Veinte años de detracciones a la coparticipación … Fiscal Nº... · Año 7 - Edición Nº 21 -...
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Año 7 - Edición Nº 21 - 22 de Agosto de 2012
Veinte años de detracciones a la coparticipación federal para financiar
a la seguridad social nacional. Estimación para 2012.
Marcelo Capello Néstor Grión
Gabriela Galassi
Esta publicación es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundación Mediterránea. Dirección Nacional del Derecho de Autor Ley Nº 11723 ‐ Nº 2328, Registro de Propiedad Intelectual 5031340. ISSN Nº 1667‐4820 (correo electrónico). Se autoriza la reproducción total o parcial citando la fuente. Dirección General: Marcelo L. Capello. Viamonte 610 2º piso, (C1053ABN) Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54‐11) 4393‐0375. E‐mail: [email protected]
Resumen Ejecutivo
• En la Argentina de la última década se observa un proceso de “re-
centralización” fiscal, a contramano de la “descentralización" promovida en las
últimas décadas del siglo pasado. Esto se observa tanto a nivel de ingresos
como de gastos. El gobierno central pasó de ejecutar el 49% del gasto en
1999, al 56% en 2010, y de recaudar 76,5% de los ingresos a 81% en igual
periodo.
• Desde la sanción de la Ley de Coparticipación N° 23.548 a fines de 1988 se han
introducido múltiples modificaciones al régimen de reparto de recursos
tributarios a las provincias. En gran parte, las mismas respondieron a la
introducción de filtraciones para financiar el Sistema de Seguridad Social (SSS)
nacional. Entre éstas se incluyen 15% de la masa coparticipable bruta, 11% del
IVA, 20% del Impuesto a las Ganancias y otras de menor magnitud.
• La magnitud de recursos que deriva de este mecanismo de financiamiento de la
Seguridad Social es considerable. En los cálculos que siguen en este informe no
se incluyen el aporte de los impuestos sobre los combustibles, al no formar
parte del sistema de coparticipación. En 2011, el IERAL estima que el Sistema
de Seguridad Social recibió $73 mil millones de recursos tributarios, de los
cuales cerca de $43 mil millones corresponden a recursos resignados por el
conjunto de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el
esquema actual fluirían hacia las mismas como resultado del régimen de
coparticipación federal de impuestos enunciado en la Ley 23.548 (el resto fue
resignado por el Tesoro Nacional y el fondo ATN).
• Si se acumula el monto de recursos cedidos a Seguridad Social entre 1991 y
2011, el IERAL estima $849 mil millones en valores constantes, o 46% del PIB
verificado en 2011. En este sentido, lo resignado por el conjunto de provincias
en dicho período para financiar a la ANSES ($494 mil millones) equivale a
alrededor de un cuarto del PIB de 2011, a un presupuesto y medio de gastos
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
provinciales del año 2011 o a más de 2,3 veces el Fondo de Garantía de
Sustentabilidad (FGS) que actualmente administra la ANSES.
• De la cifra anterior, IERAL estima que alrededor de $106 mil millones habrían
sido resignados por la provincia de Buenos Aires y $43 mil millones por Córdoba
y Santa Fe, entre las más importantes.
• Sólo en 2011 la provincia de Buenos Aires habría aportado $9.104 millones a
ANSES, mientras que Santa Fe $3.705 millones y Córdoba $3.681 millones.
• En 2012, el IERAL estima que las provincias cederán algo más de $52 mil
millones adicionales para financiar a ANSES. Alrededor de $11 mil millones por
parte de Buenos Aires (cerca de $5 mil millones por la detracción del 15% de
los recursos coparticipados que se derivó del Pacto Fiscal de 1992) y $4,5 mil
millones por Córdoba y Santa Fe (aproximadamente $2 mil millones se deberán
a la detracción del 15%). Provincias de menor desarrollo relativo, como
Catamarca y Jujuy, dejarán de recibir alrededor de $1.400 millones en dicho
año en manos de ANSES, aunque vale aclarar que se trata de provincias que,
junto a otras nueve jurisdicciones, transfirieron sus Cajas de Jubilaciones a la
Nación, y por ende la ANSES financia el déficit de sus ex cajas locales de
jubilaciones.
• La eliminación del subsistema privado de pensiones, cuya introducción resultó
una de las principales justificaciones para generar el financiamiento tributario al
sistema de seguridad social, junto a la existencia de superávit en ANSES
(además del stock de ahorros acumulados en el Fondo de Garantía de
Sustentabilidad, FGS, por más de $200 mil millones este año), han generado
reclamos desde algunas provincias para que se dejen sin efecto las antes
mencionadas detracciones a los recursos de la coparticipación federal de
impuestos.
• Para evaluar el impacto de posibles reformas, a continuación se presentan los
resultados fiscales que hubiesen existido en 2011 en el Tesoro, la ANSES y el
conjunto de provincias, si se hubiese llevado a cabo (en forma excluyente): 1)
la eliminación de la detracción del 15% a la coparticipación federal para
financiar a ANSES, 2) la eliminación de la detracción del 11% del IVA que
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financia a ANSES; 3) la eliminación de la detracción del 20% de Ganancias que
financia a ANSES.
• Se aprecia que en dos de los casos anteriores el resultado primario se hubiese
revertido en provincias: Con la eliminación de la detracción del 15% de la
coparticipación o del 20% del impuesto a las ganancias, el sector público
nacional habría pasado a tener déficit en su conjunto, y las provincias
superávit. Por su magnitud, la eliminación de la detracción del 15% es la que
hubiese mostrado los mayores cambios (en 2011 el superávit primario
provincial hubiese sido de $11.212 millones), y habría llevado al déficit anual
tanto al Tesoro Nacional como a la ANSES. La eliminación de la detracción del
11% del IVA, en cambio, hubiese dejado a las provincias prácticamente en
equilibrio en 2011 (déficit menor a $1.000 millones) y al sector público nacional
también en desequilibrio, pero con superávit en ANSES.
Superávit Primario observado en la realidad en 2011 y el que habría surgido de eliminar algunas detracciones a la coparticipación federal que financian a ANSES.
En millones de pesos
Situación Efectiva
Sin quita del 15% de la Copart.
Sin quita del 11% de IVA
Sin quita del 20% de
GananciasGobierno Nacional 4.921 ‐14.348 ‐2.264 ‐5.870
Anses 22.700 ‐10.092 9.748 4.337 Tesoro y Resto ‐17.779 ‐4.256 ‐12.013 ‐10.206
Gobiernos Provinciales ‐8.057 11.212 ‐872 2.733 Consolidado ‐3.136 ‐3.136 ‐3.136 ‐3.136
Fuente: Estimación IERAL sobre la base de MECON.
• A continuación se repite el ejercicio anterior pero ahora suponiendo que el
gobierno nacional descuenta de los fondos que deja de recibir para ANSES, por
eliminación de detracciones, los recursos que en 2011 aportó para cubrir el
déficit de las Cajas de Jubilaciones provinciales transferidas y no transferidas a
la Nación, según estimación de IERAL. En este caso, sólo la eliminación de la
detracción del 15% hubiese llevado al superávit primario provincial.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Superávit Primario observado en la realidad en 2011 y el que habría surgido de eliminar algunas detracciones a la coparticipación federal que financian a ANSES, con compensación de ésta sobre los envíos por déficit en las jubilaciones provinciales.
En millones de pesos
Situación Efectiva
Sin quita del 15% de la Copart.
Sin quita del 11% del IVA
Sin quita del 20% del
Ganancia
Gobierno Nacional 4.921 -14.348 -2.264 -5.870
Anses 22.700 -10.092 9.748 4.337
Tesoro y Resto -17.779 -283 -8.040 -6.233
Gobiernos Provinciales -8.057 7.239 -4.846 -1.241
Consolidado -3.136 -3.136 -3.136 -3.136
Fuente: Estimación IERAL sobre la base de MECON.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Introducción
En el año que corre resulta evidente que el sector público argentino enfrenta
dificultades para cerrar sus cuentas, en sus tres niveles de gobierno. La situación es
particularmente preocupante en las provincias, las cuales desde 2008 (con excepción
de 2010) han mostrado déficit para el conjunto de jurisdicciones, tanto primario como
financiero. En 2011, el consolidado de provincias habría cerrado con un déficit primario
de 0,3% del PIB, que llega a 0,6% si se computan los intereses de la deuda pública. Si
bien las cuentas nacionales también se muestran deficitarias, el acceso al
financiamiento del BCRA disimula en alguna medida las urgencias. En el caso de las
provincias, en cambio, ante una fuerte desaceleración en los envíos automáticos desde
la Nación, pero especialmente los discrecionales, se debió recurrir a una menor
ejecución de obra pública, al aumento de la presión tributaria local y/o la emisión de
pasivos en mercados voluntarios de crédito, que se muestran cautos para absorber
deuda pública, especialmente desde la suba del riesgo país durante el primer semestre
del año.
Es en este contexto que los gobiernos provinciales comienzan a hacer escuchar
nuevamente sus voces con relación al régimen de coparticipación federal de
impuestos. Desde la sanción de la Ley de Coparticipación N° 23.548 a fines de 1988 se
han introducido múltiples modificaciones al régimen de reparto de recursos tributarios
a las provincias. En gran parte, las mismas respondieron a la introducción de
filtraciones para financiar el sistema de seguridad social (SSS) nacional. Entre éstas se
incluyen 15% de la masa coparticipable bruta, 11% del IVA, 20% del Impuesto a las
Ganancias y otras de menor magnitud.
En función de este desbalance en la relación Nación-provincias, puede hablarse de un
proceso de “re-centralización” en la última década, que ha ido a contramano de la
“descentralización" promovida en las últimas décadas del siglo pasado. Esto se observa
tanto a nivel de ingresos como de gastos. El gobierno central pasó de ejecutar el 49%
del gasto en 1999, al 56% en 2010, y de recaudar 76,5% de los ingresos a 81% en
igual periodo. Esto no fue acompañado de un cambio importante en asignación de
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
responsabilidades de funciones entre niveles de gobierno. Detrás de la centralización,
se ha producido un aumento de la presión tributaria, especialmente nacional,
destinando los recursos a subsidiar actividades del poder central.
Composición de Gasto Primario e Ingresos Totales (antes de transferencias)
Gasto Primario Ingresos Totales
48,7% 55,8%
40,2% 34,7%
11,1% 9,6%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
1999 2010
Municipios Provincias Nación
76,5% 81,0%
18,3% 15,8%5,2% 3,2%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
1999 2010
Municipios Provincias Nación
Fuente: IERAL sobre la base de MECON.
Caída de la participación de las provincias en el reparto
tributario
Una visión consolidada del impacto de los numerosos cambios operados sobre el
sistema tributario y el régimen de coparticipación se presenta en forma esquemática a
continuación, donde se plantea el marco teórico del reparto de recursos a provincias,
inicialmente previsto por la Ley 23.548, y el que efectivamente ocurre en la realidad,
tras más de dos décadas de modificaciones. Con el transcurrir de los años, han
proliferado los regímenes especiales de distribución, que detrajeron recursos del
sistema directo de coparticipación, en la mayoría de los casos para financiar a la
seguridad social.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Reparto de recursos tributarios
Teórico Efectivo
No Distribuib.RegímenesEspeciales
PROVINCIAS
ATN
RECURSOS TRIBUTARIOS NACIONALES
(sin Aportes y Contribuciones)
Transf. Autom. A Nación
NACIÓN
Transf. Autom. A
Provincias
Comercio Exterior y
otros
DistribuiblesRegímenesEspeciales
No Distribuib.DistribuiblesRegímenesEspeciales
PROVINCIAS
ATN
RECURSOS TRIBUTARIOS NACIONALES
(sin Aportes y Contribuciones)
Transf. Autom. A Nación
NACIÓN
Transf. Autom. A
Provincias
Comercio Exterior y
otros
SS NAC.
Transf. Autom. A SS
Nac.
Cheques
Retenciones
Monotributo
% de IVA
% de Gcias.
Etc.
Aranceles M
Las sucesivas modificaciones del esquema de reparto de recursos tributarios
nacionales, especialmente desde el año 1991, han derivado en una caída de la
participación de las provincias. Considerando sólo las transferencias automáticas, las
provincias han perdido alrededor de 8 puntos porcentuales (pp) en términos de la
recaudación nacional total (incluyendo aportes y contribuciones a la seguridad social)
desde la década del noventa. La participación provincial pasó de 34% a mediados de
los ’90, a 26% en 2011, incluyendo las transferencias del Fondo Federal Solidario
(FFS).
Si se adicionan las transferencias discrecionales (corrientes y de capital), el total de
recursos transferidos a las provincias pasó de 35% en promedio en los noventa, a 31%
en 2011, con una caída de 4 puntos porcentuales.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Transferencias a provincias como % de la Recaudación total
Automáticas Totales
45.2%
39.0%
32.0%
25.5%24.8%
34.5%
26.2%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
% Recaudación
Total
Transf. Autom. a Pcias. FFS
45.2%
39.0%32.0%
25.5%24.8%
26.2%
47.2%41.0%
34.8%
29.8%
34.3%31.3%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
% Recaudación
Total
Transf. Autom. a Pcias. FFS Transferencias corrientes Transferencias de capital (sin FFS)
Fuente: IERAL sobre la base de MECON.
Resumiendo, el gobierno nacional recauda la mayor parte de los ingresos tributarios, y
transfiere una parte (decreciente) a las provincias, con un sesgo en aumento hacia la
discrecionalidad, en detrimento de la automaticidad en los envíos.
Coparticipación federal de impuestos: Cesión de recursos
para financiar al sistema de seguridad social
Una fuente importante de la caída relativa en la participación de las transferencias
automáticas a provincias está dada por las filtraciones del régimen de coparticipación
federal de impuestos para financiar al sistema nacional de seguridad social.
A causa de los problemas de financiamiento que mostraba el sistema previsional
público, y preparando el terreno para las reformas que condujeron luego a un sistema
mixto de pensiones, desde el año 1991 (Ley 23.966, que derivó un 11% del IVA para
financiar jubilaciones) se produjo un fuerte desvío de recursos coparticipables hacia el
sistema nacional de seguridad social, ampliando lo que se conoce como el “laberinto
de la coparticipación”. El evento sobresaliente a este respecto lo constituyó el Pacto
Fiscal de agosto de 1992, tras el cual se comenzó a detraer un 15% de los recursos
coparticipables para destinarlos a la seguridad social, situación que aún continúa
vigente. En el siguiente esquema, queda patente la complejidad introducida en el
reparto del IVA, el Impuesto a las Ganancias y la Coparticipación Bruta, principales
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
fuentes de los ingresos tributarios nacionales transferidos a provincias, debido a las
filtraciones destinadas a la seguridad social. A ello cabría adicionar otros regímenes
que derivan en transferencias y filtraciones de menor magnitud, como el de Bienes
Personales hasta 1996, y el de Combustibles, Monotributo y Cigarrillos hasta el
presente.
Detracciones de coparticipación para financiar a la Seguridad Social: Coparticipación
Bruta, IVA y Ganancias
Coparticipación Bruta
Coparticipación Neta: 85%
ANSES: 15%Tesoro y Otros: 40,24%
Provincias: 58,76%
ATN: 1%
IVACoparticipación
Bruta 89%
ANSES11%
Nacional (ANSES)93,73%
Cajas Provinciales
6,27%
Coparticipación Neta85%
ANSES15%
Tesoro y Otros
40,24%
Provincias58,76%
ATN1%
Impuesto a las Ganancias
$120 Millones AnualesANSES
$20 Millones AnualesATN
$440 Millones AnualesProvincialesNeto
64% Masa Coparticipable
Bruta
ANSES20%
Fondo del Conurbano Bonaerense10%
Provincias según NBI4%
ATN2%
CoparticipaciónNeta85%
ANSES15%
Tesoro y Otros40,24%
Provincias58,76%
ATN1%
Otros regímenes: Bienes Personales, Combustibles, Monotributo, Cigarrillos
NOTA: Desde 1996 el 10% del impuesto a las Ganancias que se destina al Fondo del Conurbano (Buenos
Aires) cuenta con un tope anual de $650 millones. El excedente sobre dicha cifra se reparte entre
todas las provincias, excluida Buenos Aires.
La magnitud de los recursos que deriva de este mecanismo de financiamiento de la
seguridad social es considerable, que son detraídos de las transferencias que deberían
recibir el Tesoro Nacional, los gobiernos provinciales y el fondo ATN. En los cálculos
que siguen no se incluye el aporte de los impuestos sobre los combustibles, al no
formar parte del sistema puro de coparticipación. En 2011, el Sistema de Seguridad
Social habría recibido aproximadamente $73 mil millones de recursos tributarios, de los
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
cuales cerca de $43 mil millones corresponden a recursos resignados por el conjunto
de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el esquema actual
hubiesen fluido hacia ellas como resultado del régimen de coparticipación federal de
impuestos que responde a la Ley 23.548 (el resto de los recursos fue resignado por el
Tesoro Nacional y el fondo ATN).
Si se acumula el monto de recursos cedidos a la seguridad social entre 1991 y 2011,
asciende a $849 mil millones a valores constantes (actualizados por inflación), o 46%
del PIB nacional verificado en 2011. En este sentido, lo resignado por el conjunto de
provincias en dicho período para financiar a la ANSES ($494 mil millones) equivale a
alrededor de un cuarto del PIB de 2011, a un presupuesto y medio de los gastos
provinciales ejecutados en el año 2011 o a más de 2,3 veces el Fondo de Garantía de
Sustentabilidad (FGS) que administra actualmente la ANSES. Alrededor de $106 mil
millones habrían sido resignados por la provincia de Buenos Aires en el mencionado
periodo de 20 años, y cerca de $43 mil millones por Córdoba y Santa Fe, entre las
detracciones más importantes.
Sólo en 2011 la provincia de Buenos Aires habría aportado $9.104 millones para
financiar a ANSES, Santa Fe $3.705 millones y Córdoba $3.681 millones, respecto a lo
que indicaba la distribución original prevista por la Ley 23.548.
El siguiente cuadro detalla como ha sido el proceso de financiamiento de la seguridad
social en los últimos años. Se aprecia que las detracciones a la coparticipación también
reducen los ingresos del Tesoro y del fondo de los ATN, aunque el sector público
nacional en su conjunto gana recursos en términos netos, por el efecto positivo sobre
ANSES.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Detracciones a la coparticipación federal para financiar la Seguridad Social
En Millones de Pesos
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Nación 17.270,8 21.721,1 23.373,9 31.619,1 42.928,7 52.409,6
Tesoro -11.815,9 -14.863,5 -15.995,4 -21.641,9 -29.386,9 -35.879,6
ATN -296,0 -371,8 -399,9 -540,2 -732,7 -894,0
Coparticipación Neta -293,6 -369,4 -397,5 -537,8 -730,3 -891,6
Ganancias (2%) -2,4 -2,4 -2,4 -2,4 -2,4 -2,4
Seguridad Social 29.382,8 36.956,4 39.769,2 53.801,2 73.048,3 89.183,2
SNSS (Coparticipación Bruta) 13.352,2 16.746,3 18.154,4 24.531,4 32.791,6 40.040,5
Ganancias - Fijo 120,0 120,0 120,0 120,0 120,0 120,0
Ganancias (20%) 8.455,0 10.613,2 10.994,5 15.214,3 21.603,6 25.810,7
IVA 6.264,2 7.973,5 8.757,0 11.684,7 15.418,7 19.164,2
Adicional s/cigarrillos 447,1 555,1 658,4 786,0 1.026,3 1.294,6
Monotributo 744,3 948,3 1.084,9 1.464,8 2.088,1 2.753,3
Total Provincias y Municipios -17.270,8 -21.721,1 -23.373,9 -31.619,1 -42.928,7 -52.409,6
Coparticipación -17.254,0 -21.704,3 -23.357,1 -31.602,3 -42.911,9 -52.392,8
Resto -16,8 -16,8 -16,8 -16,8 -16,8 -16,8
Fuente: Estimación del IERAL de Fundación Mediterránea.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Detracciones a la coparticipación federal para financiar la Seguridad Social
Acumulado 1991-2011
En millones de pesos de 2011
SNSS (15% Coparticipación
Bruta)
Resto de Detracciones Efecto Combinado Total Detracciones
Nación 228.320 226.752 38.669 493.740 Tesoro ‐160.717 ‐158.791 ‐27.134 ‐346.643 Coparticipación ‐160.717 ‐156.683 ‐27.134 ‐344.535 Bienes Personales ‐ ‐2.108 ‐ ‐2.108 ATN ‐3.930 ‐3.999 ‐665 ‐8.593 Coparticipación Neta ‐3.930 ‐3.836 ‐665 ‐8.431 Ganancias (2%) ‐ ‐113 ‐ ‐113 Bienes Personales ‐ ‐50 ‐ ‐50 Seguridad Social 392.966 389.542 66.468 848.977 SNSS (15% Coparticipación Bruta) 392.966 ‐66.468 66.468 392.966 Ganancias - Fijo ‐ 5.635 ‐ 5.635 Ganancias (20%) ‐ 218.562 ‐ 218.562 IVA ‐ 196.032 ‐ 196.032 Adicional s/cigarrillos ‐ 13.003 ‐ 13.003 Monotributo ‐ 17.753 ‐ 17.753 Bienes Personales ‐ 5.025 ‐ 5.025 Total Provincias y Municipios ‐228.320 ‐226.752 ‐38.669 ‐493.740 Coparticipación ‐228.320 ‐223.096 ‐38.669 ‐490.085 CABA ‐3.251 ‐3.341 ‐590 ‐7.182 Tierra del Fuego ‐2.414 ‐2.398 ‐418 ‐5.231 Resto Provincias ‐222.655 ‐217.357 ‐37.661 ‐477.672 Resto ‐ ‐3.656 ‐ ‐3.656
Ganancias - BA ‐ ‐38 ‐ ‐38 Ganancias - Saldo de BA ‐ ‐525 ‐ ‐525 Ganancias - Provincias menos BA ‐ ‐225 ‐ ‐225 Bienes Personales ‐ ‐2.867 ‐ ‐2.867
Fuente: Estimación del IERAL de Fundación Mediterránea.
Nota: El efecto combinado surge del hecho que las detracciones a la
coparticipación federal suelen aplicarse unas sobre otras, de modo que en alguna
proporción debe considerárselas en forma conjunta.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Detracciones para Seguridad Social por provincias
Acumulado 1991-2011
En Millones de Pesos de 2011
Fuente: Estimación de IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON. Nota: El efecto combinado surge del hecho que las detracciones a la coparticipación federal suelen aplicarse unas sobre
otras, de modo que en alguna proporción debe considerárselas en forma conjunta.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
En 2012, el IERAL estima que las provincias cederán algo más de $52 mil millones
adicionales para financiar a ANSES, por efecto de las distintas modificaciones
realizadas a la coparticipación federal. Alrededor de $11 mil millones por parte de
Buenos Aires (cerca de $5 mil millones por la detracción del 15% de los recursos
coparticipables que se derivó del Pacto Fiscal de 1992) y $4,5 mil millones por Córdoba
y Santa Fe (aproximadamente $2 mil millones se deberán a la detracción del 15%).
Provincias de menor desarrollo relativo, como Catamarca y Jujuy, dejarán de recibir
alrededor de $1.400 millones en dicho año en manos de ANSES, aunque vale aclarar
que se trata de provincias que, junto a otras nueve jurisdicciones, transfirieron sus
sistemas de jubilaciones a la Nación, y por ende ANSES financia el déficit de sus ex
cajas locales de jubilaciones.
Estimación IERAL de detracciones a coparticipación provincias para financiar ANSES
en año 2012 - En Millones de Pesos
SNSS (15% Copart.)
Ganancias IVAAdicional
s/cigarrillosMonotributo Total
Buenos Aires 4.991 3.232 2.389 161 343 11.116 Catamarca 626 405 300 20 43 1.394 Cordoba 2.018 1.307 966 65 139 4.495 Corrientes 845 547 404 27 58 1.882 Chaco 1.134 734 543 37 78 2.525 Chubut 359 233 172 12 25 801 Entre Rios 1.110 719 531 36 76 2.471 Formosa 827 536 396 27 57 1.843 Jujuy 646 418 309 21 44 1.438 La Pampa 427 276 204 14 29 951 La Rioja 471 305 225 15 32 1.048 Mendoza 948 614 454 31 65 2.111 Misiones 751 486 359 24 52 1.672 Neuquén 394 255 189 13 27 879 Rio Negro 573 371 274 19 39 1.277 Salta 871 564 417 28 60 1.940 San Juan 768 497 368 25 53 1.711 San Luis 519 336 248 17 36 1.155 Santa Cruz 359 233 172 12 25 801 Santa Fe 2.031 1.315 972 66 140 4.524 Santiago del Estero 939 608 449 30 65 2.091 Tucuman 1.081 700 517 35 74 2.408 Tierra del Fuego 280 182 134 9 19 624 CABA 561 363 268 18 39 1.249 Total 23.528 15.237 11.261 761 1.618 52.404
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Las detracciones a los recursos coparticipables dirigidas a las arcas de la Seguridad
Social han ido trepando en términos del PIB. Cuando comenzaron las reformas, en
1991, llegaban a 0,2%. En 1996 representaban 2,4% del producto, y han seguido una
tendencia creciente, alcanzando 4% del PIB en 2011. Detrás de este comportamiento
en los últimos años se encuentra una menor evasión y un insuficiente ajuste por
inflación en el Impuesto a las Ganancias, entre otras causas.
Detracciones a la coparticipación federal para Seguridad Social en % del PIB
0,2%
1,6%
2,4%
2,4% 2,5% 2,6%
2,5% 2,6% 2,7% 3,0%
2,7%
2,1%
2,7%
3,3% 3,4%
3,4% 3,6%
3,6%
3,5% 3,7% 4,0%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
4,0%
4,5%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Masa Coparticipable (15%) IVA (11%)
Ganancias (20%) Resto
Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON.
Desequilibrio fiscal en Tesoro Nacional, ANSES y Provincias
El sistema de jubilaciones argentino comenzó a presentar graves problemas financieros
desde los años ochenta, con el sistema de reparto, a los que se sumaron los
desequilibrios de la transición ocasionados por la implementación del sistema mixto de
pensiones (el proyecto de ley fue presentado al Congreso Nacional a mediados de
1992 y aprobada la reforma en 1993), donde los trabajadores podían optar por derivar
su aporte al sistema público de reparto o a un componente privado de capitalización.
Como era previsible que la desviación de aportes de los trabajadores activos, frente a
una masa creciente de pasivos, profundizara inicialmente el déficit del sistema, en un
período de transición, la respuesta a comienzos de los años noventa consistió en la
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
desviación hacia el sistema de pensiones de recursos tributarios distintos de los
aportes y contribuciones, que en gran medida provenían del régimen de
coparticipación federal de impuestos. Tal situación se inició en 1991 con el desvío del
11% del IVA, pero el evento sobresaliente lo constituyó el Pacto Fiscal de agosto de
1992, tras el cual se comenzó a detraer un 15% de los recursos coparticipables para
destinarlos a la seguridad social, situación que aún continúa vigente.
Por diferentes motivos, a partir del año 2004 la ANSES comenzó a mostrar un
resultado superavitario, que se incrementó especialmente desde la eliminación del
subsistema privado de pensiones en 2008. En 2011, el superávit de ANSES ascendió a
$12.695 millones (en precios de 2012), equivalente a casi un cuarto de los recursos
impositivos que le cedieron las provincias ese año. El acumulado anual (12 meses) al
primer semestre de 2012 arroja un superávit de $11.222 millones para el organismo
previsional.
Resultado de la ANSES (en millones de $ constantes de 2012)
‐1,642 ‐2,441
1,160 1,327
3,646
‐476 ‐881
‐982
1,184 1,705
982 992
‐444
610 1,216 485
5,749
8,607
12,176
6,847
12,117 11,042 12,695
11,222
‐4,000
‐2,000
‐
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
140,000
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
I sem
. 2012
Mill. $
Ingresos Totales* Gastos Totales*
Detracciones de impuestos
coparticipables
Creación del sistema mixto Plan de
inclusión previsional
Traspasos a AFJP
Eliminación del sistema mixto
AUH
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Nota: *Incluyen figurativos. Los datos del primer semestre de 2012 están anualizados
(acumulado anual a junio de 2012).
Fuente: IERAL sobre la base de MECON.
Considerando los resultados fiscales de los componentes principales del sector
público argentino queda claro que la situación para provincias y el tesoro nacional se
viene complicando en los últimos años, y que no ocurre lo mismo con las cuentas de
ANSES. En 2003, tanto la Nación como las provincias mostraban superávit primario
(2,3% y 0,9% del PIB respectivamente), pero al interior del sector público nacional la
ANSES aparecía prácticamente equilibrada, mientras que el Tesoro y los demás
componentes explicaban casi la totalidad del superávit nacional. En 2009, luego de las
reformas aplicadas al sistema de seguridad social (estatización del pilar privado, entre
otras), mientras el sector público nacional mostró un superávit de 1,5% del PIB, las
provincias ya se encontraban en terreno negativo (-0,7% del PIB). En el interior de las
cuentas nacionales, en dicho año la ANSES concentraba todo el superávit, mientras
que el Tesoro y resto del sector público nacional se encontraban en torno al equilibrio.
En 2011, el sector público nacional exhibió un pequeño superávit (0,3% del PIB), pero
con excedentes en ANSES y déficit en el Tesoro, al tiempo que las provincias
continuaron en los números negativos (-0,3%). No obstante, el Tesoro nacional se
financia desde el superávit de ANSES, y colocándole deuda en el FGS que administra
dicho organismo.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Resultado primario de Nación y Provincias (en % del PIB)
2003 2009
2,3%
0,9%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
Nación Provincias
2,1%
0,2%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
Tesoro y Otros Seguridad Social
1,5%
‐0,7%‐1,0%
‐0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
Nación Provincias
0,2%
1,3%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
Tesoro y Otros Seguridad Social
2011 2011 (sin utilidades del BCRA)
0,3%
‐0,3%‐0,4%
‐0,3%
‐0,2%
‐0,1%
0,0%
0,1%
0,2%
0,3%
Nación Provincias
‐1,0%
1,2%
‐1,5%
‐1,0%
‐0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
Tesoro y Otros Seguridad Social
‐0,2%
‐0,3%‐0,4%
‐0,3%
‐0,3%
‐0,2%
‐0,2%
‐0,1%
‐0,1%
0,0%
Nación Provincias
‐1,4%
1,2%
‐2,0%
‐1,5%
‐1,0%
‐0,5%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
Tesoro y Otros Seguridad Social
Fuente: IERAL sobre la base de MECON.
La eliminación del subsistema privado, una de las principales justificaciones para
generar el financiamiento tributario al Sistema de Seguridad Social, junto a la
existencia de dicho excedente en ANSES (además del stock de ahorros acumulados en
el Fondo de Garantía de Sustentabilidad, FGS, por más de $200 mil millones este año),
han generado reclamos desde algunas provincias para que se dejen sin efecto las
antes mencionadas detracciones a los recursos de la coparticipación federal de
impuestos. Para evaluar el impacto de posibles reformas, a continuación se presentan
los resultados fiscales que hubiesen existido en 2011 en el Tesoro, la ANSES y el
conjunto de provincias, si se hubiese llevado a cabo: 1) la eliminación de la detracción
del 15% a la coparticipación federal para financiar a ANSES, 2) la eliminación de la
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
detracción del 11% del IVA que financia a ANSES; 3) la eliminación de la detracción del
20% de Ganancias que financia a ANSES.
Se aprecia que en dos casos el resultado primario se hubiese revertido en provincias:
Con la eliminación de la detracción del 15% de la coparticipación o del 20% del
impuesto a las ganancias, el sector público nacional habría pasado a tener déficit en su
conjunto, y las provincias superávit. Por su magnitud, la eliminación de la detracción
del 15% es la que hubiese mostrado los mayores cambios (en 2011 el superávit
primario provincial hubiese sido de $11.212 millones), y habría llevado al déficit anual
tanto al Tesoro Nacional como a la ANSES. La eliminación de la detracción del 11% del
IVA1, en cambio, hubiese dejado a las provincias prácticamente en equilibrio en 2011
(déficit menor a $1.000 millones) y al sector público nacional también en desequilibrio,
pero con superávit en ANSES.
Superávit Primario observado en la realidad en 2011 y el que habría surgido de
eliminar algunas detracciones a la coparticipación federal que financian a ANSES.
En millones de pesos
Situación Efectiva
Sin quita del 15% de la Copart.
Sin quita del 11% de IVA
Sin quita del 20% de
GananciasGobierno Nacional 4.921 ‐14.348 ‐2.264 ‐5.870
Anses 22.700 ‐10.092 9.748 4.337 Tesoro y Resto ‐17.779 ‐4.256 ‐12.013 ‐10.206
Gobiernos Provinciales ‐8.057 11.212 ‐872 2.733 Consolidado ‐3.136 ‐3.136 ‐3.136 ‐3.136
Fuente: Estimación IERAL sobre la base de MECON.
A continuación se repite el ejercicio anterior pero ahora suponiendo que el gobierno
nacional descuenta de los fondos que deja de recibir para ANSES, por eliminación de
detracciones a la coparticipación, los recursos que en 2011 aportó para cubrir el déficit
de las Cajas de Jubilaciones provinciales transferidas y no transferidas a la Nación
1 En este caso se supone que también se elimina la porción de recursos que reciben las Cajas Provinciales de
Jubilación que se derivan de tal detracción del 11% del IVA.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
(estimados). En este escenario, sólo la eliminación de la detracción del 15% hubiese
llevado a las provincias al superávit primario.
Superávit Primario observado en la realidad en 2011 y el que habría surgido de
eliminar algunas detracciones a la coparticipación federal que financian a ANSES,
con compensación de ésta sobre los envíos por déficit en las jubilaciones
provinciales.
En millones de pesos
Situación Efectiva
Sin quita del 15% de la Copart.
Sin quita del 11% del IVA
Sin quita del 20% del
Ganancia
Gobierno Nacional 4.921 -14.348 -2.264 -5.870
Anses 22.700 -10.092 9.748 4.337
Tesoro y Resto -17.779 -283 -8.040 -6.233
Gobiernos Provinciales -8.057 7.239 -4.846 -1.241
Consolidado -3.136 -3.136 -3.136 -3.136
Fuente: Estimación IERAL sobre la base de MECON.
Apéndice: Otras detracciones a la coparticipación para
financiar al sistema nacional de seguridad social
En esta sección se describen las otras detracciones que se implementaron para
financiar la seguridad social. Se abordarán las que recaen sobre Ganancias (suma fija),
Bienes Personales, Combustibles, Monotributo y Adicional sobre Cigarillos.
La Ley 23.966 de 1991 creó un impuesto a los Bienes Personales no
incorporados al proceso económico2. A partir de su creación, se destinó 90% al
financiamiento del sistema nacional de seguridad social y 10% al sistema provincial.
2 Inicialmente, se estipuló el impuesto de emergencia por 9 períodos fiscales a partir del 31 de diciembre de
1991, pero luego se prorrogó continuamente. Recientemente, la Ley 26.545 estipuló su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2019.
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
Sin embargo, al igual que ocurrió con el 11% del IVA, luego la distribución cambió a
93,73% y 6,27% respectivamente, cuando se transfirieron algunas Cajas provinciales.
Más tarde, desde el 1 de octubre de 1996 por el artículo 4 de la Ley 24.699,
sobre la proporción correspondiente al sistema nacional se aplicó un régimen de
distribución de acuerdo a la Ley 23.548 (es decir, por fuera de la masa coparticipable,
pero siguiendo los criterios de distribución primaria y secundaria), pero excluyendo en
el reparto a CABA. La Ley 25.392 de 2001, en su artículo 5, introdujo una detracción
previa a la distribución del impuesto de $250 mil mensuales destinadas al
financiamiento del Instituto Nacional Central Único Coordinador de Ablación e Implante
(INCUCAI). La distribución actual de Bienes Personales resulta:
Esquema de distribución actual de Bienes Personales
Fuente: IERAL sobre la base de MECON e INFOLEG.
La Ley 24.699 de 1996, en sus artículos 2 y 3, incorpora detracciones a los
impuestos a los combustibles destinadas a financiar la Seguridad Social. Así, se asigna
21% de la recaudación de gravámenes a las naftas, el 100% de los demás impuestos
específicos sobre combustibles (gasoil, diesel-oil, kerosene y gas natural comprimido),
y el 10% del impuesto a los automotores gasoleros.
Además, el artículo 5 de dicha norma determina una detracción de $580
millones anuales del impuesto a las Ganancias, previo a su distribución, de los cuales
Impuesto a los Bienes
Personales
INCUCAI$3 Millones Anuales
Distribución según
Ley Nº 23.54893,7%
Cajas Provinciales6,3%
Tesoro y Otros41,64 %
ATN1%
Provincias (incluye Tierra del Fuego)
57,36%
Monitor Fiscal – 22 de Agosto de 2012
$120 millones corresponden al financiamiento del Sistema Nacional de Seguridad
Social.
Otra importante fuente de fondos para el sistema de Seguridad Social es la
detracción del 70% del Monotributo, impuesto creado por la Ley 24.977 de 1998. El
30% restante fue destinado directamente a las provincias, en función de los
coeficientes de la Ley 23.548, incluyendo Tierra del Fuego pero no CABA. La
distribución actual del Monotributo resulta:
Esquema de distribución actual del Monotributo
Fuente: IERAL sobre la base de MECON e INFOLEG.
Finalmente, el 100% del impuesto Adicional de Emergencia sobre el Precio de
Venta de Cigarrillos fue destinado al financiamiento de la seguridad social por el
artículo 11 de la Ley 25.239 de 1999.
Monotributo
ANSES70%
Provincias (incluye Tierra del Fuego)
según Ley Nº23.54830%