Universidad de Buenos Aires Facultad de Ciencias Sociales
Licenciatura en Ciencias de la Comunicación
Materia: Legislación Comparada
Cátedra: Dr. Henoch Aguiar
UNIDAD 6: POLÍTICAS PÚBLICAS Y CONTROL DE LA
GESTIÓN
EJE TEMÁTICO 3: POLÍTICAS PÚBLICAS Y CONTROL DE LA GESTIÓN DEL
ESTADO
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EJE TEMÁTICO 3: POLÍTICAS PÚBLICAS Y CONTROL
DE LA GESTIÓN DEL ESTADO
UNIDAD 6: POLÍTICAS PÚBLICAS Y CONTROL DE LA
GESTIÓN
Bibliografía obligatoria:
BRANCHESI, Lucas. La construcción del sistema de control en Argentina.
Documento de la cátedra. Buenos Aires, 2006. MIMEO.
SCHIFER, Claudio y PORTO, Ricardo. “Organismos nacionales” en
Telecomunicaciones. Marco regulatorio. Ed. El Derecho, Buenos Aires, 2002.
Informe AGN 744/2003 sobre Servicio Universal.
Oficina Anticorrupción. Denuncia contra Germán Luis Kammerath Gordillo y contra
Alejandro Bernardino Cima, por frecuencias del espectro radioeléctrico. 2001.
ALFIE, Alejandro. “El escándalo de las licencias”, en Revista Information
Technology, Buenos Aires, 2001.
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BIBLIOGRAFÍA OBLIGATORIA
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BRANCHESI, Lucas. La construcción del sistema de control en Argentina. Documento de la cátedra.
Buenos Aires, 2006.
LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL DE LA GESTIÓN EN LA ARGENTINA
Un por qué: el control del Estado
La problemática del control de la acción del Estado (de las instituciones que conforman una cristalización
burocrática del Estado) es, actualmente, una de las principales preocupaciones en lo que respecta a
implementar, para la gestión de los intereses públicos, criterios de eficiencia y eficacia. Toda vez que se dota
a las agencias estatales de una potencia (una ámbito de acción, unas herramientas para abordarlo, un poder)
se desprende la necesidad de controlar: de los resultados a los procedimientos, de la responsabilidad de los
agentes a la adecuación de las actuaciones. Estos sistemas de control se han estructurado, en palabras de
O`Donnell, en torno al concepto de Accountability Horizontal, es decir: “Agencias estatales que tienen
autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van
desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones
de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como
ilícitos”1.
Un cómo: la estructuración de la lógica del control en la Argentina
A partir del proceso de reforma del Estado que se inicia, en Argentina, a partir fines de la década de 1980, se
comienza a imponer una modificación de la lógica del sistema de control de la gestión pública: de un sistema
continental de rendición de cuenta (que indaga la legitimación documental de la acción) a uno anglosajón
que profundiza en el control integral de la gestión pública a partir de tres criterios 2:
• Objetivo: maximización de las utilidades.
• Conducta: ingresos marginales iguales a sus costos marginales. Ingresos medios mayores a costos
marginales.
• Desempeño: evitar ineficiencias que socaven el fundamento de economía en el desempeño.
El cambio del paradigma de control se inicia específicamente con la Ley 23.696 (de Reforma del Estado) que
le asigna al “Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Públicas, según sus
respectivas áreas de competencia, (la potestad de) intervención previa a la formalización de las
contrataciones”3 respectivas a la concesión y privatización de empresas públicas. Más allá de esta mención
específica al rol de los organismos de control en lo que respecta a las privatizaciones, el cambio en el sistema
de control del Estado se consolida y formaliza en 1992 con la promulgación de la Ley 24.156 (de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional).
La mencionada Ley construye dos grandes esferas sobre las que se articula la Administración Pública: el
sistema de Administración Financiera y el sistema de Control. Al primero le corresponden las disposiciones
acerca de Presupuesto y Contabilidad y al segundo la determinación de los organismos de Control Interno (la
Sindicatura General de la Nación, SIGEN) y Externo (la Auditoría General de la Nación, AGN). A partir de
la reforma de 1994, el artículo 85 de la Constitución le otorga reconocimiento institucional a la AGN como
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organismo de control externo a cargo de la potestad del Poder Legislativo. En otras palabras, es el Congreso
quién está a cargo del control externo de la gestión del Poder Ejecutivo, pero sólo a través de la AGN sin
posibilidades de abocarse a su competencia, sustituirla ni cercenar sus posibilidades a través de la creación
de otro órgano. En lo que respecta al control interno, la SIGEN es el organismo superior de control interno
de la gestión del Poder Ejecutivo Nacional.
Un quién: organismos a cargo del control de la gestión del Estado
La Auditoría General de la Nación
Según lo determinado por la Ley 24.156, la Auditoría General de la Nación es un organismo con un perfil
técnico con función de asistencia al Congreso Nacional y dotado de personería jurídica propia y de
independencia funcional y financiera. En otras palabras, es un organismo autónomo y autárquico. La
vinculación entre la AGN, en tanto organismo autárquico, y el Congreso de la Nación se da a través de la
Comisión Parlamentaria Mixta revisora de Cuentas (de naturaleza bicameral y con representación de la
primera y segunda minoría).
De la mencionada independencia funcional surge la naturaleza externa que se le asigna a la AGN: el
organismo está fuera de la órbita de la función administrativa y de sus organismos relacionados y
dependientes. A la manera de un supremo organismo de control retoma la potestad de control del Legislativo
sobre el Ejecutivo y debería complementar el control interno reservado a la Sindicatura General de la
Nación.
La AGN tiene potestad plena de realizar actuaciones sobre los desempeños de los organismos de la esfera del
Poder Ejecutivo de la Nación (quedan comprendidas todos las reparticiones de la administración central,
organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado entes reguladores de servicios públicos),
sobre algunos organismos autárquicos que así lo soliciten (o sobre los que el Congreso Nacional determine la
necesidad) y sobre las empresas privatizadas y concesionadas “en cuanto a las obligaciones emergentes de
sus respectivos contratos”4.
En último lugar es de destacar que las actuaciones de la AGN no son vinculantes en el sentido que no
determinan consecuencias para los organismos auditados ni jurídicas más allá que puedan ser retomadas por
el Poder Judicial para fundamentar su intervención. En palabras de Enrique Paixao, ex presidente del Colegio
de Auditores de la Auditoría General de la Nación: “El sistema de control previsto para la AGN no incluye
atribuciones jurisdiccionales ni requirentes o de investigación criminal, funciones que corresponden,
respectivamente, a los jueces y a los órganos del Ministerio Público Fiscal”5.
La Sindicatura General de la Nación
La estructura de control interno del Estado está encabezada por la SIGEN a la que secundan las Unidades de
Auditoria Interna que se deben existir en cada organismo público. La SIGEN es el órgano rector del sistema
ya que cuenta con potestades normativas, coordinadoras y de supervisión. La Ley 24.156 impone a la SIGEN
la obligación de informar al Presidente de la Nación sobre la gestión de los organismos comprendidos dentro
del ámbito de su competencia en su rol de asistencia técnica al Poder Ejecutivo, en este sentido se entiende
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su rol de Organismo de Control Interno. Si bien las potestades de la Sindicatura son similares a las de la
AGN, se debe destacar que el organismo de control interno tiene a su cargo la facultad de promover
sanciones administrativas a los funcionarios en caso de que se detecten violaciones en el deber de informar.
A su vez, la SIGEN tiene potestad de recomendar sanciones para violaciones flagrantes de deberes de los
agentes públicos a los diferentes titulares de los organismos auditados.
Entre las funciones de la SIGEN se cuentan, entre otras 6:
• Dictar y aplicar normas de control interno, que deberán ser coordinadas con la Auditoría General de la
Nación.
• Emitir y supervisar la aplicación, por parte de las unidades correspondientes de las normas de auditoría
interna.
• Disponer la realización o coordinar la realización de auditorías financieras, de legalidad y de gestión, así
como también de estudios referidos a la regularidad jurídica, de investigaciones especiales, pericias de
carácter financiero o de otro tipo, y consultorías sobre evaluación de programas, proyectos y operaciones.
Asimismo efectuará las auditorías externas que le fueran requeridas, de acuerdo con la Auditoría General de
la Nación.
• Comprobar la puesta en práctica por los organismos controlados, de las observaciones y recomendaciones
efectuadas por las unidades de auditoría interna y acordadas con los respectivos responsables.
• Atender los pedidos de asesoría que le formulen el Poder Ejecutivo Nacional y las autoridades de sus
jurisdicciones y entidades en materia de control y auditoría.
• Formular directamente a los órganos comprendidos en el ámbito de su competencia (jurisdicciones y
entidades), cuando el obrar de los mismos lo haga conveniente, recomendaciones tendientes a asegurar el
adecuado cumplimiento normativo, la correcta aplicación de las reglas de auditoría interna y de los criterios
de economía, eficiencia y eficacia.
La Oficina Anticorrupción
De acuerdo a la Ley 25.233 (modificatoria de la Ley de Ministerios), “Compete al Ministerio de Justicia (…)
entender en los programas de lucha contra la corrupción del Sector Público Nacional e intervenir como
querellante en los procesos en que se encuentra afectado el patrimonio del Estado”7. La Ley determina la
existencia de un órgano del Poder Ejecutivo con una función de control “que tendrá a su cargo la elaboración
y coordinación de programas de lucha contra la corrupción en el sector público nacional”8. Sobre este
marco, es el Decreto 102 / 99 que reglamenta el funcionamiento y la organización de la Oficina
Anticorrupción (OA). Según el artículo 1 del Decreto, la misión específica del organismo tiene que ver con
el control de las conductas comprendidas en la Convención Interamericana contra la Corrupción dentro de su
ámbito de aplicación que “comprende a la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada,
empresas, sociedades y todo otro ente público o privado con participación del Estado”9. Por otra parte la
Oficina Anticorrupción es actualmente la encargada de llevar el registro, evaluar y hacer públicas las
Declaraciones Juradas patrimoniales de los agentes públicos.
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Si bien la OA no emite dictámenes vinculantes ni con consecuencias inmediatas en términos sancionatorios,
debe enviar los informes de sus actuaciones a la Procuración del Tesoro de la Nación y al funcionario de
mayor rango del organismo auditado quienes deberán instituir un sumario administrativo o determinar
específicamente las razones de la decisión en contrario. Además tiene la potestad de denunciar ante la
justicia los hechos que, como consecuencia de sus investigaciones puedan determinar delitos y, por otra
parte, puede oficiar como querellante en causas judiciales que se deriven de sus actuaciones.
A diferencia de los organismos del Sistema de Control del Estado de la Ley 24.156, la reglamentación
especifica que la OA tiene potestad de recibir denuncias de particulares relativas a conductas comprendidas
en la Convención Interamericana contra la Corrupción.
La auditoría y su informe
En las actuaciones de los tres organismos, y de acuerdo a su objeto, se pueden distinguir diferentes clases de
auditorías:
• Auditorías de Legalidad: relativas al control del cumplimiento, por parte de los funcionarios (y
organismos), con respecto a las leyes y reglamentos aplicables a la actividad.
• Auditorías financieras: verificación acerca de la adecuación del sistema de administración al respecto de
las prácticas de control interno, específicamente a la naturaleza formal de los informes financieros y estados
contables.
• Auditorías de gestión: orientadas a determinar si el organismo auditado utiliza los recursos financieros
con arreglo a principios de economía, eficacia y eficiencia. Alternativamente estos informes pueden
orientarse a cuantificar los posibles desvíos.
• Auditorías Integradas o Integrales: Pueden incluir dos o más de los tipos mencionados.
Más allá de los diferentes tipos de auditoría posibles, las actuaciones de la SIGEN y de la AGN (en
determinados casos también se aplica a la Oficina Anticorrupción) finaliza con un trabajo que consiste en
una exposición de los hechos analizados. Los resultados son presentados en un informe compuesto por seis
elementos principales:
• Antecedentes y marco normativo.
• Comentarios que revelan los errores, desvíos o irregularidades encontradas durante la investigación.
• Conclusiones basadas en los hallazgos.
• Recomendaciones efectuadas a fin de que se adopten medidas tendientes a subsanar las dificultades y a
determinar las responsabilidades.
• Anexos con respaldo documental y probatorio.
NOTAS:
1. O` Donnell Guillermo; Accountability Horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza
política; POSTData, Revista de Reflexión y análisis político; Nº 7; Buenos Aires, mayo de 2001.
2. AGN, Documento técnico Nº 5; Herramientas de Auditoría de Gestión; 1997.
3. Ley 23.696 (1989). Art. 20
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4. Ley 24.156 (1992). Arts. 116-117.
5. Enrique Paixao; Informe para la Convención Interamericana contra la Corrupción.
6. Ley 24.156 (1992). Art. 104.
7. Ley Nº 25.233 Art. 5.
8. Ley Nº 25.233 Art. 13.
9. Dto. 102/99 Art 1.
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SCHIFER, Claudio y PORTO, Ricardo. “Organismos nacionales” en Telecomunicaciones. Marco
regulatorio. Ed. El Derecho, Buenos Aires, 2002.
DESREGULACIÓN
a) Introducción
E13 de septiembre de 2000 se firma el Decreto 764/00, mediante el cual se dispone la desregulación de los
servicios de telecomunicaciones y se aprueban los Reglamentos de Licencias para Servicios de
Telecomunicaciones, Nacional de Interconexión, General del Servicio Universal y Sobre Administración,
Gestión y Control de Espectro Radioeléctrico. Consecuentemente con este nuevo marco regulatorio se
deroga un conjunto de normas del sector.
El Decreto 764/00 señala que el referido régimen se sustenta en los principios que gobiernan la libertad de
comercio, el libre acceso al mercado, la fluida y libre circulación de toda información útil, la ausencia de
intervenciones que lo distorsionen y la exclusión del ordenamiento jurídico de toda disposición que
favorezca los monopolios y/o privilegios.
También se recuerda que el artículo 42 de la Constitución Nacional estableció expresamente el deber de las
autoridades de proveer a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al
control de los monopolios naturales y legales y a la calidad y eficiencia de los servicios públicos y que la
República Argentina suscribió el Cuarto Protocolo Anexo al Acuerdo General sobre el Comercio de
Servicios con la Organización Mundial del Comercio (OMC), ratificado por Ley 25.000, asumiendo el
compromiso de abrir a la competencia los servicios de telecomunicaciones, sin restricción alguna, con
posterioridad al 8 de noviembre del año 2000, exceptuando los servicios satelitales.
En esa orientación, el decreto mencionado señala que el marco regulatorio del sector, conjugado con los
principios constitucionales, requiere que se adopte una regulación exenta de todo privilegio, que garantice la
igualdad y la libertad de comercio y de industria en el mercado de las telecomunicaciones, sin barreras a la
incorporación de nuevos operadores, ni obstáculos a la dinámica de servicios e incorporación de nuevas
tecnologías.
En ese contexto el Gobierno Nacional, por imperio del bloque de legalidad descripto, asume la obligación de
levantar las barreras de acceso establecidas previamente, haciendo cesar privilegios explícitos o subyacentes
derivados del régimen de exclusividad, estableciendo la competencia sin más transiciones, impidiendo que se
mantengan situaciones derivadas de un régimen de monopolio de competencia restringida.
Es interesante destacar, entre los fundamentos del citado Decreto 764/00, aquel que señala la necesidad de
reconocer tanto los derechos adquiridos de los usuarios a consumir servicios de telecomunicaciones en un
marco de libre competencia, cuanto el derecho de los prestadores, presentes o entrantes, a operar en el
mercado bajo reglas competitivas claras, estables, igualitarias, no discriminatorias e imparciales.
El Estado, en esta nueva etapa, asume el compromiso de regular para la competencia, fundando toda la
regulación en el derecho de los usuarios, razón última legitimante de todo el nuevo marco normativo.
b) Reglamento de Licencias para Servicios de Telecomunicaciones
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Con relación al régimen de licencias, el decreto señala que en un mercado liberalizado, éste debe ser lo
suficientemente flexible como para facilitar la entrada de prestadores competitivos de servicios de
telecomunicaciones, de manera de garantizar una competencia efectiva.
Observa la citada normativa que el anterior régimen fijaba divisiones de servicios que no se correspondían
con la evolución real de su prestación en el mundo, mencionando por ejemplo, que se establecían
distinciones entre el servicio telefónico, los servicios de telecomunicaciones -excepto telefonía- y los
servicios de valor agregado.
Se agrega que dichas distinciones no responden a tendencias cada vez más actuales toda vez que, poco a
poco, Internet -denominada red de redes- podría transformarse en servicio básico y configurar la red básica,
absorbiendo en su prestación a los demás servicios de datos y de telefonía en un período relativamente corto.
Al respecto, la UIT ha señalado que: "El paradigma de la telefonía vocal que define a la industria de las
telecomunicaciones ha entrado en banca rota y desaparecerá inevitablemente ... será reemplazado por un
paradigma que permitirá considerar la comunicación mundial sin interfaces ..."1.
En ese orden, se afirma que el régimen de licencias no debe constituir una traba, sino un incentivo a los
prestadores, tanto para los ya instalados como para los que ingresen al mercado, que encuentren en él las
garantías de respeto por sus inversiones y por su capacidad de propuesta de servicios, generando mecanismos
responsables y suficientemente flexibles, para que el sector pueda receptar e incorporar toda innovación que
permita atender mejor al usuario.
En consecuencia, en la nueva normativa se han eliminado las distinciones vigentes entre servicio telefónico,
de telecomunicaciones en general y de valor agregado, indicándose que las tecnologías existentes en un
momento determinado no pueden condicionar los criterios de prestación de los servicios.
En el marco de esta filosofía política se estimó necesario establecer un régimen que permita a todo prestador
responsable que esté en condiciones de invertir y contribuir a aumentar la oferta de servicios y la posibilidad
de elección de los clientes y consumidores, que pueda hacerlo sin restricción alguna.
De este modo se consagró un régimen de licencias que estima poder resistir el paso del tiempo, en un sector
en donde la convergencia tecnológica y la integración de servicios tornan impropias, en pocos meses,
definiciones que imponen restricciones artificiales. En la misma orientación, se procuró consagrar un sistema
que no ciña con normas rígidas a cambiantes tecnologías, que no pretenda imponer un diseño de prestación
de servicios preestablecido por la Administración, en un campo en donde debe ser respetada la libre
iniciativa de los prestadores, quienes sabrán adaptar sus modos de brindar servicios, a las fluctuantes
realidades del mercado.
En lo sustancial, el Reglamento de Licencias que se aprueba confiere título para la prestación de servicios de
telecomunicaciones cuyo otorgamiento es sin límite de tiempo, a requerimiento del interesado y siempre que
éste cumpla con los requisitos previstos en el mismo.
De modo que el título habilita al prestador a brindar cualquier tipo de servicio de telecomunicaciones, con o
sin infraestructura propia, en todo el territorio de la Nación Argentina y su otorgamiento es independiente de
la asignación de los medios requeridos para la prestación del servicio.
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La política adoptada en el Decreto 764/00 está en línea con lo afirmado por la UIT, que señala: "Los países
en desarrollo deberán seguir luchando para aumentar el bajo nivel de la densidad telefónica en los próximos
años. Los regímenes de concesión de licencias basados en el paradigma de la telefonía tradicional en los
hechos pueden limitar, más que promover, el crecimiento en esos países. En cambio, es más probable que los
regímenes de concesión de licencias suficientemente flexibles para permitir que el regulador adhiera al
paradigma de la tecnología de la información promuevan el acceso en régimen de competencia y una
diversidad de tecnologías, los dos motores del desarrollo del mercado"2.
Una de las críticas que se le efectuaron a este reglamento de licencias fue su filosofía permisiva, en cuanto a
las pocas exigencias económicas y de infraestructura requeridas a los futuros operadores. Desde el Gobierno
Nacional se respondió que la decisión de no imponer barreras de entrada fue alentar la llegada al mercado de
telecomunicaciones de empresas Pymes del sector, toda vez que altas exigencias económicas y técnicas sólo
podrían ser reunidas por las grandes corporaciones del mercado.
c) Reglamento Nacional de Interconexión
El Decreto 764/00 señala que el eje central del régimen de competencia es el sistema que regula el acceso a
las redes existentes, por lo que, si desaparece o se dificulta la garantía de acceso, no hay mercado ni
competencia. Conforme a ello se aprueba el Reglamento Nacional de Interconexión. En este punto, se agrega
que la economía de la red es un medio elemental para el desarrollo de un mercado de telecomunicaciones
altamente competitivo. Por ello, sólo un acceso expedito, eficaz y eficiente, por parte de terceros prestadores
a la Red Telefónica Pública Nacional (RTPN), permitirá el desarrollo de una competencia efectiva.
Se expresa que los prestadores deben proporcionar la interconexión solicitada por terceros prestadores que
necesitan, para la prestación de sus servicios y su estabilidad económica, acceso a la RTPN o a los clientes y
servicios de otros prestadores, debiéndose dictar medidas orientadas a prevenir comportamientos
anticompetitivos por parte de los prestadores con poder dominante y con poder significativo.
También se precisa que la determinación de un marco jurídico para la interconexión debe evitar abusos de
posiciones dominantes o barreras de entrada que distorsionan el mercado, permitiendo así la efectiva
incorporación de nuevos prestadores y la diversificación de la oferta de servicios de buena calidad, a precios
accesibles, en beneficio de los usuarios.
El Decreto 764/00, entonces, persigue el establecimiento de un marco que otorgue a los prestadores de
servicios de telecomunicaciones la posibilidad de concretar acuerdos de interconexión a precios razonables y
en condiciones transparentes y no discriminatorias, que garanticen la libre elección del usuario.
En orden a la determinación de los precios referenciales para el origen y terminación de las llamadas, tema
que suscitó una de las mayores controversias, se tuvieron en cuenta los valores de la canasta de varios países,
a los cuales se les agregaron los precios de interconexión vigentes en la Unión Europea y Canadá.
Se reiteró que, más allá de los intereses de los prestadores en pugna, es el bienestar del usuario el objetivo
principal de la interconexión, en la medida que ésta permite a los usuarios de una red conectarse con los
usuarios de otra red o acceder a servicios prestados desde otra red.
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En el Decreto 764/00 se recuerda que la regulación en materia de interconexión está dirigida a permitir la
competencia leal, pese a las diferencias que existan, en cuanto a ventajas de infraestructura, de penetración
comercial y de participación en el mercado, técnicas financieras y de otro orden, entre los operadores
dominantes, aquellos con poder significativo y los prestadores más pequeños; siendo para estos últimos, de
carácter esencial para el desarrollo de sus servicios, las facilidades de los primeros.
d) Reglamento General del Servicio Universal
Con relación al Servicio Universal, en el mencionado Decreto 764/00 se señala la necesidad de asegurar el
acceso de los habitantes de la Nación a los servicios esenciales de telecomunicaciones, sin importar sus
circunstancias económicas, localización geográfica o limitaciones físicas. Por ello, el Reglamento General
del Servicio Universal estableció que el propósito del Servicio Universal es lograr que aquella parte de la
población que no podría recibir los servicios esenciales de comunicaciones en condiciones normales del
mercado, tenga acceso a ellos.
En ese sentido, se establecen los principios y normas que lo rigen, los servicios que comprende, los sectores
beneficiados, los prestadores obligados a brindarlo, el método de cálculo de los costos netos de la prestación
y su financiamiento.
En cuanto al alcance del concepto, cabe señalar que la experiencia internacional demuestra que la prestación
del Servicio Universal ha comenzado a comprender servicios de mayor complejidad, abarcando en algunos
casos servicios de acceso a Internet.
No obstante ello, se ha estimado que en nuestro país, el estado de desarrollo de las redes no hace aconsejable
extender inicialmente el Servicio Universal a otro servicio que no sea el de la telefonía básica, sin perjuicio
de que se instrumenten mecanismos de revisión de los servicios que se encuentran comprendidos, cuando el
desarrollo de la competencia y la evolución tecnológica tornen imperativo garantizar el acceso de la
población a un conjunto mayor de servicios de telecomunicaciones.
Asimismo, se establecen mecanismos que garantizan la neutralidad competitiva, con la intención de no
beneficiar a ningún prestador en particular, ni privilegiar una tecnología en desmedro de otras. El régimen
del Servicio Universal establece las zonas de altos costos y deficitarias cuyos clientes son elegibles a los
fines de la percepción de los subsidios del Servicio Universal y define aquellos clientes o grupos de clientes
que, por sus características de consumo, son deficitarios a los efectos de la prestación del servicio elefónico
fijo, independientemente de su localización geográfica, incluyéndose a aquellos clientes que, por sus
impedimentos físicos, requieren una prestación más onerosa del servicio y aquellos servicios de
telecomunicaciones que, por razones de política nacional, el Estado decide promover -fijando por ejemplo
las tarifas- y generando con ello condiciones de prestación ajenas a los estándares comerciales. Para el
cálculo del déficit que origina al prestador el cumplimiento de las obligaciones del Servicio Universal, se ha
recurrido al concepto de costos evitables, comúnmente adoptado en la práctica internacional.
e) Reglamento Sobre Administración) Gestión y Control del Espectro
Radioeléctrico
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Por último, el Decreto 764/00 aprueba el Reglamento Sobre Administración, Gestión y Control del Espectro
Radioeléctrico. La norma señala que para hacer realidad la apertura a la competencia de los servicios de
telecomunicaciones es necesario el dictado de normas que garanticen la asignación competitiva del espectro
radioeléctrico, como vehículo que asegure la libre elección de los consumidores, así como la publicidad de
las asignaciones que se efectúen.
Por ello, en relación al espectro radioeléctrico, se dispone que todo procedimiento para su asignación y
utilización debe realizarse de manera objetiva, transparente y no discriminatoria.
Teniendo en cuenta la naturaleza escasa y limitada del espectro radioeléctrico, la normativa en cuestión
requiere una administración razonable y transparente que, a efectos de la asignación de sus frecuencias,
resguarde la igualdad de condiciones de acceso como as: también la concurrencia y selección competitiva de
prestadores de servicios de radiocomunicaciones y usuarios, allí donde sea aplicable, además de uso eficiente
del mismo.
El espectro radioeléctrico, considerado como patrimonio común de la humanidad, exige que sea
administrado dinámicamente, de una manera eficaz, eficiente y racional, a fin de que su atribución y uso por
parte de los usuarios permitan el mejor aprovechamiento posible en beneficio de los ciudadanos, adaptándose
a las diferentes etapas de la evolución tecnológica.
En ese orden, se fija un conjunto de medidas que deben ser adoptadas por las autoridades públicas. Entre
ellas, se consagra el principio de llamado a concurso toda vez que hubiere o pudiere preverse escasez de
frecuencias, así como la imparcial y razonable evaluación, y selección de los adjudicatarios, disponiendo la
inmediata publicidad de los procedimientos.
Asimismo, se indica que resulta conveniente dar a publicidad e: estado de ocupación de las bandas de
frecuencias, implementándose las pautas para un adecuado seguimiento y fiscalización en el cumplimiento
de las obligaciones y condiciones emergentes de los permisos de uso.
Por último, cabe señalar que la forma de adjudicación del espectro es un tema que ha generado controversias
en casi todos los países. Así, existen diversas formas de llevar a cabo este tipo de otorgamiento (concurso,
adjudicación directa, venta, subasta, sorteo, etc.). La UIT expresa que: "Las subastas de espectro contribuyen
a evitar el fraude y restituyen al público el valor del espectro que es objeto de licencia, a través del pago de
derechos de subasta al gobierno. Sin embargo, las subastas también pueden conllevar demoras, traer
aparejada la concentración de la propiedad entre los que ya son suficientemente ricos para hacer mejores
ofertas"3.
Tarea Normativa en Tratamiento
La consagración de la desregulación no supone, naturalmente, que se ha agotado la tarea normativa. Por el
contrario, diversos temas deben ser reglamentados en esta etapa, que se abre luego del dictado del Decreto
764/00.
Por caso, se encuentra en trámite en la Secretaría de Comunicaciones el tratamiento de los documentos de
consulta, relacionados con distintos aspectos en el área de las telecomunicaciones. La Resolución SC 92/01,
sobre portabilidad
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numérica; la Resolución SC 532/00, vinculada a la instalación de telecomunicaciones en inmuebles; lo
concerniente a la provisión, puesta en servicio y operación de una red satelital para la prestación del servicio
móvil por satélite en banda L (1525 MHz - 1610 MHz) Y lo dispuesto respecto del acceso a la modalidad de
selección por marcación.
Con relación a la portabilidad numérica, debe recordarse que el Plan Fundamental de Numeración Nacional,
aprobado por Resolución SC 46/97, previó para el futuro la portabilidad de numeración no geográfica para
un mismo servicio, así como la posibilidad del cliente de seleccionar el prestador con que esté subscripto, sin
modificar su número no geográfico. En este orden definió tres tipos de portabilidades: a) entre prestadores de
un mismo servicio; b) entre servicios, y c) entre localidades. En dicho Plan se consagra un procedimiento de
asignación de números no geográficos portables.
Posteriormente, el Reglamento General de Interconexión aprobado por el Decreto 764/2000 (art. 30), en su
punto 1, se estableció que la Autoridad de Aplicación determinará los plazos y condiciones en el que los
prestadores proporcionarán la portabilidad de números entre ellos, entre servicios y entre áreas geográficas,
conforme los supuestos de: a) cambio de prestador de red telefónica fija, cuando no haya modificación de
servicio ni de ubicación física del cliente; b) cambio de prestador de red telefónica móvil, aunque cambie la
modalidad del servicio prestado; c) cambio de prestador para los servicios de red inteligente, incluyendo los
servicios de numeración personal, cuando no haya modificación de servicio. También se determinó que la
Autoridad de Aplicación podrá establecer otros supuestos, así como cuestiones relacionadas con la
conservación de los números por los clientes.
El artículo 30 citado establece además que la portabilidad numérica es un derecho del cliente o usuario y que
cualquiera sea el procedimiento adoptado para proveer la conservación de números, el usuario y/o cliente
deberá estar en condiciones de poder conocer la tarifa que se aplicará a cada llamada que efectúe. La
portabilidad de números, incorporada a las redes telefónicas, permite a los usuarios continuar utilizando sus
números con independencia del prestador o del servicio elegido.
La UIT ha fijado objetivos básicos en relación a las condiciones que debería cumplir la portabilidad; por
ejemplo, el mecanismo utilizado debería ser totalmente transparente para los usuarios, la arquitectura a
aplicar debería ser flexible para facilitar el uso de equipos provenientes de diferentes proveedores y no
deberían observarse diferencias en la calidad de servicio con respecto a la calidad ofrecida a usuarios con
números no portadas.
En el Plan Fundamental de Numeración Nacional se establece que la asignación del recurso nacional,
haciendo referencia al número asignado, no implica propiedad sobre este último.
Por último se señala que se adoptó el procedimiento de Documento de Consulta previsto en el Reglamento
General de Audiencias Públicas y Documentos de Consulta para las Comunicaciones, aprobado por
Resolución SC 57/96 a los fines de tratar el documento que contendrá las reglas de la portabilidad numérica.
Con relación a la instalación de telecomunicaciones en inmuebles, también se ha adoptado el referido
procedimiento de Audiencias Públicas a los fines de tratar la Edición Número Cuatro del Reglamento
General de Instalación de Telecomunicaciones en Inmuebles.
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Otros temas pendientes y que deberán resolverse prontamente, se vinculan al Servicio Universal, como la
implementación del Fondo Fiduciario respectivo y la normativa referida a los Servicios de Traducción
Numérica NTS y las Condiciones y Precios Referenciales de la Coubicación.
NOTAS:
1. UIT, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones. Convergencia y Reglamentación, 1999.
2. UIT, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones. Convergencia y Reglamentación, 1999.
3. UIT, Tendencias en las Reformas de Telecomunicaciones. Convergencia y Reglamentación, 1999.
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Informe AGN 744/2003 sobre Servicio Universal.
Actuación AGN No. 744/03
INFORME DE AUDITORÍA
Al Sr. SECRETARIO de COMUNICACIONES
Lic. Guillermo MORENO
A la Sra. SUBSECRETARIA de DEFENSA de la
COMPETENCIA y DEFENSA del CONSUMIDOR
Dña. Patricia VACA NARVAJA
Al Sr. Interventor de la COMISIÓN NACIONAL de COMUNICACIONES
Ing. Ceferino NAMUNCURÁ
S / D
En ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24156, la Auditoría General de la
Nación ha procedido a efectuar un examen en el ámbito de la Secretaría de Comunicaciones, de la
Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor y de la Comisión Nacional de
Comunicaciones, con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1. Objeto de Auditoría:
Verificar el cumplimiento de los objetivos regulados en el Reglamento General del Servicio Universal;
controles aplicados por la Secretaría de Comunicaciones, la Comisión Nacional de Comunicaciones, y la
Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor. El período sujeto a auditoría se
halla comprendido entre el 01 de enero de 2001 y el 30 de septiembre de 2003.
2. Alcance del examen:
El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la AUDITORIA GENERAL
DE LA NACION, aprobadas por la Resolución N° 145/93 dictada en virtud de las facultades conferidas por
el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156, habiéndose practicado los procedimientos que a continuación se
indican, a los fines de verificar el cumplimiento de lo establecido en el Objeto precitado, acerca adelante
RGSU-:
2.1. Análisis de antecedentes normativos.
2.2. Recopilación y análisis de material relacionado con la materia objeto de auditoría, a nivel nacional e
internacional.
2.3. Remisión de notas a la Secretaría de Comunicaciones (en adelante SECOM), a la Subsecretaría de
Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor (en adelante SSDCyDC) y a la Comisión Nacional de
Comunicaciones (en adelante CNC) a los fines de verificar la gestión de los Entes definidos en el Decreto Nº
764/00 como autoridades de aplicación y de control del RGSU.
2.4. Análisis de la información remitida por los Entes precitados.
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2.5. Análisis de los hechos posteriores al cierre del período auditado, para evaluar la evolución de lo actuado
por los Entes con relación a la implementación del RGSU.
Las tareas propias del objeto de examen han sido desarrolladas entre el 1º de octubre de 2003 y el 21 de
mayo de 2004.
3. Aclaraciones previas:
El Anexo III del Decreto Nº 764/00 “Reglamento General del Servicio Universal (RGSU)”, que como Anexo
I se adjunta al presente informe de auditoría, establece lo siguiente: objeto, alcances y definiciones; objetivos
y principios generales; determinación de las categorías del Servicio Universal (en adelante SU);
administración del SU; aspectos económicos del SU; programas iniciales incluidos en el SU y disposiciones
transitorias.
No obstante el texto adjuntado a este informe como Anexo, y a los fines de una introducción en la materia, se
reseñan seguidamente los aspectos significativos del citado RGSU:
3.1. El RGSU define en su artículo 6º el concepto de SU, como un conjunto de servicios de
telecomunicaciones que habrán de prestarse con una calidad determinada y precios accesibles; inicialmente
se satisfarán las carencias de telefonía básica y en segunda instancia las de acceso a Internet. Es un concepto
dinámico, por lo que su contenido se debe revisar periódicamente, en virtud de la demanda de servicios, la
evolución tecnológica y las necesidades insatisfechas.
3.2. El objeto del RGSU, de acuerdo a lo prescripto en el artículo 1º, es establecer los principios y normas
que regirán el SU, los servicios incluidos, los sectores beneficiados, los sujetos obligados a su prestación y
los métodos para establecer los programas o prestaciones comprendidos, así como los costos evitables netos
de la prestación de las obligaciones del SU y el mecanismo de financiación.
3.3. El artículo 2º del RGSU expresa que el mismo abarca los mecanismos administrativos, económicos y
jurídicos que rigen la operación y el financiamiento del SU. El SU se regirá por los principios,
procedimientos y disposiciones del RGSU.
3.4. El RGSU define (artículo 4º) como autoridad de aplicación a la SECOM; para determinadas actividades
(artículo 3º), a la SECOM en forma conjunta con la entonces Secretaría de Defensa de la Competencia y del
Consumidor (en adelante SDCyC) –ahora (SSDCyDC)-; la autoridad de control es la CNC (artículo 4º).
Establece las respectivas responsabilidades, facultades y obligaciones de cada uno de los nombrados Entes,
en los artículos del Anexo III que a continuación se indican:
3.4.1.: En lo referente a la SECOM: artículos 2, 3, 8 al 11, 13 al 21, 23, 25, 27 y concordantes.
3.4.2.: Con relación a la CNC: artículos 11, 20, 27 y concordantes.
3.4.3.: En lo que hace a la SSDCyDC: artículo 3 y concordantes.
3.5. El RGSU persigue como objetivos (artículo 5º) que los habitantes de la República Argentina en todo el
territorio nacional, tengan posibilidades de acceder a dichos servicios, especialmente los que viven en zonas
de difícil acceso o que tengan limitaciones físicas o necesidades sociales especiales; promover la integración
de la Nación y favorecer la cultura, educación y salud pública, el acceso a la información, las
comunicaciones entre instituciones educativas, bibliotecas, centros de salud, entre otros.
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3.6. El artículo 7º establece como principio general para el SU, entre otros, al de igualdad de oportunidades
para seleccionar las categorías de clientes y servicios que serán incluidos en los programas del SU.
3.7. En el artículo 8º del RGSU, se establece que los programas del SU comprenden las categorías: “zonas de
altos costos”, “clientes o grupos de clientes” y “servicios específicos”. Se prevé subsidiar a los clientes
residenciales activos de las zonas denominadas de “altos costos”, dado que sólo pueden ser servidas bajo
condiciones de costos fuera de los estándares comerciales.
Asimismo, podrán otorgarse subsidios a aquellos “clientes o grupo de clientes” a los que deba prestárseles el
servicio y que tengan limitaciones físicas que impliquen una barrera de acceso al mismo o un uso más
oneroso que otros usuarios, como también a jubilados y/o pensionados determinados que, por las
características de consumo, resultan deficitarios para los prestadores, a los efectos del suministro del
servicio.
También se contempla en el RGSU, otorgar subsidios a los prestadores que brinden “servicios específicos”
que la autoridad de aplicación resuelva promover.
3.8. El artículo 9º del Anexo III expresa que “Los subsidios para los programas del SU solo podrán
remunerar costos relacionados a la prestación de SU y se calcularán en función de los costos netos, según lo
previsto en el artículo 15 del presente Reglamento”.
3.9. Con relación a la administración del SU y entre las acciones tendientes a asegurar que la prestación del
SU se desarrolle de acuerdo al principio de la desregulación de las telecomunicaciones, el artículo 10 del
RGSU dispone la creación del Fondo Fiduciario del SU (en adelante FFSU), el que se implementará antes
del 1º de enero de 2001 mediante la suscripción de un contrato de fideicomiso en las formas y modos
prescriptos en la Ley Nº 24.441 y sus modificatorios. El FFSU tendrá por objeto administrar los aportes de
inversión correspondientes a los programas del SU. El patrimonio del FFSU será privado.
La estructura jurídica y administrativa del FFSU, se basará en el Contrato de Fideicomiso (estableciendo el
carácter de fiduciante de los prestadores, los beneficiarios y demás pautas propias de este tipo de contrato) y
en el Reglamento de Administración –en adelante RdeA- (que dispondrá, de conformidad con las pautas
previstas en los artículos 11, 12, 13 y 14 del RGSU, las autoridades que integran el Consejo de
Administración del FFSU, la forma de designación de los miembros de su Consejo de Administración, sus
funciones y el mecanismo de control, respectivamente).
3.10. En lo que hace a los aspectos económicos del SU, cabe señalar que en el artículo 15 del RGSU con
relación a la metodología de cálculo del costo neto de las obligaciones del SU, se exponen los criterios que
se utilizarán para la determinación de los referidos costos netos de la prestación del SU, definidos en el
artículo 3º del citado reglamento, así como la fórmula para su cálculo. Asimismo en los artículos 16, 17 y 18,
se establecen los procedimientos y modelos a seguir por la autoridad de aplicación, para el cálculo del costo
neto de las obligaciones del SU, para el cálculo del costo evitable de prestación del SU y para el cálculo de
los beneficios no monetarios, correspondientemente.
3.11. Los prestadores de los servicios de telecomunicaciones según lo establece el artículo 19, tendrán una
obligación de aporte de inversión al FFSU equivalente al uno por ciento (1%) de los ingresos totales
devengados por la prestación de los servicios de telecomunicaciones, netos de impuestos y de tasas que los
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graven. Los fondos serán administrados por el FFSU. La fiscalización del FFSU –artículo 20-, será efectuada
por la autoridad de control en la forma y modos que determine la autoridad de aplicación.
Los mecanismos de recaudación, así como el mecanismo para otorgar la exención de aportes (v.g. en forma
total o parcial) al FFSU a solicitud de los prestadores, así como el referido a los reclamos por montos
ingresados al FFSU, se hallan descriptos respectivamente en los artículos 21, 22 y 25 del RGSU.
3.12. El artículo 23 prevé el mecanismo de “subasta pública” para el caso que no se presentara prestador
alguno con interés para hacerse cargo del servicio en alguna localidad, programa o cliente específico y deba
entonces convocarse a otros prestadores.
3.13. Como programas iniciales incluidos en el SU, el artículo 26 del RGSU define a modo indicativo, el de
“telefonía pública de larga distancia en áreas sin servicio telefónico local”, el de “educación, cultura, salud y
servicios de emergencias” y el de “áreas locales de altos costos de operación y mantenimiento”.
3.14. El RGSU, dispone en su artículo 27 que dentro de los treinta (30) días de entrada en vigencia del
mismo se conformará un Grupo de Trabajo integrado por expertos –si fuera necesario, consultores de nivel
internacional- y establece que éste tendrá como objetivo revisar los valores de los parámetros utilizados en
otros países en los que se apliquen los modelos de cálculo tanto para costos evitables de largo plazo (que
representa los ahorros que tendría un prestador eficiente a largo plazo si no prestara el servicio), como para
los beneficios no monetarios de los prestadores (publicidad y exposición de logos, entre otros).
3.15. La obligaciones resultantes de la aplicación del RGSU, y expresadas particularmente en el artículo 19
del mismo, tendrán vigencia a partir del 01 de enero de 2001 en virtud de lo dispuesto por su artículo 28.
Asimismo, el artículo 29 del RGSU dispone que durante un período de tres (3) años, contados a partir del 1º
de enero de 2001, un monto equivalente al doce por ciento (12%) de los aportes de inversión
correspondientes a los programas del SU se destinarán a educación, ciencia y técnica.
3.15.1. Como antecedente se destaca que en el año 1998, el Decreto Nº 264 de fecha 10 de marzo de 1998 -
citado en el “Visto” del Decreto Nº 764/00 comentado-, en su artículo 8º disponía “...Instrúyase a la
SECRETARÍA DE COMUNICACIONES de la PRESIDENCIA DE LA NACIÓN a fin de que dentro de un
plazo de CIENTO OCHENTA (180) días del presente, dicte el “REGLAMENTO GENERAL DEL
SERVICIO UNIVERSAL...”. Dicha instrucción fue materializada con fecha 03 de septiembre de 2000,
mediante el dictado del Decreto Nº 764/2000, Anexo III.
3.15.2. Como hecho posterior a la finalización del período sujeto a auditoría, se señala que la SECOM ha
llevado a cabo el Congreso Nacional de las Telecomunicaciones, el que fuera convocado por Resolución SC
Nº 42 de fecha 29 de septiembre de 2003, y realizado desde el 30 de octubre de 2003 al 27 de noviembre de
2003.
De acuerdo a lo vertido en la Nota SC Nº 1312/03, la SECOM informa que “...la misión del Congreso es
realizar un profundo análisis de los temas que preocupan a los diferentes actores, a partir de una convocatoria
amplia de los miembros representantes de la actividad. Con estos insumos se estructura el futuro marco
normativo, tanto la ley como los decretos y resoluciones pertinentes, de las Telecomunicaciones, que
involucre y comprometa a todos los actores del sector, en la cual estará incluido la instrumentación del
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Servicio Universal...”. Cabe señalar que las conclusiones arribadas al respecto, no refieren al cumplimiento
del RGSU, según lo verificado por esta auditoría.
4. Comentarios y Observaciones:
4.1. La SECOM, la SSDCyDC y la CNC no han adoptado las medidas conducentes para la
implementación de los mecanismos jurídicos, administrativos y económicos del RGSU.
De la labor de auditoría realizada no surge que los Entes precitados, hayan dado cumplimiento con lo
ordenado por el Decreto Nº 764/00 en su Anexo III. Al respecto esta auditoría señala que el Decreto Nº
1626/96 en su Anexo II, aprobatorio de la estructura organizativa de la CNC, fija como objetivo de ésta:
“...Ejercer el Poder de Policía del espectro radioeléctrico, de las telecomunicaciones y de los servicios
postales; aplicando y controlando el cumplimiento efectivo de la normativa vigente en la materia...”.
4.2. Fondo Fiduciario del Servicio Universal: 4.2.1. No se han adoptado las medidas conducentes a la
puesta en funcionamiento del FFSU, cuya implementación debió haberse efectuado antes del 1º de
enero de 2001, tal como lo establece el artículo 10.2 del RGSU.
Del análisis de lo vertido por la SECOM en su Nota SC Nº 1592 de fecha 23 de diciembre de 2003, en virtud
del requerimiento efectuado por Nota Nº 212/03-AGN, referida en su Anexo a la solicitud de información
respecto de la “...creación del Fondo Fiduciario del SU, autoridades, designación de los miembros del
Consejo de Administración, funciones; mecanismos de control...”, dicho Ente manifiesta “...la imposibilidad
de contestar las preguntas contenidas en el cuestionario obrante en el Anexo de la actuación de referencia...”
invocando la realización del Congreso Nacional de las Telecomunicaciones (ver punto 3.15.2. del presente
informe). La SECOM no ha informado sobre lo requerido por esta auditoría acerca de la creación del Fondo
Fiduciario del Servicio Universal. No obstante ello, de otros elementos remitidos a esta auditoría por las
autoridades de aplicación y de control, surge que no se ha dado cumplimiento con lo dispuesto por el RGSU,
v.g.: no se cuenta con el Contrato de Fideicomiso, ni con el Reglamento de Administración de acuerdo a lo
establecido en el artículo 10.3 del RGSU.
4.2.2. El Reglamento de Administración del FFSU (artículo 10.3.2. del RGSU), no ha sido formalizado.
El RGSU establece en su artículo 10.2 que el FFSU se implementará antes del 1º de enero de 2001,
basándose su estructura jurídica y administrativa en el Contrato de Fideicomiso y el Reglamento de
Administración. El 11 de diciembre de 2001 (un año posterior a la fecha prevista por el Decreto Nº 764/00 en
su Anexo III), la SECOM dicta la Resolución Nº 514, por la cual adopta el procedimiento de Documento de
Consulta (conforme a lo dispuesto por el Decreto Nº 1185/90 y sus modificatorios, y el artículo 44 y
siguientes de la Resolución SC Nº 57/96 aprobatoria del Reglamento General de Audiencias Públicas y
Documentos de Consulta para las Comunicaciones) con el objeto de tratar el Reglamento de Administración
del FFSU conjuntamente con las Pautas Propuestas para el Reglamento General para el Aporte de Inversión
al FFSU, que acompañan a la citada Resolución SC Nº 514/01 como Anexos I y II respectivamente,
sometiéndolo en consecuencia a un debate abierto para que todos los prestadores e interesados puedan
participar.
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En el proyecto de Reglamento de Administración del FFSU, entre otros conceptos, se establece como
“agente fiduciario” al Banco de la Nación Argentina a los efectos de suscribir el contrato de fideicomiso con
la Secretaría de Comunicaciones, a los fines de otorgar los subsidios pertinentes a los beneficiarios
(programas del SU, clientes, servicios específicos, etc.). Define como “prestador” a todo licenciatario de
servicios de telecomunicaciones que se encuentre obligado a realizar los “aportes de inversión” para el SU;
siendo el “aporte de inversión” la obligación de aportes de fondos de los prestadores equivalente al 1% (uno
por ciento) de los ingresos totales devengados por la provisión de servicios de telecomunicaciones, netos de
impuestos y tasas que lo graven.
En las pauta propuestas para el “Reglamento General para el Aporte de Inversión al FFSU” se dispone entre
otras, que “...el Aporte de Inversión no podrá ser trasladado a la tarifa ni incluido desagregadamente en la
facturación...”; se establece a la vez la forma de presentación de la declaración jurada, el mecanismo de
recaudación, exenciones y el modo de ingreso de las sumas al FFSU. La SECOM en atención a la consulta
abierta efectuada recibió propuestas sobre modificaciones propiciadas por los consultados sobre los
documentos sometidos a dicho procedimiento, las que fueron remitidas por ésta a la AGN,
mediante Nota SC Nº 1592/03 de fecha 23 de diciembre de 2003. No obstante ello, e independientemente de
las medidas puntuales adoptadas sobre determinados temas, no surge de los antecedentes acercados a esta
auditoría que se haya formalizado el Reglamento de Administración del FFSU, siendo éste el exigido por el
artículo 10 del RGSU.
4.2.3. Los miembros del Consejo de Administración del FFSU no han sido designados.
En lo que hace al Consejo de Administración del FFSU, de acuerdo a lo establecido en el artículo 11 del
RGSU, será integrado por diez (10) miembros, designados como sigue: uno de ellos ejercerá la Presidencia,
nombrado por el Ministerio de Economía, a propuesta del Secretario de Comunicaciones, y los restantes
representarán: uno, a la Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor; uno a la Comisión
Nacional de Comunicaciones; dos a los prestadores, los que deberán rotar cada año; uno a los Operadores
Independientes; tres a las Provincias, a propuesta del Consejo Federal de Inversiones, y uno a las
Asociaciones de Consumidores.
La SECOM ha provisto copia de la Nota SC Nº 24 de fecha 26 de enero de 2001 dirigida al Señor Ministro
de Economía, mediante la cual propuso un profesional para ocupar la Presidencia del Consejo de
Administración del FFSU, “...designación que nunca llegó a concretarse...”.
En lo referente al miembro a ser designado por la entonces SDCyC, mediante Nota Nº 160 de fecha 30 de
diciembre de 2003 su continuadora la SSDCyDC, responde que “...con respecto de la designación de un
representante ante el Consejo de Administración del Fondo Fiduciario del Servicio Universal señala que es
de observancia imposible dicha designación porque no está funcionando el citado Consejo ni se ha
constituido el FFSU.”.
La SSDCyDC manifiesta en dicha nota, que “...las actuales autoridades de la Secretaría de Comunicaciones
sostienen que –en el actual contexto macroeconómico de emergencia y de renegociación de los contratos de
servicios públicos, y en vistas de las presentaciones interpuestas por las incumbentes rechazando la
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obligación de aportar al Fondo del Servicio Universal-, la implementación del Servicio Universal requiere
que se defina la renegociación en el sector y que se efectúen modificaciones a la normativa vigente...”.
Respecto al miembro de la CNC, la misma mediante Nota CNC Nº 1263 de fecha 05 de diciembre de 2003,
expresa que el entonces Directorio de la CNC en reunión de fecha 04 de octubre de 2001 decidió asignar la
representación ante el Consejo de Administración del FFSU a un profesional, designación que fue
comunicada a la SECOM por Nota CNC Nº 9079 de fecha 04 de octubre de 2001. La CNC manifiesta que
hasta la fecha de su Nota Nº 1263/03 precitada, la Intervención no ha ratificado ni rectificado dicha
designación y que dicha persona, nunca fue notificada de la existencia de otros nombramientos ni recibido
convocatorias para tal actividad.
En relación a los restantes miembros, no se ha recibido información acerca de su designación.
4.3. Aporte de Inversión al FFSU: 4.3.1. Lo recaudado por las empresas a través de la facturación al
cliente en concepto de aporte al SU, contraría la normativa establecida, constituyendo una ganancia
indebida para las mismas y un perjuicio para el cliente.
El artículo 19 y concordantes del RGSU establece que los prestadores de servicios de telecomunicaciones
tendrán una obligación de aporte de inversión al FFSU equivalente al uno por ciento (1%) de los ingresos
totales devengados por la prestación de los servicios de telecomunicaciones, netos de los impuestos y tasas
que los graven. Se deduce a partir de tal disposición que el 1 % no podrá ser acrecentado a la facturación y
trasladado al usuario.
La CNC en su carácter de autoridad de control, llevó adelante distintas acciones en el marco del RGSU, que
dieron origen a informes y dictámenes emitidos por las áreas específicas de este Ente (Gerencia de Jurídicos
y Normas Regulatorias, y Área Económico Financiera).
Uno de ellos, emanado del Área Económico Financiera, de fecha 23 de agosto de 2002, referenciando al
EXPCNC Nº 4089/2002, concluyó –después de efectuar un análisis estimativo acerca del financiamiento del
SU, respecto de las empresas que se consideraron como las veinte prestadoras más relevantes en el período
enero de 2001 a abril de 2002-, en que “...empresas prestatarias de telefonía celular a partir del mes de enero
de 2001 trasladan a sus clientes, en concepto de SU, un porcentaje que asciende a aproximadamente al 1 %
de los consumos facturados...”. Dicho informe cita a “...algunas de las empresas, como Telefónica
Comunicaciones Personales S.A. (Unifon), Telecom. Personal S.A. y CTI S.A...”. Esto resulta una violación
de la normativa existente.
El Dictamen 17171 GNJ R/02 (Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias), haciendo referencia en su
apartado II al informe precitado, expresa que a requisitoria del Área aludida “...solo nueve de las empresas
informaron en detalle sobre la facturación mensual.”, otras –entre las que se incluyen las de telefonía básica-
“...no informaron sobre este punto, a la vez que indican que la información se encuentra en los Balances y
Estados Contables Anuales que se remiten a este Organismo.”. Sobre el particular cabe señalar que la CNC,
tal como expresa el Dictamen premencionado “...posee los medios necesarios para compeler a los obligados
para el caso de reticencia o insuficiencia en el suministro de informaciones.”
Del informe emanado del Área Económica Financiera surge que algunas empresas “…no declararon realizar
previsiones contables en sus respectivas contabilidades con relación a los aportes por SU porque consideran
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que sólo podrán determinar el aporte cuando se proceda a reglamentar el SU y sin embargo trasladan el
concepto a la facturación de sus clientes” (subrayado en el original). No obstante no alterar su forma de
facturación, otras empresas en cambio no determinaron el aporte estipulado para el Servicio Universal,
argumentando la falta de reglamentación y la falta de constitución del Fondo Fiduciario, siendo la obligación
de acuerdo a su punto de vista no exigible. Asimismo, la propia CNC detectó que otras empresas informaron
ante su requerimiento que realizan las reservas contables para sufragar cuando correspondiere el aporte
establecido, tal como se halla Expresado en el informe del Área Económica Financiera aludido.
A su vez, dicha Área de la CNC realizó una estimación del Servicio Universal a ingresar por las veinte
prestadoras más relevantes en el período enero de 2001 a abril de 2002. Con todas las limitaciones que en
general una estimación supone y con las reservas que en particular se tiene en este caso, el estudio concluyó
que en el período analizado el Servicio Universal “adeudado” por las veinte prestadoras analizadas, estuvo
en torno de los $ 112.000.000 (ciento doce millones de pesos), y en los 12 ( doce ) meses del año 2001 habría
superado los $ 85.000.000 (ochenta y cinco millones de pesos).
La SSDCyDC, que independientemente de revistar el carácter de autoridad de aplicación conjunta del RGSU
tiene como objetivos propios de su creación, entre otros, el de difundir y hacer respetar los derechos de los
consumidores, informar a los consumidores y propiciar instancias ágiles y eficientes de resolución de
conflictos en materia de consumo, fue puesta en conocimiento de la situación comentada en los párrafos
precedentes mediante v.g. denuncias recibidas en su Centro de Atención Telefónica, sobre empresas de
telefonía móvil que se encontraban trasladando a sus precios el porcentaje de aporte al SU.
La SECOM no ha tomado medidas para evitar que las empresas prestadoras trasladen a través de la
facturación a los clientes el porcentaje correspondiente al aporte al SU. A su vez, no se ha instruido a las
empresas respecto de que expongan en su contabilidad el pasivo devengado a los clientes por la indebida
facturación efectuada, así como de que expongan contablemente en forma identificada el importe devengado
a favor del FFSU de acuerdo al RGSU. Ni la CNC, ni la SSDCyDC han instado a que se adopten medidas
sobre el particular.
4.3.2. La SECOM no ha impulsado medida alguna tendiente a reintegrar al cliente las sumas cobradas
en la facturación relacionadas con el aporte al SU. La SSDCyDC y la CNC no instaron a que se dicte
tal medida.
En virtud de lo comentado en el punto 4.3.1., la CNC procedió a la remisión de notas a los prestadores,
intimándolos a cesar en forma inmediata y definitiva en la práctica de agregar en la facturación emitida a sus
clientes el concepto de aporte al SU. Asimismo dictó la Resolución CNC Nº 511/01, en cuyos considerandos
se establece que “...son los Prestadores quienes deben soportar patrimonialmente los aportes de inversión
correspondientes a los Programas del SU...”. Cabe señalar que no obstante ello, la mencionada resolución
emanada de la CNC no impulsa la medida tendiente al reintegro de lo facturado a los clientes, en concepto de
aporte al SU, por las prestadoras de servicio de telefonía móvil; lo que fue trasladado al usuario
indebidamente, con la consecuente utilización y efectos económicos a favor de las receptoras y el pertinente
perjuicio directo de aquéllos.
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A su vez, la situación descripta ha motivado el dictado de la Resolución SC Nº279/01, en cuyos
considerandos expresa “...Que corresponde señalar que tanto la Tasa de Control como el aporte al Fondo del
Servicio Universal, son elementos integrantes de los costos de las prestadoras de telefonía móvil, y no
pueden bajo ningún concepto ser exhibidas frente a los clientes como cargas públicas, y más aún soportadas
por los mismos, dado que constituyen obligaciones asumidas por los prestadores como inherentes al
otorgamiento y uso de las licencias. Que el incremento de los citados rubros en la facturación, convierten los
precios en irrazonables... y la mera creación del aporte al Fondo Fiduciario del Servicio
Universal no justifica ahora el traslado a sus clientes.” El artículo 1º de la citada resolución, establece:
“Intímase a todas las compañías prestadoras de Telefonía Móvil para que cesen en la práctica de
individualizar en la facturación a sus clientes los importes correspondientes a la Tasa de Verificación y
Aporte al Fondo del Servicio Universal.”.
En atención a lo precedentemente comentado, las citadas prestadoras dejaron de “individualizar” el concepto
antedicho, -no obstante continúan recaudándolo bajo otro rubro, tal como se halla expresado en el Dictamen
17171 GNJR/02 emanado de la Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias de la CNC-. Las empresas han
recurrido en su oportunidad administrativa y judicialmente la medida, solicitando la nulidad de dicha
resolución, encontrándose esta última vía en trámite. La norma emanada de la SECOM tampoco obliga a las
prestadoras al correspondiente reintegro. Se limita a intimarlas al cese de la práctica de individualizar en la
facturación el aporte al Fondo del SU. Esto resulta insuficiente dado que no dispone el resarcimiento del
perjuicio señalado; no se condice con lo expresado en los considerandos de la citada Resolución SC Nº
279/01, apartándose asimismo de la normativa vigente en la materia.
La SSDCyDC no ha impulsado medida alguna que inste a reintegrar al cliente, las sumas facturadas
indebidamente en concepto de aporte al SU. Dicho Ente en el proyecto sometido a Consulta Pública
oportunamente (ver punto 4.2.2. del presente informe), fijó conjuntamente con la SECOM la postura de no
trasladar al precio el porcentaje correspondiente al aporte al SU.
4.4. El Grupo de Trabajo destinado a cumplimentar lo prescripto en el artículo 27 del RGSU, no
desarrolló su tarea en tiempo y forma. No obstante el dictado de la Resolución SC Nº 50 de fecha 26 de
enero de 2001, las autoridades de aplicación y de control, no adoptaron medidas oportunas tendientes
a efectivizar lo dispuesto, en cuanto a su creación y a las tareas encomendadas.
La Resolución SC Nº 248 del 15 de noviembre de 2002, que deroga a la Resolución SC Nº 50 precitada,
expresa en sus considerandos “...atento que no obran antecedentes en este organismo de la actividad prevista
por la Resolución SC Nº 50/01 resulta necesario conformar un nuevo grupo de trabajo”, estableciendo su
conformación y las actividades a las cuales deberá abocarse, a los efectos de satisfacer lo requerido por el
Anexo III del Decreto Nº 764/00.
La SECOM procedió a remitir a esta auditoría el “Informe Final” de fecha marzo de 2003 producido por el
Grupo de Trabajo del SU, creado por la Resolución SC Nº 248/02, en el que da cuenta de: a)su integración
por parte de SECOM, SSDCyDC y CNC; b) de las tareas desarrolladas y c) de las conclusiones técnicas
contenidas en el punto 5 del citado “Informe Final”. Expone la necesidad “...de una revisión profunda del
actual Reglamento General del Servicio Universal, tal de convertirlo en un elemento operativo a corto plazo,
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habida cuenta de las necesidades sociales que hoy existen. A largo plazo éste también debería contemplar el
proceso de innovación tecnológica y la vertiginosa convergencia que se ha producido entre las
telecomunicaciones y las tecnologías de la información ... se recomienda repensar el SU desde la óptica de
generar un punto común de acceso a paquetes de servicios, independientemente de su origen o su tipo; esto
es, buscar alternativas que no estén atadas a un único servicio o grupos de servicios, sino que estén ligadas a
un concepto de conectividad universal y que sea el propio usuario quien pueda elegir el servicio al que
accede, con una mínima calidad y capacidad garantizada de antemano, bajo determinados estándares
predefinidos. En el mismo sentido resulta aconsejable el logro de un esquema de
financiamiento más amplio y flexible, para lo cual, se propone explorar la factibilidad
de contar con fuentes adicionales de recursos.”.
No ha sido aportada a esta auditoría información acerca del tratamiento dado a las conclusiones contenidas
en el referido “Informe Final”.
5. Comunicación del Informe a los Organismos auditados (SECOM, CNC y SSDCyDC). Análisis de las
consideraciones formuladas.
El Proyecto de Informe fue puesto en conocimiento de la SECOM, SSDCyDC y CNC mediante Notas
Nº153/04-AGN, 155/04-AGN y 154/04-AGN, respectivamente, a fin de que realicen las consideraciones que
estimen pertinentes. En respuesta se recibieron: Nota SC Nº2889/04, Nota SDC Nº214/04 y Nota CNC
Nº989/2004.
El análisis de las consideraciones vertidas por los Organismos mencionados, figura en el Anexo II al
presente. En virtud de las mismas, corresponde mantener el Informe de Auditoría con las Observaciones y
Recomendaciones del Proyecto de Informe remitido a los citados Entes.
No obstante ello, se ha procedido a modificar los puntos 6.1.3., 6.2.3. y 6.3.3. de las Recomendaciones,
reemplazando la expresión “asignar responsabilidades” por “deslindar responsabilidades”, para una mejor
comprensión de lo expuesto.
6. Recomendaciones:
6.1. A la Secretaría de Comunicaciones:
6.1.1. Realizar como autoridad de aplicación las tareas encomendadas por el Anexo III del Decreto Nº
764/00, v.g.: establecer los servicios incluidos y las regiones y los sectores beneficiados por los programas
del SU; promover los servicios específicos del SU; crear el fondo fiduciario del SU, aprobar los instrumentos
–contrato de fideicomiso y reglamento de administración- que hacen a la estructura jurídica y administrativa
del FFSU, así como en lo relativo a su financiamiento y fechas de aporte; determinar los subsidios para los
distintos programas del SU. (Cde. Puntos 4.1., 4.2. y 4.4.).
6.1.2. Dictar como autoridad de aplicación, los actos normativos pertinentes con el objeto de: a) que las
empresas prestadoras expongan en sus estados contables como pasivo, las sumas devengadas a favor de los
usuarios por la indebida facturación del 1% correspondiente al SU, y efectúen el reintegro de tales importes,
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a los clientes; y b) que las empresas prestadoras expongan en sus estados contables los aportes devengados a
favor del FFSU de acuerdo a lo establecido en el RGSU. (Cde. punto 4.3.).
6.1.3. Dar curso a los procedimientos que correspondan, destinados a deslindar responsabilidades a las
instancias intervinientes en el ámbito de la SECOM, en el marco de lo establecido en los artículos 3º, 4º y
concordantes del Decreto Nº 764/00 Anexo III, y normas conexas. (Cde. punto 4.1. y 4.3.).
6.2. A la Subsecretaría de Defensa de la Competencia y Defensa del Consumidor:
6.2.1. Impulsar como autoridad de aplicación conjunta con la SECOM, la implementación del SU, e
intervenir en la administración del SU (estructura jurídica y administrativa del FFSU, basada en el contrato
de fideicomiso y su reglamento de administración). (Cde. puntos 4.1., 4.2. y 4.4.).
6.2.2. Realizar las acciones pertinentes ante la SECOM, en su carácter de organismo defensor del
consumidor, a los fines de que proceda a dictar la norma conducente al reintegro a los clientes de lo
facturado indebidamente por las prestadoras de servicios de telefonía, en concepto de SU. (Cde. punto 4.3.).
6.2.3. Dar curso a los procedimientos que correspondan, destinados a deslindar responsabilidades a las
instancias intervinientes en el ámbito de la SSDCyDC, en el marco de lo establecido en los artículos 3º, 4º y
concordantes del Decreto Nº 764/00 Anexo III, y normas conexas. (Cde. punto 4.1. y 4.3.).
6.3. A la Comisión Nacional de Comunicaciones:
6.3.1. Proponer a la autoridad de aplicación y a la autoridad de aplicación conjunta, la realización de
acciones y el dictado de normas tendientes al cumplimiento de lo establecido en el RGSU. (Cde. puntos 4.1.,
4.2 y 4.4.).
6.3.2. Instar al dictado de los actos normativos pertinentes con el objeto de: a) que las empresas prestadoras
expongan en sus estados contables como pasivo, las sumas devengadas a favor de los usuarios por la
indebida facturación del 1% correspondiente al SU, y efectúen el reintegro de tales importes a los clientes –
esto condice con la posición sostenida por la CNC respecto a que “...son los Prestadores quienes deben
soportar patrimonialmente los aportes de inversión correspondientes a los Programas del SU...”, según se
expresa en los considerandos de la Resolución CNC Nº 511/01-; y b) que las empresas prestadoras expongan
en sus estados contables los aportes devengados a favor del FFSU, de acuerdo a lo establecido en el RGSU.
(Cde. punto 4.3.).
6.3.3. Dar curso a los procedimientos que correspondan, destinados a deslindar responsabilidades a las
instancias intervinientes en el ámbito de la CNC, en el marco de lo establecido en los artículos 3º, 4º y
concordantes del Decreto Nº 764/00 Anexo III, y normas conexas, así como por la circunstancia de no haber
aplicado a las empresas las medidas que pudieron haber correspondido por no brindar la información que les
ha sido requerida oportunamente. (Cde. punto 4.1. y 4.3.).
7.Conclusiones:
Del análisis de los elementos detallados en el punto 2 del presente informe y por lo comentado en el punto 4,
se desprende que no se han llevado a cabo las tareas tendientes a la implementación de los mecanismos
jurídicos, administrativos y económicos previstos en el Anexo III del Decreto Nº 764/00 que posibiliten el
cumplimiento de lo establecido en el RGSU. De los antecedentes aportados por los Entes auditados surge
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que éstos no adoptaron las medidas pertinentes, a los fines de que se reintegren a los clientes las sumas
cobradas por las prestadoras de servicios de telefonía que facturaron a los mismos el porcentaje
correspondiente al aporte al SU, lo que posibilitó que las empresas se hayan beneficiado con la recaudación
de los importes indebidamente facturados. Cabe señalar que las prestadoras, inclusive las que realizaron el
procedimiento descripto de trasladar el porcentaje al cliente, no efectuaron el aporte previsto por la norma al
SU argumentando la falta de implementación del FFSU, de acuerdo a lo establecido en el RGSU.
El hecho de no dar cumplimiento con el RGSU, cuyos objetivos perseguidos de acuerdo al artículo 5º del
Anexo III precitado son: “...a) Que los habitantes de la República Argentina, en todo el territorio nacional,
tengan posibilidades de acceder a los servicios de telecomunicaciones, especialmente aquellos que viven en
zonas de difícil acceso, o que tengan limitaciones físicas o necesidades sociales especiales...” (habiendo sido
este último aspecto previsto en las leyes 24.204 y 24.421 referidas a provisión del servicio de telefonía a
personas hipoacúsicas o con impedimento del habla), “...b) Promover la integración de la Nación...”, así
como “...c) Favorecer la cultura, educación y salud pública, el acceso a la información, las comunicaciones
entre instituciones educativas, bibliotecas, centros de salud, etc.”, (lo que a su vez se ve lesionado con el
incumplimiento de lo previsto en el artículo 29 y concordantes del RGSU), conlleva todo ello a un costo
social que no resulta mensurable desde el punto de vista económico.
8. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 21 de septiembre de 2004.
9. Firma:
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Oficina Anticorrupción. Denuncia contra Germán Luis Kammerath Gordillo y contra Alejandro
Bernardino Cima, por frecuencias del espectro radioeléctrico. 2001.
OFICINA ANTICORRUPCIÓN - DENUNCIA CONTRA GERMÁN LUÍS KAMMERATH
GORDILLO Y CONTRA ALEJANDRO BERNARDINO CIMA
PRESENTAN DENUNCIA:
Señor Juez:
C. MANUEL GARRIDO, Director de Investigaciones de la Oficina Anticorrupción del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos de la Nación, designado por decreto N° 176/99 Y JOSE M.
IPOHORSKILENKIEWICZ, investigador de dicha Oficina, con domicilio constituido en la calle
Sarmiento 329, 3er. piso de esta ciudad, se presentan ante V.S. y respetuosamente dicen:
I. INTRODUCCIÓN:
Que los hechos constitutivos de esta presentación se relacionan con la administración perjudicial y contraria
al interés público de distintas bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico efectuada por las autoridades
de la entonces Secretaría de Comunicaciones, dependiente de la Presidencia de la Nación. Dichas funciones
fueron ejercidas sucesivamente por Germán Luis Kammerath Gordillo, entre el 3 de julio de 1996
(decreto N° 728/96, B.O N° 28431) hasta que presentara su renuncia, aceptada el 7 de julio de 1999 (decreto
N° 714, B.O N° 29814) y Alejandro Bernardino Cima desde dicha fecha hasta el 9 de diciembre de 1999.
Éste último se desempeñó, a su vez, como Subsecretario de Comunicaciones entre el 6 de noviembre de 1998
(decreto N° 1313, B.O N° 29021), hasta asumir como Secretario del área.
Como se analizará a lo largo de esta presentación, muchas asignaciones de estas frecuencias fueron
efectuadas con la sola finalidad de beneficiar a terceros, sin experiencia en la materia y relacionados con
ellos, al sólo efecto de que con posterioridad efectuaran pingües negocios, sin atender a la única finalidad
que debe guiar la actuación de los funcionarios públicos, esto es, la satisfacción de los intereses generales de
la sociedad en el área de gobierno a su cargo.
Dicha conducta, cuya adecuación típica se determinará más adelante, queda comprendida en el art. VI, inc. c)
de la Convención Interamericana contra la Corrupción (Ley 24.759), que describe como acto de corrupción:
"La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier
acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o
para un tercero".
El espectro radioeléctrico como tal no tiene entidad física, sino que se compone de distintas frecuencias que
pueden utilizarse o no, dependiendo de la existencia de tecnología para su aprovechamiento. Nuestro
ordenamiento jurídico define al espectro radioeléctrico de la siguiente manera: "Es el conjunto de ondas
radioeléctricas u ondas hertzianas, sin solución de continuidad, entendiéndose por tales a las ondas
electromagnéticas, cuya frecuencia se fija convencionalmente por debajo de los 3.000 GHz, que se propagan
en el espacio sin guía artificial" (art. 1, Resolución SC N° 163/96, aprobatoria del Reglamento General de
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Administración, Gestión y Control del Espectro Radioeléctrico, B.O. 29-10-96; mi. 3, inc. g, Anexo IV,
decreto 764/2000).
Estas frecuencias forman parte del espacio aéreo, e integran el dominio público del Estado Nacional. Si bien
no hay texto legal que incluya expresamente al espacio aéreo en el dominio público, se llega a la misma
conclusión por analogía, por su semejanza con un instituto similar: el mar territorial (arts. 16 y 2340, inc. 3
del Código Civil; conf. Marhienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Bs. As.
Tomo V, 3ra. edición actualizada, págs. 115 y 146). El hecho de que el espectro sea una entidad incorpórea
no impide que pueda ser objeto de propiedad ya que de acuerdo a nuestra legislación, aun los objetos
inmateriales, mientras sean susceptibles de valor, pueden integrar el patrimonio de las personas (art. 2312 del
Código Civil). Estas frecuencias, de acuerdo al estado del conocimiento y al desarrollo tecnológico actual,
son claramente individualizables y pueden ser destinadas a un determinado fin o servicio, sin solución de
continuidad en el tiempo, por lo que poseen la estabilidad y permanencia necesarias para ser objetos de
apropiación o aprovechamiento, por parte de quien ejerza su titularidad, bajo el título jurídico que las leyes
establezcan.
A su vez, la finalidad de interés público que justifica catalogar a dichos bienes como integrantes del dominio
público, se encuentra claramente satisfecha por las múltiples aplicaciones a las que pueden ser destinadas, en
un área por demás trascendente para el desarrollo de las sociedades modernas, como es el de las
comunicaciones. Por su parte, la Resol. SC 163/96, establecía, respecto a su naturaleza jurídica, lo siguiente:
“El espectro radioeléctrico es un bien natural, intangible, escaso y limitado, cuya administración es
responsabilidad indelegable del Estado Nacional”.
Es a través de cada una de las frecuencias de las que se compone el espectro que se transmite información de
la más variada, calidad y cantidad, de manera cada vez más rápida, económica y segura. De ahí proviene el
valor económico que han asumido en algunos casos muchas de ellas, circunstancia que ha motorizado el
desarrollo tecnológico y las inversiones en el sector.
El uso del espectro radioeléctrico se ha incrementado a lo largo del siglo pasado en materia de
telecomunicaciones. Así, en un primer momento, su utilización se limitó únicamente a la comunicación por
ondas de baja frecuencia y en la actualidad, a través del uso de frecuencias de mayor energía, es fuente de los
más variados servicios, como ser los distintos tipos de telefonía celular, PCS, servicios de paging, trunking,
videoconferencias, radiolocalización y transmisión de datos en general, sin dejar de mencionar todo lo
referido, a radiodifusión, ya sea radio -AM y FM- y televisión, que también utiliza estas bandas para
transmitir su señal (Ley 22.285, art 1°, Ley de Radiodifusión). Además, una nota característica de este bien,
es que las frecuencias necesitan asignarse de manera exclusiva a un determinado uso o titular, para evitar que
los distintos usuarios puedan interferirse mutuamente al superponerse en su utilización. Esta nota de escasez
e interferencia o perturbación es la que justifica la asunción por parte del Estado de su titularidad,
administración y control a fin de que, a través de su intervención, pueda realizarse una gestión eficiente del
número limitado de frecuencias del espectro, frente a una demanda que no puede ser satisfecha en su
totalidad. Es por este motivo que el Estado, en su carácter de titular y administrador del espectro ha
procedido, siguiendo la tendencia en la materia en el resto del mundo, a concursar las porciones del espectro
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de acuerdo a su finalidad y considerando especialmente el desarrollo tecnológico y la demanda existente. Por
ello, las frecuencias destinadas a servicios de comunicación social, son licitadas, y el Estado Nacional ha
obtenido importantes ingresos. Lo mismo ha ocurrido con las distintas frecuencias que se utilizan para
telefonía móvil y otros servicios como el trunking.
Como se viene señalando, estas frecuencias integran el patrimonio del Estado y son susceptibles de
apreciación pecuniaria en la medida que satisfacen crecientes necesidades de comunicación y tráfico de
información, aunque no pueda determinarse fehacientemente su valor en un momento determinado, que
dependerá de la existencia de tecnología para su aprovechamiento y de las condiciones del mercado. Dicho
de otra manera, no dejan de ser valiosas por el hecho de que resulte difícil su cuantificación monetaria. Pero
esta circunstancia no impide que puedan ser objeto de protección penal ya que hoy en día la protección del
patrimonio no puede circunscribirse a su aspecto estrictamente monetario, que se expresa en papel moneda,
sino que debe atenderse a aquellos bienes, tanto materiales como inmateriales, susceptibles de apreciación
pecuniaria. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado reiteradamente que la propiedad, en
sentido constitucional, comprende todos los intereses apreciables que una persona pueda poseer, fuera de sí
misma, su vida y su libertad (Fallos, 145:307) en obvia referencia a personas físicas, aunque nada impide
que dicha conclusión pueda ser trasladada a las personas jurídicas, ya sean de derecho privado o de derecho
público, que también pueden ser titulares de derechos patrimoniales.
En ese sentido, se ha sostenido que “...debe superar(se) un concepto estático de lesión patrimonial, que
pasaría a ser sustituido por la perspectiva dinámica de la función que desempeña el patrimonio.
Reconociendo que la propia ciencia económica parte de una valoración del patrimonio en base a la relación
sujeto-objeto, asume la procedencia de atender al valor de uso y a la potencialidad de un bien para la
satisfacción de las necesidades del titular, en la estimación del daño patrimonial”. (conf. Adela Asúa
Batarrita, Estafa común y fraude de subvenciones: de la protección del patrimonio a la protección de la
institución subvencional, en Hacia un Derecho Penal Económico Europeo, aa.vv., Boletín Oficial del
Estado, Madrid, 1995, pag. 133 y ss.).
Por todas estas múltiples aplicaciones y dado el carácter intrínsecamente interjurisdiccional de la materia es
que el Estado Nacional tiene potestad para reglar todo lo atinente al uso de dicho bien (Ley 19.798, art. 4,
Ley Nacional de Telecomunicaciones; Marienhoff, Miguel S., ob. cit. pág. 701), recayendo sobre la
Comisión Nacional de Comunicaciones, dependiente de dicha Secretaría, la potestad para administrar el
espectro, percibiendo por ello tasas y aranceles (art. 6, inc. B y d, decreto 1185/90, B.O. 28-6-90).
A partir de estas consideraciones y de las que se relatarán a lo largo de esta presentación, se observará como
se ha hecho un uso arbitrario y absolutamente discrecional de un bien integrante del patrimonio del Estado,
del que ha resultado un menoscabo económico para éste en beneficio injustificado de terceros.
II. LAS FRECUENCIAS DE ALTA DENSIDAD:
Esta presentación se dirige justamente a cuestionar la asignación de bandas comprendidas entre los 20 a 40
GHz, que hicieron Germán Kammerath y Alejandro Cima, aprovechándose del desconocimiento existente
en la materia y lo novedoso de las tecnologías aplicables.
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Esta porción del espectro radioeléctrico es conocida como LMDS (Local Multipoint Distribution System) o
bandas de alta densidad cuya utilización se inició a principios de la década del noventa, comenzándose desde
entonces un desarrollo ininterrumpido en la materia por las múltiples servicios que pueden brindar. La
característica de este sector del espectro es que son bandas de alta energía -microondas- que permiten una
concentración de información y facilitan su transporte a gran escala, sin mayores interferencias y a un menor
costo que otras tecnologías como ser fibras ópticas, satélite o telefonía, ya que éstas requieren importantes
inversiones en infraestructura. Esta tecnología no requiere ni cavar fosas ni instalar postes, la información se
transmite por el aire y el equipamiento que se requiere es de fácil instalación.
Por ello mismo resultan de gran utilidad para la transmisión de datos a gran escala, ya que es en las distintas
transacciones comerciales y financieras donde esta tecnología es de mayor aplicación, considerando el
volumen, rapidez y seguridad con que debe circular la información. Sin perjuicio de ello, también pueden ser
utilizadas para la transmisión de señales de televisión, video y acceso a Internet entre otros servicios a nivel
residencial. Por ello, quien se hiciera titular de una de estas bandas de alta densidad, estaba adquiriendo la
posibilidad de brindar alguno de estos servicios y lucrar con ello ante las múltiples posibilidades que brindan.
Respecto de las perspectivas del negocio, se pronosticaba a principios de 1999, que iban a manejarse cifras
que rondan los $300 millones en 1998 y más de $600 millones para fines del año 2000 (Revista
Convergencia Telemática. División Research. LMDS Análisis experto del Mercado Argentino, 5 de marzo de
1999). Es interesante destacar que, a diferencia de lo ocurrido en este país, en los Estados Unidos, la última
subasta de frecuencias en 28 GHz y 31 GHz para LMDS se recaudaron más de U$S 578 millones (ver
Revista Convergencia Telemática, ejemplar de septiembre de 1998). Los máximos responsables del área de
comunicaciones en el último lustro, no desconocían esto y pretendieron sacar provecho de esta situación,
habida cuenta que desde su posición de privilegio podían dirigir la forma de encarar el desarrollo del sector.
Para ello no dudaron en anteponer sus propios intereses al interés general, que es el único fin que debió guiar
su actuación.
Sin perjuicio de que esta información técnica pueda ser precisada o ampliada por expertos en la materia o por
las autoridades del área, queda claro que estamos frente a un abuso de un bien escaso -el espectro
radioeléctrico- con múltiples aplicaciones tecnológicas, susceptible de apreciación pecuniaria, parte del cual
fue destinado a terceros sin experiencia y vinculados a las autoridades de turno. Estos son los datos en los
cuales se pondrá énfasis, pues son de aquellos con trascendencia jurídico penal, y que conciernen a esta
presentación.
III. LA ADMINISTRACIÓN DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO:
Entre los años 1997 y 1999 se llevó adelante un oscuro proceso de adjudicación de bandas del espectro
radioeléctrico, sin antecedentes mundiales en lo referente a la apertura y asignación de tal cantidad de
espectro, de manera desordenada y sin un aparente criterio de selección. Este proceso comenzó el 27 de
diciembre de 1996, fecha en la que la empresa DIGINET ARGENTINA S.A. inicia un trámite ante la CNC
(expte. 38.701/96) solicitando la entrega de unas frecuencias para su desarrollo y explotación en la
transmisión de datos -bandas de 38.6 a 38.8 GHz y 39.3 a 39.5 GHz-, que le son asignadas con carácter
experimental mediante la resolución SC N° 146/97 del 3 de febrero de 1997. Esta misma resolución otorgaba
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la licencia de utilización e incluía el procedimiento para el sistema propuesto en 38 Ghz, ya que no existía
Reglamentación para estas bandas.
A partir de este momento comienzan a surgir impugnaciones de todas las cámaras empresarias y prestadores
del sector, como ser la Asociación Argentina de Televisión por Cable (ATVC), Telefónica de Argentina S.A.
y Video Cable Comunicaciones S.A., cuestionando la manera en que se asignaron las frecuencias, sin el
habitual llamado a concurso previo, violando lo establecido en el decreto 62/90 que establece la necesidad de
hacerlo para este tipo de asignaciones. A modo de ejemplo podemos citar la presentación realizada por la
Cámara Argentina de Aplicación Satelital (CADAS), que objeta la manera en que se procede para asignar las
bandas señalando que se ha violado el punto 13.9 del decreto 62/90, párrafo tercero que establece: “cuando
la prestación del servicio implique el uso de frecuencias del espectro radioeléctrico u otros medios de
carácter escaso, a juicio de la autoridad regulatoria, las licencias serán otorgadas mediante concurso
público”. En este mismo sentido se expresó la Cámara de Informática y Comunicaciones de la República
Argentina (CICOMRA), que hace referencia a la falta de espíritu de competencia, que debería haber sido
impulsada por la Secretaría de Comunicaciones y señaló que esta asignación conformaba una verdadera
exclusividad de hecho.
Por otra parte, la Cámara de Comercio de los Estados Unidos en Argentina (AMCHAM) afirmó que
“…siendo las frecuencias un recurso escaso, que debe atribuirse en función, de los intereses del bien común
y en provecho de toda la comunidad, la política ha sido siempre la de arbitrar el mejor uso de dichas
frecuencias, a través de un sistema de concurso abierto, con reglas predeterminadas y para servicios
definidos, únicas garantías de que todos los potenciales prestadores quedan en igualdad de condiciones antes
de seleccionar quienes puedan, efectivamente, ocupar frecuencias y ofrecer servicios. (...) Por tratarse del
otorgamiento de una licencia en condiciones de exclusividad debería haberse aplicado lo establecido por el
Decreto N° 1185/90 artículo 6 inciso r) (...) la concesión de una licencia... sin concurso, sin conocimiento
previo por parte de los demás prestadores, mediante licencia no dictada por el Poder Ejecutivo Nacional, (...)
en contra de la opinión expresada en varias cámaras representativas de la
actividad, son todos elementos que generan descontento, desigualdad de tratamiento frente a la
disponibilidad espectral y, en definitiva, merman la seguridad jurídica en que debe sustentarse el desarrollo
del sector (...) Solicitamos (…) pueda revertirse tal situación, permitiendo que todos los interesados compitan
con el tiempo suficiente, para el adecuado y eficiente uso de las frecuencias del espectro radioeléctrico en
condiciones de competencia y de igualdad de tratamiento.” (ver presentaciones de fs. 149, 158, 159, 164,
167, 1 74 Y 1 94). Todas estas presentaciones y recursos fueron rechazados en forma conjunta por
Resolución S.C. N° 1751/97 del 17 de junio de 1997; ratificando la
asignación de la frecuencia asignada a Diginet S.A. (fs. 247). No corresponde a esta Oficina entrar a juzgar si
fue oportuna o conveniente la forma en que se encaró esta primera asignación. Lo que sí es importante
resaltar es la cantidad y el tenor de los reclamos de empresas y asociaciones del sector. No se podía
desconocer que en el ambiente de las telecomunicaciones existía, conciencia acerca del proceso que se estaba
encarando y de sus consecuencias. Con todas estas quejas, se estaba enviando un mensaje muy claro a las
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autoridades: que no se convierta en política permanente lo que aparecía como una asignación a título
experimental.
IV. RESOLUCIONES DE LA SECRETARIA DE COMUNICACIONES:
Distintas resoluciones dictadas sucesivamente por Germán Kammerath en esta materia revelan cómo
pretendió regular de manera transparente y competitiva distintos aspectos que hacen a la gestión del espectro
radioeléctrico para luego, en los hechos, llevar una política totalmente diferente.
Así, en la resolución N° 57/96 (B.O 3-9-96) se resolvió constituir en el ámbito de esa Secretaría una
Comisión para “...la elaboración de un Plan General de Atribución, Asignación y Uso del Espectro
Radioeléctrico que fijará las políticas en tal sentido, tendiendo a la optimización de su uso y a una asignación
que garantice el desarrollo de una competencia leal y efectiva en la prestación de servicios mediante
procedimientos objetivos y transparentes” (art. 1 °). En los considerandos de dicha resolución, se hace la
siguiente mención: “Que la experiencia nacional y la situación fiscal aconsejan -salvo estrictas razones de
política regulatoria- utilizar como única variable la oferta en dinero, lo que por otra parte garantiza la más
absoluta transparencia”.
Más adelante, con la aprobación del Reglamento General de Administración, Gestión y Control del Espectro
Radioeléctrico (Resol. SC 163/96, ya citada), se estableció que debían disponerse las medidas necesarias
para asegurar la igualdad de condiciones de acceso y participación a todos los prestadores de servicios de
radiocomunicación y usuarios interesados en general, en las facilidades de comunicación que posibilita el
espectro radioeléctrico, publicar periódicamente un cuadro de atribución de bandas y un régimen sencillo y
claro de tasas, derechos, aranceles para los distintos servicios (art. 24, incs. f, i, j).
A través del dictado de distintas resoluciones de la Secretaría de Comunicaciones, se dispuso de una
importante porción del espectro y se estableció un procedimiento reglado de asignación de bandas que,
sucintamente, requería una presentación por parte del peticionante, descripción del proyecto a implementar,
una garantía, sujeto a inspecciones y verificaciones por parte de la autoridad de aplicación, la Comisión
Nacional de Comunicaciones (ver Resoluciones de la Secretaría de Comunicaciones N° 897/97, 3738/97,
920/98, 869/98, 16.200/99).
Para evitar posibles conductas especulativas en la materia, la Resolución SC N° 3738/97, del 30-12-97 (B.O.
7-1-98J, en su arto l (ñ) dispuso: “Se desalentará la reventa como asimismo los actos o conductas meramente
especulativas respecto de las licencias que se otorguen y las otorgadas y/o de las asignaciones de
frecuencias”.
En ese mismo sentido, se dictó el 12-2-98 la Resolución Nro 432/98 (B.O 10-2-98) establece en el art. 1º
“...la prohibición de transferir o ceder las licencias y/o autorizaciones para usar el espectro radioeléctrico en
todos los casos en que injustificadamente no se encuentren en funcionamiento las instalaciones
comprometidas. Las transferencias o cesiones que se realicen en violación al presente, harán caducar de
pleno derecho la licencia y/o autorización transferida y/o cedida, sin que ello dé derecho a indemnización
alguna”.
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Como vemos, ha habido, en la conducta desplegada por las autoridades de la Secretaría de Comunicaciones,
un incumplimiento de los deberes de fiscalización y control de las distintas resoluciones dictadas por ellos
mismos.
Estas normas no han sido respetadas, ya que no una sino varias de estas bandas fueron luego
revendidas por personas que nunca tuvieron la, intención de invertir en ellas y son una muestra más
del valor económico que ellas revisten y del daño ocasionado por Kammerath.
Se evitó llevar adelante un proceso paulatino de disposición de frecuencias y su licitación, que hubiera
permitido importantes ingresos al Estado Nacional, no por una mera discrepancia de enfoque en la materia,
sino porque el ex Secretario de Comunicaciones buscaba tener un control absoluto del espectro y a su vez
beneficiar a personas vinculadas a él; dicho de otra manera, los ingresos que necesariamente hubiera
obtenido el Estado Nacional por la entrega de estas frecuencias, fueron a parar a personas vinculadas a
Kammerath, que se hicieron acreedores de estas frecuencias al sólo efecto de venderlas a precios millonarios
a los verdaderos interesados en el desarrollo del sector.
Otras empresas interesadas, a riesgo de quedar afuera del negocio, no tuvieron más remedio que adaptarse a
las reglas impuestas por el poder político de turno. Digo que el descontrol fue aparente, ya que mediante
distintas resoluciones se beneficiaba a determinadas personas e intereses que, sin antecedentes, ni
experiencia en el rubro, aparecían junto a otras que sí tenían los antecedentes necesarios y el reconocimiento
en el mercado, como una manera de legitimar a las desconocidas. Incluso, algunas de estas empresas están
relacionadas con personas vinculadas con familiares o cercanas al poder político de turno y muchas de
aquellas con experiencia en la materia optaron por resignar sus proyectos a la luz de las dificultades
evidenciadas en la implementación de sus respectivos emprendimientos.
Es interesante destacar que ninguna empresa o persona beneficiada entregó algo a cambio del uso de las
frecuencias con lo que las cesiones efectuadas con posterioridad, siempre con el aval de la Secretaría de
Comunicaciones, significaron un muy buen negocio para quienes fueron los afortunados en recibir estas
cotizadas bandas en un primer momento. Esto puede apreciarse con la posterior venta de los paquetes
accionarios de estas empresas a terceros con experiencia, que a la fecha han efectuado inversiones.
En otros casos, advirtiendo las autoridades del área que se acercaba el cambio de gobierno, efectuaron
distintas asignaciones a las apuradas, sin verificar o controlar en lo más mínimo el cumplimiento de los
requisitos exigidos para acceder a las frecuencias tan codiciadas o la viabilidad de los proyectos a encararse.
V. EMERGENCIA DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO:
Este estado de cosas motivó el dictado de la Resolución N° 109, del 18 de febrero de 2000, por la que el
Secretario del área resolvió declarar en Estado de Emergencia Administrativa la Administración y Gestión
del Espectro Radioeléctrico, ante las irregularidades advertidas en la atribución de bandas y frecuencias del
espectro radioeléctrico, efectuadas por los responsables del área entre los años 1996 y 1999, Germán Luis
Kammerath Cardillo y Alejandro Bernardino Cima. Los fundamentos esgrimidos para tomar ésta
decisión extrema son los que se esbozan a continuación:
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a) “Se ha advertido una grave situación de inconveniencia y anormalidad en la administración de ciertas
bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico” como “servicios de transmisión de datos y valor agregado y
sistemas de alta densidad” (Contemplados en la Resolución N° 869/98 de la Ex Secretaría de
Comunicaciones de Presidencia de la Nación y sus modificatorias).
b) “No se ha respetado el derecho a la información de usuarios actuales y potenciales del espectro violando
así el deber genérico que impone el libre acceso a toda actuación administrativa”.
c) Tampoco se ha respetado el deber de “permitir el conocimiento público de la información contenida en la
base de datos informatizada de gestión del espectro”, derecho garantizado en el art. 19 del Reglamento
General de Administración, Gestión y Control del Espectro Radioeléctrico N° 163/96.
d) Las frecuencias correspondientes fueron asignadas mediante el procedimiento de adjudicación directa, no
obstante la aptitud tecnológica y carácter limitado que las mismas revisten sin respetar el principio de
llamado a concurso toda vez que hubiere o pudiere preverse escasez de frecuencias, aun en el caso de
frecuencias que son normalmente objeto de licitaciones de alta relevancia económica en otros países,
habiendo generado así un grave perjuicio presupuestario al Estado nacional.
e) No se respetaron los necesarios mecanismos que garantizan el debido resguardo de la inmediata
publicidad de los otorgamientos, así como la concurrencia y la imparcial y razonable evaluación y selección
de los adjudicatarios.
f) “Se ha verificado la falta de un adecuado seguimiento y fiscalización en el cumplimiento de las
obligaciones y condiciones emergentes de las autorizaciones otorgadas”.
A partir de tomar contacto con la distinta normativa de la Secretaría de Comunicaciones y la recopilación de
información tanto en la Comisión Nacional de Comunicaciones como de otros organismos públicos, lo que
en un primer momento podía parecer como un caso de extralimitación de la actividad discrecional de unos
funcionarios, de meras diferencias de criterio respecto a la implementación de la política de comunicaciones
en la materia, derivó en hechos que, a juicio de esta Oficina, son reveladores de la comisión de distintos
hechos ilícitos.
A continuación se señalarán distintas asignaciones de bandas, haciendo referencia a expedientes y
resoluciones de la Secretaría de Comunicaciones en los que resultaron adjudicatarias distintas sociedades o
personas, con el único fin de favorecerlas, permitiéndoles lucrar con la venta posterior de estas valiosas
frecuencias, circunstancia que hubiera podido ser advertida en su momento de haberse efectuado los
controles correspondientes, y que revela la connivencia de dichas autoridades con los beneficiarios de turno.
VI. ENUNCIACIÓN DE LOS HECHOS:
A partir de la información relevada por esta Dirección de Investigaciones pudo determinarse que el ex
Secretario de Comunicaciones, Germán Kammerath, aprovechándose de su situación de privilegio como
máximo responsable del área, encaró la asignación de distintas bandas de frecuencias de alta densidad del
espectro radioeléctrico, para así favorecer a empresas vinculadas a él o a personas o sociedades que no
reunían los requisitos para acceder a las frecuencias, violando inclusive la propia normativa de la Secretaría
de Comunicaciones.
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En vez de haber procedido a la licitación o alguna otra forma de concurso público, que le hubiera permitido
obtener al Estado importantes ingresos con su venta, como ya sucedió con otros servicios de
telecomunicaciones, o bien a encarar un sistema abierto y transparente de asignación de estas bandas, prefirió
hacerlo de manera absolutamente discrecional y secreta, con el objeto de favorecer a empresas con nula
trayectoria en el mercado -vinculadas a él- y a terceros que encubrían vaya a saber qué intereses.
Todo ello con el único fin de que estas empresas y personas se hicieran de importantes bandas del espectro
radioeléctrico en un área de marcado crecimiento, para que quedaran mejor posicionadas en un mercado
incipiente y pudieran, como sucedió en algunos casos, proceder a su posterior venta, a través de la
transferencia de los paquetes accionarios de las sociedades a empresas extranjeras especializadas y con
intención de invertir en el área, que hubieran podido acceder en un primer momento a ellas, de no ser por la
implementación de este oscuro sistema, reservado para pocos.
Asimismo, dado que si bien el espectro radioeléctrico constituye un bien escaso y son limitadas las bandas
asignables, la porción del espectro involucrada es suficiente como para que, junto con estas personas
injustamente beneficiadas, aparecieran otras empresas con experiencia en la materia, las que tuvieron que
someterse a las reglas de juego impuestas desde la Secretaria de Comunicaciones, a fin de no quedar afuera
del negocio, pese a las oportunas protestas efectuadas por las Cámaras representativas y las empresas del
sector.
En los casos en que pudo perfeccionarse la maniobra, esto significó importantes ingresos para quienes
resultaron beneficiados por estas adjudicaciones.
Ello puede advertirse de la comparación del trámite de esta empresa, con las trabas y dificultades a las que
tuvieron que enfrentar empresas consolidadas del sector o que no contaban con el favor oficial.
En un caso, las asignaciones efectuadas a las empresas en las que aparece vinculado el cuñado de
Kammerath -Marcos Aurelio Álvarez- el objetivo propuesto pudo ser logrado, asegurando a quienes
participaron en ellas importantes ganancias. Así, Álvarez, otrora Gerente de Control de la entonces Comisión
Nacional de Telecomunicaciones, a través de un grupo conformado por las empresas Macrocom S.A.,
Fastcom S.A., Cosutel S.A. (Artige), a las que se asignaron frecuencias, y Personal Post S.R.L., Mobitex
S.A. y Radio Express S.A., todas empresas vinculadas de alguna manera a Álvarez y que facilitaron el
negocio, se hicieron acreedores -a título gratuito- de importantes bandas que pudieron ser luego vendidas a
precios millonarios, sin contar para ello con otra credencial más que el haber tenido la suerte de casarse con
la hermana del ex Secretario de Comunicaciones, Rosa María Kammerath.
Debe tenerse en cuenta que las empresas titulares de frecuencias Macrocom, Fastcom, Cosutel todas
terminaron transfiriendo los paquetes accionarios, y el nexo con ellas, Marcos Aurelio Álvarez, nunca se
hizo visible, sino que permaneció oculto y su actuación sólo pudo establecerse a través de su vinculación con
ese segundo grupo de empresas (Mobitex, Personal Post, Radio Express) o con personas que
sugestivamente se reiteran en el grupo de sociedades beneficiarias (Gustavo Guillermo Fernández
Supera). Con ello, queda a las claras que en ningún momento pretendieron un desarrollo de las frecuencias
asignadas sino intermediar a un muy buen precio con operadores extranjeros especializados.
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En las otras, a raíz de la oportuna intervención de las actuales autoridades del área de comunicaciones, pudo
anularse o suspenderse las autorizaciones originales, frustrándose el negocio previsto para un momento
posterior. No obstante ello, no puede dejar de señalarse que la maniobra consistía en exactamente lo mismo,
esto es, que personas sin ninguna experiencia en la materia, pero que contaban con llegada a sectores del
poder, se beneficiaran con estas asignaciones para, eventualmente, lucrar con su venta posterior. Tal es el
caso de la asignación efectuada en favor de Raúl Jorge Eduardo Corletti.
Macrocom S.A. -Winstar Argentina S.A- (expte. 3262/97).
Poco más de un mes después de que se autorizara a la firma Diginet Argentina S.A. al uso de bandas de alta
densidad el 3 de febrero de 1997, con la repercusión y protestas de empresas y cámaras del sector, el 19 de
marzo de 1997 la empresa Macrocom S.A. solicitó una licencia para la prestación de servicios de
comunicaciones en régimen de competencia (expte. 1374/97), antecedente necesario para que se le asignase
una de estas bandas de alta densidad. Esta licencia fue otorgada por Resolución se N° 540 del 17 de abril de
1997 para la transmisión de datos y servicio de avisos a personas. Debe señalarse que en este expediente
aparece una nota de la empresa Cosutel S.A., firmada por Gustavo Fernández Supera, donde manifiesta
que dicha firma le ha brindado asesoramiento técnico en instalación de equipos (fs. 80).
En el ínterin se dictó la Resolución SC 897/97, en cuyo Anexo II se estableció cuáles eran las frecuencias de
alta densidad a ser atribuidas para sistemas de radiocomunicaciones fijos de alta densidad y el procedimiento
a seguirse para ello.
Menos de un mes después y al poco tiempo del dictado de esta resolución, con fecha 13 de mayo de 1997, la
empresa hizo la correspondiente solicitud de asignación de una banda de alta densidad, la que fue otorgada
trece días después, el 26 de mayo de 1997, por resolución SC 1353/97, firmada por Germán Kammerath,
se le asignó a título precario la banda C del cuadro II, conforme al Anexo I de la Resolución SC 897/97
(39,100 GHz a 40,000 GHz). Esta empresa fue creada casi en el mismo momento de la presentación, el 13 de
noviembre de 1996, y sus accionistas son Carlos Alberto, Roberto Horacio y Pedro Francisco Castoldi, este
último en representación de Comercial Feyro S.A. En su objeto social se hace mención a que prestará apoyo
a las actividades de
mantenimiento de telecomunicaciones (fs. 9), que tuvo que ser aclarado por escritura que instrumenta la
modificación del contrato societario del 13 de febrero de 1997, en donde se señala que su objeto será la "...
explotación y/o mantenimiento de servicios de telecomunicaciones." (fs. 22). No acompaña balances y los
antecedentes económicos que presenta para justificar el patrimonio neto exigido por la normativa es el de un
accionista, la empresa Macrocom S.A. a Winstar International Ltd. “... quien aportará su experiencia
internacional en sistemas de alta densidad” (ver fs. 171), acompañando distinta documentación contable de
dicha empresa norteamericana.
Por supuesto que la transferencia del paquete accionario de Macrocom S.A. no se hizo gratuitamente. Por
esta banda, entregada por la Secretaría a título gratuito, Winstar pagó, en febrero de 1999, la suma de u$s
7.100.000, tal como surge del formulario 10Q de la Security and Exchange Commission de los EE.UU. Sin
duda, un excelente negocio. Imaginemos que si se pagó esta suma por una de estas bandas, se puede calcular
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adjudicación por adjudicación el monto total del que nuestro Estado ha sido privado a través de este proceso
de dilapidación de un recurso escaso y valioso como son estas frecuencias.
Con fecha 19 de enero de 1999 la CNC autoriza la transferencia del paquete accionario, remitiendo la nota
CNC N° 313, que es recibida por Gustavo Fernández Supera (fs. 248), esta vez representando a Macrocom.
A fs. 780 se suscribe el Contrato de Cumplimiento entre Winstar y la Secretaría de Comunicaciones, en los
términos del punto 8, del Anexo III de la Resol. SC 869/98. Desde un primer momento el Secretario de
Comunicaciones sabía cuál iba a ser el destino de la banda asignada: la especulación. Sabía también que esta
empresa -vinculada a su cuñado- iba a transferir la banda y sabían ambos de su muy probable destinatario
final, si atendemos a que por lo menos para la época en que tardíamente presentaron su plan habían
mantenido contacto con la empresa Winstar, de acuerdo al folleto acompañado a fs 86 y 87, en donde surge
el origen de dicho fax "AIRCELL WINSTAR".
Del análisis realizado a documentación posterior obrante en la Inspección General de Justicia se pudo
determinar que los accionistas de la empresa Winstar Argentina S.A., al 28 de mayo de 1999, son dos
sociedades: Winstar International Inc. con 12.198 acciones es decir 95% del paquete accionario y Cornfast
S.A., representada por Marcos Aurelio Álvarez, con 642 acciones es decir un 5% del capital social. Vale
destacar que es un 20% más de lo autorizado por la Comisión Nacional de Comunicaciones.
Quiere decir que Marcos Aurelio Álvarez (ex Gerente de Control de la entonces CNT) luego de acceder
gratuitamente a la frecuencia asignada Macrocom S.A. la vende a Winstar Communications Inc., pero
continúa relacionado a la misma por intermedio de Comfast S.A., creada el 16 de abril de 1999, con el objeto
de invertir en otras sociedades. Aquí podemos ver con extrema crudeza que los malos negocios realizados
por el Estado Nacional son los excelentes negocios realizados por personas y empresas con llegada al poder
de turno, creadas al efecto, que consiguieron, sólo por sus vinculaciones, la entrega gratuita de las bandas. Es
innegable que el Secretario de Comunicaciones no podía desconocer que quien se encontraba detrás de esta
empresa no era otro que su cuñado. Fastcom S.A. (expte. 3845/99).
Fastcom S.A. es una sociedad creada a fines de 1994 con una capital social de $12.000, el mínimo exigido
por la Ley de Sociedades. El 2 de marzo de 1999 se le concedió una licencia de telecomunicaciones por
Resolución Nro 4051/99. Inmediatamente se inicia el expediente solicitando la asignación de una frecuencia
- el 30 de marzo de 1999- que fue concedida el 13 de julio del mismo año (Resol. SC N° 3/99, firmada por
Alejandro B. Cima). Los accionistas de Fastcom S.A. son la empresa uruguaya Sametown lnternational
S.A. con 11.999 acciones y Gustavo Guillermo Fernández Supera, accionista original de Fastcom S.A.
con 1 acción y la representación de la firma del vecino país (ver fs. 11. 18 Y 30) quien, como ya se señalara
más arriba, también está relacionado con Macrocom. A fs. 22 Y 23 obran sendas constancias de las
empresas Personal Post
S.R.L y Radio Express S.R.L, de fecha 29-3-99 9ue dan cuenta que Fastcom S.A les prestó servicios y
acreditan su solvencia ética y moral. Es interesante destacar que en los autos "López García, Carlos Manuel y
otro c/ Álvarez, Marcos y otro s/medida precautoria" en trámite ante el Juzgado Comercial N° 26, Secretaría
N° 51 de esta ciudad, puede advertirse, en primer lugar que el demandado no es otro más que Marcos
Aurelio Álvarez, y que el litigio se relaciona con un conflicto societario de Radio Express S.A. A su vez, su
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letrado es Guillermo Sehor Landman -accionista de Macrocom S.A- y Gustavo Fernández Supera figura
como gerente de personal de Radio Express S.A (conf. fs. 148 y 237).
Siguiendo con la relación entre las distintas sociedades, vale la pena destacar que en el expte. N° 6813/97
iniciado por Personal Post S.R.L, a fs. 16 aparece una presentación de Nicolás José Bloise, en su carácter
de socio gerente de Mach Electronics, dejando constancia de haber prestado servicios de mantenimiento en
comunicaciones a Personal Post S.R.L. Debe destacarse que Nicolás José Bloise no es otro que el socio
originario de Fastcom S.A., conforme al acta constitutiva de la sociedad de fecha 7 de noviembre de 1994
(ver fs. 11 del expte. 3845/99). A fs. 83 de este expediente figura Marcos Aurelio Álvarez como cesionario
de Personal Post S.R.L., con domicilio en Tucumán 540, piso 6°, depto. "H" de esta ciudad, que es el
mismo domicilio de Radio Express S.A, aunque en otro piso y donde también tiene ubicada una estación
radioeléctrica Mobitex S.A.
(conf. expte. 6249/97y. y el domicilio de Álvarez en la constitución de Comfast S.A.
De la compulsa del expte. 38.822/96 de Mobitex S.A. figura consignado el domicilio sito en la calle
Montevideo 666, piso 5° que es el mismo de Radio Express S.A (ver expte. 2650/97) y que tienen un
accionista en común, Ernesto Mehr. A fs. 119 de este expediente, se presenta Gustavo G. Fernández
Supera, pero esta vez en su carácter de gerente. En el expte. 6249/97, también de Mobitex S.A., aparece
Gustavo Fernández Supera pero esta vez corno su presidente (fs. 146).
También debo señalar que Miguel Angel Cappa, quien se desempeñara como apoderado de Macrocom
S.A., también se ocupó de confeccionar los balances de Fastcom S.A. (conf. fs. 128, expte. 384/95). Hasta el
balance cerrado el 31-10-98 Fastcom S.A. no parecía en condiciones de justificar los requisitos de
patrimonio exigidos por la normativa, ya que su activo era de $24.953 mientras que su pasivo ascendía a $
12.953 (fs. 26). Por lo que para justificar su patrimonio presentan un acta de asamblea, instrumentada en
escritura pública, que establece un aumento de capital social de $ 12.000 a $ 1.000.000; $262.000 se
encuentran integrados y $ 738.000 están por integrar (ver fs. 30/33), con lo que no se encuentran satisfechos
los requisitos establecidos en el punto 5.2 del Anexo III de la Resolución SC 869/98, que exige a estas
sociedades contar con un patrimonio neto de un millón de pesos ($1.000.000).
Como puede suponerse, Fastcorn S.A. no acredita expenencla y no queda claro cuál es su capacidad
económica y financiera, aunque no se puede decir que no lo haya intentado, apelando ni más ni menos que a
Radio Express S.A., otra sociedad con la que el cuñado de Germán Kammerath -Marcos Aurelio
Álvarezaparece relacionado. La misma acredita en el expediente de Fastcom S.A. los antecedentes
empresariales requeridos por la Res. N° 869/98, claro que lo hace por medio de una nota sin certificar y sin
documentación que avale lo manifestado (conf. fs. 122).
El 24 de noviembre de 1999 se suscribe una opción de compra de la totalidad del capital de la controlante
Sametown lnternational S.A. por parte de la empresa NSS-IPlan, una de los principales operadores de este
tipo de sistemas en los EE.UU. Dicha operación es autorizada por la CNC el 3 de diciembre de 1999 (fs.
180), a través de la resolución de la Secretaría, que solo en 8 días verificó la capacidad en materia
económica, empresarial y técnica de NSS exigidas por las regulaciones aplicables para aprobar dicha
transferencia (Res SC N° 869/98 punto 7.5 y Res. SC N° 16.200/99 punto 11.5).
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Nuevamente aquí advertimos cómo una banda, que fue entregada gratuitamente a una sociedad sin
antecedentes ni capacidad operativa, termina en manos de una empresa reconocida en el mercado que podría
cumplir con todos los requisitos de la normativa y haberse presentado en un primer momento ante la CNC de
no haberse implementado este oscuro sistema de asignaciones.
Por último, vale la pena destacar que Fastcorn S.A. es un anagrama de Cornfast S.A. de la cual es titular
Marcos Aurelio Álvarez. Cosutel S.A. -Artige S.A- (expte. 10968/98):
El expediente ante la CNC fue iniciado el 7 de septiembre de 1998 por Cosutel S.A., solicitando una banda
comprendida entre los 37 a 40 GHz, sub-banda C, de la Resol. SC 869/98. Previamente, de acuerdo a la
normativa vigente, había solicitado la correspondiente licencia en Régimen de Competencia, que le fue
otorgada por resolución SC 62/97, del 22 de enero de 1997. En el expediente aparece una copia del contrato
constitutivo de la sociedad, de la cual son socios James Keith Gibby y Aldo Orestes Metti, oriundo de la
provincia de La Rioja como Germán Kammerath (fs. 30). A su vez, Metti se encontraba inhabilitado para
operar con cuentas corrientes por el Banco Central de la República Argentina hasta el 16-11-2000.
Finalmente, la frecuencia le fue asignada a Cosutel el 18 de noviembre de 1998 (fs. 198, Res. S.e. N°
2515/98).
Cosutel S.A. –Compañía Sudamericana de Teléfonos S.A.- posteriormente es absorbida por Artige S.A.,
luego de que el 9 de septiembre de 1998 James Gibby, quien presidía ambas empresas, solicitara se aprobase
la cesión de la licencia de Cosutel S.A. y el pedido de frecuencia de ésta a favor de Artige S.A., señalando
que los accionistas de esas sociedades son los mismos y en iguales proporciones. El acta de modificación de
estatutos que presenta en el expediente Artige S.A. no inscripta en la IGJ.
Resultan más que llamativos algunos datos de Artige S.A. Esta sociedad fue creada el 11 de febrero de 1998
con un capital de $12.000 -el mínimo legal- cuyo objeto social es la compra y venta de material quirúrgico,
hospitalario, para uso médico y odontológico. Sus accionistas son Miguel Ángel Valle y Nelly Liliana
Rodríguez que suscribieron $ 6.000 de capital cada uno, siendo asimismo presidente y director suplente
respectivamente. Sus fundadores han tenido una importante actividad comercial. De la consulta realizada en
la IGJ puede verse que Nelly Rodríguez ha conformado infinidad de sociedades anónimas, como socia,
directora o apodera, de los más variados rubros y todas con un mínimo legal de capital, desde
comercialización de productos metalúrgicos, servicios de hotelería, gastronomía y turismo, compra y venta
de alimentos, venta y service de computadoras, servicios navieros, astilleros, autopistas, compraventa de
químicos, fertilizantes, plásticos, ferretería, pinturas, explotación agroganadera. Estas sociedades son:
Cavour S.A, Shulamit S.A, Mardix S.A, Prix Fix S.A, Dukaser S.A, Dropsy S.A, Radax S.A, Latan S.A,
Blessure S.A, Kefira S.A, Blinki S.A, Radise S.A, Masseya S.A, Etandard S.A, entre otras. Debe destacarse
que desde el 31-5-99, tal como surge de la base de datos del BCRA, Rodríguez se encuentra inhabilitada para
operar con cuentas corrientes hasta el 31-5-99.
Por otra parte, Miguel Valle desde 1998 integró como socio o director o apoderado más otras tantas
sociedades, también en los más variados rubros, a saber: Rinlad S.A, Kirowa S.A, Tanaka S.A, Kayler S.A,
Ellyco S.A, Águeda S.A, Tikos S.A, Marjory S.A, Levony S.A, Silver City Corp., Arrete S.A, Romik S.A,
Matuco S.A, Vitacor S.A, entre otras.
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No interesa ni incumbe a esta Oficina conocer en cuántas sociedades participan las personas, pero lo que da
la impresión es que no hubo ningún tipo de control respecto a quién se efectuaban asignaciones o se
autorizaban transferencias de licencias, como para saber si estaban en condiciones de encarar seriamente el
desarrollo de las frecuencias entregadas, sobré todo teniendo en cuenta su escasez y la demanda existente.
Para justificar el patrimonio neto requerido por la normativa Artige S.A. presenta una certificación contable
que acredita que su patrimonio asciende a $ 1.012.000 que se encuentra conformado por el capital suscripto
originalmente por la sociedad de $ 12.000 y por un aporte irrevocable de los accionistas a cuenta de futuros
aumentos de capital de $1.000.000. Es importante señalar que en la IGJ no obran copias del acta de asamblea
que constataría dicho aporte, ni tampoco cuáles son los accionistas que efectuarían el mismo.
Luego de ello, la Secretaría de Comunicaciones dispuso que la licencia de telecomunicaciones otorgada en
su momento a Cosutel, debía entenderse otorgada a favor de Artige S.A (Res. S.e. N° 2437/98 del 3-11-98).
A fs. 73 figura una nota de Cosutel del 29-8-98, suscripta por Gustavo Fernández Supera, cuya relación
con Fastcom S.A y Macrocom S.A se señalara más arriba.
Por otro lado, y como muestra de la finalidad especulativa que tuvieron los integrantes de este grupo
vinculado a Kammerath, en el ejemplar de junio 1999 de la revista de negocios inrernacionales Latin Trade,
puede verse un aviso clasificado de la firma Artige S.A, con una dirección de e-mail "[email protected]"
cuyo fin es la búsqueda de un socio para desarrollar una licencia de banda de 38 GHz en la Argentina.
El aviso publicado debe haber rendido sus frutos, por cuanto el 6 de diciembre de 1999 solicitó el cambio del
control social a nombre de Movilpage Communications Corp, compañía estadounidense que cambió su razón
social recientemente por Latin Broadband Group Inc. (LBG) ya que había adquirido el 90% del paquete
accionaría de Artige S.A (ver fs. 267, 277). Más que un socio, al parecer lo que buscaban era un nuevo
dueño, si vemos que casi se quedaron con la totalidad del paquete accionario de Artige.
Queda muy claro entonces cuál era la finalidad de la adquisición de las bandas: la especulación. No
conocemos el monto de la operación, pero debe haber sido millonario, si tomamos en cuenta el antecedente
de Macrocom S.A. Una vez más, estas personas realizan excelentes negocios a costa del interés público, que
es defendido por sus socios desde la función pública.
Por último, esta asignación fue suspendida en los términos del art. 12 de la Ley de Procedimientos
Administrativos (Resol. SC N° 417/2000, B.O. 28-9-2000), por diversas irregularidades advertidas en el
expediente. De los considerandos de dicha resolución pueden verse que no se ha inscripto en la IGJ el
aumento de capital de la sociedad, que el objeto societario de Artige S.A no era la prestación de servicios de
comunicaciones, no posee antecedentes en la materia, como así tampoco sus accionistas IBH Limited y
Marta Leybor. Asimismo, se han advertido diversas irregularidades en sus instalaciones, no prestando
servicios en la actualidad, circunstancia que fue corroborada por personal de la CNC en el mes de noviembre
de 2000 en distintas inspecciones realizadas a sus instalaciones.
Corletti, Raúl Jorge Eduardo (expte. 15734/99)
Se inicia el trámite de la Licencia de Telecomunicaciones (expte.12.563/99) el día 17 de septiembre de 1999,
previendo un ambicioso plan de prestación de servicios limitado en un primer momento a cualquier punto del
país (fs. 14/15 y 17), para después ampliarlo también a países limítrofes (fs. 20). En el trámite del expediente
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surge un dato más que curioso y que es revelador de la mecánica mediante la cual se otorgaban estas
frecuencias. A fs. 32 obra una nota de fecha 29 de septiembre de 1999, efectuada al Tte. Cnel. Gustavo
Gorriz, edecán en la Presidencia de la Nación, transcribiéndole el art. 6° I, Punto a), Apartado XIII de la
Resolución SC 16.200/99, que se refiere al procedimiento para el otorgamiento de licencias de
telecomunicaciones. A fs. 31 obra la constancia de envío por fax a Presidencia de la Nación, del día 30 de
septiembre de 1999.
Finalmente, la licencia le es otorgada por Alejandro Cima, por Resolución SC N°1648/99, del 6 de octubre
de 1999 (fs. 44). Con este antecedente, solicita la asignación de una banda de 40,5 a 42 GHz para prestar
servicios en el Área Múltiple Gran Buenos Aires, Córdoba y Mendoza. Más adelante figura un contrato
suscripto entre Corletti y Mercury Communications para desarrollar negociaciones relativas a las
telecomunicaciones, para el caso de resultar adjudicatario de licencia de servicios LMDS en la banda
de frecuencia de 40 GHz para transmisión de datos y valor agregado. A fs. 229 obra la Resolución N°
4268/99 del 1° de diciembre de 1999, por la cual se asignó la banda solicitada, conforme al cuadro 2.3 del
Anexo 1, de la Resol. N° 869/98, firmada por Alejandro B. Cima.
Este es un caso muy singular dentro de todas las asignaciones efectuadas. En primer lugar es el único
beneficiario a título personal, pero eso no es todo. Corletti es un militar en actividad, no es especialista en el
tema de las comunicaciones y se encuentra al mismo nivel de posibilidades de acceder a un bien tan valioso
y que requiere de inversiones y conocimientos extremadamente específicos en la materia que otras personas
o empresas. También es llamativo que desde la CNC se preocuparan especialmente en mantener informado
sobre la marcha de su solicitud al Teniente Coronel Gustavo Gorriz, que al parecer estaba muy interesado en
la suerte del trámite del afortunado adjudicatario. La llegada de Corletti a sectores próximos al poder, al
parecer, es lo que tuvo en cuenta la empresa Mercury Communications para acceder a una de estas
codiciadas bandas del espectro radioeléctrico y es el motivo por el cual el 10 de marzo de 2000 constituyó la
sociedad denominada "Servicio de Banda Ancha S.A." con Mercury (ver fs. 263/265), para transferir la
frecuencia asignada una vez finalizado el período de emergencia vigente por Resol. SC 10912000. Por
último, por Resolución se N° 392/2000, del 8 de septiembre de 2000 (B.O 19-9-2000), se dispuso declarar la
nulidad absoluta e insanable de la Resolución SC N° 4268 por la cual resultó adjudicatario de una frecuencia
de alta densidad Raúl Jorge Corletti, destacándose en los considerandos de dicho acto administrativo la falta
de antecedentes en servicios de telecomunicaciones, la vaguedad de los alcances del acuerdo alcanzado con
Mercury Comunications, como así también la falta de acreditación de extremos contables y patrimoniales
exigidos como condición para acceder a estas bandas.
Incumplimiento de pagos de las tasas:
Cada empresa o sociedad a la que se le hubiera asignado una de estas bandas debía abonar una tasa, cuyo
monto en un primer momento equivalía a la que abonan los servicios de CCTVS (Anexo II, Resol. SC
897/97) y luego un canon equivalente al del ítem de 1.14.q) de la Resolución STCyC N° 10/95 Y sus
modificatorias (punto 10, Anexo III, Resol. SC 869/98). El Secretario de Comunicaciones, no obstante haber
dictado estas resoluciones, nunca tomó las medidas necesarias tendientes a percibir las tasas
correspondientes por el uso de estas bandas, con lo que, además de haberlas cedido
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sin contraprestación alguna, sus beneficiarios nunca abonaron la tasa que por la utilización de ellas
correspondía.
Por tal motivo, desde la Comisión Nacional de Comunicaciones se iniciaron actuaciones administrativas a
los efectos de determinar los motivos de tal incumplimiento (Información Sumaria N° 506/2000). En el
marco de dicho sumario, declaró el Ing. Juan José Valorio, Jefe del Área de Asignación de Frecuencias de la
CNC, quien señaló lo siguiente: "... tal como surge de las actuaciones del caso, en la elaboración de los actos
resolutivos mediante los cuales se otorgaron autorizaciones de uso de bandas de frecuencias para los
servicios Fijo de Datos y Valor Agregado (SFDVA) y Fijo de Alta Densidad (SFAD), no intervinieron las
Áreas de Asignación de Frecuencias y de Licencias y Autorizaciones de la Gerencia de Ingeniería como es
de estilo. O sea, que tanto la selección de una banda determinada de frecuencias, la decisión de otorgar a un
licenciatario la autorización de su uso; como la elaboración del acto administrativo en sí, fue resuelta
exclusivamente en el ámbito de la anterior Presidencia de esta Comisión Nacional y la ex
SECRETARIA de COMUNICACIONES de la PRESIDENCIA de la NACIÓN (SECOM)." (fs. 13617,
el resaltado me pertenece). Según surge de dichas actuaciones sumarias, esta omisión recién pudo ser
subsanada a partir del 21 de julio de 1999 y es reveladora de dos datos de capital importancia para acreditar
los extremos que conciernen a esta denuncia: que hubo un ejercicio muy laxo de las atribuciones de control
por parte de la Secretaría de Comunicaciones, a tal punto que ni siquiera se cobraron esas tasas, y que el
manejo de estos expedientes se centralizó en la Secretaría de Comunicaciones, como para evitar
interferencias de otras áreas y concentrar el poder de decisión en la materia. Más allá del monto del perjuicio
que dicha omisión pudiera ocasionar y de que los beneficiarios eventualmente satisfagan los montos debidos,
hubo un claro incumplimiento de los deberes de custodia de los intereses públicos confiados y que se
encontraban en cabeza del ex Secretario de Comunicaciones quien, mientras tuvo a su cargo el área, no
dispuso de los medios necesarios para su percepción, pese a que él mismo había firmado las resoluciones que
así lo autorizaban.
VII. EL TRÁMITE DE OTROS EXPEDIENTES:
Resulta sumamente sugestivo, para tomar conciencia de la forma poco transparente y azarosa en que se
encaró la entrega de las distintas bandas de alta densidad, comparar el trámite que corrieron otros
expedientes donde empresas con una vasta trayectoria en el campo de las telecomunicaciones solicitaron la
asignación de estas frecuencias. Más allá de la suerte que hubieran tenido estas empresas en punto a la
obtención de las codiciadas frecuencias, su desarrollo, a partir de las propias manifestaciones de los
peticionantes o de la suerte del trámite iniciado, es revelador del método utilizado.
Compañía de Radiocomunicaciones Móviles S.A. (expte. 11.353/97):
El pedido de asignación fue efectuado el 4/6/97 (fs. 2), el que fue denegado el 16/7/97 al haberse asignado a
otras empresas las bandas solicitadas (fs. 20). Posteriormente, con fecha 24/11/97, se formuló una nueva
solicitud (fs. 22/3). A fs. 43 obra una nota de la Gerencia de Ingeniería donde se explica que por la cantidad
de pedidos la CNC se encuentra analizando el procedimiento para su otorgamiento. Por nota firmada por el
Presidente de la CNC se contestó que debían estar a la espera de las decisiones que se adopten en el seno de
la CNC (fs. 44). A fs. 45 la CNC requiere mayor información acerca del proyecto y a fs. 51 obra una nota de
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la empresa, solicitante de fecha 20/2/98 donde pide datos acerca del estado de su trámite, si hay
disponibilidad espectral, información acerca de la ocupación de 3 bandas en 25/31,15 Ghz y 37/40 Ghz y la
razón social de los prestadores adjudicatarios de cada una de ellas si las hubiera, el que es contestado
telefónicamente (fs. 52). A fs. 56 la empresa acompaña la descripción detallada del proyecto, pero con fecha
24/4/98, la CNC informa a esta sociedad que, a raíz del dictado de la Resolución 869/98, debían remitir a la
Comisión Evaluadora la información pertinente a fin de adecuar la solicitud a dicha resolución, otorgando un
plazo de diez días hábiles administrativos para ello. El 11-5-98 se presentó una readecuación del proyecto en
los términos de la resolución mencionada, aunque luego, con fecha 28-5-98, desistieron de suproyecto, ya
que encararían su emprendimiento de transmisión de datos, valor agregado y alta densidad, a través de
bandas asignadas a la empresa Correo Argentino S.A. (fs. 421). Impsat S.A. (expíe. 2334/97): El 26/2/97
esta empresa solicitó autorización para utilizar la Banda A del cuadro II del Anexo I de la Resol. SC 897/97.
Con fecha 18/11/97, dentro de los seis meses establecidos por la resolución mencionada, acompañó el
proyecto técnico a desarrollar (fs. 20). El 30/12/97 presentó un reclamo haciendo mención de las vicisitudes
a las que tuvo que hacer frente para encarar su proyecto, y señaló: "...al momento de pedir en septiembre la
modificación de nuestra solicitud originaria del 5 de marzo, otras dos empresas habían ya solicitado el
otorgamiento de las bandas A y B, por lo que, en el respeto del orden de antelación de los pedidos, no pudo
satisfacerse nuestro requerimiento de modificación de la solicitud original de marzo. Las bandas A y B, tras
ello, fueron atribuidas a los respectivos solicitantes."
"Ahora bien, no deja de preocupamos constatar que nuestra petición respecto de lo que hoy constituye la
banda C antecedió en varias semanas a las solicitudes efectuadas sobre las bandas A y B, pese a lo cual la
banda C no nos ha sido aún asignada."
"Entendemos que, en el respeto de las debidas prelaciones, el órgano de control no haya satisfecho nuestro
pedido del mes de septiembre de modificación de la atribución original solicitada, por haberse registrado un
pedido algo anterior para la banda A." "Pero consideramos que no puede más que guardarse idéntico respeto
e igual criterio de asignación ante nuestra solicitud original, del 5 de marzo referida a la hoy banda C,
formulada con meses de antelación a las solicitudes ya asignadas y, obviamente, a todos los demás
peticionantes posteriores." "Si se produjera un retraso aún mayor en la asignación de la banda C que nuestra
empresa ha solicitado, pese a haber sido decana entre todas las solicitantes, podría generarse una situación de
discriminación, puesto que las empresas competidoras gozarían, para iniciar sus servicios, de una ventaja
temporal
importante en la utilización de una zona del espectro radioeléctrico de la que hemos sido los peticionantes
pioneros."
Luego, el 30/3/98 la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la CNC solicita urgente despacho a la solicitud de
lmpsat S.A para pasar a dictamen de la Comisión evaluadora del proyecto el 6/4/98 (fs. 117). Se encuentran
asignadas las porciones del espectro que van de los 37,140- 37,240 GHz y 37,840-37,940 GHz (banda A) y
de los 37,240-3-7,340 GHz): 37,940-38,040 GHz (banda B), conforme surge del Anexo I de la Resol. Sf
109/2000.
Impsat S.A (expte. 11504/97:
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En este expediente, más allá de la solicitud de bandas efectuada por la empresa, de las readecuaciones del
proyecto técnico, las observaciones realizadas por la CNC y su análisis posterior, surge un dato más que
revelador de la mecánica implementada para estos proyectos en la Secretaría de Comunicaciones. En efecto,
el hecho relevante a considerar es que, una vez aprobado el
proyecto presentado por parte de la Comisión Evaluadora el 12 de junio de 1998 (fs. 297), hasta el 4 de mayo
de 1999, el expediente permaneció inactivo, ya que recién en esa fecha se asignó la frecuencia solicitada por
Resolución SC 10.061199 (fs.298).
Se desconoce el motivo de tal demora, no hay actuación alguna entre el dictamen de la Comisión Evaluadora
y la resolución dictada, y resulta más que sugestiva esa inactividad, que se prolongó por un año hasta que se
efectuó la asignación de banda.
WCI de Argentina S.A (expte. 2020/98)
Esta empresa solicitó unas frecuencias en la banda comprendida entre los 25.35 y 26.35 GHz el 17 de febrero
de 1998. Presentaron el correspondiente - Anteproyecto Técnico y cumplieron con distintos requerimientos
efectuados por la CNC para el desarrollo de la banda solicitada y de las inversiones a efectuar, que superaban
los U$S 3.000.000.
Así las cosas, a fs. 380 la Comisión Evaluadora entendió que se encontraban satisfechos los requisitos
técnicos, jurídicos y económico-financieros exigidos por la normativa aplicable para efectuar la asignación
correspondiente, remitiendo las actuaciones a la Secretaría de: Comunicaciones. A fs. 380 vta., el Presidente
de la CNC, Roberto C. Catalán, por nota manuscrita de fecha 27-10-99, no hizo lugar al pedido de la
empresa por no encontrarse disponibles frecuencias en la banda solicitada. Obviamente, esta empresa carecía
del poder de negociación de un peso pesado del sector como es la empresa Impsat, tampoco tenía una
relación de parentesco con Kammerath, o llegada a algún área cercana al poder como Corletti, como para
obtener una de estas cotizadas frecuencias. Se desconoce que parámetros se manejaban en órbita de la
Secretaría de Comunicaciones para asignar a unos, lo qué se denegaba a otros, en pretendida igualdad de
condiciones.
VIII. CALIFICACIÓN JURÍDICA:
La conducta puesta de manifiesto por las anteriores autoridades de la Secretaría de Comunicaciones, Germán
Kammerath y Alejandro Cima, en el contexto en que se desarrollaron, revelan un hecho que excede la mera
discrecionalidad y el marco del obrar irregular en sede administrativa para adquirir trascendencia criminal.
Es que los límites de la actividad discrecional de los funcionarios públicos son la razonabilidad, la desviación
del poder y la buena fe, límites que han sido ampliamente violados en este caso. Si bien no había una norma
específica que obligara a realizar el concurso público, la costumbre tanto nacional como internacional, la
buena fe y una administración razonable, transparente y eficiente de un recurso escaso como el espectro
radioeléctrico así lo aconsejaba. La Procuración del Tesoro de la Nación en su dictamen 123:308 tiene dicho
que "... la discrecionalidad no es una potestad administrativa ilimitada e implica obrar conforme a
consideraciones sobre la mejor manera de manejar los negocios públicos, consideraciones referentes a lo que
resulte más sensato a la conveniencia pública, a lo que económicamente sea oportuno, a lo que sea práctico
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desde el punto de vista nacional, a la equidad en los negocios y al progreso social. Sólo pues, su fundamento
de razonabilidad puede dar fuerza de convicción a un acto administrativo dictado en ejercicio de sus
facultades discrecionales, conferidas por ley a la Administración."
Por otro lado, se ha sostenido que: "...un acto que implique el dispendio ineficiente de recursos públicos ya
no entra en el mero campo de la oportunidad, conveniencia o mérito y es directamente coadyuvante de la
corrupción, de objeto plenamente inmoral conforme las normas internacionales." (Agustín Gordillo, Tratado
de Derecho Administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As., 1999, Tomo 3, Cap. VIII, pág.
28).
Otro vicio en el que el funcionario incurre y permite la fulminación del acto, es el llamado vicio de la
desviación de poder, receptado en nuestro derecho positivo en el art. 7, inc. f), de la Ley 19.549 y que se
manifiesta cuando el funcionario público a través de su actuación pretende perseguir fines distintos a
aquellos autorizados por la norma atributiva de competencia. Este vicio adquiere mayor relevancia cuando,
más allá de perseguirse fines públicos ajenos a los estrictamente autorizados por la norma, se persiguen fines
privados que incluyen el lucro personal del funcionario o de personas vinculadas a él. Gordillo, es ilustrativo
al respecto al señalar que este vicio se advierte en aquellos casos en que "...cuando sin violar objetivamente
la ley, por ejemplo, si un funcionario está autorizado para realizar contratación directa, prescindiendo de la
licitación pública y contrata con una determinada empresa porque son amigos suyos y desea ayudarlas con el
contrato."( ob. cit., Cap. IX, pág. 24).
Vale la pena destacar que el mismo autor contempla el caso en el que exista connivencia dolosa entre el
funcionario y el administrado, resaltando que en estos supuestos el dolo tiene una trascendencia mayor,
conducta que supondría una consciente y deliberada violación de la Convención Interamericana Contra la
Corrupción (ob. cit., Cap. IX, pág. 54), en concreto el art. VI de la Convención Interamericana contra la
Corrupción, que define como acto de corrupción: "la realización por parte de un funcionario público o una
persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin
de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero.", como se señalara al comienzo de esta
presentación.
Los tipos penales que se adaptan a los hechos descriptos y que receptan el imperativo legal contenido en la
cláusula del instrumento internacional arriba transcripto son las figuras previstas en el art. 265 –
negociaciones incompatibles con la función pública- y art. 173, inc. 7 en función del art. 174, inc. 5 -
defraudación en perjuicio de una administración pública- todos del Código Penal. El arto 265 C.P, pena con
reclusión o prisión de dos a seis años e inhabilitación absoluta de tres a diez años "al funcionario público
que: "...directamente, por persona interpuesta o por acto simulado, se interesare en cualquier contrato u
operación en que intervenga por razón de su cargo." (texto con forme a la ley 16.648). En ese sentido, puede
afirmarse que las autoridades públicas involucradas en estos sucesos han actuado con un interés ajeno al del
propio Estado, consistente en el propósito de beneficiar económicamente a determinados sujetos, afectando
de tal manera la imparcialidad que debe guiar el ejercicio de la función pública.
Entendemos que el tipo penal en cuestión se integra en su aspecto objetivo con el actuar del funcionario
público en ejercicio de las funciones asignadas, en nuestro caso, evidenciado por el dictado de las distintas
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resoluciones por las cuales se asignaban las bandas y el aspecto subjetivo - que a la vez revela con claridad el
injusto de la figura en análisis - por el conocimiento de que quien actúa lo hace interesadamente, "es decir
con desviación de poder, persiguiendo una finalidad de beneficio para sí o para otro, condicionando la
voluntad negocial de la Administración según este interés no administrativo".
Al respecto, sostiene Marcelo Sancinetti que para la configuración del tipo "... es absolutamente irrelevante
que la finalidad espuria consista en beneficiarse a sí mismo o a un tercero" puesto que "... la imparcialidad de
la Administración no se halla más afectada por el hecho de que la desviación de poder tienda a beneficiar al
autor, que a cualquier otro", por lo tanto, el autor mencionado concluye que "... la acción prohibida se
configura (...) por la manifestación de una injerencia orientada al aprovechamiento de la función pública, sea
para beneficio propio o de un tercero (ver "Negociaciones Incompatibles con el Ejercicio de Funciones
Públicas", en Doctrina Penal, 1986, págs. 71/86; criterio también seguido por la Cámara Federal de la Capital
Federal -ver c. 22.372 -Sala 1a.- "Martínez de Hoz, José" reg. 742 del 15/11/90- ).
En cuanto a la consumación de la figura estudiada, se comparte la posición según la cual no es exigible la
concreción de un beneficio del funcionario o del tercero beneficiado, sino que el tipo se perfecciona con la
mera actuación con tendencia beneficiante, esto es, con una tendencia que anteponga el interés particular -
propio o de un tercero- interés ajeno al único que debe guiar la actuación de los funcionarios públicos, que es
el interés público. No obstante ello, en este caso, el beneficio económico -sin lugar a dudas- pudo
consumarse, si atendemos al notable valor de reventa de las frecuencias.
Puede concluirse que con la implementación de una normativa y metodología que asignó discrecionalmente
las bandas del espectro radioeléctrico –de alto valor económico- en forma gratuita, se perjudicaron los
intereses del Estado Nacional, con el fin de beneficiar a determinadas personas de su círculo más íntimo, en
concreto su cuñado Marcos Aurelio Álvarez, casado con su hermana, Rosa María Kammerath y a otras
personas, que si bien no pertenecen a ese círculo, a la luz de lo reseñado más arriba, no reunían las
condiciones exigidas para que les fueran asignadas estas bandas.
Así, Macrocom S.A, una empresa creada en forma concomitante con la solicitud de una licencia para
prestación de servicios de telecomunicaciones, la cual pidió el 19-3-97 y obtuvo el 17-4-97, solicitó una
banda el 13-5-97, Y la obtuvo el 26-5-97. En poco más de dos meses se llevaron adelante dos trámites
separados y los extremos requeridos fueron verificados de manera inmediata pese a que la sociedad o sus
socios carecían de antecedentes en estos servicios. Respecto de Fastcom S.A, no hubo una acreditación del
patrimonio neto exigido para resultar beneficiario de estas frecuencias. Con Cosutel S.A, es llamativa la
forma en que se autorizó el proceso de absorción de esta última por parte Artige S.A, pese a que carecía en
absoluto de antecedentes en la materia y su objeto societario nada refiere respecto a la prestación de servicios
de telecomunicaciones y tampoco se encuentran acreditados los requisitos patrimoniales y contables exigidos
para la asignación de una frecuencia. En relación a Corletti, puede señalarse que carecía de toda experiencia
en la materia, tampoco acreditó los distintos extremos exigidos por la normativa, lo que motivó que la propia
Secretaría de Comunicaciones anulara dicha asignación.
Si tomamos en cuenta que se manejó de manera centralizada la asignación de estas frecuencias en la
Secretaría de Comunicaciones y que otras empresas reconocidas en el mercado tuvieron dificultades en
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implementar sus proyectos, sumado a ello el hecho de que en ningún momento se hacía visible el verdadero
beneficiado de estas asignaciones, Marcos Aurelio Álvarez -cuñado de Kammerath- y la circunstancia de
que estas tres firmas terminaron transfiriendo sus paquetes accionarios, podemos concluir que se encuentra
más que demostrado un interés del ex Secretario de Comunicaciones, dirigido a beneficiar a este grupo
encabezado por su cuñado con estas valiosas frecuencias, en violación de sus deberes como funcionario
público y de la propia normativa que el mismo había dictado.
Ello queda demostrado por el hecho de que Macrocom S.A, terminó intermediando, aprovechando del favor
oficial para hacerse de estas bandas, para su posterior reventa, nada más ni nada menos que a uno de los
principales operadores de esta tecnología en los Estados Unidos, la empresa Winstar, a un valor de U$S
7.100.000. Igualmente sucedió con las empresas Fastcom y Cosutel (Artige), que también terminaron
transfiriendo sus paquetes accionarios, en operaciones seguramente millonarias, aunque esta Oficina no se
encuentra por el momento en condiciones de determinar.
Así Kammerath firmó la resolución N° 1353/97 (Macrocom) y la N° 2515/98 (Cosutel). Por su parte, Cima,
suscribió la N° 3/99 (Fastcom) y la N° 4268/99 (Corletti). Entonces, esa "connivencia dolosa" de la que
habla Gordillo se advierte en este caso y con una clara adecuación típica (art. 265 C.P.), desde el momento
en que tanto Kammerath como Cima, fueron quienes diseñaron, ejecutaron esta política y efectuaron las
asignaciones de bandas, para después realizarse las transferencias accionarías. No podían desconocer que la
cara oculta detrás de esas asignaciones no era otra más que el cuñado de Kammerath –Marcos Aurelio
Álvarez- ni que el fin perseguido era que ellos lucraran con la venta posterior de estas licencias a empresas
especializadas en la utilización de estas tecnologías, que bien pudieron presentarse ante la CNC en un primer
momento, pero no lo hicieron habida cuenta de que algunas personas con llegada al poder político de turno
se hicieron de las frecuencias inmediatamente y a título gratuito, para posibilitar su venta posterior,
aprovechándose del sigilo y falta de transparencia con que se asignaron en un primer momento.
En cuando a la defraudación debe señalarse que este tipo legal dispone: "Art. 173... se consideraran casos
especiales de defraudación... 7) El que, por disposición de la ley, de la autoridad o por un acto jurídico,
tuviera a su cargo el manejo, la administración o el cuidado de bienes o intereses pecuniarios ajenos, y con el
fin de procurar para sí o para un tercero un lucro indebido o para causar daño, violando sus deberes
perjudicare los intereses confiados u obligara abusivamente al titular de éstos;”.
Para el análisis del perjuicio exigido debe tenerse en cuenta que el art. 70 de la Ley de Comunicaciones
establece: "La autoridad competente podrá cambiar o cancelar las frecuencias autorizadas, sin que ello dé
derecho a indemnización alguna.", con lo que, en principio, no podría configurarse perjuicio alguno desde el
momento en que la Administración estaba en condiciones de revocar por sí las asignaciones de frecuencias
efectuadas sin que se genere ningún obligación de indemnizar.
No obstante ello, debe tenerse en cuenta que, en la Resol. SC 869/98 (Anexo III, punto 8) se dispone:
"Contrato de cumplimiento. Se firmará un contrato entre el adjudicatario de la banda de frecuencia y la
autoridad Regulatoria, por el cual el primero se compromete a cumplir un plan de obras claramente
preestablecido en dicho contrato. El incumplimiento del contrato, verificado por la Autoridad de Control,
implicará la caducidad de pleno derecho de la asignación de frecuencias otorgada para cada área."
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A través de este instrumento legal, se buscó transformar la relación reglamentaria trabada entre el titular de
la frecuencia y el Estado en una contractual, con lo que en cabeza del administrado, luego de su firma, nacía
un derecho subjetivo en función del acuerdo celebrado, que evitaría la posibilidad de una revocación de la
titularidad de licencia sin indemnización. Con ello se advierte que las asignaciones efectuadas, si bien en un
primer momento lo fueron a título precario, se iniciaron pasos previos ineludibles
tendientes a la consolidación de un vínculo más fuerte entre Administración y administrado, operando una
especie de novación de ese título, fuente de la relación jurídica originaria, en otro más sólido fundado en un
contrato. Pero ello no obsta a que todos los actos incluidos en el trámite y consiguiente asignación de la
frecuencia, por más que lo fueran a título precario, no puedan encuadrarse en un comienzo de ejecución
típico de la figura penal analizada, ya que era necesario sortear dicho paso para concluir la firma del contrato
y esta defraudación -administración fraudulenta supone para su configuración una multiplicidad de actos, a
través de los sucesivos incumplimientos de los deberes mencionados a lo largo de esta presentación, como
ser la falta de cobro de la tasa correspondiente, verificación irregular de antecedentes societarios, no
verificación de experiencia previa en la prestación de servicios de telecomunicación, deficiente control de las
instalaciones comprometidas, entre otros. Todos estos actos se encontraban enderezados a la consumación
del delito de defraudación por administración fraudulenta en perjuicio de una administración pública, cuyo
dominio último pesaba en cabeza de las máximas autoridades de la Secretaría de Comunicaciones, ya que
fueron ellos quienes otorgaron las frecuencias y participaron en la elaboración de los distintos reglamentos
sobre la materia.
Además, debe señalarse que la Administración, frente a esta situación, no estaría en condiciones de ejercer su
potestad revocatoria, en los términos del art. 70 LC, no sólo por la firma de este Contrato de Cumplimiento,
sino por el hecho de que los adjudicatarios originales de las frecuencias las transfirieron a otras sociedades.
Recuérdese que uno de esos adquirentes abonó más de siete millones de dólares por la frecuencia (Winstar).
A ellos no podría serles oponible la nulidad de la adjudicación originaria ya que, en su carácter de
adquirentes de buena fe ya título oneroso (art. 1051 Cod. Civil), son titulares de un derecho subjetivo, cuya
privación generaría en el Estado la consiguiente obligación de reparar, a riesgo de incurrirse en una
confiscación vedada por nuestra Constitución Nacional (art. 17 CN). Debe tenerse en cuenta que en otras
asignaciones efectuadas y en las que se advirtieron diversas irregularidades, la Administración ejerció su
potestad revocatoria, justamente porque no había inversiones comprometidas para el desarrollo de las
frecuencias otorgadas (véanse Resoluciones SC N° 393/2000, (B.O 19-9-00; S.C N° 401/2000, B.O. 27-9-00,
entre otras).
Con ello entiendo se encuentra acreditado el perjuicio económico exigido por esta figura penal, por el hecho
de que se dispuso de un bien escaso y con demanda insatisfecha, por ende valioso, y que es titularizado por
el Estado. Ello surge patente en el caso de Macrocom, que bien puede servir como caso testigo de los montos
involucrados en estas operaciones y trasladarse a los otros hechos aquí denunciados.
A modo de conclusión, tanto en los casos de Macrocom, Fastcom y Cosutel, el delito quedó perfeccionado
por el hecho de que hubo transferencias de acciones a terceros ajenos a la maniobra, no así en el caso de
Corletti, ya que por la oportuna intervención de la Secretaría de Comunicaciones, se dejó sin efecto la
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resolución que le otorgaba la frecuencia, no obstante lo cual se llevaron adelante distintos actos dirigidos
hacia la consolidación de la asignación efectuada, que no pudo tener lugar por razones ajenas a la voluntad
de las ex autoridades del área, justamente por haber cesado en el ejercicio de sus funciones.
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ALFIE, Alejandro. “El escándalo de las licencias”, en Revista Information Technology, Buenos Aires,
2001.
ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
EL ESCÁNDALO DE LAS LICENCIAS
Desde que asumió Henoch Aguiar como secretario de Comunicaciones, el espectro radioeléctrico
pasó a estar en el centro de los conflictos más fuertes (y más públicos) que se recuerden dentro del sector de
las telecomunicaciones. Esta situación se generó por tres medidas que tomó la actual gestión:
primero, cuando decretó su estado de emergencia y ordenó la auditoria permanente sobre
todas las frecuencias asignadas;
en segundo término, porque abrió a consulta el cambio en el sistema de cómputo para el
pago del canon por el uso del espectro,
y, finalmente, porque modificó la metodología de asignación de frecuencias.
Estas tres cuestiones tienen en vilo a los players del sector, ya que el espectro radioeléctrico es la red
de caminos por donde circulan todos los servicios inalámbricos, desde la telefonía celular hasta los sistemas
de alta densidad.
¿DÓNDE HAY UN MANGO?
Por el uso del espectro, cada operador le paga periódicamente a la Comisión Nacional de
Comunicaciones (CNC) un canon, parte del cual va directamente a Thales, la empresa que se encarga de
monitorear su uso. En total, durante el año 2000, la CNC recaudó U$S 130 millones en concepto del canon
radioeléctrico, de los cuales U$S 80 millones fueron pagados por las compañías de telefonía celular, uno de
los 105 servicios que controla la CNC. Y está previsto que este año se recauden U$S 136 millones por el
mismo concepto. Sin embargo, de aprobarse la propuesta de la Secretaría de Comunicaciones (Secom) tal
como está, los operadores celulares pasarían a pagar una suma fija de U$S 105 millones (un 30 por ciento
más), en conjunto, a partir del próximo año.
Los operadores celulares han venido incrementando sus aportes en forma sostenida porque tienen un
régimen dual: de pago por abonado para los usuarios que están bajo contrato, y de porcentaje de tarjetas
vendidas en el segmento de los prepagos.
Esa metodología de cobro hizo que, junto con el aumento exponencial en la base de abonados, las
tasas radioeléctricas pasaran a ser del 1 por ciento de su facturación en 1991, al 2,9 por ciento en el año 2000
para una empresa como Movicom; es decir, tuvieran un incremento de casi el 200 por ciento en el término de
diez años.
“Esto demuestra lo dañino que es este método para el sector”, se queja Roberto Pérez, director
ejecutivo de Relaciones Externas e Iniciativas Estratégicas de Movicom BellSouth y presidente del Comité
de Telecomunicaciones e Informática de la poderosa Cámara de Comercio de los Estados Unidos en la
Argentina (AMCHAM). Fue precisamente en un workshop de esta cámara donde Movicom y CTI fustigaron
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la carga tributaria que hay en el sector de las telecomunicaciones inalámbricas.
En el caso de CTI, su representante pide una racionalización de los aranceles radioeléctricos, ya que,
“según las normas vigentes, debe existir un equilibrio entre lo percibido con la tasa y los costos del servicio
de inspección y control del espectro”, dice Maximiliano von Kesselstatt, director de Marco Regulatorio,
Asuntos Legales y Relaciones Gubernamentales de CTI Móvil. En sintonía con esa postura, según Pérez, los
montos que pagan los celulares en concepto de canon radioeléctrico “están desalineados respecto de las
tareas específicas de administrar el espectro”. Por eso, propone hacer una auditoria técnica para determinar
cuánto cuesta este servicio. Y Kesselstatt agrega: “Hay un contrato firmado con un prestador privado, y me
parece que ha llegado el momento de revisar cuál es el porcentaje que se está llevando y las tareas que se le
han encomendado”. Para que no quede lugar a dudas, Kesselstatt afirma: “Estamos en condiciones de revisar
eso y asegurar que en el mercado de las telecomunicaciones esa tercerización no vaya en contra de los
intereses del Estado argentino y de las empresas”.
UN CASO ÚNICO
En la mayor parte de los países, la comprobación técnica de las emisiones del espectro radioeléctrico
es realizada por un organismo del Estado. Sin embargo, en la Argentina, la filial de la empresa francesa
Thales Spectrum (anteriormente se llamaba Thomson Spectrum) viene realizando esa tarea desde julio de
1997, cuando ganó una licitación pública para actuar como soporte técnico de la CNC. En dicha oportunidad
se estableció que “el outsourcing es por quince años, con opción a cinco años más, luego de lo cual, si se
finaliza el contrato con el concesionario, todas las instalaciones y la red pasarán a ser propiedad de la CNC”,
explica el gerente de Relaciones Institucionales de Thales Spectrum de Argentina, Javier Guerrico.Como
pago por el control del espectro, Thales recibe el 47 por ciento de lo recaudado en concepto de tasas
radioeléctricas. La cifra total percibida por Thales fue en aumento durante estos años, a partir de una mayor
recaudación. El ejecutivo de esta empresa asegura que ese dinero lo reciben por “lograr una óptima
utilización del espectro que permita brindar a los usuarios frecuencias libres de interferencias y una mejor
calidad en los servicios públicos de telecomunicaciones”.
Según una fuente de la CNC que pidió mantener su anonimato, “cuando Thales se hizo cargo del
monitoreo del espectro, la CNC recaudaba en concepto de derechos radioeléctricos unos U$S 40 millones,
mientras que en el 2000 se llegó a los U$S 130 millones”. Dichas tasas son el frente de conflicto más grave
que se ha abierto entre las empresas celulares y la Secom. De todos modos, habría que señalar que la norma
que rige en la actualidad no es la reglamentación original, ya que a fines de 1999 se modificó el esquema de
cobro para que los usuarios prepagos no abonen el mismo porcentaje que los clientes bajo contrato. La fuente
de la CNC asegura que esa modificación “significó una rebaja de aproximadamente U$S 55 millones en los
pagos de los operadores celulares si lo comparamos con lo que tendrían que haber pagado” de acuerdo con la
reglamentación anterior. Por ejemplo, Movicom pagó U$S 24,2 millones en 1999 y U$S 22,9 millones en el
2000, a pesar de un gran incremento en su base de abonados. Una postura menos conflictiva plantean en la
Secom, donde admiten que ya elevaron al ministro de Infraestructura un proyecto para modificar el pago de
tasas que rige en la actualidad. Para el secretario de Comunicaciones, es cierto que hay países donde las tasas
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son más baratas. “Pero también debemos recordar que, salvo excepciones, casi la totalidad de las frecuencias
en la Argentina han sido entregadas de manera gratuita a los prestadores. Por lo tanto, el uso de ese bien
escaso tiene como única contrapartida, en la mayor parte de las frecuencias, el pago de esa tasa”, dice
Henoch Aguiar, aunque acepta que dicho sistema de pago “adolece de dos problemas: en primer lugar,
castiga al prestador más eficiente, porque al pagar por cantidad de clientes le hace pagar más al que usa
mejor el espectro y al que pone más usuarios, y, en segundo término, requiere un ejercicio permanente de
control, ya que el número de clientes por el cual se paga depende de la contabilidad de la empresa que lo
declara”. Por estas cuestiones, la Secom pretende, antes de fin de año, pasar a un esquema de cobro en el
cual todas las empresas que usan el espectro radioeléctrico dejen de pagar según la cantidad de abonados que
tienen y pasen a un sistema de pago unificado en función del espectro que poseen y el tipo de servicio que
brindan, similar al que ya tienen los servicios fijos inalámbricos. Si bien dicho esquema es el que prefieren
todas las empresas, los montos que se les pretende cobrar son más altos que los que rigen en la actualidad.
En el caso de los celulares, Von Kesselstatt asegura que dicha modificación “implica un aumento cercano al
40 por ciento para todos los operadores móviles. Esta exigencia de pago desproporcionada hará que
aumenten las tasas radioeléctricas de U$S 80 millones a más de U$S 115 millones, de un año para el otro, en
un momento de recesión económica y crisis de rentabilidad en la industria. Esto va en sentido contrario a las
políticas de competitividad del gobierno nacional, y amenaza con ser uno de los aspectos que afecte
negativamente las alicaídas inversiones del sector”. En la CNC consideran que el importe que se fijará
finalmente será un poco menor, “de unos U$S 105 millones anuales”, que pagarán los cuatro operadores
celulares.Con un menor nivel de exposición pública, pero a la vez solidario con la posición crítica de CTI y
Movicom, el gerente general de Unifón, Luis Malvido, considera: “La telefonía móvil no está hoy en
condiciones de asumir más impuestos. El sector se encuentra agobiado por diversas cargas y soporta los
mismos problemas que afrontan otras actividades debido al largo período de recesión”.
NOSOTROS TAMBIÉN
En el caso de los operadores de sistemas fijos inalámbricos, la metodología de pago que tienen es
muy distinta de la de los celulares, ya que no lo hacen de acuerdo con la cantidad de usuarios, sino por la
frecuencia utilizada, el ancho de banda que tiene la sub-banda asignada y la capacidad que efectivamente se
usa. En este segmento, los que tienen problemas son aquellos operadores de servicios que utilizan
frecuencias por encima de los 10.5 GHz. Julián Volberg, director de Ingeniería e Infraestructura de Comsat,
comenta que hay “una discusión por las tasas que se estarían cobrando para los sistemas fijos multipunto,
que son las bandas de LMDS y las de 38 GHz, porque entendemos que las tasas que se pretenderían cobrar
son realmente elevadas y no reflejan el uso que se le va a dar al espectro. El sistema no es operable
económicamente a los valores que se estaban proyectando”.
Además, la auditoría de la CNC detectó que muchas empresas debían el canon radioeléctrico. Y las
intimó a pagar. En el caso de Winstar (que fue comprada recientemente por Datco), por ejemplo, tuvo que
abonar U$S 1,4 millones a fines del 2000 por el uso de dos sub-bandas en la frecuencia de 39 GHz. Y se la
conminó bajo apercibimiento de quitarle la frecuencia. Diveo, por su parte, también sintió el impacto en esta
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cuestión: “Por un motivo ajeno al empresario, el Estado durante mucho tiempo no estuvo cobrando ese canon
—dice su presidente, Jaime Cibils Robirosa—, pero lo hizo de un día para el otro y con un importante
interés, tornando mucho más caro el pago de esa tasa”.
Cuando INFORMATION TECHNOLOGY trató de averiguar por qué no se le habían cobrado las
tasas radioeléctricas a numerosos nuevos entrantes, la única fuente que se atrevió a dar una respuesta que
pudiera ser citada fue la diputada de la Alianza y miembro del grupo de diputados que denunció ante la
Justicia a la gestión anterior, Graciela Ocaña: “Es que hubo una desidia total, porque nadie les reclamaba los
pagos. De lo único que se ocupaban era de hacer ágiles los trámites para algunas sociedades. Se debían tasas
de dos y tres años atrás... pero todo estaba bien”.
En la CNC reconocen (off the record) que hasta fines de 1999, “por causas políticas que son
técnicamente imposibles de justificar”, no se les quiso cobrar el canon radioeléctrico a los usuarios del
servicio fijo inalámbrico entre los 10.5 GHz y los 42 GHz. Esto hizo que, por ejemplo, no se le impartieran
directivas a Thales para que realice dicha cobranza en ese período.
INCUMBENTES VS ENTRANTES
Los principales operadores de servicios fijos utilizan diversas frecuencias (asignadas por el Estado)
como vehículos de transmisión de sus servicios. Pero es muy diferente el uso que los incumbentes y los
nuevos entrantes les dan a las frecuencias. Diveo, por ejemplo, ofrece servicios de gran ancho de banda
mediante el uso de tres frecuencias: en 10.5 GHz, 23 GHz y 38 GHz. Su director general, Marcelo
Cancelliere, explica que en 10.5 GHz se puede ofrecer más alcance, pero con menor capacidad de
transmisión, y en la de 38 GHz sucede a la inversa. “Entonces decidimos con cuál de las dos ofrecemos cada
servicio, dependiendo del lugar donde está el cliente y el tipo de servicio que le tenemos que dar.” A la
frecuencia de 23 GHz, Diveo la usa en el backbone de su red para canalizar las comunicaciones entre los
puntos concentradores de tráfico. Para esta empresa, el espectro radioeléctrico es un recurso vital. Sin
embargo, la CNC le pidió que devuelva una de las tres sub-bandas en la frecuencia de 38 GHz, porque
estaría acumulando un recurso escaso, ya que tiene asignadas dos sub-bandas a nombre de Diginet y una a
través de Eritown Corporation, pero ambas pertenecen a Diveo (ver “¿Quién es el dueño?”). Según Cibils
Robirosa, “tener una frecuencia en 38 GHz y otra en 10.5 GHz no necesariamente tiene que ser visto como
una acumulación de espectro. Sobre todo, cuando esas dos herramientas permiten brindar un mejor servicio,
de manera competitiva y ágil... pero pareciera que es difícil que eso se entienda”. En una situación similar
están Velocom, Techtel y Telefónica, que para la CNC “detentan más de una frecuencia en la misma zona,
produciéndose una inaceptable acumulación”, dice el informe final sobre el estado del espectro. A pesar de
ello, Telefónica está en una situación muy distinta de la de los nuevos entrantes, ya que no registraba atrasos
en el pago del canon y tiene instalada una infraestructura que combina la red de fibra óptica con enlaces
radioeléctricos (de hasta 10.5 GHz) y tecnología satelital. Jorge Perri, director de Estrategias de Red de
Telefónica de Argentina, explica: “La columna vertebral de nuestra red son las fibras ópticas, y las ramas
arborescentes están resueltas por soluciones radioeléctricas y satelitales”. En su caso, hay una fuerte
correlación entre zonas escasamente pobladas y la aplicación de soluciones inalámbricas. En la Antártida, la
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empresa presta servicio a través de enlaces satelitales; en las zonas rurales del interior del país, ofrece
soluciones radioeléctricas, y en las regiones urbanas utiliza los cables de la telepista óptica, con la última
milla de cobre. “Los que somos incumbentes —dice Perri— tenemos una mayor tendencia a hacer un mejor
uso del espectro, porque tenemos una gama más amplia y seleccionamos alternativas”. Un caso intermedio es
el de Comsat, que tiene asignadas numerosas bandas del espectro para aplicaciones terrestres y satelitales, y
opera con sistemas fijos desde 1991. Algunas de las frecuencias sobre las que tiene montada su
infraestructura terrestre son las de 2.4-2.7 GHz, 7 GHz, 15 GHz, 23 GHz y 38 GHz, y para las
comunicaciones satelitales trabaja sobre las bandas de 3-6 GHz y 11-14 GHz. Julián Volberg explica que la
selección de la banda depende de los requerimientos del eventual servicio que haya que prestar: “Para los
enlaces de corto alcance, normalmente usamos las frecuencias más altas, y si necesitamos enlaces de largo
alcance, usamos las más bajas en los sistemas terrestres. En los satelitales, la banda Ku tiene ciertas ventajas
para unas aplicaciones, y la banda C, en otras”. La CNC le retiró a Comsat una frecuencia, en el marco de la
auditoría por la emergencia del espectro. Julián Volberg aclara que si bien “la CNC nos retiró una licencia
que teníamos asignada en 2.5-2.7 GHz, ya se inició el proceso para la recuperación de esa frecuencia en
función de los proyectos que hasta el momento hemos presentado. Más allá de eso —dice Volberg—, en la
Argentina hay una buena utilización del espectro, y el ente regulador está actuando de la mejor manera para
que esto sea ordenado”.
A DEMANDA Y POR SUBASTA
La cantidad de frecuencias que se pueden asignar no son ilimitadas. Cada una tiene un número
determinado de sub-bandas, que hasta ahora se entregaron mayoritariamente en forma gratuita, pero que la
Secretaría de Comunicaciones planea subastar. Sin embargo, a pesar de las buenas intenciones, lo cierto es
que la mayor parte del espectro ya fue asignado en forma gratuita durante los últimos tres años de la gestión
menemista, y quedan pocas frecuencias libres para subastar. En líneas generales, en el mundo hay dos
sistemas para la asignación de frecuencias: el de subasta ascendente, que es por oferta económica, y el
“beauty contest”, que es como un concurso de belleza en el cual se presentan los proyectos y se le asigna al
que tiene mejores cualidades técnicas y de inversión. En el caso de la Argentina, las frecuencias de trunking
y de telefonía celular PCS se entregaron por subasta. El resto de las frecuencias fueron otorgadas, en general,
mediante el sistema “beauty contest”, por la gestión anterior. Pero la Secom acaba de establecer un nuevo
esquema, que combina la adjudicación directa para las frecuencias de escaso valor económico con la subasta
para las de mayor valor. De esta manera, se realizarán dos subastas anuales en los meses de abril y octubre.
En el caso de la primera subasta, que tendría que hacerse en octubre, la CNC está facultada a modificar los
plazos, ya que, cuando se estableció el nuevo sistema, no daban las fechas para cumplir con todos los
requerimientos. A diferencia de lo realizado durante la época menemista, las frecuencias que se encuentren
disponibles desde los 2.5 GHz hasta los 42 GHz irán directamente a subasta, y se publicarán previamente la
nómina de inscriptos, los canales disponibles, las características técnicas, los valores bases de referencia, los
montos de garantía de las ofertas y la fecha del acto de subasta. El objetivo es “mostrar un proceso de
absoluta transparencia en los procesos de asignaciones de frecuencias”, dicen en la Secom.Según lo previsto
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en la ley de presupuesto, en octubre tendrían que ir a licitación las frecuencias para operar los servicios
móviles de tercera generación (3G), por las cuales el Gobierno esperaba recaudar originalmente unos U$S
800 millones. Sin embargo, la indefinición de los Estados Unidos sobre la frecuencia donde va a ubicar sus
servicios 3G, la crisis de financiamiento internacional del sector de las telecomunicaciones y la situación
económica local hicieron bajar las estimaciones originales y, seguramente, postergarán la subasta de 3G
hasta abril u octubre de 2002 (ver INFORMATION TECHNOLOGY número 55, “Los lobbystas de las
telcos”).
Si bien todavía no hay información oficial, las frecuencias que irán a subasta en el mes de octubre de
este año son aquellas que recuperó el Estado a partir de la auditoria llevada adelante por la CNC.
EL PECADO ORIGINAL
Es que la actual gestión pretende diferenciarse, porque el otro enfrentamiento por el uso del espectro
está centrado en las casi cincuenta frecuencias (entre 2.5 GHz y 42 GHz) que se asignaron para sistemas fijos
inalámbricos en los últimos años de la gestión menemista, las cuales son de alto valor económico, pero
fueron asignadas en forma discrecional, gratuita y sin concurso. Tal situación llevó a que Henoch Aguiar
decretara, en febrero del 2000, el estado de emergencia del espectro con el fin de detectar las frecuencias
asignadas en forma incorrecta, evitar que se siga extendiendo el mercado de reventa de frecuencias, dar de
baja las licencias mal habidas e intimar al pago de las tasas radioeléctricas adeudadas. En principio, aquellas
frecuencias sobre las que la Secom pidió la baja son:
Dos sub-bandas en la frecuencia de 2.5 GHz, de Telcom Ventures, que estaban a nombre de
Trunking Junín y Trunking Río Cuarto;
Una sub-banda en 24 GHz, de Telcom Ventures, que estaba a nombre de Comunicaciones
Inteligentes;
Una sub-banda en 42 GHz, de Mercury Communications, que estaba a nombre de Raúl
Corletti;
Una sub-banda en 38 GHz, de Latin Broadband, que estaba a nombre de Artige.
En otros casos, además, se detectaron procesos de reventa de frecuencias a empresas ya establecidas
en el mercado argentino, que están prohibidos por la reglamentación vigente. Sin embargo, la Secom y la
Oficina Anticorrupción prefirieron no cuestionar el uso de esas frecuencias para garantizar la seguridad
jurídica de las empresas que las compraron. El informe final de la auditoría realizada con motivo de la
emergencia del espectro (y que fuera presentado en julio del 2000 por los tres grupos de trabajo
multidisciplinarios de la CNC) señala que la autoridad regulatoria, en ese entonces comandada por Germán
Kammerath y Alejandro Cima, asignaron “discrecionalmente las bandas del espectro de alto valor
económico sin proteger adecuadamente los intereses del Estado y de la comunidad. Debe advertirse que las
bandas de trunking, de mucho menor valor económico, son licitadas”. Dicha metodología de asignación
comenzó cuando, a principios de 1997, Germán Kammerath le asignó dos sub-bandas en la frecuencia de 38
GHz a Diginet Argentina (actualmente Diveo). En esa oportunidad surgieron impugnaciones de parte de
cuatro cámaras del sector (CICOMRA, AMCHAM, ATVC y CADAS), y de varios proveedores, por
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asignarse las sub-bandas sin el habitual llamado a concurso previo que establecía el decreto 62/90. Para tener
una idea del nivel de críticas que se planteaban, la poderosa AMCHAM decía que “la concesión de una
licencia (...) sin concurso, sin conocimiento previo por parte de los demás prestadores (...), en contra de la
opinión expresada en varias cámaras representativas de la actividad, son todos elementos que generan
descontento, desigualdad de tratamiento frente a la disponibilidad espectral y, en definitiva, merman la
seguridad jurídica en que debe sustentarse el desarrollo del sector”. Todas esas presentaciones fueron
rechazadas, y en junio de 1997 se ratificó la asignación de la frecuencia a Diginet.
En ese entonces, nadie comprendía las razones de tanta insistencia para que las autoridades fueran en
contra de su propia normativa y de la opinión mayoritaria de los players del sector. Hasta que, en agosto del
año pasado, los diputados Elisa Carrió y Gustavo Gutiérrez presentaron una ampliación de la denuncia ante
el Consejo de la Magistratura (por el juicio político al juez Gustavo Literas), en la que acusaban a quien
solicitó esa frecuencia (Jaime Cibils Robirosa) de ser el testaferro del abogado defensor de Raúl Moneta. Y,
para comprobar esa imputación, presentaron los resultados de la auditoría llevada adelante por la CNC (ver
“¿Quién es el dueño?”).
Cuando INFORMATION TECHNOLOGY le preguntó a Jaime Cibils Robirosa cómo había
impactado esa auditoría en Diveo, respondió: “Teniendo que hacer un montón de papeleo para tener que
demostrar que somos una de las empresas que invirtió en el país, y que no somos un sello de goma que
intentó lucrar con la asignación de espectro y la reventa, como muchos hicieron”.
LA FAMILIA ES LO PRIMERO
Hay historias que se cruzan, y hasta parecen un trabalenguas. A fines de 1993, cuando se normalizó
la ex Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CNT, que hoy es la CNC) y cesó la intervención, uno de
los directores que asumió en ese entonces, por concurso, fue Henoch Aguiar.
Una de las primeras medidas que tomó el nuevo directorio, un mes después de haber asumido, fue
disponer el cese en sus funciones (como gerente de Control) de Marcos Aurelio Álvarez, el cuñado de
Germán Kammerath. Y su historia no merece desperdicio.
Después de la asignación de las sub-bandas en la frecuencia de 38 GHz a Diginet (Diveo, en la
actualidad), se siguieron otorgando numerosas frecuencias con la misma metodología, como las que recibió
Marcos Aurelio Álvarez, a través de Macrocom y Fastcom, entre otras. Precisamente, en la denuncia
presentada en el mes de diciembre del 2000 ante la jueza María Romilda Servini de Cubría, la Oficina
Anticorrupción acusa a Álvarez de haber recibido en forma gratuita “importantes bandas, que pudieron ser
luego vendidas a precios millonarios, sin contar para ello con otra credencial más que el haber tenido la
suerte de casarse con la hermana del ex secretario de Comunicaciones, Rosa María Kammerath”. En ese
sentido, las empresas vinculadas a Álvarez transfirieron sus paquetes accionarios, con lo cual “queda a las
claras que en ningún momento pretendieron un desarrollo de las frecuencias asignadas, sino intermediar a un
muy buen precio con operadores extranjeros especializados”, dice la denuncia presentada por Manuel
Garrido, director de Investigaciones de la Oficina Anticorrupción, y José Ipohorskilenkiewicz, investigador
de la misma oficina.
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El caso más nítido es el que involucró a Winstar, en el que la empresa de los Estados Unidos pagó,
en febrero de 1999, la suma de U$S 7,1 millones por dos sub-bandas en la frecuencia de 39 GHz, que tenía
Macrocom, una empresa cuyo director era Álvarez (ver “Parientes y amigos”).
Para los investigadores de la Oficina Anticorrupción, “si se pagó esa suma por una de estas bandas, se puede
calcular adjudicación por adjudicación el monto total del que nuestro Estado ha sido privado a través de este
proceso de dilapidación de un recurso escaso y valioso como son estas frecuencias”. Para la Oficina, con esto
se puede ver, “con extrema crudeza, que los malos negocios realizados por el Estado nacional son los
excelentes negocios realizados por personas y empresas con llegada al poder de turno, creadas al efecto, que
consiguieron, sólo por sus vinculaciones, la entrega gratuita de las bandas. Es innegable que el (ex) secretario
de Comunicaciones no podía desconocer que quien se encontraba detrás de esta empresa no era otro que su
cuñado”, concluyen los investigadores. Y tipifican la conducta de Kammerath y de Cima acusándolos de
haber realizado “negociaciones incompatibles con la función pública” y “defraudación en perjuicio de la
administración pública”. Cuando la Oficina Anticorrupción hizo la denuncia ante la jueza Servini de Cubría,
el actual intendente de la ciudad de Córdoba, Germán Kammerath, le envió una carta de lectores al diario La
Nación en la que aseguraba que jamás le adjudicó “frecuencias de alta densidad a una sociedad en la que
estuviera integrado algún familiar mío”.
Mientras todo esto ocurría, a Movicom se le denegaban esas mismas frecuencias, forzando a que
otras, como Winstar e Iplan, tuvieran que comprar sus licencias a revendedores ligados a Álvarez. En
Telecom, por ejemplo, aseguran: “La política de asignación discrecional, seguida en anteriores
administraciones, posibilitó que muchas empresas sin antecedentes obtuvieran bandas, privando de la
posibilidad de contar con dicho recurso a otras potenciales interesadas con reconocida solvencia y
antecedentes”.
Junto con la carta de lectores al diario La Nación, Kammerath respondió a una consulta del diario
cordobés La Voz del Interior, en diciembre pasado. Allí afirmaba: “La denuncia tiene un origen político toda
vez que está impulsada por diputados aliancistas que no internalizaron la derrota electoral del 24 de octubre
del año pasado cuando lo eligieron intendente a Kammerath y que además no distinguen una pava de un
teléfono”.
Es que la denuncia de la Oficina Anticorrupción fue impulsada por una presentación que hicieron, en
septiembre del 2000, los diputados de la Alianza Graciela Ocaña, Luis Brandoni, Irma Parentella y Atilio
Tazzioli. Sin embargo, esos diputados se basaron en el informe final de la auditoría de la CNC, de junio de
ese año, que fue sumamente clara al proponer que, “respecto de dichas irregularidades, se estima
corresponde efectuar la denuncia penal correspondiente y dar la intervención a la Oficina Anticorrupción”.
Esto fue propuesto por tres gerentes de la CNC sobre la base del informe que presentaron los 15
profesionales que trabajaron en los tres grupos multidisciplinarios que hicieron la auditoría sobre las
frecuencias asignadas por la gestión menemista.
Previamente, el 4 de junio de 1998, en la reunión de la Comisión de Comunicaciones de la Cámara
de Diputados, se le cuestionó a Kammerath la forma en que estaba adjudicando las licencias. Ahí,
Kammerath dijo: “El Estado nacional ha afrontado con suma eficiencia la custodia del espectro
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radioeléctrico, este bien precioso que es el petróleo del siglo XXI”.
Según la diputada Graciela Ocaña, “a nadie se le ocurriría entregar barriles de petróleo en forma
gratuita, pero acá se hizo eso”. Para la diputada, “ahora todo el mundo habla de asociación ilícita. No soy
abogada, pero que evidentemente ha habido una defraudación al Estado nacional, al patrimonio de todos los
argentinos en más de U$S 300 millones, y que parte de ese dinero fue a parar a manos de los familiares del
ex secretario, es evidente. Los responsables de este mal negocio para el Estado nacional deben pagar su culpa
ante la justicia”, concluye Ocaña, miembro de la comisión sobre lavado de dinero de la Cámara de
Diputados.
Desde diciembre del 2000, las denuncias de los diputados y de la Oficina Anticorrupción están en
manos de la jueza Servini de Cubría. A nueve meses de haberse iniciado la causa, la jueza todavía no
convocó a ningún testigo ni imputado para declarar. Se trata de la misma jueza que sobreseyó a Amira Yoma
cuando su abogado era Alfredo Iribarren, la misma persona denunciada por los diputados que presiden la
comisión sobre lavado de dinero como el que cometió el “pecado original” en el mercado de frecuencias del
espectro radioeléctrico.
En síntesis, hay una serie de irregularidades señaladas por la Oficina Anticorrupción, varios
diputados, la CNC y la Secom sobre la forma en que se asignaron y transfirieron frecuencias para dar
servicios de telecomunicaciones entre los años 1997 y 1999, que está dando lugar a una causa judicial, la
revocación de varias licencias, su próxima subasta y a un cruce de duras acusaciones entre el Gobierno, las
empresas involucradas y las anteriores autoridades de la gestión menemista. A esta polémica, se suma la
batalla por los montos que pagan las empresas en concepto del canon radioeléctrico por el uso del espectro.
La base de todas estas luchas reside en que, cuando asumió la actual gestión política, se propuso “administrar
el espectro en forma eficiente, distribuirlo de manera competitiva y neutral, con reglas de juego claras y
transparentes”, sostiene Henoch Aguiar. Esa voluntad política significó que se abriera la caja de Pandora.
Pero por el nivel de conflicto alcanzado, todavía es demasiado prematuro para arriesgar cómo terminará.
Borrar con el codo
Cuando se decretó la emergencia del espectro radioeléctrico, en febrero del 2000, la
resolución 109 señalaba que “la gravedad de la situación alcanzada es de tal naturaleza,
profundidad y alcance, que ha motivado que la Cámara de Informática y Comunicaciones de la
República Argentina (CICOMRA) calificara la situación resultante de la gestión pasada como
‘un estado de emergencia en el uso del espectro radioeléctrico’, informando el 25 de enero
pasado ante esta Secretaría que dicha Cámara realizó una veintena de requerimientos al
respecto, sin que se obtuviera respuesta alguna”.
Germán Kammerath, en su defensa, señala que cuando fue secretario de
Comunicaciones fueron asignadas las frecuencias sobre la base de “normas de procedimiento
que no fueron cuestionadas por ninguna empresa del sector, asociaciones de consumidores ni
por los futuros usuarios de los servicios, en el entendimiento de que las mismas eran
transparentes”. Y es cierto, las normas eran transparentes. Pero la metodología de asignación
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que se implementó genera fuertes críticas de las cámaras que agrupan a las empresas, de los
principales operadores del sector, de la actual conducción política y de la Oficina
Anticorrupción.
¿Quién es el dueño?
Como consecuencia de la auditoría realizada por la CNC, se generó una situación muy
delicada con Diveo acerca de quién es el verdadero titular de las tres sub-bandas en la
frecuencia de 38 GHz que fueron asignadas así: dos a Diginet y una a Eritown Corporation.
Jaime Cibils Robirosa (quien se presentó ante INFORMATION TECHNOLOGY como
apoderado legal de Diveo y figura en la CNC como su presidente) es acusado por los diputados
Elisa Carrió y Gustavo Gutiérrez de ser, en realidad, el testaferro del abogado de Raúl Moneta,
“Alfredo Iribarren, quien fuera defensor de Amira Yoma en el recordado escándalo del
narcogate, causa plagada de irregularidades que tuvo a su cargo la doctora Servini de Cubría”,
dicen los diputados en su escrito. Allí, los diputados señalan que los funcionarios de la CNC
comprobaron que las sociedades que recibieron las tres sub-bandas en la frecuencia de 38 GHz
utilizada por Diveo eran Diveo y Eritown Corporation, cuyos accionistas eran Diveo Argentina
y Diginet Argentina. Las 11.880 acciones que estaban a nombre de Diveo “eran de propiedad
de Alfredo Iribarren”, y las 120 acciones de Diginet Argentina “eran de Solana Iribarren”.
Además, destacan que el directorio de Diveo estaba compuesto por las mismas personas que
Eritown Corporation. En ese sentido, el informe de la CNC afirma: “El presidente de
Eritown Corporation al momento de iniciar el trámite para la asignación de frecuencia era el
Sr. Alfredo Iribarren (socio mayoritario) y ahora figura como presidente el Sr. Jaime Cibils
Robirosa”. Los diputados aseguran que “Jaime Cibils Robirosa era testaferro de Alfredo
Iribarren en varias adjudicaciones irregulares de frecuencias de radiocomunicaciones de alta
densidad”.
Debe comentarse que, en realidad, las 11.880 acciones de Diginet Argentina Inc. ahora
son parte del grupo Diveo Broadband Networks, de los Estados Unidos, a la que le habrían
vendido las acciones que estaban en poder del abogado de Moneta, aunque el informe de la
CNC especifica que no hay constancias “del momento en que se llevó a cabo la transferencia
de las mismas”.
Haga coincidir las partes
De acuerdo con un esquema elaborado por Movicom BellSouth, en la Argentina, los
operadores celulares le pagan al organismo de control 30 veces más que en los Estados
Unidos. “El caso argentino no reviste análisis”, asegura Roberto Pérez, director de
Relaciones Externas e Iniciativas Estratégicas de Movicom y presidente del Comité de
Telecomunicaciones e Informática de la Cámara de Comercio de los Estados Unidos en la
Argentina.
A su entender, “esto está dañando no solamente a las empresas, sino a la gente, porque
es imposible trasladar muchas mejoras que permite la tecnología”. En el mismo sentido se
expresa Maximiliano von Kesselstatt, director de Marco Regulatorio, Asuntos Legales y
Relaciones Gubernamentales de CTI Móvil, quien señala que, en la Argentina, la contribución
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del sector celular al organismo regulador es de una cifra aproximada de US$ 80 millones, frente
a los US$ 27 millones que le aporta a la FCC (Federal Communications Commission) de los
Estados Unidos, con un mercado de una escala mucho mayor del que existe actualmente en la
Argentina.
Desde la Secretaría de Comunicaciones responden que como acá se entregaron casi
todas las frecuencias en forma gratuita, ese canon es una forma de cobrarles lo que tendrían que
haber pagado en una subasta como las que se realizan en el país que les sirve de comparación.
Y, con los tapones de punta, una fuente de la CNC afirma que, “cuando entró Movicom, tuvo
cinco años de exclusividad y obtuvo su licencia en el Área Múltiple de Buenos Aires (AMBA)
en un concurso, en forma gratuita. Desde que comenzó a operar, en 1989, Movicom pagó casi
US$ 100 millones en concepto del canon radioeléctrico, mucho menos de lo que hubiera
pagado en una subasta por esa licencia, que en el caso de PCS superó los US$ 300 millones en
cada frecuencia subastada”.
Parientes y amigos
De la auditoría realizada por la CNC surge que el cuñado de Germán Kammerath, Marcos
Aurelio Álvarez, participó en la transferencia de dos sub-bandas en la frecuencia de 39 GHz
a Winstar. El expediente de Macrocom se inició el 12 de mayo de 1997, y la licencia se le
asignó catorce días después. La empresa se creó el mismo día en que se presentó el pedido,
sin experiencia ni balances. En las actas de la asamblea general ordinaria, del 2 de febrero
de 1999, se dejó constancia de que Álvarez era el presidente de Macrocom y también era el
representante de Spectrum Telecommunications Corp. En esa oportunidad, Winstar
International Inc. pagó U$S 7,1 millones por la licencia que Álvarez había conseguido
gratis, y conformó Winstar Argentina, que era el 95 por ciento de Winstar International Inc.,
y 5 por ciento, de Comfast. En el directorio de esta última empresa estaba como presidente
Álvarez, y sus accionistas eran Spectrum Telecommunications Corp. (65 por ciento) y
Álvarez (35 por ciento). Es decir que Álvarez vendió la licencia de Macrocom a Winstar,
pero siguió relacionado con dicha licencia a través de Comfast.
Asimismo, de la auditoría de la CNC hay otro expediente que es realmente inaudito. Se
trata de la asignación de una frecuencia en 42 GHz a una persona en particular, llamada Raúl
Jorge Eduardo Corletti, pocos días antes del cambio de gobierno. “Cuando empezamos a
averiguar, nos encontramos con que era el enlace del Ejército con la Cámara de Diputados”,
señala la diputada Graciela Ocaña. Corletti inició el trámite el 17 de septiembre de 1999, y le
dieron la frecuencia tres semanas después. Según Ocaña, “desde la CNC se preocuparon
especialmente en mantener informado sobre la marcha de su solicitud al teniente coronel
Gustavo Gorriz, quien fuera edecán de Carlos Menem y que es amigo del afortunado
adjudicatario. Prueba de eso es el fax que consta en el expediente tramitado en la CNC, dirigido
a la Presidencia de la Nación, en el que decía que ‘de acuerdo a lo solicitado’ le informaban
cómo iba el trámite de Corletti”. Para Ocaña, “era evidente que le informaban al edecán, que
era el verdadero dueño de la banda; y por eso la había conseguido Corletti”.
Asimismo, Corletti no es especialista en comunicaciones. Pero gracias a la frecuencia
conseguida, pasó de ser el enlace del Ejército en el Congreso a ser socio de Mercury
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Communications, desde el 10 de marzo del 2000, cuando se creó la sociedad Servicio de Banda
Ancha. Sin embargo, la suerte no le duraría demasiado, ya que la asignación de su frecuencia
es una de las que la CNC resolvió dar de baja y subastar el próximo mes de octubre.
Dos más dos
La cantidad de usuarios de la telefonía celular pasó de 700.000 —en 1996— a siete millones
en la actualidad. En simultáneo, el ingreso promedio por abonado (ARPU) bajó a menos de
la mitad. En el caso de Movicom BellSouth, por ejemplo, su ARPU cayó de los US$ 106
que tenía en 1996, a los US$ 46 que tuvo en el 2000. Como el monto que pagan los
operadores celulares por el canon radioeléctrico es una cifra fija por abonado y por tarjeta
prepaga vendida, esto hizo que aumentara en un 50 por ciento el impacto de este canon en
su facturación, pasando del 2 al 3 por ciento en ese período.
Una de las formas que encontraron algunos operadores para reducir dicho impacto fue
declarar menos usuarios ante la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC). En este
sentido, uno de ellos declaró menos de 300.000 clientes ante la CNC en junio del 2000, pero en
sus gacetillas de prensa afirmaba tener casi un millón de usuarios. Una diferencia que podría
haber sido porque prefería no incluir a los prepagos en sus presentaciones a la CNC. En el caso
de otro operador, que sí los incluía, en esa misma época declaraba 1,15 millones de usuarios
ante la CNC, pero en sus gacetillas de prensa aseguraba tener más de 1,5 millones de clientes.
Con esta argucia, ambos operadores tenían en realidad casi la misma cantidad de abonados,
pero en ese año el primero pagó unos US$ 10 millones a la CNC por el uso del espectro
radioeléctrico, mientras que el otro pagó poco más de US$ 20 millones. Por eso, entre otras
razones, ahora la Secretaría de Comunicaciones pretende establecer un monto fijo, más allá de
la cantidad de usuarios que tenga cada compañía. Así, espera evitar ciertas diferencias en la
cifra final que perciba el organismo de control.
NOS QUEREMOS TANTO
“La base de la política gubernamental es la de formar una familia enorme de las
telecomunicaciones”, decía, el 4 de junio de 1998, Germán Kammerath cuando concurrió a la Comisión de
Comunicaciones de la Cámara de Diputados.
Tres años después, la diputada Graciela Ocaña le responde: “Es emocionante ver cómo esta
metáfora de la familia enorme se la internalizó tan profundamente que se la tomó al pie de la letra y se
repartió el espectro entre los familiares y amigos más cercanos”.
Toda frecuencia tiene su precio
● Durante este año, la CNC espera recaudar U$S 136 millones en concepto del canon
radioeléctrico que pagan los usuarios del espectro, de los cuales U$S 80 millones corresponden
a los operadores celulares.
● A mediados de 1999, Unifón, Personal, Movicom y CTI pagaron U$S 1.273 millones por
cuatro sub-bandas en la frecuencia de 1.900 MHz para brindar el servicio de telefonía móvil
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PCS.
● En febrero de 1999, Winstar International le pagó U$S 7,1 millones a Macrocom por dos
sub-bandas en la frecuencia de 39 GHz.
● En el año 1999, Perú consiguió U$S 19,6 millones por dos frecuencias en 3.5 GHz. En la
Argentina, en la misma época, eran asignadas sin concurso y en forma gratuita.
● El secretario de Comunicaciones, Henoch Aguiar, estima en U$S 200 millones el perjuicio
que ocasionó al Estado argentino la asignación discrecional de frecuencias del espectro
radioeléctrico entre los años 1997 y 1999.
Vade retro
El espectro persigue a los secretarios de Comunicaciones de la República Argentina, aun
después de haber abandonado sus cargos.
Casi como si fuera una maldición egipcia, las personas que dirigen esta área no pueden
seguir con su vida normal por culpa del espectro.
Es que esa maldita palabra persigue con intensidad a quienes se atreven a ocupar el
sillón del Palacio de las Comunicaciones, ya sea por las denuncias judiciales que pesan sobre
Germán Kammerath y Alejandro Cima, o a partir de la auditoría realizada por Henoch Aguiar y
los polémicos debates sobre el canon que las empresas pagan por su uso. Por eso, tanto a ellos
como a quienes los rodean, se les eriza la piel cuando escuchan que alguien lo menciona cerca
suyo.
Espacio limitado
El espectro radioeléctrico admite sólo determinada cantidad de redes por servicio. Este es el
motivo por el cual, en telefonía móvil, se asignaron nada más que dos sub-bandas en la
frecuencia de 800 MHz, en cada una de las tres regiones en que se dividió al país, y hay
cuatro sub-bandas para PCS, en 1900 MHz. En cambio, en los sistemas fijos, hay 24 sub-
bandas para los servicios telefónicos, de datos y valor agregado, en 2.5, 3.3, 3.5 y 10.5 GHz;
y 27 sub-bandas para los de alta densidad, en 24, 28, 38 y 40 GHz.
Son usuarios del espectro todos los players que tienen asignadas sub-bandas de
frecuencias para poder operar. En esta situación se encuentran Unifón, Personal, Movicom,
CTI, Nextel, Telefónica, Telecom, Diveo, Comsat, Impsat, AT&T, Metrored, Prima, Fecotel,
Iplan, Velocom, Millicom, Winstar-Datco y Techtel, entre otros.
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