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Laura Tedesco 78 78 Working Paper / Documento de trabajo Febrero 2009 Working Paper / Documento de trabajo Violencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina
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Laura Tedesco
7878 Working Paper / Documento de trabajo
Febrero 2009 Working Paper / Documento de trabajo
Violencia urbana: Un desafíoal fortalecimiento institucional.El caso de América Latina
7Acerca de FRIDE
FRIDE es un centro de estudios independiente, con sede en Madrid, dedicado a cuestiones relativas a la democracia y losderechos humanos, la paz y la seguridad, y la acción humanitaria y el desarrollo. A través de la investigación en estasáreas, FRIDE trata de influir en la formulación de las políticas públicas y de informar a la opinión pública.
Documentos de trabajo
Los documentos de trabajo de FRIDE tratan de fomentar un debate más amplio sobre estas cuestiones y ofrecer consi-deraciones pertinentes para las políticas públicas.
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Febrero 2009 Working Paper / Documento de trabajo
Violencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional.El caso de América LatinaLaura Tedesco
Febrero 2009
Laura Tedesco (PhD, Warwick University) es Profesora Visitante del Departamento de Ciencia Política de laUniversidad Autónoma de Madrid.
Ha trabajado en Argentina e Inglaterra como investigadora, docente y consultora en temas relacionados con la polí-tica latinoamericana contemporánea. Es autora de varios libros y artículos académicos sobre democratización,reforma del estado y política económica en América Latina. En los últimos años ha trabajado temas relacionadosa la inmigración y minorías religiosas.
Recientemente ha publicado, junto a Jonathan Barton (Universidad Católica de Chile), The State of Democracy inLatin America. Post-transitional conflicts in Argentina and Chile (Londres: Routledge, 2004), junto a Rut DiamintThe State, the Military and the Citizen. New Security Challenges in Latin America, en Orlando Pérez, RichardMillet and Jennifer Holmes (eds) Latin American Democracies: Emerging Reality or Endangered Species?(London: Routledge, 2008) y junto a Patricia Benzunartea y José Manuel López Muslims in Spain: A look atIslamic religious radicalism, in Michael Emerson (ed) Ethno-religious Conflict in Europe. Typologies ofRadicalisation among Europe´s Muslim Communities (CEPS: Bruselas, 2009).
Foto de portada: G.A. Hussein en Flickr.
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Índice
Las causas de la violencia urbana 2
El impacto de la violencia urbana 7
La capacidad del Estado 10
El caso mexicano 11
Una aproximación regional 12
Conclusiones y recomendaciones. ¿Existe espacio para una agenda
europeo-latinoamericana? 13
Bibliografía 16
En décadas recientes el incremento de la violen-
cia en América Latina se ha convertido en una
constante. México en particular ha caído en
una escalada. En noviembre de 2008 los muertos rela-
cionados con el narcotráfico fueron 943. Esta es una
cifra escalofriante más aún si se la compara con los
muertos en Irak: 317 civiles iraquíes perdieron la vida
en el mismo mes. Pero este no es el único caso: levan-
tamientos alentados por los narcotraficantes en Río de
Janeiro, corrupción policial en Buenos Aires, lincha-
mientos en Guatemala, creciente criminalidad en
Caracas, son sólo algunos ejemplos de un fenómeno
que esta vinculado a la incapacidad del Estado, a la
insatisfacción económica de las necesidades básicas, a
la ruptura de redes sociales y familiares, y a la falta de
respuestas políticas adecuadas.
El fenómeno de la violencia en América Latina ha sido
relacionado con el aumento de la exclusión social, polí-
tica y económica que ha experimentado una gran parte
de la población. Asimismo, se lo ha relacionado con la
debilidad institucional de los Estados y con la baja
calidad de la democracia. En este sentido, se supondría
que el crecimiento económico y el fortalecimiento ins-
titucional sentarían las bases para resolver el tema de
la violencia. Sin embargo, el tema parece ser más com-
plejo creando una situación sin salida ya que la violen-
cia frena el desarrollo y debilita a las instituciones del
Estado.
A través de la historia el Estado ha sido conceptuali-
zado de distintas maneras. La definición de Max Weber
según la cual el Estado se constituye sólo cuando una
comunidad, dentro de un territorio definido, reclama
para sí, con éxito, el monopolio de la violencia física
legítima se interpreta como la definición de la esencia
del Estado como institución. Si la comunidad no tiene
el monopolio de la violencia física legítima los histo-
riadores, sociólogos, politólogos y políticos encuentran
muy difícil otorgarle a esa comunidad la categoría, los
derechos y las obligaciones de un Estado. El ejercicio
de violencia por actores no estatales debilita al Estado
ya que evidencia la incapacidad total o parcial que
tiene para mantener el monopolio de la fuerza. Estas
son características propias de los denominados
Estados fallidos.1 Sin embargo, este trabajo sostiene
que los Estados latinoamericanos no son Estados falli-
dos.2 La problemática de la violencia indica que en la
región existen territorios sin Estado dentro de los
Estados.
En este sentido, el tema de la violencia urbana debe ser
prioritario en la agenda de fortalecimiento institucio-
nal, especialmente a nivel local. Pocos podrían desco-
nocer las ventajas del fortalecimiento institucional, sin
embargo, es necesario enfatizar que es un proceso con
altos costos económicos y de largo plazo. Mientras
estos procesos se llevan a cabo, los programas de lucha
contra la violencia urbana a nivel local deberían ser la
clave ya que, a su vez, impulsan el fortalecimiento de
las instituciones locales. Por otra parte, los programas
regionales, especialmente en lo referido a coordinación
de políticas e intercambio de información deben ser
promovidos con el objetivo de mantener la problemáti-
ca de la violencia como una prioridad. Controlar y dis-
minuir la violencia urbana es crucial para alcanzar el
éxito del fortalecimiento institucional, el mejoramiento
de la calidad de la democracia y el crecimiento econó-
mico ya que no se pueden lograr esos objetivos cuando
persisten territorios sin Estado dentro del Estado.3
El Estado, generalmente, reacciona frente a la violen-
cia con violencia, y en muchos casos con irregularida-
des jurídicas sin intentar analizar las causas y resolver
los conflictos de una manera democrática y legal. El
1 La mayoría de las definiciones de los Estados fallidos hacen refe-rencia al funcionamiento del Estado y sus capacidades y analizan lacapacidad del Estado para proveer los bienes políticos fundamentalesasociados con la estatalidad como, por ejemplo, seguridad física, insti-tuciones políticas legítimas, administración de la economía y bienestarsocial. Por lo tanto, un Estado fracasa y puede ser considerado fallido sies deficiente en áreas como seguridad, el sistema político, el Estado dederecho, la administración y el bienestar social. En este sentido elEstado es incapaz de establecer un monopolio legítimo del uso de lafuerza física y de proteger a sus ciudadanos de la violencia. El Estadofallido ha sido estudiado en varios documentos de FRIDE. Ver, por ejem-plo, Tedesco, L. (2007) La era de la globalización: Estados bajo presión,FRIDE Informe de Conferencia, www.fride.org,
2 Tedesco, L. (2007) El Estado en América Latina ¿Fallido o enproceso de formación?, FRIDE Documento de Trabajo 37,www.fride.org.
3 José Mariano Beltrame, Secretario de Seguridad de Río deJaneiro sostuvo recientemnete que la violencia que azota la ciudad estáoriginada por la ausencia del Estado. Ver Mirkin, J. (2008) Cómo lucharcontra la inseguridad ciudadana en América Latina. Safe DemocracyFoundation, www.spanish.safe-democarcy.org
1
Laura TedescoViolencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina
ejercicio de la violencia por actores no estatales y las
respuestas estatales, en su mayoría dudosamente
democráticas o legales, son, sin duda, uno de los lega-
dos de la historia autoritaria de la región.
Partiendo de que la esencia del Estado descansa en la
capacidad que el Estado tiene en reclamar para sí, con
éxito, el monopolio de la violencia física legítima, el
trabajo analiza las siguientes preguntas:
• ¿Cómo se pueden entender situaciones en las que un
Estado aun siendo incapaz de derrotar a un actor no
estatal violento, puede seguir manteniendo su cate-
goría de Estado tanto interna como internacional-
mente?
• ¿Se puede distinguir entre aquella violencia que inca-
pacita al Estado y aquella violencia que sólo debilita
al Estado?
• O mejor dicho, ¿existen agujeros negros estatales
entendidos como zonas –no sólo geográficamente
hablando sino también por actividades estatales- sin
Estado?
• ¿El narcotráfico mexicano, por ejemplo, está minan-
do todas las capacidades del Estado mexicano?
• ¿O puede un Estado sobrevivir con zonas sin Estado?
• ¿Cómo afecta la violencia a la formación del Estado
y al fortalecimiento de las instituciones?
Finalmente este estudio ofrece algunas recomendacio-
nes y plantea la posibilidad de cooperación entre la
Unión Europea y América Latina sobre el tema de
seguridad ciudadana y violencia urbana. Cuando las
dos regiones disfrutan de un período de paz, las ame-
nazas persisten en la forma del terrorismo internacio-
nal y la violencia urbana. En este sentido, una agenda
Europeo-Latinoamericana debería establecer mecanis-
mos de cooperación e intercambio de información,
ideas y modelos para atacar estos desafíos.
Las causas de laviolencia urbana
En los últimos 30 años, la población urbana mundial
se ha incrementado de 1.600 millones a 3.300 millo-
nes y se calcula que en los próximos 30 años las ciu-
dades del Tercer Mundo crecerán otros 2.000 millo-
nes.4 El crecimiento de las ciudades es visto como un
impulso al desarrollo pero también como un incremen-
to de los bolsones de pobreza, marginalidad y des-
igualdad. El Secretario General de las Naciones
Unidas, Ban Ki-moon, expresaba recientemente que en
el año 2030, 2.000 millones de personas podrían vivir
en bolsones de pobreza urbanos y que las áreas urba-
nas consumen mayor cantidad de energía y producen
gran cantidad de basura y desperdicios de todo tipo.
Frente a esta visión negativa respecto del crecimiento
urbano, el Banco Mundial acaba de publicar su World
Development Report que refleja una visión más opti-
mista: las ciudades crecen aceleradamente porque
generan oportunidades económicas. Su integración a la
economía mundial es un factor fundamental por lo que
el informe indica como un error frenar la urbanización.
La transición de una economía concentrada en lo agrí-
cola a una economía industrial conlleva una migración
del campo a la ciudad, una transformación de la estruc-
tura económica del país y una integración con la eco-
nomía regional o global. El informe del Banco afirma
que muchas ciudades crecen aceleradamente en los
tiempos de la transición hacia una economía industrial
y de servicios. Ha sido el caso de Santiago de Chile,
Seúl, Lisboa y San Pablo que crecieron rápidamente
hasta concentrar el 25 por ciento de la población de
esos países para estabilizarse cuando alcanzaron un
PIB per cápita de 5.000 dólares.5 Este proceso de
transición beneficia a los desplazados ya que los sala-
rios son, generalmente, un 40 o un 50 por ciento más
elevados en las ciudades para trabajadores cualificados
4 Ver The Economist (2008) Lump together and like it, 8-14Noviembre, pp. 64-65.
5 Ibid.
2
Documento de Trabajo 78
lo que impulsa la educación de la población. Esta con-
centración de trabajo cualificado y dinamismo econó-
mico actúa como un imán para nuevas inversiones. La
clave es poder crear distintos polos económicos urbanos
que cuenten con una infraestructura capaz de comuni-
car a las distintas regiones, a las distintas naciones y a
las economías internas con la internacional.
Sin embargo, junto a este proceso de desarrollo urbano
y económico se encuentra un crecimiento de la margi-
nalidad urbana, de la exclusión ciudadana, de la pobre-
za, de la desigualdad, de las condiciones de vida infra-
humanas y de la violencia.6 La existencia de violencia
en las ciudades no puede entenderse por una única
causa. Algunos estudios han identificado ciertos facto-
res como relacionados a la existencia de violencia urba-
na: el tamaño, la densidad y la edad de la población
parecerían apuntar a un incremento de la violencia. En
este sentido, los principales factores que ayudan a inter-
pretar la violencia urbana serían de orden demográfico.
Según otros estudios si más del 40 por ciento de la
población tiene entre 15 y 30 años las posibilidades de
un brote de violencia urbana se incrementan. En los
años noventa un tercio de los países con un alto núme-
ro de población joven se vieron envueltos en actos de
violencia.7 Un crecimiento demasiado rápido de la ciu-
dad también puede ser considerado como una razón
desencadenante de un aumento de la violencia.
La relación entre violencia urbana y pobreza es otro de
los factores cruciales para interpretar los desencade-
nantes de los conflictos. Los pobres son, generalmente,
los más afectados por la violencia y los conflictos urba-
nos. Se los considera tanto víctimas como criminales.
El análisis debe evitar la criminalización de la pobreza
que lleva a igualar a pobre con violento. La gran mayo-
ría de la población marginal, pobre y excluida, intenta
ganarse la vida de una manera digna. El problema más
importante es cuando la pobreza y la marginalidad se
consolidan como es el caso de la región latinoamerica-
na, donde existe una persistente exclusión social, mar-
ginalización espacial y concentración territorial.
La persistencia de la exclusión social ayuda a crear
una clase distinta de ciudadanos, si se los puede deno-
minar de esta manera, ya que a pesar de tener derechos
civiles y políticos carecen de los medios para ejercitar-
los y no han alcanzado derechos sociales ni económi-
cos. Estos ciudadanos generan una cultura distinta
relacionada con su vida cotidiana en las favelas, las
poblaciones o las villas miseria. Esta cultura que en
años anteriores se podría definir como cultura de la
pobreza está cada vez más relacionada con la violen-
cia, la marginalidad y la hostilidad. Forman así una
clase social marginal que no se plantea objetivos polí-
ticos de cambio y que sólo intenta sobrevivir en un
medio que le es predominantemente hostil y donde se
los discrimina de forma sistemática. En esta cultura se
forman los gangs y sus relaciones sociales de violencia.
Con el fin de evitar caer en la criminalización de los
pobres se deben identificar los factores que transfor-
man un conflicto en violencia. Algunos analistas han
trabajado en la identificación de estos factores de ries-
go.8 Si bien es cierto que se ha categorizado a la vio-
lencia en económica, política o social, en este trabajo
se considera que existe una multiplicidad de factores
que contribuyen a la violencia urbana de los años
recientes. No es puramente un tipo de violencia políti-
ca como la de los años cincuenta, sesenta o setenta,
cuando movimientos urbanos y rurales armados inten-
taban imponer un modelo económico, político y social
determinado. El tipo de violencia que surge en las prin-
6 El papel de la violencia en la formación y transformación delEstado ha sido largamente estudiado. Charles Tilly analizó el rol de laviolencia y la coerción en la formación del Estado y su trabajo ha inspi-rado muchos estudios. Asimismo, analizó el papel de las ciudades parainterpretar transformaciones en los Estados. En sus trabajos se consi-dera el conflicto como un potencial generador de orden y desarrollo.Recientemente el Crisis States Research Centre, London School ofEconomics (LSE) ha producido trabajos dirigidos a entender los distin-tos factores que intervienen en las crisis de los Estados, en el caminohacia un Estado fallido y en la resistencia que algunos estados encuen-tran en sus procesos de fragmentación y debilitamiento. Ver, por ejem-plo, Tedesco, L. (2007) El Estado en América Latina ¿Fallido o en pro-ceso de formación?, FRIDE Documento de Trabajo 37, www.fride.org;y los trabajos producidos por el Crisis States Research Centre, LSE,especialmente los trabajos de Jo Beall y James Putzel, www.crisis-states.com.
7 Beall, J. (2008) Cities, State Fragility/Resilience andDevelopmnet: Frameworks, Findings and Thoughts Aloud, Crisis StatesResearch Centre, LSE) www.crisisstates.com. See also Cities in FragileStates www.crisisstates.com
8 Agostini, J. et al, Understanding the Processes of Urban Violence:An Aanalytical Framework, Crisis State Research Centre, LSE, sinfecha.
3
Laura TedescoViolencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina
Documento de Trabajo 78
4
cipales ciudades de América Latina luego de las tran-
siciones políticas y económicas que se suceden desde
los setenta en adelante está más relacionado con la
exclusión política, económica y social que gran parte
de los latinoamericanos no ha visto modificarse a
pesar de la llegada de la democracia política liberal.
En este sentido, los factores de riesgo que contribuyen
a que los conflictos sociales degeneren en violencia tie-
nen relación con la permanente desigualdad económi-
ca, política y social que no ha sido modificada con la
democracia.
Entre 1990 y 2006 la tasa de pobreza ha disminuido
11,8 puntos porcentuales y la tasa de indigencia 9,1
puntos porcentuales. Por primera vez desde 1990 el
número de personas en situación de pobreza ha logra-
do situarse por debajo de los 200 millones.9 Para el
año 2007 las cifras indican que el número de personas
pobres alcanza 190 millones y el de indigentes 69
millones. Los países que destacan en la reducción de la
tasa de pobreza han sido Argentina –especialmente
desde el año 2002 cuando comienza a recuperarse de
la crisis del 2001-, Venezuela –gracias a una elevada
tasa de crecimiento del producto y la implementación
de programas sociales-, Perú, Chile, Ecuador, México y
Brasil. Gracias a estos avances la región como un todo
–América del Sur y América Central- se encuentra
próxima a alcanzar la primera meta del Milenio de dis-
minuir a la mitad en 2015 la pobreza extrema vigente
en 1990.
Si bien estas cifras son positivas no puede olvidarse
que aún actualmente en la región, luego de las refor-
mas económicas y del Estado, 230 millones de perso-
nas son calificadas como pobres e indigentes. La
pobreza y la indigencia no sólo afectan el presente a
ese número de individuos sino que también comprome-
te y limita su futuro y el de sus descendientes. Las per-
sonas que viven en hogares pobres tienen una forma-
ción laboral deficiente y acceden, generalmente, a tra-
bajos precarios. Los niños y jóvenes que crecen en
hogares pobres tienen escasas oportunidades para edu-
carse o capacitarse; si logran entrar al mercado de tra-
bajo acceden a trabajos precarios y su capital social se
construye con relaciones con otros pobres, personas
ligadas con el crimen, con el comercio de drogas y las
denominadas gangs o bandas.
La pobreza y la indigencia crean círculos viciosos:
segregación territorial de los pobres e indigentes que
los aísla cada vez más del resto y que puede llevar “al
endurecimiento de la pobreza y su reproducción inter-
generacional”.10 Esto perjudica la cohesión social, la
segregación territorial disminuye las oportunidades
para aprender a convivir con las desigualdades y
ayuda a la creación de brechas psicosociales. De
acuerdo con el informe Panorama Social 2007 de la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL),
existen grandes distancias entre las distintas clases
sociales respecto de las expectativas que se tienen
para uno y para su familia sobre temas como, por
ejemplo, movilidad social, confianza en las institucio-
nes del Estado, participación y discriminación. Los
pobres se sienten discriminados por la negación de
oportunidades para mejorar sus condiciones de vida,
por no contar con educación o capital social, y por su
condición económica.
Mientras tanto el nivel y la estructura del gasto públi-
co en la región sigue siendo deficiente para aliviar la
pobreza no extrema y la desigualdad. Sin embargo, ha
habido importantes avances en el tema de la educa-
ción. Según el informe ya citado de CEPAL, el 97 por
ciento de los niños en edad escolar asiste a la escuela
primaria. Las cifras ascendieron para la escuela secun-
daria alcanzando el 69 por ciento de asistencia en el
primer ciclo secundario, 47 por ciento en el segundo
ciclo y 19 por ciento en el nivel postsecundario.11 Estas
cifras significan que el limitado número que alcanza la
educación superior hace que los menores de 25 años
tengan un promedio de 5,73 años de educación escolar
mientras que en Asia esa cifra alcanza 6,5 y 10 en los
países desarrollados.12
9 CEPAL (2007) Panorama Social de América Latina, 2007(Santiago: Naciones Unidas).
10 Ibid, p. 23.11 Ibid, p. 36. 12 Abente Brun (2008) Poverty, Inequality and Democracy in
Latin America. Informe.
Violencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina Laura Tedesco
5
“Uno de los problemas comunes de los sistemas educativos
es que la calidad de los servicios se segmenta socioeconó-
mica y espacialmente. Los padres con mayores ingresos
prefieren incorporar a sus hijos a escuelas con más recur-
sos y estas suelen privilegiar el ingreso de estudiantes pro-
venientes de familias con mayor acceso al bienestar. En
cambio, quienes provienen de estratos de menores ingresos
muchas veces tienen una cantidad muy reducida de alter-
nativas educacionales. Las escuelas que reciben estudiantes
de bajos recursos suelen tener diversas deficiencias en
materia de infraestructura, insumos educativos, cantidad y
formación de profesores. Se trata casi siempre de escuelas
públicas, ubicadas en zonas de bajos ingresos o rurales, y
son prácticamente la única oferta disponible para los estu-
diantes de sus alrededores”.
CEPAL (2007) Panorama Social de América Latina
2007 (Santiago: Naciones Unidas), p. 40.
Existe así un proceso de autoexclusión (la CEPAL lo
denomina “autoselección”) por el cual las escuelas
podrían transformarse en guetos que diferencian a las
clases sociales y hacen evidente las desigualdades de la
región. Se separan, entonces, los estudiantes ricos de
los pobres y éstos últimos se concentran en las escue-
las públicas –pobres ellas mismas- con problemas de
infraestructura. Aquellos padres con mayores recursos
recurren a la educación privada y son capaces de arti-
cular sus demandas organizadamente por lo que
impulsan el avance del sector privado de la educación.
Las demandas para modificar el sector público son
mucho más difíciles de articular entre los padres de los
estratos pobres. Este proceso de autoexclusión se
encuentra en la educación, en la salud, la seguridad, la
vivienda y el consumo. Esto va aumentando las dife-
rencias y las brechas económicas y psicosociales exis-
tentes. Cada vez más los que tienen más acceden a más
y mejores bienes de consumo profundizando el concep-
to de “privación relativa” especialmente entre la pobla-
ción más joven. La brecha se ensancha a medida que
los ricos se autoexcluyen en barrios cerrados, escuelas
privadas, salud privada y seguridad privada teniendo
acceso a bienes de consumo tecnológicamente avanza-
dos y suntuosos que son prácticamente prohibidos para
el resto de la población. Los pobres se perciben más
pobres rodeados por lujos.
Junto con la autoexclusión aparece la “conciencia disi-
dente” que se refiere a una cultura distinta que emer-
ge entre la población marginal y que, en general, se
expresa a través de la violencia. Esta conciencia disi-
dente surge como respuesta a la pregunta: ¿En qué me
beneficia obedecer a las leyes? La realidad muestra
que obedecerlas no modifica la situación económica,
política o social de la población pobre y marginal:
seguirán siendo pobres, discriminados, perseguidos por
la policía por presuntos criminales, ignorados por los
gobiernos y despreciados por sus compatriotas.13 Esto
es crucial para entender la interpretación que la pobla-
ción marginal puede hacer de las actividades ilegales.
Recientemente un grupo de jóvenes y menores realiza-
ron tres asaltos en una zona residencial del norte del
suburbano de Buenos Aires asesinando a un padre de
familia enfrente de sus hijos y su esposa. Cuando la
policía apresó al grupo de tres jóvenes, ellos hacían
referencia a que aquel día habían salido a trabajar.
La legalidad y lo correcto o incorrecto en la región
tiene distintas interpretaciones: para un empresario no
está mal evadir impuestos, para un político no está mal
comprar votos, abusar de los poderes que le da su pues-
to, repartir cargos entre familiares y amigos y utilizar
dinero del Estado en provecho propio. Entonces para
un joven o un menor no escolarizado, desempleado, sin
futuro y enganchado a las drogas no está mal salir a
trabajar robando en zonas residenciales. En este senti-
do, la violencia no está solamente relacionada con la
situación de marginalidad. La pobreza es sólo una de
las razones que los empuja a robar.
13Tedesco, L. (2000) La ñata contra el vidrio: Urban Violence andDemocratic Governability in Argentina, Bulletin of Latin AmericanResearch 19: 527-545.
Cuadro 1
Distribución del Ingreso de los Hogares,
Total Nacional
20%anterior40% más 30% al 10% 10%
pobre siguiente más rico más ricoArgentina 2006 16,9 23,6 25,4 34,1Bolivia 2002 9,5 21,3 28,3 41,0Brasil 2006 12,2 18,8 25,2 44,0Chile 2006 14,6 21,5 26,7 37,2Colombia 2005 12,2 21,4 25,4 41,0Ecuador 2006 14,5 23,7 25,9 36,0México 2006 16,9 24,1 26,1 32,9Paraguay 2005 15,0 23,9 26,5 34,7Perú 2003 14,9 23,7 27,9 33,6Uruguay 2005 21,6 25,0 25,6 27,8Venezuela 2006 17,4 27,0 28,3 27,4
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL (2007)Panorama Social de América Latina, 2007. La CEPAL elaboraestos cuadros sobre la base de tabulaciones especiales de lasencuestas de hogares de los respectivos países.
Con la excepción de Uruguay y Venezuela, todos los
países incluidos en el cuadro presentan una estructura
de distribución del ingreso muy desigual con el 40 por
ciento más pobre recogiendo menos del 20 por ciento
del ingreso nacional. El coeficiente Gini es un método
de medida de la distribución del ingreso: cuando la
equidad es total el coeficiente es igual a 0, el coefi-
ciente va creciendo hacia 1 a medida que la distribu-
ción es más desigual. El siguiente cuadro indica la des-
igualdad que afecta a algunos países de la región.
Cuadro 2
Coeficiente Gini para el total nacional
Argentina 2006 0,510Bolivia 2002 0,614Brasil 2006 0,602Chile 2006 0,522Colombia 2005 0,584Ecuador 2006 0,526México 2006 0,506Paraguay 2005 0,536Perú 2004 0,505Uruguay 2005 0,452Venezuela 2006 0,441
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL (2007)Panorama Social de América Latina, 2007. La CEPAL elaboraestos cuadros sobre la base de tabulaciones especiales de lasencuestas de hogares de los respectivos países.
Nuevamente Uruguay y Venezuela se presentan como
la excepción ya que sus coeficientes se encuentran por
debajo del 0.5. Esta estructura económica y social es
el principal factor de riesgo para que los conflictos
sociales se conviertan en violencia. Otro de los factores
de riesgo es el abandono por parte del Estado, espe-
cialmente el Estado local o provincial, de la seguridad
pública. En muchos casos, la policía y la justicia son
altamente ineficientes y carentes de recursos para
luchar contra el crimen. Asimismo, a veces las fuerzas
de seguridad son parte del problema de la violencia. En
otros casos las fuerzas implementan medidas que indi-
rectamente incitan a la violencia. En Bogotá, por ejem-
plo, la iniciativa de suprimir los vendedores callejeros
dejó a muchos hombres y mujeres de los sectores mar-
ginales sin la capacidad de acceder a una fuente de
ingreso. En lugar de legalizar y controlar una actividad
que puede llevar recursos a familias pobres y margina-
les, la supresión de los vendedores callejeros puede
empujar a la ilegalidad violenta a muchos marginales
desesperados.14
El tráfico de drogas es, sin duda, otro de los factores
de riesgo que origina violencia. Los narcotraficantes
compran jueces, policías, militares y políticos.
Actualmente México está sufriendo un proceso de
colombianización. La presencia del narcotráfico y su
poder militar impone una cultura del silencio que
ayuda a perpetuar el poder de los narcos. También, en
muchos casos, la presencia del narcotráfico colabora
en la organización de las comunidades como ocurre
actualmente en algunas de las favelas de Río de
Janeiro donde distintos grupos de narcotraficantes
controlan la seguridad de las favelas y apoyan proyec-
tos comunitarios a cambio del silencio de la pobla-
ción.15
Documento de Trabajo 78
6
14 Agostini, J et al Understanding the Processes of UrbanViolence: an analytical framework, Crisis State Research Centre, LSE,sin fecha.
15 Winton, A. (2004) Urban violence: a guide to the literature,Environment and Urbanization, 16: 165-184.
Factores de riesgo y círculo vicioso de la violencia
• Falta de legitimidad del Estado
• Monopolización del acceso a actividades económicas
• Reformas económicas o crisis que lleven a un acelerado
crecimiento del desempleo y una profundización de la des-
igualdad
• Marginalización de una gran parte de la población enten-
dida como marginalización espacial, exclusión económica y
social e incapacidad para ejercer efectivamente los dere-
chos civiles, políticos, económicos y sociales
• Incapacidad de acceder a servicios públicos básicos.
• Tráfico ilegal de drogas, la concepción de la ilegalidad
comienza a percibirse de diferente manera por parte de las
distintas clases sociales
• Persistente desigualdad en la distribución del ingreso
• Brechas psicosociales que se refieren a las expectativas dis-
tintas que tienen las distintas clases sociales, a la negación
de oportunidades y la discriminación, a la aparición de una
conciencia disidente y un sentimiento de privación relativa.
El impacto de laviolencia urbana
Entre la década de los ochenta y mediados de los
noventa la tasa de homicidios en la región aumentó más
de un 80 por ciento.16 Entre 2000 y 2005 la muerte
por esta causa siguió aumentando en El Salvador
–donde pasó de 37 a 55 homicidios por 100.000– y en
Guatemala –de 25,8 a 42 por 100.000–; mientras que
disminuyó en Colombia –de 62,7 a 39,3 por 100.000–,
Honduras –de 49,9 a 35 por 100.000–, y Argentina
–7,2 a 5,8 por 100.000–.17 En Venezuela los homici-
dios aumentaron un 11 por ciento entre 2007 y 2008 y
según cifras del Observatorio Venezolano de Violencia
desde 1998, se han triplicado.18
Las tasas de homicidio en América Latina son el doble
que las africanas y mucho más altas que las europeas o
norteamericanas. Un estudio reciente elaborado por la
Red de Información Tecnológica Latinoamericana afirma
que entre 83 países estudiados los cuatro con mayores
tasas totales de homicidio son Colombia, El Salvador,
Venezuela y Guatemala.19 El informe puntualiza, muy
acertadamente, que estos estudios se concentran en
homicidios desconociendo el número de afectados por la
violencia que sobreviven con lesiones físicas o psíquicas.
Cuadro 3
Tasas de homicidio por continente
Por 100.000 habitantes
África 10,1América del Norte 5,6América Latina 19,9Asia 2,1Caribe 16,3Europa 1,2Oceanía 1,3
Fuente: Red de Información Tecnológica Latinoamericana(2008) Mapa de la Violencia: Los jóvenes de América Latina2008, Sumario ejecutivo (Brasil: Red de InformaciónTecnológica Latinoamericana).
Cuadro 4
Número de homicidios (Últimos años disponibles)
Año Joven20 No Joven TotalArgentina 2004 624 1.620 2.244Brasil 2005 17.944 29.775 45.578Chile 2004 211 642 853Colombia 2005 5.587 13.288 18.875Costa Rica 2005 72 229 301Cuba 2005 124 558 682Ecuador 2005 689 1.718 2.407El Salvador 2005 1.241 2.036 3.278Guatemala 2004 1.359 2.044 3.403México 2005 2.108 7.744 9.852Nicaragua 2005 199 372 571Panamá 2004 100 222 322Paraguay 2004 256 508 764R. Dom. 2004 154 344 498Uruguay 2004 36 116 152Venezuela 2004 2.965 4.383 7.348
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Waiselfisz, J. J.(2008) Mapa de la Violencia: los Jóvenes en América Latina,(Brasil: Red de Información Tecnológica Latinoamericana).
Violencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina Laura Tedesco
7
16 Buvinic, M. (2008) Un balance de la violencia en AméricaLatina: Los costos y las acciones para la prevención, en PensamientoIberoamericano (2008) (In) Seguridad y violencia en América Latina(Madrid: AECID y Fundación Carolina), pp. 37-54.
17 Ibid, p. 40. 18 Lecumberri, B. (2009) Magia contra delincuencia, Foreign
Policy Edición Española, Febrero-Marzo 2009.
19 Red de Información Tecnológica Latinoamericana (2008) Mapade la violencia: Los jóvenes de América Latina 2008, SumarioEjecutivo (Brasil: Red de Información Tecnológica Latinoamericana).
20 Entre 15 y 24 años de edad.
Entre los 83 países analizados los quince con las
mayores tasas totales de homicidio pertenecen a
América Latina y si se considera sólo los perpetrados
contra jóvenes, los cinco primeros lugares de la lista
corresponden a la región. Las predicciones plantean
que la tasa de homicidios aumentó en El Salvador
alcanzando el 55,3 cada 100.000 habitantes y en
Guatemala con un 45,2 por 100.000 para el año
2006. Honduras también registró aumentos pasando
del 35,1 por 100.000 habitantes en 2005 a 42,2 en
2006 y 49,9 en 2007. Colombia mantuvo la tendencia
descendente de 43,8 por 100.000 en 2005 a 37,3 en
2006 y 37 en 2007. Brasil, por su parte, mantuvo una
tasa de alrededor del 25,5 por 100.000 tanto en 2005
como en 2006.21 De acuerdo con el informe de 2008
del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) el índice de homicidios alcanza en
América Central el 29,3 por ciento y en América del
Sur, el 25,9 por ciento.
La violencia urbana se expresa de diversas maneras.
Mientras en América Central el problema principal son
los gangs, bandas juveniles, pandillas o mara, en
México aumenta el crimen organizado relacionado con
el narcotráfico y en América del Sur la violencia se
manifiesta en homicidios, secuestros y robos.
La realidad centroamericana se modifica radicalmente
con la llegada de jóvenes expulsados por Estados
Unidos a partir de 1992. Tras los enfrentamientos en
la ciudad de Los Ángeles, la policía estimó que la
mayor parte de los saqueos y de los actos violentos
habían sido llevados a cabo por un grupo denominado
Mara Salvatrucha compuesto por jóvenes salvadore-
ños. Como consecuencia de los sucesos de Los Ángeles,
el estado de California impuso leyes muy estrictas res-
pecto de las gangs, los fiscales sentenciaban a los jóve-
nes como adultos y cientos de jóvenes latinos fueron a
parar a las cárceles.22 En 1996 el Congreso aprobó
una ley por la cual aquellos extranjeros con sentencia
mayor al año deberían ser repatriados a su país de ori-
gen y aquellos que habían obtenido la nacionalidad
americana terminarían su condena pero se les quitaría
la nacionalidad y serían repatriados.
Como consecuencia de esta ley entre 2000 y 2004
alrededor de 20.000 jóvenes fueron repatriados a sus
países de origen a pesar de que muchos de ellos habí-
an permanecido la mayor parte de su vida en Estados
Unidos, a raíz del éxodo de sus familias en los años
ochenta a causa de las guerras civiles en la región cen-
troamericana. Las deportaciones continuaron y contri-
buyeron a engrosar la población de las maras alcan-
zando unos 20.000 en El Salvador y 40.000 en
Honduras. Esos jóvenes deportados reprodujeron sus
organizaciones sociales en sus países y ayudaron a la
introducción de drogas como el crack y la cocaína.
Uno de los costos sociales de la violencia es que para-
dójicamente, si bien crea capital social, lo hace de
manera perversa. Las maras o bandas violentas ayudan
a que los jóvenes se integren a grupos y comunidades
que tienen sus propios códigos y que les crean una iden-
tidad que ni la familia ni la escuela han podido otorgar-
les. Las maras crean una mística que les da a los jóve-
nes una razón de ser. Crean una percepción de poder, de
utilidad y de propósito que tampoco ha sido otorgado
desde las instituciones estatales o la familia. Las maras
actúan con estructuras casi familiares con jerarquías
estrictamente limitadas y respetadas. Asimismo, se con-
vierten en una fuente de recursos económicos a través
de las actividades ilegales que realizan.23
A partir de 2002, los gobiernos centroamericanos
comienzan a implementar programas contra la violen-
cia denominados Mano Dura en El Salvador, Puño de
Acero en Honduras o Escoba en Guatemala. Estos son
programas represivos y no han servido para frenar la
violencia, ya que tanto en El Salvador como en
Honduras y Guatemala la tasa de homicidios se ha
incrementando en los últimos años.
21 Waiselfisz, J. J. (2008) Mapa de la violencia: los jóvenes enAmérica Latina (Brasil: Red de Información TecnológicaLatinoamericana), p. 118.
22 Arana, A. (2005) How the street gangs took Central America,Foreign Affairs, May-June, www.foreignaffairs.org.
23 Para un análisis de la situación en América Central ver Fruhling,P. (2008) Violencia, corrupción judicial y democracias frágiles.Reflexiones sobre la situación en América Central en Solís, L y RojasAravena, F. (eds) (2008) Crimen organizado en América Latina y elCaribe (FLACSO/ Catalonia: Santiago de Chile).
8
Documento de Trabajo 78
24 Ibid. 25 Estas situaciones no son exclusivas de América Central, ver
Tedesco, L. (2005) The Democratic State and Human Rights inArgentina and Brazil, en Assies, W., Calderón, M y Salman, Ton (eds)(2005) Citizenship, Political Culture and State Transformation inLatin America (Dutch University Press and El Colegio de Michoacán).
26 Lanata, J. (2008) ADN del pibe chorro, Crítica de Argentina,16-11-2008.
9
Laura TedescoViolencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina
fue escenario de enfrentamientos entre la policía y los
habitantes, ya que un policía había sido asesinado en
ese lugar. La combinación de las consecuencias de las
reformas económicas de los noventa y la crisis de 2001
incrementó la pobreza, la desigualdad y la violencia.
En este contexto, un 63 por ciento de los ciudadanos
latinoamericanos se siente cada vez más inseguro de
acuerdo con los últimos datos de Latinobarómetro.27
Sólo un 9 por ciento de la población dice que su país
es cada día más seguro. Mientras que en Nicaragua un
21 por ciento de los ciudadanos perciben positivamen-
te la evolución de la seguridad, en Argentina sólo el 2
por ciento de los ciudadanos sienten que su país es
más seguro. El 73 por ciento de los latinoamericanos
temen ser víctima de un delito con violencia. Entre
1995 y 2007 aumenta en nueve puntos el porcentaje
de personas que declara haber pasado por esa situa-
ción. En 2007, el 38 por ciento de los latinoamerica-
nos declaran haber sido víctimas de un delito.
Argentina y Venezuela tienen el porcentaje más alto,
ya que casi el 50 por ciento de los ciudadanos (47 y
49 por ciento, respectivamente) declaran haber sido
objeto de un delito en los últimos doce meses.
Panamá, por su parte, tiene el porcentaje más bajo
con sólo el 14 por ciento.
El informe de Latinobarómetro puntualiza que un 75
por ciento de los habitantes de la región declara que el
conflicto entre ricos y pobres es el mayor de los con-
flictos que existe en la región. Una región que no repre-
senta una amenaza a nivel global, está conminado
internamente convirtiéndose en una de las regiones
más inseguras del planeta. América Latina está intimi-
dada por la desigualdad, la inequidad, la brecha entre
unos pocos ricos y demasiados pobres. Esta amenaza
ha debilitado la capacidad del Estado especialmente
para desarrollar mecanismos de prevención y de reso-
lución de conflictos sociales o frente a las redes del cri-
men organizado. Asimismo, la capacidad del Estado de
proveer seguridad enfrenta un reto y como consecuen-
cia de ello existe una proliferación de empresas de
Los países centroamericanos combinan la existencia de
sistemas democráticos profundamente débiles, la inca-
pacidad de los Estados de garantizar derechos funda-
mentales a los ciudadanos, un sistema judicial pobre,
corrupto, represivo e ineficiente y la pobreza de sus
economías. En Guatemala, por ejemplo, los crímenes
son raramente esclarecidos lo que implica que un ase-
sinato tiene un riesgo de castigo muy bajo. Ello se debe
a que no existe coordinación entre la policía y la justi-
cia; por lo tanto no existe, prácticamente, una investi-
gación criminal.24 Si bien es cierto que a primera vista
esto parecería ser un problema meramente policial o
del sistema judicial, lo que está detrás de estas inefi-
ciencias es un Estado de derecho pobre o inexistente.
La incapacidad de proveer seguridad, acceso a la justi-
cia y las condiciones establecidas por la igualdad ante
la ley muestra profundas grietas en la materialización
de la democracia. Así estos Estados conviven con terri-
torios –que en algunos casos comprenden instituciones
o sectores- sin Estado.25
Buenos Aires también ha experimentado un aumento
de la violencia, especialmente con participación de los
menores de 18 años de edad. De acuerdo con datos de
la Justicia en 2000 se iniciaron 23.105 expedientes a
menores y en 2007, 29.371. Una encuesta realizada
por la Universidad de Córdoba a menores que habían
pasado por procesos judiciales entre 2006 y 2007 afir-
ma que el 34 por ciento consume alcohol, el 21 por
ciento marihuana, el 18 por ciento pastillas mezcladas
con alcohol, el 14 por ciento pegamento y el 7 por cien-
to cocaína. 26 Una de las drogas más frecuentes es el
denominado paco que es de bajo costo, elaborada a
partir de los residuos de la cocaína, procesada con que-
roseno y ácido sulfúrico. En Argentina, el incremento
de la violencia urbana no ha sido acompañado por una
reforma de las fuerzas de seguridad. Recientemente un
barrio de Buenos Aires conocido como Fuerte Apache
27 Ver el informe del año 2008 de Latinobarómetro, www.latinobarometro.org
seguridad privada, dando lugar al denominado “proce-
so de privatización de la seguridad”. En este sentido,
resulta evidente la auto-exclusión que se mencionó más
arriba. Los habitantes con un alto poder adquisitivo
recurren a la seguridad privada. Así, el requerimiento
para mejorar la capacidad de proveer seguridad queda
en manos de los pobres, los marginales y excluidos
cuyas posibilidades de articulación de demandas socia-
les y políticas es prácticamente nula.
Estos son los escenarios de un Estado ausente que es
reemplazado por organizaciones privadas ya sean
empresas u ONG. Así como en los barrios ricos prolife-
ra la seguridad privada, en los barrios pobres, favelas,
villas miserias y poblaciones aparecen nuevos actores
armados, como por ejemplo grupos de narcotrafican-
tes, que controlan la seguridad de los habitantes y cola-
boran con subsidios o proyectos civiles a cambio de la
complicidad y el silencio de los pobladores. En este
contexto, el Estado está cada vez más lejos de proveer
seguridad a sus ciudadanos. Sin embargo, estos proce-
sos pueden transformarse cuando el Estado, y espe-
cialmente los gobiernos locales, implementan ciertas
medidas.
La capacidad delEstado
Hay diversas medidas que los Estados de la región
intentan aplicar para paliar el fenómeno de la violencia
urbana. Colombia ha sido históricamente uno de los
países más violentos de América Latina. En 1988 se
registraron 21.129 homicidios, en 1991, 28.284; en
2002, 27.837 y en el 2007, 15.748.28 Algunas iniciati-
vas estatales ayudaron a reducir la cantidad de homici-
dios. Las tres ciudades más violentas en Colombia eran
Bogotá, Medellín y Cali. En el caso de Bogotá, el núme-
ro de homicidios comienza a descender a partir de
1994, tras la muerte de Pablo Escobar el año anterior.
Desde la Alcaldía se comenzaron a implementar distin-
tos programas que tenían un enfoque multidisciplinario
y multicausal con el fortalecimiento institucional, la
creación de consensos y el aumento de los recursos des-
tinados a la seguridad. Asimismo, se establecieron pla-
nes educativos para cambiar la percepción de la violen-
cia como una opción o como parte de la vida cotidiana.
En la práctica, a partir de 1995 se imponen restriccio-
nes para portar armar los fines de semana y festivos
junto con programas de desarme que se establecen
entre 1995-1997 y 2000-2003. Particularmente
durante la época navideña de 1996 se realizó la cam-
paña Regalos por armas con el apoyo del sector priva-
do y la iglesia católica. Los índices de homicidio en ese
período se redujeron en un 26,7 por ciento respecto de
la Navidad de 1995.29 También se aplicaron restriccio-
nes al consumo de alcohol: en 1995 se impuso la hora
zanahoria con el cierre de establecimientos y de ventas
de bebidas a la 1.00 am y en 2002 se exendió hasta las
3.00 am. Se crean, asimismo, diversas instituciones
locales para analizar el tema de la violencia como la
Subsecretaría para Asuntos de Convivencia y Seguridad
Ciudadana o el Consejo Distrital de Seguridad.
Otra de las políticas exitosas ha sido la de la ventana
rota y tolerancia cero que están relacionadas a la reac-
ción del gobierno local y la comunidad frente a actos
de violencia urbana. El argumento esgrimía que si una
ventana rota en un edificio no es reparada con celeri-
dad pronto habría más ventanas rotas, basura dentro
del edificio y se convertiría en un lugar de criminalidad.
Lo importante es que tres alcaldes mantuvieron estas
políticas creando una continuidad y un consenso que a
la larga colaboró con el control y la disminución de la
violencia en Bogotá. Atacar a la violencia urbana
desde una perspectiva multicausal parece ser una de
las claves de la reducción de la violencia.
La gestión municipal también ha tenido cierto grado de
éxito en San Pablo. En el estado que lleva el mismo
nombre de la urbe, la tasa de homicidio se redujo en un
10
Documento de Trabajo 78
28 Vargas Velásquez, A. y García Pinzón, V. (2008) Violencia urba-na, seguridad ciudadana y políticas públicas: la reducción de la violen-cia en las ciudades de Bogotá y Medellín (Colombia) 1991-2007, enPensamiento Iberoamericano (2008) (In) Seguridad y violencia enAmérica Latina (Madrid: AECID y Fundación Carolina), pp. 249-270. 29 Ibidem, p. 258.
30 Buvinic, M. (2008) Un balance de la violencia en AméricaLatina: los costos y las acciones para la prevención, en PensamientoIberoamericano (2008) (In) Seguridad y violencia en América Latina(Madrid: AECID y Fundación Carolina), pp. 48.
31 Ibidem, p. 49. 32 El País, 9-12-2008.33 El País, 28-11-2008.
11
Laura TedescoViolencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina
Por otra parte, Calderón ha involucrado al Ejército en
la lucha contra el narcotráfico. Por esto último lo que
el gobierno ha logrado es que cada vez sea más difícil
trasladar la droga por el territorio mexicano hacia
Estados Unidos. Este golpe al comercio de drogas tiene
una consecuencia negativa para México ya que grandes
cantidades de cocaína se quedan en México y están
siendo comercializadas en su territorio. Con el fin de que
la droga sea más accesible para los jóvenes mexicanos
los precios han descendido y los distintos cárteles
luchan ahora por el control de los estados mexicanos y
las ciudades. Esta lucha por el control de los mercados
mexicanos ha recrudecido la violencia entre los cárteles
en el país. Ëstos luchan entre ellos para afianzarse en
los mercados y para controlar a los políticos y a las
fuerzas de seguridad locales. El estado de Michoacán
está siendo duramente castigado por un grupo denomi-
nado La Familia que, se supone, opera en 83 de los 113
municipios del estado controlando el juego, la piratería,
la venta de armas y los aserraderos ilegales. Ofrece, asi-
mismo, protección obligatoria a los comercios con una
tarifa que va entre los 2.500 y los 25.000 dólares.34
Paradójicamente, desde que en 2006 Calderón involu-
crara al Ejército en la lucha contra el narcotráfico, la
cantidad de muertes ha aumentado.35 Asimismo, han
aumentado los secuestros hasta la cifra de 650 perso-
nas a noviembre de 2008, de las cuales 130 continúan
privadas de su libertad. Semanas antes de morir en un
accidente aéreo, Juan Camilo Mouriño, Secretario de
Gobernación nacional reconoció que el Estado no
podía garantizar la seguridad y que la policía estaba
profundamente infiltrada por el crimen organizado.36
El mismo presidente ha reconocido que en algunas
zonas de la frontera del norte las organizaciones cri-
minales le disputan al Estado sus funciones básicas
como el monopolio de la fuerza legítima o el monopo-
lio del cobro de impuestos.37 Tanto el Distrito Federal
29 por ciento entre 1999 y 2004 y en la ciudad misma,
la reducción fue del 41 por ciento. Esta disminución se
relaciona con un sistema de información integrado que
ha facilitado la acción policial con mejoras en los trans-
portes públicos, en programas sociales y bolsas de tra-
bajo en zonas con un alto grado de violencia, participa-
ción de las comunidades en los programas de prevención
y en la restricción de la venta de alcohol.30 En Diadema,
otra ciudad del estado brasileño mencionado, la restric-
ción en la venta de alcohol a partir de las 22.00 pm
ayudó a lograr un descenso en la tasa de homicidios que
pasó de 76 por 100.000 en 2000 a 35 por 100.000 en
2004.31 En Venezuela un proyecto sobre Orquestas
Infantiles y Juveniles está dirigido a 265.000 niños y
jóvenes procedentes en su mayoría de hogares pobres.
La capacitación de los jóvenes, el aprendizaje de un ofi-
cio les puede ayudar a alejarse de las drogas, el abando-
no escolar, las pandillas juveniles y la delincuencia.
El caso mexicanoMientras algunos países de la región están implemen-
tando programas para enfrentar la violencia, el caso de
México sorprende por su rápida caída en una espiral vio-
lenta ligada al narcotráfico. En 2008, hasta el día 9 de
diciembre, 5.376 personas habían muerto en México
ligadas al crimen organizado y el narcotráfico. En 2007
la cifra fue 2.477. El mes de noviembre de 2008 ha sido
el más violento con 943 asesinatos.32 El presidente
Felipe Calderón planteó como uno de sus objetivos prin-
cipales la lucha contra el narcotráfico y el crimen orga-
nizado. Por un lado, ha intentado limpiar a los cuerpos
policiales de individuos corruptos. Recientemente, el pre-
sidente admitió que casi la mitad de los agentes policia-
les municipales y nacionales habían sido evaluados
como “no recomendables”.33
34 El País, 1-10-2008.35 Desde el 1 de enero de 2006 cuando Calderón asumió la presi-
dencia se han confiscado 69,7 toneladas de cocaína; 3.655 toneladas demarihuana; 12.550 coches; 209 barcos; 315 aviones; más de 27.000armas de las cuales 15.000 eran largas; 2.000 granadas; y 3 millonesde municiones. Asimismo, fueron detenidas 38.247 personas vinculadascon el narcotráfico. El País, 23-11-2008.
36 El País, 1-10-2008.37 El País, 23-11-2008.
38 Benítez Manaus, R y Sánchez, G (2008) Las fronteras deMéxico y el crimen organizado, en Solís, L y Rojas Aravena, F (eds)(2008) Crimen organizado en América Latina y el Caribe (FLACSO/Catalonia: Santiago de Chile).
39 Ibíd., p. 178.
12
Documento de Trabajo 78
llevado a Estados Unidos a diseñar la Iniciativa
Mérida que constituye un plan de asistencia a México
para la lucha contra el narcotráfico con un presupues-
to de 1400 millones de dólares para tres años.
Mientras México comienza a parecerse cada vez más
a Colombia, ésta registra un descenso en su tasa de
homicidios. En el año 2006 se registró la más baja
en dos décadas. Ello fue consecuencia de la desmo-
vilización de algunos grupos paramilitares y de nego-
ciaciones con grupo guerrilleros. Pese a estos esfuer-
zos los secuestros siguen siendo un problema crucial
ya que en la actualidad todavía hay más de 4.200
personas secuestradas en Colombia.40 Además, aún
se desconoce el paradero de casi 30.000 personas.
En los últimos dos años se han recuperado unos
1.729 cadáveres de los cuales sólo 507 han sido
identificados. Más allá de los esfuerzos que está
haciendo el gobierno de Álvaro Uribe, Colombia
sigue teniendo una de las tasas más altas de homici-
dio, superando a México.
Una aproximaciónregional Los costos y las consecuencias de la violencia urbana
son obstáculos para alcanzar el desarrollo económico.
Sin embargo, la falta de desarrollo económico y prin-
cipalmente la desigualdad en la distribución de la
riqueza es uno de los factores de riesgo más alto que
impulsa a la violencia. La debilidad institucional de los
Estados abre la puerta a la violencia y es una de las
causas de la incapacidad de las instituciones para
resolver los conflictos y prevenir la violencia. Se
comienza a perfilar una espiral y un círculo vicioso
donde la violencia urbana se convierte en causa y con-
secuencia de la incapacidad del Estado y la ausencia
de desarrollo económico. Mientras no se revierta la
desigualdad en la distribución del ingreso será casi
como los estados de Michoacán, Chihuahua y las ciu-
dades de Sinaloa, Morelia, Tijuana y Ciudad Juárez
han sido terriblemente afectados por el crimen organi-
zado.
Ciudad Juárez, ya tristemente famosa desde 1993 por
casi 400 asesinatos de mujeres sin resolver, ubicada
cerca de la frontera con los Estados Unidos, ha sido
testigo de más de mil muertes de las 5.376 que en
2008 se le atribuyen al narcotráfico. Tijuana ha asisti-
do recientemente al asesinato de un alto mando de la
Policía Nacional y de la represión policial en el penal.
En esa cárcel hay gran cantidad de presos ligados al
crimen organizado y el narcotráfico. Tras la muerte de
un preso después de una paliza de los policías celado-
res se originó un motín que dejó como saldo 19 muer-
tos entre los reclusos y la policía aceptó su responsa-
bilidad en el motín y las muertes.
Uno de los problemas principales de la policía mexica-
na es su fragmentación. La organización institucional
mexicana hace que cada ayuntamiento y cada munici-
pio tenga el poder de constituir su propia policía, lo que
resulta en alrededor de 1.640 corporaciones policiales.
La ubicación geográfica mexicana es compleja.
Mientras la frontera norte con los Estados Unidos ha
sido históricamente un foco de contrabando, la fronte-
ra sur con Centroamérica constituye un paso casi obli-
gado de aquellos que huyen de una región amenazada
por la pobreza, revoluciones, enfrentamientos arma-
dos, violencia y catástrofes naturales. El tráfico de per-
sonas, de armas y de mercancías es una actividad prác-
ticamente constante que, desde los años ochenta, ha
sido acompañada por un incremento en el tráfico de
drogas.38 De acuerdo con cifras del gobierno estadou-
nidense, un promedio de 275 toneladas de cocaína
ingresan a través de la frontera con México.39 Traficar
con drogas, personas y armas se ha convertido en un
asunto de seguridad nacional y transnacional que ha
40 Ver Las voces del secuestro, www.lasvocesdelsecuestro.com. 41 El Mundo, 28-11-2008.
13
Laura TedescoViolencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina
Conclusiones yrecomendaciones
¿Existe espacio parauna agenda europeo-latinoamericana?Las causas de la violencia urbana en América Latina
son la combinación de pobreza y una persistente des-
igualdad en la distribución del ingreso junto con el
establecimiento de la democracia liberal que, por
ahora, frustró toda esperanza de modificar y estrechar
la brecha entre pobres y ricos. Mientras décadas atrás
“la mayoría de los excluidos políticos eran trabajado-
res que luchaban para lograr acceder a la ciudadanía;
hoy, la mayoría de los excluidos sociales son desocupa-
dos y sub-ocupados que concentran sus energías en tra-
tar de sobrevivir”.44 La igualdad política que impuso la
democracia no ha derrotado la desigualdad económica.
Los legados autoritarios que sobrevivieron el estableci-
miento de la democracia, especialmente las normas,
usos y costumbres de las fuerzas de seguridad y la
debilidad institucional del Estado acentúan la incapa-
cidad de los gobiernos de resolver los conflictos y pre-
venir la violencia. Sin embargo, esta incapacidad de
proveer seguridad a sus ciudadanos no convierte a los
Estados latinoamericanos –ni siquiera a aquellos con
altas tasas de homicidio o amenazados por el crimen
organizado y el narcotráfico- en fallidos ni ponen en
duda su esencia.
Si bien es cierto que los Estados no garantizan la segu-
ridad, se los puede considerar como Estados de dere-
cho discontinuo donde parte del territorio o de sus fun-
ciones son amenazadas, con un cierto grado de éxito,
por grupos no estatales armados. Por lo tanto, éstos
imposible desterrar la violencia. Sin embargo, los pro-
gramas locales muestran que existen alternativas que
pueden ir alejando a los jóvenes de la violencia.
Las iniciativas regionales deberían ser impulsadas ya
que suelen crear foros permanentes de discusión que
ayudan a mantener el tema de la violencia entre una de
las prioridades de la política interna. En 2003 se firmó
la Declaración sobre Seguridad en las Américas, donde
se señalaba que las amenazas a la seguridad continen-
tal eran el terrorismo, la delincuencia organizada
transnacional, las drogas, la corrupción, el lavado de
dinero y el tráfico de armas.42 En octubre de 2008 la
Organización de los Estados Americanos (OEA) con-
vocó en México a la primera Reunión de Ministros en
Materia de Seguridad Pública. El objetivo de esta reu-
nión fue crear un espacio regional permanente de dis-
cusión e intercambio de información con el fin de
lograr acciones coordinadas. Si bien ésta es una inicia-
tiva muy reciente, se debería utilizar con el fin de esta-
blecer una agenda regional con coordinación de políti-
cas e intercambio de iniciativas exitosas. 43
Los costos de la violencia
• Frena el desarrollo económico• Normaliza la violencia• Reduce la formación de capital humano porque algunos
ciudadanos se alejan de su capacitación intelectual parainvolucrarse en el delito
• Recrea capital social perverso• Crea temor en la sociedad civil limitando su vida y dismi-
nuyendo la calidad de vida de los ciudadanos• Deja secuelas en aquellos que han sido víctimas de la vio-lencia• Reduce la inversión extranjera• Aumenta el gasto en seguridad, transfiriendo recursos de
sectores productivos• Aumenta la mortalidad• Ensancha la brecha entre pobres y ricos• Produce una transmisión intergeneracional de violencia• Aumenta el consumo de drogas y alcohol creando depen-
dencia en jóvenes involucrados en la violencia• Impacta en el sistema de salud por el aumento en la mor-
talidad y en el consumo de drogas y alcohol, lo que puedegenerar varios trastornos (depresivos, orgánicos, etc.)
42 Benítez Manaus, R y Sánchez, G (2008) Las fronteras deMéxico y el crimen organizado, en Solís, L y Rojas Aravena, F (eds)(2008) Crimen organizado en América Latina y el Caribe (FLACSO/Catalonia: Santiago de Chile), p. 177.
43 Ver Tedesco, L. (2008) Violencia Urbana: Soluciones Locales yRegionales, FRIDE Policy Brief, www.fride.org
44 Nun, J. (2000) Democracia ¿Gobierno del pueblo o gobierno delos políticos? (Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica), p. 10.
14
Documento de Trabajo 78
estos jóvenes carece de todo valor para ellos, para los
demás y para el Estado.
El fortalecimiento institucional es crucial. No sólo el
fortalecimiento y la democratización del aparato
represivo del Estado sino de las instituciones que inte-
gran a la población marginal a través de la educación,
la capacitación y la prevención. Como los programas
de fortalecimiento institucional son costosos y largos,
en el corto plazo las iniciativas locales deberían ser
apoyadas. Los organismos regionales, los gobiernos
donantes, la Unión Europea y los organismos interna-
cionales podrían incluir en sus agendas la lucha contra
la violencia como un tema clave para impulsar el for-
talecimiento institucional. De esta manera se podría
romper el círculo vicioso de exclusión-pobreza-margi-
nalidad y violencia que debilitan al Estado y frenan el
desarrollo.
La clave para resolver el tema de la violencia urbana
es justamente re-integrar a los jóvenes a través del for-
talecimiento institucional, la creación de consensos y el
aumento de los recursos destinados a educación, capa-
citación, prevención y seguridad. Como se ha demos-
trado en este trabajo, los programas locales pueden ser
exitosos. Por un lado, los gobiernos locales tienen que
alcanzar consensos respecto de las políticas de pre-
vención y seguridad para que los vaivenes electorales
no las perjudiquen.
Dos tipos de actuaciones parecen ser las más adecua-
das: los programas de control, como por ejemplo las
restricciones para portar armas y para consumir alco-
hol, y los programas de capacitación y prevención con
bolsas de trabajo, aprendizajes de diversos oficios,
mejoramiento de los barrios y comunidades, y adapta-
ción del sistema educativo a las necesidades de capaci-
tación laboral. Otro tipo de programas orientados a la
población en general deberían enfatizar las causas y
las consecuencias de las diferencias sociales, no crimi-
nalizar la pobreza, y aspirar a crear consensos sobre la
necesidad de modificar las estructuras sociales en
beneficio de todos. A pesar de la autoexclusión que las
clases sociales con mayor poder adquisitivo realizan, la
pobreza, la marginalidad y el miedo siguen siendo
mantienen otras capacidades intactas u otras partes de
su territorio libres de amenazas y así siguen funcionan-
do como Estados interna e internacionalmente. Este es
el caso de México, Colombia, El Salvador, Honduras y
Guatemala en los que las maras y los narcotraficantes
amenazan y diminuyen las capacidades del Estado sin
llegar a la desintegración de las instituciones. En este
sentido se podría considerar que sí existen territorios
sin Estado dentro del Estado. El caso de Colombia ha
demostrado que se puede sobrevivir a estos procesos
históricos y que sólo la reconstrucción de las institu-
ciones estatales puede fortalecer al propio Estado.
La violencia puede formar parte de un proceso históri-
co de formación del Estado; sin embargo, la violencia
urbana y los casos presentados en este documento no
estarían tan claramente relacionados con ese proceso
o por lo menos no se logra articular la demanda últi-
ma de esta violencia como una demanda política, eco-
nómica y social. En otras palabras, si se entiende que
la causa principal de la violencia urbana está relacio-
nada a la combinación de pobreza y desigualdad en la
distribución de la riqueza podría, entonces, afirmarse
que la demanda última de la violencia es la transfor-
mación de las relaciones sociales, el contrato social y
el Estado. Sin embargo, en la práctica esta violencia
termina debilitando al Estado porque no es utilizada
como una opción transformadora y superadora de la
ineficiencia estatal, sino como un arma en el corto
plazo para garantizar la supervivencia. El crimen
organizado y el narcotráfico también producen una
violencia que debilita al Estado. Ni siquiera cuando se
transforman en órganos de control y ayudan en los
barrios y favelas se los podría considerar como reem-
plazantes del Estado ya que el objetivo último del rol
social que ejercen es la reproducción de la riqueza de
manera ilegal.
A pesar de estas consideraciones, no se puede desco-
nocer que, a veces, estos grupos ilegales y las maras o
pandillas ayudan a integrar a los jóvenes, a crearles
una identidad que ni la familia ni el Estado han sido
incapaces de otorgarles. Entre la marginalidad, la
droga, la persecución policial, la discriminación de sus
compatriotas y la riqueza que les rodea, la vida de
15
Laura TedescoViolencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina
lucha contra la violencia enmarcados en el Estado de
derecho. Un esquema bi-regional podría basarse en la
iniciativa regional de la OEA y en la Carta Euro-
Latinoamericana para la Paz y la Seguridad, instru-
mento que no incluye específicamente la seguridad ciu-
dadana a pesar de ser uno de los pilares de los temas
de seguridad.
Una agenda bi-regional podría, entonces, incluir el
cruce de ideas y programas a nivel local y regional, la
formulación de una agenda bilateral de cooperación
intra-regional en la lucha contra la violencia y la mar-
ginación urbana; la promoción y el intercambio de
información sobre programas educativos y mecanismos
para producir información confiable y continua sobre
la realidad delictiva; el establecimiento de programas
de modernización y transparencia de las fuerzas de
seguridad; el incremento de la capacidad policial sobre
la base del conocimiento mutuo de experiencias exito-
sas; y la promoción y fortalecimiento de la participa-
ción ciudadana en planes y programas de seguridad
pública
Si la clave de la solución está a nivel local y se basa en
la combinación de capacitación, prevención y seguri-
dad, una cuestión central para poner en marcha estos
programas es, quizás, los grados de exclusión y violen-
cia que una sociedad esté dispuesta a tolerar. ¿Cómo y
por cuánto tiempo se puede mantener la democracia
política con altos niveles de exclusión social y de vio-
lencia? En este contexto, el Estado se debilita y la
democracia se quiebra.
parte del paisaje cuando se abandona el barrio priva-
do, encerrado y custodiado por seguridad privada. Una
de las amenazas de la normalización de la violencia es
que, inevitablemente, conduce a un aumento del autori-
tarismo y a abusos de poder por parte de las fuerzas de
seguridad que en el largo plazo modifican la calidad de
vida de todos.
La Unión Europea no es completamente ajena al pro-
blema de la violencia urbana. Mientras en la región
latinoamericana se asocia este fenómeno con la pobre-
za y la marginalidad, en Europa se le suma la condi-
ción de inmigrante o minoría étnica o religiosa. En
América Latina la condición de inmigrante o minoría
está más desdibujada pero no por eso es menos cierta.
Frente a la crisis financiera que emerge en 2007-2008
y el aumento del desempleo en los países europeos no
es extraño imaginar un escenario con una mayor con-
flictividad social. Por ejemplo, recientemente, trabaja-
dores británicos expresaban su determinación de ser
considerados primeros frente a la escasa oferta laboral
a expensas de la contratación de operarios extranjeros.
Ambas regiones pueden formular una agenda bilateral
de cooperación en la lucha contra la violencia y la mar-
ginación urbana. En América Latina los programas
locales de integración han tenido un éxito considerable,
como en el caso de Bogotá que ha logrado disminuir su
tasa de homicidios. La cooperación estaría basada,
principalmente, en el intercambio de información y un
diagnóstico de las realidades urbanas más apremian-
tes, así como también en compartir programas de
Documento de Trabajo 78
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Documento de Trabajo 78
18
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Febrero 200977 Desafíos económicos y Fuerzas Armadas en América del Sur, Augusto Varas, Febrero 200976 Building Accountable Justice in Sierra Leone, Clare Castillejo, January 200975 Plus ça change: Europe’s engagement with moderate Islamists, Kristina Kausch, January 200974 The Case for a New European Engagement in Iraq, Edward Burke, January 200973 Proyecto de investigación sobre ciudadanía inclusiva: Metodología, Clare Castillejo, Enero 200972 Remesas, Estado y desarrollo, Laura Tedesco, Noviembre 200871 La proliferación del “estado paralelo”, Ivan Briscoe, Octubre 200870 Hybrid Regimes or Regimes in Transition, Leonardo Morlino, September 200869 Strengthening Women’s Citizenship in the context of State-building: The experience of Sierra Leone,
Clare Castillejo, September 200868 La Política de la energía: Una comparación entre Azerbayán, Nigeria y ArabiaSaudí, Jos Boonstra,
Edward Burke and Richard Youngs, Septiembre 200867 Democratising One-Party Rule? Political Reform, Nationalism and Legitimacy in the People’s Republic of
China, Shaun Breslin, September 200866 The United Nations Mission in Congo: In quest of unreachable peace, Xavier Zeebroek, July 200865 Energy: A Reinforced Obstacle to Democracy?, Richard Youngs, July 200864 La debilidad del Estado: Mirar a través de otros cristales, David Sogge, Julio 200863 IBSA: Un actor internacional y un socio para la UE, Susanne Gratius, Julio 200862 The New Enhanced Agreement Between the European Union and Ukraine: Will it Further Democratic
Consolidation?, Natalia Shapovalova, June 200861 Bahrain: Reaching a Threshold. Freedom of Association and Civil Society in the Middle East and North
Africa, Edward Burke, June 200860 International versus National: Ensuring Accountability Through Two Kinds of Justice, Mónica Martínez,
June 200859 Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización- Informe de
síntesis, Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz, Marzo 200858 Esfuerzos europeos en Justicia Transicional, María Avello, Mayo 200857 Desmovilización paramilitar en Colombia: Luces y sombras, Felipe Gómez Isa, Marzo 200856 La libertad de asociación y la sociedad civil en Oriente Medio y el Norte de África: Jordania, Ana Echagüe,
Marzo 200855 The Democracy Promotion Policies of Central and Eastern European States, Laurynas Jonavicius, March 200854 Marruecos: Negociar el cambio con el Majzen. La libertad de asociación en Oriente Medio y el Norte de África:
Informe 1, Kristina Kausch, Febrero 200853 El Proceso de Estabilización y Asociación: ¿Están fracasando los incentivos de la UE en los Balcanes
Occidentales?, Sofía Sebastián, Febrero 200852 Haiti: Las voces de los actores. Un proyecto de investigación sobre la Misión de la ONU, Amélie Gauthier y Pierre
Bonin, Enero 200851 La democratización de un Estado dependiente: El caso de Afganistán, Astri Suhrke, December 200749 Perú: ¿el reino de las ONG? Proyecto: Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización,
Enrique Alasino, Febrero 200848 El reto nicaragüense. Proyecto: Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización, Claudia
Pineda y Nils-Sjard Schulz, Enero 2008
Violencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina Laura Tedesco
19
47 EU Democracy Promotion in Nigeria: Between Realpolitik and Idealism, Anna Khakee, December 200746 Dejando atrás el espíritu de Dayton: La reforma constitucional en Bosnia-Herzegovina, Sofía Sebastián,
Noviembre 200745 La “tercera ola populista” de América Latina, Susanne Gratius, Octubre 200744 OSCE Democracy Promotion: Grinding to a Halt?, Jos Boonstra, October 200743 La fusión entre seguridad y desarrollo: ¿Otro estancamiento europeo?, Richard Youngs, Septiembre de 200742 El laboratorio de ayuda de Vietnam. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización.
Estudio de caso I, María Delfina Alcaide y Silvia Sanz-Ramos, Septiembre 200741 Marco analítico-conceptual y metodologías para los estudios de país. Proyecto: Armonización de los donantes:
Entre la eficacia y la democratización, Stefan Meyer y Nils-Sjard Schulz, Septiembre de 200740 La cooperación española para el desarrollo: ¿Aspiraciones hechas realidad?, Stefan Meyer, Julio de 200739 La Unión Europea y el Consejo de Cooperación para los Estados Árabes del Golfo Pérsico, Ana Echagüe,
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Rebecca Engel, August 200624 Misión de la ONU en la República Democrática del Congo: Imponer y consolidad la paz más allá de la
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internacional, Megan Burke, Abril de 200621 Democracia y Seguridad en Oriente Medio, Richard Youngs, Marzo de 200620 Defining ‘Terrorism’ to Protect Human Rights, Ben Saul, February 200619 Failing States or Failed States? The Role of Development Models: Collected Works; Martin Doornbos,
Susan Woodward, Silvia Roque, February 200618 Facing the Victims in the Global Fight against Terrorism, Jessica Almqvist, January 200617 Transition and Legitimacy in African States: The cases of Somalia and Uganda, Martin Doornbos,
December 2005
DOCUMENTOS DE TRABAJO
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Este trabajo es una continuación de estudios previos de la misma autora, publicados
por FRIDE, sobre la formación del Estado en el mundo en desarrollo. En este tra-
bajo Laura Tedesco ofrece un análisis sobre el impacto de la violencia urbana en el
fortalecimiento institucional de los países de América Latina. Asumiendo que la
esencia del estado descansa en la capacidad que el estado tiene en reclamar para sí,
con éxito, el monopolio de la violencia física legítima, el trabajo analiza el incre-
mento de la violencia en Centroamérica, en México y en ciudades de América del
Sur como Buenos Aires o Caracas. El estudio concluye que los programas más exi-
tosos han sido aquellos diseñados e implementados localmente y promueve una
agenda de seguridad ciudadana entre Europa y América Latina que enfatice el inter-
cambio de ideas y programas de prevención locales.
