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XII Congreso Internacional de la Academia de Ciencias Administrativas A.C. (ACACIA) “Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas” Administración Pública Miguel Ángel Meléndez Guerrero Gerardo Ignacio Gómez Romero Universidad Juárez del Estado de Durango Facultad de Contaduría y Administración Fanny Anitua y Privada de Loza S/N Col. Centro, C.P. 34000 Tels: 8-12-21-33 / 8-12-21-66, Fax 8-11-73-66 [email protected] [email protected] Tijuana B.C.N. 13, 14, 15 y 16 de mayo de 2008
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XII Congreso Internacional de la Academia de Ciencias Administrativas A.C. (ACACIA)
“Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el
régimen de gobernanza en las universidades públicas”
Administración Pública
Miguel Ángel Meléndez Guerrero Gerardo Ignacio Gómez Romero
Universidad Juárez del Estado de Durango Facultad de Contaduría y Administración
Fanny Anitua y Privada de Loza S/N Col. Centro, C.P. 34000
Tels: 8-12-21-33 / 8-12-21-66, Fax 8-11-73-66 [email protected]
Tijuana B.C.N. 13, 14, 15 y 16 de mayo de 2008
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
ii
“Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de
gobernanza en las universidades públicas”
RESUMEN Pretendemos, desde una perspectiva teórica, identificar aspectos relevantes que
permitan perfeccionar la capacidad del gobierno universitario para gestionar los
recursos de manera eficiente y mejorar el desempeño de la universidad pública, en
un entorno dinámico en el que evolucionan relaciones y procesos desde los que se
institucionaliza y se transforma, a la luz de las teorías de la gobernanza y la teoría
organizacional. La contribución de este trabajo radica en la introducción de los
conceptos de régimen de gobernanza y modelo económico como formas de
inserción social de las universidades públicas, articulados con un sistema de gestión
correspondiente a dos concepciones distintas pero complementarias de la
administración. Veremos a la administración como acción colectiva y por lo tanto a la
organización como un ente social en la cual no todo es racional. Proponemos un
marco de análisis para las universidades públicas que permita destacar la
especificidad de sus finalidades, sus métodos de dirección y los sistemas de
gobernanza que se les asocian, resaltando la importancia del vínculo social que las
relaciona o integra en una sociedad dada.
Finalmente, planteamos algunas ideas acerca del abordaje empírico del estudio.
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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I. RELEVANCIA SOCIAL 1.1. Introducción
ivimos tiempos de trascendentales transformaciones históricas, que se
distinguen por el enfrentamiento entre la globalización tecnológico-económica y
la identidad socio-cultural. En el ámbito internacional, tanto en las instituciones como
en otras instancias, el poder de los gobiernos centrales está decayendo. Lo mismo
ocurre en el ámbito nacional y en el caso de las instituciones de educación superior.
Las universidades han incrementado su relación con instituciones multilaterales y se
ajustan cada vez más a acuerdos interinstitucionales nacionales e internacionales.
Las dependencias de educación superior (DES)1 que conforman cada institución
universitaria, van adquiriendo mayor fortaleza en una tendencia hacia la
descentralización, que se incrementa a medida que sus administraciones locales
cuando pueden ejercer cierta independencia, tienen mayor poder de negociación,
representación e iniciativa estratégica2.
V
Es importante resaltar que todo sistema de educación superior refleja un conjunto
particular de acuerdos sociales y políticos entre todos los sectores involucrados,
particularmente entre el Estado y la sociedad. En esta coyuntura, la ampliación de
los espacios de participación social se expresa en la educación superior como un
derecho social y la exigencia por mejores servicios.
El presente trabajo constituye un intento por identificar cuestiones relevantes para el
perfeccionamiento de la capacidad del gobierno3 universitario para gestionar los
recursos de manera eficiente, formular e implementar políticas y regulaciones que
permitan un mejor desempeño de la universidad, en un contexto de demandas
crecientes, recursos escasos y peticiones necesarias de construcción y
consolidación de las capacidades institucionales, para cumplir con las funciones
básicas de generación, procesamiento, acumulación y transmisión de conocimiento
y se centra en la problemática de las universidades públicas.
1 Son las partes-escuelas, centros, institutos, direcciones, coordinaciones, departamentos, etc.- que integran una universidad en diferentes niveles de articulación respecto de la totalidad o del gobierno de la misma, tanto en el renglón académico como administrativo. 2 Poco a poco se reconoce que los gobiernos descentralizados son más aptos para navegar en estos flujos de información y de recursos, de conectarse mejor con la diversidad de sus actores, y representar mejor los intereses de sus académicos, administrativos y estudiantes. 3 Por gobierno entendemos los procesos de interacción entre actores estratégicos (Stron y Müller, 1999).
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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Nuestra inquietud por analizar la gestión universitaria, nace de la experiencia que
como miembros de una universidad pública tenemos en relación a la creciente
dificultad de las instituciones universitarias para acceder a los recursos que el
Estado proporciona, dadas las diversas condiciones, características y contextos en
los que las universidades públicas realizan la importante función social que les ha
sido encomendada.
Si pensamos la gestión de la universidad pública como el conjunto de estrategias
dirigidas por personas y cuerpos colegiados de nivel directivo para garantizar el
cumplimiento del proyecto educativo bajo condiciones sostenibles y viables
institucionalmente (Lopera, 2004). Entonces, advertiremos que se trata, hasta ahora,
de un campo problemático que ha quedado marginado de los debates en curso
sostenidos por los estudiosos de la universidad pública.
Sin embargo, hasta la fecha, más que discutir la gestión, los investigadores se han
centrado, predominantemente en la consideración de las formas de gobierno y las
estructuras de poder de la institución universitaria (DeVries e Ibarra, 2004). Para
plantearlo de otra manera, la reflexión se ha dirigido a esclarecer quien o quienes
deben tener el poder de tomar las decisiones, soslayando el examen específico de
los procesos decisorios y sus efectos proyectados o imprevistos.
Considerada erróneamente como una cuestión meramente instrumental, la gestión
de la universidad, no ha sido pensada con la debida importancia, suponiendo que
solo es una herramienta para atender los problemas y requerimientos que aseguren
el funcionamiento cotidiano de cada institución, mediante la operación de diversos
sistemas y procedimientos necesarios para llevar a cabo el trabajo diario de sus
comunidades.
El papel de la gestión se volvió más complejo con la creciente intervención del
Estado en los asuntos universitarios4. En la búsqueda de una mayor calidad y la
tendencia que perfila la restricción de los recursos para la educación superior, dado
que se señala que las universidades públicas no han sido capaces de organizarse
de manera eficaz en la consecución de sus objetivos y en el manejo de sus
recursos. Las políticas gubernamentales han tenido la clara intención de modificar la
4 En relación con las políticas educativas existe consenso de que, durante los últimos años, la universidad pública en nuestro país a experimentado un aumento en la regulación externa, en un proceso en que el Estado se ha convertido en evaluador cada vez más abierto (De Vries, 2002; Kent, 1996; Mendoza Rojas, 2002)
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gestión de las instituciones con la aplicación sistemática de los instrumentos de
planeación y evaluación.
La operación de estos procesos impuso a cada una de las instituciones la exigencia
de clarificar con mayor precisión su misión y sus objetivos, desagregándolos en un
conjunto de programas institucionales que pudieran ser revisados periódicamente
para determinar su grado de avance (DeVries e Ibarra, 2004), ejemplos de estos
programas e instituciones que los operan son: el Programa de Mejoramiento del
Profesorado (PROMEP); el Programa Integral de Fortalecimiento del Posgrado
(PIFOP); el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI); el Consejo para
la Acreditación de la Educación Superior, A. C. (COPAES); los Comités
Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), etc.
El crecimiento acelerado del trabajo de gestión y de sus aparatos burocráticos, ha
situado como una constante el problema de las estructuras organizativas y la
exigencia de un diseño eficiente. Ello implica, entre otras cosas, el análisis de la
capacidad directiva de los gobiernos institucionales, la reflexión de los procesos
decisorios y su articulación con la planeación en sus distintos aspectos, la discusión
del impacto tecnológico en los grupos de trabajo y las estructuras organizativas, y el
análisis de las distintas opciones estratégicas de la universidad pública frente a
ambientes cada vez más inciertos (Ibarra y Montaño 1991). Los sistemas de gestión
son considerados como los sistemas verticales que actúan de manera
interdependiente en la búsqueda de mayor eficiencia en la generación y utilización
de recursos y capacidades.
Sin embargo, hoy en día los poderes públicos experimentan dificultades crecientes
para cumplir con sus funciones administrativas más elementales, lo cual acrecienta
el déficit de legitimidad del Estado y genera desconfianza (Paquet, 2004). El camino
de recuperación de la confianza perdida supone una distribución negociada de
funciones, desechar la toma de decisiones unilaterales, acrecentar la capacidad de
escuchar a los otros y fomentar el dialogo en torno a la solución de los problemas
comunes.
Elemento fundamental de nuestro trabajo es el concepto de gobernanza, entendido
cómo el estudio de los factores que organizan la interacción de actores públicos y
privados, la dinámica de los procesos y las reglas del juego (formales e informales),
con las cuales una universidad pública toma e implementa sus decisiones en el
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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ámbito de la educación superior, aparece conjuntamente con la emergencia de
mecanismos de articulación de intereses que las estructuras políticas tradicionales
ya no pueden establecer.
Un nuevo modelo de gestión de intereses heterogéneos convoca a la participación
de autoridades locales y nacionales de la educación superior, en el entendido que
ningún actor por sí solo -ni público, ni privado- dispone de recursos y conocimientos
suficientes para resolver los problemas. Servicios y decisiones diversas se proveen
en contextos de cooperación de los diversos actores, la interdependencia requiere
de estructuras de coordinación cuyas propias reglas del juego serán objeto de
negociación (Stocker, 1998). Los asuntos públicos se gestionan y la gobernanza no
es otra cosa que un sistema de tratamiento de la complejidad creciente de los
problemas.
Todo esto nos remite a la gestión de los procesos centrales que permitirán la
modernización de la universidad pública en México, como consignan repetidamente
los programas oficiales en sus propuestas estratégicas: la evaluación y acreditación
de los programas; la evaluación del trabajo académico; la formación y consolidación
de los cuerpos académicos; la flexibilidad de los planes de estudio; la consolidación
de la infraestructura; la reorganización funcional; el control a partir de la rendición de
cuentas y la transparencia; la creación de sistemas confiables de información, entre
otros.
Tenemos que pensar también a las universidades como “organizaciones
profesionales”5 (Mintzberg, 1997) y como unidades que compiten en mercados
asimétricos que escapan a su control (Ibarra, 2001) y considerar el impacto de los
nuevos entornos, de las demandas de la sociedad del conocimiento, de la
interdisciplinariedad, de la educación como un servicio “comercializable” así como de
la articulación con otras instancias no universitarias, la administración de la
universidad pública para garantizar la vigencia del proyecto educativo, debe
considerar, entre otros, los siguientes aspectos: la manera en que la gestión se
moderniza y articula con su modelo económico, que implica, el conjunto de los
recursos necesarios para el ejercicio de su misión y su régimen de gobernanza,
entendido éste, como los distintos aspectos institucionales y comportamentales que
5 Mintzberg, (1997) dice que “La forma de organización profesional aparece donde el trabajo operativo de una organización es dominado por trabajadores calificados que utilizan procedimientos que, aunque están bien definidos, son difíciles de aprender”.
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caracterizan a una organización (estatutos, normas de funcionamiento,
estructuración interna, relaciones con los otros protagonistas individuales o
colectivos, métodos de control, etc.), para generar el impacto social y espacial
deseado de sus programas estratégicos.
La gestión de la universidad debe tomar decisiones financieras, académicas,
administrativas y culturales que impactan directamente su modelo económico y su
régimen de gobernanza en cuanto dichas decisiones mantienen o cambian la
tradición, ratifican o modifican protagonismos y fortalecen o eliminan programas e
inversiones y permiten o no la adecuada inserción social de la universidad.
La gobernanza se evalúa en función del liderazgo directivo que garantiza el
compromiso de la comunidad universitaria en allegar los propósitos institucionales y
la visión. Por gobernabilidad debemos entender la capacidad del sistema
universitario para atender, eficazmente, las demandas de sus grupos internos y
externos mediante formulas institucionales de resolución de conflictos y producción
de acuerdos (Acosta, 2001).
Según Ibarra y Rondero (2001), la gobernanza y la gobernabilidad de una
universidad pueden ser valoradas a partir de las consideraciones de su desempeño
y estabilidad, de la capacidad directiva de su gobierno, de su capacidad de
respuesta y adaptación, y de la cohesión que alcanza su comunidad mediante su
identificación con el proyecto de la institución y del rol de los diferentes actores
sociales. Esta valoración depende de los procesos de gestión, toma de decisiones y
“juegos” de poder que se dan al interior de las universidades públicas y forman parte
fundamental de nuestra inquietud por indagar.
1.2. Justificación Diversos académicos e investigadores han abordado desde diferentes perspectivas
el campo del gobierno de las universidades públicas, en éste estudio revisaremos
desde la acción colectiva que significa la gestión, el modelo económico y él régimen
de gobernanza consecuencia de los procesos de toma de decisiones en las
universidades públicas y las interacciones entre los diversos actores públicos y
privados con los que se relacionan, mediante la teoría de la gobernanza, en la
intención de encontrar respuestas que nos permitan aproximarnos a comprender
mejor éstos aspectos de la vida de las universidades, considerados desde nuestra
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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óptica, fundamentales en su desarrollo y necesarios para el fortalecimiento y
consolidación de la universidad pública como bastión del desarrollo nacional.
Si un paradigma es un modelo teórico de pensamiento que orienta la investigación y
la reflexión científica (Kuhn, 1970), entonces, la contribución de este trabajo será
articular la gestión de la universidad con su modelo económico y su régimen de
gobernanza y poner en práctica el paradigma que utilizaremos relacionado con éstos
conceptos, para determinar el conocimiento que surja de su tratamiento empírico.
1.3. Objetivo Analizaremos a las universidades públicas como realidad organizacional, es decir,
como fenómeno estructural específico inscrito en un entorno dinámico, en el que se
desarrollan relaciones y procesos desde los que se institucionaliza y se transforma.
El propósito central de este trabajo es analizar e interpretar la problemática de la
gestión universitaria, para explicar cómo gestiona su modelo económico y su
régimen de gobernanza mediante los cuales se inserta socialmente; a la luz de la
teoría de la gobernanza y la teoría organizacional.
Objetivos específicos: a. Explicar la gestión de las universidades públicas y su articulación con su
modelo económico y régimen de gobernanza.
II. PERTINENCIA ACADÉMICA Existen estudios que han logrado establecer las diversas formas de gobierno
universitario, la mayor parte de la literatura y de las investigaciones empíricas versan
sobre las estructuras de poder en las universidades públicas, los análisis están más
enfocados a la reforma universitaria, a los aspectos organizativos y a la constitución
de los órganos de gobierno y su impacto en las instituciones. Un valioso estudio es
el de Ibarra Colado (Ibarra, 1998), analiza las transformaciones de la universidad, la
importancia de sus relaciones y procesos, y recopila los saberes sobre la
universidad en México en la década comprendida entre 1986 y 1997.
Algunos otros estudios, tocan temas relacionados con las formas de gobierno y la
gobernabilidad institucional, como el de López Zarate (López, 2002), que analiza las
formas de gobierno de seis instituciones de educación superior públicas y privadas,
pertenecientes a diversos sistemas educativos y con diferentes formas
organizativas. Muchas de las investigaciones se refieren a las políticas
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gubernamentales en educación superior6. En el contexto internacional las
investigaciones empíricas en materia de gobierno institucional en universidades
públicas son escasas, una de las más representativas, es la de Gutiérrez Sanín
(Gutiérrez, 2002) realizada en universidades públicas colombianas.
Dados los escasos antecedentes que existen en investigaciones sobre la gestión y el
gobierno institucional en las universidades, se justificaría la necesidad de realizar
una investigación incorporando conceptos que nos permitieran una óptica
diferenciada de los trabajos realizados sobre al gobierno universitario, como el
proceso de gobernanza, considerado como una forma de gestión pública que
concierne a la estructura institucional de la acción política tanto del gobierno como
de los actores de la comunidad universitaria y los de la sociedad civil; sirva la
expresión de gobernanza como una medida de la capacidad de la organización
universitaria, con su especial complejidad7, para relacionarse con el contexto y el
ambiente del cual depende (Kooiman, 1996).
Existe una corriente investigativa en el contexto nacional y latinoamericano que han
trabajado el problema de la gobernanza en el terreno de la salud pública -cito dos
ejemplos- la cual ha obtenido interesantes resultados al identificar y evaluar el rol de
los diferentes actores sociales y los efectos de la descentralización en el
financiamiento, la equidad y la gobernanza en los servicios de salud en México
(Arredondo, 2006), evaluados desde una perspectiva cualitativa y otro denominado
Gobernanza en salud (Hufty, Báscolo y Bazzani, 2006), realizado en Argentina.
La pertinencia académica del presente estudio radica en las aportaciones teóricas
que haremos a la administración, al retomar un concepto que supera las viejas
tradiciones prescriptitas de la misma, el concepto de gestión que abordaremos, ve a
la administración como acción colectiva y por lo tanto a la organización como un
ente social, en la cual no todo es racional8, y la comprende como sujeta a tensiones,
a conflictos e incongruencias, a procesos que tienen toda la complejidad de lo social,
por lo tanto, estaremos construyendo una nueva orientación de administración.
6 El estudio de las políticas de educación superior tiene una amplia tradición y presencia en la literatura, mientras que el análisis del gobierno institucional es un área con un desarrollo más reciente (Ibarra, 2001; Acosta, 2001). 7 Burton Clark, (1981). 8 La racionalidad supone la capacidad de proporcionar una dirección de cambio de un estado presente a un estado futuro a través de una serie de metas intermedias. La racionalidad conduce a precisar objetivos/metas y a fijar criterios de evaluación del desempeño. (Solís y López, 2000).
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Esta orientación de la administración la vincularemos con la teoría de la gobernanza
en su visión estructural: el régimen de gobernanza, mediante el cual la organización
universitaria trata de insertarse convenientemente en la sociedad en la cual
desempeña su función, y con el modelo económico, expresión racional de la gestión,
a través del cual la institución gestiona los recursos necesarios para el cumplimiento
de las metas propuestas, entonces, nuestra investigación atiende las discusiones
teóricas y metodológicas más actuales en el campo de las ciencias administrativas.
La aportación de este trabajo, es que estamos introduciendo los conceptos de
régimen de gobernanza y modelo económico como formas de inserción social de las
universidades, analizando la cotidiana contradicción teórica entre el modelo
económico racionalista y el modelo constructivista funcionalista de régimen de
gobernanza, que nos propone a la universidad pública como un lugar de tensión, no
como una maquina de racionalidad compleja.
Sí la gestión puede inscribirse en un proyecto de investigación básica y universal, si
este proyecto conduce a una visión crítica e inventiva de la acción colectiva,
entonces, debemos encontrar los vínculos necesarios para articular la gestión con el
régimen de gobernanza y con el modelo económico de las universidades públicas y
responder a la interrogante principal de este estudio, determinando la metodología
coherente para lograrlo.
El concepto de gobernanza, entendido como el proceso de dirección de la sociedad,
es un proceso directivo del gobierno, del que se tenían opiniones pero no
conocimientos, puesto que no era objeto de estudio sistemático de ninguna
disciplina. Tratar de comprender y socializar los procesos directivos mediante los
cuales se toman las decisiones y su gestión es uno de los propósitos de este
estudio.
La noción de gobernanza ha sido en gran medida un producto de investigadores
académicos, que registraron su evolución y que observaron que tomaba una forma
más descentralizada, horizontal, asociada con otros actores, en lugar de la
tradicional forma vertical de gobernar, también los organismos internacionales9 y los
centros de conocimiento, jugaron un importante papel para estabilizarla adquiriendo
9 Banco Mundial, (1995); Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), (1997); Agencia para el desarrollo de los Países de Ultramar (1993), entre otros.
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implicaciones prácticas que el cambio político-administrativo ha generado para las
instituciones.
El papel directivo del gobierno de las organizaciones universitarias ha cambiado en
peso y estilo por lo que se ha ido configurando otra forma de gobernación, que
merece ser problematizada y estudiada en sus componentes, tendencias y efectos,
entre otras cosas para conocer su impacto en la gestión, que es un componente
intrínseco de toda gobernanza, por lo que cambios en el proceso de gobernar se
traducirán en modificaciones de normas, estructuras y conductas administrativas.
Gobernabilidad y gobernanza no son sinónimos, las dos hacen referencia a distintas
interrogantes o realidades, aunque gravitan alrededor de la problemática del
gobierno o dirección de la universidad.
La gobernanza es un problema y un concepto de una gran potencia teórica (Aguilar,
2006), no es un término ambiguo y versátil, tampoco un lugar común trivial o
simplemente un concepto de moda. El enfoque de la gobernanza representa en las
actuales condiciones un enfoque apropiado para el estudio de las organizaciones
universitarias.
Los efectos de “destrucción creadora” (Polanyi, 1978) que provocan la economía
global, la nueva economía, la conectividad informativa, la democratización, el libre
mercado y la apertura cultural urgidas de desarrollo, seguridad e integración social,
hacen absolutamente necesaria la acción de una instancia de conducción social.
Hay que descubrir o construir el nuevo formato e instrumental directivo que permita a
las universidades públicas tener sentido y capacidad de dirección, alcanzar metas
superiores y ampliar sus horizontes. La perspectiva de este trabajo es administrativa,
pero será desarrollada desde un concepto de la administración como componente
intrínseco de la gobernanza.
Capacidad administrativa, es el énfasis que se pone en que las estructuras
administrativas incorporen nuevas formas organizativas y nuevos métodos
gerenciales a fin de que los gobiernos universitarios den sentido de dirección a sus
comunidades, estén en condiciones de manejar sus entornos adversos o favorables,
sean factores de éxito y agentes de futuro, aseguren economía-eficacia-eficiencia y
calidad en la provisión de los bienes y servicios públicos y, sobre todo, aseguren que
la acción de gobierno y administrativa de la universidad tenga como propósito y
resultado la creación/agregación de valor (público) en los activos de sus
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comunidades incrementando la utilidad general para la comunidad universitaria y la
disminución de costos.
En los tiempos por venir, hoy, se gobernará en condiciones de sociedades abiertas,
de conectividad y economía global, con gobiernos de leyes, frente a sectores
sociales ordenados e independientes, por lo que habrá que responder a los
requerimientos de los sectores más competitivos, al mismo tiempo que habrá que
encontrar soluciones para abatir la pobreza y la desigualdad y mejorar la
competitividad de algunos sectores de nuestra sociedad.
III. LOS CONCEPTOS FUNDAMENTALES 3.1. Gestión La gestión, la podemos entender como un movimiento histórico de renovación y
racionalización de los artefactos institucionales para la acción colectiva. Su
legitimidad práctica y profesional no deja lugar a dudas, se ha visto beneficiada por
el reconocimiento de la empresa y las organizaciones públicas, es productor de
pleno derecho de la sociedad como una protagonista, a pesar de que ha sufrido
siempre de un déficit de identidad, posee un objeto propio. La gestión es una
disciplina que ha sido utilizada de múltiples maneras, tiene una gama muy rica de
trabajos especializados y una visión pragmática, le ha preocupado una
instrumentación adaptada a la investigación empírica, manteniendo útiles referentes
comunes, construidos a través de su historia mediante conceptos, axiomas y formas
de análisis.
Se debe destacar el trabajo teórico y conceptual de la gestión, el cual consolida el
proyecto profesional y pragmático que le dio nacimiento y que permanece en su
legitimidad social. Las diversas contribuciones de la gestión no deben pensarse
como una simple colección de instrumentos heterogéneos y especializados, superan
la representación tradicional que yuxtapone escuelas sucesivas apretadas las unas
con las otras10. Y escapa a las querellas de método que durante mucho tiempo se
opusieron al planteamiento cualitativo y cuantitativo. Su objeto de estudio no se
reduce en definitiva ni a la sociología aplicada, ni a la economía aplicada, aunque
estas últimas hicieron de la empresa o de la organización sus centros de interés.
10 Escuela clásica, escuela de las relaciones humanas, escuela de la contingencia, escuela científica, escuela política, escuela cultural, etc.
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Al profundizar en la universalidad de su objeto de estudio, la gestión se diferencia de
las otras ciencias sociales porque no postula la existencia de hechos sociales o
económicos, considera que lo “social” o lo “económico” en un determinado tiempo es
resultado de las soluciones contingentes que se aportan a cuestiones más
fundamentales respectivamente, “la construcción de procesos viables de
pertenencia, conocimiento o intercambio” (David et al., 2001). Tal posición permite
comprender las transformaciones históricas de los conceptos de “social” o “de
económico” que pasan aún por evidentes, intangibles y distintos. Ahora bien, los
conceptos y conocimientos de la gestión contribuyen directamente a organizar su
contenido y sus fronteras. Para efectos de éste estudio “la gestión es la ciencia de
los colectivos capaces de transformarse; la ciencia de los modelos de acción
colectiva” (Hatchuel, 2001).
La acción colectiva se fundamenta en dos operadores (el “de saber” y el de
“relación”), lo que le permite enunciar un principio fundamental “no separabilidad
entre conocimientos y relaciones” como invariante constitutivo de la acción colectiva.
Proveída de tal principio propone un proyecto teórico, universal y autónomo en
consonancia con nuestro tiempo histórico, donde se transforman las formas pasadas
de la empresa, el conocimiento, la comunicación y los resultados.
No existe un sistema más legítimo11 que el sistema de gestión. Las empresas y las
organizaciones han generado históricamente un lenguaje administrativo particular
cuya función es legitimar los discursos y la acción administrativa mediante la
comprensión de la sintaxis de la acción colectiva. La dirección está en legitimación
permanente, y cuando hay crisis de legitimidad, la acción colectiva se duplica
necesariamente en un proyecto de retórica, que corresponde precisamente al campo
de los administradores. Legitimar, es entonces construir simultáneamente objetos y
colectivos, administrar, es inventar nuevos sistemas de legitimidad: todo pasa como
si la legitimidad fuera en adelante el resultado de un sistema de gestión capaz de
construir a la vez objetos colectivos y acuerdos colectivos.
11 La “legitimidad” de una dominación debe considerarse sólo como una probabilidad, la de ser tratada prácticamente como tal y mantenida en una proporción importante: ni con mucho ocurre que la obediencia a una dominación esté orientada primariamente (ni siquiera siempre) por la creencia en su legitimidad. [La obediencia solo es una probabilidad a la dominación y se legitima al aceptarse ésta]. “…toda dominación sobre una pluralidad de hombres requiere de un modo normal (no absolutamente siempre) un cuadro administrativo; es decir, la probabilidad, en la que se puede confiar de que se dará una actividad, dirigida a la ejecución de sus ordenaciones generales y mandatos concretos, por parte de un grupo de hombres cuya obediencia se espera. (Weber, 1987).
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La gestión tiene dos componentes fundamentales:
La estrategia, considerada como el proceso de creación de sentido
(orientación y significado) de la acción colectiva coordinada, es una
disciplina de la gestión que tiene un objetivo pragmático y una voluntad
integradora.
La toma de decisiones, pensada como dependiente de un contexto de
acción. Es en este sentido que la toma de decisiones, participa también en
la universalidad de la gestión.
Los administradores vivimos cada vez más como nuevos diseñadores de productos.
La estrategia pasa a ser una ingeniería y el estratega es un diseñador-sistémico,
garantía de una concepción de la acción más creativa y menos mecánica.
3.2. Régimen de gobernanza Un régimen no es un conjunto de actores políticos, sino más bien un conjunto de
reglas fundamentales sobre la organización de la universidad pública. Esta noción
de universidad pública comprende tanto al Estado como a la sociedad civil y traza la
línea divisoria entre público y privado. Sobre esta base, se desarrolla un concepto de
gobernanza como la gestión consciente de las estructuras del régimen con la mirada
puesta en el fortalecimiento de la legitimidad de la institución universitaria. Régimen
y estructura de gobernanza significan lo mismo, ya que las estructuras se hallan
basadas en normas. La legitimidad12 es la variable dependiente producida por una
gobernanza efectiva. Debemos entender el régimen de gobernanza de la universidad como instituciones y
reglas que fijan los límites y los incentivos para la constitución y funcionamiento de
redes interdependientes de actores (gubernamentales, del sector privado y de la
sociedad civil), fundamentales para el desarrollo de la universidad pública, y tiene
su origen en los siguientes factores:
1) 12 De carácter racional: que descansa en la creencia en la legalidad de ordenaciones estatuidas y de
los derechos de mando de los llamados por esas ordenaciones a ejercer la autoridad (autoridad legal)
2) Todo derecho según su esencia es un cosmos de reglas abstractas , por lo general estatuidas intencionalmente; que la judicatura [tiempo que dura] implica la aplicación de esas reglas al caso concreto; y que la administración supone el cuidado racional de los intereses previstos por las ordenaciones de la asociación, dentro de los límites de las normas jurídicas y según principios señalables que tienen la aprobación o por lo menos carecen de la desaprobación de las ordenaciones de la asociación (Weber, 1987).
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Se puede explicar la gobernanza como estructura de toma de decisiones a
través de redes de actores gubernamentales y no gubernamentales
multinivel. Y como marco de análisis para relacionar el régimen político
con el desarrollo de la universidad.
Gobernanza se refiere a la “metapolítica” y concierne a la estructura
institucional de la acción política tanto del gobierno universitario como de
los actores internos de la universidad y los de la sociedad civil. Una
aproximación del tipo gobernanza debe explorar el potencial creativo de
estos actores, y especialmente la habilidad de los líderes de superar la
estructura existente, de cambiar las reglas del juego, y de inspirar a otros
para comprometerse en el esfuerzo de hacer avanzar la universidad
sociedad pública hacia nuevos y productivos caminos. La gobernanza
concierne a la institucionalización de los valores normativos que pueden
motivar y proveer cohesión a los miembros de la universidad.
De acuerdo con lo anterior, la gobernanza tiene dos dimensiones: a). una dimensión
estructural que hace referencia a los arreglos institucionales existentes en una
organización dada, y b). una dimensión dinámica o de proceso que se refiere a las
acciones de los actores que pueden afectar a la dimensión estructural. Esto permite
focalizar la gobernanza desde la perspectiva tanto analítica como normativa. Desde
la primera, la gobernanza implica un marco conceptual para captar los arreglos
institucionales de la universidad y la gestión de los mismos por los actores
relevantes; desde la perspectiva normativa la gobernanza compromete el liderazgo
moral de los actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras
de mejorar la capacidad de solución de los problemas de la acción colectiva (Prats,
1996).
El reconocimiento desde la teoría de la gestión de que en instituciones de gran
complejidad como las universidades en donde diversidad, dinamismo,
interdependencia, eficacia y eficiencia de la gestión ya no dependen sólo de la
acción del gobierno o gobernación sino de la capacidad para la creación y gestión de
redes de actores, de cuya calidad depende la gobernabilidad.
La gestión pública debe ser entendida como gestión a nivel “macro” relacionada con
el cambio estructural a nivel de relaciones entre la universidad y las organizaciones
con las que interacciona. La gestión de la universidad pública se refiere al cambio al
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
16
nivel estructural en transición hacia un nuevo marco institucional. Existe una
diferencia entre los dos niveles de gestión similar a la que existe entre las reglas del
juego y las estrategias de los actores.
La gobernanza sugiere casi siempre una toma de decisiones colectivas basadas en
una amplia inclusión de actores afectados por las mismas, junto a una necesaria
coordinación de éstos en busca de eficacia. Se habla de prácticas colectivas
basadas en la negociación y la cooperación con base en ciertos principios sometidos
a consenso.
Se habla pues, de nuevas prácticas fundadas ya no en la dominación legítima
(Weber, 1987), sino en la negociación y el consenso para organizar la toma de
decisiones en las instituciones democráticas. En todas las formas del término, las
fronteras publico-privadas tienden a desaparecer, toman fuerza aquellos
mecanismos de gobierno que no requieren de la autoridad central para funcionar y
se crean estructuras de interacción múltiple. La gobernanza supone un
reconocimiento a los más diversos actores internos y externos a la universidad que
vienen reclamando un lugar en la toma de las decisiones que los involucran.
3.3. Las instituciones Como ya se ha advertido, las instituciones juegan un papel preponderante en el
concepto de régimen de gobernanza, para efectos de este trabajo definiremos a las
instituciones de la siguiente manera:
Una institución es cualquier sistema colectivamente aceptado de reglas
(procedimientos, prácticas, estatutos) que nos permiten crear hechos institucionales.
Un hecho institucional es la asignación colectiva de una función de estatus para
crear energías deonticas13 (Searle, 2005).
Presenta las siguientes características:
13 Deontología (del griego δέον "debido" + λόγος "tratado"), término introducido por Bentham -Deontology or the Science of Morality, (1834)- para referirse a la rama de la Ética cuyo objeto de estudio son los fundamentos del deber y las normas morales. Se la conoce también bajo el nombre de "Teoría del deber". Dei (déi), conviene. Este es el argumento supremo que ha de orientar cualquier conducta. Y es bueno que así sea, porque de esta forma cada uno es el intérprete de las normas de conducta. Ése es el fundamento de la deontología tal como hoy la entendemos. Un poco al estilo del imperativo categórico de Kant: Si crees que tu conducta puede ser elevada a norma general de comportamiento, considera que estás haciendo lo que conviene. Pero no lo que te conviene a ti porque lo haces tú, sino lo que seguirá convininiéndote cuando lo hagan los demás. Lo que equivale a decir que lo que conviene, es aquello que es obligado hacer. No por casualidad el mismo verbo dew (déo) conjugado de manera distinta, significa "atar", es decir que entra en el terreno de la obligación, pero no impuesta desde fuera, sino asumida por uno mismo.
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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Una institución esta definida por un sistema de reglas constitutivas (al
actuar con un número suficiente de reglas se constituye en
comportamiento);
Las reglas determinan las funciones de estatus, que están en el hecho
reconocido y aceptado colectivamente;
Las funciones de estatus desempeñan su papel solamente en virtud del
reconocimiento y de la aceptación colectivos, y no en virtud de las
características del observador independiente de la situación;
Las funciones de estatus llevan energías deonticas reconocidas y
aceptadas.
Las instituciones son el pegamento subyacente que mantiene unidas a las
sociedades humanas.
3.4. Régimen de gobernanza y modelo económico
Utilizaremos un marco de análisis para las universidades públicas que nos permita
destacar la especificidad de sus finalidades, sus métodos de dirección respectivos y
los sistemas de gobernanza que se les asocian y hacer resaltar la importancia de la
articulación entre lo público y privado en términos de la institucionalidad de un
sistema sociopolítico.
Las instituciones universitarias son definidas por un doble referencial:
Uno, en términos del vínculo social que conecta a las personas que
componen las universidades -este vínculo puede ser diferenciado- puede
estar basado en los contratos, es decir, sobre aspectos legales y por otra
parte, puede estar sustentado en el don y el contra don (véase Dumézil,
Mauss, Perroux, en Pérez et. al, 2005).
Otro, en términos de metas, es decir, de "misiones" asignadas a las
universidades públicas, estas mismas finalidades son susceptibles de ser
muy distintas, tanto en el contenido (más o menos complejo, más o menos
homogéneo), como en los métodos de elaboración y clarificación.
Estos dos referenciales -el del vínculo y el de las finalidades- no están
desvinculados, mantienen relación uno con el otro, la existencia de una finalidad
común puede constituir un vínculo muy fuerte para la universidad pública. Una
organización no puede estudiarse aislada y en abstracto, porque su estudio debe
tener en cuenta el conjunto de las relaciones establecidas con los otros
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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protagonistas del campo social -en particular, con las otras organizaciones-;
relaciones que definen un "ajuste" pluridimensional histórico, jurídico, político,
cultural, cognoscitivo, específico de cada organización.
La gestión de las universidades públicas se refiere a los distintos aspectos de su
funcionamiento, incluso los relativos a la naturaleza, a la evolución del vínculo social
y a las finalidades que los relacionan o funden en una sociedad dada. Esta noción
nos permite aportar una precisión en términos de localización epistemológica de las
ciencias de la gestión o ciencias administrativas. Éstas deben considerarse a la vez
como componentes de las ciencias sociales y humanas con "conocimientos de
acción" (Pérez, 2003, 2004a) o de acción colectiva (Hatchuel, 2001), congruente con
nuestra visión de gestión por su implicación social.
Si las universidades públicas forman parte integrante del campo social, queda claro
que la gestión de estas instituciones en realidad también forma parte del campo
social y esta observación de sensatez debería oponerse siempre a los que sueñan
con construir unas "ciencias administrativas” a imagen de las ciencias exactas
Si a las ciencias administrativas corresponden "conocimientos de acción"
o “acción colectiva” queda también claro que estos conocimientos no
pueden permanecer solamente en el conocimiento para uno mismo,
porque tienen una exigencia de operacionalización, más concretamente de
viabilidad (de posibilidad de traducirse en actos).
Toda universidad pública puede ser representada por dos series de parámetros:
Los primeros definen su "modelo económico", es decir, su método de
inserción en el sistema social, desde el punto de vista de la obtención de
los recursos necesarios para el ejercicio de sus misiones y la utilización
del producto de su actividad. Varios autores precisan y establecerse
comentarios a este nivel: el concepto de "modelo económico", implica el
conjunto de los recursos necesarios para el ejercicio de las misiones de la
universidad pública.
Los segundos definen su "régimen de gobernanza", es decir, su método
de inserción en el sistema social, desde el punto de vista de las normas
(formales o informales) y comportamientos que regulan su estructura y su
funcionamiento interno, así como las relaciones con los otros
protagonistas. La definición de este régimen de gobernanza esta
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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relacionado con las ciencias políticas, basándose en el conocimiento de
las relaciones sociales, los protagonistas que las componen y de sus
métodos de funcionamiento. El concepto de "régimen de gobernanza" se
definió así para cubrir los distintos aspectos institucionales y
comportamentales que caracterizan a una organización.
Estas dos dimensiones, específicas de cada universidad, no son independientes una
de la otra, cualquier "modelo económico" es inevitablemente compatible con
cualquier "régimen de gobernanza". La articulación entre los dos componentes es el
atributo del sistema de gestión y puede definirse como sigue: El sistema de gestión,
entendida como acción colectiva, de una universidad pública articula un modelo
económico y un régimen de gobernanza convenientes a la inserción de la institución
en el sistema social.
La gestión se inscribe en dos "posturas" a priori distintas:
La primera es la racional que tiende a aplicarse en las organizaciones, con
el mismo planteamiento que aquélla que se aplicaría a un sistema técnico;
es decir, un planteamiento racional, cartesiano, distanciada con relación a
su objeto, poniéndolo en una secuencia del tipo previsión; programación;
presupuestación; ejecución; control; evaluación; corrección, que serían
los parámetros a considerar para medir el modelo económico de las
universidades, representado básicamente en los indicadores de los
programas de planeación-evaluación implementados por el gobierno
federal a las universidades públicas para la obtención de recursos que les
permitan realizar sus funciones sustantivas y adjetivas14.
La segunda es la "del protagonista social" insertado él mismo en la
organización que se encarga de gestionar, en relación con los otros
miembros de la organización, con las otras organizaciones e instituciones
sociopolíticas, en particular, de las que depende mediante el régimen de
gobernanza que le concierne. Las gestiones son esta vez más subjetivas,
implicadas, emergentes a veces heurísticas, según los procesos de "co-
construcción" o de "estrategia de paso" (Avenier, 1997) y están
14 Funciones sustantivas: En una institución educativa, las actividades de docencia, de investigación y de difusión y preservación de la cultura. Funciones adjetivas: En una institución educativa, las actividades administrativas, normativas y de planeación que sirven de apoyo a las funciones sustantivas. (Glosario, SES).
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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representados los estatutos, normas de funcionamiento, estructuración
interna, relaciones con los otros protagonistas individuales o colectivos, y
sus métodos de control. Esta dimensión podrá medirse analizando las
relaciones entre los actores sociales internos y externos identificados en el
contexto universitario.
Se comprenderá que estas dos posturas corresponden a concepciones distintas, a
veces antagónicas, de la dirección, se puede hablar de un "choque de paradigmas"
distintos pero complementarios (Pérez, 2003, 2004a).
IV. TRATAMIENTO EMPÍRICO 4.1. Propuesta Realizaremos una investigación cualitativa, porque es un proceso de comprensión
basado en las distintas tradiciones metodológicas de indagación que exploran un
problema social o humano (Creswell, 1998). Para Pierre Bourdieu (1992), la
estrategia general para realizarla es la sistematicidad de la relación entre el
componente teórico y el componente empírico del conocimiento.
Existen muchas razones validas para que realicemos una investigación cualitativa,
probablemente la de más peso, es la naturaleza de nuestro problema, estudiaremos
a la organización universitaria, para tratar de comprender algunos de sus procesos
de gestión y de gobernación. Exploraremos éstas áreas sustantivas sobre las cuales
se conoce poco o mucho buscando obtener nuevo conocimiento (Stern 1980).
El objeto de la investigación cualitativa es un “objeto que habla” (Bourdieu 1987), El
hecho social adquiere relevancia en su carácter subjetivo y su descubrimiento se
realiza a través de lo que piensa el sujeto que actúa. Entre el sujeto de la
investigación y el objeto que habla se establece una relación de interdependencia e
interacción y el resultado es que ambos se transforman.
En el paradigma cualitativo el propósito consiste en describir e interpretar
exactamente la vida social y cultural de los participantes en la indagación.
Pretendemos entender los fenómenos sociales desde la propia perspectiva del
actor” (Taylor y Bogdan, 1986). Nuestra búsqueda principal será el significado, la
comprensión de la realidad de las instituciones de educación superior públicas, para
lo cual echaremos mano de la etnografía
El método etnográfico es el de mayor preferencia por los investigadores para
conocer una comunidad o una institución. Según Miller (1994), el principal objetivo
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
21
de la etnografía es comprender la mecánica interna y las acciones de un grupo de
gente desde el punto de vista de sus miembros y no desde la óptica del investigador.
Es decir, que en este método la realidad que se estudia adquiere un significado
especial, las reglas, normas, valores y los modos de vida son muy propios del grupo
como tal. Por esto, es importante ver y estudiar a la comunidad universitaria como
un todo, ya que cada cosa se relaciona con todas las demás y adquiere su
significado por esa relación. De ahí que la explicación exija también esa visión
global.
Martínez M. (1998), por su parte, sostiene que el objetivo inmediato de un estudio
etnográfico es crear una imagen realista y fiel del grupo estudiado, pero su intención
y mira más lejana es contribuir en la comprensión de sectores o grupos
poblacionales más amplios que tienen características similares. Según Cook y
Reichardt (1986), las descripciones etnográficas de entornos naturales y la
información corriente sobre lo que la gente dice y hace en vez de lo que dice que
hace, son formas relevantes de hacer la investigación.
Esta perspectiva de investigación enfatiza sobre lo interior, es decir lo válido o que
proviene de adentro del sujeto por lo tanto sus resultados no se pueden generalizar,
para abordar desde adentro utilizaremos el estudio de caso.
4.2. El caso de las universidades públicas El estudio de caso es definido por Denny (1978) como “un examen completo o
intenso de una faceta, una cuestión o quizás los acontecimientos que tienen lugar en
un marco geográfico a lo largo del tiempo. Mac Donald y Walker (1977) hablan del
estudio de caso como un examen de un caso de acción. Patton (1980) lo considera
como una forma particular de recoger, organizar y analizar datos. Todas las
definiciones vienen a coincidir en que el estudio de caso implica un proceso de
indagación que se caracteriza por el examen detallado, comprehensivo, sistemático
y en profundidad del caso objeto de interés (García Jiménez, 1991).
Las dos instituciones objeto de nuestro estudio son muy heterogéneas,
independientemente de que los enfoques teóricos que las sustentan, sus
características formales e informales son similares y exigen adaptar el trabajo de
campo a las particularidades de cada universidad estudiada.
4.2. Pregunta de investigación Nuestra investigación tiene el propósito de dar respuesta a nuestra pregunta central:
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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¿Cómo se articula la gestión de la universidad pública con su régimen de
gobernanza y su modelo económico?
4.3. Organización de los estudios de caso Los elementos metodológicos para realizar el análisis organizacional, se retoman de
los modelos propuestos por Peréz, Igalens y Pesqueuz (2005) y por David, Hatchuel
y Laufer (2001). Para explicar nuestra idea fundamental proponemos una síntesis
coherente de los conceptos principales que conforman nuestro estudio y que se
constituyen en nuestro método; estos aportan las dimensiones para medir15 lo que
en términos teóricos y metodológicos hemos determinado para dar respuesta a las
interrogantes de nuestro estudio y los presentamos de manera sucinta en la Tabla 1. Tabla 1. Método para el análisis de los conceptos gestión, modelo económico y régimen de
gobernanza
Dimensión teórica Dimensión metodológica Resultados del campo
I. Gestión
La gestión es la ciencia de los colectivos capaces de transformarse; la ciencia de los modelos de acción colectiva. (Hatchuel, 2001).
Análisis de los mecanismos de rendición de cuentas.
Análisis de los ISO 9001:2000
Análisis de la adecuación de la normativa
Análisis de la atención a problemas estructurales.
Datos sobre los resultados de la gestión.
Impacto de los apoyos recibidos.
II. Régimen
de gobernanza
"Régimen de gobernanza", método de inserción en el sistema social, desde el punto de vista de las normas (formales o informales) y comportamientos que regulan su estructura y su funcionamiento interno, así como las relaciones con los otros protagonistas.
Análisis de la formas de interacción.
Institucionalidad Análisis de las
estructuras básicas
Instrumento para
análisis de actores.
Análisis de la normatividad
Análisis de la estructura organizacional.
III. Modelo económico
Implica el conjunto de los recursos necesarios para el ejercicio de las misiones de la universidad pública.
Análisis de la capacidad académica.
Análisis de la competitividad académica.
Análisis de los recursos obtenidos por proyectos
Datos sobre los recursos obtenidos
Fuente: Elaboración propia con datos de Pérez, R., Igalens, J., y Pesqueuz, Y., (2005) y David, A.,
Hatchuel, A. y Laufer, R. (2001).
Como ya mencionamos, los modelos se distinguen de otras aproximaciones
exclusivamente racionalistas, pensamos que con ellos podremos estudiar y
15 “El proceso de vincular conceptos abstractos con indicadores empíricos” (Carmines y Zeller, 1998, p.10, en Hernández, Fernández y Baptista, 2003, p.345).
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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demostrar las diversas formas mediante las cuales la acción colectiva se articula con
el régimen de gobernanza de las universidades públicas y con sus modelos
económicos, así como las diversas regulaciones sociales que produzcan estados de
equilibrio sistemático por medio de la cooperación entre los actores y algunas formas
de socialización de las personas en el trabajo.
Finalmente diremos que este trabajo es apenas un esbozo de la indagación que
estamos realizando, muchos factores jugarán en la obtención de los resultados y del
ajuste metodológico necesario para que el estudio incorpore todo el rigor requerido
por el método utilizado.
Una aproximación teórica a la gestión, el modelo económico y el régimen de gobernanza en las universidades públicas
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