Villoro - 2002 - El Estado-nación y las autonomías indígenas

8/2/2019 Villoro - 2002 - El Estado-nacin y las autonomas indgenas

1/9

EL ESTADO-NACIN Y LAS AUTONOMAS INDGENAS

Luis VILLORO*

En la independencia, cuando Mxico se convierte en una nacin sobera-na, el pas est dividido en muchos pueblos con culturas diferentes. Es unpas heterogneo y plural. Incluso, era entonces comn hablar de la na-cin tlaxcalteca, de la nacin maya, de la nacin tarasca.

La Constitucin que se establece por primera vez en nuestro pas, la

de 1824, sigue el modelo de las Constituciones de los Estados-nacin eu-ropeos, modelo de una estructura Constitucional que es homognea, queobedece a la idea de que a todo Estado forma de poder poltico debecorresponder una nacin unidad cultural y a toda nacin debe corres-ponder un Estado. A partir de la Constitucin de 1824, en las siguientesConstituciones, las que antes se llamaban naciones indgenas no quedanmencionadas. Se concibe el Estado-nacin nuevo como un Estado homo-

gneo en el que todos los ciudadanos tienen exactamente los mismo dere-chos y son considerados iguales.

Apenas en 1992, hace ocho aos, en una reforma del artculo 4o. dela Constitucin an vigente, se acepta que el pas es heterogneo en loque respecta a su constitucin en pueblos y culturas. En este contexto, lareforma al artculo 4o. constitucional, en el prrafo 1, declara la composi-cin pluricultural del pas, sustentada originalmente en sus pueblos ind-

genas; sta formulacin podra tomarse como simplemente descriptiva dela realidad del pas, pero si seguimos leyendo el mismo prrafo, donde sedice que el Estado promover las culturas, ayudar a que se desarrollen,etctera, veremos que tiene un sentido normativo. Sin embargo, se espe-raba que a esta reforma del artculo 4o. siguiera una ley reglamentaria quepudiera desarrollar los aspectos de esta prescripcin normativa, esto lti-mo no sucedi por motivos polticos que sera demasiado largo exponer.

Cabe, pues, una interpretacin de este prrafo 1 del artculo 4o. refor-mado. En primer lugar, se debe interpretar que el constituyente, el Con-

231

* Versin estenogrfica revisada por el autor.


2/9

greso de la Unin, al aceptar esta reforma del artculo 4o. est rompiendocon la idea tradicional de un Estado homogneo en la cultura y en losorgenes de los diversos pueblos que lo hayan constituido, y en lugar de

ello est proponiendo la constitucin de un estado pluricultural, es decir, unEstado heterogneo. Al decir que est sustentada esta pluriculturalidadoriginalmente en sus pueblos indgenas, por primera vez est mencionan-do un sujeto de derecho nuevo que es el pueblo, el pueblo indgena.

El adverbio originalmente (sustentado originalmente en los pueblosindgenas) nos indica una interpretacin: la Constitucin de la nacinacepta que es originada en un pacto entre distintos pueblos, puesto queoriginalmente puede interpretarse en el sentido de que estos pueblos sub-sistan antes de la formulacin de la Constitucin. Destaca la interpreta-cin de que son los pueblos que constituyen la nacin pluricultural losque decidieron pactar la Constitucin nueva. Si esa interpretacin se sos-tiene, es claro que los derechos de autodeterminacin de los pueblos, delos que ms adelante hablar, no deben ser promulgados por el constitu-yente, sino reconocidos como entidades que originalmente participaron enla constitucin del Estado plural. Los acuerdos de San Andrs Larrinzar

que actualmente estn en la mesa de discusin por los legisladores, as lodicen expresamente. El convenio entre la delegacin federal y la delega-cin del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional seala que los pueblosindgenas tienen derechos que deben ser reconocidos, no promulgados. Ladiferencia entre reconocer derechos de los pueblos y promulgar, no es me-ramente semntica. Si decimos que los derechos de los pueblos son pro-mulgados por el Legislativo, dependen entonces de la voluntad del Legis-

lativo que podra en todo momento modificarlos o cambiarlos; cuandodecimos en cambio que son reconocidos por el Legislativo, estamos indi-cando que los pueblos tienen derechos previos a la Constitucin, y queellos son entidades que participan en el pacto social; en suma, se trata delpaso de un Estado homogneo, unitario, el Estado-nacin tal como fueconcebido a partir de 1824 en nuestra primera Constitucin, a un Estadoplural que sera el resultado del pacto entre distintos pueblos.

Este paso ya lo han dado muchas otras naciones, al reconocer su ca-rcter pluricultural, o plurinacional en algunos casos. Los ejemplos msclaros estn en las mentes de ustedes, Espaa que se reconoce en su Cons-titucin como un Estado con varias naciones o nacionalidades, Catalua,Pas Vasco, etctera; Blgica, que se reconoce como un Estado formadopor dos nacionalidades originarias; Canad, que tiene un amplio recono-

232 LUIS VILLORO


3/9

cimiento de autonomas indgenas que se autollaman nacionalidades,etctera.

Los derechos de los pueblos que podran considerarse mencionados,

en este primer prrafo del artculo 4o., son derechos de autodetermina-cin. Los Acuerdos de San Andrs en cualquiera de las versiones quedespus se formularon para la discusin del Legislativo, la versin de laCocopa, la versin modificada por la Presidencia de la Repblica de eseentonces, e incluso la versin que present el Partido Accin Nacional,aceptan los derechos de autodeterminacin.

El derecho de autodeterminacin, qu base jurdica tiene? Buenopodramos mencionar primero un principio de derecho internacional, con-tenido en la Carta de los Derechos, formulada en 1949, por las NacionesUnidas; en sus artculos 1o. y 55, declara el derecho de autodetermina-cin de los pueblos. Esta frmula fue recogida despus en varios pactos yconvenios internacionales que podramos mencionar, podemos recordartambin otras instancias internacionales.

La Organizacin de los Estados Americanos ha aprobado un conve-nio en que se habla del derecho de los pueblos a autogobernarse; asimis-

mo, una de las entidades internacionales dependientes de la Organizacinde las Naciones Unidas, la Organizacin Internacional del Trabajo, en suConvenio 169, ratificado por Mxico, tambin seala los derechos de au-todeterminacin de los pueblos indgenas. En este caso, no voy a entraren la discusin del fundamento internacional porque es muy complicadoy nos llevara mucho tiempo.

En efecto, todos estos convenios, declaraciones internacionales,

siempre son susceptibles de distintas interpretaciones porque el trminonunca se define, no sabemos lo que es este sujeto de derecho de autode-terminacin, salvo una excepcin, el Convenio 169 de la OIT que s dauna definicin de pueblo. Al no haber una definicin clara de este tipo desujeto, muchos de los Estados nacionales, queriendo preservar su unidadnacional y temiendo que el derecho de autodeterminacin concedido a lospueblos pudiera dar lugar a escisiones dentro de su nacin, lo han inter-

pretado como aplicable slo al Estado-nacin.Sin embargo, en otras declaraciones de las Naciones Unidas, puedeverse que en la prctica se emplea muchas veces el trminopueblo en elsentido de una comunidad de cultura con una unidad de instituciones so-ciales y polticas y con un proyecto comn, aunque no formen Estado yaunque sean parte de un Estado o de varios Estados. En este sentido, hay

EL ESTADO-NACIN Y LAS AUTONOMAS INDGENAS 233


4/9

pueblos que pertenecen a varios Estados; piensen ustedes en el pueblokurdo. Esta segunda interpretacin, que es opuesta a la primera, ha sidosostenida por ciertos juristas internacionales, como Critescu. En fin, tam-

bin hay tratados internacionales que sostienen esta interpretacin; asi-mismo, ha sido tomada en cuenta por algunas resoluciones de las NacionesUnidas que se han aplicado a pueblos que no tienen Estado; por ejemplo,resoluciones que ataen al pueblo palestino, que no es un Estado.

No entramos, pues, en esta discusin que es muy complicada. Quere-mos simplemente sealar cmo este derecho a la autodeterminacin apa-rece en Mxico en las propuestas de los Acuerdos de San Andrs y con-cretamente en la formulacin jurdica de estos acuerdos, en la propuestade la Cocopa.

La autodeterminacin de los pueblos en estos acuerdos se distinguemuy claramente de la soberana. La autodeterminacin que se entiendecomo autonoma, y sta que se entiende como un status jurdico pactadoentre el gobierno federal, en este caso, e incluso los gobiernos estatales, ylos pueblos en cuestin. Por tanto, con el derecho de autonoma los pue-blos estn sometidos a una ley superior. Segn la vieja formulacin clsi-

ca, se define al soberano como legibus solutus,como no limitado, no aco-tado por una ley. En virtud de que el soberano es el que dicta la ley, nopuede estar sujeto a otro poder que le dicte a l la ley. Si estuviera sujetoa una ley, este otro poder sera el soberano. Pues bien, en los pactos deSan Andrs y en la propuesta de la Cocopa obviamente no hay soberanapara los pueblos, sino que los pueblos indgenas, al ejercer su autonoma,la ejercern bajo la ley soberana del Estado nacional. Esta frmula se re-

pite varias veces en los Acuerdos de San Andrs, si tienen ustedes la pa-ciencia de leer este documento que tiene muchas pginas, y que es muyaburrido y reiterativo, porque fue hecho de una negociacin que dur mu-chos das.

Bien, por tanto, el reconocimiento del derecho a la autodeterminacinde los pueblos indgenas se traduce en el pacto social constituyente, setraduce en la adhesin y la aceptacin de una soberana comn que es la

soberana del Estado mexicano. No hay, pues, a mi modo de ver, ningunaposibilidad de que se interprete estos acuerdos y el derecho de autonomacomo un intento de escisin, de separacin del Estado.

Pero s tiene una consecuencia, aunque no es la de dividir el Estado:aprobar en la Constitucin el estatuto de autonoma para los pueblos. Enprimer lugar, da un sentido jurdico distinto del pacto constitucional, por-

234 LUIS VILLORO


5/9

que de ahora en adelante, despus de haber aceptado esta autonoma queinterpreta el artculo 4o. constitucional, ahora la Constitucin ya no puedeverse como promulgada por un pueblo y aceptada de buena o de mala

gana por los dems pueblos, como ha sucedido en Mxico desde 1824,donde fue el pueblo mestizo y criollo el que promulg una Constitucinmediante representantes, desde luego, y los dems pueblos la aceptan,unos de buena gana y otros con resistencia amplia. El sentido de la Cons-titucin ya no podr interpretarse as; la Constitucin se interpretar, encambio, como un pacto entre los distintos pueblos a los cuales se les hanreconocido sus derechos. Entonces no podr verse como una imposicinde un pueblo o etnia sobre otro, sino que deber verse como un pacto en-tre diversos pueblos, lo cual dar realidad a la formulacin del artculo4o. constitucional.

Pero hay otro punto, de qu autonoma estamos hablando?, de quautonoma hablan los acuerdos de San Andrs y la propuesta de la Coco-pa? Hay una idea de autonoma clsica que limitara a los pueblos a unterritorio especfico, donde en ese territorio ejercera sus derechos. Estaidea de autonoma territorial del pueblo tambin puede verse como un re-

conocimiento de nacionalidad, los ejemplos son claros: el ms claro seraEspaa o Blgica; un ejemplo semejante sera Canad, donde hay un te-rritorio de los inuit, los llamados esquimales por los occidentales, queest perfectamente limitado, o Nicaragua donde hay un territorio tambinde los miskitos, de la poblacin indgena de la Costa Atlntica, delimita-do en su territorio.

sta es una manera bastante normal de entender la autonoma, pero

hay otra manera que no se da ni en los Acuerdos de San Andrs ni en lapropuesta de la Cocopa. Haba sin duda una corriente cuando la nego-ciacin se haca en San Andrs Larrinzar, que propugnaba por estetipo de autonoma. Sin embargo, no tuvo xito, sino que prevaleci otraidea de autonoma, ms realista en mi opinin, que obedece ms a la ideade autonoma de los pueblos que se encuentra en otras comunidades, noslo de Chiapas, sino, por ejemplo, las comunidades de Oaxaca, los mi-

xes, los mixtecos, los zapotecos, tambin los huicholes y otros ms.La segunda idea de autonoma no establece territorios de dominio po-ltico para los pueblos autnomos. Cuando se habla de territorio en losAcuerdos de San Andrs y en la propuesta de la Cocopa se entiende elterritorio en el sentido de hbitat, tal como lo define el Convenio 169 dela OIT.Hbitates el lugar en el que una cultura se desarrolla, comprende



6/9

tierras, pero tambin ros, lagos, montaas. Muchos pueblos indgenas,por ejemplo, desarrollan rituales que tienen que ver con los montes queconsideran sagrados, con los ros, con las cuevas de donde dicen proce-

der, etctera.Todos estos elementos son parte de su cultura, pero no hay en losAcuerdos de San Andrs ningn dominio establecido de los pueblos so-bre ese territorio, lo que hay es el derecho de los pueblos al disfrute y usode los recursos que se den en su territorio, esta prctica que obviamenteest limitada tambin a proyectos en los cuales estn concernidos otrospueblos. Lo que se pide, por tanto, es que en los proyectos de desarrollode determinadas regiones se les d a los pueblos que estn afectados poresos proyectos un uso y disfrute en sus recursos. No es un dominio, por esoes que en los Acuerdos de San Andrs no se plantea en modo alguno unproblema de propiedad de tierras.

En los Acuerdos de San Andrs fue muy claro que mientras la dele-gacin del Ejrcito Zapatista quera discutir el problema agrario, del ar-tculo 27 constitucional, cuyas modificaciones recientes rechazaban, ladelegacin gubernamental se neg terminantemente a cualquier discusin

sobre ese artculo 27 y, en consecuencia, a cualquier discusin sobre pro-piedad de tierras.

Entonces cul es la nocin de pueblo? La nocin de pueblo que losAcuerdos de San Andrs presentan y recoge la propuesta de la Cocopa,reproduce la definicin de pueblo del Convenio 169 de la OIT, que lodefine en trminos histricos: son aquellos que descienden de poblacio-nes que habitaban en el pas antes de la Conquista. Se definen en fun-

cin, sobre todo, de su cultura, ya que tienen una cultura especfica que seexpresa en sus propias instituciones econmicas, culturales y polticas oparte de ellas . Esto me parece un punto muy importante, porque para sersujeto de derecho de autonoma, se necesita que una comunidad determi-nada posea justamente sus propias instituciones sociales, culturales, eco-nmicas y polticas o parte de ellas.

Efectivamente, no cualquier minora puede ser llamada pueblo, segn

estos acuerdos; no cualquier etnia dispersa en el pas puede llamarse pue-blo, como sujeto de estos derechos, sino slo y exclusivamente aquellascomunidades que tengan una cultura propia, con sus instituciones socialeso jurdico-polticas, que desciendan naturalmente de los pueblos anterio-res a la Conquista y un ltimo elemento que seala la definicin del Con-venio 169: que la conciencia de identidad debe tomarse como criterio

236 LUIS VILLORO


7/9

fundamental de la definicin de pueblo. Este trmino, la conciencia y laidentidad, apunta a un criterio de autoadscripcin, quines tienen con-ciencia de esta identidad? Quienes se autoadscriben, cuando como miem-

bros de un pueblo obedecen libremente las instituciones sociales, jurdi-cas y polticas que tiene ese pueblo, y se declaran pertenecientes a esepueblo. Sin embargo, curiosamente desconozco el por qu de la propuestade la Cocopa, que aunque traduce del Convenio 169 de la OIT la defini-cin de pueblo, omite esta ltima parte, la conciencia de identidad comocriterio fundamental. Creo que es un error de la Cocopa, es una inadver-tencia porque en los Acuerdos de San Andrs Larrinzar s est esta defi-nicin y me parece jurdicamente importante. Cules seran los criteriospara determinar que un individuo pertenece a un pueblo o no?, culesseran los criterios jurdicos para determinar si un individuo es suscepti-ble de obtener los derechos que se otorgan a ese pueblo? Parece que aques muy importante este criterio de autoadscripcin al pueblo, por eso creoque no debera perderse este punto en la definicin de pueblo.

He dicho que la concepcin de pueblo autonmico en estos Acuerdosde San Andrs no es igual a la concepcin de pueblos autonmicos deli-

mitados por territorios, como en el caso de otros pases.Cmo se concibe entonces al pueblo? Se concibe como conjunto de

comunidades que deciden participar en las mismas instituciones, pertene-cer a la misma cultura y coordinar sus acciones como pueblo. En reali-dad, sta es la nocin de pueblo que tienen ya los pueblos indgenas. Unavez que estuve en territorio huichol, les preguntaba, pero en qu consisteel pueblo huichol? Y me argumentaban: el pueblo huichol lo est usted

viendo, son todas las comunidades que se declaran huicholas y que parti-cipan de esta cultura y de estas instituciones, que tienen sus gobernado-res, etctera.

Por eso es que en los Acuerdos de San Andrs es muy importante lareforma del artculo 115. No se entiende esta reforma sin el concepto depueblo autonmico que estoy exponiendo. En la reforma del artculo 115,en primer lugar se pide que se reconozca como entidad de derecho pbli-

co a la comunidad, porque la comunidad es la base donde se ejerce laautonoma de los pueblos indgenas ya ahora, sin necesidad de leyes quela reconozcan. La comunidad no est reconocida en la Constitucin comoentidad de derecho pblico, no est reconocida ms que en el derechoagrario. La peticin, entonces, de reconocimiento de la comunidad como



8/9

entidad de derecho pblico es indispensable para los reclamos de los pue-blos indios.

Porqu la comunidad y no el municipio? Porque en muchos pueblos

indgenas se tiene la experiencia, de que mientras en las comunidadesellos ejercen sus propios usos y costumbres, su propio sistema legislativo,como ellos prefieren decir, eligiendo sus cargos conforme a sus propiasreglas, en las cabeceras municipales suelen estar como elementos queprovienen de los partidos polticos y que no son parte de las comunidadesindgenas. Entonces esto ltimo crea para las comunidades indgenas mu-chos problemas, porque hay una dualidad de autoridades, las de las comu-nidades y las de los municipios, que no siempre corresponden a aqullas.Adems, como se sabe, en los sistemas legislativos de las comunidades,prefieren ellos que las elecciones de autoridades y de cargos no se haganmediante partidos, porque, segn ellos, los partidos polticos dividen a lacomunidad, y las comunidades indgenas tienen alto aprecio a la solidari-dad entre ellos, la unidad y el consenso, y la cabeceras municipales sue-len estar dirigidas por personas que usualmente han sido candidatos departidos y chocan tambin con los usos de la comunidad. Esto no implica

que en los Acuerdos de San Andrs no puedan reunirse y coordinarseellas, segn el artculo 115, en municipios de mayora indgena, y estosmunicipios, a su vez, unirse y coordinarse en sus actividades, lo cualconstituira el pueblo sin necesidad de una delimitacin territorial. Esta esla idea de autonoma de los acuerdos de San Andrs.

Eso implica entonces, modificaciones al artculo 115, que no son ar-bitrarias, sino que dependen de esta idea de autonoma. Implica la necesi-

dad de una remunicipalizacin; es decir, de hacer que correspondan losmunicipios con las comunidades indgenas, de manera que puedan consti-tuirse municipios de mayora indgena. Esta remunicipalizacin ya se hahecho en algunos estados; es ejemplar la situacin de la ley indgena deOaxaca, que sera muy conveniente revisar si ustedes se interesan en estetema, donde se ha logrado que coexistan las autoridades elegidas en lascomunidades, segn sus sistemas normativos, y las autoridades que se de-

signan por procesos electorales que tienen propuestas iniciales de los par-tidos polticos.Por ltimo, ven ustedes que esta idea de pueblo tiene una doble ver-

tiente que no se ha entendido muy bien. Primeramente, es que los puebloscomo sujetos de derecho, de que estn hablando los acuerdos de San An-drs, son los pueblos tal como actualmente ejercen sus usos y costumbres,

238 LUIS VILLORO


9/9

que coordinan sus acciones entre ellas y que obedecen a la misma tradi-cin cultural, hablan la misma lengua o variante de lengua y tienen lasmismas instituciones polticas, sociales e incluso religiosas. Ese conjunto

de comunidades se autoadscriben como pertenecientes a un pueblo tni-co, entonces los Acuerdos de San Andrs Larrinzar estn estipulandoque la Constitucin federal reconozca lo que ya est existiendo en las co-munidades indgenas. Ms no divide al pas en territorios nuevos; creoque esto tiene que quedar muy claro.

El segundo punto de esta idea, dicen todos ellos, lo acaban de reiteraren el ltimo Congreso de Nuro, es que desean reconstruir sus pueblosporque saben perfectamente que sus pueblos estn divididos, fragmenta-dos; lo que quieren es reconstituirlos. Este es un porceso de lenta y pro-gresiva reconstitucin de los pueblos. Las comunidades al unirse estn re-constituyendo el pueblo.


Villoro - 2002 - El Estado-nación y las autonomías indígenas

Documents

Transcript of Villoro - 2002 - El Estado-nación y las autonomías indígenas