AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3128/2020 QUEJOSO: JOSÉ MANUEL FLORES JIMÉNEZ RECURRENTE: SÍNDICA MUNICIPAL DEL AYUNTAMIENTO CONSTITUCIONAL DE EL ARENAL, JALISCO (TERCERA INTERESADA)
PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: ALMA RUBY VILLARREAL REYES ELABORÓ: MARIANA EUGENIA SANTOS VARGAS
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, correspondiente al día __________ de dos mil
veintiuno emite la siguiente
S E N T E N C I A
Mediante la que se resuelve el amparo directo en revisión 3128/2020,
interpuesto por la Síndica Municipal del Ayuntamiento Constitucional de El
Arenal, Jalisco contra la sentencia de cuatro de marzo de dos mil veinte
dictada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer
Circuito en el juicio de amparo directo 804/2019.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda laboral. José Manuel Flores Jiménez narró que se
desempeñó como Auxiliar en el Departamento de Alumbrado Público en el
Ayuntamiento de El Arenal, Jalisco desde el dieciséis de octubre del dos mil
doce. Demandó, entre otras cuestiones, el pago de la indemnización
constitucional al sostener que el dieciséis de octubre de dos mil quince fue
despedido injustificadamente por el presidente municipal Joaquín González
Lara.
2. Contestación de la demanda. El ayuntamiento sostuvo que el
actor carecía de acción y derecho al pago de lo reclamado. Alegó que se
actualizaba la hipótesis prevista en la fracción II del artículo 4 de la Ley para
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los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios1 dado que no
se le había expedido nombramiento por escrito. Por tanto, sostuvo que no
hubo despido alguno, sino que la relación laboral finalizó el treinta de
septiembre de dos mil quince, fecha en la que concluyó el periodo
constitucional del titular que lo contrató.
3. Laudo reclamado2. La autoridad responsable determinó que el
actor acreditó haber laborado en el ayuntamiento hasta el dieciséis de octubre
de dos mil quince, esto es, una quincena adicional. Consecuentemente,
condenó al ayuntamiento demandado al pago de las prestaciones
correspondientes. Sin embargo, estableció la inexistencia del despido y lo
absolvió de pagar la indemnización constitucional, así como los salarios
vencidos e incrementos salariales, vacaciones, prima vacacional, aguinaldo,
cuotas ante el Instituto de Pensiones del Estado, el Sistema Estatal de Ahorro
y el Instituto Mexicano del Seguro Social. El tribunal burocrático consideró
que, efectivamente, el actor se ubicaba en la hipótesis normativa invocada y
concluyó que su nombramiento temporal había expirado con la finalización
del periodo constitucional del presidente municipal correspondiente.
4. Demanda de amparo. El trabajador impugnó el laudo
únicamente respecto de la absolución a la parte demandada. Alegó que la
autoridad responsable vulneró las garantías de legalidad y seguridad jurídicas
dado que no realizó un análisis exhaustivo de su demanda laboral y, además,
llevó a cabo una indebida valoración de las pruebas.
1 Artículo 4. Se entenderá que existe un nombramiento temporal por tiempo determinado y se considerará como fecha de vencimiento el día que finalice el periodo constitucional del titular de la entidad pública, sin que en ningún caso sea superior a seis años cuando se trate de la administración pública estatal o superior a tres años en los demás casos, si: […] II. Existe la relación laboral y por cualquier causa no se expide el nombramiento respectivo […] 2 El laudo reclamado se dictó el primero de julio de dos mil diecinueve por el Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado de Jalisco, con residencia en Guadalajara, dentro del juicio laboral 2628/2015.
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5. Sentencia de amparo3. El cuatro de
marzo de dos mil veinte, el Segundo Tribunal
Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito
oficiosamente4 determinó que el artículo 4, fracción
II, de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus
Municipios era inconstitucional por vulnerar los derechos a la seguridad
jurídica, a la estabilidad en el empleo y a la seguridad social, previstos
respectivamente en los artículos 16 y 123, apartado B, fracciones IX y XI,
inciso a), de la Constitución Federal.
6. Seguridad jurídica. El órgano colegiado determinó que la norma
analizada violaba el derecho establecido en el artículo 16 constitucional al
prever la posibilidad de que la entidad pública no expidiera nombramiento a
las personas empleadas a su servicio. Estimó que la ausencia de dicho
documento impedía a los trabajadores conocer las condiciones conforme a
las cuales prestarían sus servicios, dejándolos en un estado de incertidumbre
respecto de sus derechos y obligaciones laborales y propiciando la actuación
arbitraria de la entidad pública.
7. Apuntó que, tratándose de las personas que trabajan al servicio
del Estado, el nombramiento constituía la condición que permitía la aplicación
de una serie de disposiciones generales que les atribuían una determinada
situación jurídica fijada de antemano en cuanto al puesto, sus obligaciones y
derechos, la forma de su desempeño, la temporalidad de sus funciones, las
protecciones de seguridad social, entre otras. Máxime que las plazas debían
estar previstas en el presupuesto de egresos de la entidad pública.
8. Estabilidad en el empleo. El tribunal colegiado la definió como
el derecho fundamental que tiene la persona trabajadora a conservar su
3 No se soslaya que en la misma fecha se dictó sentencia en el amparo directo 803/2019, promovido por el Ayuntamiento de El Arenal en contra del mismo laudo, en el cual se resolvió negarle la protección constitucional. 4 En términos de lo dispuesto en el artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo.
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fuente de ingresos en tanto realice sus funciones adecuadamente. Estableció
que, para separar a una persona de su puesto de manera justificada y sin
responsabilidad para la parte empleadora, debía: i) actualizarse alguna de las
causas previstas en la legislación aplicable, y ii) observarse las formalidades
impuestas por ley. En ese sentido, consideró que la estabilidad en el empleo
era el derecho constitucional de continuar en ocupación laboral sin mayor
condición que la de no incurrir en alguna causa de cese prevista en ley.
9. Por lo anterior, el órgano colegiado determinó que lo dispuesto
en el artículo 4, fracción II, de la ley en comento permitía que cualquier
persona servidora pública que no contara con nombramiento pudiera ser
cesada sin responsabilidad para la parte patronal, independientemente de
que sus funciones fueran de base, tornándose nugatoria la prerrogativa de
ser reinstaladas o indemnizadas en caso de despido injustificado.
10. Advirtió que en la exposición de motivos se asentó que, con la
reforma al artículo 4 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de
Jalisco y sus Municipios, el legislador local intentó mitigar los estragos
financieros ocasionados al erario público por la práctica de los titulares de las
entidades públicas de no definir la categoría a la que pertenecían los
servidores públicos contratados ni la temporalidad del encargo, ya sea ante
la ausencia de un nombramiento, o bien, cuando no se estableciera el
carácter del servidor público de conformidad con el artículo 3 de la ley en
comento5. Lo anterior, porque en tales escenarios se entendía que la relación
5 Artículo 3. Para los efectos de esta ley, los servidores públicos se clasifican: I. Por la naturaleza de su función, en: a) De confianza, que se clasifican en: 1. Funcionarios públicos […] 2. Empleados públicos […] b) De base, que son todos los no considerados de confianza, y ll. Por la temporalidad de su nombramiento, en: a) Con nombramiento definitivo, los que cuentan con la estabilidad en el empleo, cargo o comisión y b) Con nombramiento temporal, denominados genéricamente supernumerarios, los cuales se clasifican en: 1. Interino […] 2. Provisional […] 3. Por tiempo determinado […] 4. Por obra determinada […]
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laboral era indefinida, incluyendo los casos de los
servidores públicos que no cumplían con los
requisitos para adquirir la estabilidad en el empleo,
ocasionándose un crecimiento desproporcionado de
las nóminas públicas.
11. Sin embargo, el tribunal colegiado estimó que con dicha reforma
se excluyeron a ciertos trabajadores de la estabilidad en el empleo por
cuestiones ajenas a sus funciones, lo cual, a su juicio, no encontraba
justificación alguna ni atendía a una diferenciación normativa razonable.
Apuntó que las legislaturas locales tenían libertad de configuración para
expedir las leyes que regirían las relaciones laborales entre los municipios,
los Estados y sus trabajadoras, en tanto éstas no contravinieran las bases
establecidas en el apartado B del artículo 123 constitucional.
12. Derecho a la seguridad social. El órgano colegiado sostuvo
que la aplicación de la norma analizada también vulneraba este derecho y
contravenía los artículos 54 bis-3, 56 y 64 de la Ley para los Servidores
Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios6, los cuales disponían que
6 Artículo 54-Bis-3. Los servidores públicos tendrán derecho a los servicios asistenciales previstos en la ley estatal en materia de pensiones de los servidores públicos. La citada ley estatal en materia de pensiones determinará el mecanismo y la cuantía de las aportaciones que realicen los servidores públicos afiliados. Artículo 56. Son obligaciones de las Entidades Públicas, en las relaciones laborales con sus servidores: […] III. Pagar puntualmente los sueldos y demás prestaciones los días previstos, y de acuerdo con los tabuladores correspondientes a las categorías en que estén clasificados escalafonariamente los servidores públicos; […] VI. Hacer efectivas las deducciones de sueldos que ordenen la Dirección de Pensiones del Estado y la autoridad judicial competente en los casos especificados en esta ley; […] XII. Proporcionar servicios médicos, quirúrgicos, hospitalarios, farmacéuticos y asistenciales a los servidores públicos o, en su caso, afiliarlos a través de convenios de incorporación, al Instituto Mexicano del Seguro Social, o a alguna institución federal, estatal u organismo público descentralizado, que sea instrumento básico de la seguridad social; XIII. Otorgar las jubilaciones conforme lo dispone la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco; XIV. Entregar al servidor público el duplicado de los nombramientos y movimientos de personal que suscriba, para lo cual el empleado firmará la constancia de entrega, misma que se adjuntará a su expediente; XV. Enumerar las fojas de los expedientes fruto de la relación laboral con los servidores públicos; […] Artículo 64. La seguridad social será proporcionada por las Entidades Públicas, a los trabajadores y sus beneficiarios, a través de convenios de incorporación que celebren preferentemente con el
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los servidores públicos tendrían los derechos asistenciales otorgados por la
ley estatal en materia de pensiones y que las entidades públicas tenían la
obligación, por un lado, de proporcionar seguridad social a sus trabajadores
y beneficiarios, afiliándolos al Instituto de Pensiones del Estado y , por otro,
de hacer efectivas las deducciones salariales correspondientes.
13. Aspectos de legalidad. Finalmente, el tribunal colegiado
determinó que la autoridad responsable incumplió con lo dispuesto en el
numeral 136 de la ley burocrática local y en los artículos 840, 841 y 842 de la
Ley Federal del Trabajo –de aplicación supletoria– que la obligaban a
ocuparse de la totalidad de las acciones y excepciones planteadas por las
partes. Asimismo, estableció que en el laudo reclamado se omitió la
cuantificación del monto de los conceptos adeudados, incumpliendo el
principio de exhaustividad previsto en los artículos 843 y 844 de la Ley
Federal del Trabajo.
14. Decisión. Con base en las consideraciones anteriores,
concedió la protección constitucional a la parte quejosa para efecto de que
la autoridad responsable dejara insubsistente el laudo reclamado y dictara
otro en el que:
a. se inaplicara la fracción II del artículo 4 de la Ley para los
Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios y se
resolviera con plenitud de jurisdicción lo que en derecho
correspondiera respecto a las acciones principal y accesorias;
b. se prescindiera de considerar accesorias las vacaciones, la
prima vacacional y las aportaciones al Instituto de Pensiones del
Estado y se atendieran los términos en los que se reclamaron,
resolviendo lo que en derecho correspondiera;
Instituto Mexicano del Seguro Social, o con las instituciones a que se refiere la fracción XII del artículo 56 de esta ley, siempre que aseguren cuando menos el mismo nivel de atención y cobertura territorial que el Instituto Mexicano del Seguro Social, para que sean éstas las que proporcionen a los servidores públicos los servicios médicos, quirúrgicos, farmacéuticos, hospitalarios y asistenciales; así mismo, tendrán la obligación de afiliar a todos los servidores públicos al Instituto de Pensiones del Estado para el otorgamiento de las pensiones y jubilaciones correspondientes.
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c. se estableciera la cantidad líquida del monto
de las prestaciones por las que se condenara, y
d. se reiterara lo que no fue materia de la
protección constitucional.
15. Recurso de revisión. Inconforme, la Síndica Municipal del
Ayuntamiento Constitucional de El Arenal, Jalisco, en su carácter de tercera
interesada, impugnó la sentencia de amparo.
II. TRÁMITE
16. Admisión. En acuerdo de trece de noviembre de dos mil veinte,
la presidencia de este Alto Tribunal admitió el recurso que nos ocupa y lo
registró con el número de amparo directo en revisión 3128/2020. Asimismo,
turnó el asunto al ministro Javier Laynez Potisek, integrante de la Segunda
Sala.
17. Avocamiento. En proveído de _________ de dos mil veintiuno,
la ministra presidente de la Segunda Sala se avocó al conocimiento del
asunto y ordenó el turno de los autos a la ponencia a cargo del ministro
ponente para la elaboración del proyecto correspondiente.
18. Publicación del proyecto. Con fundamento en el artículo 73,
párrafo segundo, de la Ley de Amparo, se hizo público el presente proyecto
de sentencia.
III. PRESUPUESTOS PROCESALES
19. Competencia. Esta Segunda Sala es legalmente competente
para resolver el recurso de revisión en términos de los artículos 107, fracción
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IX,7 de la Constitución Federal; 81, fracción II, 83, segundo párrafo8 de la Ley
de Amparo; 21, fracción III, inciso a),9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, y el punto Tercero del Acuerdo General Plenario 5/201310.
20. Oportunidad. La sentencia recurrida fue notificada por medio de
lista a la tercera interesada, ahora recurrente, el dieciocho de septiembre del
dos mil veinte. Por lo tanto, el plazo establecido en el artículo 86 de la Ley de
Amparo para la interposición del recurso de revisión transcurrió del veintidós
de septiembre al cinco de octubre del dos mil veinte. Por ello, si la parte
recurrente presentó su escrito de expresión de agravios el dieciocho de
agosto del dos mil veinte, esto es, antes del inicio del cómputo del plazo
respectivo, el recurso de revisión es oportuno. Es aplicable la jurisprudencia
2a./J. 16/2016 de rubro: RECURSO DE REVISIÓN EN EL JUICIO DE
AMPARO. SU INTERPOSICIÓN RESULTA OPORTUNA AUN CUANDO
OCURRA ANTES DE QUE INICIE EL CÓMPUTO DEL PLAZO
RESPECTIVO11.
7 Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: […] IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; 8 Artículo 83. […] El pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante acuerdos generales, distribuirá entre las salas los asuntos de su competencia o remitirá a los tribunales colegiados de circuito los que, conforme a los referidos acuerdos, la propia Corte determine. 9 Artículo 21. Corresponde conocer a las Salas: […] III. Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito: a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional; […] 10 Tercero. Las Salas resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito. 11 Criterio localizado en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 27, febrero de 2016, tomo I, página 729, con número de registro: 2011123.
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21. Legitimación. El recurso de revisión se
interpuso por parte legítima debido a que el escrito
de agravios fue firmado por Elsa Oneida García
Cortés, en su carácter de Síndica Municipal del
Ayuntamiento Constitucional de El Arenal, Jalisco y representante de este
último, quien es parte demandada en el juicio de origen y tercero interesado
en la sentencia que recurre. Además, tiene reconocido ese carácter en el
juicio del que emanó la resolución reclamada.
22. Procedencia. El recurso de revisión en el juicio de amparo
directo se encuentra regulado en los artículos 107, fracción IX, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, y 9612
de la Ley de Amparo, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, así como en el Punto Primero del Acuerdo 9/2015
emitido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación13
el ocho de junio de dos mil quince. De esos preceptos se advierte que las
sentencias que emitan los tribunales colegiados de circuito no admiten
recurso alguno, salvo que se presenten las excepciones siguientes:
a. que subsista el problema de constitucionalidad de leyes;
b. cuando en la sentencia recurrida se establezca la interpretación
directa de un precepto de la Constitución Federal o de los
12 Artículo 96. Cuando se trate de revisión de sentencias pronunciadas en materia de amparo directo por tribunales colegiados de circuito, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá únicamente sobre la constitucionalidad de la norma general impugnada, o sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. 13 PRIMERO. El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes: a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.
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derechos humanos establecidos en los tratados internacionales
de los que el Estado mexicano sea parte, o
c. cuando el tribunal colegiado de circuito omita pronunciarse en
cualquiera de las materias precisadas en los anteriores incisos,
no obstante que en los conceptos de violación se haya planteado
la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de
un precepto constitucional.
23. Adicionalmente, para efectos de la procedencia del recurso debe
analizarse si los referidos temas de constitucionalidad entrañan la fijación de
un criterio de importancia y trascendencia, requisitos que se actualizan:
a. cuando se trate de la fijación de un criterio novedoso o de
relevancia para el orden jurídico nacional, o
b. cuando las consideraciones de la sentencia recurrida entrañen
el desconocimiento u omisión de los criterios emitidos por la
Suprema Corte referentes a cuestiones propiamente
constitucionales.
24. En el presente asunto se cumplen los criterios para la
procedencia del recurso de revisión porque el tribunal colegiado, al emitir su
sentencia, resolvió declarar que la fracción II, del artículo 4, de la Ley para los
Servidores del Estado de Jalisco y sus Municipios contravenía los derechos
a la seguridad jurídica, a la estabilidad en el empleo y a la seguridad social,
previstos respectivamente en los artículos 16 y 123, apartado B, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De lo anterior se
desprende que en el caso existe un pronunciamiento de constitucionalidad y
que éste fue combatido mediante los agravios de la tercera interesada.
Asimismo, se cumple el requisito consistente en que la presente resolución
dé lugar a fijar un criterio de importancia y trascendencia pues su estudio
permitiría establecer principalmente los alcances de los derechos de las
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personas al servicio del Estado de Jalisco y sus
municipios a la estabilidad en el empleo y a la
seguridad jurídica. En estas condiciones se estima
procedente el medio de defensa interpuesto.
IV. ESTUDIO
25. Litis. La materia del presente recurso se circunscribe al análisis
de la constitucionalidad del artículo 4, fracción II, de la Ley para los Servidores
Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios con relación a los derechos
a la seguridad jurídica y a la estabilidad en el empleo. No se estudiará el
pronunciamiento efectuado por el tribunal colegiado en relación con el
derecho a la seguridad social por no existir agravio expreso por parte del
Ayuntamiento de El Arenal, Jalisco.
26. En su primer agravio, la recurrente sostuvo que el tribunal
colegiado se extralimitó al declarar la inconstitucionalidad del precepto en
mención y, con ello, vulneró los derechos patrimoniales del ayuntamiento,
siendo que su reforma tuvo como propósito salvaguardar las finanzas
públicas y contrarrestar malas prácticas de las entidades gubernamentales.
27. Dicho motivo de disenso es infundado. Contrario a lo alegado
por la recurrente, el tribunal colegiado estaba obligado a realizar el control de
constitucionalidad de la norma en mención. Por imperativo del artículo 1°
constitucional, todas las autoridades del país, en el ámbito de su
competencia, deben garantizar el respeto y la protección de los derechos
humanos reconocidos en la propia Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. Para ello, los
tribunales federales cuentan con la facultad de ejercer el control de
constitucionalidad y convencionalidad de las normas aplicadas en el
procedimiento o en la resolución que pone fin al juicio. Esta obligación se
actualiza cuando el órgano jurisdiccional advierte que una norma contraviene
derechos humanos, aun cuando ésta no haya sido impugnada porque con su
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ejercicio oficioso se garantiza la prevalencia de los derechos humanos frente
a las normas ordinarias que los contravengan14. Entonces, los tribunales
federales pueden realizar un análisis de la constitucionalidad de una norma
en respuesta a una pretensión formulada por la parte quejosa; en virtud de la
causa de pedir advertida en los conceptos de violación o en los agravios
expresados, o bien, con motivo de la institución de la suplencia de la queja
deficiente, en términos de lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley de Amparo.
28. En ese contexto, fue correcto que el tribunal colegiado realizara
oficiosamente un control concentrado de la constitucionalidad del artículo 4,
fracción II, de la ley en comento, porque advirtió que dicho precepto podía ser
violatorio de los derechos a la estabilidad en el empleo, a la seguridad jurídica
y a la seguridad social de aquellos trabajadores que, como el quejoso, no
contaran con un nombramiento por escrito. No es óbice que no haya existido
un planteamiento al respecto, puesto que en el caso operaba la suplencia de
la queja, en términos del artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo.
29. Posteriormente, la autoridad recurrente sostuvo que la norma
declarada inconstitucional no vulneraba el derecho a la seguridad jurídica,
toda vez que señalaba claramente que, cuando no se le expidiera
nombramiento a un servidor público, la duración del encargo sería temporal
y finalizaría cuando concluyera el periodo constitucional del titular de la
entidad pública que lo contrató. Argumentó que el tribunal colegiado
incorrectamente sostuvo que hubo un despido injustificado, cuando lo que
aconteció fue que expiró el nombramiento del quejoso por mandato de ley.
Finalmente, alegó que la disposición normativa no vulneraba la estabilidad en
el empleo de la parte quejosa, dado que ésta contó con tal prerrogativa a lo
largo de la duración de su encargo.
14 Sirve de sustento la jurisprudencia de la Segunda Sala 69/2014, de rubro: CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD. CONDICIONES PARA SU EJERCICIO OFICIOSO POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES FEDERALES. Localizada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 7, junio de 2014, tomo I, página 555, con número de registro digital: 2006808.
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30. Tales planteamientos son infundados.
Contrario a lo argüido por la autoridad recurrente, fue
correcto que el tribunal colegiado declarara la
inconstitucionalidad de la norma analizada ya que, en
efecto, transgrede los derechos a la seguridad jurídica y a la estabilidad en el
empleo, previstos respectivamente en los artículos 16 y 123, apartado B,
fracción IX, de la Constitución Federal.
31. Legalidad y seguridad jurídica. La Suprema Corte ha
determinado que los derechos fundamentales, consagrados en los artículos
14 y 16 constitucionales, se respetan por el legislador cuando las normas que
facultan a las autoridades para actuar en determinado sentido encauzan el
ámbito de esa actuación a fin de que i) el gobernado conozca cuáles serán
las consecuencias jurídicas de los actos que realice, y ii) que el actuar de la
respectiva autoridad se encuentre limitado, de manera que la posible
afectación a la esfera jurídica de aquél no resulte caprichosa ni arbitraria15.
32. Ahora bien, es preciso señalar que la relación de trabajo entre el
Estado y los servidores públicos es un lazo sui generis que se diferencia del
vínculo laboral ordinario por la posición de los sujetos en dicho nexo; la
naturaleza imperativa del Estado; los objetivos públicos y sociales que
persigue, y la clase del acto jurídico que genera la relación. A diferencia de
las relaciones laborales regidas por el apartado A del artículo 123
constitucional, los términos y condiciones para el desempeño de las funciones
de los trabajadores burocráticos no están sujetos a la voluntad y libre arbitrio
del titular de la dependencia ni del servidor público, sino que están
predeterminados por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
15 Sustenta lo anterior la jurisprudencia 2a./J. 106/2017 (10a.) de rubro: DERECHOS FUNDAMENTALES DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. SU CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA REGULACIÓN DE DOS SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE DIFERENTES, localizada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 45, agosto de 2017, tomo II, página 793, con número de registro digital: 2014864.
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Establecido lo anterior, se analizará el artículo 4 de la Ley para los Servidores
Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, que a la letra reza:
Artículo 4. Se entenderá que existe un nombramiento temporal por tiempo determinado y se considerará como fecha de vencimiento el día que finalice el periodo constitucional del titular de la entidad pública, sin que en ningún caso sea superior a seis años cuando se trate de la administración pública estatal o superior a tres años en los demás casos, si: l. No se señala la temporalidad del nombramiento correspondiente; ll. Existe la relación laboral y por cualquier causa no se expide el nombramiento respectivo, o III. Se vence el nombramiento respectivo, continúa la relación laboral y por cualquier causa no se renueva dicho nombramiento.
33. Este precepto prevé una solución normativa para aquellos casos
en los que la entidad pública, al establecer una relación laboral con un
particular, i) no señala la temporalidad del encargo; ii) por cualquier causa no
expide a la persona trabajadora el nombramiento correspondiente, o iii) no
renueva un nombramiento, a pesar de la continuación de la relación laboral.
Lo ahí dispuesto permite que, cuando se presentan tales situaciones, se
entienda que el nombramiento de la persona trabajadora es temporal y tiene
como fecha cierta de vencimiento el día en que finalice el periodo
constitucional del titular de la entidad pública que la contrató. A juicio de esta
Segunda Sala, lo anterior constituye para las entidades públicas una exención
tácita de cumplir con las obligaciones derivadas de los artículos 2°, 16, 17 y
56, fracción XIV, de la ley burocrática local16, los cuales establecen lo
siguiente:
16 Artículo 2°. Servidor público es toda persona que preste un trabajo subordinado físico o intelectual, con las condiciones establecidas como mínimas por esta Ley, a las Entidades Públicas a que se refiere el artículo anterior, en virtud del nombramiento que corresponda a alguna plaza legalmente autorizada. Se presume la existencia de la relación de servicio público entre el particular que presta un trabajo personal y la Entidad Pública que lo recibe, salvo los casos de asesoría, consultoría y aquellos que presten servicios al Gobierno, los cuales no se regirán por la presente Ley, ni se considerarán como servidores públicos.
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a. Persona servidora pública es toda aquélla que
preste un trabajo subordinado en virtud del
nombramiento que le corresponda a alguna plaza
legalmente autorizada. Sin embargo, se presume la
existencia de la relación laboral de servicio público
entre el particular que presta un trabajo personal y la entidad
pública que lo recibe (salvo los casos de asesoría, consultoría y
prestación de servicios);
b. Sólo se podrán otorgar nombramientos ya sean definitivos o
temporales cuando exista disponibilidad presupuestal para ello;
c. Los nombramientos deberán contener, entre otras cuestiones: i) el
puesto, cargo o comisión a desempeñar; ii) el número de plaza que
le corresponda o, en su defecto, la partida presupuestal de donde
se le paga; iii) el carácter del nombramiento y su temporalidad, de
acuerdo con la naturaleza de su función, y iv) la vigencia, si de
forma implícita el carácter del nombramiento lo requiere;
d. Los nombramientos deben expedirse por lo menos en duplicado
para entregarle una versión original a la persona trabajadora;
e. Las modificaciones que se realicen a los nombramientos deberán
constar por escrito y obrar en el expediente laboral del trabajador
burocrático, y
f. El servidor público que expida un nombramiento y omita alguno de
los elementos referidos en el artículo 17 de la ley en comento será
Artículo 16. Solo se podrá otorgar nombramiento definitivo o temporal cuando exista disponibilidad presupuestal para ello. Sólo se considerará nombramiento definitivo el que expresamente así lo manifieste y siempre que se cumpla con lo señalado en esta ley. Artículo 17. Los nombramientos deberán contener: […] II. El puesto, cargo o comisión a desempeñar; III. El número de plaza que corresponde al puesto, cargo o comisión a desempeñar, o en su defecto, la partida presupuestal de donde se le paga; IV. El carácter del nombramiento, de acuerdo con la naturaleza de su función y su temporalidad; V. La vigencia, si de forma implícita el carácter del nombramiento lo requiere; […] Los nombramientos deberán realizarse, por lo menos, en duplicado, para entregarle un original al servidor público. Las modificaciones o movimientos que se realicen a los nombramientos deberán constar por escrito y obrar en el expediente laboral del servidor público. El servidor público que expida un nombramiento y omita alguno de los elementos referidos en este artículo, será sujeto de responsabilidad administrativa, y el documento deberá ser complementado a la brevedad. Artículo 56. Son obligaciones de las Entidades Públicas, en las relaciones laborales con sus servidores: […] XIV. Entregar al servidor público el duplicado de los nombramientos y movimientos de personal que suscriba, para lo cual el empleado firmará la constancia de entrega, misma que se adjuntará a su expediente; […]
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sujeto de responsabilidad administrativa y deberá complementar el
documento a la brevedad.
34. De lo anteriormente expuesto se desprende que la exigencia de
expedir los nombramientos por escrito no es una mera formalidad, sino una
condición para constituir legalmente los vínculos laborales entre particulares
y las entidades públicas. Además, el nombramiento de un trabajador
burocrático cobra relevancia porque su ingreso como servidor está regulado
en el presupuesto de egresos de la entidad pública respectiva. En este orden
de ideas, cada nombramiento debe corresponder a una plaza legalmente
autorizada, toda vez que su existencia depende de la disponibilidad
presupuestaria de recursos, así como de la necesidad de contratar personal
para programas o actividades específicas previamente establecidas.
35. En ese sentido, según lo establece el artículo 3o. de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado –de aplicación supletoria
al ordenamiento que nos ocupa– tanto el nombramiento como la inclusión en
las listas de raya constituyen la condición que permite que a la persona
designada se le apliquen automáticamente una serie de disposiciones
generales que le atribuyen una determinada situación jurídica en cuanto al
tipo de puesto o cargo, sus obligaciones y derechos, la forma de su
desempeño, la temporalidad de las funciones y las protecciones de seguridad
social, entre otros conceptos17.
17 Son aplicables los siguientes criterios judiciales: a) Tesis 2a./J. 122/2012 (10a.) de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DE ENTIDADES FEDERATIVAS. LA DETERMINACIÓN DE QUE EXISTIÓ UNA RELACIÓN LABORAL NO IMPLICA NECESARIAMENTE QUE EL TRIBUNAL DEL TRABAJO TENGA POR SATISFECHA LA PRETENSIÓN DEL ACTOR Y CONDENE A SU REINSTALACIÓN EN UNA PLAZA DE BASE, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XV, diciembre de 2012, tomo 1, página 1002, con número de registro digital: 2002425. b) Tesis P./J. 35/2006 de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. PARA DETERMINAR SUS DERECHOS EN VIRTUD DEL NOMBRAMIENTO EXPEDIDO, ATENDIENDO A LA TEMPORALIDAD, DEBE CONSIDERARSE LA SITUACIÓN REAL EN QUE SE UBIQUEN Y NO LA DENOMINACIÓN DE AQUÉL, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, página 11, con número de registro digital: 175734. c) Tesis P./J. 36/2006 de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. PARA DETERMINAR SI TIENEN UN NOMBRAMIENTO DE BASE O DE CONFIANZA, ES NECESARIO ATENDER A LA NATURALEZA DE LAS FUNCIONES QUE DESARROLLAN Y NO A LA
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17
36. Sin embargo, lo previsto en el artículo 4
de la ley burocrática del Estado de Jalisco permite
tácitamente a las entidades públicas la posibilidad de
no expedir nombramientos a las personas
empleadas a su servicio y, por ende, propicia su actuación arbitraria en
perjuicio de sus operarios. Tal como lo sostuvo el tribunal colegiado, la
ausencia de nombramiento impide a las personas trabajadoras conocer a
ciencia cierta las condiciones conforme a las cuales prestan sus servicios,
dejándolas en un estado de incertidumbre respecto de sus derechos y
obligaciones laborales, vulnerando así su derecho a la seguridad jurídica.
37. Ahora bien, no se soslaya que en el párrafo segundo del artículo
2 de la ley burocrática local18 se establece la presunción de la existencia de
la relación de servicio público entre el particular que presta un trabajo
personal y la entidad pública que lo recibe, lo cual permite que exista el
vínculo laboral independientemente de la expedición del nombramiento
correspondiente. En efecto, para determinar la existencia y el tipo del vínculo
laboral así como los derechos que le asisten a un trabajador al servicio del
Estado, no basta tomar en cuenta la denominación del nombramiento
conferido, sino que deben examinarse la naturaleza de las funciones
desempeñadas, la situación real en que se encontraba la persona trabajadora
DENOMINACIÓN DE AQUÉL, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, página 10, con número de registro digital: 175735. d) Tesis 2a./J. 20/2005 de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DE ENTIDADES FEDERATIVAS. EL VÍNCULO LABORAL SE DEMUESTRA CUANDO LOS SERVICIOS PRESTADOS REÚNEN LAS CARACTERÍSTICAS PROPIAS DE UNA RELACIÓN DE TRABAJO, AUNQUE SE HAYA FIRMADO UN CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, marzo de 2005, página 215, con número de registro digital: 178849. e) Tesis 2a./J. 76/98 de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. SI DEMUESTRAN QUE HAN VENIDO PRESTANDO SERVICIOS A LA DEPENDENCIA ESTATAL POR DESIGNACIÓN VERBAL DEL TITULAR, TIENEN ACCIÓN PARA DEMANDAR LA EXPEDICIÓN DEL NOMBRAMIENTO O SU INCLUSIÓN EN LAS LISTAS DE RAYA Y, EN SU CASO, TODAS LAS DEMÁS ACCIONES CONSECUENTES, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo VIII, octubre de 1998, página 568, con número de registro digital: 195426. 18 Artículo 2°. […] Se presume la existencia de la relación de servicio público entre el particular que presta un trabajo personal y la Entidad Pública que lo recibe, salvo los casos de asesoría, consultoría y aquellos que presten servicios al Gobierno, los cuales no se regirán por la presente Ley, ni se considerarán como servidores públicos.
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y la temporalidad del encargo. Inclusive si ésta no cuenta con el
nombramiento respectivo ni está incluida en las listas de trabajadores
temporales, la existencia del vínculo laboral se acredita cuando los servicios
prestados reúnen las características propias de una relación laboral.
38. Sin embargo, esta disposición tiene la función de proteger a la
parte trabajadora ante la eventual falta de un nombramiento que contenga
todas las formalidades legales, cuya emisión es una obligación de la parte
empleadora. Esto se debe a que la existencia de una situación irregular
suscitada por la designación verbal por parte del titular de la dependencia o
el autorizado legalmente para ello no debe perjudicar al servidor público –la
parte débil de la relación de trabajo– a ni conducir al desconocimiento del
vínculo laboral con el Estado.
39. Además, lo dispuesto en el artículo 4, fracción II, de la ley
burocrática jalisciense permite que las autoridades actúen con un mayor
grado de discrecionalidad al momento de contratar servidores públicos, lo
cual es contrario al principio de seguridad jurídica que tiende hacia la
limitación del poder público. Ahora, si bien la ley burocrática federal19, así
como la que reglamenta a los servidores públicos del Estado de Jalisco20,
confieren a los titulares de las dependencias públicas cierto margen de
actuación para otorgar nombramientos de diferente índole, éstos siempre
deben especificar su naturaleza y justificar su temporalidad. De lo contrario,
se propiciaría el actuar arbitrario del Estado-empleador al permitirles otorgar
nombramientos sin tener que acreditar la causa motivadora. Esto
19 Artículo 15. Los nombramientos deberán contener: […] III. El carácter del nombramiento: definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada; […] 20 Artículo 3.° Para los efectos de esta ley, los servidores públicos se clasifican: I. Por la naturaleza de su función, en: a) De confianza, que se clasifican en: 1.° Funcionarios públicos […] 2.° Empleados públicos […] b) De base, que son todos los no considerados de confianza, y ll. Por la temporalidad de su nombramiento, en: a) Con nombramiento definitivo […] b) Con nombramiento temporal, denominados genéricamente supernumerarios, los cuales se clasifican en: […]
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invariablemente redundaría en la afectación del
derecho a la estabilidad en el empleo de los
trabajadores burocráticos, el cual depende de la
naturaleza y la temporalidad de sus encargos, tal
como se explicará a continuación.
40. Tras la reforma a la Ley para los Servidores Públicos del Estado
de Jalisco y sus Municipios del veintiséis de septiembre del dos mil doce, se
estableció una nueva clasificación de los servidores públicos con base en dos
criterios21: i) la naturaleza de su función, y ii) la temporalidad del
nombramiento. En atención a ello, se advierte la existencia de cuatro tipos de
trabajadores burocráticos: 1) funcionarios públicos; 2) empleados públicos; 3)
trabajadores de base con nombramiento definitivo, y 4) trabajadores con
funciones de base con nombramientos temporales.
41. Funcionarios públicos. Son aquellos trabajadores de
confianza que se encuentran enlistados en el artículo 3, fracción I, inciso a),
sub inciso 1, de la multicitada ley,22 entre ellos, los servidores públicos de
elección popular, como los presidentes municipales, y los titulares de las
unidades administrativas de las entidades públicas municipales. También se
encuentran en esta categoría, por un lado, los trabajadores nombrados por
funcionarios públicos para que estén directamente a su mando y, por otro,
aquéllos que así sean considerados de forma expresa por disposición legal o
reglamentaria municipal.
21 Véase el artículo 3 de la ley burocrática local. 22 Artículo 3. Para los efectos de esta ley, los servidores públicos se clasifican: I. Por la naturaleza de su función, en: a) De confianza, que se clasifican en: 1. Funcionarios públicos, que son los servidores públicos de elección popular, los magistrados y jueces del Estado, los integrantes de los órganos de gobierno o directivos de los organismos constitucionales autónomos y de las entidades de las administraciones públicas paraestatal y paramunicipales; los titulares de las unidades administrativas de todo órgano, organismo, dependencia o entidad pública estatal o municipal; los nombrados por los anteriores y que estén directamente al mando de los mismos; y aquellos que así sean considerados de forma expresa por disposición legal o reglamentaria municipal. […]
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20
42. Del artículo 5 de la ley burocrática local23 se desprende que sus
nombramientos siempre son temporales y por tiempo determinado. La
duración de su encargo no puede exceder del periodo constitucional de la
administración correspondiente y, aunque disfrutan de las medidas de
protección al salario y de los beneficios de seguridad social, nunca tendrán
derecho a la estabilidad laboral por disposición legal expresa. Tampoco
tienen derecho a indemnización alguna al término de sus funciones y pueden
ser removidos de forma libre y discrecional por parte de quien los eligió,
designó o nombró, salvo cuando la ley establezca expresamente las
autoridades, causas y procedimientos aplicables para su separación.
43. Empleados públicos. Son todos aquellos trabajadores
burocráticos de confianza que, sin poder ser catalogados como funcionarios
públicos, realizan las funciones descritas en el artículo 3, fracción I, inciso a),
sub inciso 2 de la ley en comento24, entre ellas, de dirección, mando,
coordinación, supervisión, inspección, vigilancia, fiscalización, auditoría,
manejo de fondos o valores, control de adquisiciones, almacenes e
inventarios, asesoría, consultoría e investigación científica.
44. El ordenamiento jurídico analizado no prevé una temporalidad
específica para los nombramientos de los empleados públicos y, por lo tanto,
pueden existir aquéllos que posean encargos definitivos y otros temporales.
23 Artículo 5°. Los funcionarios públicos se rigen por las siguientes bases: I. Su nombramiento siempre será temporal, por tiempo determinado, y nunca tendrán derecho a la estabilidad laboral, por lo que sólo disfrutarán de las medidas de protección al salario y de los beneficios a la seguridad social; II. Su nombramiento no podrá exceder de: a) El periodo constitucional correspondiente, tratándose de funcionarios públicos del Poder Legislativo, del Poder Ejecutivo incluidas la administración pública paraestatal y las de los ayuntamientos, o […] III. Al término de su encargo no tendrán derecho a indemnización alguna, y IV. Podrán ser removidos de forma libre y discrecional por parte de quien los eligió, designó o nombró, salvo cuando la ley establezca expresamente las autoridades, causas y procedimientos aplicables para su separación. 24 Artículo 3. Para los efectos de esta ley, los servidores públicos se clasifican: I. Por la naturaleza de su función, en: a) De confianza, que se clasifican en: […] 2. Empleados públicos, que son los servidores públicos que, sin estar encuadrados en la fracción anterior, realicen funciones de dirección, mando, coordinación, supervisión, inspección, vigilancia, fiscalización, auditoría, manejo de fondos o valores, control de adquisiciones, almacenes e inventarios, asesoría, consultoría e investigación científica. […]
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21
Sin embargo, de conformidad con los artículos 8 y 22
de la ley burocrática local25, ningún empleado público
podrá ser cesado sino por causa justificada, entre las
cuales se encuentran, por un lado, la conclusión de
la obra o vencimiento del término para el que fue contratado o nombrado el
servidor y, por otro, el cese dictado por el titular de la entidad pública a través
del procedimiento administrativo de responsabilidad laboral correspondiente.
45. En ese sentido, los empleados públicos tienen cierto grado
de estabilidad en el empleo a pesar de ser trabajadores de confianza. Si
bien es cierto que la fracción IX del apartado B del artículo 123 constitucional
limita los derechos de tales trabajadores al prever que éstos disfrutarán de
las medidas de protección al salario y los beneficios de seguridad social,
también lo es que no prohíbe que puedan establecerse otros derechos en su
beneficio. Dado lo anterior, la ley local reglamentaria puede incrementar los
mínimos constitucionales y otorgarles derechos de estabilidad o inamovilidad
en el empleo que comúnmente tienen los trabajadores de base con
nombramiento definitivo26. Por ello, esta Segunda Sala ha determinado que
el artículo 8o. de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y
sus Municipios, que establece el derecho a la estabilidad en el empleo de los
empleados públicos no contraviene la fracción XIV del apartado B del artículo
123 de la Carta Federal27. Consecuentemente, si un empleado público
25 Artículo 8°. Los empleados públicos y los servidores públicos de base podrán ser cesados en los términos del artículo 22, fracción V, de esta ley. Artículo 22. Ningún servidor público de base o empleado público podrá ser cesado sino por causa justificada conforme a los siguientes casos: […] V. Por el cese dictado por el titular de la entidad pública en donde preste sus servicios a través del procedimiento administrativo de responsabilidad laboral establecido en el artículo 26 de esta ley, en cualquiera de los siguientes casos: […] 26 Es aplicable la tesis P. XLVII/2005 de rubro: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DE LOS PODERES DE LA UNIÓN. AL NO GOZAR DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO, CARECEN DEL DERECHO A DEMANDAR LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL SEGUNDO PÁRRAFO DE LA FRACCIÓN IX DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXII, diciembre de 2005, página 12, con número de registro digital: 176429. 27 Sustenta lo anterior la tesis 2a. CXL/2003 de rubro: SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE JALISCO Y SUS MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY RELATIVA, VIGENTE HASTA EL 17 DE ENERO DE 1998, QUE ESTABLECE EL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO DE LOS TRABAJADORES DE CONFIANZA, NO VIOLA LA FRACCIÓN XIV DEL APARTADO B DEL
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22
acredita un despido injustificado, éste tiene derecho a la indemnización
constitucional correspondiente, pero no así a la reinstalación, prerrogativa
exclusiva de los trabajadores de base28.
46. Trabajadores de base con nombramiento definitivo. Este tipo
de servidores públicos no se consideran de confianza y, en virtud de su
nombramiento definitivo gozan de la estabilidad en el empleo por
disposición expresa establecida en el artículo 3, fracción I, inciso b) y fracción
II, inciso a) de la ley burocrática del Estado de Jalisco29. Estos trabajadores
únicamente pueden ser cesados por el titular de la entidad pública a través
del procedimiento administrativo de responsabilidad laboral establecido en el
artículo 26 en los casos determinados en la fracción V del artículo 22 de la
ley burocrática local30. Por tanto, ante un despido justificado cuentan con la
prerrogativa de reclamar la reinstalación en la fuente de trabajo o la
indemnización constitucional correspondiente.
47. Trabajadores que ejercen funciones de base con
nombramientos temporales. A éstos se les denomina genéricamente
supernumerarios y se subdividen en cuatro categorías: interinos o
provisionales, cuando ocupan una plaza vacante por licencia de su titular,
según el periodo exceda o no los seis meses; por tiempo determinado,
ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVIII, noviembre de 2003, página 269, con número de registro digital: 182762. 28 Es aplicable la tesis 2a./J. 204/2007 de rubro: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL ESTADO. AUNQUE NO GOZAN DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO, EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, LES OTORGA DERECHOS DE PROTECCIÓN AL SALARIO Y DE SEGURIDAD SOCIAL, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, noviembre de 2007, página 205, con número de registro digital: 170892. 29 Artículo 3. Para los efectos de esta ley, los servidores públicos se clasifican: I. Por la naturaleza de su función, en: […] b) De base, que son todos los no considerados de confianza, y ll. Por la temporalidad de su nombramiento, en: a) Con nombramiento definitivo, los que cuentan con la estabilidad en el empleo, cargo o comisión, y […] 30 De acuerdo con la fracción V del artículo 22 de la Ley para los Trabajadores al Servicio del Estado de Jalisco y sus Municipios son causas de despido, ejemplificativamente: incurrir el servidor en actos de violencia, hostigamiento, acoso sexual en contra de sus jefes, compañeros, subordinados; faltar más de tres veces consecutivas a sus labores sin permiso y sin causa justificada; revelar asuntos reservados de los cuales tuviese conocimiento con motivo de su trabajo, y desobedecer sin justificación órdenes que reciba de sus superiores jerárquicos.
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cuando el nombramiento se otorga por un periodo
con fecha cierta de terminación, y por obra
determinada, cuando el servidor público es
contratado para realizar tareas temporales
directamente ligadas a una obra o función pública31.
48. El artículo 6 de la ley burocrática local32 establece que no puede
contratarse a un trabajador supernumerario por un tiempo que exceda el
periodo constitucional del titular de la entidad pública contratante, so pena de
nulidad de pleno derecho del nombramiento correspondiente. También se
establece que los servidores públicos interinos, provisionales o contratados
por obra determinada no adquieren estabilidad en el empleo, sin importar
la duración de su encargo. Al respecto, el Pleno de esta Suprema Corte se
ha pronunciado en el sentido de que, por regla general, los trabajadores al
servicio del Estado no adquieren este derecho cuando prestan sus servicios
en una plaza temporal, con la finalidad de reconocer la naturaleza de la plaza
respectiva, los derechos escalafonarios de terceros y los efectos de la
basificación33.
49. Sin embargo, según lo dispuesto en el artículo 7 del mismo
ordenamiento34, los trabajadores municipales que ejercen funciones de base
31 Véase el artículo 3, fracción II, inciso b), sub-incisos 1, 2, 3 y 4 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios. 32 Artículo 6°. No podrá otorgarse ningún nombramiento supernumerario que trascienda el periodo constitucional del titular de la entidad pública, en el que se otorgó. El nombramiento otorgado en contravención a lo anterior será nulo de pleno derecho. Los servidores públicos que desempeñen nombramientos temporales de carácter interino, provisional o por obra determinada, no adquieren derecho a la estabilidad laboral por dicho nombramiento, sin importar la duración del mismo. Quien otorgue un nombramiento supernumerario en contravención al primer párrafo, o un nombramiento definitivo en contravención al segundo párrafo, ambos de este artículo, será sujeto de responsabilidad penal y administrativa, en los términos de la legislación de la materia. 33 Véase la tesis P. XLIX/2005 de rubro: TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESATDO. NO ADQUIEREN EL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO CUANDO PRESTAN SUS SERVICIOS EN UNA PLAZA TEMPORAL, localizada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXII, noviembre de 2005, página 6, con número de registro digital: 176624. 34 Artículo 7°. Los servidores públicos, con nombramiento temporal por tiempo determinado que la naturaleza de sus funciones sean de base, que estén en servicio por seis años y medio consecutivos o por nueve años interrumpidos en no más de dos ocasiones por lapsos no mayores a seis meses, tendrán derecho a que se les otorgue nombramiento definitivo; a excepción de los relativos al Poder Legislativo y a los municipios, a quienes se les otorgará dicho nombramiento cuando estén en
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y tienen un nombramiento por tiempo determinado tienen derecho a que se
les otorgue un nombramiento definitivo cuando estén en servicio por tres años
y medio consecutivos o por cinco años interrumpidos en no más de dos
ocasiones por lapsos no mayores a seis meses. El derecho a la basificación
se hace efectivo de inmediato a través de la asignación de la plaza vacante
correspondiente o bien la creación de una nueva, a más tardar en el siguiente
ejercicio fiscal, con la condición de que permanezca la actividad para la que
fueron contratados, tengan la capacidad requerida y cumplan con los
requisitos establecidos en la ley burocrática. En ese sentido, únicamente
algunos trabajadores de base con nombramiento por tiempo
determinado pueden acceder, eventualmente, al derecho a la estabilidad
en el empleo en los mismos términos que los trabajadores con nombramiento
definitivo.
50. Cabe mencionar que los trabajadores supernumerarios pueden
ser cesados sin responsabilidad para la entidad pública por conclusión de la
obra o vencimiento del término para el que fueron contratados o nombrados.
Empero, en el transcurso del periodo de su encargo, sólo pueden ser
despedidos mediante el procedimiento administrativo de responsabilidad
laboral, lo cual les proporciona un goce limitado de estabilidad laboral.
51. Tal como se expuso en párrafos anteriores, el acceso al derecho
a la estabilidad en el empleo depende de la naturaleza de las funciones que
ejerce la persona trabajadora y de la temporalidad del encargo. Por lo
anterior, fue correcto que el órgano colegiado determinara que lo dispuesto
servicio por tres años y medio consecutivos o por cinco años interrumpidos en no más de dos ocasiones por lapsos no mayores a seis meses. Quien otorgue un nombramiento definitivo a quien no reúna el tiempo que establece este párrafo será sujeto de responsabilidad penal y administrativa, en los términos de la legislación de la materia. El derecho obtenido por los servidores públicos en los términos del párrafo anterior deberá hacerse efectivo de inmediato, mediante la asignación de la plaza vacante correspondiente o la creación de una nueva, y a más tardar en el siguiente ejercicio fiscal; siempre y cuando permanezca la actividad para la que fueron contratados, se tenga la capacidad requerida y cumplan con los requisitos de ley. Los servidores públicos supernumerarios, una vez contratados de manera definitiva, podrán solicitar les sea computada la antigüedad desde su primer contrato para efectos del escalafón y del servicio civil de carrera. La figura de prórroga contemplada en el artículo 39 de la Ley Federal del Trabajo no es aplicable a los servidores públicos del Estado de Jalisco.
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25
en el artículo 4, fracción II, de la ley en comento
mermaba este derecho para aquellas trabajadoras
burocráticas que no contaran con un nombramiento
por escrito. Dicha norma permite que, al término del
periodo constitucional de una administración municipal, las personas
trabajadoras en esta situación sean cesadas sin responsabilidad para la
administración entrante, independientemente de la naturaleza de las
funciones que ejercen. De esta manera, se torna nugatoria su prerrogativa de
ser reinstaladas o indemnizadas en caso de despido justificado. Además, en
el caso de los trabajadores que ejercen funciones de base en plazas por
tiempo determinado, la falta del nombramiento por escrito pone en riesgo su
acceso al derecho a la estabilidad en el empleo porque carecen de
documento idóneo para acreditar los periodos laborados con anterioridad
para que éstos sean computados para los efectos precisados en el artículo 7
de la ley burocrática local. Por lo anterior se afirma que, en contravención al
artículo 123, apartado B, fracción IX, de la Constitución, la norma analizada
tiene el efecto de excluir a ciertos trabajadores de la estabilidad en el empleo
por cuestiones ajenas a la naturaleza de sus funciones.
52. Cobra aplicación la jurisprudencia 68/2013 de la Segunda Sala
de texto y rubro siguientes35:
TRABAJADORES AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.
LAS LEGISLATURAS LOCALES TIENEN LIBERTAD DE
CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA PARA REGULAR SUS RELACIONES
LABORALES EN LO QUE NO CONTRAVENGA LAS DISPOSICIONES
CONSTITUCIONALES. De los artículos 115, 116, fracción VI, 123, apartado
B y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de
sus diversos procesos de reforma, se concluye que el Constituyente dejó
en manos del legislador estatal la creación de leyes de trabajo que regulen
las relaciones laborales con los trabajadores al servicio de cada entidad
federativa. En este sentido, no se obligó a los congresos locales a reproducir
el contenido íntegro de las leyes reglamentarias de cada apartado del
artículo 123 constitucional, pues de lo contrario, no se respetaría el Estado
35 Localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XX, mayo de 2013, tomo 1, página 636, con número de registro digital: 2003792.
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federado, sino que se impondría indiscriminadamente la aplicación de leyes
federales bajo un inexistente concepto de "ley estatal". Consecuentemente,
las legislaturas locales tienen libertad de configuración legislativa en lo que
no contravenga las disposiciones constitucionales, sin que tengan la
obligación de ajustar su legislación a las leyes federales reglamentarias del
artículo 123 constitucional.
53. En ese contexto, debemos analizar la constitucionalidad de la
restricción a los derechos a la seguridad jurídica y la estabilidad en el empleo
de los trabajadores que no cuentan con nombramiento por escrito mediante
un test de proporcionalidad36. Para que las intervenciones que se realicen a
algún derecho fundamental sean constitucionales debe corroborarse lo
siguiente: i) que la intervención legislativa persiga un fin constitucionalmente
válido; ii) que la medida resulte idónea para satisfacer en alguna medida su
propósito constitucional; iii) que no existan medidas alternativas igualmente
idóneas para lograr dicho fin, pero menos lesivas para el derecho
fundamental, y iv) que el grado de realización del fin perseguido sea mayor
al grado de afectación provocado al derecho fundamental por la medida
impugnada. Consecuentemente, si la medida legislativa no supera el test de
proporcionalidad, el derecho fundamental preservará su contenido inicial. En
cambio, si la ley que limita al derecho se encuentra justificada a la luz dicho
análisis, el contenido definitivo o resultante del derecho será más reducido
que el contenido inicial del mismo.
54. Cabe mencionar que el Pleno de esta Suprema Corte ha
determinado que el derecho a la estabilidad en el empleo no es absoluto dado
que pueden existir causas justificadas para el cese de servicio, previstas en
ley. Sin embargo, esto no implica que el legislador local pueda actuar de
manera arbitraria, pues las causas de despido, al constituir una limitante a la
estabilidad en el empleo, deben resultar constitucionalmente válidas, motivo
36 Sirve como criterio orientador la tesis 1a. CCLXIII/2016 de rubro: TEST DE PROPORCIONALIDAD. METODOLOGÍA PARA ANALIZAR MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE INTERVENGAN CON UN DERECHO FUNDAMENTAL, localizada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 36, noviembre de 2016, tomo II, página 915, con número de registro digital 2013156.
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por el cual, será necesario identificar si resultan
idóneas, necesarias y proporcionales para el fin que
persiguen37.
55. Identificación de la finalidad constitucionalmente válida. El
ayuntamiento recurrente sostuvo que la reforma de veintiséis de septiembre
del dos mil doce a la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco
y sus Municipios tuvo el propósito salvaguardar las finanzas públicas y
contrarrestar malas prácticas de las entidades gubernamentales.
56. En la exposición de motivos de dicha reforma se asentó que, con
el nuevo texto del artículo 4 de la ley burocrática jalisciense, el legislador local
intentó mitigar los estragos financieros ocasionados al erario público por la
práctica de los titulares de las entidades públicas de no definir la categoría a
la que pertenecían los servidores públicos contratados ni la temporalidad del
encargo, ya sea ante la ausencia de un nombramiento, o bien, cuando no se
estableciera el carácter del servidor público de conformidad con el artículo 3
de la ley en comento. Lo anterior, porque en tales escenarios se entendía que
la relación laboral era indefinida, incluyendo los casos de los servidores
públicos que no cumplían con los requisitos para adquirir la estabilidad en el
empleo, ocasionándose un crecimiento desproporcionado de las nóminas
públicas. Por tanto, se determinó que, en ausencia de nombramiento, se
entendería que éste era temporal y concluía con la salida del titular de la
entidad pública respectiva.
57. De lo anterior se advierte que la reforma al artículo 4 de la Ley
para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios perseguía
una finalidad constitucionalmente válida, esto es, velar por la estabilidad de
37 El Pleno de este Alto Tribunal sostuvo consideraciones similares al resolver el amparo en revisión 298/2014 en sesión de veintinueve de junio de dos mil quince.
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28
las finanzas públicas locales, tal como lo prescribe el segundo párrafo del
artículo 25 constitucional38.
58. Examen de idoneidad de la medida legislativa. Una medida
legislativa es idónea si tiende a alcanzar en algún grado los fines perseguidos
por el legislador. En este sentido, el examen de idoneidad presupone la
existencia de una relación entre la intervención al derecho y el fin que
persigue dicha afectación, siendo suficiente que la medida contribuya en
algún modo y en algún grado a lograr el propósito que busca el legislador39.
A juicio de esta Segunda Sala, lo dispuesto en la fracción II del artículo 4 de
la ley burocrática jalisciense no supera esta etapa del test de proporcionalidad
puesto que no logra salvaguardar las finanzas públicas de los ayuntamientos
ni contrarrestar los efectos perniciosos causados por la omisión de expedir
nombramientos a todas las personas que ahí laboran.
59. El precepto bajo análisis prevé que, cuando alguna entidad
pública no expida al servidor público el nombramiento correspondiente al
trabajo que desempeña, se entenderá que éste es por tiempo determinado y
tiene como fecha cierta de vencimiento el día en que finalice el periodo
constitucional de la administración que lo contrató. Lejos de corregir malas
prácticas de los titulares de las entidades públicas resulta contraproducente,
pues incentiva que las autoridades no expidan nombramientos, lo cual es
obligatorio de acuerdo con la misma ley. Además, no resuelve a cabalidad la
indeterminación de la situación jurídica de la persona trabajadora, ya que
nada establece sobre la calidad que tiene la persona servidora pública, es
decir, si ésta se desempeña como trabajadora de base o de confianza. Es
preciso reiterar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17 de la ley
38 Artículo 25. […] El Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo. El Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales deberán observar dicho principio. 39 Sirve como criterio orientador la tesis 1a. CCLXVIII/2016 de rubro: SEGUNDA ETAPA DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD. EXAMEN DE LA IDONEIDAD DE LA MEDIDA LEGISLATIVA, localizada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 36, noviembre de 2016, tomo II, página 911, con número de registro digital 2013152.
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burocrática jalisciense, los nombramientos deben
contener, entre otras cuestiones: el puesto a
desempeñar; el número de plaza que le corresponde
o, en su defecto, la partida presupuestal de donde se
le paga; el carácter del nombramiento y su temporalidad, de acuerdo con la
naturaleza de su función, y la vigencia, si el carácter del nombramiento lo
requiere. A la luz de lo anterior, la disposición bajo análisis propicia prácticas
irregulares en la contratación de servidores públicos y genera mayor
incertidumbre en el ejercicio de las finanzas públicas de los ayuntamientos.
60. Asimismo, tal como se concluyó anteriormente, la disposición
bajo examen excluye injustificadamente a ciertos trabajadores del derecho a
la estabilidad en el empleo. Aunque aparentemente permite que se disuelvan
vínculos laborales sin responsabilidad para la parte empleadora (lo cual
permite la erogación de menos recursos para el pago de indemnizaciones), a
largo plazo, esta disposición puede causar estragos a la estabilidad de las
finanzas de las entidades públicas derivados de eventuales condenas en
juicios laborales en los que se determine que existieron despidos
injustificados. Lo anterior, toda vez que este Alto Tribunal ha sostenido en
repetidas ocasiones que el carácter de los servidores públicos y la
temporalidad de sus nombramientos no pueden establecerse arbitrariamente,
sino que tiene que estar justificados a la luz de las funciones que éstos
ejercen, independientemente de lo dispuesto en los nombramientos o en las
disposiciones legales aplicables40.
61. Ahora bien, en el mismo proceso legislativo se reformaron
diversas disposiciones que, a diferencia del precepto declarado
inconstitucional, sí resultan idóneas para procurar la estabilidad y el correcto
40 Es aplicable la tesis 2a./J. 71/2016 de rubro: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS DE LA REPÚBLICA MEXICANA. PARA DETERMINAR SI TIENEN ESA CATEGORÍA ES INDISPENSABLE COMPROBAR LA NATURALEZA DE LAS FUNCIONES QUE DESARROLLAN, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE ALGUNA DISPOSICIÓN NORMATIVA LES ATRIBUYA UN CARGO O FUNCIÓN CON ESE CARÁCTER, localizable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 32, julio de 2016, tomo I, página 771, con número de registro digital: 2011993.
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funcionamiento de las finanzas de las entidades públicas del Estado de
Jalisco y no vulneran los derechos de los trabajadores burocráticos. A manera
de ejemplo se señalan las modificaciones al artículo 17 de la ley burocrática
local para incluir: i) la exigencia de que en el nombramiento se establezca el
número de plaza que corresponde al puesto, o bien, la partida presupuestal
de donde se le paga; ii) el requisito de que los nombramientos se realicen en
duplicado para entregarle una original al servidor público; iii) el mandato de
que las modificaciones a los nombramientos consten por escrito y obren en
el expediente laboral del servidor público, y iv) la obligación de que se
subsanen a la brevedad posible los nombramientos que no cumplan con los
requisitos de ley y la consecuente hipótesis de responsabilidad administrativa
para el servidor público que no expida un nombramiento en términos de la
legislación aplicable.
62. Por lo anteriormente expuesto, esta Segunda Sala estima que la
norma bajo análisis no supera el examen de idoneidad para garantizar el fin
constitucionalmente válido perseguido y, por tanto, constituye una restricción
no justificada a los derechos de los trabajadores burocráticos a la seguridad
jurídica y la estabilidad en el empleo.
V. DECISIÓN
63. Ante lo infundado de los agravios expresados por la recurrente,
debe confirmarse la sentencia recurrida y concederse la protección
constitucional a la parte quejosa para los efectos precisados en la sentencia
recurrida, tomando en consideración los lineamientos del presente fallo,
específicamente, que tanto el carácter del servidor público como la
temporalidad de su encargo deben determinarse con base en las funciones
desempeñadas y estar debidamente justificados.
64. Esta Segunda Sala sostuvo consideraciones similares al resolver
por mayoría de cuatro votos de los ministros Franco González Salas, Aguilar
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Morales, Pérez Dayán y Laynez Potisek, el amparo
directo en revisión 416/2020 en sesión de veinticinco
de noviembre del dos mil veinte.
Por lo expuesto y fundado se
R E S U E L V E
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a José Manuel
Flores Jiménez para los efectos precisados en la sentencia recurrida.
Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos
relativos al lugar de su origen, y en su oportunidad, archívese el toca como
asunto concluido.
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