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Universidad Nacional Autónoma de México Facultad de Estudios Superiores Acatlán Lic. En Ciencias Políticas y Administración Pública Proceso Administrativo en la Administración Pública en México MÉXICO A TRAVÉS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Integrantes del equipo: Ávila Valencia María Gabriela Calzada González Erick Hazzam Hernández Copado Tiffany Noemi Ortega Medina Omar Alberto Portilla Arredondo Alfonso
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Universidad Nacional Autónoma de México
Facultad de Estudios Superiores Acatlán
Lic. En Ciencias Políticas y Administración Pública
Proceso Administrativo en la Administración Pública en México
MÉXICO A TRAVÉS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Integrantes del equipo:
Ávila Valencia María Gabriela Calzada González Erick Hazzam
Hernández Copado Tiffany Noemi Ortega Medina Omar Alberto
Portilla Arredondo Alfonso Rodríguez Ortiz Abad
Trujillo Rodríguez Francisco Vargas Rafael Alejandro
INDICE
INTRODUCCION______________________________ 4
CAPITULO I
Administración General,
Administración Pública y
Administración Privada_______________________________10
Concepto de Administración_____________________________________11
Diferencias entre Administración General, Administración
Pública y Administración Privada_________________________________14
Administración Privada_________________________________________15
CAPITULO II
Proceso que se debe de seguir entre el Estado y la Administración_______________________________________18
Ciencia Administrativa.__________________________________________19
Ciencia Política________________________________________________20
Ciencia del Estado______________________________________________21
CAPITULO III
La Administración Pública______________________________23
Ámbitos conceptuales de la concepción organizativa
En México a partir de las Secretarías de 1821 y 2015_________________________________________________24
Etapa independiente (1820-1857) _________________________________24
Ensayo de José María Luis Mora sobre
La Hacienda Pública (1830) _____________________________________26
Mariano Otero y los empleados (1847) _____________________________26
Etapa reformista (1858-1876) ____________________________________27
Etapa porfirista (1877-1910) _____________________________________28
Etapa posrevolucionaria (1911-1939) ______________________________30
Etapa contemporánea (1940-1979) ________________________________32
Etapa moderna (1980-2015) ______________________________________33
Forma organizativa de la Administración Publica__________35
La administración como institución y como organización_______________36
Reforma administrativa en el plano organizativo___________39
CONCLUSIONES_______________________________41
INTRODUCCION
Resulta pertinente precisar que el derecho administrativo contiene, en su mayor
parte, el estudio de las normas relativas a la administración, en ese sentido el umbral de esa
disciplina es la determinación del concepto de administración y su relación y diferencias
con la Administración Pública.
El presente ensayo tiene como uno de sus propósitos el establecer conceptualmente
los términos de administración, administrado, administrador y administración pública, con
el objeto de establecer las diferencias entre administración en general y administración
pública.
La administración es un concepto que se refiere tanto a la actividad privada como a
la pública, por ello se dice que la administración es universal en el mundo moderno, dado
que cualquier organización requiere tomar decisiones, coordinar actividades, manejar
personal, así como evaluar la ejecución dirigida hacia objetivos de grupo.
En ese contexto, el concepto de administración es tan general que puede señalarse
que toda persona entregada a una actividad en cooperación con otras trabaja en una
administración. Por lo tanto la Administración pública aprovecha todas las experiencias de
la administración en general, sus técnicas, sus métodos, principios y procedimientos.
Con motivo de entender el marco de gobierno con el cual se maneja una población
dentro de un determinado territorio, las situaciones que han sucedido dentro de la historia
nos ayudan a comprender el marco actual en el que nos encontramos. Constantemente es
difícil darse un tiempo de analizar o dar una crítica hacia donde se dirige un país, es fácil
tener quejas por el mal gobierno que se lleva, pero no nos damos el tiempo de estudiar un
poco la manera o el enfoque que ese utiliza para actuar.
El análisis del ámbito político-administrativo en una forma de gobierno, es
fundamental para entender su funcionamiento. Comenzando en un contexto histórico que
nos ayuda a comprender los conceptos y las situaciones para las cuales se les adjudica y se
aplica. Por lo tanto, comenzaremos dando las definiciones y una breve explicación acerca
de: ciencia política, ciencia administrativa y ciencia del Estado.
A continuación se otorgara la pequeña información, para nutrir nuestros
conocimientos acerca de la ciencia en acción de gobernar.
Para entender el surgimiento de la parte organizativa de la administración pública es
necesario tener en cuenta cual ha sido su proceso y orígenes por ello se plantea en este
trabajo diversos enfoques y conceptos sobre la misma.
La administración pública se ha definido tradicionalmente como el conjunto de
actividades encargadas de llevar a cabo las políticas y programas de los gobiernos; se
centraría principalmente en la planeación, organización, dirección, control de las
operaciones del gobierno.
Se identifica a la administración pública como el agente instrumental de la política
pública, cuyos fines se encuentran definidos por la voluntad política.
Según Weber, “la administración pública es la ejecución detallada y sistemática del
derecho público”. Cada aplicación especial, particular de la ley general es un acto de
administración.
El considera que en todo orden de dominación hay un elemento de relación causal
configurado por la manera en que el dominador CONTROLA y distribuye sus recursos.
El Estado es concebido como el medio fundamental de la comunidad humana, y al
establecer su organización política la sociedad se divide (por así decirlo) en dos esferas
como lo explica Gaetano Mosca: “en todas las sociedades, comenzando desde aquellas
mediocremente desarrolladas y que apenas han arribado a lo primordial de la civilización,
terminando por las más numerosas y las más cultas, existen dos clases de personas, una de
los gobernantes y otra de los gobernados”1.
Desde la conformación de estas diferentes organizaciones de Estados se ha buscado
desde diferentes enfoques y diferentes contextos la mejor forma de gobernar; esto se ha
venido desarrollando con el pasar de los años mediante diferentes instituciones políticas,
jurídicas y administrativas que conlleven al bienestar social y así mismo garanticen a partir
de su buen ejercicio la preservación del mismo Estado.
Se debe analizar el concepto de "reforma administrativa" no solo desde un enfoque
sistémico, o sea a la reforma desde el punto de vista meramente institucional u orgánico;
sino también desde la visión conductista o inorgánica, observando a la reforma como
cambios en los modelos de gestión entre otros.
Por ende podemos separar el trabajo, para un mejor análisis de este fenómeno, en
dos grandes núcleos: la reforma administrativa como reforma de la administración publica
en sí (entendiéndola como cambios en la estructura institucional de la administración
pública, que tiene que ver con aspectos más organizativos y de jerarquía funcional); y como
reforma en las formas de administrar (esto se vincula más a una reforma en los patrones de
conducta y en el desenvolvimiento de la burocracia; es decir la reforma encarada desde el
lado humano, analizando el papel del sujeto en relación con su trabajo dentro de la
administración, y para ejemplificarlo mejor, donde aparecen como meta dos conceptos
fundamentales: la eficacia y la eficiencia como meta a alcanzar dentro de este ámbito de la
reforma).
A lo largo de la historia de la Administración Pública en México se han realizado
importantes cambios y adecuaciones para que esta pudiera irse adaptando a las cambiantes
y crecientes necesidades que el pueblo ha planteado a su gobierno en todas las épocas de la
vida institucional del país; en este sentido puede hablarse de un proceso permanente de
adecuación o reforma administrativa.
Sin embargo, no es sino hasta 1965, con la creación de la Comisión de la
Administración Pública, que dicho proceso comienza a desarrollarse en forma programada
y de manera sistemática-
Ante las demandas urgentes de una población de más de cincuenta millones de
personas, cuyo índice de crecimiento ocupa uno de los grados más elevados en el mundo, y
a fin de afrontar el reto del desarrollo económico y social de un país con enormes carencias
en los distintos órdenes de la vida, fue que en esa fecha se tomó una decisión de que un
grupo de calificados expertos condujera las labores tendientes a formular un diagnóstico
sobre el estado que guardaba la administración pública, para que a partir de él se pudiese
proponer una serie de medidas concretas para resolver los problemas más apremiantes que
impedían un adecuado ejercicio gubernamental.
Es frecuente encontrar importantes proyectos de desarrollo administrativo que no
llegan a convertirse en acciones concretas ni producen beneficios significativos al servidor
público, debido a la falta de continuidad de los programas gubernamentales
En el caso del reciente proceso administrativo de la nación, una coincidencia hizo
posible el logro y realización de los propósitos y acciones planteadas desde 1965, ya que
once años más tarde quien fuera quien fuera presidente de la Comisión de Administración,
ocupó la primera magistratura del país, con la cual el programa de reforma administrativa
adquirió rango de prioridad gubernamental y recibió el apoyo más alto nivel político de la
administración.
Dentro del contexto mexicano no ha sido la excepción la búsqueda de una teoría
administrativa que se adecúe a nuestro entorno. Aunque ciertamente en sus inicios la teoría
estaba ligada a la identificación político-religiosa ha ido transformándose con el actuar
social y con el pensamiento de estudiosos y teóricos de la administración pública nacional
como Omar Guerrero, José Juan Sánchez González, José Chanes Nieto, entre otros no
menos importantes.
Para efectos de este texto retomaremos las etapas en las que José Juan Sánchez
González divide el estudio de la administración pública en México a través del tiempo.
Éstas son: virreinal (omitiremos esta etapa ya que México no estaba consolidado como un
país independiente), independiente, reformista, porfiriana, posrevolucionaria,
contemporánea y moderna1
1Omar Guerreo, Clásicos de la Admón., Pública
http://www.omarguerrero.org/articulos/ClasicosAP.pdf
CAPITULO I
Administración General, Administración Pública y Administración Privada
Ámbito conceptual de la administración general, administración pública y administración privada
Diferencia entre la administración general, administración pública y administración privada
CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN
El maestro Jorge Olivera Toro citando al tratadista Herbert A. Simón Donald señala
que cuando dos hombres se ayudan a mover una piedra que ninguno de los dos puede
mover por sí solo, han aparecido los rudimentos de la administración, toda vez que existe
un propósito y hay una acción conjunta; y que por eso la administración puede definirse
como “las actividades de grupos que cooperan para alcanzar determinados objetivos”.1
(OLVERA TORO, JORGE, 1963)
El término administración desde el punto de vista jurídico hace alusión en general a
un mandato conferido a una persona para que ejerza la dirección, gobierno y cuidado de
bienes ajenos, ya sea de una herencia, de un menor, de un incapaz, de una sociedad, Estado,
entre otros.
El tratadista Serra Rojas, siguiendo el pensamiento de Georges Langrond señala que
“La administración es un proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o meta,
por medio de una estructura que nos lleva a una acción efectiva o esfuerzo humano
coordinado y eficaz, con la aplicación de adecuadas técnicas y aptitudes humanas.2
(SERRA ROJAS, 1974, pág. P.47)
La administración significa gestión de bienes o cuidados de la hacienda; pero es de
presuponerse que se administra, cuando se ejerce intencionadamente cierta actividad para
alcanzar un fin determinado y en servicio de otro; en esta forma de concebir a la
administración, la acción de dirigir, regir y controlar a un conjunto de personas y de bienes, 1 (OLIVERA TORO)2 (SERRA ROJAS, 1974)
tiene un objetivo que es alcanzar intencionadamente un fin público o privado en forma
lícita.
Ahora bien, existen dos aspectos fundamentales respecto de los cuales se puede
examinar a la administración: el subjetivo y el objetivo. En el aspecto subjetivo de la
administración se toma en cuenta solamente al sujeto que realiza la actividad, para darle el
calificativo correspondiente (familiar, privada, pública y eclesiástica, etcétera).
Sin embargo, normalmente la actividad administrativa que interesa, es la
desarrollada por el Poder Ejecutivo, este es un punto de acotamiento formal del concepto de
administración pública que abordaremos más adelante. El criterio para determinar en este
sentido a la administración, es el del sujeto del que emana la actividad y no el contenido
material de la función que desarrolla.
Surge la duda acerca de si Poder Ejecutivo y administración son equivalentes en su
extensión. Para ello, si por Poder Ejecutivo entendemos la idea de Gobierno, éste desarrolla
no solamente la actividad administrativa sino la acción gubernamental, esto es, la política la
que da fuerza, impulso supremo e imprime dirección a toda la vida y acción del Estado.
El funcionario de la administración es un elemento creador, conforme al destino que
se dé a la vida pública; así, no queda vacía de substancia la metáfora de que todo
funcionario, toda persona que administra, es en alguna forma escultor de la realidad social.
La Ley es límite dentro de la cual actúa la administración, el cauce para satisfacer
las necesidades sociales que contempla el Estado en su programación política. La
administración se concreta principalmente a la gestión económica o patrimonial
subordinada de los particulares. El derecho civil como otras disciplinas usa del término
administración para señalar la actividad de una persona respecto de un patrimonio que no es
de su propiedad.
El concepto de administración ha evolucionado con amplitud, hasta significar, de
manera general, a la acción técnica subordinada a determinados principios, encaminada a
cumplir con un fin o propósito particular o público. La administración y los grupos sociales
cooperan para alcanzar determinados objetivos. Tratándose de la administración pública,
estos objetivos se refieren a fines de interés general.
La administración pública, para realizar su actividad, cuenta con una estructura
jurídica, con elementos materiales o sea, el conjunto de bienes que en un momento dado
tiene a su disposición y el elemento personal, que es el conjunto de funcionarios, empleados
y trabajadores que prestan sus servicios a la administración.
En otro orden del pensamiento, en dos sentidos se puede entender y explicar la
administración pública: estático y dinámico; conforme al primero, la administración pública
tanto, en su sentido dinámico, se explica como la acción del sector público en ejercicio de
la función pública administrativa, en cuya virtud da vida, dicta y aplica las disposiciones al
cumplimiento y observancia de las leyes, en aras del interés público.
En la administración pública, al Estado le interesa que se cumpla el fin que la ley
determine, es decir, existe una tutela del Estado a la actividad que realiza la administración.
En la administración privada existe sólo una fiscalización, para salvaguardar los
intereses de la sociedad.
Diferencias entre administración General, Administración Pública Y Administración
Privada:
Administración general Administración pública Administración privadaEs el género Constituye la especie
Tiene un rango de
aplicación a cualquier tipo
de organización
Está vinculada a la función
administrativa del estado
Tiene su espacio de
gestación y desarrollo en el
ámbito de la sociedad civil y
del interés privado.
El tamaño de sus
estructuras y
procedimientos es menor
El tamaño de sus
estructuras y
procedimientos es mayor y
más complejo
Es, hasta cierto punto más
flexible, más libre y al
mismo tiempo requiere más
responsabilidad
El número de personal es
menor
El número de personal es
mayor
Realizan actividades
económicas las cuales
operan con capital
perteneciente de
inversiones extranjeras o
nacionales
Predomina el ánimo de
lucro y con ello la búsqueda
de interés personal
Tiene como finalidad el
interés público
Pertenece a grupos
económicos o sociedades,
con la finalidad de obtener
ganancias económicas.
Menor dinamismo Mayor dinamismo Mayor dinamismo
Mando restringido Mando múltiple Mando único.
ADMINISTRACIÓN PRIVADA
La teoría clásica de la administración, llamada también corriente fayolista en honor
a su creador Henry Fayol, se distinguió por su enfoque sistémico integral, es decir, sus
estudios abarcaron todas las esferas de la empresa, ya que para Fayol era muy importante
tanto vender como producir, financiarse como asegurar los bienes de una empresa.
Aunque en un principio sus ideas fueron olvidadas, debido a que en Estados Unidos
solo se hablaba de las contribuciones y perfeccionamiento de las técnicas de Taylor, en
Francia estaba surgiendo una persona quien fuera uno de los nuevos pioneros y máximos
exponentes en el pensamiento administrativo.
La Escuela Neoclásica. La Teoría Neoclásica surgió en la década de los 50, los
autores neoclásicos no forman propiamente una escuela definida, sino un movimiento
heterogéneo, que recibe las denominaciones de Escuela Operacional o de proceso,
definiendo esta teoría como un enfoque universal de la Administración, que no es más que
la actualización de la Teoría Clásica y una teoría ecléctica que aprovecha las otras teorías
para su aplicación a las empresas de hoy.3
3 CERVANTES SANTA MARÍA, KARINA, ADMINISTRACIÓN PRIVADA, México
PLACENCIA ALARCÓN, LUIS ALBERTO, ADMINISTRACION GENERAL Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA, México.
Administración Privada:
• Su producto o servicio es con fines de lucro
• Debe ser eficiente, de lo contrario la institución iría a la quiebra, o produciría menos de lo
esperado.
• Es financiado por dinero de los inversionistas.
• En materia legal es autónoma pero sin violar la ley.
• Los productos y servicios que se ofrecen son de acuerdo a intereses de los inversionistas.
• Compite con otros para permanecer en el mercado.
Como consecuencia de lo anterior el sector privado podría sufrir tergiversaciones
y/o desviaciones en los procesos de:
• Planificación: Pudiera dificultarse un poco, debido a la competencia con la cual deben
que lidiar, constantemente tienen que hacer planes novedosos, que los beneficien a ellos
(los inversionistas) y a los clientes, al ofrecer ofertas atractivas para estos últimos.
Teniendo como único objetivo la generación de ganancias.
• Dirección: Pese a su autonomía se suele motivar a los trabajadores, con sueldos y salarios
y beneficios conforme a la ley, además de diferentes bonos, capacitación del personal.
Garantizando de esta manera que prevalezcan los intereses de la empresa. (No obstante esto
suele ocurrir únicamente en empresas grandes)
• Control: Debido a que el capital pertenece a unos particulares, existe gran interés en
llevar a cabo la función de control durante todo el proceso. Lo cual permite determinar a
tiempo si se está cumpliendo con lo planeado o no en el tiempo estipulado, y las fallas.
(FLORES RAMIREZ, JORGE, 1989)
La administración privada es la entidad con fines lucrativos, la cual tiene ingresos
gracias al giro de dicha entidad. Y consta de prestar un servicio o de realizar una
producción para la comunidad pero de manera indirecta. Como esta entidad consta de la
toma de decisiones propias, sin la intervención del gobierno como en la administración
pública. Por ejemplo, un hospital privado, Telcel, Telmex, Electra, etc.
CAPITULO II
Proceso que se debe de seguir entre el Estado y la Administración:
Ciencia administrativaCiencia Política
Ciencia del Estado
CIENCIA ADMINISTRATIVA.
Al término de la revolución Francesa, se buscó restablecer la organización de esta,
eliminar el rastro del Edo. Absolutista que quedaba y darle un giro tanto político,
económico, cultural y social. El francés Charles Jean Bonnin en su teoría sobre la
importancia de la administración pública nos habla de lo de lo esencial que es un código
administrativo que sea la base y todo lo que implica la administración pública con un
alcance universal basándose en el hecho histórico de su tiempo.
El modelo a priori de la administración en un modo primitivo la administración
pública se confundía con otras manifestaciones del Estado, fue a partir de Bonnin quien le
dio un nombre a ese fenómeno presente e hizo una distinción para el estudio de esta como
un ente independiente imprescindible del Estado. “Debido a que la administración pública
es un proceso vital del Estado y de la sociedad, es decir, una parte de su entramado
organizativo existencial, de sus relaciones y de sus costumbres, requiere de una operación
de normas”4.
Esto es en esencia de un código administrativo. Este código formulado en 1808
tiene su efecto en las leyes administrativas reforzando así el estado de derecho, donde la
concepción del individuo va guiado a un grupo, una colectividad a una sociedad, estas se
dividen en tres partes:
4 Bonnin Charles- Jean, “Principios de la administración pública”, Ed. Progreso, México 2013 p. 93
Organización administrativa, relaciones civiles y públicas. El código administrativo
es aplicado mediante el gobierno por dos órganos: La justicia y la administración. “La
administración es una actividad derivada del impulso y la voluntad del gobierno”5 y “El
gobierno es propiamente la administración suprema del Estado, es el alma que anima al
cuerpo político y el impulso que pone en movimiento a la administración”6. Ambos son en
función a una población, una sociedad que debe ser regulada para establecer los vínculos
sociales y una vida armónica, sin embargo se entiende que la administración está
subordinada al gobierno en tanto no actúa sin la orden de mano de este.
CIENCIA POLÍTICA
La ciencia es el conjunto de técnicas y modelos que permite organizar el
conocimiento sobre una estructura de hechos objetivos. La política, es por su parte, una
actividad ideológica destinada a la toma de decisiones de un grupo para alcanzar objetivos
y el ejercicio del poder para la resolución de conflictos.
La ciencia política es una ciencia social que estudia la teoría y la práctica de la
teoría además de la práctica de la política, los sistemas y comportamientos políticos. El
objetivo de la ciencia política es “establecer, a partir de la observación de eventos y
situaciones políticas, principios generales acerca del funcionamiento de la política. Se trata
de una rama que interactúa con muchas otras ciencias sociales, como las políticas públicas,
la economía, la sociología, las relaciones internacionales y un sinfín más”.
5 Ibíd., p.946 ibíd., p.96
Por otra parte, es posible distinguir entre las ciencias formales, sin contenido
concreto como las matemáticas, las ciencias naturales que estudian la naturaleza y las
ciencias sociales se encargan de analizar los fenómenos culturales de la sociedad como la
historia. Dicho esto, podemos afirmar que la ciencia política es una ciencia social que se
dedica al estudio de la actividad política como un fenómeno universal y necesario.
La ciencia política también se encarga de desarrollar la Teoría del estado, la
principal forma de organización social. Es importante tener en cuenta que la política ha
existido siempre. Sin embargo hay quienes ubican el nacimiento de la Ciencia Política en el
siglo XVI, con Maquiavelo.
En la actualidad la Ciencia Política, se encarga de analizar el ejercicio del poder
político, las actividades estatales, la administración y gestión pública, los sistemas políticos,
el régimen partidista y los procesos de elecciones, entre muchos e importantes temas.
CIENCIA DEL ESTADO
El término Estado es muy novedoso, tomando en cuenta que se comenzó a utilizar
con Maquiavelo “El príncipe” (1513) “todos los dominios o Estados que han tenido los
hombres han sido republicas o principados”. En conclusión el objeto de estudio sería el
estado mismo, su organización para cumplir con ciertos requisitos.
El estado como institución para un determinado territorio, población y gobierno
tiene funciones fundamentales, una de ellas es asegurar el bienestar social de los
ciudadanos. Tomando esta premisa salvaguardar la integridad dentro de las familias,
cumpliendo con las funciones de mantener la paz, brindar servicios de salud, educación y
generación de empleo, son entre otras cosas, funciones políticas fundamentales otorgadas
bajo la potestad soberana del pueblo.
El establecimiento de la normatividad jurídica quiere decir: “El sistema jurídico
nacional obedece o se o un estructura a través de una ordenación de jerarquías normativas,
cuya base principal es la constitución política. Dicho sistema es el principio de la
organización política de un pueblo, a través de las normas que rigen a la comunidad entre
sí”7
Esto nos lleva a comprender que la ciencia del estado es la estructuración de la
misma para adaptarse a su comunidad, para la satisfacción de su población, bajo un marco
jurídico en función.
7 Moreno Rodríguez R.(1980) La administración pública federal en México recuperado de http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/714/pl714.htm
CAPITULO III
La Administración Pública
Ámbitos conceptuales de la concepción organizativa en México a partir de las Secretarías de 1821 y 2015
Forma organizativa de la Administración Publica
Reforma administrativa en el plano organizativo
Cambios y que significado tienen para el desarrollo administrativo en México
Ámbitos conceptuales de la concepción organizativa en México a partir de las Secretarías de 1821 y 2015
Etapa independiente (1820-1857)
Una vez alcanzada la independencia del Imperio Español surgen los problemas de
administración, organización, asuntos hacendarios y políticos. Schaeffer (citado por
Sánchez González, 2009) menciona que la independencia fue acompañada de una ruptura
aparentemente más profunda con las instituciones coloniales. Se erigió una nueva estructura
gubernamental muy poco parecida al sistema colonial que sustituía. Se formó un cuerpo
legislativo donde antes no existía A la mayoría del personal del gobierno revolucionario se
le había negado toda participación efectiva en el sistema político y administrativo anterior.
Como consecuencia nacieron las instituciones republicanas, sin precedente alguno en el
régimen colonial español
La etapa independiente dentro del estudio de la administración pública mexicana es
la época dorada de la disciplina, no sólo por el número de trabajos que se consideran en este
periodo histórico, sino por la calidad, contenido, profundidad y alcances del conocimiento
para comprender el fenómeno administrativo en nuestro país.
Al respecto, Omar Guerrero (1984) considera que existen cinco temas relevantes del
estudio de la administración pública mexicana en el siglo xix, que se agrupan en los
siguientes estudios: 1) de la burocracia; 2) de la organización y funcionamiento de la
administración pública; 3) de la organización administrativa (estatal y municipal); 4) de la
administración financiera; y 5) tratados de doctrina administrativa.
El primer campo de estudio de los precursores de la administración pública fueron
los temas referidos a la burocracia. El asunto del “aspirantismo” y la “empleomanía”
señalado por Lorenzo Zavala en 1828; también discutido sobre el tema de la
“empleomanía” por José María Luis Mora en 1837; la cuestión de los empleados por
Mariano Otero en la búsqueda del funcionario adecuado en 1847. La preocupación de
Zavala (1828) –nos dice Guerrero– radica en el tipo de hombre adecuado para nutrir las
filas del gobierno republicano, lo que incluye a los funcionarios públicos.
Dentro de los males de la nueva República se encuentra el desconcierto de los
mexicanos, al que debe agregarse el aspirantismo de los políticos por vivir a expensas del
erario público, “es indisputable que se ha maquinado contra nuestra independencia y
principalmente contra nuestras instituciones; no ha faltado aspirantismo, ni se ha echado de
menos el choque de intereses particulares.
Entonces ya que el federalismo es la mejor opción para el país, el federalista debe
ser un político virtuoso que se abstenga del mal, no prive a nadie de los beneficios que goza
y otorgue a cada cual lo que le corresponda. Privar a los ciudadanos de sus ventajas, es
aspirantismo; negárselas a quienes las merecen es parcialidad. Recomienda Zavala (1828)
que una de las formas para impedir el aspirantismo es evitar los compromisos. No sólo los
compromisos personales, sino incluso los de partidos, evadiendo utilizar a los ciudadanos
como instrumentos para realizar sus propios proyectos personales
Ensayo de José María Luis Mora sobre la Hacienda Pública (1830)
José María Luis Mora (1837) había escrito sobre la empleomanía en los que
mostraba las consecuencias funestas que esta práctica producía en la administración pública
mexicana. Mora (1830) señala que parece “muy sencillo el determinar y reducir los gastos
de una nación”, pero la actividad es “ardua y complicada”. Por lo que los gobiernos deben
tener el talento para que hombres responsables manejen la hacienda pública. Una vez que
se instaló el Primer Congreso –dice Mora (1830) – dispuso que mientras se podía tomar en
consideración el estado de la nación y el arreglo de la hacienda pública, no se estableció
empleo alguno, ni se concedieran jubilaciones. Además de un descuento de sueldo a los
empleados civiles y militares.
La administración financiera estatal, el artículo de Mora (1830) es revelador,
muestra la madurez de un estudioso en la materia y que no se conforma con criticar la
situación de la hacienda pública, sino que propone reformas necesarias para reducir los
gastos, mejorar los ingresos y darle estabilidad y balance a la debilitada renta nacional.
Mariano Otero y los empleados (1847)
Señala Otero (1847) que por el constante desorden del gobierno se han otorgado
numerosos empleos no necesarios, siguiendo recomendaciones o recibiendo presiones: “se
han dado con mayor profusión los empleos, por obsequiar la recomendación de éste o el
otro personaje o para premiar los más despreciables servicios prestados a algunos de los
individuos del gobierno”.262 Se trata de la empleomanía y el aspirantismo expuestos tanto
por Zavala en 1828, como Mora en 1837. Otero (1847) nos remite a cuestionamientos
claros para aquellos funcionarios públicos que pretenden servir dentro de la administración
pública, pero que deben cumplir con requerimientos de capacidad administrativa y
técnica para ocupar los cargos respectivos. Señala que la selección de los funcionarios no
ha sido ni por el mérito ni por la honradez; sino por recomendaciones influyentes.
De esa facilidad en conceder empleos, resulta que en las oficinas de las rentas
públicas hay multitud de empleados que no solamente ignoran la gramática de su propio
idioma y aún la aritmética, sino que no saben ni escribir medianamente No cabe duda para
Otero (1847) que el gobierno es impotente para poner remedio a esta desmoralización,
debido a que quien adquiere un empleo lo hace en propiedad y cuando por malos manejos,
por causas justas, un empleado pierde su puesto, el partido en turno en la oposición lo
apoya, y se ve obligado a reponerlo. De todo esto resulta que a lo mejor que se puede
aspirar en México es a ser empleado del gobierno.
Etapa reformista (1858-1876)
En la Reforma se sintieron las tensiones entre la Iglesia y el Estado. Era inevitable la
reacción contra la ignominiosa manera como se habían llevado los asuntos del Estado
durante tanto tiempo. No sólo se separó la Iglesia del Estado, sino que a la primera se le
quitaron los poderes fiscales especiales y la autonomía judicial: el fuero. Naturalmente, los
militares también quedaron privados del fuero.
La Iglesia fue obligada a comenzar la enajenación de sus vastas propiedades, salvo
las destinadas estrictamente al culto. Por ello, durante la etapa reformista, dos son las
preocupaciones delos precursores de la administración pública mexicana. En primer
término, los asuntos contables y financieros del ejercicio público con el propósito de
conformar una hacienda pública consolidada y confiable; y en segundo lugar, los temas
relativos al derecho administrativo como muestra del interés en la aplicación del marco
legal en la actividad organizada del Estado, en una etapa donde se consolida su función
como poder frente al de la Iglesia. Los temas sobre la administración pública comienzan a
abrirse paso como prioritarios en la agenda de la República restaurada.
Etapa porfirista (1877-1910)
México llega en la época de Porfirio Díaz, a la paz y estabilidad social necesaria
para generar condiciones suficientes para el progreso y el desarrollo económico. Aunque en
este periodo existen menos trabajos administrativos que en las etapas independiente y
reformista, se puede afirmar que se trata de documentos con mayor maduración y contenido
en los asuntos administrativos de nuestro país. La época del gobierno de Porfirio Díaz fue
de gran desarrollo interno en México. Se consiguió un progreso económico sin precedentes.
Bajo las condiciones favorables garantizadas por la paz y el gobierno paternalista, el capital
extranjero ingresó en el país para explorar las minas, construir ferrocarriles y extraer
petróleo. “Por vez primera, desde la Independencia un gobierno estable hizo posible el
desarrollo importante de la administración pública”
Dentro de la variedad temática del estudio de la administración pública
En México, se escribieron tratados de doctrina en los cuales se plantean expresamente la
problemática de la concepción científica de la disciplina, contribuyendo al desarrollo de los
principios de la ciencia moderna, apenas gestada a principios del siglo xix. Sin duda, se
trata de textos con una pretensión científica de más largo alcance, trascienden lo descriptivo
y profundizan de manera más clara en la actividad que identifica al campo de estudio.
Manuel López Meoqui escribió en 1879, su Breve compendio en forma de
catecismo de las lecciones orales sobre administración pública.533 Aunque no coincide
sino parcialmente con su título, se trata más bien de un documento de contabilidad fiscal.
De cualquier manera es una contribución de López Meoqui (1879) a la administración
financiera. Al encargarme el Supremo Gobierno de dar la cátedra de Contabilidad fiscal,
me ha hecho un gran honor, y me ha impuesto una grave obligación (...) Es nada menos que
dar reglas fijas para la buena recaudación y distribución de los caudales públicos, fundadas
en el derecho y en la ciencia de la contabilidad, hermanando el uno con el otro o
demostrando los puntos en que hasta ahora sean incompatibles para buscar los medios de
que caminen en concordancia.
López Meoqui (1879) estructura su plan de trabajo señalando que después de las
reglas generales para el adecuado manejo de las oficinas de hacienda, se propone hacer el
estudio detallado de cada una de las oficinas, comenzando con las pagadoras, siguiendo con
las recaudadoras y terminando con las distribuidoras directivas, para concluir con la cuenta
general
En la época de Porfirio Díaz, en la que hubo “poca política y mucha
administración”, la situación no cambió mucho, aunque mejoró el rendimiento de la
administración pública por medio del uso y aplicación de tecnologías adecuadas. Una de
estas tecnologías administrativas fueron los manuales. Guerrero (1984) señala que hay uno
magnífico y al parecer único, el cual fue elaborado en 1887, su autor es Alberto Díaz
Rugama.538 Se trata del primer tratado para sistematizar los principios del servicio civil de
carrera en nuestro país.
El autor era un funcionario del ramo de hacienda, donde había servido durante
muchos años y de su experiencia encontró deficiencias para las cuales, con su Guía, ofreció
soluciones En ella fija el mínimo de conocimiento exigibles a todo funcionario público: la
Constitución Política; Ley del Timbre; Códigos Civil, de Procedimientos, Postal, de
Comercio y de Minería; Ley de Ingresos y Presupuestos de Egresos correspondientes al año
fiscal en curso; Ley sobre facultad económica-coactiva; algún reglamento de contabilidad,
de preferencia el de la Tesorería General de la Federación; el Catálogo de Cuentas de orden
y el de Presupuestos; Reglamento de Visitadores; Mapa de la República; una obra de
geografía de la República; un libro de historia de la República; y un diccionario de lengua
castellana.
Etapa posrevolucionaria (1911-1939)
Durante la Revolución mexicana no existen prácticamente estudios administrativos
que puedan enumerarse como referencias directas de la administración pública. Entonces,
una vez que la Revolución había terminado, México se encuentra frente a nuevos
problemas en una economía devastada y que requería de la rectoría estatal mediante la
creación de empresas públicas que favorecieran la igualdad, el progreso y el pleno
desarrollo económico. Los cambios provocados por el movimiento revolucionario no
podían dejar de producir efectos sobre la administración pública. Los programas sociales y
económicos iniciados impusieron nuevas cargas a la estructura administrativa. Surgió un
nuevo y diferente tipo de administración pública en toda la escala de las jerarquías
gubernamentales. Esta etapa está caracterizada por las aportaciones de los cultivadores del
derecho administrativo, que sin lugar a dudas hicieron importantes contribuciones a la
administración pública mexicana.
En este contexto, en 1918 se publicó El camino hacia la democracia de Alberto J.
Pani que contiene un capitulo, “El nuevo Departamento de la Contraloría y la moralización
administrativa”, dedicado a tan importante y novedoso organismo de la administración
pública federal. Se trata de una compilación de declaraciones a la prensa de Pani, entonces
Secretario de Industria y Comercio.
El autor explica que el término “contraloría” es castizo y señala las raíces etimológicas del
término. Entrando en materia dice que las cuentas del erario han sido una “madeja difícil de
desenredar”, creándose un vacío legal que impide castigar las faltas administrativas y la
inmoralidad.
En mayo de 1910 se separaron las funciones de Contabilidad y Glosa, pero como
ésta, señala Pani (1918), quedó incorporada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
la reforma no tuvo los efectos esperados: “el ministro de Hacienda –con el dinero de la
mano derecha y los comprobantes justificativos de los gastos de izquierda (...) quedó en
posibilidades de ejercer cristianamente la caridad con aquélla, sin que ésta se percatara de
ello”
Sin embargo, el nuevo régimen había concebido un diseño más ambicioso para el
nuevo Departamento de la Contraloría –según Pani– tendría también la responsabilidad de
estudiar la organización y procedimientos de las dependencias gubernamentales, para
recomendar mejoras que batieran costos por lo que su vocación sería la modernización de la
administración pública.
Etapa contemporánea (1940-1979)
La etapa contemporánea abarca el periodo comprendido de 1940, para concluir
convencionalmente en el año de 1979. En este periodo de estudio destaca el relevante
Informe de la reforma de la administración pública mexicana (1967), como parte de los
trabajos de la Comisión de Administración Pública (cap.) que sienta las bases de las
reformas administrativas en las presidencias de Luis Echeverría Álvarez y José López
Portillo de 1970 a 1982. Asimismo, incorpora a especialistas, estudiosos y expertos que
formaron parte de la cap., pero también las nuevas generaciones de cultivadores de la
administración pública. En esta etapa, destaca por sus alcances teóricos el libro de Lucio
Mendieta y Núñez,
La administración pública en México editado en 1942, que en realidad es un estudio
sociológico de la burocracia. Sin embargo, esto no demerita la importancia de la obra, ya
que se trata de una las más importantes contribuciones a la teoría de la administración
pública en nuestro país. A partir de esta obra, se inicia el desarrollo más prolífero del
campo de estudio, como producto de un conjunto de factores posteriores, como la creación
de la Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales –de la cual es fundador Lucio
Mendieta y Núñez– así como la creación del Instituto de Administración Pública después
convertido en Instituto Nacional de Administración Pública.
Como resultado de las conferencias realizadas en los años de 1972 en la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales de la AUNAM apareció publicada una obra, con el título
genérico de La administración pública federal En esta compilación en los cuales disertaron
conocidos académicos y profesionales, tanto mexicanos como extranjeros en torno a
tópicos de la agenda de la administración pública mexicana8.
Etapa moderna (1980-2015)
La etapa moderna que convencionalmente abarca el periodo comprendido de 1980
hasta 2015, es tan variada y fructífera En la etapa moderna, existe una consolidación, auge
y desarrollo del estudio de la administración pública como producto de las instituciones
creadas para el estudio, enseñanza y aprendizaje del campo de estudio, tanto de la academia
como por el ejercicio profesional de destacados funcionarios públicos que publican su
praxis y conocimiento administrativo.
A manera de conclusión podemos decir que la ciencia administrativa en México ha
pasado por un largo proceso de adaptación y que a su vez por la misma naturaleza
8 Mosca, Gaetano. La clase política. Recuperado de http://americo.usal.es/iberoame/sites/default/files/Laclasepolitica.pdf
administrativa irá cambiando lo que no significa que se deba instrumentar de una forma
fortuita ya que debe de existir y así mismo encontrar una causa de su campo de estudio y
operación9.
9 Sánchez González, José Juan. Historia del estudio de la administración pública en México. Recuperado de http://biblioteca.diputados.gob.mx/janium/bv/ce/scpd/LX/histo_admin.pdf
Forma organizativa de la Administración Publica
En México la Administración Publica se ha sometido a una amplia e interminable
discusión sobre su condición científica.
El problema situó el debate alrededor del objeto de estudio, y por ende de su
correspondiente conceptualización y desarrollo teórico.
A pesar de esa crisis o carencia de identidad, la disciplina de la administración
publica en México forma parte de un movimiento intelectual con una línea de desarrollo
propia enriquecido por ideas externas (norteamericana y francesa).
Desde el punto de vista del desarrollo mexicano, los estudios sobre administración
pública incorporaron diversas posiciones e interpretaciones sobre la estructura y finalidad
del estado, del gobierno y por ende de la administración pública.
En México la enseñanza profesional de la administración pública vinculada con la
ciencia política quedo incorporada por primera vez a los planes de estudio de la entonces
Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de
México en 1958.
A medida que el crecimiento y la complejidad del aparato administrativo público
hicieron cada vez más difícil su manejo eficiente, y dado el bajo número de egresados de la
Universidad, se hizo necesaria una mayor cantidad de profesionales capacitados para
entender y resolver los problemas que afectaban a la administración pública.
A partir de los años sesenta, la administración pública empezó a desdoblarse los
desajustes y las ineficiencias se hicieron aún más evidentes. El Estado se vio en la
necesidad de aclarar la situación caótica que presentaba la administración pública, y para
ello reclamaba más y mejores administradores públicos.
En 1982 se inició la Licenciatura en Administración Publica dentro de los
Programas del Centro de Estudios Internacionales, para preparar profesionales con una
visión amplia de los problemas de la administración publica en México.
En 1990 se hicieron modificaciones a dicho plan; estos cambios respondían a la idea
que la administración pública debía ser fiel a sus componentes de legalidad, eficiencia y
politicidad10.
La administración como institución y como organización
El estudio de la administración pública se centró en relación con las otras formaciones
sociales, dice Jean Pierre Nioche esta naturaleza tiene como fundamento la teoría liberal del
Estado arbitrario, que representa el interés general, cuyos recursos materiales y humanos (la
administración) deben ser diferentes en su funcionamiento a los del resto del cuerpo social,
que se caracteriza por la oposición de intereses particulares.
La preocupación por entender y analizar el papel de la administración publica en
México, aparece ligada a los análisis del derecho administrativo tanto en la definición del
10 María del Carmen Pardo, (1998), “Antología de teoría de la Administración Pública”, México,
objeto de estudio como en los elementos teóricos del concepto de estudio que engloba la
función de la administración pública.
En los orígenes del Instituto de Administración Publica Mexicano después llamado
Instituto Nacional de Administración Publica; el campo de estudio correspondió al respeto
de los derechos de los particulares y la legalidad como condición y supuesto de toda acción
pública, a la división de poderes y al problema de lograr que los grandes objetivos se
cumplieran en armonía con la libertad y con el derecho en la eficacia de la acción
gubernamental.
La influencia jurídica sometió el análisis de la administración pública a un régimen
donde destacaba la necesidad de satisfacer el interés general y mantener el orden público
El derecho público supone una separación rígida entre lo político y lo administrativo
obligando a entender a la administración pública como distinta del poder político y
subordinada a este.
A partir de las propuestas de Max Weber, quien dice que la administración se entiende
como instrumento del dominio legítimo y el modelo burocrático como la forma más
racional de administración permitiendo definirla como institución y organización.
A partir de los años 60 se forma y evoluciona el enfoque de management público; su
criterio y estudios en México lograron tomar cierta distancia de la tradición jurídica e
incluir aspectos pragmáticos., las pretendidas explicaciones teóricas tendrían que
establecerse a partir de experiencias y no tanto a partir de una concepción a priori sobre el
papel y el lugar de la administración en relación con la sociedad.
Estas influencias profundizaron la idea de separar política y administración, pero
permitieron que concepto y hecho de la administración pública tuvieran cierta autonomía.
La reflexión sobre la administración pública cobro mayor auge debido a la ampliación
de acciones gubernamentales y a la importancia que se le dio a la administración como
factor de desarrollo.
La burocracia es el cuerpo que moviliza la gestión del gobierno, y por lo tanto, es obvia
su importancia en los tiempos presentes en los que la influencia estatal penetra tan
hondamente en todas las esferas de la colectividad que jurídicamente representa.
Por su parte la corriente funcionalista permitió entender a la sociedad como un
organismo que crece, se vuelve complejo y diverso. Bajo la influencia de estos enfoques se
constató que la administración pública era una estructura que constituía un sistema y que
cumplía funciones.
La revista de Administración Pública reapareció después de algunos años de
interrumpirse su publicación. En el editorial del número 16 (1964) se dijo que era intención
del Instituto dar un “enfoque más positivo al concepto de la administración gubernamental
a fin de vincularla los más estrechamente posible al fomento del desarrollo económico”.
A partir de la década de los setenta, al incorporarse a la vida nacional las
administraciones estatales y municipales de manera más dinámica, acorde con la
modernización propuesta para la federación11.
11 Sonia M. Ospina Bozzi, (1998), “Antología de la Teoría de la Administración Pública”, FES Acatlán, México.
Reforma administrativa en el plano organizativo
Se debe analizar el concepto de "reforma administrativa" no solo desde un enfoque
sistémico, o sea a la reforma desde el punto de vista meramente institucional u orgánico;
sino también desde la visión conductista o inorgánica, observando a la reforma como
cambios en los modelos de gestión entre otros.
Por ende podemos separar el trabajo, para un mejor análisis de este fenómeno, en dos
grandes núcleos: la reforma administrativa como reforma de la administración publica en sí
(entendiéndola como cambios en la estructura institucional de la administración pública,
que tiene que ver con aspectos más organizativos y de jerarquía funcional); y como reforma
en las formas de administrar (esto se vincula más a una reforma en los patrones de conducta
y en el desenvolvimiento de la burocracia; es decir la reforma encarada desde el lado
humano, analizando el papel del sujeto en relación con su trabajo dentro de la
administración, y para ejemplificarlo mejor, donde aparecen como meta dos conceptos
fundamentales: la eficacia y la eficiencia como meta a alcanzar dentro de este ámbito de la
reforma).
A lo largo de la historia de la Administración Pública en México se han realizado
importantes cambios y adecuaciones para que esta pudiera irse adaptando a las cambiantes
y crecientes necesidades que el pueblo ha planteado a su gobierno en todas las épocas de la
vida institucional del país; en este sentido puede hablarse de un proceso permanente de
adecuación o reforma administrativa.
Sin embargo, no es sino hasta 1965, con la creación de la Comisión de la
Administración Pública, que dicho proceso comienza a desarrollarse en forma programada
y de manera sistemática-
Ante las demandas urgentes de una población de más de cincuenta millones de
personas, cuyo índice de crecimiento ocupa uno de los grados más elevados en el mundo, y
a fin de afrontar el reto del desarrollo económico y social de un país con enormes carencias
en los distintos órdenes de la vida, fue que en esa fecha se tomó una decisión de que un
grupo de calificados expertos condujera las labores tendientes a formular un diagnóstico
sobre el estado que guardaba la administración pública, para que a partir de él se pudiese
proponer una serie de medidas concretas para resolver los problemas más apremiantes que
impedían un adecuado ejercicio gubernamental.
Es frecuente encontrar importantes proyectos de desarrollo administrativo que no llegan
a convertirse en acciones concretas ni producen beneficios significativos al servidor
público, debido a la falta de continuidad de los programas gubernamentales
En el caso del reciente proceso administrativo de la nación, una coincidencia hizo
posible el logro y realización de los propósitos y acciones planteadas desde 1965, ya que
once años más tarde quien fuera quien fuera presidente de la Comisión de Administración,
ocupó la primera magistratura del país, con la cual el programa de reforma administrativa
adquirió rango de prioridad gubernamental y recibió el apoyo más alto nivel político de la
administración.
Conclusiones
No se trata de que la administración privada sea más constructiva que la
administración pública, sino que ambas persiguen metas y objetivos diferentes, lo que por
naturaleza hace que el proceso administrativo que ejecuta cada una tenga un diferente
grado de complejidad.
A pesar de que la Administración Privada trabaja dentro de un marco jurídico
determinado, esta tiene la capacidad de Transparencia y Rendición de Cuentas sólo para un
grupo bien específico de individuos.
Para la plena función del Estado se debe mantener un marco jurídico, es decir, un
estado de derecho, en el que se legitima el poder y monopolio de la violencia. Con esto se
otorga la vida comunitaria institucionalizada. El establecimiento de la normatividad
jurídica quiere decir: “El sistema jurídico nacional obedece o se o un estructura a través de
una ordenación de jerarquías normativas, cuya base principal es la constitución política.
Dicho sistema es el principio de la organización política de un pueblo, a través de las
normas que rigen a la comunidad entre sí”
.
Esto nos lleva a comprender que la ciencia del estado es la estructuración de la
misma para adaptarse a su comunidad, para la satisfacción de su población, bajo un marco
jurídico en función.
En México el estudio de la Administración Pública ha pasado por buenos
momentos de producción intelectual, pero no ha logrado crear teorías sólidas porque el
trabajo de investigación no ha sido constante ni sistemático.
El enfoque institucional arraigó debido a múltiples razones, pero una importante es
que tanto la teoría liberal del Estado como la marxista compartían una visión instrumental
de la administración.
La idea de recurrir a técnicas como el control de gestión, la dirección por objetivos,
la presupuestación por programas, etc. era la de mejorar la administración de las
organizaciones públicas.
El sustento teórico del management público aportó elementos que permitieron
análisis más apegados a la realidad. Uno de los problemas que impidieron hacer propuestas
que avanzaran más allá de las circunstancias fue que, al intentar analizar el sector
productivo del Estado no fue fácil encuadrar su función en la definición clásica que sobre
esta se tenía.
Para avanzar hacia la concreción de propuestas de largo alcance deberíamos superar
las explicaciones tradicionales que se centraron en fortalecer el carácter omnipotente del
Estado y aquellas derivadas de las distintas interpretaciones del management público.
Frecuentemente se oye decir que en México la ciencia de la administración pública
padece una crisis de identidad.
No deja de ser cierto que entre los más importantes publiadministrativistas
mexicanos no hay consenso en torno al objeto de conocimiento de la ciencia de la
administración pública y, menos aún, en torno al proceso de conocimiento del objeto. Se
asiste en los hechos a una ausencia de identidad.
Los últimos años muestran que los científicos y profesionales mexicanos de la
administración pública protagonizan un proceso de acumulación crítica de conocimientos.
La ciencia de la administración pública es un movimiento intelectual que avanza
según una línea de desarrollo interno y externo. La ciencia es un progreso y tiene una idea
de su progreso.
La administración pública se ha desarrollado internamente mediante un debate
crítico entre métodos, teorías y técnicas de investigación. Este debate se remite a los
diversos objetos de conocimiento que para ella se han propuesto así como a la idea o
imagen de ciencia que para ella se propone o ejecuta implícita o explícitamente en las
investigaciones históricas o empíricas.
En esta línea de desarrollo interno se ubican las confrontaciones ideológicas y
políticas sobre la estructura y finalidad del Estado y su gobierno y por ende de la
administración pública.
El desarrollo interno de la ciencia publiadministrativa se mueve, entonces:
La idea o imagen del objeto de la ciencia de la administración pública
El ideal deseado de administración pública por el cual se lucha ideológica y
políticamente cuestión que trasciende el ámbito del conocimiento.
Su línea de desarrollo externo se debe al movimiento real de la sociedad estatal; es así
que ella se desarrolla al compás de los acontecimientos políticos y de los problemas
administrativos de una sociedad.
El movimiento de la sociedad ha convertido a la administración pública en su causa y
efecto en su agente y consecuencia, mediante la administración se satisfacen demandas, se
resuelven problemas, se alcanza o reconquista legitimidad y apoyo para el Estado-gobierno;
por otro lado la administración pública, mediante sus decisiones, programas y acciones u
omisiones operativas, ocasiona problemas, genera y agudiza conflictos debilita
legitimidades y ahuyenta apoyos.
La administración pública, así como existe y opera, es efecto de los conflictos y
demandas sociales y políticas que surgieron dentro de una “sociedad civil” separada del
Estado y dentro de un Estado ausente respecto de la dinámica productiva y mercantil de
una sociedad civil. La administración pública nace y crece bajo la presión de las crisis
que interrumpen el crecimiento de la riqueza social y bajo el sacudimiento de la paz y
estabilidad social.
La crisis del Estado liberal de derecho y su obligado tránsito en Estado social son el
origen de la expansión histórica de la administración pública.
En nuestro Estado contemporáneo que es sustancialmente administrador del
crecimiento, el bienestar y la paz social, la administración pública es un factor intrínseco de
la cuestión social y política.
El Estado social ha dado origen a una “administración científica” de la sociedad (del
crecimiento de la riqueza y del bienestar, de la composición armónica de las diferencias y
desigualdades) y esta ha dado origen a una “ciencia de la administración”.
Los diversos objetos de conocimiento propuestos para la administración pública
Un grupo de científicos mexicanos considera casi exclusivamente a la administración
pública como institución estatal o “aparato del Estado”.
La conceptualización caracteriza a la administración pública como la organización de
acciones normativamente reglamentada y estructurada para la realización de finalidades que
le son previamente dadas y ordenadas autoritativamente por el gobierno del Estado y que
resultan de las decisiones, planes, programas y acciones, la administración pública es un
sistema de acción y una organización de actores inscrita en el Estado y a servicio del
gobierno del Estado.
Si coqueteáramos con Hegel y Marx, se podría decir que el ser de la administración
pública es un ser “enajenado”, existe en y por el otro de sí mismo y está destinada a
removerse y cancelarse como tal. Su razón de ser es que el otro de sí misma exista y para
que el otro se realice cabalmente.
Para Hegel la administración pública tiene su real esencia en el “Estado ético” y, para
Marx en el capital, la administración pública es entonces esencialmente la política del
Estado y el capital.
Por la administración pública el Estado se realiza como orden de dominación jurídico-
ética global y sin fisuras; la verdad y real existencia de la administración pública es la
valorización del capital y su dominación política.
La administración pública está referida al Estado así como el Estado a lo natural-social.
En función de la naturaleza humana y/o de la historia cultural, económica y social nace y
actúa el Estado, así como en función del Estado surge y opera la administración pública.
El concepto de la administración pública como institución estatal destacaba su
naturaleza funcional para fines políticos, de lo cual deducía su “naturaleza política” y
fundaba su incorporación en la ciencia política. En cambio el concepto de la
administración pública como proceso administrativo destaca la naturaleza administrativa de
sus acciones y funciones orientadas por fines políticos y propone una ciencia
administrativa. Los fines políticos se fundan en los medios administrativos.
El fin del bienestar general cristaliza y expresa históricamente los valores-derechos de
la persona humana como ser social-material expandiendo la valoración de la persona como
naturaleza humana y ser racional.
La política gubernamental se constituye actualmente por medio de la administración
pública o lo que es igual la razón práctica (fines y valores) existe mediante la razón
técnica (administración de los medios). El concepto de la administración pública es un
concepto complejo que implica la unidad de los dos momentos de la política y
administración: (institución estatal y proceso administrativo).
Se puede observar y analizar sobre este tema, que aquello que escribimos y
afirmamos sobre la "gestión por resultados" en la cual se requiere la definición y
consecución de un mínimo de criterios para poder decidir, implementar y evaluar un
Programa de Reforma Administrativa, tiene vinculación sobre esto, ya que uno de esos
criterios que colocábamos era el de la "conjunción entre los funcionarios y los agentes de la
Administración Pública".
Tanto los funcionarios como los empleados de la estructura burocrática del Estado
necesitan de los elementos y las herramientas de acción de las cuales disponen uno y otro.
Aquí se vislumbra el poder y los instrumentos de los cuales cada actor dispone para
enfrentar estos cambios ante una reforma.
Ambos tienen sus herramientas de poder, ambos disponen de los medios necesarios para
llevar adelante un Programa de Reforma Administrativa, y son conscientes que se lograrán
los objetivos definidos al comienzo si son también ambos quienes tendrán beneficios y
réditos o costos y desventajas ante el resultado que se llegue.
Debemos tener en cuenta principalmente, una cuestión que muy bien Kliksberg
plantea:
"El viejo paradigma, centrado en los aspectos administrativos-formales del manejo
de personal no incluye políticas específicas en otros planos de mayor relevancia...".
Ante esto, y como primer disparador para el contenido que tendrá la, puedo decir
muy simplemente que todo Programa de Reforma Administrativa necesitará del apoyo, el
trabajo, y el beneficio final de todos y para todos los actores que sean involucrados, lo cual
sin lugar a dudas deberá desterrar esos aspectos tradicionales y obsoletos del viejo
paradigma, y rever todo el sistema administrativo vigente.
Como vimos anteriormente el fenómeno de la reforma administrativa puede
abordarse desde distintos enfoques, como proyecto o programa, como problema: y en este
caso lo abordaremos desde un aspecto dinámico fundamental: como cuestión, en el sentido
de la discusión emprendida desde sectores y espacios políticos, y sectores y espacios
relacionados con la tecnología o mejor dicho con la técnica, todos ellos en relación entre
reforma y viabilidad desde ciertos puntos de vista. Cabe aclarar que ninguna de las dos es
excluyente de la otra. La reforma necesita resolver de manera clara esta transición y tensión
que existe entre estos dos polos, el político y el técnico, y entre sectores dentro de ambas
esferas.
Sin duda a lo largo de la historia el desarrollo administrativo ha tenido muchísimos
cambios, y esto se vio reflejado desde los primeros días de la independencia, ya llegando a
finales del siglo XIX se vio un brillante y amplio desarrollo teórico, pero fue hasta el siglo
XX cuando se consolido el progreso con el surgimiento de instituciones académicas y de
enseñanza.
Basándonos en la historia que ha tenido México podemos observar que la
administración pública ha copiado estilos y métodos, las influencias externas en especial
Norteamericana a principios del siglo XIX y a finales del siglo la Francesa y retomando la
influencia Norteamericana para el siglo XX, para así al final añadir su aporte propio, es por
esto que se vive un proceso lleno de contrastes en algunos campos se nota una posición un
tanto progresista y en otros se mantiene en retraso, dando como resultado que se incluyeran
de manera poco critica, tanto la óptica institucional como la organizacional en el
tratamiento de temas relacionados con la administración pública.
La administración pública en nuestro país tiene un gran significado histórico, como
disciplina no se tendría futuro si se olvidaran esas raíces teóricas, como se mencionó antes
forma parte de un movimiento intelectual con un alinea de desarrollo propio, pero al mismo
tiempo enriquecido de ideas externas.
En México la administración pública es un componente importante del sistema
político y está en relación permanente con los valores de la política, porque lo que sucede
en el Estado repercute en el desarrollo de la administración pública que a su vez esta se
encarga de llevar políticas y programas del gobierno, es por eso que entendemos la
importancia del crecimiento administrativo en el país, ya que gracias a esto es indispensable
para la planeación, organización, dirección y coordinación de las operaciones del gobierno
en general. El problema para conseguir su eficaz comportamiento y la legitimidad del
gobierno al que sirve, está en la comprensión del papel que desempeña la administración
pública, el equilibrio debe estar entre la curva de regulación corta, que favorece la relación
directa entre el ciudadano y la organización administrativa.
En México el estudio de la administración pública ha pasado por buenos momentos
de producción intelectual, pero no ha logrado crear teorías sólidas, puesto que el trabajo de
investigación no ha sido constante ni sistemático. Ya para el inicio del siglo XXI tomo
obras más maduras que incluyen temas de la teoría administrativa contemporánea, así como
temas referidos a los ámbitos de estudio del desarrollo y evolución de la práctica
administrativa de nuestro país.
Temas relativos a los enfoque teóricos como las políticas públicas, la nueva gestión
pública, la gobernanza, la gerencia publica en la globalización.
El estudio de la administración pública en nuestro país se ha visto enriquecido por
destacados pública administrativistas, quienes ejerciendo la función pública contribuyen al
conocimiento del campo disciplinario. Algunos investigadores de otros campos de
conocimiento como derecho y economía nos aportan, con sus obras, mayores herramientas
de análisis en el campo fenoménico de la disciplina. Asimismo, especialistas que han
dedicado su vida a la academia y a la investigación nos indican, mediante sus trabajos, los
diferentes caminos a seguir en los enfoques teóricos prevalecientes.
Gracias a los aportes de estudiosos provenientes del ejercicio profesional muestran
que el análisis de la administración pública en nuestro país tiene un futuro promisorio, pero
que requiere de nuevas generaciones de investigadores para seguir expandiendo el
conocimiento en esta disciplina.
