presupuesto del 2018, establecido para cubrir los subsidios que entrega el
Estado para mantener los precios de los combustibles ha incrementado. Según Petroecuador,
se necesitarán US$ 382 millones más de lo establecido en la proforma presupuestaria 2019,
pasando de US$ 1.742,9 millones a US$ 2.124,9 millones. (El Comercio, 2019)
Figura 6. Adaptado de las Asignaciones para subsidios, 2019. Fuente: Proforma 2019 y Petroecuador/ El
Comercio.
34
En la figura 6 Asignaciones para subsidios, 2019, permite observar que el incremento del
PGE se da al destinar más recursos al rubro diésel importado que pasó de US$ 971,04 a US $
1.102,6 millones; y se incluye el subsidio a la gasolina, rubro que no había sido considerado en
la proforma. A pesar de la aplicación de políticas de ajuste de precios a los combustibles, el
gobierno debe realizar ajustes al gasto corriente, reformas tributarias, entre otros para cubrir el
incremento en la asignación de subsidios.
Según Oswaldo Erazo, secretario ejecutivo de la Cámara Nacional de Distribuidores de
Derivados de Petróleo del Ecuador, CAMDDEPE, la demanda de la gasolina EXTRA y
ECOPAÍS se elevó en un 40% por la eliminación del subsidio de la gasolina súper que
determina a que la conducta de los consumidores cambien. Además, puedo incluir la falta de
mecanismos para acuerdos de compensación de transportes públicos y de cargas obligó a que
el precio del diésel se mantenga en US $1.037 por galón para los sectores productivos. Sin
embargo el no haber ejecutado el ajuste acordado a la eliminación del subsidio al diésel para el
transporte particular y cuantías domésticas, es decir, a pequeñas industrias y agricultores,
evidenció su efecto en el aumento en 22% del PGE. (El Comercio, 2019)
4.4.1 Tipos de subsidios en el Ecuador. El Presupuesto General del Estado registra con
varias denominaciones a los subsidios destinados al desarrollo social, en el Ecuador, son:
Bono de Desarrollo Humano
Bono Exequial
Bono de Discapacidades Joaquin Gallegos Lara
Bono Manuela Espejo
Bono para Ancianos
Subsidios a la seguridad social: Seguro Social, general y para la Policía y Fuerzas
Armadas.
Subsidios a la vivienda y al desarrollo urbano: Bono de vivienda y casa para todos.
Subsidios al desarrollo agrícola: semillas agrocadenas estratégicas.
Subsidios al agua potable
Subsidios a los combustibles
Los subsidios a los combustibles se ubican en primer lugar, en relación al peso específico
en el Presupuesto General del Estado.
35
4.5. Análisis del Presupuesto General del Estado de Ecuador
Uno de los puntos principales de análisis en el Presupuesto General del Estado es el Producto
Interno Bruto, ya que no solo mide la producción nacional de bienes y servicios, también es un
indicador de la Renta Nacional; como se observa en la tabla en los años 2014 hasta el 2016
existió un incremento del 3,56% en el PIB nominal, tras el cambio de gobierno al culminar el
año 2017 el PIB descendió un 1,53%, una contracción relativamente no significativa pero que
de forma directa aportó para que exista la posibilidad de analizar mejor la gestión de los
recursos naturales, así como las políticas sociales que tenían una relación directa con el gasto
público.
En cuanto al crecimiento del PIB real se observa como los indicadores relativos disminuyen
considerablemente desde el año 2014 hasta el año 2017, pasando de 4,5% a un 0,71% lo que
refleja una recesión en la economía en términos reales ya para el año 2018 el PIB real se
incrementó hasta alcanzar un valor porcentual del 2,04% mostrando un mejor desempeño de
las actividades económicas en este año.
En cuanto a la inflación se puede destacar que el incremento de los precio ha variado entre
un máximo relativo del 3,9% y un mínimo relativo de un 1,10%, es necesario observar que en
el año 2017 es donde los precios se incrementaron en menor medida, tal y como se refleja en
la tabla; ya para el 2018 la inflación se ubicó en un 1,38%, es decir incremento en un 0,28%
con respecto al año anterior.
Estos indicadores no solo muestran el estado delicado de la economía ecuatoriana, sino
también la necesidad de nuevas políticas que ayuden a inyectar liquidez en la misma, y para
ello se muestra los datos básicos de petróleo, tales como volumen de exportación, precio de
mercado internacional y volumen de importación en el Ecuador durante los años 2014 al 2018.
Tabla 4. Indicadores macroeconómicos de la proforma del PGE
Indicadores macroeconómicos 2014 2015 2016 2017 2018
PIB Nominal (millones de dólares) $ 98.895 $ 108.626 $102.426 $ 100.863 $ 104.021
Crecimiento real del PIB (%) 4,50% 4,10% 1,00% 0,71% 2,04%
Inflación (%) 3,20% 3,90% 3,30,% 1,10% 1,38%
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
36
Las exportaciones de crudo en el 2016 fueron de 130,60 millones de barriles, siendo este el
volumen más bajo de exportación de crudo de todo el periodo analizado, en comparación con
los 154,3 millones de barriles que se exportaron en el 2015, mostrando una variación negativa
de 15,35%, pero ya para el 2018 incrementó a más de 139,50 millones de dólares.
De igual forma el precio de exportación del crudo, ha presentado una caída significativa
disminuyendo su precio más de la mitad pasando de 86,40 dólares por barril en el 2014 a $41,92
por barril, lo que representa un 51,48%, un golpe fuerte para la economía ecuatoriana, así como
para las instituciones directamente dependientes de este ingreso.
Las importaciones de derivados en el 2018 fueron superiores con una variación del 9,18%
con respecto al año anterior.
Tabla 5. Datos básicos petroleros.
Datos básicos petroleros 2014 2015 2016 2017 2018
Precio exportación petróleo
USD/Barril) $ 86,40 $ 79,70 $35,00 $41,69 $41,92
Volumen de exportación (millones
de barriles) 146,70 154,3 130,60 136,60 139,50
Volumen de importación de
derivados (millones de barriles) 58,82 60,50 47,30 45,20 49,35
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
Dentro de la estructura de los ingresos, los permanentes constituyen el principal componente
con una significativa contribución de aproximadamente más del 60% del total de los recursos.
Al analizar el comportamiento de los ingresos durante el periodo 2014-2018, se observa una
tendencia creciente de la recaudación en términos nominales hasta el año 2015, y una
contracción en el 2016 que obedece a la baja del precio del petróleo, recordando que en el
mismo año incidieron algunos factores como la contracción de la economía, la apreciación del
dólar y la presencia de fenómenos naturales.
Por consiguiente los gastos permanentes del PGE ocupan alrededor del 50% del total de los
gastos, mientras que el 50% restante se utiliza en gastos temporales y requerimientos de los
financiamientos adquiridos, lo que muestra la necesidad de establecer medidas de reducción de
gastos no necesarios para financiar los gastos permanentes; lo que da una pauta para
analizar las subvenciones del estado en ciertos sectores productivos; es necesario analiza de
manera clara los ingresos del país, tal y como se lo muestra en la siguiente tabla.
37
Tabla 6. Ingresos y gastos del PGE expresado en millones de dólares.
PGE 2014 2015 2016 2017 2018
PROFORMA DEL PGE $34.300,64 $36.317,12 $ 29.835,10 $ 36.818,13 $ 34.853,37
INGRESOS $34.300,64 $36.317,12 $ 29.835,10 $ 36.818,13 $ 34.853,37
Ingresos Permanentes $23.204,66 $24.412,25 $ 22.559,95 $ 20.272,22 $ 21.552,48
Ingresos no Permanentes $ 3.109,04 $ 3.087,41 $ 673,57 $ 3.274,37 $ 3.312,20
Financiamiento
Identificado $ 7.986,93 $ 8.817,45 $ 6.601,58 $ 13.271,54 $ 9.988,69
GASTOS $34.300,64 $36.317,12 $ 29.835,10 $ 36.818,13 $ 34.853,37
Gastos Permanentes $20.671,84 $21.274,97 $ 17.412,87 $ 19.175,38 $ 20.924,80
Gastos no Permanentes $10.584,99 $10.914,33 $ 8.287,85 $ 9.165,93 $ 8.042,69
Requerimientos de
Financiamiento $ 3.043,79 $ 3.798,59 $ 4.134,38 $ 8.476,82 $ 5.885,89
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
El presupuesto del Estado sustenta sus ingresos en rubros tributarios, no tributarios, de
explotación y producción de crudo y derivados del petróleo, de gestiones de las entidades
públicas y de recursos provenientes de asistencia técnica y donaciones, sin embargo a partir de
este año la crisis en los mercados internacionales petroleros incidieron directamente en la
reducción del presupuesto de los años 2016 y 2017 pues tal como se muestra en la tabla anterior,
es importante mencionar que los rubros tributarios han incrementado durante este periodo, el
impacto negativo surgió directamente de la baja en la caída del precio del crudo.
Los recursos que el Estado recibe de manera continua, periódica y previsible son sin duda
alguna de los ingresos permanentes considerando que en el periodo 2014-2018, en el año 2015
estos ingresos fueron mayores de $24.412,25 millones de dólares por un aumento en sus
recursos de recaudación.
Por otro lado, se puede observar que los ingresos que el Estado percibe temporalmente por
alguna situación específica, excepcional o extraordinaria, llamados ingresos no permanentes
dentro del Presupuesto General del Estado disminuyeron significativamente en el año 2016
cayendo a un valor de $673,57 millones de dólares por la baja en trasferencias y donaciones de
capital e inversión y de la venta de activos no financieros, sin embargo se observa en la tabla
que rápidamente, estos ingresos en el 2017 volvieron a ser ingresos no permanentes
significativos para el presupuesto siendo ya ene l 2018 el año que dentro del rango analizado
percibió mayores ingresos con un valor de $3.312,0 millones de dólares.
38
Por su parte el financiamiento incluye los saldos de disponibilidad de cada ejercicio, las
cuentas por cobrar y el proveniente del endeudamiento público y externo.
Tabla 7. Desmembración de los ingresos del PGE expresado en millones de dólares.
Ingresos del PGE 2014 2015 2016 2017 2018
INGRESOS
PERMANENTES
$23.204,66 $ 24.412,25 $22.559,95
$20.272,22
$21.552,48
Impuestos
$13.940,27 $15.565,70 $15.489,70
$14.760,35
$15.343,94
Transferencias y donaciones
corrientes $6.390,63 $6.151,37 $4.807,27 $ 3.322,72 $3.459,33
Tasas y contribuciones $2.329,41 $2.095,17 $1.780,01 $ 1.609,81 $2.040,26
Rentas de Inversiones y
multas $ 290,48 $ 429,03 $ 344,23 $ 449,48 $ 521,90
Otros ingresos $ 41,62 $ 47,44 $ 56,83 $ 67,55 $ 121,71
Venta de bienes y servicios $ 212,25 $ 123,55 $ 81,91 $ 62,30 $ 65,35
INGRESOS NO
PERMANENTES $3.109,04 $3.087,41 $ 673,57 $ 3.274,37 $3.312,20
Transferencias y donaciones
de capital e inversión $3.103,61 $3.087,41 $ 633,95 $ 3.241,66 $3.206,35
Venta de activos no
financieros $ 5,43 - $ 39,62 $ 32,71 $ 105,84
FINANCIAMIENTO
IDENTIFICADO $7.986,93 $8.817,45 $6.601,58 $ 3.271,54 $9.988,69
Financiamiento publico $7.577,46 $8.806,82 $5.858,29
$11.670,33 $8.253,76
Ventas anticipadas $400,00 - $ 725,00 $ 400,00 $ 695,00
Cuentas por cobrar $ 9,38 $ 10,64 $ 13,73 $ 564,93 $ 600,00
Saldos disponibles - - - $ 610,20 $ 427,11
Recuperación de inversión $ 0,09 - $ 4,56 $ 26,07 $ 12,82
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
39
Para que las instituciones públicas puedan desarrollar apropiadamente sus actividades
administrativas y de funcionamiento el Estado les entrega permanentemente recursos para que
puedan distribuirlos continuamente en bienes y servicios públicos a la sociedad, llamándolos
dentro del PGE gastos permanentes, en la siguiente tabla se muestra como ha sido la
distribución de estos gastos en el periodo 2014-2018, donde en el año 2015 se tuvo mayores
egresos siendo de $21.274,97 millones de dólares y en el año 2016 se tuvo menores egresos
con una variación de 18,15% menos gastos que el año anterior. Por la disminución de gastos
en bienes y servicios de consumo.
De acuerdo a los gastos no permanentes es decir que no requieren repetición y son
distribuidos de forma temporal, para el año 2014 los mismo tuvieron el menor rubro dentro del
periodo analizado, siendo de $8.042,69 millones de dólares, es decir, 12.26% menos gastos en
estos recursos en comparación al año anterior por la disminución en obras públicas.
Tabla 8. Gastos del PGE expresado en millones de dólares.
Gastos del PGE 2014 2015 2016 2017 2018
GASTOS PERMANENTES
$20.671,84 $21.274,97
$17.412,87
$19.175,38
$20.924,80
Gastos en personal $8.433,47 $8.718,00 $ 8.789,70 $ 9.191,55 $ 9.538,77
Bienes y servicios de consumo $ 8.493,40 $8.244,56 $ 4.676,21 $ 5.123,88 $ 5.943,20
Transferencias y donaciones
corrientes $ 2.550,04 $2.943,09 $ 1.925,17 $ 2.375,40 $ 2.589,87
Gastos financieros $ 1.006,74 $1.216,16 $ 1.750,37 $ 2.247,93 $ 2.534,25
Otros gastos corrientes $ 188,20 $ 152,56 $ 271,42 $ 235,23 $ 318,29
Bienes servicios para producción - - - $ 0,39 $ 0,41
GASTOS NO PERMANENTES
$10.584,99 $10.914,33 $ 8.287,85 $ 9.165,93 $ 8.042,69
Transferencias y donaciones de
capital $ 3.817,87 $3.422,72 $ 3.373,91 $ 4.060,41 $ 3.606,58
Obras publicas $ 1.931,01 $3.666,02 $ 1.683,29 $ 1.848,36 $ 880,97
Transferencias y donaciones de
inversión $ 1.333,71 $ 177,72 $ 1.401,72 $ 1.131,16 $ 1.002,95
Bienes y servicios para inversión $ 2.497,67 $2.251,40 $ 1.131,12 $ 1.055,64 $ 1.606,90
Bienes de larga duración $ 710,78 $1.121,09 $ 529,43 $ 614,62 $ 525,63
40
Gastos en personal para
inversión $ 232,40 $ 273,26 $ 167,45 $ 452,71 $ 415,71
Otros gastos de inversión $ 61,55 $ 2,12 $ 0,93 $ 3,03 $ 3,94
REQUERIMIENTOS
FINANCIAMIENTO $ 3.043,79 $3.798,59 $4.134,38 $ 8.476,82 $ 5.885,89
Amortización de la deuda
publica $ 2.538,58 $3.090,63 $ 2.575,44 $ 7.034,14 $ 3.909,44
Obligaciones por venta
anticipada de petróleo y
convenios con entidades públicas
- - - $ 1.237,90 $ 1.126,45
Otros pasivos $ 484,30 - - $ 204,35 $ 850,00
Inversiones financieras $ 20,91 $ 707,96 - $ 0,43 $ 0,003
pasivo circulante * cifra absoluta - - $ 1.558,94 $ 858,76 -
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
Según la ejecución presupuestaria, se evidencia una tendencia fluctuante de los diversos
ámbitos que conforman el sectorial, la clasificación sectorial analiza la acción del sector
público, es decir, la distribución hacia los distintos sectores de la economía, por lo tanto, la
tabla muestra dicha distribución de gastos, donde los gastos por educación y salud son la
prioridad del Estado, estos gastos son destinados principalmente para programas de “educación
básica y bachillerato” y para la provisión y prestación de servicios de salud a nivel nacional;
es así que en el 2018 se incrementó 0,5% del PIB a la educación y salud según disposición
constitucional. También se puede observar que el sectorial al que se le destina menos gastos es
al del turismo a pesar que en los últimos años este sector en la actualidad se lo está promoviendo
se espera que en los siguientes años su rubro sea mayor.
Tabla 9. Egresos del PGE por sectorial expresado en millones de dólares.
Egresos PGE por sectorial 2014 2015 2016 2017 2018
Tesoro Nacional $ 15.632,95 $ 16.424,57 $12.772,02 $18.876,36 $16.469,66
Educación $ 4.896,46 $ 5.227,32 $ 4.995,97 $5.199,41 $5.718,51
Salud $ 2.430,19 $ 2.912,51 $ 2.391,02 $2.779,19 $ 3.573,12
Asuntos Internos $ 2.002,17 $ 2.033,93 $ 1.650,09 $1.770,33 $ 1.978,39
Defensa Nacional $ 1.898,20 $ 1.911,48 $ 1.565,45 $1.683,15 $ 1.698,33
Bienestar Social $ 1.058,69 $ 1.115,33 $ 844,71 $1.048,98 $ 1.160,71
Recursos naturales $ 1.283,86 $ 2.111,84 $ 1.317,46 $ 795,12 $ 851,01
41
Comunicaciones $ 1.436,00 $ 1.119,43 $ 681,96 $1.039,51 $ 794,21
Jurisdiccional $ 690,97 $ 831,56 $ 626,15 $ 612,59 $ 596,52
Administrativo $ 948,76 $ 588,67 $ 404,51 $ 472,74 $ 401,50
Trabajo $ 118,17 $ 90,04 $ 88,26 $ 49,27 $ 299,47
Agropecuario $ 376,82 $ 580,67 $ 350,54 $ 298,72 $ 283,60
Transparencia y control
social $ 288,17 $ 253,68 $ 231,56 $ 268,55 $ 226,24
Finanzas $ 189,32 $ 190,66 $ 202,44 $ 230,96 $ 207,19
Ambiente $ 133,08 $ 195,03 $ 115,13 $ 111,93 $ 159,02
Asuntos de Exterior $ 183,27 $ 153,86 $ 152,78 $ 159,29 $ 158,17
Desarrollo urbano y
vivienda $ 338,87 $ 198,19 $ 870,35 $1.156,75 $ 104,55
Legislativo $ 81,77 $ 70,95 $ 59,03 $ 65,36 $ 62,02
Electoral $ 141,61 $ 73,43 $ 49,91 $ 135,20 $ 46,77
Comercio exterior
industrialización pesca y
competitividad
$ 83,43 $ 123,19 $ 78,02 $ 40,51 $ 44,24
Turismo $ 87,86 $ 110,71 $ 36,08 $ 24,19 $ 20,16
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018) Elaboración propia
En cuanto a los subsidios, uno de los rubros más importantes son los combustibles ya que
representan más del 50% de los subsidios totales, siendo este un tema de debate actualmente,
ya que debido al déficit fiscal y la no liquidez intensifica la crisis actual del país; como se
observa en la tabla 10 en el año 2014 el subsidio a los combustibles fue de $3.888,65 millones
de dólares el cual representó más del 62% del total destinado mientras que en años posteriores
se observó una disminución en estos rubros pasando a $3494,84 millones de dólares en el año
2015, una reducción relativa del 4% aproximadamente, lo que significó una reducción en el
consumo de este bien.
Para el año 2016 la disminución en el subsidio de los combustible fue más notoria ya que se
redujo en un 46% con respecto al año anterior, pasando a $1888,10 millones de dólares; es
necesario mencionar que la reducción en los subsidios se dio de manera general pues en cuanto
a los subsidios totales se evidenció una reducción del 46,47% hasta el año 2016. Durante el
año 2018 el subsidio a los combustibles en valores nominales se redujo hasta $1707,04 millones
de dólares, un 5,1% con relación al año anterior; la participación de este subsidio en los valores
42
totales fue de un 49%. Lo que muestra un interés por tratar de eliminar uno de los rubros más
importante que sin embargo genera gran conflicto dentro de los sectores beneficiados.
Una reducción en los subsidios de los combustibles no solo afecta a los consumidores de
este bien, sino a un sector que mueve la economía como lo es el transporte, público y privado,
pues sería evidente que después de un incremento en el precio de la gasolina se presente un
incremento en el precio del transporte público, un incremento en los costos de bienes de primera
necesidad; así como una pérdida de competitividad de industrias y por ende una reducción en
la calidad de vida asumiendo que los salarios se mantienen constantes, eventualidad que ha
sido notoria en los últimos años, ya que el incremento en el salario básico ha sido
aproximadamente un 3% al 5% por año.
La disyuntiva de los combustibles es la necesidad de importar este bien refinado, pues el
país no cuenta con refinerías con la tecnología adecuada para realizar estos proceso; lo que se
traduce en un dilema “vender harina, para comprar pan” los ingresos obtenidos por la venta de
derivados del petróleo serian nulos, ya que al comprar un bien refinado este ingresa con un
valor agregado.
Tabla 10. Subsidios del PGE expresado en millones de dólares.
Subsidios PGE 2014 2015 2016 2017 2018
Combustibles $ 3.888,65 $ 3.494,84 $ 1.888,10 $ 1.798,57 $ 1.707,04
Desarrollo Social $ 715,93 $ 750,00 $ 621,15 $ 726,52 $ 815,59
Seguridad Social $ 1.216,80 $ 1.540,00 $ 576,69 $ 373,09 $ 838,43
Desarrollo urbano y vivienda $ 164,27 $ 45,66 $ 49,32 $ 118,63 $ 48,69
Agua cruda $ 31,68 $ 33,95 $ 34,51 $ 35,51 $ 37,66
Desarrollo Agrícola - - $ 23,84 $ 33,20 $ 22,77
Transporte $ 98,80 $ 43,89 - - -
DEBE $ 54,17 $ 58,52 - - -
Electricidad $ 43,00 - - - -
Total subsidios $ 6213,30 $ 5966,86 $ 3193,61 $ 3085,52 $ 3470,18
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
43
La Tabla 11 muestra los rubros más importantes son de Diésel y NAFTA, y que juntos
representan más del 80% del subsidio total de los combustibles; es necesario mencionar que el
subsidio al diésel ha disminuido en términos nominales un 56, 11% desde el año 2014 hasta el
año 2018 mientras que el NAFTA paso de US$ 1.299,52 millones de dólares a US$ 258,91 es
decir se redujo en un 80,08%, lo que muestra como una caída en el precio del crudo afecta de
forma negativa a varios sectores que dependen directa e indirectamente, siendo este un tema
complejo de solucionar; como evidencia a continuación se presentan los subsidios de los
combustibles en el Presupuesto General del Estado expresado en millones.
En la siguiente tabla se muestran únicamente los valores totales de los subsidios a los
combustibles, así como un detalle de los mismos.
Tabla 11. Clasificación de los Subsidios del PGE expresado en millones de dólares.
Subsidios PGE 2014 2015 2016 2017 2018
COMBUSTIBLES $3.888,65 $3.494,84 $ 1.888,10 $ 1.798,57 $ 1.707,04
Diésel importado $1.860,18 $1.757,52 $ 779,23 $ 786,23 $ 899,30
GLP Nacional $ 102,23 $ 18,12 $ 122,33 $ 110,00 $ 87,88
GLP importado $ 570,53 $ 513,37 $ 304,07 $ 376,69 $ 380,30
NAFTA importada $1.299,52 $1.179,79 $ 597,89 $ 450,25 $ 258,91
Otros importados $ 56,19 $ 26,04 $ 84,58 $ 75,40 $ 80,65
SEGURIDAD SOCIAL $1.216,80 $1.540,00 $ 576,69 $ 373,09 $ 838,43
IESS $ 813,75 $1.100,00 $ 162,36 $ 122,86 $ 220,12
ISSFA $ 267,80 $ 330,00 $ 279,54 $ 131,89 $ 496,41
ISSPOL $ 135,25 $ 110,00 $ 134,79 $ 118,34 $ 121,90
DESARROLLO
SOCIAL $ 715,93 $ 750,00 $ 621,15 $ 726,52 $ 815,59
Bono de desarrollo $ 715,93 $ 307,53 $ 233,71 $ 294,14 $ 383,05
Bono de discapacidades
Joaquín Gallegos Lara - $ 66,24 $ 54,56 $ 62,24 $ 66,24
pensión de adultos
mayores - $ 301,03 $ 274,38 $ 292,04 $ 290,34
Pensión para personas
con discapacidades - $ 75,20 $ 58,50 $ 68,69 $ 75,66
Bono EXEQUIAL - - - $ 0,25 $ 0,30
44
Bono de emergencia - - - $ 9,16 -
*bono de desarrollo del 2014 incluye pensiones para discapacitados y adultos mayores. Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
La Tabla 12 permite observar al rubro de DIESEL importado que entre el 2014 y 2018
ocupa el primer lugar, y con mayor participación en el 2014 con US$ 1.860,18 millones, es
decir la participación en alrededor del 20%, y menor monto en el 2016 con US$ 779,23
millones. Cabe mencionar que para el 2018 registra US$ 899,30 millones es decir el 51,66%
de decrecimiento que representa el 52,68% para ese año. La situación que registra la NAFTA
importada es similar a la del DIESEL importado, que para el periodo de investigación inicia el
US$ 1.299,52 es decir el 33.42% de participación en el total presupuestado en subsidio a
combustibles de 2014, cuyo decrecimiento alcanza para el 2018 el monto de US$ 258,91 es
decir el 15,17%, de igual forma, para ese año. Incluso es de observar, que la tendencia cambia
en el 2014, puesto que la cifra que registra la NAFTA importada es menor a la que por
tendencia venía registrando en relación con el GLP importado.
Tabla 12. Valores totales de subsidios a los combustibles expresados en millones de dólares
Subsidios PGE 2014 2015 2016 2017 2018
COMBUSTIBLES $3.888,65 $3.494,84 $1.888,10 $1.798,57 $1.707,04
DIESEL importado $1.860,18 $1.757,52 $779,23 $786,23 $899,30
GLP Nacional $102,23 $18,12 $122,33 $110,00 $87,88
GLP importado $570,53 $513,37 $304,07 $376,69 $380,30
NAFTA importada $1.299,52 $1.179,79 $597,89 $450,25 $258,91
Otros importados $56,19 $26,04 $84,58 $75,40 $80,65
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
El tercer lugar lo ocupa el Gas Licuado de Petróleo (GLP) que desde el 2014 al 2016 registra
la misma participación en el total del monto destinado al subsidio a los combustibles del 15%,
entre el 2017 y 2018 eleva su participación en 21% y 22% respectivamente, ya que según
muestran las estadísticas se registra un aumento en el consumo del GLP y gasolina extra y
ECOPAIS, tal y como lo muestra la siguiente tabla.
Tabla 13. Participación de cada derivado en el subsidio de los combustibles expresado en
porcentaje.
Subsidios PGE 2014 2015 2016 2017 2018
COMBUSTIBLES 100% 100% 100% 100% 100%
Diésel importado 48% 50% 41% 44% 53%
45
GLP Nacional 3% 1% 6% 6% 5%
GLP importado 15% 15% 16% 21% 22%
NAFTA importada 33% 34% 32% 25% 15%
Otros importados 1% 1% 4% 4% 5%
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
Una vez detallado cada uno de los rubros se sustenta que la participación de los subsidios
totales que otorga el estado fue del 18% con respecto al Presupuesto General del Estado en el
año 2014, desde allí ha descendido hasta un 16% en el año 2015; hasta alcanzar en el año 2017
un 8% de participación con relación al PGE y para el 2018 se incrementó dos puntos
porcentuales; como se evidencia en la tabla 14.
En cuanto al monto total de los recursos destinados al subsidio de combustibles registran
con relación al PGE una participación en el 2014 del 11% mostrando un ritmo de decrecimiento
de los recursos, bajando en el 2015 un punto porcentual, y en el 2016 se redujo a 6% su
participación, hasta alcanzar únicamente 5 puntos, porcentaje más bajo entre el 2017 y 2018,
del período de investigación.
Tabla 14. Participación de los combustibles en el total de los subsidios del PGE expresado en
porcentaje.
Año 2014 2015 2016 2017 2018
PGE $34.300,64 $36.317,12 $29.835,10 $36.818,13 $34.853,37
Subsidios PGE 18% 16% 11% 8% 10%
Combustibles 11% 10% 6% 5% 5%
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
La participación del rubro subsidios dentro del PGE ha llegado a alcanzar en el 2014 US$
6.213,30 millones es decir el 18%, reduciendo su ritmo de crecimiento entre el 2015 de USD$
5.966.86 millones es decir el 16%, 2016 US$ 3.193,61 es decir el 11%; 2017 US$ 3.085,52 es
decir el 8%, y 2018 US$ 3.470,18 millones hasta ubicarse en 10% del PGE de ese año, como
lo muestra la Tabla 14 y la Tabla 15, resultado de una política fiscal implementada por el
ministerio de Economía y Finanzas, con el objetivo de estabilizar la economía después de 10
años de un manejo irresponsable, pues durante ese periodo se entregaron más de 50 mil
millones de dólares en subsidios, siendo ya momento de que los precios de los combustibles
como eco país y extra compitan con precios internacionales de la región.
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Tabla 15. Monto nominal del Presupuesto General del Estado, los subsidios y el de los
combustibles expresados en millones de dólares.
Año 2014 2015 2016 2017 2018
PGE $34.300,64 $36.317,12 $29.835,10 $36.818,13 $34.853,37
Subsidios PGE $6.213,30 $5.966,86 $3.193,61 $3.085,52 $3.470,18
Combustibles $3.888,65 $3.494,84 $1.888,10 $1.798,57 $1.707,04
Fuente: (Ministerio de Economía y Finanzas, 2014-2018). Elaboración propia
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Conclusiones
Al concluir el trabajo de investigación puedo expresar que:
La crisis en la economía ecuatoriana en parte, es resultado de la aplicación de
subsidios, instrumento económico que al tenerlo mucho tiempo implementado
distorsiona el objetivo para el cual se lo aplicó, pues se resalta que bajo ciertos
escenarios económicos alcanzan el objetivo de beneficiar a los sectores sociales y
afectan a otros, lo que genera un juego de suma cero, y como resultado la oferta y
demanda de los bienes subsidiados evidencian secuelas de los precios controlados.
El análisis de la base de datos obtenidos del Ministerio de Finanzas permite observar
que el origen de la crisis ecuatoriana surge con la caída del precio del barril de petróleo
en los mercados internacionales, y con el elevado gasto presupuestado para el sector
público. Sin embargo, los gobiernos deben solucionar las necesidades de la sociedad
por lo que para mantener los servicios salud, educación, seguridad nacional, entre
otros, obliga a utilizar la Política Fiscal, a través del instrumento económico conocido
como subsidio.
Los subsidios a los combustibles extra, eco país y súper en el 2018 pasaron por una
eliminación parcial, medida propuesta que buscaba reducir el peso en el Presupuesto
del Estado, y que incrementaron el precio de estos combustibles como la gasolina
extra y eco país de USD 1,48 a USD 1,85 dólares por galón; y la gasolina súper a
pesar de ya haber pasado por una eliminación parcial pasó de USD 2,98 a USD 3,10
dólares por galón, acción que se esperaba sea un ahorro de aproximadamente USD
800 millones de dólares a finales del 2018, sin embargo, la reducción del subsidio a
los combustibles resulta una medida de política económica que afecta la aceptación
popular de cualquier administración de turno. La toma de decisiones no asegura que
al eliminar este subsidio represente un ahorro de los hogares, de las empresas, es decir
de la economía en general, porque cuando se eliminó el subsidio a la gasolina de alto
octanaje el consumidor se ajustó y trasladó rápidamente la tendencia de consumo a
otro mercado, como el de la gasolina de un menor octanaje: EXTRA o ECOPAIS,
elevando la demanda de este insumo y de manera directa, y con ello incrementando el
subsidio.
Para evadir protestas por la eliminación total o parcial de los subsidios a los
combustibles, el gobierno intenta compensar a los sectores principalmente
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transportistas que se vean afectados planteando medidas compensatorias como
entregar cupos para el despacho de combustible subsidiado con el fin de no
incrementar los precios de los servicios de transporte, a finales del 2018 este acuerdo
estuvo dado para el transporte privado alzando a los transportistas urbanos quienes
consideran que a futuro podrían también solicitar compensaciones frente a medidas
económicas que se plantean debido a que el gobierno se muestra interesado al plantear
mejores medidas, sin embrago, la entrega de estas compensaciones disminuiría el
efecto neto de la supresión de los subsidios del 25 % al 30% por lo que se deduce que
no se conseguiría disminuir el problema fiscal que tiene el gobierno, y probablemente
sea necesario aplicar nuevas medidas económicas que ponen en riesgo las mismas
afecten a la sociedad en su conjunto.
La eliminación del subsidio al diésel es otro tema de discusión, medida que había sido
prevista se aplique a finales del 2018 pero que no se ha cumplido, el panorama sería
el siguiente, en nuestro país el diésel sin subsidio sería de USD 1,037 dólares el galón
con el riesgo a que se tome la medida de acogerse al precio internacional de Estados
Unidos que es de USD 3,16 dólares el galón, siendo 3,04 veces más, situación que
provocaría inflación no solo en los gastos derivados del transporte, como lubricantes,
neumáticos, reparaciones, mantenimientos, personal, gastos operativos, peajes, sino
también en la comercialización de productos agrícolas, es decir, esta medida afectaría
a diversos productos de la canasta básica familiar provocando un impacto mucho
mayor especialmente al sector de transporte y en los alimentos.
De igual forma, los expresos escolares se verían afectados con el alza del precio del
diésel, por lo que, la inflación y especulación se extendería a varios sectores tratando
de no reducir su margen de ganancia, cabe señalar que si el gobierno toma esta medida,
los ingresos familiares deberían administrase mejor para cubrir las necesidades
principales.
El subsidio a los combustibles, permite no afectar en gran medida a la economía
nacional; ya que partiendo nuevamente de la teoría económica un subsidio es una
compensación que ayuda a que las empresas se vuelvan más competitivas en el
mercado local e internacional, por lo que sin su aplicación, ante una subida de precio
en los combustibles generaría elevación de precios, del índice inflacionario
especialmente de los bienes de primera necesidad afectando y reduciendo la calidad
de vida en la población ecuatoriana.
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Finalmente, los efectos evidenciados permiten interpretar que ante una reducción del
subsidio a los combustibles, o ante la eliminación de los mismos, generaría un
agravamiento en la crisis económica actual del país, dado que cualquiera de los
escenarios no es rentable aplicar este tipo de políticas públicas. La compensación al
sector del transporte generaría inicialmente ahorro para el Estado seguido de la
especulación en los precios que afectaría a toda la sociedad.
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Recomendaciones
Después de examinar los escenarios positivo y negativos del subsidio a los combustibles se
presentan a continuación las siguientes recomendaciones:
Los subsidios son positivos desde el punto de vista de la productividad del país a corto
plazo, pues su objetivo principal es servir como un incentivo al consumo de este bien,
pero a su vez en el caso particular del Ecuador en cuanto a los combustibles no es
recomendable eliminarlos de manera rápida, sino de implementar políticas que busque
eliminarlos a mediano plazo, pues tratar de mantenerlos puede agudizar la crisis que
se vive en la actualidad, ya que no es posible sostener estos rubros, a más de que la
inversión privada no tendría ningún incentivo y se alejaría del país.
Permite impulsar programas que incentiven a los productores privados de
combustibles a competir en el mercado mejorando sus líneas productivas, por lo que
el Estado contaría con aquellos recursos para otros objetivos de orden social.
Reducir el subsidio a los combustibles paulatinamente e invertir en infraestructura,
educación y salud pública a largo plazo, ya que esto generaría progreso e
incrementaría el potencial productivo y mejoraría los ingresos de los ciudadanos.
De realizar la aplicación de la medida del párrafo anterior, resulta indispensable que
incrementar el control en los mercados nacionales de bienes y servicios que dependan
de los combustibles; medida que es poco eficiente.
Mejorar las políticas públicas en cuanto a la selección de los grupos beneficiados o
menos afectados, pues generan conflictos que posteriormente generan especulación,
ya que el mercado se regulará automáticamente generando un de quebramiento en los
procesos de reactivación de la economía.
Impulsar políticas que combatan el contrabando de combustibles, pues en
consideración a estudios previos, es uno de los comportamientos que adquiere una
sociedad al mantener el beneficio en ciertos productos derivados del petróleo.
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