CONTROL CONSTITUCIONAL PERUANO
Kn Ortiz del Rio, Marco Antonio
1. INTRODUCCIÓN:
El presente ensayo tiene por finalidad
dar un alcance del control constitucional en
nuestro ordenamiento jurídico, esto se
lograra al analizar la decisión adoptada por
el Tribunal Constitucional en el Expediente
3741-2004-AA/TC, decisión que generó
una amplia discusión a la que espero
contribuir con las reflexiones que en el
presente ensayo se detallaran.
Sin perjuicio de tratarse de un estudio
que se aproxima críticamente a una
sentencia del Tribunal Constitucional, es
preciso señalar que se ha intentado ubicar
dicha sentencia no sólo en el contexto de la
jurisprudencia constitucional sobre la
inaplicación de normas por parte de la
Administración Pública sino que, conforme
vamos avanzando en su desarrollo, era
necesario, también, enmarcarla dentro de
un contexto más general como es el
referido a la discusión en torno al respeto
por parte del Tribunal Constitucional de los
límites que su función jurisdiccional debe
observar en garantía de la posición
especialmente importante que en un
Estado Democrático de Derecho ostenta el
legislador, tema que viene ocupando,
progresivamente, mayor importancia en
nuestro ámbito.
El contenido de este ensayo tiene como
finalidad, rastrear los antecedentes del
pronunciamiento del Tribunal Constitucional
en el caso Salazar Yarlenque, estudiar la
lógica interna de la sentencia en dicho caso
y revisar los argumentos, a favor y en
contra, que desde diversas perspectivas se
han formulado al polémico fallo que
consagra el control difuso de la
constitucionalidad de las leyes por parte de
entidades integrantes de la Administración
Pública, tratando de leer esta sentencia en el
contexto de la jurisprudencia establecida por
el Tribunal Constitucional y, especialmente,
en su relación frente al legislador y el
respeto de su legitimidad democrática.
Es así que haciendo uso del método
documental se analizó el contenido del
mencionado expediente y otros textos para
lograr una mayor comprensión del control
constitucional.
2. DESARROLLO:
El Control de constitucionalidad es el
mecanismo jurídico por el cual, para
asegurar el cumplimiento de las normas
constitucionales, se realiza un
procedimiento de revisión de las normas
ordinarias, y en caso de contradicción con
la Constitución se procede a la invalidación
de las normas de rango inferior que no
hayan sido hechas en conformidad con
aquellas. El fundamento de este control es
el mantenimiento del Principio de
Supremacía Constitucional.1
2.1. MODELOS DE CONTROL
CONSTITUCIONAL
La constitución peruana contiene
dos modelos, control concentrado y
control difuso, para desarrollar el control
constitucional, aunque en el Perú
también se hace uso rara vez de un
tercer modelo, el control legislativo.
A continuación detallaremos de manera
minuciosa para tener una mejor comprensión:
2.1.1. CONTROL CONCENTRADO
La constitución regula en su art.
201º que el Tribunal Constitucional es
el órgano de control de la constitución2,
siendo considerado -en la práctica-
como el máximo intérprete de la misma
debido a la intensa labor que viene
desarrollando en la actualidad
dirimiendo controversias en las cuales
estén en juegos derechos
fundamentales o pronunciándose sobre
la constitucionalidad de normas legales
de inferior rango como leyes ordinarias,
decretos legislativos, decretos,
reglamentos, entre otros.3
El Tribunal Constitucional no
actúa de oficio a manera de vigilante
de la constitucionalidad, sólo actúa
cuando los órganos y sujetos
expresamente indicados en el artículo
203 de la Constitución inician un
proceso ante este órgano colegiado.4
2.1.2. CONTROL DIFUSO
El artículo 138 de la constitución
reconoce la segunda forma de control
constitucional, donde se señala que:
“En todo proceso, de existir
incompatibilidad entre una norma
constitucional y una norma legal, los
jueces prefieren la primera. Igualmente,
prefieren la norma legal sobre toda otra
norma de rango inferior”.
Este sistema nos ofrece más
acceso a la justicia constitucional
debido a que un ciudadano no estaría
limitado por el artículo 203 de la
Constitución. En este sentido, si un
particular inicia un proceso judicial y
considera que una norma contraviene
lo dispuesto en la constitución, podrá
solicitar que se inaplique la norma. De
igual forma, el juez puede optar por
inaplicarla sin la solicitud de alguna de
las partes, lo cual quiere decir que el
control difuso en sede judicial es a
pedido de parte o de oficio.
El control difuso en sede judicial
tiene su propio procedimiento debido
a que las sentencias expedidas por
los jueces pueden ser elevadas en
consulta para su respectiva
observación ante la Sala
Constitucional y Social de la Corte
Suprema para que se pronuncie sobre
el tema. Todo esto se encuentra
contenido en la Ley Orgánica del
Poder Judicial.5
2.1.3. CONTROL LEGISLATIVO
Este tipo de control de la
constitucionalidad es distinto a los
anteriormente tratados. Ciertamente, este
tipo constituye más un procedimiento o
formalismo vinculado a la dación de
normas legales que a un tipo diseñado
específicamente para analizar la
constitucionalidad de una norma.
Este procedimiento de control
está recogido en los artículos 90 y 91
del Reglamento del Congreso de la
República donde se contemplan
procedimientos de control sobre la
legislación delegada (cuando se trata
de decretos legislativos) y sobre
decretos de urgencia respectivamente.
Como bien sabemos, los
decretos legislativos son una forma
distinta de dictarse normas con rango
de ley. Lo característico de esta forma
es que el propio Congreso de la
República dicta una ley autoritativa en
donde establece un marco de
delegación de facultades para el
Poder Ejecutivo. Es con dichas
facultades determinadas por ley, que
el Ejecutivo puede dictar normas con
fuerza de ley sobre materias que
competen exclusivamente al
Congreso de la República. De igual
forma, la constitución reconoce en su
artículo 118 inciso 19 que es facultad
del Presidente de la República el
dictar medidas extraordinarias,
mediante Decretos de Urgencia (los
cuales tienen fuerza de ley), en materia
económica y financiera cuando así lo
requiera el interés nacional.
Ambas formas de dictar normas
están subordinadas a que se dé
cuenta al Congreso de la República
para su evaluación. Una vez realizado
el informe por parte del Ejecutivo, éste
es evaluado por la Comisión de
Constitución y Reglamento, la cual
emitirá un dictamen o un informe al
pleno sobre la constitucionalidad de
los mencionados decretos, sugiriendo
su derogación o modificación por el
Congreso de la República.
2.2. ANALISIS DEL PRECEDENTE
VINCULANTE EXP. N.° 3741-
2004-AA/TC–LIMA
RAMÓN HERNANDO SALAZAR
YARLENQUE
2.2.1. ANTECEDENTES:
Aduce el sr. RAMÓN
HERNANDO SALAZAR YARLENQUE
( el demandante ) que tras haberle
impuesto una multa la Municipalidad
de Surquillo (la entidad emplazada)
se presentó en la municipalidad a
efectos de impugnar dicha decisión,
pero se le exigió previamente el pago
de quince nuevos soles (S/. 15.00) por
concepto de tasa impugnación,
conforme al TUPA de la referida entidad
edil, agregando que la exigencia de
dicho pago vulnera su derecho de
petición, así como su derecho de
defensa como elemento del debido
proceso que consagra la Constitución.
Es por ello que Con fecha 14 de
febrero de 2003, el recurrente
interpone demanda de amparo contra
la Municipalidad de Surquillo,
solicitando que se ordene a la
emplazada admitir a trámite sus
medios impugnatorios sin la exigencia
previa de pago de la tasa que por tal
concepto tiene establecido en su
respectivo Texto Único de
Procedimientos Administrativos.
La emplazada contesta la
demanda contradiciendo de modo
sustancial sus argumentos. Sostiene
que la Constitución, en su artículo
192°, inciso 3, reconoce competencia
a los municipios para crear, modificar
y suprimir contribuciones, tasas,
arbitrios, licencias y derechos
municipales, y que sobre dicha base,
ha establecido en su TUPA el pago
por los conceptos de presentación de
documentos cinco soles y por
concepto de impugnación diez soles,
los cuales se encuentran debidamente
sustentados en su estructura de costos.
El Sexagésimo Tercer Juzgado
Civil de Lima, con fecha 6 de junio de
2003, declara infundada la demanda
considerando que el monto
establecido por concepto de
impugnación, así como el que se
establece por concepto de recepción
de documentos, ascendente en total a
la suma de quince nuevos soles, se
encuentra previsto en el TUPA de la
municipalidad emplazada. Argumenta
también que dicha norma ha sido
expedida conforme al Código
Tributario y que, por ello, no se están
violando los derechos del recurrente,
tal como este alega.
Finalmente en Lima, a los 14 días
del mes de noviembre de 2005, reunido
el Tribunal Constitucional en sesión de
pleno jurisdiccional, con la asistencia de
los señores magistrados Alva Orlandini,
presidente; Bardelli Lartirigoyen,
vicepresidente; Gonzales Ojeda, García
Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo,
pronuncian sentencia a favor del sr.
Ramón Hernando Salazar Yarlenque.
2.2.2. ANALISIS
A través del ya conocido caso
Salazar Yarlenqué, nuestro guardián
de la Constitución, en el Proceso de
Amparo N° 3741-2004-AA/TC, sentó
como precedente “que todo tribunal u
órgano colegiado de la administración
pública tiene la facultad y el deber de
preferir la Constitución e inaplicar una
disposición infraconstitucional que la
vulnera manifiestamente, bien por la
forma, bien por el fondo, de
conformidad con los artículos 38°, 51°
y 138° de la Constitución”.
Esto se expresa a través de
los siguientes fundamentos:
6. Este deber de respetar y preferir el principio jurídico de supremacía de la Constitución también alcanza, como es
evidente, a la administración pública. Esta, al igual que los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se encuentran sometida, en primer lugar, a la Constitución de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artículo 51.º de la Constitución. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley –más aún si esta puede ser inconstitucional– sino, antes bien, por su vinculación a la Constitución. Esta vinculación de la administración a la Constitución se aprecia en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente ha sido denominado por la propia Ley como «Principio de legalidad», en el fondo no es otra cosa que la concretización de la supremacía jurídica de la Constitución, al prever que «Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho (...)» 7. De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados, no sólo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitución –dada su fuerza normativa–, sino también el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). Ello se sustenta, en primer lugar, en que si bien la Constitución, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 138.°, reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ahí no se deriva que dicha potestad les corresponda únicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice únicamente dentro del marco de un proceso judicial.
9. el artículo 138. ° no puede ser objeto de una interpretación constitucional restrictiva y literal; por el contrario, la susodicha disposición constitucional debe ser interpretada de conformidad con el principio de unidad de la Constitución, considerando el artículo 51.º antes señalado, más aún si ella misma (artículo 38.°) impone a todos –y no solo al Poder Judicial– el deber de respetarla, cumplirla y defenderla. Es coherente con ello el artículo 102º del Código Tributario, cuando precisa que « al resolver el Tribunal Fiscal deberá aplicar la norma de mayor jerarquía (...)»; es decir, aquellas disposiciones de la Constitución que, en este caso, se manifiestan a través de los principios constitucionales tributarios y de los derechos fundamentales que están relacionados con dichos principios.
16. La aplicación de una ley inconstitucional por parte de la administración pública implica vaciar de contenido el principio de supremacía de la Constitución, así como el de su fuerza normativa, pues se estaría otorgando primacía al principio de legalidad en detrimento de la supremacía jurídica de la Constitución, establecido en los artículos 38.º, 51.º y 201.º de la Constitución; lo cual subvierte los fundamentos mismos del Estado constitucional y democrático.6
Según lo establecido en la
sentencia no solo se hablaría de
control difuso en sede judicial, sino
también podría hablarse de control
difuso en sede administrativa de
acuerdo a lo que dispuso el tribunal
constitucional en la sentencia recaída
en el expediente nº 3741-2004-aa/tc,
que constituye un precedente de
observancia obligatoria. En esta
sentencia, el tribunal constitucional
establece que si bien es cierto que la
administración pública está sometida
al principio de legalidad, ésta tiene la
facultad y el deber de preferir la
constitución e inaplicar una disposición
infraconstitucional que la vulnera
manifiestamente. En este sentido, el
ejercicio del control administrativo difuso
se realiza a pedido de parte y de oficio
cuando se trate de la aplicación de una
disposición que vaya en contra de la
interpretación que de ella haya realizado
el propio tribunal constitucional.
El argumento ofrecido por el
tribunal constitucional para sustentar
la aplicación del control difuso en
sede administrativa (tribunales
administrativos u órganos colegiados
que dirimen controversias) se basa en
la redacción del artículo 138 del texto
constitucional. Dado que no existe
una prohibición explícita ni otra norma
que disponga lo contrario, es
razonable reconocer esta facultad a la
administración pública cuando ejerce
función jurisdiccional dentro de su
propio ámbito. Dicha interpretación
contribuye también a que el tribunal
constitucional pueda también hacer
uso del control difuso cuando resuelve
en última instancia procesos
constitucionales (hábeas corpus,
amparo, entre otros).
3. CONCLUSIONES:
Podemos señalar que en materia de control
constitucional el Perú el ordenamiento
jurídico peruano nos ofrece tres formas bien
definidas, cada una con sus ventajas y
desventajas pero que, en definitiva, buscan
defender la supremacía de la Constitución
frente a posibles normas que contravengan
lo dispuesto por ella sea por la forma o por
el fondo.
En el expediente N.° 3741-2004-AA/TC–
LIMA se aclaró que la aplicación del control
difuso no incumbe únicamente a los jueces,
y que este no se debe realizar únicamente
dentro del marco de un proceso judicial.
La administración pública, a través de sus
tribunales administrativos o de sus órganos
colegiados, tiene la facultad de hacer
cumplir la Constitución –dada su fuerza
normativa–, y el deber constitucional de
realizar el control difuso de las normas que
sustentan los actos administrativos y que
son contrarias a la Constitución o a la
interpretación que de ella haya realizado el
Tribunal Constitucional (artículo VI del Título
Preliminar del Código Procesal
Constitucional).
En conclusión, podemos afirmar que el
sistema de justicia constitucional o de
control de la constitucionalidad es uno de
los más perfectos posibles. No obstante,
esta afirmación se circunscribe a nuestra
realidad debido a que funciona y es efectivo
en nuestra realidad jurídica.
4. BIBLIOGRAFIA:
1 Wikipedia. (11 de julio de 2014). Recuperado el 20 de julio de 2014, de HYPERLINK "http://es.wikipedia.org/wiki/Control_de_constitucionalidad"http://es.wikipedia.org/wiki/Control_de_constitucionalidad
2 Artículo 201 de la Constitución Política del Perú 1993: “El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente. Se compone de siete miembros elegidos por cinco años.Para ser miembro del Tribunal Constitucional, se exigen los mismos requisitos para ser Vocal de la Corte Suprema. Los miembros del Tribunal constitucional gozan de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas que los congresistas. Les alcanzan las mismas incompatibilidades. No hay reelección inmediata.Los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos por el congreso de la República con el voto favorable de los dos tercios del número legal de sus miembros. No pueden ser elegidos magistrados del Tribunal Constitucional los jueces o fiscales que no han dejado el cargo con un año de anticipación”
3 Artículo 200 inciso 4 de la Constitución Política del Perú de 1993: “La acción de inconstitucionalidad procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo”
4 Blog del Christian Guzmán Napurí, Abogado y docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Artículo: “El Concepto de Constitución” publicado el 07 de Noviembre de 2007.
http://blog.pucp.edu.pe/category/2647/blogid/1033
5 Artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial peruano
6 Expediente N.° 3741-2004-AA/TC–LIMA5. ANEXOS:
CONTROL CONSTITUCIONAL
El Control de constitucional es el mecanismo jurídico por el cual, para asegurar el cumplimiento de las normas constitucionales, se realiza un procedimiento de revisión de las normas ordinarias, y en caso de contradicción con la Constitución se procede a la invalidación de las normas de rango inferior que no hayan sido hechas en conformidad con aquellas.
Control Concentrado
Control Difuso
Control Legislativo
Se ejerce a través de tres formas
El sistema concentrado de control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes, contrariamente al sistema difuso, se caracteriza por el hecho de que el ordenamiento constitucional confiere a un solo órgano estatal el poder de actuar como juez constitucional,es decir que este sistema existe cuando un solo órgano estatal tiene la facultad de decidir jurisdiccionalmente la nulidad por inconstitucionalidad de los actos legislativos y otros actos del Estado de rango y valor similar.
El significado de Control Difuso es el de una facultad constitucional concedida a los órganos revestidos de potestad jurisdiccional para revisar la constitucionalidad de las normas, haciendo prevalecer la Constitución sobre la ley y ésta sobre cualquier otra norma de rango inferior.
Esta facultad no debe ser solo ejercida por los jueces en un proceso judicial sino que se
puede aplicar también por la administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados.
Este tipo constituye más un procedimiento vinculado a la dación de normas legales que a un tipo específico diseñado para analizar la constitucionalidad de una norma. Como bien sabemos, los decretos legislativos son una forma distinta de dictarse normas con rango de Ley, de igual forma, la constitución reconoce que es facultad del Presidente de la República el dictar medidas extraordinarias, mediante Decretos de Urgencia.Ambas formas de dictar normas están subordinadas a que se dé cuenta al Congreso de la República para su evaluación. Una vez realizado el informe por parte del Ejecutivo, éste es evaluado por la Comisión de Constitución y Reglamento, la cual emitirá un dictamen o un informe al pleno sobre la constitucionalidad de los mencionados decretos, sugiriendo su derogación o modificación por el Congreso de la República.
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