AMPARO EN REVISIÓN 1101/2017 QUEJOSA Y RECURRENTE: POSADA UXMAL, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLE Colaboró: Moisés Coca Sánchez
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de […] de
dos mil diecisiocho.
Vo. Bo. Señor Ministro:
VISTOS, para resolver los autos del amparo en revisión
1101/2017, y;
RESULTANDO:
Cotejó:
PRIMERO. Demanda de amparo indirecto. Mediante escrito
presentado el diecinueve de octubre de dos mil dieciséis,1 en la
Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el
Estado de Yucatán, Posada Uxmal, sociedad anónima de capital
variable, por conducto de su representante legal **********, promovió
juicio de amparo indirecto en contra de las autoridades y actos que a
continuación se señalan:
1 Fojas 2 a 39 del cuaderno relativo al juicio de amparo indirecto **********.
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AUTORIDADES RESPONSABLES: Ordenadoras: 1. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 2. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. 3. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 4. Secretario de Turismo. Ejecutora: 1. Director General de Certificación Turística de la Subsecretaría de Calidad y Regulación de la Secretaría de Turismo. ACTOS RECLAMADOS: DE LAS AUTORIDADES ORDENADORAS. 1. Del Congreso de la Unión, tanto de la Cámara de Diputados, como de la Cámara de Senadores, se reclama la Ley General de Turismo publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de junio de 2009, específicamente los artículos 2, fracción IX, y 9, fracción XVII. 2. Del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama el Reglamento de la Ley General de Turismo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de julio de 2015, específicamente los artículos 2, fracción XV; 84, fracciones V y VI; 85; 86; 87, fracción II; y 88, fracciones II y III. 3. Del Secretario de Turismo, se reclama: El ´Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera´, publicado en el ´Diario Oficial´ de la Federación el 13 de septiembre de 2016, específicamente el Apartado A, Artículos Primero, Segundo por lo que hace a las definiciones de ´Prestadores de Servicios Turísticos´, ´Prestadores de Servicios Turísticos de Hospedaje´ y ´Sistema de Clasificación Hotelera´, Tercero, Cuarto, Sexto, Apartado B, Artículo Séptimo, Octavo, Noveno, Décimo, Décimo Primero, Décimo Segundo, Décimo Tercero, Décimo Cuarto, Apartado C, Décimo Quinto, Apartado D, Décimo Octavo, Décimo Noveno, Apartado E, Vigésimo y el Anexo Único. DE LAS AUTORIDADES EJECUTORAS. Del Director General de Certificación Turística se reclama la operación del Sistema de Clasificación Hotelera.
Correspondió conocer de la demanda de amparo al Juzgado
Quinto de Distrito en el Estado de Yucatán, donde se registró con el
número de expediente **********, y mediante acuerdo de veinte de
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octubre de dos mil dieciséis,2 se admitió el asunto a trámite y se dio la
intervención correspondiente al agente del Ministerio Público de la
Federación adscrito; asimismo, se requirió a las responsables para
que rindieran su informe y se señaló fecha y hora para la celebración
de la audiencia constitucional.
SEGUNDO. Sentencia del juicio de amparo. Seguidos los
trámites correspondientes, el veintidós de diciembre de dos mil
dieciséis, se celebró la audiencia constitucional y se dictó sentencia,
terminada de engrosar el veinticinco de enero de dos mil diecisiete, al
tenor del punto resolutivo siguiente:
“PRIMERO. La Justicia de la Unión no Ampara ni Protege a ‘POSADA UXMAL’, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, en términos de los argumentos vertidos en el quinto considerando del presente fallo constitucional. SEGUNDO. En acatamiento a lo resuelto en el último considerando de este fallo, captúrese el día de su publicación la presente sentencia en versión pública, con la certificación secretarial respectiva y agréguese al expediente el acuse de recibo electrónico que justifique su registro”. 3
TERCERO. Recurso de revisión y resolución del Tribunal
Colegiado. En contra de la anterior determinación, mediante escrito
presentado vía electrónica el ocho de febrero de dos mil diecisiete,
ante el Juzgado de Distrito, la quejosa interpuso recurso de revisión.4
Conoció del asunto el Tribunal Colegiado en Materias Penal y
Administrativa del Decimocuarto Circuito, donde se registró con el
2 Fojas 67 a 69 del cuaderno relativo al juicio de amparo indirecto **********.
3 Fojas 117 a 164 vuelta, del cuaderno relativo al juicio de amparo indirecto **********.
4 Fojas 13 a 29 del toca en que se actúa.
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número de expediente RA. **********, y mediante auto de diecinueve
de abril de dos mil diecisiete, se admitió el recurso en cuestión.5
En sesión de veintinueve de septiembre de dos mil diecisiete,6
el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la
Segunda Región, en auxilio del tribunal referido en el párrafo anterior,
dictó sentencia, en la que se resolvió:
“PRIMERO. En materia del recurso competencia de este Tribunal Colegiado, se confirma la sentencia sujeta a revisión. SEGUNDO. Este tribunal carece de competencia legal para conocer del recurso de revisión interpuesto en relación con el tema de constitucionalidad planteado sobre: a) los artículos, 2, fracción IX, 4, fracción XII, 9, fracción XVII y 69 de Ley General de Turismo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de junio de dos mil nueve; b) los artículos 2, fracción XV, 84, fracciones V y VI, 85, 86, 87, fracción II y 88, fracciones II y III, del Reglamento de la Ley General de Turismo, publicado en el referido diario el seis de julio de dos mil quince; y c) el apartado A, artículos Primero, Segundo por lo que hace a las definiciones de ‘Prestadores de Servicios Turísticos’, ‘Prestadores de Servicios Turísticos de Hospedaje’ y ‘Sistema de Clasificación Hotelera’, Tercero, Cuarto, Sexto, Apartado B, Artículo Séptimo, Octavo, Noveno, Décimo, Décimo Primero, Décimo Segundo, Décimo Tercero, Décimo Cuarto, apartado C, Décimo Quinto, Apartado D, Décimo Octavo, Décimo Noveno, apartado E, Vigésimo y el Anexo Único, del Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera, publicado en el citado medio de difusión oficial el trece de septiembre de dos mil dieciséis. TERCERO. Remítanse los presentes autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para que en ejercicio de su jurisdicción se pronuncie sobre ese tema”.
CUARTO. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema
Corte. En proveído de dieciocho de octubre de dos mil diecisiete, el
Ministro Presidente ordenó el registro del asunto con el número de
amparo en revisión 1101/2017, se turnó el expediente para su
resolución al Ministro Eduardo Medina Mora I., se ordenó su envío a
5 Fojas 21 a 23 del cuaderno relativo al amparo en revisión RA. **********, del índice del Tribunal
Colegiado. 6 Fojas 129 a 138 vuelta, del cuaderno relativo al amparo en revisión RA. **********, del índice del
Tribunal Colegiado.
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la Sala de su adscripción y, finalmente, se ordenó notificar al Agente
del Ministerio Público de la Federación.7
Por acuerdo de dieciséis de noviembre de dos mil diecisiete, el
Presidente de esta Segunda Sala determinó que ésta se avocaba al
conocimiento del asunto y, por tanto, ordenó devolver el expediente a
la Ponencia a su cargo, para la elaboración del proyecto de resolución
respectivo.8
Finalmente, el proyecto de sentencia fue publicado de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de
Amparo en vigor.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver
este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de
Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos
Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido
por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, sin que resulte
necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
7 Fojas 34 a 36 vuelta, del toca en que se actúa.
8 Foja 85 del toca en que se actúa.
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SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Estos aspectos no
serán materia de análisis por esta Segunda Sala, pues el Tribunal
Colegiado que previno en el conocimiento del asunto, determinó en
su resolución que el recurso de revisión fue interpuesto dentro del
plazo legal correspondiente y por persona legítima para ello.
TERCERO. Agravios. La recurrente formula tres agravios en
los que argumenta esencialmente lo siguiente:
[Primero] El Juez de Distrito analizó equivocadamente el
concepto de violación relacionado con la facultad reglamentaria y el
principio de división de poderes; pues en éste, en momento alguno se
cuestionó la facultad de la Secretaría de Turismo para emitir normas
generales, en observancia a la Ley General de Turismo y su
reglamento; tampoco se impugnó el hecho de que el Presidente tenga
la facultad de delegar a los Secretarios de Estado la expedición de
normas técnico-operativas; sino lo que se argumentó es que la
autoridad administrativa no puede determinar quiénes son los sujetos
obligados por dicha ley, pues es claro que señalar a los sujetos a
quienes serán exigibles obligaciones previstas en ésta, no constituye
una cuestión técnico-operativa.
Así, lo que el Juez de Distrito debió haber resuelto es si
consideraba válido que una autoridad administrativa pueda señalar a
los sujetos obligados por una ley expedida por el Congreso de la
Unión.
[Segundo] Contrariamente a lo resuelto por el Juez Federal, las
bases para la clasificación hotelera deben preverse en la Ley General
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de Turismo y no en su reglamento, en tanto en los artículos 57,
fracción IV, y 58, fracción X, de la propia ley se establece que en
dicho cuerpo normativo es donde se señalan las bases para dicha
clasificación; pues en el artículo 57, fracción IV, se prevé como
derecho de los “prestadores de servicios turísticos” la obtención de la
clasificación “que en estos términos la ley señale”; y en el artículo 58,
fracción X, del citado ordenamiento, se establece que será obligación
de dichos prestadores de servicios clasificarse “en los términos de
esta ley”; por tanto, en el caso, se rebasa la facultad reglamentaria ya
que se establece una regulación que no se encuentra delimitada en la
ley.
- En otro aspecto, es impreciso que, como lo resolvió el Juez de
Distrito, las bases para la clasificación hotelera estén previstas en el
artículo 86 del Reglamento de la Ley General de Turismo; pues de la
lectura a dicho precepto se desprende que lo único que en éste se
establece son los objetivos que deben tener los lineamientos para el
sistema de clasificación hotelera, mas no implica que se le estén
delimitando a la autoridad administrativa bases para su regulación;
además, el contenido del artículo 86 reglamentario rebasa a la ley, ya
que en ésta se señala categóricamente que las bases para operar el
sistema de clasificación hotelera deben establecerse en la propia ley.
[Tercero] El juzgador federal injustificadamente dejó de estudiar
el concepto de violación en el que se alegó que existe una
contradicción entre los artículos 4, fracción XII, 57 y 58 de la Ley
General de Turismo, pues en uno dice que será obligatorio
únicamente para los hoteles clasificarse de acuerdo con la regulación
que realice la Secretaría de Turismo, en otro, dice que esa
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clasificación será un derecho, pero no solo para los hoteles, sino para
todos los prestadores de servicios turísticos y, finalmente, en el último
se establece que la clasificación será para todos los prestadores de
servicios turísticos, precisándose que esa clasificación será en
términos de la ley.
- Asimismo, el Juez de Distrito omitió analizar el argumento
relativo a que en el artículo 4, fracción XII, de la Ley General de
Turismo se establece la regulación de un sistema de clasificación
obligatorio en todo el país, sin que se señalen los motivos para
distinguir a los establecimientos de hospedaje respecto de los demás
servicios turísticos, cuando es evidente que la clasificación de sus
servicios es aplicable también a aquéllos y solamente se establece tal
obligación para una “clasificación hotelera”; lo que transgrede el
principio de igualdad jurídica.
- En la legislación de turismo reclamada se estableció un
sistema de clasificación hotelera, sin que en ésta ni en su reglamento
se justifique por qué tal sistema es exclusivo para los
establecimientos de hospedaje, pues si fuera la ‘naturaleza del
servicio’ como lo argumenta el Juez de Distrito, así debió
establecerse en la propia ley, lo que no acontece en la especie.
CUARTO. Estudio de fondo. Los agravios formulados son
inoperantes.
En el primer agravio, la recurrente sostiene que el Juez de
Distrito analizó equivocadamente el concepto de violación relacionado
con la facultad reglamentaria y el principio de división de poderes;
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pues en éste, en momento alguno se cuestionó la facultad de la
Secretaría de Turismo para emitir normas generales, en observancia
a la Ley General de Turismo y su reglamento; tampoco se impugnó el
hecho de que el Presidente tenga la facultad de delegar a los
Secretarios de Estado la expedición de normas técnico-operativas;
sino lo que se argumentó es que la autoridad administrativa no puede
determinar quiénes son los sujetos obligados por dicha ley, pues es
claro que señalar a los sujetos a quienes serán exigibles obligaciones
previstas en ésta, no constituye una cuestión técnico-operativa.
En su demanda de amparo, la quejosa adujo que el acuerdo en
el que se establecen los Lineamientos para la Clasificación Hotelera
es violatorio del derecho humano a la igualdad jurídica y que, también,
transgrede las garantías de supremacía de la ley y de la facultad
reglamentaria; porque del contenido de los artículos Sexto, apartado
A, y Octavo, apartado B, se desprende que, contrariamente a la
obligación prevista en la Ley General de Turismo y su reglamento,
respecto de la clasificación hotelera, se dispone una excepción a
dicha clasificación, consistente en que quienes no deseen
autoevaluarse y obtener una clasificación de estrellas, pueden optar
por no clasificarse y denominarse “sin categoría”, aspecto que rebasa
el contenido de la ley, en la que en momento alguno se establece tal
excepción y tampoco se delega a la autoridad administrativa la
facultad para establecer excepciones, pues en todo caso es en la ley
o en su reglamento en los que se debe prever dicha excepción.
Por su parte, el Juez Federal desestimó tal argumento,
considerando substancialmente lo siguiente:
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La Ley General de Turismo es de orden público e interés
social, de observancia general en toda la República en
materia turística, estableciendo que su aplicación es
concurrente al Ejecutivo Federal, por conducto de la
Secretaría de Turismo (artículo 1º de la ley).
Asimismo, en dicha ley se define lo que debe entenderse
por prestador de servicios turísticos entendido como las
personas físicas o morales que ofrezcan, proporcionen, o
contraten con el turista, la prestación de los servicios a que
se refiere la propia ley, y por servicios turísticos como
aquéllos dirigidos a atender las solicitudes de los turistas a
cambio de una contraprestación, en apego con lo
dispuesto por la propia Ley y su Reglamento (artículo 3º).
Precisa las atribuciones del Ejecutivo Federal que se
ejercerán a través de la Secretaría de Turismo, entre las
que destacan las relativas a establecer la regulación para
la clasificación de establecimientos hoteleros y de
hospedaje, de cumplimiento obligatorio en toda la
República, así como fijar e imponer en términos de la
propia Ley y los reglamentos correspondientes, el tipo y
monto y de las sanciones por el incumplimiento y violación
de las disposiciones en materia turística (artículo 4º).
Se establecen los Lineamientos del Sistema de
Clasificación Hotelera, el cual se define como el
mecanismo de autoevaluación regulado por la Secretaría
de Turismo que agrupa variables las cuales determinan la
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categoría del establecimiento de hospedaje, con el objeto
de conocer mejor el mercado turístico.
Dispone que corresponde a la Secretaría de Turismo
regular y coordinar el Sistema de Clasificación Hotelera,
así como que los prestadores de servicios turísticos de
hospedaje tendrán el plazo de un año a partir de la entrada
en vigor del Acuerdo por el que se emiten los
Lineamientos del Sistema de Clasificación, para realizar su
clasificación hotelera, la cual será obligatoria.
Establece que la Secretaría expedirá a los prestadores de
servicios turísticos de hospedaje, la constancia de
clasificación respectiva.
De igual forma, se establece como derecho de los
prestadores de servicios turísticos el aparecer en el
Registro Nacional de Turismo, obtener la clasificación que
se otorgue en términos de la propia ley.
Es dable colegir que en la Ley General de Turismo se crea
al Sistema de Clasificación Hotelera, el cual se define
como el mecanismo de autoevaluación regulado por la
Secretaría de Turismo que agrupa variables las cuales
determinan la categoría del establecimiento de hospedaje,
que permitirá que el Ejecutivo Federal, los Estados,
Municipios y la Ciudad de México, cuenten con
información sobre los prestadores de servicios turísticos a
nivel nacional, con el objeto de conocer mejor la categoría
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de los establecimientos hoteleros del país, que permita al
turista realizar un consumo responsable e informado sobre
la calidad de los servicios hoteleros y de hospedaje, por lo
que la clasificación es obligatoria para los prestadores de
servicios turísticos, correspondiendo a la Secretaría de
Turismo regular y coordinar su operación.
Por su parte, el Presidente de la República a fin de llevar a
su exacta observancia a las disposiciones de la Ley
General de Turismo, expidió el Reglamento relativo, cuyas
disposiciones reiteran la obligación para los prestadores
de servicios turísticos de realizar su clasificación hotelera,
y establecen diversas facultades a la Secretaria de
Turismo, entre las que destacan las relativas a la
expedición de la constancia de clasificación hotelera.
En efecto, establece un sistema de clasificación hotelera,
el cual se integrará al Registro Nacional de Turismo,
además se indica que la Secretaría emitiera mediante
Acuerdos que deben publicarse en el Diario Oficial de la
Federación, el catálogo de los diferentes servicios
turísticos cuyos prestadores de servicios turísticos estén
obligados inscribirse, el cual deberá actualizarse de
conformidad con las variaciones del mercado.
Las disposiciones reglamentarias materializan de forma
más clara la forma en que se llevará a cabo el Sistema de
Clasificación Hotelera, la forma de acceder a éste, los
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registros que ahí deben indicarse, su vigencia, los motivos
de pérdida del registro entre otras.
Por su parte, el Secretario de Turismo emitió el Acuerdo
reclamado, en materia del Sistema de Clasificación
Hotelera, en el que se establecen los lineamientos
específicos de dicho sistema, el cual tiene por objeto
conocer mejor la categoría de los establecimientos
hoteleros del país, que permita al turista realizar un
consumo responsable e informado sobre la calidad de los
servicios hoteleros y de hospedaje prestados.
Lo anterior permite establecer que el Acuerdo
administrativo reclamado, conduce a la exacta observancia
del mandato legal de contar con un Sistema de
Clasificación Hotelera, pues cumplen con los requisitos
señalados en párrafos que preceden para considerar que
las normas reclamadas llevaron a su exacta observancia el
mandato contenido en la Ley General de Turismo, a saber:
Las disposiciones reglamentarias y acuerdo administrativo
reclamado se encuentran subordinadas a la Ley General
de Turismo.
Las referidas reglas administrativas no derogan, limitan o
excluyen lo previsto en las disposiciones de la Ley General
de Turismo.
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La materia de turismo que se regula en el Acuerdo
reclamado, no es facultad exclusiva del Congreso de la
Unión, sino una facultad concurrente.
Las reglas generales administrativas son emitidas por el
Secretario de Turismo, autoridad que fue expresamente
facultada en la Ley General de Turismo para ello.
Las disposiciones del Reglamento, así como el acuerdo
reclamado, desarrollan el procedimiento para obtener la
constancia de clasificación hotelera, que se contempla en
la Ley General de Turismo.
Razonamientos por los que se estima que los actos
reclamados no transgreden la facultad reglamentaria
contenida en el artículo 89 constitucional y, por ende,
deben desestimarse los conceptos de violación
analizados.
Máxime, que la circunstancia de que se agregue una
clasificación denominada “sin categoría”, de suyo, implica
la existencia de una clasificación y más que perjudicar
beneficia a los prestadores del servicio hotelero.
De lo expuesto, se advierte que el Juez Federal, contrariamente
a lo argumentado por la recurrente, sí abordó el estudio de los
argumentos relativos a que los preceptos del Acuerdo que reclamó
son violatorios de los principios de división de poderes y de la facultad
reglamentaria al prever una excepción a la obligación de la
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clasificación hotelera, en tanto que el Juez del conocimiento expuso
diversos razonamientos relacionados con la inexistencia del motivo de
“excepción”, considerada, efectivamente, por la quejosa, para
demostrar la inconstitucionalidad planteada; razonamientos que no
fueron controvertidos directamente por la recurrente, lo que hace que
su primer agravio sea inoperante.
Máxime que, contrariamente a lo que argumenta la recurrente,
ésta en momento alguno argumentó en su demanda de amparo que
“la autoridad administrativa no puede determinar quiénes son los
sujetos obligados por dicha ley, pues es claro que señalar a los
sujetos a quienes serán exigibles obligaciones previstas en ésta, no
constituye una cuestión técnico-operativa”.
En el segundo agravio, la recurrente substancialmente
argumenta que, contrariamente a lo resuelto por el Juez Federal, las
bases para la clasificación hotelera deben preverse en la Ley General
de Turismo y no en su reglamento, en tanto en los artículos 57,
fracción IV, y 58, fracción X, de la propia ley se establece que en
dicho cuerpo normativo es donde se señalan las bases para dicha
clasificación; pues en el artículo 57, fracción IV, se prevé como
derecho de los “prestadores de servicios turísticos” la obtención de la
clasificación “que en estos términos la ley señale”; y en el artículo 58,
fracción X, del citado ordenamiento, se establece que será obligación
de dichos prestadores de servicios clasificarse “en los términos de
esta ley”; por tanto, en el caso, se rebasa la facultad reglamentaria ya
que se establece una regulación que no se encuentra delimitada en la
ley.
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También argumenta la recurrente que es impreciso que, como
lo resolvió el Juez de Distrito, las bases para la clasificación hotelera
estén previstas en el artículo 86 del Reglamento de la Ley General de
Turismo; pues de la lectura a dicho precepto se desprende que lo
único que en éste se establece son los objetivos que deben tener los
lineamientos para el sistema de clasificación hotelera, mas no implica
que se le estén delimitando a la autoridad administrativa bases para
su regulación; además, el contenido del artículo 86 reglamentario
rebasa a la ley, ya que en ésta se señala categóricamente que las
bases para operar el sistema de clasificación hotelera deben
establecerse en la propia ley.
Ahora bien, tal argumento es inoperante.
Del análisis conjunto que esta Segunda Sala ha realizado a la
demanda de amparo y a la sentencia recurrida, se advierte con
meridiana claridad que la quejosa formuló cuatro conceptos de
violación, en los que sustancialmente argumentó:
[PRIMERO] Las disposiciones generales reclamadas violan el
artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en relación con el derecho a la igualdad, toda vez que
otorgan un trato distinto a los establecimientos de hospedaje, al
imponerles la obligación exclusiva de clasificarse, sin que ello
obedezca a una causa justificada.
[SEGUNDO] Las disposiciones reclamadas resultan
inconstitucionales, en relación con el artículo 5º constitucional, porque
de no clasificarse y obtener la constancia respectiva, podría ser sujeta
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a sanciones económicas, o incluso la imposición de la sanción de
clausura, lo cual le impediría continuar con el comercio o industria a la
cual se dedica.
[TERCERO] El acuerdo por el que se emiten los Lineamientos
del Sistema de Clasificación Hotelera, contraviene lo dispuesto en el
artículo 89, fracción I, constitucional, en relación con la facultad
reglamentaria del Poder Ejecutivo, puesto que en sus artículos sexto y
octavo se señala que los establecimientos de hospedaje que no
deseen clasificarse, pueden optar por autodenominarse como “sin
categoría”, lo que implica que la clasificación no es obligatoria;
cuestión que contradice el texto de la Ley General de Turismo, donde
se establece la obligación de clasificarse, sin hacer excepción alguna.
[CUARTO, al cual la quejosa identificó como quinto, en la
demanda de amparo] El artículo sexto y anexo único del Acuerdo por
el que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación
Hotelera, son inconstitucionales, porque establecen un sistema de
autoevaluación, puntuación y calificación de los prestadores de
servicios turísticos de hospedaje que emplea conceptos ambiguos y
abiertos a la interpretación.
A partir de tales argumentos, el Juez de Distrito delimitó la litis
constitucional y procedió a resolver sobre los argumentos
efectivamente planteados por la quejosa. No obstante, en apartado
alguno, ni de la demanda de amparo o la sentencia recurrida, se
advierten argumentos o consideraciones que aborden el tema relativo
a lo que la recurrente expresa en su segundo agravio.
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Con base en lo anterior, se advierte que el juzgador, al emitir la
sentencia que se recurre, efectivamente, no examinó los argumentos
relativos a que debió ser en la propia ley donde se señalaran las
bases para la clasificación hotelera, pues, se insiste, tal argumento
no fue planteado en apartado alguno de la demanda de amparo.
Finalmente, en el tercer agravio, la recurrente argumenta que
en el artículo 4, fracción XII, de la Ley General de Turismo se
establece la regulación de un sistema de clasificación obligatorio en
todo el país, sin que se señalen los motivos para distinguir a los
establecimientos de hospedaje respecto de los demás servicios
turísticos, cuando es evidente que la clasificación de sus servicios es
aplicable también a aquéllos y solamente se establece tal obligación
para una “clasificación hotelera”; lo que transgrede el principio de
igualdad jurídica.
Al respecto, el Juez Federal desestimó tales argumentos con
base en las siguientes consideraciones:
“El derecho humano que estima violado la parte quejosa es el de igualdad, contemplado en el artículo 1° constitucional; principio de igualdad debe entenderse como la exigencia constitucional de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de ahí que en algunas ocasiones hacer distinciones estará vedado, mientras que en otras estará permitido o, incluso, constitucionalmente exigido. En efecto, el principio de igualdad, debe entenderse como la exigencia constitucional de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de ahí que en algunas ocasiones hacer distinciones estará vedado, mientras que en otras estará permitido o, incluso, constitucionalmente exigido; sin embargo, no toda desigualdad de trato ante la ley implica vulneración, sino que dicha violación la produce aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones jurídicas que pueden considerarse iguales, cuando dicha disparidad carece de una justificación razonable y objetiva. Así el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse desiguales dos supuestos de hecho cuando la utilización de elementos
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diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional; dicho principio de igualdad no prohíbe al legislador establecer una desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas, por no estar apoyadas en criterios razonables y objetivos, de acuerdo con juicios de valor generalmente aceptados. Para que la diferenciación resulte apegada a la Constitución no basta que el fin sea lícito, sino que es indispensable que las consecuencias jurídicas que resulten de la norma sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de tal manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el objetivo pretendido por el legislador superen un juicio de equilibrio en sede constitucional. Conforme a lo anterior, se puede afirmar que el concepto de igualdad en el plano jurídico significa que en una determinada situación todos los individuos tengan los mismos deberes y derechos, de tal manera que en ningún caso la autoridad pueda dar trato diferente a los gobernados que se ubiquen en las mismas situaciones jurídicas. Apoya lo expuesto la Jurisprudencia 55/2006, […], del tenor literal siguiente: ‘IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. […]’. Así como la jurisprudencia 81/2004, […], del rubro y texto siguientes: ‘IGUALDAD. LÍMITES A ESTE PRINCIPIO. […]’. En tal orden de ideas, debe destacarse que de conformidad con el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 42/2010 , la igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. En ese sentido, el primer criterio para analizar una norma a la luz del derecho fundamental de igualdad, consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde determinado punto de vista y, con base en este, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen, y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. Al respecto, es menester citar nuevamente el contenido de los ordenamientos tildados de inconstitucionales, como son los artículos 4°, fracción XII y 9°, fracción XVII de la Ley General de Turismo, así como los numerales 84, fracciones V y VI; 85, 86, 87 fracción II y 88 fracciones II y II de su Reglamento, los cuales disponen: […] Los ordenamientos preinsertos de la Ley General de Turismo, prevén que son atribuciones del Poder Ejecutivo Federal, la regulación para la clasificación de los establecimientos hoteleros y de hospedaje, de cumplimiento obligatorio en toda la República, las cuales se ejercerán a través de la Secretaría de Turismo, correspondiendo a los Estados, así como a la Ciudad de México, coadyuvar con el Ejecutivo Federal en dicha materia, en los términos de la Regulación correspondiente. Por su parte, en el Reglamento de la Ley General de Turismo, se establece que la Secretaría de Turismo tiene entre otras obligaciones, verificar el
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cumplimiento del Sistema de Clasificación Hotelera, así como imponer las sanciones por las infracciones que se cometan, para lo cual podrá coordinarse con los Estados y la Ciudad de México. A su vez en los artículos 85 y 86 del Reglamento en comento, se desarrolla y se otorgan las bases para el establecimiento del Sistema de Clasificación Hotelera, dado que se establece que la Secretaría establecerá un Sistema de Clasificación Hotelera que estará integrado al Registro Nacional de Turismo, y que dicho sistema tendrá cuando menos, los siguientes objetivos: •Ordenar, estandarizar y homologar, a través de procesos y un instrumento de clasificación, la categoría o categorías de los establecimientos hoteleros del país.; •Informar a los Turistas y Prestadores de Servicios Turísticos las vocaciones y la categoría o categorías de los establecimientos hoteleros y de hospedaje registrados en el Sistema de Clasificación Hotelera. •Publicar información generada por el Sistema de Clasificación Hotelera que permita al Turista realizar un consumo responsable e informado sobre la calidad de los servicios hoteleros y de hospedaje. •Promover la productividad y la transformación, así como incrementar la competitividad de los establecimientos hoteleros y de hospedaje con base en la información generada en el proceso de categorización. •Mejorar la accesibilidad y la sustentabilidad de los servicios hoteleros y de hospedaje, con apoyo en un instrumento de clasificación que premie la inclusión y la protección del patrimonio natural y del medio ambiente del país. Por último, los numerales 87 y 88, establecen que el titular de la Secretaría de Turismo, emitirá mediante Acuerdos los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera, pudiendo celebrar Convenios de Coordinación con los Estados, Municipios y la Ciudad de México, con el objeto de registrar a los prestadores de servicios turísticos en el marco del Sistema de Clasificación Hotelera, así como verificar el cumplimiento de los lineamentos que sobre el particular se emitan. Ahora bien, conforme al artículo Tercero del Acuerdo por el que se emite el catálogo de los diferentes servicios turísticos cuyos prestadores de servicios turísticos deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, indica quienes son considerados como prestadores de servicios turísticos, a saber: […] En esa tesitura, si bien es cierto, que a los establecimientos de hospedaje conforme a la Ley General de Turismo, su Reglamento y conforme al Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos del Sistema de Clasificación Hotelera, se les impone la obligación de llevar a cabo su clasificación; sin embargo, existen diecisiete servicios turísticos a los que no se les impone dicha obligación, como son aquellos que prestan los servicios de agencia de viajes; agencia integradora de servicios; alimentos y bebidas; arrendadora de autos; balneario y parque acuático; campo de golf; guardavida/salvavida; guía de turistas; operadora de aventura/naturaleza; operadora de buceo; operadora de marina turística; parque temático; spa; tiempos compartidos; tour operador; transportadora turística y vuelo en globo aerostático.
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Ello obedece a la naturaleza del servicio que prestan, la cual es distinta a la de los establecimientos que brindan el servicio de hospedaje, razón por la que no se encuentran en un plano de igualdad con la quejosa para que les resulte aplicable la obligación de realizar su clasificación conforme al Sistema de Clasificación Hotelera, en virtud de que no prestar el mismo servicio que la quejosa “hospedaje”, sino que desarrollan actividades turísticas de distinta naturaleza, por lo que no se encuentran en igualdad de circunstancias y condiciones para que sean sujetos de la normatividad que invoca la impetrante, ni ello resulta ilegal porque no prestan el mismo servicio que la agraviada, para que se ubique en el mismo plano de igualdad. De ahí que si la propia Ley General de Turismo precisó la atribución del Ejecutivo Federal (a ejercer por conducto de la Secretaría de Turismo), establecer la regulación para la clasificación de establecimientos hoteleros y de hospedaje, y a su vez el Ejecutivo Federal en el Reglamento de la Ley General de Turismo desarrolló el Sistema de Clasificación Hotelera, precisando las bases para implementar dicha clasificación, es evidente que las disposiciones reglamentarias le dan contenido a lo ordenado por la propia Ley, sin que se vulnere el derecho fundamental de igualdad”.9
De lo anterior, se obtiene que el juez del conocimiento sostuvo
que a partir del artículo 4, fracción XII, de la Ley General de Turismo,
el legislador fue quien hizo una distinción entre los prestadores de
servicios al facultar al Poder Ejecutivo Federal a través de la
Secretaría de Turismo, para establecer la regulación para la
clasificación de los establecimientos hoteleros y de hospedaje, lo que
fue desarrollado en el reglamento de dicha legislación y que derivó en
la emisión del acuerdo relativo a los Lineamientos del Sistema de
Clasificación Hotelera, lo que implica que no todos los prestadores de
servicios turísticos se encuentran obligados a clasificarse.
Además, tales razonamientos no fueron de modo alguno
combatidos por la recurrente, lo que hace inoperante su argumento,
pues tan sólo se limita a mencionar que ni en la ley ni en el
reglamento se establece la justificación de la distinción de trato, y que
el Juez Federal tan sólo partió de la “naturaleza del servicio”, lo que a
9 Fojas 150 vuelta a 155 vuelta, del cuaderno relativo al juicio de amparo indirecto **********.
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su juicio no es suficiente para justificar el trato diverso en relación con
los demás prestadores de servicios turísticos; omitiendo impugnar los
razonamientos del Juez Federal por los que considera cuál fue la
justificación del trato diverso para determinar cuál es la finalidad
normativa, cuáles son los derechos que con la medida se pretende
proteger y que de acuerdo con el principio de igualdad se
cumplieron todas y cada una de las condiciones requeridas para
la distinción, aspectos que, como se ha mencionado, no fueron
combatidos por la recurrente.
Aunado a que, esta Segunda Sala determinó, al resolver el
amparo en revisión 750/2017, de la Ponencia de la Ministra Margarita
Beatriz Luna Ramos, en sesión de veinticinco de octubre de dos mil
diecisiete, por unanimidad de votos, y el diverso amparo en revisión
1020/2017, de la Ponencia del Ministro Medina Mora, en sesión de
[SE AJUSTARÁ EN ENGROSE]; precedentes en la materia sobre la
que versa el presente asunto, que la distinción de mérito tiene una
justificación constitucional atinente a que la actividad turística
constituye uno de los sectores económicos más importantes del país
(tercera fuente de ingresos del Estado mexicano), con capacidad para
generar empleos, inversión, aportación de divisas, entre otros; y que
en ese contexto, el legislador, al expedir la ley, tuvo como objetivo
principal establecer una herramienta clave para el desarrollo del
turismo aprovechando los recursos existentes, vocaciones, ventajas
competitivas y oportunidades a escala local, nacional y global,
consciente de la necesidad de generar mayor competitividad por parte
de las empresas turísticas a través de la mejora continua, con el fin
de elevar la calidad y diversidad de sus productos y servicios.
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Así, acorde con la iniciativa, tuvo como objeto primordial el
establecimiento de las bases de coordinación y distribución de las
facultades y obligaciones de los tres órdenes de gobierno en materia
de turismo, bajo los principios de legalidad, sustentabilidad y
competitividad con el propósito de potencializar la actividad turística
del país.
De ahí que el establecimiento de la clasificación hotelera y la
obligación de los prestadores de servicios turísticos de hospedaje de
clasificarse está estrechamente relacionada con dicha finalidad, la
que es constitucionalmente admisible, pues su objeto es dotar de
mayor certidumbre jurídica al turista a efecto de que cuente con
herramientas para la planeación de su actividad turística, lo que
obedece a los objetivos previstos en el artículo 25 de la
Constitución Federal; es decir, que se busca hacer efectivo el
mandato constitucional consistente en garantizar la rectoría del
desarrollo nacional a efecto de que éste sea en materia turística,
integral y sustentable, que fortalezca la soberanía nacional y su
régimen democrático y que mediante la competitividad se fomente el
crecimiento económico y el empleo en uno de los sectores más
productivos del país.
Asimismo, tal finalidad requiere atender a la dinámica actual del
sector turístico a nivel mundial y que exige que el Estado se erija
como promotor que impulse a los agentes económicos a tomar los
beneficios del turismo, como coordinador de esfuerzos de los
gobiernos de las entidades federativas y municipios, de los agentes
privados y de las comunidades locales, asumiendo un papel normativo
en materia de protección a los consumidores.
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Por último, la recurrente sostiene que el juzgador federal
injustificadamente dejó de estudiar el concepto de violación en el que
se alegó que existe una contradicción entre los artículos 4, fracción
XII, 57 y 58 de la Ley General de Turismo; argumento que resulta
inoperante, pues de una revisión efectuada a la demanda de amparo,
se colige que tal concepto de violación en momento alguno se formuló
ante el Juez de Distrito.
En consecuencia, al haber resultado inoperantes los agravios
formulados, se impone negar el amparo.
Como se anunció, similares consideraciones sostuvo esta
Segunda Sala, al resolver el amparo en revisión 750/2017, de la
Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, en sesión de
veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, por unanimidad de votos;
y el diverso amparo en revisión 1020/2017, de la Ponencia del
Ministro Medina Mora, en sesión de [SE AJUSTARÁ EN ENGROSE].
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
RESUELVE:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la
sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
Posada Uxmal, sociedad anónima de capital variable.