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C A P T U L O
XXXI
E L C R D I T O P U B L I C O
1.
N O CI N G EN ERA L.
L a pala bra "crd i to" deriva del la t n
creditum , y esta locucin proviene a su vez del verbo credere ,
que significa "tener confianza o fe".
E l trm ino "pb lico" hace referencia a la perso na de aqu el
(Es tado) que hace uso de la conf ianza en l depos i tada , p id iendo
se le entreguen bienes ajenos en contra de la promesa de la ul ter ior
rest i tucin. Sost iene Oria que la expresin "crdi to" se relaciona
con dos formas de creencia: la confianza o fe en la moral de una
persona dispuesta a cumplir sus deberes y obl igaciones, y la creencia
de qu e podr cum pl i rlos por d isponer d e medios econmicos . Giu-
l iani Fonrouge ( t . 2 , p. 1092) comenta favorablemente estas expre
siones del profesor Oria, manifestando que si en el caso del crdi to
privado pueden inf luir otros factores, en el crdi to pblico slo
acta la fe o confianza que inspira el Estado, no tanto por su
opulencia
com o por su
conducta
frente a los derechos humanos y
en el mbito de la pol t ica nacional e internacional .
Lo que cuenta,
entonces, es la seriedad y unidad de conducta, el cump limiento
escrupuloso de los comp romisos asumidos y el buen orden- de la
gestin de la hacienda pblica.
Podemos dec i r , en tonces , que crdito pblico es la aptitud
pol t ica, econmica, jur dica y moral de un Estado para obtener
dinero o b ienes en prs tamo; e l emprstito es la ope raci n crediticia
concre ta mediante la cua l e l Es tado obt iene d icho prs tamo, y la
deuda pblica
consiste en la obl igacin que contrae el Estado con
los prestamistas como consecuencia del emprst i to.
2. EVOL UCIN HISTRICA.
El hecho d e q ue e l c rd i to pbl ico
se base actualmente sobre la confianza y buena fe , es producto de
su evolucin histr ica. Recuerda Ahumada ( t . 2 , p. 896) que el
auge de este recurso estatal comenz en el s iglo xrx. Los prstamos
entre los Estados de la ant igedad se hacan muy dif ci les por el
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760 CURSO DE FINANZAS, DESECHO FINANCIEROYTRIBUTARIO
procedimiento de la bancarrota frecuente que se produca con
el advenimiento de un nuevo soberano; el impuesto no exista como
fuente de recursos regulares y se daba con frecuencia el repudio
de la deuda . Por ello, los prstamos se hacan a breve plazo y por
pequeas sumas con garantas reales (joyas, fuentes impositivas, las
tierras de la corona, etc.) o personales (por ejemplo, algn tercer
soberano que aceptaba ser fiador), ya que siempre estaba presente
la posibilidad para las bancarrotas o repudios fraudulentos de la
deuda contrada.
A partir del siglo xrx los Estados se organizan jurdicamente,
la gestin administrativa mejora, los recursos pasan a ser perma
nentes, elsticos y productivos, y la nocin sobre la responsabilidad
del Estado adquiere relevancia; a ello se suma el gran desarrollo
de los valores mobiliarios y el nacimiento de bolsas y mercados para
esos valores, todo lo cual es factor decisivo para que adquiera auge
el crdito pblico.
3. NUEVAS CONCEPCIONES SOBRE EL CRDITO PUBLICO. La
generalizacin en el uso de este medio como forma de procurarse
ingresos, trajo la discusin doctrinal de si realmente puede consi
derrselos recursos pblicos y en qu casos corresponde su racional
utilizacin.
a)
Los hacendistas clsicos distinguen netamente los recursos
pblicos propiamente dichos, como, por ejemplo, el impuesto, de
aquellas otras medidas, como las del crdito pblico, que no tienen
ms objeto que distribuir los recursos en el tiempo, al solo fin de
adecuarlos a los gastos.
As, por un lado, hay determinados momentos en que los fondos
disponibles en las tesoreras no son suficientes para cubrir ciertos
gastos que no admiten espera, ante lo cual se procuran dichos fondos
mediante prstamos a corto plazo, que luego se van reembolsando
al ingresar los recursos y en el trascurso de un ejercicio presupues
tario.
En cambio, si no se trata de gastos de tipo ordinario sino
extraordinario (guerras, inundaciones, terremotos, etc.), tampoco
puede prescindirse de efectuar el gasto estatal inmediatamente, pero
en tal caso el importe no podr ser cubierto durante la vigencia de
un solo ejercicio presupuestario, siendo entonces cuando por medio
del emprstito se reparte la carga financiera entre varios presu
puestos.
En consecuencia, del emprstito no derivan recursos en s
mismos, sino tan slo la anticipacin de recursos futuros, que or-
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EL CRDITO PBUCO
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malmente slo se lograran en el curso de varios aos, pero que se
les debe reuni r inmedia tamente ante lo impostergable de la e roga
cin. Econmicamente, esto s ignif ica que el crdi to pblico es
similar , en su esencia, a l prstamo privado, ya que el objet ivo per
seguido es idnt ico a l que t ra ta de obtener un par t icular cuando
recurre al crdi to para hacer frente a gastos inmediatos que su pre
supuesto anual o mensual no puede solventar .
Por otra parte , e l emprst i to nunca puede ser un ingreso en s
mismo, ya que se l imita a hacer recaer sobre las generaciones futuras
la carga de los gastos efectuados mediante el emprst i to: esto sucede
porque como el emprst i to es slo un prstamo, deber ser devuel to
poster iormente junto con sus intereses, y esa devolucin slo podr
ser so lventada mediante nuevos impues tos que debern pagar las
generaciones venideras.
De estas argumentaciones se concluye que el crdi to pblico
debe ser ut i l izado en forma excepcional y restr ingidamente, y no
para cubrir gastos considerados normales.
b)
La s teoras m ode rnas (Duverger Somers, Lau fenbu rger ,
Giu l ian i Fonrouge , H ar t ) , aun que no en forma unn ime (Buchanan
ha reivindicado en gran medida las concepciones clsicas) , consi
deran que e l c rdi to pbl ico es un verdadero recurso , y que no
puede estar l imitado por circunstancias excepcionales.
Po r lo pro nto, se dis iente en q ue la deud a p blica pu eda ser
similar a la privada. Segn Hart, la diferencia esencial consiste en
que el gobierno "dir ige" la magnitud y composicin de su deuda
mediante su control sobre la moneda y la banca, poderes, stos,
de los cuales carece el prestamista pr ivado. Por otra parte , esa
magnitud y composicin no depende slo de la necesidad de cubrir
apremios extraordinarios o dfici t monetar ios, s ino que depende de
otros objetivos muy diferentes, como, por ejemplo, el deseo de iniciar
obras pblicas para combatir la desocupacin, el deseo de regular
el mercado de capi tales o el volumen de la circulacin monetar ia .
Tales esenciales diferencias entre las funciones del Estado y de la
ut i l izacin que haga del crdi to, impiden ident if icar deuda pblica
con deuda pr ivada .
Tambin se d is iente en que la carga de la deuda pbl ica pase
a las generacion es futuras. Au tores com o Einau di , Du verg er y
Somers af irman que es la generacin presente la que soporta la
carga de los gastos pblicos cubier tos con el crdi to pblico.
Se sostiene que el emprstito significa una reduccin a la renta
nacional actual , a l disminuir el poder de compra de los part iculares,
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762 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
dado que el dinero es empleado para f inanciar gastos pblicos en
vez de ser dest inado a f ines pr ivados. Adems, se dice que si bien
es cier to que el emprst i to const i tuye una carga para los contr ibu
yentes fu turos , que ven aumentados sus impues tos para hacer f rente
al servicio del inters y reembolso, no es menos cier to que esa carga
est compensada por la ventaja correlat iva obtenida por los presta
dores qu e reciben dichos intereses y dichos reembolsos. Ai respecto ,
Somers explica grf icamente que la conocida caricatura del nio
rec in nac ido con una p iedra a l cue l lo que d ice "deuda pbl ica de
dos mil pesos" , debera ser completada ponindole al nio en una
mano un bono de l gobierno por idnt ica suma.
La conclusin de los sostenedores de estas teoras es de que el
emprs t i to es ta ta l es un recurso que nada t iene de anormal , y que
no puede estar r gidamente l imitado a "circunstancias excepcionales
o dfici t c ircunstanciales" , que dan lugar a gastos imprevistos o
urgentes .
4.
EVA LUA CIN CRTICA DE LAS NUEVAS CONCEPCIONES.
D e b e
tenerse presente que, en gran medida, las disensiones precedente
mente explicadas parten de enfocar l asunto desde diversos puntos
de vista.
No es lo mismo por ejemplo considerar la situacin de un
suscri tor individual de crdi to pblico, que considerar la s i tuacin
de los suscri tores en su conjunto, as como tampoco deben confun
dirse los efectos econmicos que el prstamo produce a esos suscri
tores, con los efectos del emprstito sobre la economa nacional.
Lo c ier to es que a lgunas argumentac iones de los autores clsi
cos
t ienen r igor cient f ico imposible de desvir tuar , aunque la real i
dad actual y el uso habi tual que los Estados hacen del emprst i to,
obl iga a introducir cier tas variaciones en la concepcin terica de
este fenmeno f inanciero.
En cuanto a las diferencias entre deuda pblica y deuda pri
vada, es evidente que las funciones de intervencionismo econmico
y social que modernamente se asignan al Estado, obl igan a consi
derar al emprst i to como un instrumento f inanciero fundamental
mente diferente del crdi to pr ivado. De al l que ya sean verdaderos
recursos en s mismos, o anticipos de recursos futuros, los emprs
titos no pueden ser slo util izados con el alcance excepcional y
restringido que le atribuan los clsicos.
Pero la cuestin de si la carga del emprstito recae sobre las
generaciones presentes o futuras, es ms que discut ible .
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E L otorro PBLICO
76S
Pensamos que si e l emprst i to es econmicamente interno, o
sea que ha s ido suscri to con capi tal nacional , e l emprst i to no
representa una carga propiamente d icha para la generac in fu tura
considerada en su conjunto, pero s s ignif ica para esa generacin
futura una redistribucin de riqueza, pufes los contribuyentes del
futuro sern privados de una parte de sus bienes en beneficio de
los poseedores futuros de los t tulos. Por otra parte , es indudable
que el Estado est l imitado en cuanto a la disposicin de sus recursos,
ya que debe tener en cuenta los derechos adqui r idos por los tene
dores de los bonos.
Si el emprst i to es externo, en el sent ido de que el prstamo
ha sido otorgado por capi tal extranjero, la carga de la deuda recae
sobre las generac iones futuras. E n este caso, de ud or y acre edo res
perte ne cen a econom as diferentes. Los capi tales forneos los recibe
la generacin de la poca en que se emite la deuda, pero el servicio
de intereses y reembolso debe ser cubier to por la generacin futura,
s in beneficio compensatorio alguno, ya que los poseedores de los
t tu los de l emprs t i to per tenecen a una economa ext raa (no se
incluye en este anlisis, muy general, lo relativo a la util izacin
de los fondos obtenidos en prs tamo, que ya es problema apar te) .
Debe tenerse en cuenta , por o t ra par te , que e l emprs t i to es
una de l icada her ramienta que requiere un muy prudente manejo ,
el cual no puede reducirse a tener en cuenta el anl is is de una o
a lgunas de las e tapas que comprende la operac in en su conjunto ,
s ino de todas el las . La ut i l izacin del emprst i to deber anal izar
el efecto econmico de su emisin, de los gastos que se efectuarn
con los dineros recaudados, y de los ingresos que ser necesario
reunir para amort izar los y pagar los intereses.
De todas maneras , la rea l idad ac tua l demuest ra que e l emprs
t i to ha perdido carcter de recurso extraordinario para l legar a ser
una normal fuente de ingresos para los Estados modernos. En tal
sent ido puede cons iderarse un verdadero recurso de l Es tado.
5. L M I T E S . E l em prst i to, com o cu alquier rec urso estatal ,
t iene sus l imitaciones; pero el hecho de que se recurra o no a esta
medida no depende de la neces idad de contar con recursos ext ra
ordinarios para gastos extraordinarios, s ino de razones de pol t ica
f inanciera q ue ten ga n en cuen ta diversos factores, com o, po r ejem
plo, la existencia de ahorro nacional , la propensin a prestar lo, los
efectos que tendr en sus diferentes fases sobre la marcha econmica
de la nacin, las distintas clases sociales que pagan impuestos o
suscriben emprst i tos , e tc .
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76 4 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
Desde otro punto de vista , Somers se plantea el interrogante
de dec id i r s i es pos ib le medi r la capacidad de endeudamiento de
un pas , y destaca la dif icul tad de l legar a una respuesta exacta
sobre el pu nto . A nte tal dif icul tad, Som ers sugiere, como forma
de est imacin aproximada, la comparacin de la deuda y su servicio,
con diversos conceptos econmicos fundamentales , como, por ejem
plo , la r iqu eza naciona l , e l ingreso nacional , la poblaci n, etc . E n
tal sent ido, el ndice ms aproximado surge de relacionar la deuda
pblica con el ingreso nacional , aunque este autor advier te con
razn que n inguna de es tas comparac iones a i s ladamente puede dar
una idea comprensiva de todo el problema relat ivo a los l mites de
la deuda pblica (autor ci t . ,
Finanzas pblicas e ingreso nacional,
ps.
438 y 439) .
5 A. CON CLU SIONES SOBRE EL CRDITO PBLICO Y SUS LM ITE S.
1) Si bien algunas de las concepciones de los financistas clsicos
sobre el crdi to pblico, encierran fundamentos dif ci lmente desvir-
tuables, la real idad actual de su ut i l izacin por los diversos pases
ha obl igado a variar dichas concepciones en diversos aspectos funda
mentales .
2) E l crd i to p blico difiere tan to jur dica como econm ica
mente del crdi to pr ivado y es imposible e inaceptable la asimila
cin entre ambos pretendida por los clsicos como base de muchas
de sus argum entacio nes. D e ah qu e deba rechaza rse cier tas af i r
maciones ligeras sobre los efectos forzosamente perniciosos de los
gastos con dfici t cubier to mediante emprst i tos pblicos.
3) Si bien los em prst i tos p blicos n o signif ican un a carga
para las generaciones futuras en el sent ido absoluto atr ibuido por
los clsicos, existen importantes efectos para dichas generaciones
futuras, efectos, stos, que varan considerablemente segn que el
prstamo haya emanado de capi tales nacionales o extranjeros.
4) La af irmacin de cier tos tericos modernos, quienes, refu
tando a los clsicos, af i rman que el emprst i to pblico no afecta
al capital individual ni social, es una aseveracin solamente vlida
en determinadas circunstancias, como lo demuestra el dis t into efecto
que t iene cada una de las fases del emprst i to, especialmente sobre
el ahorro privado, la formacin de capitales y la distribucin del
ingreso.
5) Descartadas las principales objeciones clsicas sobre el cr
di to pblico, debe l legarse a la conclusin de que es un verdadero
recurso pblico, con las l imitaciones que derivan de sus especiales
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EL CRDITO PBLICO
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peculiar idades. A tal f in deben tenerse en cuenta las funciones del
emprst i to como regulador del crdi to, las dis t intas clases sociales
que suscriben emprst i tos y pagan impuestos y los efectos generales
del emprst i to sobre la marcha econmica del pas .
6) Una de las pr incipales misiones del crdi to pblico a tenerse
en cuenta dentro del marco global de una pol t ica f inanciera para
el desarrol lo, es su posibi l idad de empleo como elemento regulador
del mercado de capi ta les .
7) Un detallado anlisis de los efectos del emprstito en sus
diferentes fases [a) emisin; b) ut i l izacin de su producto mediante
gastos pblicos; c) su cobertura mediante impuestos; d) el pago de
intereses y la amortizacin] sobre
aspectos vitales de la m archa
econmica general del pas
(nivel de precios, act ividad econmica
privada, ahorro privado, formacin de capi tales , dis tr ibucin de la
riqueza), pe rm ite estab lecer sus m ltiples aristas y la posib ilidad
indeseable de que el resul tado logrado no se adecu al objet ivo
previsto. El lo demuestra que se t rata de un instrumento f inanciero
de dif ci l manejo y cuya ut i l izacin no debe ser nunca motivo de
anl is is uni lateral , s ino dentro del marco de una coherente, arm
nica y racional polt ica planificada cuyos objetivos sean perfecta
mente claros y precisos.
8 ) E l p rob lema
ms
dificultoso a resolver por los planificadores
que deseen integrar el crdi to pblico dentro de una pol t ica econ
mica general, es el de establecer cules son los verdaderos lmites
tolerables del emprst i to. El elemento de comparacin ms impor
tante debe ser indudablemente e l cos to to ta l de la deuda pbl ica
en relacin a la renta nacional .
9) Una pol t ica f inanciera encaminada al desarrol lo de un pas
no puede omit i r la consideracin de la posibi l idad de la inclusin
del crdi to pblico como recurso estatal integrante de dicha pol t ica
financiera . E l anlisis de be efectuarse no slo des de el pu nt o de
vista de la conveniencia, s ino tam bin de la oportunidad, y a tal
efecto se debern tener en cuenta las condiciones indispensables
y mn imas pa ra que
este
instrumento f inanciero tenga el xi to
esperado.
6. CLA SIFICAC IN DE LA DEUDA PBLICA. Se ha n efectuado
muchas clasif icaciones de la deuda pblica. Consideraremos aqu
la ms importante de todas el las , que es la clasif icacin en deuda
interna y externa, dis t incin que ha dado lugar a importantes
divergencias doctr inales . Tambin consideraremos la dis t incin entre
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766 CU RSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
deuda flotante y consolidada, as como las antiguas distinciones
entre deuda administrat iva y f inanciera y entre deuda perpetua y
redimible.
6
A . DEUDA INTERNA Y EXTERNA.
La diferencia entre de ud a
interna y externa debe ser separadamente considerada desde el
punto de vista econmico y jur dico.
Econmicamente
la deu da es interna cua nd o el dinero obten ido
por el Estado en prstamo, surge de la propia economa nacional ,
es
1
;cir, corre spo nde la frase de "debe rnos a nosotros m ismos". E n
cambio, la deuda es externa s i e l dinero prestado proviene de econo
mas forneas.
Desde el punto de vista en estudio, la diferencia es signifi
cat iva. En el momento de la emisin y negociacin, la deuda interna
signif icar una t rasferencia del poder de compra privado hacia el
sector pblico, lo cual no ocurre en el caso de la deuda externa,
ya que el Estado ve incrementadas sus disponibi l idades; pero como
el dinero proviene del exterior, ello no significa merma en las
disponibi l idades monetar ias de las economas privadas nacionales.
Tambin es importante la diferencia en el momento del reembolso
y pago de intereses, ya que si la deuda es interna, esas r iquezas
permanecen en el pas , mientras que si la deuda es externa se
traspasan al exterior. De ello como hemos visto surgen impor
tantes consecuencias en lo relacionado a la carga de la deuda pblica
a generaciones futuras. No es posible olvidar, tamp oco , las im por
tantes implicancias pol t icas que puede tener el hecho de que la
deuda sea interna o externa.
Desde el punto de tsta jurdico,
deuda interna es aquel la que
se emite y se paga dentro del pas, siendo aplicables, por lgica, las
leyes nacionales y teniendo jur isdiccin los t r ibunales nacionales.
Por ejemplo: el crdi to argent ino interno de 1960, el emprst i to
"Nueve de Jul io" de 1962, etc . Desde este punto de vista jur dico,
es indiferente que los prestamistas sean nacionales o extranjeros y
que los fondos amort izados queden en el pas o en defini t iva vayan
al exterior.
En lo que respecta a la caracter izacin jur dica de lo que debe
considerarse deuda externa, no hay unanimidad doctr inal , y los
autores han empleado diversos criterios: lugar de emisin de los
t tulos, moneda elegida, lugar del pago de la deuda, etc .
Creemos que jur dicamente la deuda es externa cuando el pago
debe hacerse en el exterior, mediante la trasferencia de valores, y
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EL CRDITO PBLICO
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especia lmente cuando no es aplicable la ley nacional sino la extran
jera.
El gobierno de nuestro pas ha suscri to varios prstamos
de este t ipo, entre los cuales citamos como ejemplo los siguientes:
"Em prst i to Ex terno de la R epb lica A rgentina 7 % 1967/1969",
emit ido por cien mil lones de marcos alemanes y sometidos a las
leyes de Alemania occidental ; "Emprst i to Externo de la Repblica
Argentina 6,5% 1961/1973", emit ido por veint icinco mil lones de
dlares y sometido a las leyes suizas; "Bonos seriados del emprstito
con vencimiento en 1972/1974", por cincuenta mil lones de dlares
y sometido a las leyes inglesas: "Ttulos Externos de la Repblica
Argentina con tasa de inters variable 1970/1977", por cincuenta
mil lones de dlares y sometido a las leyes del Estado de Nueva
York.
El Banco Central de la Repblica Argentina ha efectuado un
importante anl is is estadst ico sobre la evolucin de la deuda pblica
federal interna y externa documentada con valores a cargo de la
Tesorera General de la Nacin, durante el lapso comprendido entre
los aos 1935 y 1973. Segn all se explica, el perodo elegido no
es arbitrario, sino que su iniciacin coincide con el ao de creacin
del Banco Central , e l cual , conforme a lo dispuesto en su carta org
nica, desempea funciones de agente f inanciero del Estado y asesor
econmico y f inanciero del Poder Ejecut ivo nacional
(Evolucin...,
ps. 2 y ss.) .
6
B.
DE UD A ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. Es ta clasificacin
es originaria de Wagner, para quien las deudas son
administrativas
si prov ienen del funcionam iento de las dis t intas ram as adm inis
t rat ivas del Estado (por ejemplo, deudas a los proveedores) , y en
cambio las deudas son
financieras
cuando provienen de los emprs
titos pblicos.
6 C .
DE UD A FLOTAN TE Y CONSOLIDADA.
La distincin t radi
cional consiste en qu la deuda consol idada es aquel la deuda pblica
permanente a tendida por un fondo que no requiere e l voto anual
de los recursos correspondientes. La deuda f lotante, en cambio, es
la que el tesoro del Estado contrae por breve perodo de t iempo,
para proveer a momentneas necesidades de caja por gastos impre
vistos o retraso en los ingresos ordinarios.
Esta clasificacin carece en la actualidad de significacin jur
dica. A ctualm ente se considera ms ajustada la dis t incin entre
deuda a la rgo y mediano p lazo (aproximadamente t re in ta aos en
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768 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
el pr imer caso y de t res a diez aos en el segundo caso) , por oposi
cin a la deuda a corto plazo (generalmente a un ao) . Las pr i
meras, o sea, las deudas a largo y mediano plazo, const i tuyen los
emprst i tos propiamente dichos, mientras que a las deudas a corto
plazo se las suele denominar emprst i tos de tesorer a . En real idad,
la nica diferencia actual constante radica en el plazo, ya que otras
modalidades, como los recursos especiales para atender los servicios
de la deuda, formalidades dist intas , t ipos de inters, carcter nomi
nat ivo o al portador de los t tulos, e tc . , se dan indist intamente en
una u otra deuda.
6 D . DEU DA PERPETUA Y REDIMIBLE. Las deuda s p erpetuas o
no redimibles son las que el Estado asume con la sola obl igacin
del pago de intereses, s in compromiso de reembolso o con reserva de
reembolsar cuando quiera. Se t rata de un procedimiento casi desco
nocido en nuestro pas .
Las.deudas redimibles son aquel las en que el Estado se obl iga
al reembolso y al pago de intereses, con diferencia en los trminos
de duracin y planes de amort izacin (ver al respecto Griziot t i ,
o b . ci t . , p . 387, con notas 199 y 200 de Jarach) .
7 .
E L E M P R S TI TO . N O C I N .
El emprstito es la operacin
mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o externo
en dema nda de fondos, con la promesa de reembolsar el capital en
diferentes form as y trminos, y de pagar determinado inters.
En la Repblica Argentina exist i desde 1943 la tendencia a
nacional izar la deu da , lo cual , segn se ha visto, jur dicam ente
signif ica que el proceso de emisin, cumplimiento y ext incin se
desarrol la bajo el imperio de nuestras leyes. No obstante, esta ten
dencia nacional izante fue interrumpida, y a part i r de 1961 se volvi
a concertar numerosos emprst i tos externos, con clusulas que mu
chas veces han sido, aparentemente, lesivas a nuestra soberana,
como, por ejemplo, las clusulas del emprst i to aprobado por decreto
4036/69 (ver "Bolet n Oficial" , 20/8/69) , en el cual nuestro pas
se
someti a las leyes inglesas y renunci a la inmunidad soberana,
o el emprstito aprobado por ley 18.807 (ver "Boletn Oficial",
21 /10/70) , somet ido a leyes nor teamer icanas y con renuncia a l
derecho de inmunidad.
Por otra parte , n los l t imos aos hemos visto aparecer orga
nismos internacionales con funciones especf icamente mo netar ias
(por e jemplo , e l Fondo Monetar io In ternac ional ) o econmicas
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E LCRDrroPBLICO
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(Eximbank, Banco In teramer icano de Desar ro l lo , e tc . ) , cuyos prs
tamos estn regulados por tcnicas diferentes de la del emprst i to
comn.
Por esa razn prescindiremos del anl is is de tales operaciones
y nos l imitaremos a la nocin del emprst i to en su aspecto jur dico
tradiciona l . Slo cab ra acotar qu e m uchas operaciones de prsta
mos celebradas en los l t imos aos, se han efectuado bajo el s is tema
de los "crdi tos atados", desfavorables para nuestro pas en su
carcter de prestatar io, puesto que las clusulas obl igan a comprar
mercaderas y maquinarias en el pas extranjero prestamista , y a
trasp orta r ta les m ercad eras y m aqu inarias en sus barcos. Giul iani
Fonrouge (ob. ci t . , t . 2 , p. 1108) anal iza adecuadamente esta cues
t in y aporta varios ejemplos de este t ipo de operaciones del Estado
argent ino: menciona , as , e l c rdi to con e l Eximbank aprobado por
decre to 3753/61 , publicado en "Bolet n Oficial" del
1 2 / 5 / 6 1 .
Este
crdi to se concede para adquisiciones de vial idad; son condiciones
del prsta m o entre otras some ter a la aprob acin de l Banco
prestamista el plan de adquisiciones, con indicacin del nombre de
los "proveedores nor teamer icanos" (ar t . 5) , es tablec indose tambin
que todo e l equipo t raspor table por mar , lo ser en barcos nor te
americanos, a menos que se obtenga una excepcin especial del Con
greso de los Es tados Unidos (ar t . 12) . Menciona tambin e l doctor
Giul iani Fonrouge e l prs tamo concedido por la Agencia para e l
Desar ro l lo In ternac ional aprobado por decre to 4880/66, publ icado
en "Bolet n Oficial" del 27/6/63. Segn este convenio, las merca
deras se las debe adquir i r exclusivamente en los Estados Unidos,
y t rasportarse en buques de ese pas , debindose contratar los seguros
tambin en los Estados Unidos. Los indicados son algunos ejem
plos de las numerosas operaciones credi t icias pract icadas bajo este
sistema.
8. N A TU RA LEZA JU RD ICA . TEO RA S. La natura leza jur dica
del emprstito es motivo de discusiones entre los especialistas en la
m ateria . M ientras la m ayora piensa qu e es un contra to, a lguno s
autores niegan tal naturaleza contractual , y sost ienen que el emprs
t i to es un a cto de soberana. Exa mina rem os algunas de las m s
importantes doctr inas.
a) El emprstito como acto de soberana. Sostienen esta posi
cin, entre otros, Luis Mara Drago, Ingrosso, Sayagus Laso, Giu
l iani Fonrouge, etc .
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770 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
Las razones por las cuales niegan naturaleza contractual son
principalmente las s iguientes: 1) los emprst i tos son emit idos en
vi r tud de l poder soberano de l Es tado; 2) surgen de autor izac in
legislativa, siend o sus cond iciones e stab lecid as p or la ley; 3) no
hay persona determinada en favor de la cual se establezcan obl iga
ciones; 4) el incumplimiento de las clusulas no da lugar a acciones
judiciales , y el servicio es atendido o suspendido en vir tud de actos
de soberana; 5) no hay acuerdo de voluntades en el emprst i to,
porque los t tulos se lanzan al mercado con valor establecido, y la
voluntad de los prestamistas no interviene en el proceso formativo
de la obl igacin (ver el desarrol lo de estos argumentos en Giul iani
F o n r o u g e , Derecho..., t . 2 , ps . l i l i y ss . ) .
b) El emprstito es un contrato.
Se ha llan en esta posicin
Gastn Jze , Trotabas , Wal ine , Zanobini , Ahumada, de Juano, Du-
verg er y la m ayo ra de la doctr ina. O pin an estos autores q ue el
em prs t i to es indiscut ib lemente un cont ra to , po rqu e nace d e la
voluntad de las par tes , sa lvo e l caso de l emprs t i to forzoso , que
evidentemente es una deformacin de l ins t i tu to . Como dice e l pro
fesor Louis Trotabas, existe un acuerdo de voluntades, creador de
una si tuacin jur dica, por lo cual el emprst i to no puede ser s ino
un con trato. E n efecto, la convencin se celebra porq ue el pres
tamis ta voluntar iamente desea efec tuar e l prs tamo. Sin embargo,
dentro de esta posicin se discute, entre otras cosas, si se trata de
un contrato s imilar a los del derecho privado, en el cual el Estado
renuncia a su rol preeminente, para colocarse en si tuacin de igual
dad con el contratante prestamista , o s i es un contrato de derecho
pblico, en el cual el poder del Estado se manif iesta mediante un
cuadro contractual para f i jar las condiciones de manera uni lateral .
Es evidente que muchas de las diferencias que se aducen entre
el contrato del emprst i to, con los contratos del derecho privado, son
ms f ict icias que reales . As , se dice que se t rata de un rgimen
especial de derecho pblico, porque la ley aprobatoria de la emisin
concede derechos a los prestamistas que no se otorgan a los presta
mistas ordinarios (por ejemplo, inmunidad f iscal , inembargabil idad,
e t c . ) . Pero puede acotarse que estas ventajas se otorgan tambin en
convenciones t picamente privadas, como los depsi tos en cajas de
ahorro o en cier tas ent idades f inancieras, eximidas del impuesto a
las ganancias.
Tambin se sos t iene que mient ras en e l prs tamo pr ivado las
partes discuten las condiciones, en el emprst i to el Estado f i ja uni la-
teralmente dichas condiciones, y el prestamista no hace s ino adhe-
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ELCRDrroPBLICO
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rirse. No es este arg um ento , no obstante , del tod o convincente, pu es
existen muchas convenciones privadas en las cuales una de las partes
fija las condiciones en forma unilateral, y la otra parte no hace
sino adherirse (por ejemplo, los prstamos bancarios con condi
ciones preestablecidas por los bancos) .
Otro de los argumentos diferenciadores consiste en af irmar que
los emprst i tos , contrar iamente a lo que ocurre en los contratos pr i
vados, surgen nicamente de la ley, ya que se requiere autorizacin
legislat iva para contraerlos. No parece decisivo, tampoco, este fun
damento, pues existen contratos pr ivados celebrados por el Estado
que exigen ley general autorizante previa, como, por ejemplo, la
venta a part iculares de t ierras pblicas, ta l como sucede con los
emprst i tos de tesorer a , para contraer los cuales no se requiere una
ley expresa, bastando la autorizacin general que concede la ley de
contabi l idad (ar t . 4 2) .
Quienes preconizan la diferencia entre contrato privado y con
trato de emprst i to, tambin sost ienen que los t tulos de este l t imo
son lanzados al mercado con condiciones f i jadas; pero esto no es un
motivo de clara diferenciacin, si se t iene en cuenta que las acciones
de cier tas empresas pr ivadas que se lanzan al mercado y se cot izan
en bolsa, estn en si tuacin semejante.
Por l t imo, se argumenta que a diferencia de lo que ocurre
con los contratos de derecho privado, en el emprst i to no existen
acciones judiciales pa ra reclam ar el cum plimien to. No com part im os
es te fundam ento . E n nues t ro pa s , e l Es ta do es dem and able con
respecto a su deuda jur dicamente interna ante los jueces nacionales,
y s i bien las decisiones condenatorias son slo declarat ivas, porque
el Estado no puede ser ejecutado, el lo no disminuye la efect ividad
del amparo judicial , a tento al invariable acatamiento estatal a las
decisiones judiciales adversas.
Vemos, entonces, que el emprst i to es un contrato como todos
los contratos que celebra el Estado. Si se considera que por el hecho
de ser el Estado uno de los contratantes, e l emprst i to es un contrato
"pblico", nada puede objetarse al respecto, pero lo cier to es que
al hacer suscribir el emprstito a los prestamistas (es decir, al obte
ner de el los los fondos) , no hace ejercicio de su poder soberano.
Concordamos con e l au tor Van Hecke (c i tado por Giul iani Fon-
rouge, t . 2 , p. 1118) en que el emprst i to es un contrato que vincula
al Estado deudor con la misma fuerza obl igatoria que cualquier
contrato que el ente estatal celebre, y que su caracter izacin con
creta depende del examen del derecho posi t ivo de cada pas , a f in
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772 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
de apreciar s i existen part icular idades que atr ibuyan f isonoma espe
cial a l emprst i to, derogatorias del rgimen general de los contratos.
9. EMP RST ITOS VOLUNTAMOS, PATRITICOS Y FORZOSOS. El
emprst i to es
voluntario
cu an do el Es tado , s in coaccin algu na,
recurre al mercado de capi tales en demanda de fondos, con promesa
de reembolso y pago de intereses. ste es el nico emprst i to que
puede denominarse es t r ic tamente as .
El emprs t i to
patritico
es aquel que se ofrece en condiciones
ventajosas para el Estado, y no es enteramente voluntar io, pues se
configura en el caso un a especie de coacci n. Son em prstito s cuy as
clusulas contienen ventajas para el Estado deudor, los cuales se
hacen suscribir con propaganda y apelando a los sent imientos patr i
t icos de la comunidad. Los casos ms frecuentes de ut i l izacin de
esta m odalidad del emp rst i to, son las guerras . N uestro pas recurr i
al em prst i to patr it ico en 1898, cu and o se consid eraba qu e era
inm inente un a gu erra con Ch ile , y en 1932, como consecuencia de
un a catica s i tuacin econmica. En am bos casos, este m edio pro
dujo escasos resultados.
En los emprst i tos
forzosos
los ciudadanos resul tan obl igados a
suscribir los t tulos. Se discute , en doc trina, si esta pe culia r forma
de obtener fondos puede considerarse realmente un emprst i to.
Pa ra M aur i ce Duverge r (Instituciones... , p . 16 0), los em prs
t i tos forzosos estn en un punto intermedio entre el emprst i to
propiamente d icho y e l impues to . El autor a lemn Fr i tz Neumark
(Problemas econm icos y financieros del Estado intervencionista,
p .
388) tam bi n afirma el car cte r mixto. Se diferencian de los
verdaderos emprs t i tos porque carecen de voluntar iedad, y de
los impu estos, po rq ue t ienen un co ntravalor . Cr ee Ne um ark, s in
embargo, en el predominio del carcter f iscal , mxime si se t iene
en cuenta que las condiciones de amort izacin y pago de intereses es
mucho menos favorable al prestamista que en una autnt ica emisin
de emprst i to.
El profesor Oria considera a esta figura una requisicin tempo
rar ia de capi tal (Finanzas, t . 3, p . 14 9), con lo cual est de a cue rdo
Manuel de Juano al expresar que "const i tuye una requisicin de
dinero f i jada uni lateralmente por los Estados"
(Curso...,
t. 3,
p.
118) . Por su par te , Ahumada (Tratado..., t. 2, p . 904 ) niega
que pueda considerarse ni emprst i to ni impuesto extraordinario.
Los autores brasi leos Baleeiro y Arajo Falco consideran que
el emprst i to forzoso t iene carcter t r ibutar io, posicin que conside-
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EL CRDITO PBLICO
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ramos como la ms correcta, y a la cual se adhiere el tratadista
argentino Giuliani Fonrouge (Derecho..., t. 2, p . 1104 ).
Atento a nuestra adhesin a la teora contractual, no creemos
que el emprstito forzoso pueda ser considerado como un verdadero
emprstito, ante la falta de acuerdo de voluntades creador de la
vinculacin jurdica. Tiene, en cambio, carcter de tributo, dado
que nace como consecuencia del ejercicio del poder de imperio por
parte del Estado, con prescindencia de la voluntad individual.
Es indudable que el emprstito forzoso es una figura hbrida
no absolutamente delimitable dentro del campo de los recursos finan
cieros del Estado, pero creemos que su rasgo predominante no est
dado por la prometida restitucin, sino por el procedimiento coactivo,
mediante el cual el Estado
exige compulsivamente
sumas de dinero
a los particulares, lo cual lo ubica dentro del campo tributario.
En un excelente trabajo
(Nuevas modalidades de emprstitos
forzosos y de contribuciones sociales, en revista "Impuestos", t. 19,
ps. 435 y ss.), el doctor Giuliani Foniouge hace interesantes consi
deraciones sobre el tema. Afirma que los emprstitos forzosos eran
slo un recuerdo histrico en la Argentina, pero que la tradicin
de nuestro pas de no recurrir a tal modalidad fue interrumpida
por la ley 6489 de la provincia de Santa Fe, sancionada y promul
gada el 21 de marzo de 1969. En virtud de esta ley, se autoriz a
la Municipalidad de Rosario "a contraer con los propietarios de
inmuebles ubicados dentro del municipio un emprstito...", fijn
dose una
contribucin obligatoria,
con carcter de prstamo, de dos
mil quinientos pesos moneda nacional anuales durante el perodo
de cuatro aos. Los importes netos ingresados por cada propietario
le deban ser retornados en cinco anualidades consecutivas, con ms
un inters del 6% anual sobre saldos, a liquidarse por semestre
vencido.
Menciona tambin el autor citado que la ley 18.909, del 31
de diciembre de 1970, constituye el segundo caso reciente de em
prstito forzoso. Esta ley crea el "Fon do de Ahorro para la Parti
cipacin en el Desarrollo Nacional", para cuyo propsito se instru
menta la participacin de los sectores que trabajan en relacin de
dependencia, mediante la fijacin de una contribucin, y de los
dems sectores en funcin del uso que hagan del sistema financiero.
Se aclara que los fondos se recaudan a titulo de inversin, y no de
contribucin definitiva.
Sostiene Giuliani Fonrouge que tanto de la ley santafesina como
de la ley 18.909 resulta claro que se trata de un tributo impuesto
por el Estado en virtud de su poder de imperio.
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774 CU RSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
Por el lo encuentra razonable en posicin que compart imos
plenamente la disposicin del a rt . 21 , par grafo 2
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776 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO y TRIBUTARIO
tambin se ha dich o q ue es u na f igura a t pica adicional a los impuestos
a las ganancias, capi tales y patr imonios. Nos remit imos a la enumera
cin de posiciones en Giul iani Fonrouge, 4*. ed. delDerecho financiero,
cuyos actual izadores, Dres. Asorey y Na varr ine, m an tien en la posicin
originariamente sostenida por el gran autor fal lecido, en el sent ido de
qu e institutos de este t ipo tien en na tura lez a tributa ria (ver t 2, p . 1055,
de la obra citada, con amplia descripcin de la bibliografa sobre el
tema en la nota inicial de pie de pgina y notas s iguientes) .
10.2 . CONC LUSIONES SOBRE LA NATURALEZA JURDICA Y JNSTITUC IONA LI-
DAD DEL AHORRO OBLIGATORIO. Para dar nuestra opinin sobre el tema,
no encont ramos nada mejor que comenzar re f i r indonos a la propia
denominacin asignada por las leyes que consagraron el inst i tuto, que
lo t i tularon como "ahorro". Ante el lo observamos lo s iguiente:
1) No se trata de un ahorro. Segn el diccionario de la lengua, "el
ahorro v iene cons t i tu ido especia lmente por la abs t inencia y la
previsin, y consiste en diferir u n go ce o el consu m o d e la r iqueza con
el obje to de tener lo ms ta rde" . Poco hay, pues , de ahorro en e l
instrumento en cuest in. El ahorro es una prevencin individual , y
depende de la l iber tad de e lecc in ent re e l consumo o no consumo.
Forzar a ahorrar es i r contra la l ibertad, y el lo es atentar contra el
pre m bu lo de la Co nst i tucin nacio nal y tod o su ar t iculado , pu esto q ue
la l ibertad es un derecho que i lumina y preside todos los dems
derechos y garant as . Fu nd am enta lm ente la de l a r t. 14 , que o torga la
libertad de trabajar, de ejercer una industria l cita, y, obviamente, de
aprovechar lo producido y d isponer l ibremente de ese producido
consum indolo o no; en o t ras pa labras j ah orr n do lo o no aho rrnd olo .
2)
Noesun emprstito normal
No lo es , porque como antes hemos
sostenido (punto 8, le tra b, de este cap tulo) , slo hay emprst i to
normal cuando media un cont ra to , es dec i r , cuando concurren dos o
ms voluntades bajo la forma de convenio.
Nadie puede ser compel ido a concer tar un cont ra to en cont ra de
su voluntad (ver Ped ro Tint i ,
La
inconstitucionalidad del ahorro
o bligatorio,
en "Comerc io y Jus tic ia" , de Crd oba , edic in de l 1 3 /1 1 /8 5 ,p . 3) . Por
eso el crd i to pb lico es el resul tad o de la apt i tu d pol tica, econm ica,
jur dica y moral para obtener dinero o bienes en prstamo, basado ese
pr stam o en la solvencia m oral y financiera d el deu do r. Pe ro si la suma
se detrae por va compulsiva resul ta imposible sostener que el dinero
fue ingresado por la confianza que merece el crdito del Estado (ver
Alejandro Almarza,
El nuevo
rgimen
de
ahorro
forzoso,
en "Impuestos",
t. XLVI-A-245).
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EL CRDITO PBLICO
777
Pero ,
adems , para que haya emprs t i to normal no slo debe
haber convenio, s ino que adems debe rest i tuirse todo lo prestado.
Dentro de los dos regmenes de ahorro obl igatorio esta rest i tucin no
se producir, porque se promete devolver la suma histr ica con los
intereses de los depsi tos comunes de la Caja Nacional de Ahorro y
Seguro, sin admitir actualizacin o ajuste alguno. Con este sistema se
calcula que los pr imeros ahorr is tas perdieron prct icamente todo su
capital original. Esta forma incompleta de restitucin, ya fue juzgada
com o inconst i tucional por la jur is pru de nc ia, p or lesionar el pr incipio
de la razonabilidad, y por afectar la garanta constitucional de la
pro pied ad (ar ts . 14 y2 8,C .N .) . As lo decid i la C m ara de A pelaciones
en lo Civil y Comercial de Rosario, mediante fallo firme del 8/10/87,
en la causa "Celulosa Argentina S.A." (fallo publicado en "Derecho
Fiscar, L XLIV, p. 233, n
M
476 y 477).
3) De lo expu esto se de spr en de q ue si fuera un e m prs t i to no ser a
nor m al s ino an m alo, y slo po dra e ntr ar en la categora d e em prst i to
forzoso, pero l es inconstitucional en la Repblica Argentina. La
inclusin en el ar t. 4 de los em prst i tos y ope racio nes d e crdi to com o
fuente para proveer a los gastos de la Nacin, no autoriza a que ello
se pueda hacer forzando al prestamista . El mismo art culo dice que el
Tesoro de la Nacin se forma con la venta o locacin de tierras de
propiedad nac ional , pero e l lo no puede ser in terpre tado para obl igar
a alquien a comprar o alquilar esas tierras en forma forzada, ni el
Co ngre so p u ed e establecer "la co m pra forzosa" o "la locacin forzosa".
Nuestra Const i tucin otorga al Congreso facul tades para imponer
con tr ibucione s (a r t 67, inc. 2) y para co ntra er e mp rst i tos ( ar t 67, inc.
3 ) .
El uso de verbos distintos en cada caso seala los l mites del po de r,
ya que respecto de las contr ibuciones se habla de " imponer" , y en el
supuesto de los emprstitos, de "contraer". Esto significa que en el
primer caso, el t r ibuto se impone, aun en contra de la voluntad del
obl igado. Al contrar io, en el emprst i to el Estado contrae o adquiere
una obl igacin, lo que indica su naturaleza contractual . En nuestro
sistema republicano el Estado slo tiene restrictivamente las atribucio
nes que la Const i tucin le con ced e, lo que n o ocu rre con los habi tantes
de su terr i tor io, que pueden hacer todo aquel lo que la ley no prohibe.
Garca Belsunce se ha expedido sobre el tema, demostrando con
diversos argumentos y diversas citas doctrinarias, nacionales y extran
jeras,
que el emprstito forzoso no puede calificarse como un
emprstito de los que se refieren los arts. 4 y 67, inc. 3, de la
Const i tucin nacional , porque en toda la l i teratura f inanciera el
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778 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
emprst i to pblico ha s ido y es considerado como una operacin
voluntaria, que excluye la coaccin que supone el emprstito forzoso.
De ah agrega el autor que el emprstito forzoso no est previsto
entre los recursos fiscales con que la Constitucin dota en su arL 4
al Tesoro nacional. Esta falta de previsin hace que el ahorro
obligatorio sea inconstitucional (autor cit . ,Elemprstito pbliconopuede
ser coactivo, en diar io "La Nacin", edicin del da 25/4/88, p. 7) .
4) Pensamos que en real idad este inst i tuto const i tuye un t r ibuto
por las siguientes razones:
a) porque t iene su origen en la coaccin, compeliendo al pago
de una suma con prescindencia de la voluntad del obl igado;
b)
el hecho de que admita o no devolucin no modif ica su
naturaleza jur dica; hay imp uestos en qu e se adm ite su acredi tacin o
devolucin (por ejemplo, reintegro por exportaciones) , s in que por
ello pierdan su naturaleza tributaria;
c) el rgano de aplicacin es la Direccin General Impositiva;
d) se apl ica a este rgimen la ley 11.683, de procedimiento
tributario;
)el he ch o imp onible es rei teracin de los hec hos imp onib les d e
los impuestos a las ganancias, sobre los capitales y sobre el patrimonio
neto ;
la naturaleza t r ibutar ia est implci ta cua nd o se dero ga exencio
nes,
liberaciones y otras franquicias tributarias;
f) confo rme a la real idad econ m ica n o se rest ituye lo entre ga do ,
segn la forma de reintegro prevista, que no admite actualizacin ni
ajuste alguno.
5) Se trata de un tributoinconstitucional Surge de la aplicacin que
se pretende de este impuesto, en que aparecen afectados retroact iva
mente hechos imponibles correspondientes a ejercicios cerrados con
anter ior idad y que ge neraron obl igac iones tr ibutar ias en su m om en to .
Se han tenido en cuenta los impues tos que tomaron como hecho
imponible la obtencin de ganancias o la posesin de un capi tal o
patr imonio, y por tanto han implicado adicionales de obl igaciones
tributarias que resultaron extinguidas si fueron pagadas. Esto significa
que el contr ibuyente que pag estos impuestos obtuvo un derecho
adqui r ido , a qu e esos mismos hecho s imponibles no p udiesen gen erar
una obl igacin t r ibutar ia adicional . Recientes pronunciamientos
judiciales consideraron inconstitucional al impuesto sobre los activos
financieros, po r su carc ter retroactivo al pr et en de r gravar mat eria
imponible que haba s ido t ratada como exenta en el impuesto al
patr imonio neto, ms al l de la diferente denominacin dada a cada
imp uesto (caso "Insa, Ju an Ped ro", fallo de la Co rte Supre m a nacion al
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E L
CRDrro PBLICO
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del 1/10/87, con amplio y meditado dictamen del procurador f iscal
Dr.
Jo s Osvaldo Casas, pu blic ad o e n "D erec ho Fiscal", t . XLIV, p. 51 ).
La situacin del caso "Insa" se repite en forma idntica para el
caso del ahorro forzoso en funcin del patr imonio, en la medida en
que alcanza bienes exentos por el impuesto sobre el patr imonio neto.
De la misma manera, y en forma similar , sucede con los impuestos a
las ganancias y sobre los capitales.
En definit iva, no s en con tram os con qu e el gravamen de no m ina do
"ahorro obligatorio", en cualquiera de sus dos versiones, afecta
retroact ivamente a hechos imponibles de ejercicios anter iores. Esta
afectacin es doble, ya que por una parte se alcanza materia imponible
exenta, y, por la otra, se grava nuevamente materia que ya tribut los
gravmenes correspondientes.
a)
En cuanto al pr imer caso el lo sucede ante las exenciones,
deducciones, f ranquicias y dems l iberal idades que contenan los
imp uestos a las gana ncias, sob re los capitalesysobre el patr im on io ne to
que se dejaron sin efecto. Como hemos visto, cuando se determin y
pag el imp uesto, esas exen ciones y beneficios pasaro n a form ar pa rte
del patr im onio de los contr ibuyen tes, y a estar pro tegido s po r la
Constitucin nacional (arts. 14, 17 y 28).
b)
En cuanto a lo segundo, los impues tos que tomaron como
he ch o im pon ible la obtenc in de ganancias o la posesin d e un capi tal
o patr imonio implicaron obl igaciones que, s i fueron pagadas en su
momento , o torgaron un derecho adqui r ido a que esos mismos hechos
imponibles no pudiesen nuevamente generar una obl igacin t r ibutar ia
adicional .
En definitiva, nos inclinamos por la naturaleza tributaria del
instituto, y tambin por la inconstitucionalidad.
En cuanto a este ltimo aspecto, es destacable el trabajo de Jos
Luis Rinaldi
y
Jua n Marcos Pueyrredn, que con sl idos arg um entos
se expiden por la ipconst i tucional idad, tanto s i e l l lamado "ahorro
obligatorio" se considera un em prst i to n o t r ibutar io, c om o si se estima
qu e es un a requisicin, com o si se opina que es un imp uesto, dn do se
las razones por separad o d e cada un o de los supuestos (autores ci tados:
Consideraciones acercad el nuevorgimend eahorroobligatorio,
publ icado en
"Boletn Econmico" de "La Ley", ao 5, n
B
6 , ed . de l 27/6 /88, ps . 5
y ss. , especialmente p. 11).
11 .
GARANTAS
Y
VENTAJAS
DE LOS
EMPRSTITOS. Suele darse
ciertos alicientes o estmulos para que los futuros prestamistas se
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780 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO y TRIBUTARIO
decid an a suscribir los t tulos, ya sea m edia nte un af ianzamiento
del crdi to que le asegure el pago y lo proteja de la desvalorizacin
monetaria, o ventajas econmicas, fiscales o jurdicas que tornen
ms apetecibles las operaciones.
11 A.
G A RA N TA S.
a)
Las garant as
reales
tienen poca util i
zacin y consisten en la afectacin especial de bienes determinados,
m edian te pr en da o hipotec a. E n la E da d M edia y en los s iglos xvn
y xvm se encuentran ejemplos de este t ipo de garant a , ya que
era usual dar en prenda cast i l los , c iudades, terr i tor ios y derechos
del soberano. Nuestro pas afect la t ierra pblica en el pr imer
emprstito externo, de 1824, con la firma Baring Brothers.
h) La garant a personal consiste en el compromiso adoptado
por un tercero de pagar las sumas prestadas en caso de no hacerlo
el deudor, s iendo un procedimiento poco ut i l izado en la actual idad.
c)
Se habla de garant as
especiales
cuando se afectan deter
minados recursos de l Es tado deudor , especia lmente derechos adua
neros, pro du cto d e mon opolios fiscales , rentas po rtuarias , e tc . Este
procedimiento fue frecuentemente ut i l izado en la segunda mitad
del siglo xrx, y nuestro pas lo puso en prctica en 1881-1892, otor
gando en garant a los ingresos aduaneros, producto de los ferro
carr i les , rentas portuarias e ingresos de Obras Sanitar ias .
d) Las garant as contra fluctuaciones mone tarias t ienden a pro
teg er al pres tam ista con tra la dep reciaci n de l dine ro. Por ello, en
los contratos de emprst i to suelen incluirse clusulas que garant izan
la estabi l idad del dinero que se reembolsa a los acreedores, para
compensarlo de cualquier desvalorizacin que afecte sus intereses.
Estas l t imas garant as son de diverso t ipo: los emprst i tos
con
garanta de cambio son aquel los en que el importe del servicio de la
deuda se vincula al valor de una moneda extranjera considerada
firme.
Esta clusula no garant iza totalmente a los acreedores, porque
la doctr ina y jur isprudencia de los pr incipales pases ha interpre
tado que la clusula no signif ica que se debe pagar en moneda
extranjera, sino en m on eda nac ional al t ipo de c am bio vigen te. Es
evidente que si e l t ipo de cambio no se ajusta a la real idad, el
acreedor resul tar perjudicado.
L a clusula oro consiste en la obl igacin a cargo del Estado
de pagar la deuda, ajustada al valor internacional del oro. Como en
el caso anterior, esta clusula implica no el pago en oro, sino la
referencia a este metal como medida de valor para el pago en
moneda nac ional .
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CRDITO PBLICO
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Tambin suele utilizarse, como garanta contra fluctuaciones
monetarias, la clusula de opcin, segn la cual el deudor tiene el
derecho d e elegir la plaza de pago o el tipo de moneda. En los
ltimos tiempos han adquirido especial relieve los emprstitos
indexados , qu e son aquellos cuyo reem bolso se efecta refirin
dolo al precio de ciertos productos o servicios (carbn, electricidad,
tarifa de ferrocarriles, etc.) o a ndices oficiales que dan pautas
indirectas sobre las oscilaciones del poder adquisitivo de la moneda
(por ej., el ndice consistente en la variacin de precios mayoristas
no agropecuarios). En nuestro pas, los bonos emitidos en 1958
por Y.P.F. tomaron como ndice de valor el precio internacional del
petrleo, mientras que otros ms recientes (los llamados "bonos
ajustables") se reajustan conforme a ndices oficiales.
11 B. VENTAJAS.
Mediante las ventajas concedidas a los sus-
critores, el Estado procura facilitar la colocacin de los ttulos,
pudiendo ser estas ventajas de distinto tipo, entre las cuales men
cionaremos las siguientes:
a) Tipo de emisin. El ttulo puede ser colocado "a la par"
cuando se vende a su importe nominal (por ejemplo, el ttulo de
$ 100 se vende a tal importe), lo cual sucede en condiciones nor
males. Si hay dificultades e n la colocacin, los ttulos pu eden ser
colocados "bajo la par", y entonces el adquirente paga una cantidad
menor que la expresada en el ttulo. D e esto deriva que el inters
real resulte, en definitiva, superior al inters aparente.
b) Prima de reembolso y premios.
El ttulo se coloca a la par,
pero en caso de reembolso de capital se paga al suscritor una suma
mayor a la nominal (por ejemplo, el tenedor paga $ 100 por el
ttulo, pero le devuelven $ 110). Esto puede combinarse con pre
mios adjudicables por sorteo, como forma de lograr mayores alicien
tes para los suscritores.
c) Efecto cancelatorio.
Puede tambin otorgarse a los suscrito-
res k facultad de pagar impuestos y otras deudas estatales con
ttulos del emprstito. Como en este caso el Estado recibe los ttulos
por su valor nominal, si stos se cotizan ms bajo en la bolsa, el
tenedor resultar beneficiado.
d) Privilegios fiscales y jurdicos.
Los privilegios fiscales con
sisten en exenciones tributarias totales o parciales con relacin a
los ingresos que pueden derivar de los ttulos, tanto en lo que res
pecta a su inters como a su negociacin o trasmisin por cualquier
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782 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO y TRIBUTARIO
concepto. Por ejemplo, en nuestro pas los beneficios de los t tulos
de la deuda pblica estn eximidos del impuesto a las ganancias,
mientras que las legislaciones provinciales eximan su t raspaso del
imp uesto a la t rasmisin gratu i ta de bienes. E n otros pases se
suele, asimismo, otorgar ventajas jur dicas, como la inembargabi-
lidad de los t tulos, ventaja, sta, que no se ha aplicado en la
Argentina.
12. TCN ICA D EL EM PBSTITO . EM ISI N . A los efectos del
acto inicial de la emisin, es necesario diferenciar los emprstitos
a la rgo y med iano p lazo (emprs t i tos propia m ente d ichos) de los
emprst i tos a corto plazo (emprst i tos de tesorer a) . En el pr imer
caso,
la emisin debe ser expresamente prevista por ley, es decir ,
por un acto emanado del poder legislat ivo en ejercicio de las fun
ciones que le asigna la Constitucin. As surge de los arts. 4 y 67,
incs.
3 y 6, de la Const i tucin nacional . No se t rata de una mera
autorizacin otorgada al poder ejecutivo, sino el ejercicio de un
po de r or iginario del Congreso. E l em prst i to no es entonc es
mera
mente autorizado, sino ordenado por la nica autor idad que puede
resolverlo.
En cambio, para los emprst i tos de Tesorera existe una autori
zacin general de emisin, como la contenida en el ar t . 42 de la
ley de contabi l idad, establecindose que esa autorizacin est l imi
tad a por el top e an ual f i jado por la ley del pres upu esto. En
este caso, si bien no se requiere ley expresa para cada emisin,
siempre existe el antecedente de una ley que establece la facul tad
y la l imita tanto en cuanto al importe (el que surja de la ley presu
pues tar ia ) como a l p lazo (mximo de un ao) .
12 A. TTU LO S D EL EM PRSTITO . L a emisin est represe n
tad a po r t tulos, q u e son los valore s en los cuales se fracciona el
em pr stito a los fines de su distribu cin en tre los suscritores. Esos
t tulos, a su vez, son los instrumentos representat ivos del crdi to
que cada tenedor t iene cont ra e l Es tado.
Estos instrum entos con st i tuyen jur dica m ente cosas, po r ser
objetos mater iales representat ivos de valor y segn lo establecen los
arts.
2311, 2313 y concordantes d e l C digo Civi l. C om o ta les , pue
den ser objeto de los derechos reales de dominio, condominio, usu
f ruc to y prenda , y de los cont ra tos de compraventa , permuta y
donacin.
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EL
CRDITO PBLICO
783
Revisten asimismo el carcter de papeles de comercio, sujetos
a las disposiciones del Cdigo de Comercio sobre letras de cambio.
En constxmencia, pueden ser t tulos nominat ivos, en cuyo caso se
trasmiten por endoso, o t tulos al portador, t rasmit indose por s im
ple ent rega .
Econmicamente son ms convenientes los t tulos al portador,
dado que como la sola posesin vale por t tulo, su circulacin es
ms fcil . El lo ha con tr ibuid o a general izar esta forma d e emisin
en la mayora de los pases.
12 B.
E L INTERS Y SU TASA.
Al efectuarse la emisin, de be
determinarse como e lemento fundamenta l de l emprs t i to la tasa de
inters.
Este inters de los emprst i tos es la ganancia que van a obtener
los prestamistas como fruto de la colocacin de sus capitales, y de
all que el xito en la colocacin de un emprstito depende en gran
medida de su tasa .
Es evidente que cuanto ms al ta sea sta , ms fci l ser la
venta de bonos, y ello se justifica slo en momentos de ms urgencia,
ya que un t ipo de emprs t i to concer tado en condic iones desventa
josas pa ra el f isco, red un da r, en definit iva, en detr im ento de la
economa futura, mxime si e l emprst i to es econmicamente ex
terno, segn vimos en su oportunidad.
13. NEGOCIACIN. PROCEDIMIENTOS.
La negociacin, venta o
colocacin de los t tulos puede efectuarse mediante dis t intos proce
dimientos.
a)
El mtodo ms conveniente y ef icaz es el de la
emisin
directa po r suscripcin pb lica. Consiste en el lanzam iento de toda
la emisin o de series sucesivas, que se ofrecen al pblico, previa
una campaa de publ ic idad que anuncia las condic iones genera les
del emprst i to. El pblico puede adquir i r los t tulos directamente
o en las institucion es ba nca rias. E n este ltim o caso, los banco s
actan a t tulo de s imples colaboradores del Estado, pero no toman
ninguna part icipacin en la operacin, ta l como sucede en el proce
dimiento que veremos a continuacin.
b) E n el caso de la colocacin por banqueros, el Estado conviene
con una o varias entidades bancarias la colocacin de los t tulos
en el m ercad o, lo cu al pu ed e hacerse en dos formas dist intas . Pue de
suceder que el banco corra con toda la gest in de colocacin me
diante el pago de una comisin, o de lo contrar io, que el banco tome
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784 CU RSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO y TRIBUTARIO
en f i rme la emisin entregando al Estado el importe total del t tulo
y corriendo con el riesgo de la ulterior colocacin.
Este l t imo procedimiento asegura la colocacin rpida e inte
gral del emprst i to, pero determina un mayor sacrif icio para el
fisco, ya que los banqueros exigen lgicamente ganancias superiores.
c) Venta en bolsas. En este caso, el Estado emisor vende los
t tulos en la bolsa o mercado de valores a medida que las necesidades
lo exigen. Este proc edim iento pe rm ite explorar las condiciones del
mercado, pero ofrece el inconveniente de su l imitacin, dado que
el lanzamiento de grandes cant idades pue de causar per turbac iones
en el mercado burst i l .
d) Licitacin.
Este proce dim iento es em plead o pa ra colocar las
letras de Tes orera. Lo s t tulos se ofrecen en licitacin g ene ralm ente
a las instituciones bancarias y corredores de bolsa, adjudicndose
segn las ofer tas ms convenientes para el Estado.
14. E N EL MERCADO INTERNO Y EXTERNO. La
eleccin
que
el Estado debe efectuar para recurr ir a l mercado interno de capi tales
o a los capitales extranjeros, depende de una serie de factores econ
micos y pol t icos que pueden ser estructurales o coyunturales , por
lo cual es imposible generalizar al respecto.
El grado de desarrol lo de un pas , la abundancia o escasez de
capitales nacionales, la necesidad de ciertas inversiones bsicas impo
sibles, a veces, de cubrir con el capital del pas, son cuestiones que
inciden en tal eleccin.
Precedentemente hemos hecho consideraciones sobre las impli
cancias pol t icas qu e pu ed en tene r algunos em prst i tos externos. Es
evidente que los capitales extranjeros son beneficiosos a los pases
en desarrol lo, pero en la medida en que las relaciones entre Estado
deudor y Estados acreedores sean estr ictamente econmicas y no
tengan f ines de otra ndole, cuyo costo nun ca pu ed e calcularse. Po r
otra parte , los prstamos se los debe contratar en condiciones que
no sean menoscabantes de la soberana de los Estados deudores, por
un lado, y por otro, en condiciones econmicas tales qu no resulten
en definitiva slo un excelente neg ocio pa ra el prestam ista, q u e
mediante ciertas clusulas accesorias logra beneficios en detrimento
del Estado deudor. Tal es lo que sucede con los llamados "crditos
atados", a los cuales ya nos hemos referido.
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E L CRDrro PBLICO 785
15.
AMORTIZACIN.
Segn explica Duverger (ob. ci t , p . 220),
amort izar un emprst i to s ignif ica reembolsarlo. Pueden dist inguirse
tres clases de amort izacin:
a) Amortizacin obligatoria. E n este caso el reem bolso se
efec ta en fecha de terminada . Puede hacerse
repentinamente,
lo
cual sucede en general en los emprst i tos a corto plazo, o paulatina
mente, lo cua l se ope ra en los prstam os a largo o m edian o plazo.
Para el caso de la amortizacin paulatina, existen diversos
procedimientos. As , en el mtodo l lamado de las "anual idades
terminales" se va pagando el inters y una fraccin del capi tal , hasta
saldar la total idad de lo adeudado. Puede apl icarse, tambin, el
sistema del sorteo, segn el cual una parte de los t tulos al ser
sor teada anualmente , es to ta lmente reembolsada; por l t imo, se
suele recurr ir a la l ic i tacin, procedimiento mediante el cual se
efecta el reem bolso a aquel los inversionistas qu e ha ga n la ofer ta
ms reducida para e l resca te .
Es importante destacar que conforme lo ha resuel to la Corte
Suprema nacional , e l plazo establecido para el reembolso se ent iende
qu e op era tan to en favor del emisor com o del prestam ista (ver
"Fallos", t . 149, p. 226).
6 ) Amortizacin facultativa. E n este caso, el Es tad o se reserva
el derecho de amort izar o no el emprst i to y de f i jar las fechas en
que har efect iva tal amort izacin.
c ) Amo rtizacin indirecta. Es la qu e se produ ce med iante la
emisin de moneda, y como bien af irma Ciul iani Fonrouge ( t . 2 ,
p. 1139 ) , no cons t ituye en rea l idad u n procedim iento d e amor t iza
cin, y menos un medio confesable, s ino, ms bien, uno de los tantos
efectos del emisionismo.
16. CONVERSIN. E n s entid o am plio, "conve rsin" significa la
modificacin, con posterioridad a la emisin, de cualquiera de las
condiciones del emprst i to. En sent ido restr ingido, se dice que existe
conversin cuando se modif ica el t ipo de inters . Parece adecuado
el pr imer s ignif icado, ya que una de las formas ms importantes de
conversin es la t rasformacin de la deuda a corto plazo en deuda
a largo o mediano plazo, t rasformacin en la cual el t ipo de inters
puede no variar . La doctr ina (ver Duverger , ob. ci t . , p . 186) dis
t ingue t res t ipos de conversin:
a) Conversin forzosa. El tenedo r se ve obl igado a acep tar el
nuevo t tulo s in al ternat iva alguna, ya que si no acepta el canje,
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78 6 CU RS O DE FINANZAS, DESEC HO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
pierde el ttulo. Ev identem ente se t ra ta de un procedimiento arb i
t rar io, que est en pugna con la naturaleza jur dica del emprst i to.
Segn la doctr ina a la cual nos hemos adherido, el emprst i to es
un contrato, y por lo tanto, el prestamista no puede ser obl igado a
canjear su t tulo po r otro qu e p ue de lesionar sus intereses. Por
otra parte , una act i tud estatal de tal naturaleza lesionara el derecho
garant izado por el ar t . 17 de la Const i tucin nacional , en razn de
lo cual semejante act i tud permit i r a un reclamo contra el Estado en
razn del pr incipio de control judicial que impera en nuestro pas .
As opina Giul iani Fonrouge ( t . 2 , p. 1140), no obstante su posicin
de negar na tura leza cont rac tua l a l emprs t i to .
b) Conversin facultativa.
E n es te caso e l pres tamis ta pu ed e
l ibremente optar entre conservar el t tulo viejo o convert i r lo por
el nuevo. Claro que para que adopte esta l t ima act i tud es necesario
qu e el nuevo t tulo le repo rte ventajas d e algn t ipo. Por ejemp lo,
puede ampliarse el plazo de reembolso, pero en compensacin ofre
cerse ms inters . Se t rata , e l anal izado, de un mtodo aceptable,
por cuanto respeta e l carc ter cont rac tua l de l emprs t i to .
c ) Conversin obligatoria. E n esta forma d e conversin, se da
al prestamista la s iguiente al ternat iva: optar por el nuevo t tulo
o ser reembolsado.
Si bien esta m oda lidad es jur dicam ente m enos
gravosa que la conversin forzosa, no deja de ser una violacin al
carcter contractual del emprst i to. Adems, se suele incluir una
clusula segn la cual la falta de expresin de voluntad del inver
sionista dentro de un plazo determinado, supone la aceptacin tci ta
del nuevo t tulo. Con muy buen cr i ter io, la Corte Suprema nacional ,
que rei teradamente ha sostenido la tesis de la naturaleza contractual
del emprst i to, ha resuel to que es i legal obl igar al tenedor a admit ir
la conve rsin o ser reem bo lsad o (ve r "Fallos", t . 149, p. 22 6) .
En posicin que no compart imos, el autor Giul iani Fonrouge se
pronuncia en contra de la decisin de la Corte , af i rmando que dado
el carcter jur dico del emprst i to, que es una obl igacin uni lateral
de derecho pblico, el Estado est legalmente facul tado a efectuar
este t ipo de conversin (autor ci t , t . 2 , p. 1142).
17. IN CU M PL IM IEN T O D E LA DEUD A P BLICA . Pu ede suceder
que un Es tado deudor no cumpla con a lgunas de las obl igac iones
contradas al obtener el emprst i to, ya sea en lo que respecta al
reembolso, al pago de intereses, a l plazo de pago, etc . , pudindose
deber este incumplimiento a una act i tud del iberada o a la carencia
de fondos suficientes.
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8/12/2019 Credito Publico El Juridico
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789
CAPTULO
XXXII
EL PRESUPUESTO
1.
NOCIN GENERAL. Al estud iar la actividad financiera
(cap. I), vimos que para realizar sus fines el Estado necesita realizar
gastos y obtener recursos, manejando importantes cantidades de
dinero, que por un principio ineludible de orden deben ser calcula
das y autorizadas de antemano.
Dice Duverger
(Instituciones financieras,
p. 219) que en ma
teria financiera, a diferencia de sus otras actividades, los Estados
modernos tienen una actividad planificada en forma precisa; el
conjunto de sus gastos y sus recursos es previsto con adelanto, gene
ralmente para un ao, segn un cuadro detallado que tiene carcter
obligatorio. En principio, ningn gasto puede ser efectuado ni
ningn ingreso percibido fuera de los incluidos en el plan. Este
programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto.
Puede decirse, entonces, que esencialmente el presupuesto
es un
acto de gobierno mediante l cual se prevn los ingresos y gastos
estatales y se autorizan estos ltimos para un perodo futuro deter
minado, que generalmente es de un ao.
2.
OBIGEN Y EVOLUCIN.
El presupuesto tuvo un origen neta
mente poltico, y sus primeros antecedentes debe buscrselos en
Ing laterra . En 1215 los barones del reino lograron un triunfo sobre
el monarca al lograr que se estableciera en la Carta Magna que
ningn tributo salvo casos excepcionales poda ser establecido
sin el consentimiento de l Consejo del Reino. El concepto se repro
duce en la Peticin de Derechos de 1628, y culmina en 1689 con
la sancin del Bill de Derechos de los Lores y los Comunes, donde
se establece que es ilegal toda cobranza de impuestos sin el consen
timiento del parlamento, o por un tiempo
ms
largo, o de otra
manera que la consentida por el parlamento. Adems, se separaron
las finanzas de la corona de las finanzas de la Nacin, diferencin
dose los gastos del Estado (lista civil) de los gastos del soberano,
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790 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO
y refirindose que ciertos gastos peridicos fuesen aprobados anual
mente por e l par lamento .
Esta or iginaria versin del presupuesto se desarrol l progresi
vamente en Inglaterra durante los s iglos xvi i y xvm, apl icndose
en Francia y en el resto del continente a partir del siglo xrx.
Puede observarse que el presupuesto ha s ido el resul tado pol
t ico de las luchas por la supremaca entre el soberano y los repre
sentantes del pu eblo . Estos l t imo s consiguieron, pr ime ro, hac er
admit ir a l rey que ningn impuesto poda ser establecido sin el
consent imiento de los representantes del pueblo, y luego lograron
controlar el empleo de los fondos que haban votado, o sea, los
gastos pblicos. Poster iormente, se obtuvo como conquista que la
percepcin de impuestos fuera autorizada slo por un ao y, por
consiguiente, que tanto gasto como recurso debieran ser autorizados
anu alm ente. D e al l , e l ag olp am iento de los gastos y recursos pre
vistos para el ao siguiente en un solo documento, que era sometido
a la aprobacin del parlamento. Tal , la nocin t radicional del pre
supuesto.
Sin embargo, las nuevas concepciones financieras han tMHdo
profundas t rasformaciones a la concepcin del presupuesto, a causa
de la cada vez mayor part icipacin que se asigna al Estado en la
act ividad econmica en general , cualquiera que sea su s is tema de
gobierno. Segn las nuevas ideas, la accin estatal debe cumplirse
conforme a un plan, del cual es manifestacin esencial el presu
pue sto, cuya nocin t radicional se jampla en el t iem po (presu pue stos
plurianuales o ccl icos) y en el espacio (presupuesto econmico),
con alteracin de ciertos principios considerados bsicos por las
concepciones clsicas. As, por ejemplo, lo relativo al equilibrio, la
unidad, la universal idad, etc .
3.
N A TU RA LEZA JU RD ICA .
En los Estados modernos, el presu
puesto adopta la forma de una ley, y en consecuencia, para su
elaboracin, deben cumplirse todos los requisi tos exigidos por la
Constitucin y legislacin general de los respectivos pases.
Se discute doctr inalmente s i e l presupuesto es una ley slo
formal , s in contenido material , o s i se t rata , por el contrar io, de
una ley perfecta con plenos efectos jurdicos, al igual que todas las
leyes ma ter iales . La may ora de la doctr ina (Jze , Gian nini , Sinz
de Bujanda, Baleeiro, Bielsa, Ahumada) se incl ina por la pr imera
postura, mientras que otros autores (Ingrosso, Mortara, Giul iani
Fonrouge) estn en la segunda posicin.
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EL PRESUPUESTO
791
sta es una cuest in cuya solucin debe buscarse en el marco del
derecho posi t ivo de los dis t intos pases. Aceptando que fuera vl ida
la dis t incin entre
ley material y ley formal ,
lo cual de por s
ya es muy discut ible , y tomando como base el s ignif icado que se
atr ibuye a tales expresiones, e l hecho de que la ley presupuestar ia
sea slo una ley formal , o que contenga, por el contrar io, normas
sustanciales creadoras de reglas jur dicas generales o especiales ,
depende del alcance o l imitaciones que cada pas asigne a la ley de
pre sup ues to. N o cab e du da , por ejemplo, qu e en Brasi l la ley presu
puestar ia es una ley formal , dado que segn su Const i tucin de
1967,
la ley de presupuesto no puede incluir "disposicin extraa
a la fijacin de gastos y a la previsin de ingresos" (art . 63), por
lo cual el presupuesto slo debe l imitarse a calcular y autorizar,
sin que sea lcito incluir disposiciones de otro tipo, y entre ellas,
las de carcter sustancial .
En cambio, en aquel los s is temas en que el presupuesto incluye
la creacin de t r ibutos que para mantener vigencia debe volrselos
anualmente , es indudable que la ley presupues tar ia no es meramente
formal , pues contiene normas jur dicas sustanciales .
En relacin a nuestro pas , concordamos con la corr iente que
asigna al pre sup ues to el carcter d e ley formal . Co n resp ecto a los
recursos, e l presupuesto slo los calcula, pero no los crea, ya que
estn establecidos por otras leyes, con total independencia de la ley
presupues tar ia .
En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene
normas sustanciales , pues se l imita a autorizar los, s in obl igar por
el lo al poder ejecut ivo a real izar los. ste , por consiguiente, no est
forzado a efectuar todas las erogaciones contenidas en el presupuesto;
por el contrar io, pu ed e efectuar eco nom as de funcionam iento o
inversin. La nica obl igacin del poder ejecut ivo consiste en no
sobrepasar el l mite mximo autorizado por la ley, ya que se es
justam ente el objetivo del pre sup ues to en relacin a los gastos. Po r
otra parte , e l decreto-ley 23.354/56 (ar t . 18) t iene establecido que
"la ley de presupuesto no incluir
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