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Año 1 – Nº 1
Octubre 2003
CCUUAADDEERRNNOOSS DDEE
PPOOLLIITTIICCAA YY GGEESSTTIIOONN
ISSN 1667-8893
ISSN 1667-8893
Grupo Política & Gestión Facultad de Ciencia Política y RRII
Universidad Naciona de Rosario Argentina
PPoollííttiiccaass LLooccaalleess::
¿¿RReessppuueessttaass eenn ccrriissiiss??
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Los Cuadernos de Política y Gestión son una publicación semestral construida por y para
estudiosos, decisores y gestores de políticas públicas. Se proponen movilizar reflexión
sobre los procesos de políticas, el análisis de las situaciones emergentes y la previsión de
escenarios para el diseño de estrategias de actuación. Promueven el análisis de métodos y
herramientas de gestión, que permita apropiarse de las tecnologías de un modo crítico,
dinámico y socialmente contextualizado. Son, en definitiva, un ámbito para explorar cómo
hacer frente a los desafíos (nuevos y viejos) de la gestión, construyendo en el andar,
nuestra comunidad discursiva en torno a las problemáticas, procesos, actores y técnicas
que estructuran las políticas y la gestión pública.
Cuadern n es editada por el Grupo Política y Gestión, perteneciente a
la Facult
grupo ce
de polític
Política y
Cuenta c
múltiple
permitid
Consejo
Rita GraCristina Patricia
Revista i
Incluida
Año 1 – Nº 1 - Publicación Semestral Octubre 2003
CCUUAADDEERRNNOOSS DDEE PPOOLLIITTIICCAA YY GGEESSTTIIOONN
ISSN 1667-8893
os de Política y Gestió
Grupo Política & Gestión Facultad de Ciencia Política y RRII
Universidad Nacional de Rosario Argentina
[email protected] Berutti y Riobamba –M.1 P1- 2000 Rosario
Argentina
ad de Ciencia Política y RRII de la Universidad Nacional de Rosario, Argentina. El
ntra su accionar en el desarrollo de capacidades para la innovación en la gestión
as públicas.
Gestión fue creado en 1997 por docentes e investigadores de la Facultad.
on una sólida trayectoria construida desde la investigación y la participación en
s proyectos con organizaciones del ámbito estatal y comunitario, los cuales le han
o desarrollar una valiosa capacidad de trabajo interdisciplinario.
de Redacción
ndinetti ( Directora) Díaz Nari
ndexada por LATINDEX
en el Registro de Publciaciones científicas y Tecnológicas Argentinas. CONICET
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Año 1 – Nº 1 - Publicación Semestral Octubre 2003
CCUUAADDEERRNNOOSS DDEE PPOOLLIITTIICCAA YY GGEESSTTIIOONN
Editorial El Primer Número de “Cuadernos de Política y Gestión” es resultante de una rica
experiencia de trabajo en red para el fortalecimiento de la formación en Gestión Pública en
América Latina: El Proyecto de Formación de Jóvenes Investigadores 2002, “Investigación
en Políticas y Gestión Local”.
Este Proyecto fue coordinado por el Grupo Política y Gestión de la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la UNR, en el Marco del Programa de Asistencia
Técnica de The Inter-American Network for Public Administration Education –INPAE- y
contó con la asistencia técnica del Dr. Jesús Puente Alcaraz.
Los logros alcanzados en términos de formación de masa crítica en investigación en
gestión local, fortalecimiento de redes de intercambio y calidad de la producción
resultante, nos animan a esta publicación, que reúne los principales productos de la
misma. En un primer lugar presentamos las características principales del Proyecto, sus
logros, dificultades y aprendizajes.
Luego, el artículo del Dr. Jesús Puente, quien condujo el taller de Formación, nos propone
reflexionar sobre uno de sus ejes principales: el concepto político de la descentralización y
sus variables asociadas para la región; la construcción del desarrollo económico y social en
un entorno democrático.
Los artículos de las Lic. Janina Aragno y Julieta Maino nos presentan sus trabajos de
investigación, realizados como becarias del Proyecto, en los cuales abordan diferentes
perspectivas de la problemática del desarrollo local; particularmente los posicionamientos
de los actores en una situación específica y la direccionalidad de sus acciones encaradas
desde diferentes ámbitos juridiccionales.
Por último, el trabajo de Díaz, Grandinetti y Nari, es una reflexión sobre la gestión de los
gobiernos locales a partir de la tarea que el grupo Política & Gestión viene desarrollando en
los últimos años, que recupera diferentes aspectos trabajados en el Proyecto y nos
propone esta clave de lectura: el problema fundamental del “el éxito o fracaso” de una
experiencia de gestión no son las herramientas que se utilicen, sino los actores y sus
capacidades: el modo en que se relacionan y aprendiendo se transforman, dando forma y
sentido a los procesos.
Mtr. Rita Grandinetti Directora
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Año 1 – Nº 1 - Publicación Semestral Octubre 2003
CCUUAADDEERRNNOOSS DDEE PPOOLLIITTIICCAA YY GGEESSTTIIOONN
Editorial
The first number of “Cuadernos de Política y Gestión” is the result of a rich network
experience in order to strengthen higher education in Public Management in Latin America:
The Technical Assistance Project “Training of Young Professionals Researchers 2002,
”Research in Policies and Local Management”
The project was coordinated by the Policy and Management Group, from the Faculty of
Political Science and International Relations of the National Faculty of Rosario, Argentina
within the framework of the Technical Assistance Program of the Inter-American Network
for Public Administration Education –INPAE- counting on the technical assistance of Dr.
Jesús Puente Alcaraz, from The Rafael Landívar University.
The achievements reached in terms of critical mass training in local management research
skills, strengthening of exchange networks and the quality of their outcomes encourage
this publication, gathering the main products of the activity. We present at first the main
characteristics of the Projects, its achievements, challenges and learning.
Soon after, the article prepared by Dr. Jesús Puente, who conducted the Training
Workshop, invites us to reflect on one of its basic axis: the political concept of
decentralization and associated variables for the Region; the building of economic and
social development in a democratic environment.
The articles of Lic. Janina Aragno and Lic. Julieta Maino present us their research work
results, due to their internship as outstanding participants of the Project. Both deal with
the diverse approaches on local development problems, giving special attention to the
actors stances in specific situations and the direction imparted to their actions, taken
throughout different jurisdictions involved.
Finally, the contribution of Prof. Díaz, Grandinetti and Nari, intends to be a reflection about
local governments management processes, based on the Policy & Management Group
experience. Recovering the different dimensions studied during the Project development,
proposes an analytical reading-key: the essential components in “the success or the
failure” of a management experience are not the tools involved in it but the actors and
their capabilities, the way they relate, learn and change recognizing and giving sense to
the processes.
Mtr. Rita Grandinetti Manager
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Indice
Sobre el Proyecto de Formación de Jóvenes Investigadores........................8
Jesús Puente.....La descentralización como motor del desarrollo y
democratización en América Latina........................................................17
Janina Aragno.....Programa Municipios Productivos...................................52
Julieta Maino.....Análisis de la perspectiva de los actores locales en torno a la
problemática del desarrollo local/regional de Rosario y su Región..............87
Cristina Díaz, Rita Grandinetti, Patricia Nari.....La Gestión relacional como
puesta en crisis de las capacidades de los actores. Recuperación desde la
experiencia.......................................................................................125
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Sobre el Proyecto
de Formación de Jóvenes Investigadores
(PRO.FO.JI)
Los orígenes
El Proyecto surge de la necesidad de acercar a los estudiantes avanzados y a
los jóvenes graduados en Ciencia Política de la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario a la
problemática de la gestión local.
La temática local es un área del conocimiento con características distintivas,
cuyos desarrollos teóricos han ido fortaleciéndose desde los 80 y, sin
embargo, una vacancia en la currícula vigente para la formación de
licenciados en Ciencia Política de esta Facultad.
Significativamente, se trata de uno de los ámbitos donde aparecen mayores
oportunidades de inserción y desarrollo académico - profesional para los
jóvenes graduados (aproximadamente el 80% de los graduados está
vinculado de diferentes modos a la gestión y/o estudios sobre lo local).
El Proyecto de Formación de Jóvenes Investigadores (PRO.FO.J.I.
2002) se propone desarrollar un espacio de formación teórico –
práctica inicial en la investigación sobre gestión local para jóvenes
graduados.
En la Facultad de Ciencia Política y RRII, el núcleo de estudios sobre gestión
local es el Grupo Política y Gestión; su misión es el desarrollo de capacidades
para la innovación en la gestión de políticas en ámbitos locales. Desarrolla
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cuatro grandes áreas de actividad: investigación, consultoría, formación
e intercambio:
• Promueve y ejecuta actividades de asistencia científico - técnica
para la Gestión Pública, en la elaboración, seguimiento y evaluación de
intervenciones específicas...
• Desarrolla instancias de formación y capacitación de Recursos
Humanos en las competencias necesarias para la gestión pública de la
complejidad...
• Participa en redes plurisectoriales que posibilitan el intercambio de
experiencias y generan sinergia en la gestión pública estatal y societal.
Esto hace que aparezca como un punto de referencia permanente para
quienes desean acercarse al estudio de la problemática local, entre ellos
particularmente, estudiantes avanzados y jóvenes graduados.
Desde 1997 el Grupo Política y Gestión viene desarrollando el Programa de
Investigación “INNOVACIÓN Y CAPACIDAD DE GESTION LOCAL”, centrado en
el estudio de los diferentes aspectos de la innovación y las capacidades en la
gestión de políticas locales. Este Programa es reconocido en el ámbito de la
Universidad Nacional de Rosario, y a través de la participación en diversas
redes (REIGAP, Red Nacional de Centros Académicos que estudian los
gobiernos locales, Foro Permanente de Carreras de Grado en Administración
Pública, etc.), a nivel nacional, como un espacio de producción válida en
temáticas de gestión y políticas locales.
El acercamiento de los jóvenes al Programa se da a través de diferentes
canales: dirección de tesinas y pasantías pertinentes a la gestión local (en el
2001 investigadores del Programa fueron directores de 20 pasantías y/o
tesinas de grado de estudiantes a punto de graduarse), actividades de
discusión científica organizadas por el Programa, publicaciones, comunicación
permanente vía boletines electrónicos. De estos diversos modos se inicia una
vinculación que permanece, sin existir un espacio sistemático de formación en
la Problemática de la Gestión y las Políticas Locales.
El Grupo Política & Gestión se ha planteado como un desafío impostergable
revertir esta situación, de modo de generar una masa crítica que consolide y
desarrolle esta área científica en el Centro y en la Facultad.
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Por lo tanto, el Proyecto de Formación de Jóvenes Investigadores se
plantea el siguiente objetivo:
Formar inicialmente, de modo teórico y práctico, a un núcleo de Jóvenes Licenciados en Ciencia Política, para la investigación en Gestión y Políticas Locales.
Son sus objetivos específicos:
! Generar un espacio institucionalizado para la formación en la
problemática de Gestión y Políticas Locales entre los estudiantes de los
últimos años y los Jóvenes Graduados de la Carrera de Ciencia Política.
! Desarrollar competencias entre los jóvenes para el trabajo en la
investigación y desarrollo de temas de Políticas y Gestión Local.
! Incorporar a los participantes que revelen mejor desarrollo de las
competencias pertinentes a los equipos de investigación del Programa.
! Profundizar los vínculos de cooperación en la temática de gestión local.
Los Actores
De acuerdo a la metodología que alienta el Grupo Política & Gestión, los
Proyectos de trabajo se construyen a partir de la articulación de la amplia red
de miradas que permite construir el objeto de estudio de un modo dinámico,
abierto, integrador de nuevos nodos, innovador.
Por esto el Proyecto se estructura con la participación de diferentes actores:
• INPAE: A través de su Programa de Asistencia Técnica financia las
acciones de formación e identifica al Docente Invitado.
• Grupo Política y Gestión: Diseña y coordina las Acciones.
• El Docente de la Asistencia Técnica: Conduce el espacio teórico –
metodológico.
• Académicos, investigadores, técnicos, gestores, políticos y
consultores locales: presentan y debaten experiencias de trabajo en el
Ambito local.
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• Alumnos: desarrollan capacidades para la investigación en políticas y gestión local.
El Desarrollo
El PRO.FO.J.I.2002 está diseñado a partir de un núcleo de formación intensiva
con la participación de los docentes - investigadores del Grupo Política &
Gestión y del docente invitado a través de la propuesta de asistencia técnica
del INPAE. Este núcleo está estructurado como instancia de formación teórico
- práctica para la investigación y se proveen actividades preparatorias y de
difusión y evaluación.
FASE A: Taller de Formación en Investigación sobre Gestión y Políticas
Locales de 42 hs. Académicas, para todos los postulantes, gratuito y con
certificación de curso de Posgrado.
Este taller trabaja en torno a las siguientes temáticas y prácticas
estructurantes:
• Problemática de la Gestión y Políticas Locales.
• Investigación en Gestión y Políticas Locales. Estado del Arte.
• Demandas desde el Estado local y/o a los ámbitos de
investigación.
Taller deFormación
Pasantías de Investigación
Fase A Fase B
PROFOJI 2002
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• Experiencias de investigación en gestión local.
Presentación del Programa de Investigación “INNOVACIÓN Y
CAPACIDAD DE GESTION LOCAL”.
• Experiencias de trabajo en red sobre investigación en
gestión local.
• Construcción de un Plan de Trabajo para la inserción en un
proyecto de Investigación del Programa.
En esta Fase se trabaja sobre los principales aportes y demandas existentes
en la actualidad sobre investigación en gestión local, para que desde este
reconocimiento crítico y con el herramental metodológico disponible, los
alumnos culminen la experiencia con una construcción propia: la elaboración
de un Plan de Trabajo.
La dinámica de trabajo articula espacios teórico – metodológicos con
discusiones sobre experiencias y perspectivas de trabajo concretas.
Jesús Puente es el responsable de llevar adelante el espacio teórico
metodológico como Docente invitado a cargo de la Asistencia Técnica. La
asistencia técnica cumple un rol fundamental en todo el proceso:
• Acuerda y define en conjunto con el Responsable del Grupo Política
& Gestión los criterios finales de implementación del PRO.FO.J.I..
• Desarrolla personalmente instancias de formación y participa en la
selección de becarios y evaluación del PRO.FO.J.I.2002.
Las discusiones sobre experiencias y perspectivas de trabajo concretas se
estructuran en los siguientes paneles:
“Gobernabilidad Democrática. Planificación y Desarrollo Local.
Participación Ciudadana”.
Panelistas:
Arq. Roberto Monteverde: Consultor en Planificación Estratégica de Ciudades
C+T, Lic. Mónica Bifarello: Coordinadora Técnica Plan Estratégico Rosario, Lic.
Oscar Madoery: Profesor de la Universidad Nacional de Rosario.
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“Control de calidad. Accontability local. Servicios Públicos
Municipales.”
Panelistas:
Lic. Horacio Ghirardi: Director del Programa de Modernización y
Descentralización Municipal de Rosario, Dr. Raúl Borello: Secretario de
Justicia del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Santa Fe, Sergio Di
Stilio: Secretario de Obras Públicas de la Municipalidad de San Nicolás.
“La gestión financiera y de recursos. Las difíciles relaciones
intergubernamentales: modelos unitarios, modelos federales.”
Panelistas:
Lic. Gastón Mutti: Profesor de la Universidad Nacional de Rosario, Dr. Esteban
Borgonovo: Ministro de Gobierno de la Provincia de Santa Fe, Lic. Julio
Calzada: Coordinador de Proyectos de Inversión del Municipio de Rosario.
“La investigación en la Gestión y Políticas Locales. Estado del arte y
campos de investigación.”
Cierre de la Fase a del Programa a cargo de los integrantes del Grupo Política
y Gestión. Lic. Cristina Diaz , Lic. Patricia Nari, Lic. Rita Grandinetti.
De este modo, todos los participantes son formados en un nivel inicial, de
modo conceptual y procedimental, además de confrontar las diferentes
miradas en torno a la problemática local.
FASE B: Pasantía de Investigación rentada para 2 becarios seleccionados
entre los participantes en el Taller en equipos de Investigación del Programa
de Investigación "INNOVACION Y CAPACIDAD DE GESTION LOCAL".
En esta Fase los becarios seleccionados desarrollan su Plan de Investigación,
además interactúan y participan de las actividades del Grupo Política &
Gestión durante tres meses. Esto posibilita la consolidación de las
capacidades demostradas y el desarrollo de nuevas competencias para el
trabajo en equipos de investigación.
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Los Resultados y Aprendizajes
Podemos señalar tres aspectos en los cuales los resultados del Programa
fueron significativos:
• Formación de masa crítica para la investigación en gestión local: el
proyecto cumplió los objetivos propuestos de fortalecer la formación teórica y
práctica en esta problemática. Los productos del seminario y las evaluaciones
de los participantes han superado las metas planteadas.
• Fortalecimiento de redes de intercambio: El programa ha servido
para fortalecer redes preexistentes entre investigadores, funcionarios y
docentes dedicados a la temática y ha generado nuevas redes entre los
participantes al Seminario, que se encuentran, en muchos casos, cumpliendo
funciones en localidades alejadas territorialmente de la Facultad. Asimismo,
ha resultado una experiencia sumamente satisfactoria de intercambio con la
Universidad prestadora de la Asistencia Técnica, la Universidad Rafael
Landívar de Guatemala. En el transcurso del Seminario, en el contacto
permanente que hemos establecido con el Lic. Jesús Puente, proveedor de la
Asistencia Técnica.
• El resultado de las investigaciones realizadas por los becarios: las
investigaciones desarrolladas: “Programa Municipios Productivos - Relaciones
Provincia - Municipios” y “La problemática del desarrollo local / regional de
Rosario y su Región: Reconstrucción de la perspectiva de los actores”,
proponen interesantes dimensiones de análisis desde perspectivas
escasamente abordadas en estudios previos, significativas a la hora de
comprender la dinámica de los procesos de desarrollo local.
Algunos datos a destacar:
FASE 1
Postulantes al Programa 57
Participantes seleccionados 35
N° de Horas Teóricas 18
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N° de horas de Taller Metodológico 15
N° de horas de Paneles 12
FASE 2 Proyectos entregados para postular a la Fase 2 del programa
18
Proyectos de investigación seleccionados para la beca
2 (según lo proyectado)
N° de horas de Tutoría 78
Investigaciones Finalizadas 2
En suma, se trató de una experiencia que permitió canalizar las necesidades
existentes de formación en Políticas y Gestión Local; resultó innovadora
porque convocó una pluralidad de actores con reconocida trayectoria y
diversos recorridos. Los resultados de las investigaciones son originales y
motivadores para continuar nuevos estudios en estas perspectivas. Por todo
esto creemos que se trata de un Proyecto con alto nivel de impacto y
posibilidades de desarrollo futuro.
9
La descentralización como motor del desarrollo y
democratización en América Latina
Una vieja teoría para un nuevo paradigma de desarrollo
Dr. Jesús Puente1
“El éxito de un paradigma [...] es al principio, en gran parte, una promesa de
éxito discernible en ejemplos seleccionados y todavía incompletos”
Thomas Khun La estructura de las revoluciones científicas
Resumen
Intentaré mostrar en este ensayo cómo la tesis originada en torno a finales
de los setenta según la cual la descentralización sería uno de los motores del
desarrollo social y económico y más tarde, de la democratización de las
sociedades latinoamericanas, tuvo que ser reforzada y modificada a medida
que los resultados prometidos no se cumplieron. Fundamentalmente, las
agencias internacionales de desarrollo a través de sus economistas, han
conceptualizado la descentralización como una herramienta técnica, sin tener
en cuenta el aspecto eminentemente político que conlleva su implantación.
Propongo en estas páginas recuperar el concepto político de la
descentralización y hacer lo mismo con sus variables asociadas para la
región: es decir que el desarrollo económico y social en un entorno
democrático puede llegar a instalarse en América Latina.
1 Dr. Jesús Puente Alcaraz. Docente Coordinador del Taller de Formación de Jóvenes
Investigadores. Director de la Maestría en Políticas Públicas de la Universidad Rafael
Landívar de Guatemala.
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Abstract
I’ll try to demonstrate in this essay how the late seventies thesis on
decentralization being one of the main causes of social and economic
development and later one underlying its role in promoting Latin American
democratization needed to be reinforced and sometimes reviewed as many of
its outcomes became unfulfilled promises. It’s been mainly due to the action
of international development agencies that the decentralization had been
defined as a technical tool, without taking into account its substantial political
character. This work recovers this nodal political concept of the
decentralization process and its importance for the democratic social and
economic development of the region.
Introducción
Renate Mayntz mantiene que el surgimiento del Estado Moderno y de su
Administración se debe a la paulatina centralización política conseguida a lo
largo de la historia, sin embargo los momentos históricos donde se produce
una descentralización coinciden, por el contrario, con momentos de
incertidumbre, caos político y desaparición incluso de civilizaciones. Sin
embargo, esa tendencia a la centralización se ve compensada con la aparición
de demandas de autoadministración por parte de las comunidades locales y
regionales a principios del siglo XIX. De tal manera que actualmente la
“coexistencia de una democracia nacional y otra local no es considerada como
una contradicción sino como un complemento adecuado, pues la
autoadministración comunal multiplica las posibilidades de colaboración
política y permite detectar mejor las necesidades locales” 2.
Las grandes reformas del Estado planteadas sucesivamente para América
Latina a partir de finales de los setenta del siglo XX coinciden con momentos
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de gran incertidumbre económica y política. América Latina se
encontraba en ese momento tras la búsqueda permanente de un Estado
Moderno desde su independencia en el siglo XIX. Las reformas inacabadas se
fueron acumulando a lo largo de dos siglos y dieron como resultado en la
región una extraña amalgama entre la necesidad de centralizar para
“modernizar” la administración y la necesidad imperiosa de responder a las
demandas de mayor participación política y descentralización del poder para
la autoadministración local.
La crisis de los ochenta en América Latina y la crisis institucional asociada
generalizó la incertidumbre. La consigna fue iniciar o profundizar procesos de
descentralización como medida fundamental para retomar la senda del
crecimiento en un entorno de gobernabilidad democrática.
Intentaré mostrar en este ensayo cómo la tesis originada en torno a finales
de los setenta según la cual la descentralización sería uno de los motores del
desarrollo social y económico y, más tarde, de la democratización de las
sociedades latinoamericanas, ha tenido que ir siendo reforzada y modificada a
medida que los resultados prometidos no se han ido cumpliendo.
Fundamentalmente las agencias internacionales de desarrollo a través de sus
economistas, han conceptualizado la descentralización como una herramienta
técnica, sin tener en cuenta el aspecto eminentemente político que conlleva
su implantación. Planteo en estas páginas que si se recupera el concepto
político de la descentralización es posible hacer lo mismo con sus variables
asociadas para la región, es decir que el desarrollo económico y social en un
entorno democrático pueda llegar a instalarse en América Latina.
2 Renate Mayntz. Sociología de la administración pública. Alianza Universidad. 1985. Madrid. Pag.
40
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El contexto
La gran crisis del modelo de Estado centralizado aparece con la crisis fiscal
que se desencadena en los países más industrializados a finales de los
setenta, la cual presiona por una reducción del papel del Estado en el sector
económico y financiero y en sus niveles de intervención en el mercado. Se
produce un extendido malestar con la manera en que funcionan los sistemas
democráticos, tendencia reflejada en las emergentes teorías participativas de
la democracia y con la revalorización de los espacios locales. Este fenómeno
se extrapola a Latinoamérica con matices particulares fundamentalmente
centrados en una desconfianza hacia el aparato estatal burocrático al que se
le considera causante de la situación de pobreza y de destrucción de canales
democráticos3.
En los ochenta, se formularon al menos tres diagnósticos de la crisis de la
democracia. Esquemáticamente, mientras algunos proponían un
desmantelamiento del Estado de Bienestar y una disminución drástica del
nivel de prestaciones y cobertura sociales con el objetivo de evitar la
sobrecarga de demandas (crisis de gobernabilidad), otros plantean la
necesidad de introducir reformas de fondo en las relaciones entre Estado y
sociedad (crisis de legitimidad). Una tercera opción, de corte más radical,
insistía en que la crisis es ajena al Estado mismo y tiene que ver
fundamentalmente con el factor de la caída en la tasa media de ganancia en
la década del setenta; por lo tanto, insiste en defender las conquistas sociales
obtenidas durante buena parte del siglo XX, en el marco del modelo de
intervención del Estado4.
3 Pressaco, Fabián (2000). “Descentralización, municipio y democracia: claves para el
debate”. En: Huerta, María Antonieta (Coord.) Descentralización municipio y
participación ciudadana: Chile Colombia y Guatemala. OEA. Santafé de Bogotá.
4 Ibíd. Según este autor los cuestionamientos al Estado de Bienestar, que adquieren
distinta intensidad y que son encarnados por distintos actores de acuerdo a las
distintas coyunturas y realidad nacionales, se originan en la derecha que define la
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Esta polarización marcada entre los que veían en la descentralización un
concepto mágico capaz por si solo de provocar todo un cúmulo de cambios
sociales y otros, que lo consideran como el último ataque a lo que queda del
Estado del Bienestar, debe de ser corregido por un análisis menos emocional
y ser observado dentro de un periodo histórico donde se traslapan viejos y
nuevos paradigmas confusos5.
Al menos se apreciaban cuatro “megatendencias universales” que explican el
creciente interés por la descentralización y sus consecuencias. La primera, los
cambios en la esfera de la producción, la información y el transporte, que
configura una nueva “geografía industrial” y una “economía de geometría
variable” que predispone a una mayor descentralización de decisión y
territorial. En segundo lugar, se estaba produciendo un proceso de
reestructuración política de los Estados y sus administraciones hacia la
descentralización que obedece a la necesidad de legitimar un nuevo orden
político re-emergente en todo el mundo: la democracia. Tercero, la creciente
demanda de cuerpos organizados de la sociedad civil de mayores espacios de
autorrealización y, por último, la tendencia a la privatización de actividades
productivas y de servicios “como otra megatendencia que contribuye al
diseño de escenarios favorables a la descentralización”6.
Esta sinergia de tendencias, convirtieron a la descentralización en punto
obligado de referencia. Se fueron formulando varias tesis que eran asumidas
como verdades incuestionables que terminaron poniéndose en duda y
finalmente tuvieron que ser revisadas, sustituidas o remodeladas a medida
crisis como un problema de gobernabilidad, mientras que desde en la izquierda se
pone el énfasis en la creciente pérdida de legitimidad de las democracias. Entre las
primeras, menciona el informe de la Trilateral Comission escrito por Crozier, Michel;
Huntington, Samuel y Watanaki, Joji (1975), “The crise of democracy”, New York
University Press, New York, 1975; entre los segundos menciona los trabajos de
Habermas, Jurgen “Crisis de legitimación en el capitalismo tardío”, Amorrortu, Buenos
Aires, 1975 y “Teoría de la acción comunicativa”, Taurus, Madrid, 1987.
5 Boisier, Sergio (1992) “Las relaciones entre descentralización y equidad” Revista de
la CEPAL Nº 46 Abril. Páginas 113-131. Santiago de Chile. Pág115.
6 Ibíd., Págs. 116- 118.
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que iban fallando (proceso corriente en la formulación de un paradigma y
en el avance de las ciencias, incluidas las sociales). Vamos a centrarnos en
este ensayo, en tres grandes tesis que guardan una cierta consecución
temporal aunque hay que aclarar que esta manera de exponer el tema es un
artificio para permitir el análisis. La primera se esbozó a finales de los setenta
y se impuso con gran nitidez en Chile y venía a decir que la descentralización
volvía más eficaces y eficientes los servicios sociales lo que ayudaba a
corregir los déficits públicos acumulados por un mal desempeño de la
administración. La segunda, se inicia a finales de los ochenta y centra su
interés en la necesidad de generalizar la descentralización fiscal en el
continente como paso necesario para que se produzca una mejor adecuación
de los recursos públicos en el territorio descentralizado. Lo que más se
remarca en este caso es la necesidad de implementar el concepto de
subsidiaridad en la gestión pública. La tercera tesis es más reciente y asegura
que es necesario que estos procesos de reforma descentralizada deben llevar
aparejados sistemas políticos que aseguren democracia participativa, y para
ello los municipios son espacios idóneos para ponerlos en marcha. Destacaré
los grandes fallos que volvieron inadecuadas estas tesis a medida que se
ponían en práctica y entraban en contacto con la realidad para, finalmente,
apuntar hacia donde se puede redirigir el esfuerzo descentralizador para
rescatar y conseguir los objetivos finales de desarrollo y democracia iniciales.
La tesis de partida. A mayor descentralización de la administración, más eficaces los servicios sociales de educación y salud.
A finales de los setenta se puso en marcha en Chile el primer “experimento”
descentralizador empleado como herramienta de reforma económica. Dentro
de un sistema dictatorial se implantó un modelo basado en el rendimiento
económico aprovechando el momento de tranquilidad social que se impuso
bajo el régimen de Pinochet. Los “Chicago Boys” quisieron mostrar que era
posible el crecimiento económico simplemente con aplicar las técnicas
adecuadas. El sector público arrojaba un gran déficit en ese momento (13%
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del PIB en 1975) y las políticas sociales fueron seriamente afectadas en
el momento del ajuste. En 1978 los economistas neoliberales tomaron la
administración del Ministerio de Educación y transfirieron a los municipios las
escuelas públicas de manera improvisada con escasa capacidad técnico -
gestora e insuficientes fondos7. El resultado al cabo de una década de
aplicación fue el deterioro del sistema educativo. Algo similar ocurrió con el
servicio de salud.
La justificación de dar tanta relevancia a la educación y a la salud tenía su
explicación por el debate en torno a “el capital humano” que vuelve a
recuperarse en los ochenta y que todavía pervive en los documentos del
Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, pero esta vez
centrado no tanto en el análisis sobre su influencia en la productividad del
capital como en descubrir nuevas formas de hacer rentable la inversión social
pública en salud y educación.
El análisis que se realiza es el siguiente. Durante los últimos treinta años,
Latinoamérica y el Caribe han mejorado significativamente la escolaridad y la
salud en sus poblaciones pero, a pesar de las mejoras, los niveles educativos
y de salud son inadecuados cuando se les compara con otros países del
mundo con ingresos similares. La efectividad de la prestación de servicios
sociales en la región muestra una escasa relación con el nivel de gasto social.
Se considera que se gasta grandes cantidades de dinero y se emplea a gran
número de funcionarios sin que con ello se consigan mejoras en la eficacia y
eficiencia de los servicios. La propuesta es la descentralización de los
7 Carmelo Mesa – Lago (2000) Buscando un modelo económico en América Latina
¿Mercad,o socialista,o mixto?Chile, Cuba y Costa Rica. Nueva Sociedad/ Universidad
Internacional de La Florida. Caracas. Venezuela. Pág. 72.
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servicios sociales, la focalización y permitir la libre elección de los
ciudadanos para introducir cuasi-mercados en la gerencia de servicios
sociales8.
En el caso chileno la descentralización sólo se aplica en los ochenta como
fenómeno que facilitaba el ahorro en política social. Con ello se mejoraría el
balance en el gasto público. Lo político no se contempla, la “medicina”
aplicada es eminentemente “técnica”. El resultado no es más que un deterioro
de los servicios sociales y una marginación de los municipios con menos
oportunidades económicas.
Como digo, en 1980 el gobierno central empezará la reforma transfiriendo las
escuelas a las municipalidades que asumieron la administración de la
infraestructura, el personal y la adquisición de bienes y servicios así como el
mecanismo de pago a las escuelas privadas mediante “voucher” o subsidio a
la demanda, es decir, se abre la competencia al mismo nivel entre los
colegios privados y públicos por el número de alumnos cooptados, criterio de
remuneración con fondos públicos9.
Llamaba la atención que en un país como Chile, con un sistema educacional
desarrollado, uno de los más consolidados y avanzados de América Latina, se
introdujeran medidas para mejorar el sistema. En 1974 el Ministerio de
Educación proporcionaba el 75% de la educación vocacional en sus escuelas a
través de todo el país quien impartía sin costo a todos los alumnos de las
escuelas públicas y privadas subvencionadas. La justificación estriba en
criterios de calidad de enseñanza más que en criterios financieros. Se
8 Banco Interamericano de Desarrollo. BID (1996). Supporting Reform in the Delivery
of Social Services. A Strategy. Washington D.C Nº SOC-101. Y BID (1998) Making
Education a Catalyst for Progress: The Contribution of the Inter-American
Development Bank April.
9 Tarcisio Castañeda (1990). Para combatir la pobreza. Política social y
descentralización. Política social y descentralización en Chile durante los 80´ Centro de
Estudios Públicos. Chile
Página 17 de 136
diagnosticó baja calidad educacional, bajos sueldos a los profesores,
fallas en la supervisión, programas de estudios rígidos.
Las reformas comenzaron cuando los problemas financieros no se daban ni
justificaban un recorte de gastos, en 1974 (instaurándose sistemáticamente
en 1980). De hecho en 1982 - 1983, cuando se desata la crisis de las
transferencias de fondos a las municipalidades, estos disminuyen
sensiblemente lo que dificultó la aplicación del modelo y restó calidad a la
enseñanza aplicada bajo esta modalidad. El proceso por otro lado no sólo no
mejoró las cuentas públicas en este apartado sino que se vieron
incrementados los gastos fiscales que aumentaron un 6% entre 1979 y 1980,
20% entre 1981 y 1981 y un 2,1% entre 1981 y 1982 cuando las reformas
fueron suspendidas por la crisis10.
Castañeda considera sin embargo que los resultados fueron positivos. En
1985 un estudio indicaba que los gastos fiscales para la educación preescolar
y primaria tenían un importante impacto redistributivo. “Más de 45% de los
gastos destinados a estos dos niveles fueron recibidos por el 30% de la
población más pobre y solamente cerca del 20% benefició al 40% de los más
acomodados”. Estos datos tan alentadores sin embargo y, como él mismo
reconoce, no tienen referentes comparativos por lo que su valor no es
extrapolable.
Un estudio más reciente de Carlos F. Pressaco11 encontró, después de casi
veinte años de gestión de la educación primaria por parte de las
municipalidades, serias dificultades de continuación y contrastados problemas
de inequidad territorial. De tal manera que se han ido decantando de manera
polarizada la calidad de los servicios educativos. Las escuelas privadas tienen
más posibilidades de competir por los alumnos que las públicas al menos en
aquellos municipios con menos posibilidades económicas. Los municipios más
10 Ibid Página 60
11 Fabián Pressaco (2000) “Chile. Descentralización, municipio y participación
ciudadana. Síntesis de estudio de caso”. En: Huerta, María Antonieta (Coord).
Descentralización municipio y participación ciudadana: Chile, Colombia y Guatemala.
OEA. Santafé de Bogotá
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ricos son los únicos que pueden ofrecer una calidad educativa pública ya
que cuentan con fondos adicionales para mejorar las infraestructuras (que no
cubren las transferencias centrales) y la capacidad académica cubriendo con
fondos propios aquellas áreas que quedan descubiertas.
En sanidad el proceso es paralelo pero con éxitos cuestionados incluso por
sus defensores iniciales. En 1981 el gobierno central inició el traspaso de los
centros y consultorios de atención primaria de salud a las municipalidades lo
cual incluía infraestructura, personal y los servicios pertinentes. En este caso
la infraestructura también es responsabilidad financiera de las
municipalidades y el sistema de transferencia se facturará contra servicio
prestado de una lista de precios. Cada servicio médico tenía un arancel de
aplicación en clara desventaja con el servicio prestado por una entidad
privada. Aunque después de 1984 el cálculo de la transferencia por servicio
médico aumentó, la dificultad para competir con el sector privado fue
grande.12 De esta manera el sector público centra sus recursos en aquellos
que requieren la asistencia del Estado, quienes en su mayoría serán
atendidos de forma gratuita. Sin embargo “Esta estrategia, que parece ser
una buena forma de focalizar los gastos de la salud hacia los más
necesitados, necesita, no obstante, ir acompañada de un compromiso para
proporcionar servicios de calidad y para proteger estos gastos, para que así
los beneficiarios no sean discriminados con servicios de baja calidad”. Esto es
precisamente lo que viene sucediendo en Chile al producirse desequilibrios
territoriales y sociales.
Al municipalizarse la atención primaria de salud, los centros de salud
empezaron a ser olvidados por el gobierno central. El sistema de salud se
polarizó en dos sistemas, uno de ellos superespecializado y de gran nivel
12 Op. Cit. Castañeda (1990). Comenta el autor que este método de pago por servicio
tiene los mismos problemas que el modelo norteamericano de Medicare. No queda
lejos la deducción de que el modelo es una réplica de medicina privatizada de aquel
país y que la descentralización del servicio sanitario no buscaba la mejora de la
atención a la sanidad sino más bien liberalizar el mercado de salud y desvincularlo de
las responsabilidades públicas
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técnico para quien se permitiera pagárselo y, por otro lado un sistema
público deteriorado e infrafinanciado.
El deterioro del sistema público forzó la constitución de organizaciones de
autoayuda de los sectores populares para atender sus propias necesidades.
Un tipo de estas alternativas lo constituyeron las ONGs de salud chilenas que
operaban principalmente en el área local teniendo especial cuidado en la
calidad de las acciones tomadas en el número de beneficiarios tomados al
cargo.13
El papel tan importante que se da a las ONG tiene una relación directa con la
reforma del sector público no sólo en Chile sino en toda América Latina. El
carácter de solidaridad con el que surgieron estas organizaciones fue
empleado por las agencias de cooperación al desarrollo y por las propias
administraciones públicas latinoamericanas al final como empresas de
servicios que podían ser subcontratadas abaratando profundamente el coste
de la inversión pública. El argumento esgrimido es que las ONGs identifican
mejor los problemas; disponen de mayor flexibilidad en sus actuaciones
puesto que escapan a la burocracia típica en los organismos oficiales, pueden
actuar bajo circunstancias complicadas como durante guerras o dictaduras y
suelen desarrollar proyectos integrales que atienden a problemas
multicausales14.
Segunda tesis. La descentralización fiscal garantiza un mejor
funcionamiento de las administraciones descentralizadas.
Gerold Krause-Junk y Regine Müller en un informe realizado para la CEPAL en
1994, asocian directamente descentralización con el concepto de
subsidiaridad y, más filosóficamente con el resurgimiento del individuo (Sic).
13 Judith Salinas y Giorgio Solimano En: Charles Really. Edit. (1996) New paths to
democratic development in Latin America. The rise of NGO-Municipal
Collaboration.[Capítulo 8] Lynne Rienner Publisher, Inc. 3 Henrietta Street, Coven
Garden, London WC2E8LU
14 Germán Granda (1988) y otros. La cooperación para el desarrollo de la Comunidad
Europea. CIDEAL. Madrid.
Página 20 de 136
Lo primero viene a resultar el proceso según el cual los organismos
centrales de un Estado deben intervenir en el medio regional y local sólo
cuando estos no sean capaces de manejarse por sí mismos; mientras, la
autonomía de las entidades descentralizadas debe primar. La cuestión del
individuo, se une al concepto anterior a la hora de considerar que la
descentralización atiende mejor a las necesidades de los individuos ya que la
administración local conoce las necesidades de los ciudadanos de manera
directa. Ahora bien, los autores van más allá de las definiciones políticas y
terminan afirmando que la descentralización resulta ser la mejor manera de
preservar democráticamente la individualidad arriesgándose a caer en la
ideología de la que se supone se mantienen al margen (sic). El tercer pilar
que sostiene su defensa de la descentralización fiscal es que esta proporciona
una mayor consolidación del Estado a pesar de que existe el miedo a la
disgregación15.
La emoción de algunos autores en torno a la capacidad milagrosa de la
descentralización es sorprendente y nos podemos encontrar, al menos hasta
mediados de los noventa, con aseveraciones como la siguiente: “La
descentralización fiscal, junto con las reformas políticas y electorales de los
países latinoamericanos, está generando una verdadera revolución silenciosa
a nivel local”16. Otras opiniones mas ponderadas mantienen la esperanza en
que los procesos descentralizadores pueden llegar a convertirse en uno de los
campos de inversión en desarrollo más provechoso al combinar la actual
tendencia de trabajar en inversiones estatales con la centralización en los
Municipios bajo la seguridad de que “La descentralización fiscal puede
contribuir a una provisión de los servicios públicos locales más eficiente al
hacer que los gastos se equiparen más exactamente a las prioridades y
15 Gerold Krause-Junk, y Regine Müller (1994) "Descentralización Fiscal en América
Latina desde una perspectiva internacional" CEPAL. Borrador Seminario Internacional
de Descentralización fiscal CEPAL/GTZ. Quito- Ecuador 17-19 Octubre.
16 Tim Campbell (1995). “La revolución silenciosa y la reforma del Estado en América
Latina; descentralización y eficiencia de los gobiernos locales.” En Autonomía local,
descentralización y desarrollo municipal. Cuaderno del Centro Latinoamericano de
Capacitación y Desarrollo de los Gobiernos Locales, IULA/ CELCADEL. Página 45.
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preferencias locales [..] y la toma de decisiones descentralizada amplía
las posibilidades para una mayor participación local en el desarrollo”17.
Se parte de la base de que este proceso es generalizado en toda la región,
“desde Guatemala a Argentina los gobiernos locales están gastando hoy de
un 10 a un 20 % de los ingresos del gobierno central”18. En el ‘92 los
gobiernos locales de Argentina gastaban el 48,1% del gasto del sector
público, en Colombia el 33 % y en Chile el 12,7%, no habiéndose todavía
alcanzado el techo competencial.
Estas declaraciones, o más bien soflamas, a favor de la descentralización
fiscal fueron pronto convertidas en gritos de alarma cuando los niveles
administrativos regionales y locales comenzaron a endeudarse y llevar a las
economías nacionales de nuevo hacia niveles no aceptables de déficit fiscal.
La crisis producida entre los estados brasileños y el gobierno federal bajo el
gobierno de Cardoso por controlar el gasto de los primeros y evitar nuevas
crisis fiscal o el caso argentino donde la transferencia de recursos se ha de
negociar recurrentemente estableciéndose reglas puntuales en las relaciones
intergubernamentales, teniendo que redefinir las reglas del juego
permanentemente19 coloca en entredicho los “fantásticos” resultados
previsibles de la descentralización fiscal per se.
El caso de Guatemala también sirve de ejemplo para comprobar que la
descentralización fiscal es probablemente, después de la descentralización
política, la más difícil de alcanzar precisamente porque necesita para
implantarse un acuerdo básico y permanente entre todos los actores políticos
que permita repartir responsabilidades fiscales y asegurar corresponsabilidad
en el gasto. Después de más de quince años de desarrollo del marco jurídico
en Guatemala para alcanzar un Estado descentralizado, y después de seis
17 Anwar Shah (1997). Reforma de las relaciones fiscales intergubernamentales en las
economías de los países en vías de desarrollo y de mercados emergentes. Banco
Mundial. Segunda Impresión. Washington D.C EE.UU. Página 1.
18 Tim Campbell Op. Cit. , Página 46.
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años de la firma de los Acuerdos de Paz donde se sentaron las bases
para alcanzar un pacto fiscal estado – sociedad, donde se destacaba la
importancia de la descentralización fiscal, el estudio que realiza Naciones
Unidas en su Informe de Desarrollo Humano de 2002 muestra claramente
cuan lejos está el modelo fiscal de acercarse siquiera a un modelo
descentralizado. Salvo los tres grandes núcleos urbanos del país los
municipios guatemaltecos dependen de media en más de un 70% de las
transferencias de capital del estado central para llevar a cabo inversiones.
La segunda tesis por tanto se debate entre el riesgo de déficit fiscal o la
ausencia de capacidad de las administraciones para corresponsabilizarse en
materia de impuestos.
Tercera Tesis. La democracia participativa en los municipios puede
mejorar y/o sustituir la ineficaz democracia representativa.
La crisis económica de los ochenta desencadenó la “tercera ola” de
democratizaciones en América Latina. “El dilema del desempeño” al que se
vieron abocados los gobiernos autoritarios hizo que esto perdieran legitimidad
al no ser capaces de alcanzar lo prometido en materia de crecimiento
económico y desarrollo y fueran sustituidos de manera generalizada por
regímenes democráticos en la década de los ochenta20. Se puede afirmar que,
siguiendo ese mismo dilema, la pérdida de confianza de la población hacia los
sistemas democráticos vuelve a producirse y la legitimidad de la democracia
representativa quedó de nuevo erosionada21. La descentralización prometía
revertir esta tendencia a través de los gobiernos locales al acercar a
19 Mónica Silvano Iturburu (2000) Municipios argentinos Potestades y Restricciones
Constitucionales para un Nuevo Modelo de Gestión Local. INAP. Argentina.
20 Huntington, Samuel (1994). La tercera ola. La democratización a finales del siglo
XX. Paidós Estado y sociedad. Barcelona. España. Pág. 57.
21 Ver para el caso guatemalteco Azpuru, Dinora (2002) La cultura democrática de los
guatemaltecos. Cuarto estudio. ASIES. Guatemala. En el 2000, a siete años tan solo
un 20% de la población se sentía satisfecha con el funcionamiento de la democracia.
El retroceso en la tolerancia es significativo y aumentó en los últimos años la
preferencia por un gobierno de “mano dura”.
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representantes y representados y asegurar una institucionalización de la
participación ciudadana.
Es por eso que es en el espacio municipal donde se recrudece el debate en
torno a como mejorar la democracia representativa. Si la utilidad del modelo
de delegación directa mediante votación popular está siendo puesta en duda
desde hace décadas en las viejas democracias occidentales, en regiones
azotadas por dictaduras recurrentes alternadas con gobiernos formalmente
democráticos, pero despóticos en la práctica, los canales de representación
son considerados siempre sospechosos. Hay toda una literatura especializada
en participación comunitaria que pretende encontrar una vía propia para
Latinoamérica para alcanzar niveles adecuados de representación “directa” de
la población. Esta participación se pretende se aplique en el espacio local22.
Vamos a analizar la evolución teórica a través del eje democracia
representativa - democracia participativa - participación ciudadana. La
democracia representativa comprende un conjunto de reglas, de
procedimientos para la toma decisiones colectivas que definen: los actores del
juego político (los partidos políticos), los mecanismos (las elecciones
periódicas) y un ámbito institucional privilegiado (el parlamento). Si bien el
esquema de la democracia representativa ha permitido radicales
transformaciones en lo que se refiere tanto al respeto de los derechos de los
ciudadanos como al bienestar material, desde finales de la década de los
22 El número de autores que introducen y relacionan participación y municipio es
extenso. Jordi Borja es quizá el más conocido por estructurar sus estudios alrededor
de la preponderancia de la ciudad en la nueva distribución del espacio habitacional y el
potencial de presencia ciudadana en la toma de decisiones. Encontramos también a
Bernardo Kliksberg que contempla la participación popular como ingrediente necesario
para las nuevas estrategias de lucha contra la pobreza. Ver MacDonald para un
repaso teórico práctico en torno al papel de la sociedad civil en Latinoamérica. Junto a
ellos cualquier aspecto que se relacione con la nueva forma de gerencia de políticas
sociales contempla la participación como elemento básico como Susan Smith 1993.
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sesenta ha enfrentado continuos cuestionamientos en los cuales se
plantea que es condición necesaria pero no suficiente23.
Dentro de la concepción democrático-liberal, las posibilidades de avanzar
hacia una democracia participativa se encuentran en las bases de algunos
conceptos “mínimos de democracia” lo que permite asumir una perspectiva
distinta. Según Dahl, el gobierno democrático “se caracteriza
fundamentalmente por su continua aptitud para responder a las preferencias
de sus ciudadanos, sin establecer diferencias políticas entre ellos”24. Para que
dicho gobierno pueda cumplir con esta condición, es necesario que la
ciudadanía tenga igualdad de oportunidades y un conjunto de garantías que
hagan efectiva esa igualdad. Las garantías están orientadas a asegurar la
participación de la sociedad en el control y discusión de las políticas del
gobierno, y en este sentido, la participación se refiere tanto a tener voz en el
sistema de debate público, como a disponer de mecanismos que aseguren
que la política del gobierno dependa de la voluntad y preferencias de los
ciudadanos.
Las críticas a la democracia representativa se originan en distintos frentes.
Con frecuencia, especialmente desde la izquierda, se ha acusado a la
democracia representativa de ser pura "formalidad". Hoy se comprende que
la continuidad de una sociedad sólo se ve asegurada si se establecen ciertos
mecanismos formales que brinden estabilidad más allá de las personas. Las
principales críticas a esta manera de concebir la democracia se han originado
en las teorías de la democracia participativa, corriente que tiene su origen en
un conjunto poco específico de ideas que nutrieron a los movimientos
estudiantiles y laborales de la década del ‘60 y de parte de la del ‘70. Entre
todos los autores que se inscriben en esta corriente, se destaca la teoría
democrático participativa de C.B. Macpherson25 que intenta mostrar que el
liberalismo y la teoría democrático liberal contemporánea son insuficientes
23 Pressaco, Fabian. Op. Cit.
24 Dahl, Robert (1998). La Poliarquía. Tecnos. Madrid. Página 13.
25 Macpherson, C.B. (1982). La democracia liberal y su época. Alianza editorial.
Madrid.
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para fundar y orientar un orden social libre en la medida que se hallan
indisolublemente vinculadas a una estructura que él denomina como
"individualismo posesivo", es decir, el derecho ilimitado a la apropiación
privada, considerado como natural, de carácter pre-social y pre-estatal.
Sostiene que el conjunto de este tipo de sociedad y la cultura de apropiación
que genera y conforma el impedimento fundamental para el desarrollo de una
democracia más profunda.
El malestar con la democracia "real" puede ser paradójico en un momento
histórico en que se extiende por todo el planeta, pero que coincide con
demandas por expandir el espacio público democrático en diversos sentidos y
a multiplicar las posibilidades de ejercicio de derechos ciudadanos; el
problema ya no es si se eligen democráticamente las autoridades, sino en la
búsqueda de mecanismos que garanticen el respeto de la voluntad ciudadana.
Dentro de los teóricos de la democracia participativa hay un grupo que
postula la necesidad de que esta se aplique mediante la participación
comunitaria. Este fenómeno es, aunque de reciente formulación, heredero de
varios antecedentes históricos “la noción de la participación de la comunidad
se inspira en una mezcla de populismo, individualismo y anarquismo.
Mientras el populismo vincula el concepto de participación con la “gente”, y el
individualismo democrático engendra su compromiso con la democracia
participativa, el anarquismo alimenta su inherente factor antiestatal”26. Este
último, el recelo a todo lo que provenga de las estructuras estatales
cualquiera que sea el nivel, incluido el municipal es el que más incidencia
viene teniendo en países como Guatemala. Son precisamente los sectores
políticos y sociales más antiestatales los que promueven la participación de la
comunidad.27
26 Migley, James (1993). “La política Social, el Estado y la participación de la
Comunidad.” En: Pobreza. Un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel
mundial. CLAD.FCE. PNUD. Bernardo Kliksberg comp. México.
27 Palencia, Tania (1996) Hacia un nuevo rol ciudadano para democratizar Guatemala.
Centro Internacional de Derechos Humanos y desarrollo Democrático. Montreal. 1996.
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Esta oposición, que parte de una crítica al abandono tradicional del
Estado de sus obligaciones para con la sociedad, coincide con aquellas otras
que provienen de sectores que propugnan el fin del Estado Benefactor.
Terminan ambas posiciones defendiendo el mismo postulado: hay que
transferir a las comunidades el poder de decisión y la autogestión en el
manejo de los servicios sociales. De tal manera autores como White desde el
lado neoliberal afirman que los servicios de salud comunitarios no solamente
resultan menos costosos que los suministrados por el gobierno, sino que son
más eficientes y están mejor adaptados a las necesidades de la población
local y radicales como Alinsky desde el sector activista libertario afirman que
la comunidad desarrolla la toma de decisiones democrática, inspira orgullo y
facilita la auténtica participación en el proceso de desarrollo.28
Ahora bien estas opiniones se vertían a finales de los setenta. En los noventa
el tema se retoma de manera menos radicalizada y se llega a una revisión del
concepto estableciendo tres características de la participación de la
comunidad. La primera es la que considera la participación como una
contribución adoptando la forma de trabajo voluntario, dinero y recursos por
parte de la comunidad para actividades comunitarias. Un segundo elemento
lo constituye el elemento “organización” alrededor de la cual se perfila la
comunidad y, por último, el que corresponde a la “obtención de poder” que
libere a la gente local de controles externos lo que supone el aspecto más
radical y que más caracteriza a este tipo de participación 29.
Este tipo de “poder” llega a introducir verdaderas dificultades en la deseable
democratización de sociedades en vías de transición desde sistemas políticos
autoritarios y dictatoriales dado que el divorcio entre la sociedad y sus
instituciones encuentran difícil reconciliación si ambas esferas no trabajan
juntas y con un cierto grado de confianza entre sí. Se llega a creer que los
y Construyendo la paz: nuevas relaciones ciudadanas en Guatemala. Catholic
Institute for International Relations. Londres.
28 Ambos autores citados en Midgley. Op. Cit.
29 Dakley y Oakley. Citados en Migdley
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gobiernos suprimen invariablemente las actividades de las comunidades
y conspiran para socavar las iniciativas locales y, por otro lado, los políticos
tienden a desconfiar del “exceso” de participación de la comunidad por miedo
a que se desestabilice el sistema, aunque mejor dicho a que se desestabilice
su poder personal.
Este planteamiento conduce a pensar en la necesidad de disminuir la
capacidad de intervención del Estado. Esto puede ser coherente en
sociedades donde el Estado es grande, y está presente en toda la sociedad
como en el modelo republicano francés30. En la mayoría de los sistemas
políticos de Latinoamérica “la preocupación fundamental no es [¿debería ser?]
la “pérdida” de bienestar, sino la falta histórica y generalizada de políticas
sociales básicas. Por lo tanto, la opción más coherente para avanzar hacia la
democratización, la pacificación, y el desarrollo social del país es
precisamente la contraria a la propuesta por los teóricos del asociativismo: el
fortalecimiento del Estado”31
A fin de cuentas lo que falla es la relación Estado – Sociedad. En
Latinoamérica, las organizaciones políticas no consiguen institucionalizar a los
actores sociales, la institucionalización de las relaciones Estado - Sociedad se
produce en el Estado pero en un Estado fragmentado y ubicado
paradójicamente “fuera de la sociedad”. La organización estatal suele estar
compuesta por élites burocratizadas que compiten entre sí y derivan su
justificación de misiones definidas exteriormente a esa sociedad (por ejemplo
30 Donde el estado monopoliza la racionalidad organizativa y donde la sociedad tiene
poca organización formal y, cuando esta surge, lo hace vinculada, subordinada y
definida en torno al estado. El poder se concentra más en un aparato que en los
sistemas sociales. La relación estado sociedad es necesariamente realizada a través de
partidos políticos ya que las demandas sociales no son reconocidas inmediatamente
por el estado, por lo tanto se debe producir una agregación de intereses de manera
muy abstracta y estilizada en torno a líneas de actuación sobre el estado. Jepperson
“El orden público...”Op. Cit. Págs. 285-268.
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ante la comunidad internacional, o intereses muy particulares de un
sector social muy pequeño). Frecuentemente los diversos intereses
manifestados en la sociedad se plantean como un juego de suma cero donde
la negociación y la intermediación de intereses no cuentan con autoridades
legitimadas32. Romper este círculo vicioso de desconfianza – ignorancia
mutua – desconfianza es una de los grandes retos.
Para romper esta disyuntiva se produce la tendencia a considerar
imprescindible el estímulo constante y sistemático de la “participación”. Se
maneja este concepto como algo en si mismo positivo, no cuestionado, ni
problematizado, lo que introduce muchas deficiencias en los resultados
alcanzados fundamentalmente por dos razones. La primera por el excesivo
énfasis sobre el consenso de los grupos sociales que trabajan en proyectos de
desarrollo obviando los conflictos existentes y potenciales y segundo, por un
uso acrítico y descontextualizado del término participación que puede ser
usado más para legitimizar un proceso que utilizarlo en su construcción33.
El renovado interés por la participación ciudadana tiene un doble
fundamento: por un lado, una crisis de representación (fundamento político)
que se origina en la declinación de las instituciones mediadoras y conciencia
del ascenso de la burocracia estatal con un elevado poder discrecional, que
genera un movimiento reformista favorable a la expansión de la capacidad
operativa de los organismos de representación, participación en los procesos
31 Chavez Miños, Daniel (2000) ¿Democracia participativa en Guatemala? Balances y
perspectivas de la descentralización y la Participación Comunitaria en el gobierno
Municipal. Movimondo/Embajada países bajos. Guatemala. Pág. 20
32 Jepperson, Ronald L./ Meyer, John (1999), “El orden público y la construcción de
organizaciones formales” En El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional.
Walter W. Powell y Paul J. Dimaggio (compiladores). Páginas 261-293. Colegio
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública /UNAM/FCE. México. Págs. 281-
287
33 Gimeno Martín, Juan Carlos (2000) “El desarrollo en Guatemala: posibilidades y
límites tras la firma del Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas”.
En: Casaus, Marta E./ Giménez, Carlos. Guatemala hoy: reflexiones y perspectivas
interdisciplinares. Págs. 67–97. UAM. Cuadernos de apoyo. Madrid. España. Página 80.
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administrativos y reorganización de la administración pública; por otro
lado, una crisis de la eficacia del Estado (fundamento económico), que se
relaciona con la reducción del tamaño del Estado por medio de la
coproducción o transferencia directa a organismos paragubernamentales o
privados de las funciones que tradicionalmente a desarrollado el aparato
estatal. Este segundo fundamento está estrechamente ligado a una
concepción tecnocrática de la participación ciudadana que la plantea como
requisito para aumentar la eficiencia de la administración pública.34
La reorganización del régimen democrático, la crisis fiscal y económica, la
crisis política, el desarrollo de movimientos de la sociedad civil y las presiones
ciudadanas originadas en el ajuste estructural, reclaman la atención tanto de
la eficacia del Estado con relación a la economía como a la calidad de la
democracia ya que la crisis involucra el agotamiento de un modelo de
desarrollo de patrón estatal y la necesidad de rearticular las relaciones entre
Estado y sociedad. La participación comunitaria por su parte absolutiza a la
descentralización como “ámbito y objetivo de la intervención social: la
participación ciudadana no solo tiene mayores posibilidades de ser ejercida en
el ámbito local, sino que si aspira desplegarse como co-decisión debe
circunscribirse a él”. Por otro lado estas posturas conciben la autonomía como
un valor absoluto, plasmándose en la asunción de que la igualdad política y la
deliberación pública solo pueden desplegarse en espacios autónomos al
Estado y al margen de él.35
Esto ha creado situaciones tan peculiares como que en Venezuela se cambien
la definición constitucional del sistema político del país y este pase de ser una
democracia representativa a una democracia participativa utilizando ambos
conceptos como antagónicos y atribuyendo al segundo un carácter superior.
No hace falta entrar en detalle en este caso para concluir que si alguna vez
ha estado más amenazada la democracia en Venezuela es ahora, bajo un
gobierno que presume de demócrata y al mismo tiempo socava todas las
instituciones que sostienen la democracia.
34 Cunill Grau, Nuria (1992). Participación ciudadana. CLAD. Caracas. 35 Cunill Grau, Nuria(1997). Repensando lo público a través de la sociedad. CLAD – Nueva sociedad. Venezuela. Páginas 103 y 104.
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Otros casos menos visibles pero igual de preocupantes son los de
aquellos países que, con el ánimo de mejorar la participación de la ciudadanía
en asuntos públicos, diseñan instituciones específicas para la participación,
distintas y ajenas al sistema de representación política. Volvemos al caso de
Guatemala. La constitución de 1985 y su posterior desarrollo legal ha llevado
a construir un doble sistema administrativo y político donde llegan a
producirse rivalidades. Por un lado, se encuentra un sistema de Consejos de
Desarrollo presente en cinco niveles territoriales: comunitario, municipal,
departamental, regional y nacional, donde participan grupos sociales,
económicos y sindicales que acuden voluntariamente a sus reuniones junto
con los representantes de la administración presentes en cada nivel. En estos
Consejos se juegan principalmente el reparto de fondos para la realización de
inversión en infraestructura “para el desarrollo”. Paralelamente, se encuentra
el sistema representativo compuesto por los dos niveles de gobierno
reconocidos en la Constitución, el gobierno central, unicameral y los
gobiernos locales en 331 municipios. No existen vinculaciones legales ni
administrativas entre el sistema representativo y el sistema participativo. El
riesgo de este tipo de diseños es crear brechas insalvables entre el ciudadano
y su representante electo haciendo creer al primero que si el representante
no atiende las reivindicaciones existe el sistema participativo que le va a
solucionar el problema, cosa que, tanto si se cumple o no, lo que hace es
debilitar el sistema democrático.
Conclusiones. A modo de revisión de la teoría y práctica de la descentralización en América Latina.
Latinoamérica tiene el reto de recuperar la confianza perdida de los
ciudadanos en sus instituciones, de hacer creíble la recuperación de la cultura
democrática y el de encarar con éxito estrategias de desarrollo. Esa cuestión
sigue estando vigente en las agendas de todos los países. La
descentralización sigue siendo una estrategia viable pero, a la luz de la
experiencia de las dos últimas décadas, no es en sí misma un fin sino tan solo
un medio. Con esto no se quiere quitar importancia ni trascendencia al
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fenómeno, ni mucho menos, tan solo se ajusta su dimensión dentro del
paradigma emergente de desarrollo.
Hemos visto en las páginas anteriores, quizá de una manera muy rápida e
incluso esquemática, como los supuestos de partida no se han cumplido. La
descentralización concebida con un conjunto de herramientas técnicas para
reformar el Estado ha tenido el mismo efecto que pintar encima de una
superficie oxidada sin tratamiento anticorrosión previo. Las buenas
intenciones de los tecnócratas se han ido frustrando una tras otra. No
obstante lo dicho, creo que se puede seguir apostando por la
descentralización como una “teoría auxiliar” de un nuevo paradigma de
desarrollo para América Latina36. El paradigma neoliberal o mercantilista está
francamente en crisis y estamos en un momento de transición donde se está
recuperando de nuevo el interés por el papel central del Estado en el
desarrollo social y económico y en la construcción de ciudadanía. La
descentralización como teoría de apoyo al nuevo paradigma emergente
supone no una disminución del Estado sino todo lo contrario, un aumento de
la presencia de las instituciones públicas sobre el territorio. La
descentralización tampoco es una manera de disminuir el gasto público sino
todo lo contrario, es imprescindible aumentarlo si se quiere de verdad
construir un Estado descentralizado. Junto a ello es imprescindible que las
agendas públicas vayan acompañadas de reglas claras, transparentes y
equilibradas para todos los actores sociales como punto de arranque de las
reformas.
Las políticas sociales, en particular educación y salud, han de ser entendidas
dentro de un esquema previamente acordado de relaciones
intergubernamentales. Todos los actores institucionales, políticos y sociales
habrán de definir previamente las reglas del juego antes de repartir las cartas
36 Se utiliza el concepto de teoría auxiliar y paradigma tal y como lo conceptualizó
Thomas Khun en su obra La estructura de las revoluciones científicas. “El éxito de un
paradigma [...] es al principio, en gran parte, una promesa de éxito discernible en
ejemplos seleccionados y todavía incompletos”.
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y empezar a jugar. La técnica de creación de cuasi mercados para evitar
la “burocracia” del Estado no asegura el acceso universal a una educación y
una sanidad de calidad.
Uno de los mecanismos de evaluación es el seguimiento del gasto público
generado a partir de los impuestos que los gobiernos recaudan para el
funcionamiento de las administraciones y para acciones de inversión. La
descentralización y el nuevo papel central de las municipalidades permite, a
priori, suponer que se produce una mejora en el control ciudadano de las
administraciones públicas pues la administración local es la más accesible. La
descentralización fiscal asume la función de ir permitiendo que ese
acercamiento se refuerce al trasladar el estado más responsabilidades a estos
niveles locales. Sin embargo para que las municipalidades asuman más
responsabilidades fiscales necesariamente ha de mejorarse la relación
ciudadano – gobierno local fundamentalmente mediante el control ciudadano
sobre el gasto público realizado con sus impuestos.
En los noventa el valor de descentralizar supera con creces el simple hecho
fiscal. “La política fiscal y, dentro de ella, la financiación de la
descentralización, no existen por si solas ni se explican con referencia a su
propia lógica interna. Existen dentro de un contexto socioeconómico que les
da sentido y les señala los instrumentos de los cuales pueden valerse”37. Las
motivaciones de cada realidad nacional a la hora de decidirse por establecer
procesos de descentralización fiscal son tan variadas como realidades
analicemos. Así para Brasil la descentralización fiscal busca asegurar los
numerosos derechos sociales y ciudadanos consagrados en la constitución de
1988; en Perú fueron esencialmente motivos económicos iniciados para
reducir el gasto público y mejorar su eficiencia; en Venezuela fue la intención
de extender las bases políticas de las instituciones y en España, por poner
37 Fernando Rojas Hurtado (1995) . “La descentralización fiscal en América Latina”.
Revista Reforma y Democracia del CLAD nº 3. Enero. Caracas. Venezuela. Pág. 1
Página 33 de 136
otro ejemplo, el reconocimiento del derecho a la diferenciación y la
autonomía regional38.
La descentralización fiscal es, en la definición más inmediata, el proceso a
través del cual las funciones fiscales se transfieren de los gobiernos centrales
a otros de nivel inferior. Pero analizándolo más detenidamente podemos
afirmar que es el componente esencial que mide el nivel real de
descentralización que un estado quiere, puede o está dispuesto a alcanzar. La
autonomía municipal concebida como la capacidad de gobernar depende
directamente del nivel de ingresos propios recaudados y administrados por
las municipalidades. La dependencia fiscal del nivel central puede dar
autonomía administrativa, pero difícilmente política y, por tanto, analizar
cómo se financian los distintos niveles administrativos, es analizar el grado de
autonomía política de las municipalidades. Dentro de los procesos de reforma
del estado iniciados a partir de los ochenta en América Latina se encontraba
el objetivo de mejorar los déficit públicos y mejorar las variables
macroeconómicas. La descentralización fiscal cumpliría, dentro de este marco
de análisis, la misión de transferir responsabilidades a los gobiernos federales
y municipales para aliviar la carga central del Estado. Esta reforma se planteó
eminentemente como un proceso técnico - administrativo, y se basa en
principios de economía fiscal que ya se formulaban en la década de los
sesenta. 39 Sin embargo, la descentralización fiscal encierra toda una
38 Ibid. Pág. 3 y 4.
39 Los dos principios clásicos que explican por qué es más eficaz un servicio público
gestionado por la administración más cercana al ciudadano son el principio de
correspondencia según el cual la jurisdicción que determina el nivel de la prestación
de cada bien público debe incluir precisamente al conjunto de individuos que lo
consumen (Oates 1972) y el principio de equivalencia fiscal según el cual si
coincide una jurisdicción política con un área de beneficios, se supera el problema del
que “viaja sin pagar” y el beneficio marginal es igual al costo marginal de la
producción, lo que asegura una prestación óptima de los servicios públicos (Olson
1969) Por lo tanto los servicios públicos se prestan de la manera más eficiente
“mediante la jurisdicción que ejerza el control sobre el área geográfica mínima que
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concepción de Estado ya que el proceso descentralizador “genera
gobiernos subnacionales donde antes no los había”40 y condiciona una
organización territorial, política y administrativa que debe de estar explicitada
y consensuada en el ámbito nacional.
El diferenciar descentralización fiscal de cualquier otra vertiente como la
política o la administrativa es un proceso meramente artificioso permisible tan
solo con fines analíticos. Se ha de asumir la idea de que lo fiscal es el
barómetro que indica cuál es el alcance de las otras facetas de la
descentralización. Se pueden diseñar administraciones perfectamente
descentralizadas pero si no hay presupuesto para mantener estas
administraciones los resultados se encontrarán tan sólo en el discurso. Se ha
de entender también que la descentralización fiscal no es meramente una
cuestión de ingeniería presupuestaria. La descentralización fiscal puede
promover y afianzar procesos de desarrollo en las sociedades donde se
produce ya que, a pesar de las diferencias nacionales que se mencionan, en
todo proceso de descentralización fiscal se parte actualmente de un principio
según el cual “La descentralización fiscal puede contribuir a una provisión de
los servicios públicos locales más eficiente al hacer que los gastos se
equiparen más exactamente a las prioridades y preferencias locales [..] y la
toma de decisiones descentralizada amplía las posibilidades para una mayor
participación local en el desarrollo”41.
Con respecto a la tercera tesis, la de la dicotomía democracia participativa -
democracia representativa, es probablemente la más difícil de superar ya que
está ligada a la misma esencia de las relaciones Estado – Sociedad en
internalice los beneficios y costos de su prestación (Oates, 1972:55) debido a que los
gobiernos locales comprenden las inquietudes de los residentes locales y fomentan las
responsabilidades y la eficiencia fiscal.
40 Gerold Krause - Junk (1996). “La descentralización fiscal en América Latina: una
perspectiva internacional”. En: Descentralización fiscal en América Latina. Balances y
principales desafíos. CEPAL/GTZ. Pág. 151.
41 Anwar Shah (1997). Reforma de las relaciones fiscales intergubernamentales en las
economías de los países n vías de desarrollo y de mercados emergentes. Banco
Mundial. Segunda Impresión. Washington D.C USA.
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Latinoamérica que, como se decía más arriba, supone una difícil
situación donde el Estado está “fuera” de la sociedad y por lo tanto el
representante se desvincula rápidamente de su elector. Esta situación es
complicada y de difícil solución al menos a corto plazo. ¿Podrían los gobiernos
locales, dada su cercanía, al ciudadano, ser los pioneros e impulsores del
cambio?, parece ser que esa sería la senda marcada y es la referencia teórica
constante tanto en los textos “oficiales” como en los que reclaman desde la
ciudadanía mayores cotas de participación. Ahora bien, debería quedar libre
el camino para hacerlo y vincular directamente las instituciones con los
mecanismos y espacios de participación lo que supone no solo abrir las
puertas de los ayuntamientos y comunas al ciudadano sino replantearse los
sistemas de partidos políticos y ese es un tema hasta la fecha abordado con
mucha timidez en todos los países y donde la intelligencia de los organismos
internacionales tiene poco que aportar pues cada país tiene que encontrar su
camino y nadie puede dar lecciones a nadie en cuestión de cultura política, ya
que esta tiene sus propios códigos y tiempos según la realidad que se
analice.
Por lo tanto podemos aseverar que la puesta en marcha de modelos
descentralizados basados en el paradigma neoliberal no alcanzó sus objetivos
durante los primeros años de aplicación en América Latina fundamentalmente
porque se asumió la descentralización bajo una mirada exclusivamente
técnica y economicista obviando los factores políticos e institucionales
específicos de cada realidad nacional.
Tres serán las variables centrales que se establezcan como claves en el nuevo
paradigma de desarrollo. La primera, es la necesidad de repensar la
organización de la administración pública del territorio para afrontar de
manera más precisa la descentralización político - administrativa. La región y
su reconceptualización, son esenciales en esta dimensión. Las otras son las
dos políticas sectoriales a las que se les otorga mayor peso para revertir los
indicadores de subdesarrollo de países como los latinoamericanos: la
educación y la salud. Las tres variables se trenzarán en una sola pregunta,
¿cómo mejorar los niveles de educación y salud bajo una perspectiva
descentralizada que permita a todos los ciudadanos acceder al desarrollo no
importando en que lugar del país estos habiten?. La respuesta a esta cuestión
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determinará el éxito y profundización de las medidas descentralizadoras
en cualquier país de referencia.
En este mismo sentido, el concepto de subsidiaridad, planteado como
recomendación técnica, se puede combinar con el criterio de solidaridad para
evitar desequilibrios territoriales. “La sola aplicación de la noción de
subsidiaridad podría generar situaciones de intolerable injusticia, con un alto
potencial de violencia política, si no es acompañada de la aplicación
sistemática del principio de solidaridad, ejercido por el Estado, precisamente
para garantizar el bien común”42.
Esta garantía la ejerce en el nuevo paradigma no el Estado central, como
hasta la fecha, si no las entidades intermedias territoriales establecidas bajo
distintas modalidades en cada país. Boisier, llega a vincular directamente la
descentralización con el concepto de “Equidad” manejado por la CEPAL como
respuesta al neoliberalismo a principios de la década de los noventa. Según la
CEPAL “para asegurar la igualdad de oportunidades resulta decisivo que se
rompan los eslabones críticos de la reproducción social de la desigualdad de
condiciones”43. Para este autor precisamente “uno de esos eslabones críticos
es de naturaleza territorial y mediante ese eslabón se encadena la equidad
con la descentralización. [...] Si la hipótesis es correcta, se infiere que toda
política social que propenda a una mayor equidad debe incluir un componente
territorial a fin de maximizar su eficacia y eficiencia, lo cual abre una
importante interfase entre las políticas sociales y las políticas territoriales o
regionales”44.
42 Sergio Boisier y Verónica Silva (1989). “Descentralización de políticas sociales y
desconcentración territorial. Puntos de intersección para investigación y acción”. En:
Seminario interagencial acerca de la descentralización y desconcentración de los
sectores y los servicios sociales. ILPES. OMS; OPS; UNESCO. Oficina Regional para
América Latina y el Caribe Brasilia. Pág. 46
43 CEPAL (1990) Transformación productiva con equidad. Santiago de Chile.
44 Sergio Boisier 1992 Op. Cit. Pág. 119-120.
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La evolución de estas variables, subsidiaridad, equidad y territorio se
puede monitorear en función de una cuarta, la descentralización fiscal. Esta
variable es básica para valorar el grado real de descentralización en un país.
Su evolución muestra si realmente el traspaso de recursos y la autonomía en
el gasto de los mismos es o no una realidad. El ideal a alcanzar es el
“equilibrio fiscal”. Este equilibrio se alcanza cuando la proporción de los
gastos propios de un nivel de gobierno es financiada por los ingresos propios.
En Latinoamérica el índice suele mostrar un escaso nivel45.
En relación con este aspecto financiero, hay que tener en cuenta que la
descentralización no puede en ningún caso presentarse como la solución al
gasto público. La descentralización comprende una ampliación del Estado y
esa circunstancia no solo no es gratuita sino que exige una inversión previa y
de mantenimiento posterior. Si a esto añadimos, según el Banco Mundial, la
necesidad de consolidar las instituciones básicas de un Estado de derecho
(sistema judicial independiente y separación de poderes); la lucha contra la
corrupción; y la lucha contra los monopolios públicos y privados mediante la
promoción de la competencia tanto en el mundo privado como en el público a
través de asociaciones estratégicas46 es imposible de llevar a cabo tanta
reforma con políticas de “déficit cero”.
Por otro lado, hay que destacar que los diseños institucionales de la
descentralización cuando separan desarrollo y participación democrática de la
estructura político administrativa, reducen las posibilidades de gobernabilidad
democrática al mantener la separación entre el elector y el representante y
mantener la dicotomía democracia participativa como opuesta a la
representativa.
45 Krause-Junk, Gerold/ Müller, Regine (1994) "Descentralización Fiscal en América
Latina desde una perspectiva internacional" CEPAL. Borrador Seminario Internacional
de Descentralización fiscal CEPAL/GTZ. Quito- Ecuador 17-19 Octubre.
46 Banco mundial (1997) Informe sobre el desarrollo mundial 1997. El Estado en un
mundo en transformación. Washington. D.C EE.UU.
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Por último quedémonos con el siguiente planteamiento. “La
descentralización de las actividades del sector público puede facilitar la
identificación de los recursos potenciales de desarrollo desde los ámbitos
regionales y locales o municipales, así como el mejor planteamiento de las
demandas sociales y las diferentes iniciativas”47. Es posible por tanto
mantener la tesis de la necesidad de la descentralización para asegurar el
desarrollo social y económico de América Latina y arraigar comportamientos
democráticos pero lo que no se puede mantener ya bajo ningún concepto es
que la descentralización pueda mantenerse para conseguir estos objetivos
bajo el paradigma neoliberal.
47 Francisco Alburquerque (1994). “La necesidad de una estrategia de desarrollo
alternativa al neoliberalismo”. En: América Latina hoy nº 7 Segunda época. Enero.
Pág. 37.
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Programa Municipios Productivos:
Relaciones Provincia-Municipios
Santa Fe 1996-2001
Lic. Janina Aragno48
Resumen
La presente investigación tiene su fundamento en la necesidad de un análisis
sobre el Programa Municipios Productivos desarrollado en la Provincia de
Santa Fe, desde el año 1996 hasta nuestros días.
Se pretende arribar a una idea mas acabada de lo que las autoridades
santafesinas entienden por desarrollo económico y productivo en los
Municipios y Comunas.
El análisis de las acciones puestas en marcha a través de este programa
permitirán reconstruir la intencionalidad y orientación inherente a la
concepción de desarrollo que se tiene desde el Ministerio de la Producción
provincial.
Se intenta conocer qué orientación van a tener los Municipios y Comunas en
las políticas y programas puestos en marcha desde el gobierno provincial, qué
lugar les queda a estos espacios locales en el diseño de acciones, qué tareas
deberán asumir y/o continuar desarrollando según el rol que la Provincia “les
otorgue” en el diseño de acciones.
Partimos de la siguiente hipótesis: “El impulso dado desde la Provincia de
Santa Fe al desarrollo económico local, a través del Programa MP, está
48 Licenciada en Ciencia Política. Facultad de Ciencia Política y RRII. Universidad Nacional de
Rosario. Becaria del Programa de Formación de Jóvenes Investigadores - PRO.FO.J.I. 2002.
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orientado a lograr el desarrollo económico-productivo de la Provincia en
general, y su posicionamiento competitivo en el país y la región, haciendo
hincapié en los Municipios y Comunas sólo como “territorios de operación” de
las políticas, sin delegar ni inducir a crear herramientas de autogestión en las
ciudades que les permitan encarar el desarrollo económico-productivo
individual o intermunicipalmente, sino haciendo depender a las localidades de
la actuación y regulación central de la Provincia en torno de este tema”.
Abstract
This research is based on the need of analyse the public policy called
“Municipios Productivos” developed in the Province of Santa Fe since 1996
until nowadays.
Our intention is to know how the provincials authorities consider the
economical and productive local development in Municipalities and small
towns.
The analysis of the actions done through this public policy allows us to re-
built the intentionality and the orientation in the idea of local development
that have the provincial Ministry of Production.
We want to find out the orientation that should have the Municipalities in the
publics policies and programs which come from the provincial government,
what places left the provincial government to those local areas in the design
of those policies, and what tasks should those assume or continue developing
according to the role that the provincial government gave them.
Our hypothesis is that :” The prompt gave from the Province of Santa Fe to
the local economic development, through the public policy called “Municipios
Productivos”, is oriented to obtain economic and productive develop in the
province in general, and its competitive position in the country and in the
region, strengthening the Municipalities only like “fields of operations” of this
policy, but not delegating nor inducing to create tools of self-management in
the cities that could allows those to improve individually in the economical
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and productive development. The Province makes the Municipalities to
depend on its role and regulation around this subject”.
Introducción
En la Provincia de Santa Fe, bajo la órbita del Ministerio de Agricultura,
Ganadería, Industria y Comercio (MAGIC), la Secretaría de Industria,
Comercio y Servicios viene desarrollando desde 1996 el Programa Municipios
Productivos (en adelante Programa MP) que entre sus objetivos iniciales
plantea: “Fortalecer, estimular el crecimiento e integrar el sistema productivo
de la Provincia de Santa Fe a partir de la acción local y regional” y “Establecer
una coordinación armónica entre Municipios, entidades empresarias y
educativas, con el fin de favorecer el acceso a información y programas de
trabajo para el sector productivo”.
El desarrollo del presente proyecto de investigación tiene su fundamento en la
necesidad de un análisis sobre el largo recorrido del Programa MP en la
Provincia de Santa Fe, desde el año 1996 hasta nuestros días. Analizar este
Programa provincial es una alternativa válida para arribar a una idea mas
acabada de lo que las autoridades santafesinas entienden por desarrollo
económico y productivo en los Municipios y Comunas. Creemos que el análisis
de las acciones puestas en marcha a través de este programa permitirán
reconstruir la intencionalidad y orientación inherente a la concepción de
desarrollo que se tiene desde el Ministerio de la Producción provincial.
Nos parece adecuado examinar los objetivos planteados en cada etapa de
este programa, así como las acciones que tienden a alcanzar esos objetivos,
dado que esta reconstrucción de objetivos, y de acciones para lograrlos, será
un camino viable en pro de acercarnos a la concepción de desarrollo que las
orienta. Se tratará de “construir” la concepción del desarrollo del Ministerio de
la Producción santafesino a partir de la “reconstrucción” del camino andado
por el Programa MP. Procesos, relaciones, políticas, objetivos, acciones,
actores, escenarios; cada uno de estos elementos serán partícipes en este
análisis.
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Intentar “construir” la concepción de desarrollo local de la Provincia de
Santa Fe tiene su razón de ser fundamental en el hecho de conocer qué
orientación van a tener los Municipios y Comunas en las políticas y programas
puestos en marcha, qué lugar les queda a estos espacios locales en el diseño
de acciones, qué tareas deberán asumir y/o continuar desarrollando según el
rol que la Provincia “les otorgue” en el diseño de acciones. Dice Mónica S.
Iturburu que los ciudadanos asignan gran relevancia “a la coordinación
política de los sistemas sociales locales, en especial para nuevas tareas tales
como la orientación del desarrollo económico como componente indispensable
del desarrollo local”49 , y es en definitiva este conjunto de cosas el que
pretende quedar reflejado en esta investigación: la coordinación política de
los sistemas locales, interjurisdiccionalmente con la Provincia y la orientación
hacia el desarrollo local, en especial desarrollo económico y productivo.
Para concretar esta tarea intentaremos responder a los siguientes
interrogantes:
- ¿Cuál es la concepción del desarrollo local imperante en la Provincia de
Santa Fe, y más específicamente en el MAGIC?
- ¿Qué políticas fueron diseñadas y ejecutadas por el MAGIC hacia los
Municipios y Comunas de la Provincia de Santa Fe, a través del “Programa
MP”?
- ¿Es posible caracterizar las acciones desarrolladas por el “Programa MP”
como tendientes al desarrollo económico local?
Partimos de la siguiente hipótesis: “El impulso dado desde la Provincia de
Santa Fe al desarrollo económico local, a través del Programa MP, está
49 Iturburu, Mónica Silvana; “Municipios Argentinos: Potestades y Restricciones
Constitucionales para un Nuevo Modelo de Gestión Local”; 2º Edición; I.N.A.P.,
Dirección Nacional de Estudios y Documentación. Dirección de Estudios e
Investigaciones; Buenos Aires, Argentina; Diciembre de 2000; Página 37.
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orientado a lograr el desarrollo económico-productivo de la Provincia en
general, y su posicionamiento competitivo en el país y la región, haciendo
incapié en los Municipios y Comunas sólo como “territorios de operación” de
las políticas, sin delegar ni inducir a crear herramientas de autogestión en las
ciudades que les permitan encarar el desarrollo económico-productivo
individual o intermunicipalmente, sino haciendo depender a las localidades de
la actuación y regulación central de la Provincia en torno de este tema”.
Se demarcan tres dimensiones de análisis que delimitaran nuestro objeto de
estudio. Estas son:
1. Desarrollo económico-productivo local y provincial en Santa Fe
2. Herramientas de Gestión del desarrollo en las ciudades
3. Limitaciones de Municipios y Comunas para gestionar el desarrollo
económico- productivo local.
Aspectos Metodológicos
El universo de análisis de nuestro trabajo de investigación es el Programa
Municipios Productivos (MP) y su ejecución en la Provincia de Santa Fe desde
el año 1996 hasta nuestros días.
Dado el objetivo del trabajo, nos planteamos una estrategia de investigación
de tipo cualitativa para lo cual recurrimos fundamentalmente a dos fuentes de
información:
1. Documentación secundaria: Se realizó una búsqueda de datos e
información que resultó relevante para conocer los aspectos generales del
Programa MP, esta información se obtuvo principalmente a partir de
solicitudes en la Delegación Rosario y la Delegación del Area Sur del
MAGIC - Provincia de Santa Fe. Fueron, no obstante, de particular
importancia los datos obtenidos en páginas Web oficiales de la Provincia y
la Nación. Esta información contenía la “integración” de lo que hasta el
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momento ha sido la ejecución del Programa, datos relevantes acerca
de los actores participantes, los recursos empleados y las relaciones
interjurisdiccionales e interinstitucionales que las acciones generaron,
entre otras cuestiones; todo esto delimitado en diferentes etapas y
objetivos propuestos para cada una.
2. Entrevistas a actores: Las entrevistas en profundidad resultaron un
elemento de gran validez y viabilidad en la captación de percepciones y
realidades que no eran explícitas en los documentos con los que se
contaba. Esta información estaba relacionada a las concepciones de
aquellas personas que, entre muchas otras, fueron partícipes desde los
inicios de este Programa, y que han tenido una participación privilegiada
en los cursos de acción emprendidos tanto desde el Ministerio de Industria
y Comercio como desde los Municipios y Comunas santafesinos. Se optó
por seleccionar a personas pertenecientes al ámbito de la Provincia de
Santa Fe, en la esfera público-administrativa del Ministerio, dado que,
siguiendo los fines de este trabajo, será esta perspectiva la que más
aporte a dilucidar los interrogantes formulados al inicio.
Como resultado de la entrevista con el Delegado de la Región Sur del MAGIC
surge el dato de la existencia de una evaluación realizada por la Oficina de la
CEPAL (Comisión Económica para América Latina) en Buenos Aires, en el
marco del Acta de Cooperación Técnica entre este organismo y el MAGIC,
dado lo cuál se estableció una solicitud al Sr. Carlos Ferraro, Delegado de la
CEPAL en Buenos Aires y como consecuencia de esto se obtuvo el informe a
partir del cuál será interesante analizar los datos que esta evaluación recabó.
Percepciones Sobre El Desarrollo Local
Entenderemos al desarrollo local como un proceso que aparece por
“decantación”, luego de que instancias jurisdiccionales superiores den un
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paso al costado en la atención de problemáticas en territorios locales. Se
ve en “lo local” una trinchera virgen, un ámbito territorial, político,
económico, social y cultural no explotado localmente hasta entonces, que
reclama y requiere de novedosas acciones, técnicas, estudios y aplicaciones
en pos de su desarrollo.
Sin embargo, notamos que el nuevo protagonismo de las localidades no las
coloca en una posición privilegiada respecto de otras instancias territoriales,
sino que mas bien denota “vulnerabilidad” y “debilidad” como rasgos iniciales.
Las oportunidades de actuación del territorio local y su gobierno no son
inherentes a su existencia, sino que deben descubrirse, buscarse, explotarse
y gestionarse por quienes se interesan en imponer nuevas acciones. Estas
oportunidades dependerán de varios factores siendo, a nuestro entender, los
recursos económicos y los medios legales los que mayor determinación
imponen.
Así como vemos el nuevo protagonismo de lo local, también entendemos que
el papel que adquieren instancias jurisdiccionales superiores como región,
Provincia y Nación se ve renovado en gran medida como causa y
consecuencia de estos cambios. Hacen su aparición nuevas redes de
relaciones entre estas instancias, reacomodamiento de roles, y un nuevo
marco de referencia entre las políticas de la Nación, las Provincias, y los
Municipios.
El desarrollo económico-productivo en los Municipios será, a nuestro
entender, determinante al hablar de desarrollo local, los recursos económicos
generados por un Municipio y las medianas, pequeñas y micro empresas
asentadas en su zona otorgaran a este mayor capacidad de actuación,
protagonismo y poder en las relaciones interjurisdiccionales e
interinstitucionales. Esta coordinación y entretejido de roles que surge serán
determinantes para el “sustento” del desarrollo local, dado que el Gobierno
local por si solo “no puede”, sino que requiere del gobierno provincial y del
nacional como apoyos, en tanto que desde los actores privados se requiere de
confianza, interacción y cooperación para los fines del desarrollo local o
desarrollo económico-productivo local.
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Programa Municipios Productivos (MP)
Los objetivos generales que guían este Programa, son:
- Fortalecer, estimular el crecimiento e integrar el sistema productivo de la
Provincia a partir de la acción local y regional.
- Establecer una coordinación armónica entre Municipios, entidades
empresarias y educativas, con el fin de favorecer el acceso a información
y programas de trabajo para el sector productivo.
Etapas que comprende el Programa:
Primer etapa (Año 1996):
• Descentralizar la política productiva
• Estimular la creación de Secretarias de la Producción
• Capacitación de los Secretarios
• Relevamiento del Sector Productivo (trabajo de campo)
Segunda etapa (Año 1997):
• Fortalecimiento de las Comunas creando áreas de la Producción y
capacitación de los representantes.
• Asistencia técnica a los Municipios.
• Encuentros regionales
• Relevamiento del sector productivo (análisis de datos y elaboración de
informes)
• Encuentros Provinciales
Tercer etapa (Año 1998):
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• Internacionalización de los Municipios y empresas de la Provincia.
• Integración de las Comunas al Programa.
• Seminarios de capacitación a empresarios y diferentes actores locales.
• Desarrollo de una red de información.
Año 1999, las acciones principales fueron las siguientes:
• Fortalecimiento de las comunas.
• Incorporación de entidades intermedias.
• Trabajos sectoriales.
• Consolidación de una red de información.
Años 2000 y 2001:
Información:
• Boletín informativo: 20 boletines mensuales emitidos. Más de 350
destinatarios en toda la Provincia (Vía e-mail).
Capacitación:
• Comercio internacional y Marketing.
• Formulación y evaluación de proyectos.
• Como iniciarse en las exportaciones.
• Los costos, un factor de éxito.
• Claves para la creación de empresas.
• La calidad como eje de cambio
• Costos para Pymes industriales. Total: 974 participantes
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Secretarias de la Producción:
Capacidades y competencias de los SP
! Conocimiento de problemas de las empresas y Cámaras
! Relación personal con Cámaras y empresarios
! Disposición y voluntad
! Resolución de problemas
Perfil del Secretario de la Producción requerido:
• Resolutivo, generador de proyectos, animador y motorizador de ideas
• Agente dinamizador de la economía local
• Promotor de acuerdos regionales y asociativismo
• Orientador(informar), Docente (enseñar), Diseñador (planificar) y
Psicólogo (visión)
• Flexible y coordinador con otros sectores (educativos, empresarios,
sindicatos)
Asociaciones para el Desarrollo Regional (ADR’s)
• 20 Asociaciones en funcionamiento
• Más de 200 localidades representadas
• Manejan alrededor de $30.000.000
• 9 Planes estratégicos realizados.
• Se represtan fondos del RE. CU.PRO
De forma general, los objetivos de las ADR´s tienden a promover la
producción y el desarrollo agrícola, ganadero, industrial, socioeconómico,
educativo y cultural de la región, además de actividades económicas
alternativas que generen nuevos puestos de trabajo y una eficiente y racional
utilización de los recursos materiales y humanos.
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Se ha conformado una Red de Asociaciones Civiles que aúnan Municipios,
Comunas y entidades intermedias formando un estructura de apoyo para la
atención de la problemática comunitaria.
En todos los casos las ADR´s quedan sujetas a los controles administrativos y
contables que el MAGIC disponga, en el marco de la ley de Contabilidad de la
Provincia de Santa Fe, Decreto Ley Nº 1757/56, como así también al
seguimiento de los représtamos habida cuenta de que los mismos deberán
enmarcarse en emprendimientos productivos que respondan al Plan
Estratégico de la Asociación previamente aprobado por Resolución del MAGIC.
Líneas De Crédito Del Programa MP - CFI (Consejo Federal De
Inversiones)
Microempresas - Ente Financiero: 100 % CFI –
Destinatarios: Personas físicas o jurídicas que desarrollen actividades
económicamente rentables
Monto máximo a otorgarse :
Activo Fijo: hasta U$S 50.000.-
Activo de trabajo : hasta U$S 20.000.-
Capacitación : hasta U$S 4.000.-
La suma de estos tres rubros no podrá exceder los U$S 50.000.-
Plazo de gracia máximo : 18 meses ( Para devolución de capital)
Plazo de amortización : 36 meses
Forma de amortización : mensual, trimestral, semestral o anual
Tasa de interés : 6 % anual sobre saldo
Garantía que se solicita :
• hasta $ 8.000.- garantías solidarias.
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• mas de $ 8.000 garantías reales, hipotecarias o prendarias.
su valuación debe ser equivalente al 130 % de crédito
DIMENSIONES
Desarrollo Económico - Productivo Local y Provincial en Santa Fe
El objetivo de la Provincia, desde el año 1996 en el que se lanza el Programa
MP es el de descentralizar la política productiva del gobierno
santafesino, lo cuál se concreta a través de la creación y el fortalecimiento
de las áreas de apoyo a la producción en Municipios y Comunas.
Incentivar la creación y el fortalecimiento de áreas que asuman funciones en
lo relacionado a temas productivos, denominadas “Secretarías de la
Producción”(SP).
Lo anterior nos permite observar en una primera aproximación que la
concepción de desarrollo local que aparece reflejada desde el Gobierno
Provincial prioriza, entre varios factores, el fortalecimiento institucional de las
áreas locales de producción. Teniendo como segundo eje la vinculación de
actores públicos- institucionales y privados. La articulación entre empresas
privadas y gobiernos locales será dinamizadora del entorno productivo local.
Serán las empresas locales las beneficiarias directas de estas acciones en
tanto los Secretarios de la Producción constituirán el nexo entre estas y los
actores públicos y privados de distintas jurisdicciones, local, regional,
provincial, nacional e internacional. Resulta inherente a esta posición, la
fuertemente marcada tendencia desde el gobierno provincial, en pensar en un
“desarrollo empresarial” para la provincia.
Vemos que la política central de la provincia en torno de la idea de desarrollo
es “fortalecer el sector productivo”, siendo este sector principalmente
constituido (en el caso de empresas domesticas) por empresas micro,
pequeñas y medianas, que se dedican a la producción y/o elaboración de
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productos principalmente a partir de materia prima de origen
agropecuario. (Algunas de las principales producciones de la Provincia han
sido citadas en apartados anteriores).
Cuando se interroga a Dario Mascioli acerca de cómo definiría la idea de
desarrollo de la Provincia, este nos resume su percepción señalando que
cuando las SP fueron creadas, “lo más importante en esto era que
fundamentalmente le llegara la información al empresario, porque había
muchos empresarios de Pymes que ni siquiera tenían información, muchos de
los programas, nacionales fundamentalmente, ni siquiera llegaban (...) luego,
además de darles información, se veía que los programas los tenía que llevar
adelante uno, porque las empresas no tomaban la iniciativa (...) hubo que
armar programas propios (...). Uno de estos programas fue la búsqueda del
mercado externo, porque era redituable llevar mercaderías al exterior, y
lograr acceder a estos mercados. Con el cambio de la macroeconomía que
ocurrió el 20 de Diciembre, la Provincia impulsa gestiones dentro del ámbito
de lo que es el territorio santafesino, vinculado con dos cuestiones (...) la
búsqueda de los mercados externos a través de la concurrencia a ferias y
misiones internacionales y por otro lado, un plan de sustitución de
importaciones, dado que la mercadería que antes ingresaba desde el exterior
hoy no está ingresando, entonces acercar al comprador con el vendedor,
entonces la Provincia, a través de su logística acerca, en rondas de negocios,
al comprador con el vendedor, que son los productos santafesinos, ahí es
donde hoy por hoy está poniendo el mayor de los empeños y el mayor de los
esfuerzos, sin descuidar las otras áreas que son las vinculadas con la
tecnología en el sector agropecuario...”.
El objetivo era para la Provincia acercar la información al Sector empresario.
Dice Mascioli, “... lo más importante en esto era que fundamentalmente le
llegara la información al empresario”, y agrega que generalmente son las
grandes urbes de nuestro país las que acceden fácilmente a las novedades
para el sector productivo y empresario, existiendo un rezago o marginación
para aquellas pequeñas localidades del “interior”.
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Estas acciones han colaborado en el incremento de la cantidad de
empresas exportadoras santafesinas, en particular de las pequeñas y
medianas.
Si hablamos de “desarrollo empresarial”, no pueden obviarse las políticas
provinciales en favor de la atracción de capital extranjero hacia el territorio
santafesino. Por esto, estamos en condiciones de afirmar que el gobierno de
Santa Fe ha venido apoyando y gestionando dos formas de “desarrollo
empresarial”, que pueden ser sintetizadas como:
De estímulo a la producción interna: consistente en el fortalecimiento de las
potencialidades productivas endógenas de la Provincia, mediante el aliento y
la reactivación de la producción interna, a fin de concretar como objetivo
ultimo exportaciones de las materias primas y productos generados en suelo
santafesino. Esta tendencia se orienta al apoyo a empresas domesticas, que a
través de su producción abastecen el mercado interno y apuntan sus
estrategias en muchos de estos casos también, a la exportación de sus
producciones.
De atracción de capitales extranjeros: consistente en la atracción y recepción
en suelo santafesino de grandes empresas internacionales, de modo que
instalen sus plantas productoras y/o sucursales en la Provincia. Generalmente
este tipo de empresas son de características distintas a las que presentan las
empresas o industrias domesticas, volcando su produccion a las maquinarias,
los automotores, etc.
Estas dos formas no son excluyentes en el desarrollo de acciones que la
Provincia lleve adelante, sin embargo cabe preguntarnos ¿en cuál de las dos
la Provincia ha puesto mayor énfasis a través de su accionar?. ¿Cuál de las
dos formas de “desarrollo empresarial” asumió con mayor vigor la Provincia
de Santa Fe?. El análisis a posteriori involucraría interrogantes del tipo: el
posicionamiento competitivo de Santa Fe y las acciones a favor de este
objetivo ¿qué repercusiones tienen estas políticas de apoyo a la produccion
sobre las realidades locales santafesinas?
Cabe destacar que actualmente, son las políticas de apoyo a la producción
domestica y sus exportaciones las que se priorizan desde la provincia, o como
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lo llama Mascioli proceso de “sustitución de importaciones”. Esto se debe
a las características actuales del mercado argentino y las dificultades por las
cuales esta atravesando la economía en las que se torna casi imposible la
importación de producciones extranjeras como ocurría hasta no hace mucho
tiempo. La política de atracción de capitales internacionales ha quedado
relegada actualmente por esta política de fomento de la producción
domestica, esto trae aparejadas varias ventajas, dado que sacar provecho de
la situación desventajosa por la que atraviesa nuestro país en lo que ha
importación se refiere, implica priorizar lo domestico y dar fuerza a un
conjunto de empresas productivas que bajo el régimen de importación
indiscriminada no encontraban ocasión de fortalecer sus producciones y
menos aun de producir en grandes cantidades como para abastecer el
mercado interno y dirigir parte de sus producciones al mercado externo.
Entrelazamiento de Desarrollos
Resulta bastante difícil escindir el camino que toma la provincia en cuanto al
desarrollo económico productivo del camino que cada localidad emprende en
este tema. No se logra hallar una ocasión, en el análisis documental, fáctico y
de entrevistas, en la que ambos conceptos se escindan de acuerdo a la
realidad territorial, sea esta local o provincial, sino que los caminos van
unidos en torno de lo que resulta ser el desarrollo económico productivo en
general, sin distinción de realidades locales o regionales, sino atendiendo a
políticas de carácter provincial que orientan este accionar.
Aparece aquí, a nuestro entender, la causa fundamental de esto en el hecho
de que es el gobierno provincial, y el Ministerio de la Producción en particular,
quienes diseñan las políticas de producción y desarrollo económico para la
provincia y para cada localidad, teniendo las ciudades que “bajar” estos
diseños a la realidad local.
Si atendemos los objetivos del programa MP vemos que este se propone
“descentralizar” el sistema productivo de la provincia, pero aparece tras esta
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idea una descentralización puramente relacionada a la cercanía y/o
contacto que el territorio local y sus agentes tienen con las áreas de
producción locales. No estando orientada esta descentralización a crear o
fortalecer áreas con mayor independencia de actuación y decisión en las
políticas económico-productivas. Quedan las políticas de los municipios
“guiadas” por las políticas de la provincia.
Es por estas razones que podemos estar hablando de un cruce y hasta de
superposición de “desarrollos”. En los que aparece la provincia como el
territorio marco y eje de las políticas de desarrollo.
Este análisis nos va acercando a las respuestas que buscamos al plantear los
interrogantes iniciales de esta investigación. Desde este momento estamos en
condiciones de afirmar el entrelazamiento y la superposición de acciones de
desarrollo en localidades y provincia en general. Por lo cual, al querer saber
¿cuál es la concepción del desarrollo local imperante en la Provincia de Santa
Fe, y más específicamente el MAGIC?, podemos responder que realmente no
puede definirse como “desarrollo de lo local” a la concepción de la provincia y
sus acciones, sino que seria mas preciso hablar de “desarrollo económico-
productivo”. Concepción que, como estamos observando, es más abarcativa,
haciendo alusión a distintas jurisdicciones territoriales, diferentes actores
públicos y privados y maneras diversas de relacionarse en pos del “desarrollo
empresarial”, sin restricciones de tipo local-territorial en el direccionamiento
de las acciones provinciales.
Esta superposición o quizás sea mejor llamarla como “unión de caminos hacia
el desarrollo”, esta fuertemente marcada por el objeto central de las políticas
al que apunta la provincia, siendo este el de impulsar y fortalecer las
empresas del territorio provincial. Puede decirse que es en las empresas
donde se encuentra el “punto de confluencia de destino” de las políticas y de
todo lo que estas involucran, como ser los actores de diferentes jurisdicciones
(nacional, provincial y local) siendo estos de carácter tanto publico como
privado; como así también puede decirse que es el gobierno provincial, donde
“confluye el origen” de las políticas, dado que es desde esta jurisdicción
donde se generan, diseñan y controlan.
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Herramientas de Gestión del Desarrollo en las ciudades
Por esto, se tendrán en cuenta los actores al interior de los Municipios y
Comunas que el Programa considera relevantes para el desarrollo local. Son
estos:
- Secretarios de la Producción (SP) de Municipios y Comunas
- Asociaciones de Desarrollo Regional (ADR`s)
No queda claro si las acciones locales y regionales serán “estimuladas” desde
la centralidad de la Provincia, para luego pasar a ser “autogestionadas” por
los Municipios y Comunas, si la “acción local y regional” hace referencia al
“territorio de operación” de las acciones del Programa MP, o si lo que se
intenta constituir es una red de interacción y coordinación de acciones entre
Municipios y Comunas – Región y Provincia.
Secretarias de la Producción
Al inicio del Programa (año 1996), solo 3 Secretarías de la Producción
funcionaban en la Provincia de Santa Fe, en tanto que, al final de la 3º etapa
(año 1998), 67 Secretarías de la Producción se hallan en actividad en
Municipios y Comunas de la Provincia (48 Municipios y 19 Comunas).
De las entrevistas realizadas surge claramente la intencionalidad inherente a
la creación de Secretarías de la Producción en las localidades santafesinas.
Nos comentaba Gabriela Engler que “... se encontraron que pocas localidades
contaban con un interlocutor válido que conociera los temas de producción y
desarrollo económico. Surge como necesidad del propio empresariado local,
que muchas veces tenía demandas e inquietudes y no sabía a quien dirigirse.
El Programa trató de crear un área de la producción, el nombre no importaba
tanto, sino que hubiese un referente, que nosotros lo llamamos Secretario de
la Producción; para que el empresariado, las entidades, y las Cámaras de los
centros comerciales pudiesen nuclear todas las demandas del sector
empresarial”.
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Darío Mascioli dice: “... empezó a pensarse que el Estado tuviera en el
sector productivo responsables que bajaran herramientas que están al
alcance desde el punto de vista de la Nación y desde el punto de vista de la
Provincia, a los sectores privados. Empezaron a aparecer estos roles que
tuvieron los secretarios de la producción de las distintas ciudades, de las
distintas localidades; que un poco bajaban las herramientas que a nivel
nacional se daban en la Secretaría de Industria, y el mismo Estado provincial
que generaba acciones desde el punto de vista de “cargarse” a las empresas
para salir a buscar mercados externos, desde el punto de vista de la
capacitación, de la asistencia financiera, de la gestión empresaria, de todos
aquellos elementos que le permitieran al empresario privado crecer con sus
empresas, trabajar asociativamente, preocuparse por los intereses comunes
de la sociedad, diagnosticar los perfiles de la sociedad donde vive”.
Aparece en ambas entrevistas la idea de SP como “referente”, como “nexo”,
como “interlocutor válido”. El SP es el centro de una red de articulaciones
público-privadas que nuclea a Empresas y Cámaras empresariales, a
Instituciones educativas y tecnológicas, etc. Será el agente local que aúne las
demandas de estas entidades y pueda desempeñar las funciones de
gestionar, negociar, promover, acercar y relacionar, entre otras, sea tanto
con jurisdicciones locales, provinciales y nacionales, como así también
internacionales.
El SP sería el “primer contacto” con el sector público que los sectores privados
locales tendrían en el Municipio. Será el SP quien recurra a instancias y/o
jurisdicciones superiores para coordinar acciones y lazos de cooperación. El
acceso directo que esta figura tiene a los problemas económicos, territoriales,
productivos, etc, dentro de la localidad, es la herramienta fundamental con la
que cuenta para generar contactos con otras instancias y elevar proyectos,
gestionar ideas o proponer cursos de acción en base a la información recogida
del contacto directo con los potenciales beneficiarios.
El arquitecto Darío Mascioli habla de “bajar herramientas” que desde la
Nación y la Provincia se generen para que puedan acceder a ellas los sectores
privados locales. “Todas las herramientas que el Ministerio generaba
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centralizadamente, descentralizarlas a través de un área específica del
sector Productivo”, dice Mascioli.
Sin embargo, la “generación de herramientas” no deja de estar en manos de
la jurisdicción provincial, centralizadamente. Solo se puede hablar de
“descentralización de la información”, en el sentido de que serán ahora los SP
quienes tengan el contacto inicial y directo con empresarios locales y recojan
las demandas e información desde estos sectores hacia la Provincia. Sin que
esto implique cambios en los agentes promotores y diseñadores de las
políticas, rol que seguirá ostentando la Provincia como ente superior a los
Municipios y Comunas.
Relaciones del SP con actores locales
La CEPAL presenta un documento que evalúa los resultados del Programa MP
luego de tres años de ejecución. Este estudio se realiza en el año 1998,
presenta datos de entrevistas concretadas con: Secretarios de la Producción;
Intendentes; Cámaras empresariales; Instituciones del Sector educativo,
tecnológico y entidades sociales y Empresas50.
Dice este estudio que: “Mayoritariamente, los agentes privados entrevistados
señalan que nadie desde el sector público en el ámbito local atendía los
problemas del sector productivo antes de la creación de las secretarías de la
producción”. Agregándose que esta respuesta proviene del 60 % de las
Cámaras y del 69% de las empresas que fueron entrevistadas. Sólo el 28%
de las Cámaras y el 15% de las empresas (opinión concentrada en las
empresas de mayor tamaño), señalaron tener un interlocutor en el sector
público municipal que atendía sus problemáticas, indicando al Intendente
Municipal.
50 “Descentralización y Apoyo a los Sectores Productivos en la Provincia De Santa Fe:
Evaluación Del Programa Municipios Productivos”; Informe Final, Julio de 1999.
CEPAL. Documento elaborado en el marco del Acta de Cooperación Técnica Nº 1 entre
el Ministerio de Agricultura, ganadería, Industria y Comercio de la Provincia de Santa
Fe y la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires.
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Los datos indican que antes de la puesta en marcha del Programa MP,
los sectores privados no encontraban referentes en el sector público que
atendiera sus demandas.
Luego de 3 años de ejecución de este Programa provincial, indican una
evolución en la forma de comunicarse de los SP con los agentes locales,
señalando que se prioriza el contacto “cara a cara”, la “visita directa”, como
el “mejor canal para conocer la problemática, comunicarse y vincularse con
los diferentes actores” (CEPAL Oficina en Buenos Aires, 1999).
El sector educativo-tecnológico es otro de los que se contactan con frecuencia
con los SP, sin embargo, aparece un cambio respecto a los contactos con las
empresas y cámaras respecto a este sector, siendo para las instituciones
tecnológicas y educativas no tan frecuente el contacto como lo es para el otro
sector, esto indica una priorización de sectores productivos en la agenda de
los SP.
No solo la frecuencia, las modalidades y los actores de contacto son los que
han experimentado innovaciones, sino que también se ha mejorado el
tratamiento de los temas de vinculación, dado que aparecen como novedosos
los trabajos conjuntos entre SP´s y Cámaras o empresarios y el intercambio
de información, junto a temas tradicionales como cuestiones bancarias y
crediticias.
En relación a esto aparece el factor “confianza”, que los sectores privados
puedan tener respecto de un funcionario o área del sector publico para
canalizar sus demandas, parece haber contradicciones en las visiones que
algunos actores privados tienen hacia los actores públicos, quienes por un
lado lo “acusan” de no atender sus demandas o reclamos, pero esto no
necesariamente implica que los sectores privados van a depositar todas sus
expectativas y reclamos en el sector público cuando hallen un referente o
nexo como lo intenta ser el SP, dado que también se plantea el tema de “no
confiar” en el sector publico como referente o gestor.
Los avances en las relaciones que el SP tiene con los sectores público y
privados, demuestran adelantos no solo desde el sector publico-
gubernamental en tanto el SP como “representante” de este, sino de parte de
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los sectores privados también, dado que estos han avanzado en lo que
respecta a los presupuestos que tradicionalmente tenían respecto del
gobierno municipal, y las empresas y Cámaras dieron un paso adelante en
sus relaciones con la Municipalidad.
Son los mismos SP quienes señalan que una de las causas de la falta de
contacto tradicional con el sector privado era “la desconfianza hacia las
respuestas del sector público” que los actores privados tenían, notándose que
luego de casi tres años de desarrollo del programa (en 1998) esta causa ha
pasado del 1° al 3° lugar como justificativo de la falta de contactos, siendo la
mas destacada ahora la “falta de tiempo y la baja vocación participativa”
(CEPAL Oficina Buenos Aires, 1999).
Dice expresamente el documento de la CEPAL que: “La información relevada
permite afirmar que la evaluación general del perfil y capacidades de los SP
realizada por las empresas y las Cámaras es ampliamente positiva”.
Lo cual esta indicando que los sectores privados locales hallan efectivamente
en la persona del SP un nexo entre ellos y el sector público-gubernamental,
quien esta mas de cerca las realidades de estos sectores y puede a partir de
esta información generar y coordinar ideas entre ambos. La “capacidad y
eficiencia en la resolución de problemas y la búsqueda de alternativas para
entidades y empresarios” es otro de los puntos que los empresarios y
Cámaras destacan de los SP.
Se han presentado situaciones en las que no en todos los casos los SP´s
pueden desempeñar pura y exclusivamente las tareas y funciones para las
que fueron designados, y terminan ejerciendo tareas para las cuales no
estaba prevista dicha área, como ser las atinentes a cuestiones sociales, de
empleo y asistencialismo.
Esta “desvirtuación” del rol inicial del SP hace que se redireccione su accionar
en áreas que no competen exclusivamente al desarrollo económico-
productivo del Municipio y están mas bien ligadas a “salvar” urgencias
temporales que surgen entre la población individualmente a causa de los
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malestares de la desocupación y la pobreza. Por lo que se pierde, en
parte, la naturaleza de esta área y de la figura del SP, quien tiene asignado
un área dentro del Municipio para desempeñar las funciones citadas hasta
aquí, como ser: contacto con los empresarios y las Cámaras, desarrollo de
proyectos conjuntos, propuestas de medidas innovadoras para la producción,
promoción de actividades productivas, relevamiento de información local, etc.
Serán, a nuestro entender, los Intendentes municipales quienes deberán
reorientar los reclamos sociales y laborales desde la SP hacia áreas como
promoción social y trabajo, y despejar la tarea del SP orientada a temáticas
productivas de las empresas y los gremios. De no salvarse esta dificultad el
área creada por el Programa MP perdería el carácter de promotor, activador,
gestor y pasaría a atender problemas cotidianos que surgen fuera de sus
incumbencias.
Secretario de la Producción: ¿Agente municipal o delegado provincial?
¿Quién define las tareas a desempeñar por el SP?, ¿Existe una influencia
desde el MAGIC en cuanto al rumbo que las Secretarias deben tomar, o se
deja librado a cada Municipio el accionar económico-productivo local?, ¿Como
es la relación Intendente Municipal- MAGIC, respecto del Secretario de la
Producción?
El SP es una agente nombrado por el propio Intendente Municipal, designado
para tal área respondiendo a cuestiones de carácter técnico-político. Esta
Secretaria cuenta, según la información obtenida, con un muy bajo
presupuesto en la mayoría de los Municipios y Comunas. Sin embargo, la
propuesta de creación de este área es dirigida desde la Provincia a los
Municipios y Comunas, y las funciones y perfiles de estos agentes, fueron
también definidos desde la Provincia. De ahí que planteamos los interrogantes
anteriores porque aparece el tema de la “dependencia” de los SP, ¿del
Municipio o de la Provincia?.
Si para responder este interrogante nos orientamos por la información
recogida, vemos que el SP desempeña principalmente tareas impuestas por la
jurisdicción provincial, dado que es esta la que diseña los planes, programas
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y acciones que el SP lleva adelante, y justamente con esa intencionalidad
se crean estas áreas, para “bajar” acciones provinciales.
Las distintas áreas de actuación que un Municipio involucra, como ser,
trabajo, salud, política ambiental, etc, están orientadas en su accionar por las
políticas del Intendente y su Programa de Gobierno. Sin embargo, el área “de
la Producción” es novedosa en el escenario de la mayor parte de los
Municipios y Comunas santafesinos, por lo cual su creación trajo aparejada la
falta de planificación que respecto de este área debería tener el Intendente
Municipal en su Plan de Gobierno. Las acciones a favor de los sectores
productivos quedaban antes bajo otras áreas, sin que exista un agente
especialmente encomendado para atenderlas.
El razonamiento nos lleva a pensar que al ser el MAGIC quien impone la
creación de SP, el perfil de la persona que deba ocupar ese cargo y las
acciones a desarrollar, será este mismo órgano provincial quien tenga las
“atribuciones” de coordinar sus acciones, dependiendo las áreas productivas
locales de los lineamientos provinciales en gran parte de su accionar. Sumado
a esto esta el hecho de que gran parte de los Programas de gobierno locales
no contemplan esquemas de acción directos hacia las áreas productivas, por
lo que para los Intendentes son asuntos nuevos y no tradicionalmente
tratados bajo la órbita local.
Asociaciones de Desarrollo Regional
En palabras del Delegado del Área Sur del MAGIC: “la asociación para el
desarrollo, nucleó al sector público y el sector privado en una nueva figura
que, independiente autárquicamente desde el Municipio, manejó fondos
propios para desarrollar determinados proyectos, agro-ganaderos, de
recuperación de tierras, paliativo de las inundaciones, o las emergencias. Las
asociaciones son un conjunto no solo de un Municipio, sino de Municipios,
varias Comunas, Sociedades Rurales, Centros Económicos, Legisladores,
Empresarios, que se agrupan en torno a temas comunes, han sacado
personería jurídica”.
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“La mayoría de las asociaciones surgieron por alguna urgencia, o por
alguna emergencia climática; o por una emergencia productiva. Se
conformaron y el Estado en algunos casos, el Nacional y el Provincial, como
eran cuestiones de emergencia, concurrió aportando fondos sin retorno que
quedaron para la administración de las asociaciones para que los represtaran
o recircularan entre proyectos productivos que fueran evaluados por esa
misma asociación”.
Limitaciones de Los Municipios y Comunas para Gestionar el Desarrollo Económico –Productivo Local
El desarrollo de esta dimensión de análisis pretende abarcar los
condicionamientos a los que se ven sometidos los Municipios y Comunas de
Santa Fe, en tanto carentes de autonomía y por tanto, dependientes en
innumerables aspectos de la actuación y legislación provincial. Aparecen, en
este sentido, restricciones de tipo legal y algunas que se alejan de “lo legal” y
se acercan a “político-cultural” y “lo tradicional” en el desenvolvimiento de la
administración municipal y provincial.
Mónica Iturburu extrae la definición de “autonomía” del Diccionario de la Real
Academia Española señalando que, “es la potestad que dentro del Estado
pueden gozar Municipios, Provincias, regiones u otras entidades de él, para
regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de
gobierno propio”.(Iturburu, M., 2000)
La Constitución Nacional Argentina, luego de la reforma del año 1994,
incorpora un novedoso artículo que declara:
“Cada provincia dicta su propia constitución, conforme al artículo 5º,
asegurando la autonomía municipal y reglando el alcance y contenido en el
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” (art.
123º C. N.)
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Son sólo 5 cartas constitucionales provinciales en nuestro país las que no
hacen mención a la autonomía municipal. La Provincia de Santa Fe está entre
ellas, se suman la Provincia de Entre Ríos, Mendoza, Tucumán, y el increíble
caso de la Provincia de Buenos Aires, en la cuál la reforma introducida a la
Carta Provincial en el año 1994 no incorporó la autonomía, dado que el
régimen municipal no fue objeto de reformas quedando vigente la antigua
versión del año 1934 en lo que respecta a este tema. (Iturburu, M., 2000)
La Constitución provincial de Santa Fe, modificada por última vez en el año
1962, en su Sección Séptima, Capítulo Único, con el título de “Régimen
Municipal” art. 106º (“Autogobierno”) declara:
“Todo núcleo de población que constituya una comunidad con vida propia
gobierna por sí mismo sus intereses locales con arreglo a las disposiciones de
esta constitución y de las leyes que se sancionen.
Las poblaciones que tengan más de diez mil habitantes se organizan como
Municipios por ley que la legislatura dicte en cada caso, y las que no reúnan
tal condición como Comunas.
La ley fija la jurisdicción territorial de Municipios y Comunas y resuelve los
casos de fusión o segregación que se susciten”.
En primer término, queda establecida la diferencia entre la organización de
Municipios y Comunas, la cual tiene una base estrictamente poblacional.
Poblaciones con mas de 10 mil habitantes constituirán Municipios y las que no
alcancen esa cifra serán Comunas en el territorio santafesino. Aparece de
manera confusa la palabra “Autogobierno” encabezando este artículo, y se
proclama que la comunidad “gobierna por sí mismo sus intereses locales”,
pero a renglón seguido se señala que esto se realiza con “arreglo a las
disposiciones de ésta Constitución y de las leyes que se sancionen”.
Este conjunto de dichos deja en claro la dualidad del artículo 106º, dado que
aparentemente se intenta hacer ver la “autonomía” o “libertad de actuación y
regulación” de las comunidades, pero queda más que claro que tal autonomía
es totalmente inexistente desde el momento en que será la Constitución o las
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leyes Provinciales las que otorguen el marco legal de funcionamiento a
Municipios y Comunas.
Decíamos al inicio de este apartado que no sólo las limitaciones legales
resultan relevantes para analizar las posibilidades de gestión autónoma del
desarrollo en los Municipios, sino que aparecen factores que podrían ser
caracterizados como “político-culturales” que hacen su aporte en las
“restricciones” que las localidades tienen para encarar la gestión del
desarrollo.
Actores del sector público como del sector privado local actúan en muchos
casos como fuerzas restrictivas del avance que el Municipio pueda sostener
en términos de desarrollo. Este comentario surge como consecuencia del
análisis de los procesos que generó el Programa MP, y es a raíz de los datos
generados por las entrevistas con personal del MAGIC que parecen dilucidarse
algunos factores que pueden haber jugado en contra del pleno desarrollo del
Programa.
En lo que refiere al sector público, la Sra. Gabriela Engler, nos comentó que
no siempre este programa provincial fue bien recibido por actores locales.
Dice Engler que “la disputa política siempre existe, y como (el SP) era una
figura nueva en muchos casos, se dio un proceso de resistencia, sobre todo
en algunos Intendentes, que con el propio devenir de la actividad del SP vio
que le empañaba su propio liderazgo político. Este choque se dio entre el SP y
el Intendente, así como hubo muchos Municipios que avalaron desde el
principio la función del SP, en muchos casos se convirtió en una competencia,
dado que era un referente y un candidato natural a ser Intendente, porque la
gente lo conocía, lo referenciaba, hasta llegó a ser en algunos momentos más
conocido que el propio Intendente”.
Vemos entonces, como algunos gobiernos municipales aparecen “ofreciendo
resistencia” a las acciones del Programa MP, en tanto que estas acarrearían a
su entender el debilitamiento del poder y funciones tradicionales que un
Intendente tiene en la tradicional administración local, interfiriendo
fundamentalmente en las relaciones Municipio– Provincia – Nación.
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El Arq. Darío Mascioli no es coincidente, en principio, con las
declaraciones de Gabriela Engler en lo que respecta al “poder” que el SP
ostenta. Se lo interroga acerca de los comentarios de Gabriela Engler para
que exprese su opinión, y se le formula la pregunta “- Cuándo se toma la
decisión de crear las Secretarías de la Producción y de fortalecer a estas
figuras, ¿Hubo casos en los que el SP pasó a ser un personaje fuerte dentro
del Municipio, casi tanto más que el Intendente y hasta un “candidato natural
a Intendente”?. Ante esta interrogativa Mascioli contesta “no”, aunque a lo
largo de la pregunta concluye diciendo que “... esto dependió mucho de la
personalidad, cuando se veía que el SP era muy fuerte, siempre se notaba un
futuro candidato, por su relación con la sociedad en función de algunos éxitos
que lograr” y agrega “te digo que no fueron más que algunos casos...”.
Entonces, el factor político al que hacíamos mención como “limitativo” en
alguna medida de las posibilidades de encarar el desarrollo de los Municipios
aparece reflejado en las entrevistas. Ambos entrevistados no desconocen que
las resistencias al cambio y al “temor de debilitamiento del poder” estuvieron
presentes al inicio de estas acciones en las localidades.
Consideramos que estas resistencias afectan mas bien a las “herramientas” o
posibilidades que se dan al Municipio, dado que se intenta introducir la
necesariedad de la existencia del SP, y es desde el mismo Municipio y en
muchos casos, desde el mismo Intendente Municipal, donde aparecen los
principales escollos a ser superados para la ejecución de estas acciones.
Los datos recogidos por la CEPAL a través de las entrevistas realizadas con
personal de los municipios santafesinos, se aleja un tanto de las
declaraciones del personal del MAGIC, fundamentalmente de las realizadas
por Gabriela Engler, quien sentenció la resistencia de algunos Intendentes
Municipales al Programa MP.
Los resultados de esta medición, que pone en relación el color político del
gobierno provincial con el del gobierno municipal, se exponen en el siguiente
cuadro:
“Repercusiones de la tendencia de las autoridades del Municipio en la coordinación institucional” (CEPAL, Buenos Aires; 1999)
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Actores Afecta en gran medida
Afecta
Parcialmente
No afecta No afecta, favorece
Intendentes 0 18% 46% 36%
SSPP 8% 17% 50% 25%
Cámaras 0 12% 71% 17%
Otras Instit* 0 30% 20% 30%
Empresas* 1% 11% 54% 22%
En la mayoría de los municipios la tendencia política de las autoridades que
ejercen el gobierno de los municipios no afecta al buen grado de relación y de
coordinación con las autoridades provinciales en relación al programa MP.
El enraizamiento que el Programa MP tuvo en cada localidad santafesina
depende en gran medida del grado de compromiso que la máxima autoridad
municipal tenga frente a la temática productiva y frente a su órgano ejecutor.
En este sentido, los datos de la CEPAL muestran las experiencias divergentes,
observándose casos en que el Intendente tiene un alto grado de compromiso
con la política y una relación cercana con el SP, y en otros donde se presenta
la situación contraria. En ambos casos los efectos sobre la marcha del
programa son sustancialmente diferentes. (CEPAL , Buenos Aires; 1999)
Las opiniones vertidas por los Intendentes, indican que para éstos las
principales restricciones del programa y las problemáticas para la articulación
con el entorno están todas fuera de la responsabilidad del Estado local, por lo
que se entiende que ellos están haciendo el máximo esfuerzo en tal sentido.
Esto no coincide con algunos casos en que las propias empresas
informalmente han sido quienes han "resaltado" la falta de compromiso de
parte del Intendente hacia la temática productiva, y en otros casos son estas
también las que "captan" diferencias entre el intendente y el SP frente al
tema.
El grado de prioridad asignado a las secretarías de la producción por parte de
los intendentes, determinará también una relación diferencial con las
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secretarias de la producción. En los casos en que la prioridad es menor
probablemente se generen niveles considerables de asincronía entre uno y
otro.
También se observan experiencias en las cuales el SP, producto de su buen
desempeño en el cargo, ha ganado en imagen y reconocimiento de parte de
los actores vinculados al sector productivo, y esta situación puede llegar a
generar algún tipo de conflicto con la autoridad superior o con sus pares
funcionarios.
Estamos en condiciones de afirmar la ambivalencia que tuvo la recepción del
Programa MP, dependiendo del “color político” de los Municipios y de la
personalidad y capacidad de Intendentes y SP. No solo las relaciones al
interior de la jurisdicción municipal, como las relaciones entre provincia y
autoridades municipales quedan expuestas, sino que también aparece la
concepción de los actores privados respecto de las relaciones de los sectores
públicos entre si, y de estos para con ellos.
Volcándonos en el análisis de los sectores privados y sus reacciones ante los
cambios en las figuras tradicionales del Gobierno Municipal. Si prestamos
atención al recorrido del Programa MP, vemos que este surge principalmente
ante las demandas de los sectores empresarios locales que reclamaban
mayor información y atención al gobierno municipal sobre planes, líneas de
créditos, ferias, exposiciones, compra y venta de productos y materiales, etc.
O sea, que es el sector privado el que está reclamando “la injerencia” del
sector público en asuntos hasta entonces dejados de lado. Pero, por otra
parte, existen resistencias desde los actores privados a las actuaciones del
gobierno Municipal, dado que las cámaras y entidades intermedias sectoriales
tenían sus reticencias en cuanto a la figura del SP porque consideraban que
este “competía” con ellas “en cambio de unirlas”.
Las relaciones en los primeros pasos del Programa MP no fueron del todo
armónicas con los sectores privados y que se pudieron ver resistencias en
varios frentes ante las nuevas acciones que el Municipio pretendía encarar.
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El factor concertación fue indispensable ante los cambios introducidos en
el escenario de actores, los protagonistas debieron recurrir a formas de
concertación público-privadas a fin de limar asperezas presentadas en un
primer momento. Esta cita del Delegado del Área Sur del MAGIC refleja estos
procesos: “...en este sentido fue más lenta la creación, para acertar con la
persona, algunos exigieron algunos métodos que fue consensuar con las
entidades, otros nominaron a alguien, los distintos métodos hicieron que esto
tuviera una etapa de transición hasta su maduración, para saber que en cada
Municipio había que tener un responsable de esta área. Hoy se ha
consolidado, si bien con otra actividad, no la que estuvo creada al principio,
pero en la mayoría de las ciudades hay un responsable del área de la
producción y hay, también dos comunas que tienen responsables en el área
productiva”.
REFLEXIONES FINALES
Decíamos al inicio de este trabajo que las políticas lanzadas desde el
Programa Municipios Productivos y el rol que en este se asignara a Municipios
y Comunas, iban a ser los elementos que ayuden a “construir” la concepción
de desarrollo económico productivo de las localidades que tiene el Gobierno
de la Provincia de Santa Fe, y especialmente el Ministerio de Agricultura,
Ganadería, Industria y Comercio. Es por tanto que, haciendo un repaso de las
acciones descriptas y analizadas en este trabajo, aparecen como principales
las siguientes:
• Creación de las SP en localidades santafesinas, con el objetivo general de
“descentralizar” la política productiva provincial.
• Aparición de nuevos espacios territoriales en la escena provincial: las
regiones.
• Cambio en los roles, los nexos, las actividades y los perfiles de los actores
públicos y privados en diferentes jurisdicciones.
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• Apoyo a los sectores productivos locales, principalmente a empresas
de menor tamaño, a través de líneas de créditos desde las Asociaciones de
Desarrollo Regional y el Consejo Federal de Inversiones.
• Atracción de capitales extranjeras hacia territorio santafesino.
Luego de analizar las citadas actuaciones y cambios introducidos, puede
contemplarse la concepción de la Provincia en base a las políticas diseñadas y
ejecutadas, o puede analizarse el contexto actual santafesino que demanda
actuaciones no previstas por el Programa MP, así como muestra
repercusiones que no han sido ponderadas por la Provincia.
Si intentamos concluir acerca de cual es la concepción de desarrollo
imperante en la Provincia de Santa Fe hacia los Municipios y Comunas, y en
relación a esto las acciones lanzadas desde el Programa MP, vamos a tener en
cuenta en primer lugar, a dos instituciones centrales como son las ADR´s y
las SP. A partir de lo que estas involucran, surgen las principales acciones
desde la Provincia hacia Municipios y Comunas.
Las ADR´s tienen la principal característica de generar un espacio de
encuentro innovador. En primer lugar, por los actores que involucra, tanto
públicos como privados participan en la gestión, elaboración y acción de
tareas de interés local; y en segundo lugar, por las características de su
surgimiento, en casos de emergencias y urgencias y los temas que involucran
en sus acciones, de alcance local, regional y provincial.
Sin embargo, estas asociaciones surgen por iniciativa privada o pública, de
jurisdicciones municipales y/o intermunicipalmente. Luego la Provincia
encuentra en ellas un canal para vehiculizar su atención hacia zonas y temas
antes descuidados. Les aporto fondos para su funcionamiento y para la
entrega de préstamos y les brindo el apoyo y la colaboración necesaria para
su sustento.
La otra “institución” a la que hacemos referencia son las SP, a través de estas
se logro “descentralizar información” pero no se descentralizaron ni
conocimientos ni decisiones, de acuerdo al trinomio que cita Alburquerque
como necesario para el camino del desarrollo local.
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Pueden reconocerse como méritos de ambas, sobre todo de las ADR´s,
la iniciativa de encarar la atención hacia temas locales y regionales por
preocupación, por desatención desde la Provincia o la Nación, por urgencias
en los tratamientos, involucrando, convocando y concertando con distintos
actores locales y regionales trabajar y reunirse para atender temas comunes
del territorio. Quizá sea la “iniciativa” el factor de mas fácil acceso, si lo
contrastamos con los recursos materiales y el poder en la toma de decisiones,
pero también es el mas dificultoso de ser encarado dado que se requiere de
concertación y voluntad de accionar conjuntamente.
La iniciativa trae aparejado el factor “participación”, implícitamente
mencionado en este trabajo en circunstancias las que, por ejemplo, el SP
interactúa con actores del empresariado y las Cámaras, el avance respecto de
una situación anterior que estos encuentros entre sector publico y privado
han ocasionado, el reconocimiento de estas mejoras por parte de los sectores
empresariales, las Cámaras, las instituciones educativas y tecnológicas.
Retomando conceptos de Alburquerque, respecto de lo que el autor indica
como “acciones obligadas” en el camino del desarrollo local, podemos
encontrar similitudes y diferencias en los pasos hasta ahora avanzados por la
Provincia. Similitudes, en tanto la naturaleza de las políticas y diferencias en
cuanto al grado de maduración y profundidad necesario en estos procesos.
Veamos el caso de lo que el autor denomina “la constitución de sistemas de
información empresarial”, bajo este punto podemos ubicar los relevamientos
productivos llevados adelante en los años 1996 y 1998 desde el MAGIC, a
través de los cuales se intento recoger datos sobre el numero de empresas,
principalmente MIyPIS en la Provincia; otra acción en torno de este concepto
es la que se genera hacia los empresarios, en base a la información y apoyo
hacia estos para asistir a ferias y misiones internacionales y nacionales. Algo
que destacamos al tratar las relaciones y la información que manejan los SP
son los contactos con empresarios y los asesoramientos legales, en cuanto a
regímenes fiscales y temas crediticios y bancarios.
El “mejoramiento de la base empresarial innovadora”, otro de los puntos que
señala Alburquerque. Sobre este particular vamos a repasar las jornadas de
encuentro y capacitación que se organizaron y continúan organizándose
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desde el MAGIC, para que los empresarios, los SP y las Cámaras se
intercomuniquen con el objetivo central de alcanzar en innovaciones en las
producciones agro-industriales de origen domestico. Las capacitaciones están
orientadas a que los empresarios aprendan como producir mas y mejor y a
que preparen sus producciones para la exportación.
Relacionado a esto ultimo aparece la “coordinación de los instrumentos de
fomento para micro, pequeñas y medianas empresas” y “el acceso a líneas de
financiamiento para empresas de pequeñas dimensión”, no se ha encarado
extensamente este tema en el presente trabajo, pero se detallaron las líneas
de crédito que funcionaron desde el año 1996 hasta el año 2001 tanto desde
las ADR´s como desde el Consejo Federal de Inversiones (CFI). Esta política
esta actualmente suspendida dadas las características de la macroeconomía
en nuestro país, por lo que un importante puntal de la producción de origen
domestico en Santa Fe queda en suspenso.
Podríamos concluir en que el camino encarado por la Provincia se acerca en
gran medida a los “parámetros” del desarrollo local referenciados por
Alburquerque, dado que el Programa MP ha contribuido a la “instalación” y
desarrollo de algunos factores citados; sin embargo, quedan varias cuestiones
aun no resueltas por la Provincia y las localidades, cuestiones que, como
hacíamos mención en párrafos anteriores, no han sido ponderadas por el
diseño del Programa MP o que han hecho su aparición como resultados no
previstos de sus acciones o consecuencias no deseadas en los trazados
originales.
Entre los factores ausentes y necesarios para hablar de desarrollo local
aparece, en primer lugar, la ausencia de una legislación adecuada que, como
lo señala C. Tecco ayude a “preparar las instituciones municipales para su
conversión en gestores del desarrollo local-regional”. Queda claro que un
cambio de estas características en la legislación lejos esta de poder ser
introducido fácilmente, se requerirá de la viabilidad política, la voluntad y
concertación de amplios sectores del escenario provincial. Intentamos señalar
lo que a nuestro entender son herramientas obligatorias para que los
programas de desarrollo local prosperen plenamente.
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Según lo señala Tecco, esta “preparación de las instituciones
municipales” supone la “reformulación Cartas Orgánicas, Plataformas y
Programas de Gobierno”. La falta de una constitución provincial adaptada a
los nuevos escenarios y actores, y derivado de esto, la imposibilidad de que
los Gobiernos locales dicten sus propias Cartas Orgánicas son elementos de
gran peso a la hora de definir estrategias, decisiones y políticas,
complicándose mas aun las relaciones con provincias que cuentan desde hace
algunos años con estos instrumentos, como el caso de Córdoba.
Tras la reformulación de los Programas de Gobierno y Plataformas, aparece la
variable política o partidaria, ya citada entre las limitaciones de un desarrollo
conjunto. Esta variable imprime rigidez en muchas acciones que
generalmente “chocan” por razones de color político o de diferencias en
jurisdicciones y niveles de gobierno. La demora en la adaptación que en
muchos Municipios tuvo el Programa MP, la “desconfianza” inicial en la
incorporación de Secretarios de la Producción que se genero en varios
Intendentes, la “desvirtuación” en muchos casos de las funciones inicialmente
establecidas para los SP, son todos estos casos de consecuencias no
deseadas de la ejecución del Programa MP.
Tomando el caso de la “desvirtuación” en los roles iniciales de los SP, quienes
ahora deben en muchos casos atender problemas de asistencialismo y
empleo, vemos que tras este efecto no buscado se esconden cuestiones como
ser la no previsión del encadenamiento que los programas económicos
productivos para el desarrollo deben tener respecto de programas sociales
que atiendan los reclamos directos de la población; la falta de un lugar
prioritario en los Planes de Gobierno locales de las políticas de producción,
haciendo que se desvíe la atención hacia cuestiones que, sin dejar de ser
atendidas, deberían tener igual nivel de prioridad al interior del Municipio,
siendo la interrelación de ambas áreas el optimo para alcanzar grados
elevados de desarrollo arraigado en las localidades y no en las personas o
agentes de turno.
Sea por falta de apoyo político, por escasez de recursos o por falta del
personal necesario para atender cuestiones sociales, por la priorización que
los gobiernos municipales hacen de las políticas asistencialistas vs. políticas
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productivas, o por la no atención de políticas ministeriales de la
provincia, son todos estos son elementos que están indicando la divergencia
de caminos y las limitaciones y demoras que esto implica.
La ausencia actual de líneas de crédito es otro de los factores no ponderados
por el Programa, que impide el desarrollo de políticas productivas de apoyo a
las micro, pequeñas y medianas empresas domesticas.
Luego de estos agregados analíticos y concluyentes del tema bajo
investigación, estamos en condiciones de decir que la hipótesis formulada al
iniciar este trabajo, se confirma en parte dado que, analizando “el impulso”
que se dio desde la Provincia de Santa Fe, y especialmente desde el MAGIC al
desarrollo económico, vemos que este no esta orientado exclusivamente a
“las localidades”, sino que estas juegan un rol de intermediarias en las
acciones provinciales, llevando adelante la ejecución de políticas diseñadas
por el MAGIC; beneficiándose, sin embargo, por el incentivo a la creación de
las SP y la aparición de Asociaciones de Desarrollo Regional, figuras
inexistentes hasta entonces en gran parte del escenario provincial, siendo
áreas de gran potencial innovador en el camino del desarrollo local.
Por estas razones es que decimos que la hipótesis se confirma parcialmente,
en tanto la Provincia apunta todas sus acciones a su posicionamiento
competitivo en el país y la región (nacional e internacional) y para esto
“utiliza” los territorios locales como transmisores de acciones e información,
acrecentando la dependencia que los Municipios y Comunas respecto de la
jurisdicción provincial abriendo, sin embargo, un camino de potencialidades y
posibilidades para las localidades que estén dispuestas a profundizar los
cambios introducidos en sus escenarios, y proponer nuevas modalidades de
gestión, operación y desarrollo dentro de los limites que se les plantean, son
estos la falta de autonomía, la centralidad en la órbita provincial y un muy
bajo o nulo poder de decisión y acción principalmente respecto de asuntos
económico-productivos. Como lo sugiere Alburquerque se debe
“descentralizar la información, los conocimientos y las decisiones” para
incentivar la elaboración de planes de desarrollo a escala local..
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Bibliografía
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Nacional de Estudios y Documentación. Dirección de Estudios e
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globales, instituciones y políticas de desarrollo local”; Homo Sapiens
Ediciones; Año 2001; Rosario, Argentina.
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Análisis de la perspectiva de los actores
locales en torno a la problemática del desarrollo
local/regional de Rosario y su Región
Lic. Julieta Maino51
Resumen
La presente investigación tiene por objetivo analizar la perspectiva de los
actores locales en torno a la problemática del desarrollo local/regional de la
ciudad de Rosario y su Región.
Entendemos al desarrollo local y regional como un proceso orientado y de
múltiples objetivos como la mejora de la productividad y competitividad del
sistema productivo local, el aumento de las oportunidades de empleo y
calidad de vida de los habitantes, la sustentabilidad, etc.
Apuntalar un proceso de desarrollo local-regional no puede ser una tarea
afrontada sólo por el Estado, ni puede dejarse librado a las fuerzas del
mercado o a la iniciativa del sector privado. La gestión del desarrollo debe ser
el resultado de una acción colectiva, del esfuerzo y el compromiso de los
diversos agentes que interactúan e inciden en el territorio: gobiernos locales,
sectores empresarios, instituciones intermedias, universidades y centros de
investigación, etc, capaces de generar sinergia, expresada en la cooperación
y articulación de intereses para el logro de propósitos compartidos.
51 Licenciada en Ciencia Política. Facultad de Ciencia Política y RRII. Universidad
Nacional de Rosario. Becaria del Programa de Formación de Jóvenes Investigadores -
PRO.FO..J.I. 2002.
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Los impactos negativos derivados de la globalización y las sucesivas
políticas de ajuste estructural -implementadas en la Argentina a partir de la
década del ´90- manifiestan la necesidad de definir una estrategia integral de
desarrollo para la ciudad de Rosario y su región que posibilite canalizar los
esfuerzos no sólo para el logro del crecimiento económico, sino también para
el bienestar de la población, aprovechando y potenciando los recursos y
capacidades locales. En este contexto, los actores locales-regionales
desempeñan un papel clave, ya que el éxito o fracaso de las iniciativas de
desarrollo local se relaciona directamente con las capacidades de los actores y
los posicionamientos, acciones, y decisiones que adopten.
La investigación se propone indagar acerca de las visiones y/o perspectivas
de los actores locales con relación al desarrollo local-regional de Rosario y su
región, identificando y analizando cuáles son las intencionalidades en juego,
los distintos puntos de vista y prioridades acerca de la problemática, los
proyectos y acciones en los que están involucrados, así como los obstáculos y
dificultades que dichos actores reconocen.
Abstract
The purpose of this research is to analyze the perspective of local actors
around the problematic of local and regional development in Rosario City and
its region.
We consider local and regional development as an orientated process with
multiple aims like the improvement of productivity and competitiveness of
local productive system, the increase of employment opportunities and
population’s quality of life, the sustainability, etc. Carry out a local and
regional development process can be neither a task faced only by the
government, nor left to the forces of market or to the private sector initiative.
It must be a result of a collective action, by the effort and compromise of the
different agents that interact and influence on the territory: local
governments, enterprises, civil society organizations, universities and
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research units, etc. All of them capable of generating synergy, expressed
in cooperation and agreements in order to reach shared purposes.
The negative impacts derived from globalization and the adoption of
neoliberal politics in Argentina starting from the 90`s makes clear the
urgency to define an integral strategy of development for Rosario City and its
region. This process would make possible to manage the efforts not only to
obtain economical growth but also to contribute to the well-being the of the
population, utilizing to the maximum the endogenous resources and local
capabilities. In this context, local and regional actors play a key role, since
the success or the failure of the local and regional development initiatives are
directly related to the abilities, postures, actions and decisions they adopt.
This research tries to examine the visions or perspectives of the local agents
about local and regional development in Rosario City and its region,
identifying and analyzing the different points of view and priorities around
the problematic, the initiatives and projects they are involved in and finally,
the obstacles and difficulties these agents recognized.
Introducción
El presente trabajo se centra en las perspectivas de los actores locales en
torno a la problemática del desarrollo local-regional de la ciudad de Rosario y
su Región. Indagar acerca de las concepciones que sustentan dichos actores
permite conocer mejor las intencionalidades en juego, los distintos puntos de
vista y posicionamientos sobre la problemática local-regional, sus proyectos y
acciones, y la visualización de obstáculos.
Este recorrido intenta realizar un aporte original que complemente los
estudios existentes sobre el tema, centrados mayoritariamente en ensayos
descriptivos y estudios cuantitativos sobre las cuestiones que afectan el
desarrollo de la ciudad y la región.
La investigación pretende constituirse así en un aporte a la comprensión de
esta problemática, desde la expresión de sus protagonistas, recabando
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opiniones, despejando dudas y abriendo nuevos interrogantes para
futuras investigaciones.
A partir de la organización y sistematización de las opiniones recabadas se
intenta arribar a las visiones o concepciones de los actores con relación
al desarrollo local-regional de Rosario y su Región. La reconstrucción de
estas concepciones se realiza a través del análisis de diferentes ejes o
dimensiones que se fueron desplegando en el desarrollo de entrevistas
personales. Estos son:
Elementos a considerar en la construcción de las visiones con respecto al
desarrollo local/regional;
! Obstáculos que operan como condicionantes del desarrollo
local/regional;
! Rol del Estado en la promoción del desarrollo local/regional;
! Procesos de concertación público-privada;
! Consideraciones acerca de los espacios de concertación: Plan
Estratégico Rosario (PER) /Agencia de Desarrollo Región Rosario
(ADERR), y
! Proyectos e iniciativas en torno al desarrollo local/regional.
1.1. Objetivos, Hipótesis y Preguntas de Investigación
La presente investigación se centra en la perspectiva de los actores locales, y
aborda los siguientes objetivos:
Objetivo General
Analizar la perspectiva de los actores locales en torno a la problemática del
desarrollo local-regional de Rosario y su Región.
Objetivos Específicos
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! Indagar acerca de la visión de los actores locales sobre el desarrollo
local-regional.
! Identificar los obstáculos que operan como condicionantes del desarrollo
local-regional.
! Identificar cómo los actores locales conciben el rol del actor estatal en los
procesos de desarrollo local-regional.
! Identificar la valoración que los actores locales hacen de los procesos y
espacios de concertación público-privada para la concreción de iniciativas de
desarrollo local-regional, así como la percepción del propio rol desempeñado
en estos espacios y su experiencia de participación.
! Indagar en qué medida las iniciativas que promueven los actores se
articulan (o se corresponden) con sus visiones sobre el desarrollo local-
regional.
Hipótesis o idea orientadora
Para abordar la investigación, partimos de la siguiente hipótesis: En términos
generales, la visión de los actores locales no sólo manifiesta una perspectiva
acotada, no integral, en relación al desarrollo local-regional, sino también una
falta de articulación efectiva de intereses expresados en metas comunes o
acuerdos sociales de compromiso.
Las Preguntas que guían la presente investigación son:
1)¿Cuál es la visión de los actores locales en torno a la problemática del
desarrollo local-regional?
2)¿En qué medida las iniciativas en las que están insertos o promueven se
corresponden con la visión que tienen?
3)En la perspectiva de los actores, ¿qué factores estarían jugando como
condicionantes de las iniciativas en torno al desarrollo local-regional?
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4)¿Qué valoración hacen los actores acerca de los procesos y espacios de
concertación público-privada para la promoción de iniciativas de desarrollo
local-regional en los cuales participan o han participado?
5) ¿Cómo visualizan el rol del actor estatal (especialmente del gobierno local)
en estos procesos?
2. Aspectos Metodológicos
El abordaje metodológico escogido contempla una estrategia de tipo
cualitativa centrada en el análisis micro, que nos permite indagar las visiones
y percepciones de los actores concretos con relación a la problemática
planteada. Desde el enfoque teórico metodológico de la investigación micro-
social, se concibe al sujeto actuante como organizador del sentido de la
acción (Jelin, Llovet, Ramos,1986); por lo tanto su indagación se constituye
en una instancia de suma importancia para inferir elementos de análisis con
respecto a la cuestión del desarrollo de Rosario y su Región.
2.1. Técnicas utilizadas
La metodología utilizada reúne diferentes técnicas de relevamiento,
generación y procesamiento cualitativo de información:
! Realización de entrevistas personales a representantes de diversas
entidades o instituciones vinculadas a la problemática del desarrollo local-
regional. Para este fin, el diseño metodológico seleccionado consiste en un
cuestionario semi-estructurado, comprendiendo una primera instancia de
preguntas abiertas52 y una posterior de preguntas cerradas. Para el diseño de
estas últimas se ha empleado un instrumento de relevamiento y análisis
cualitativo de la información denominado Polígono de Valoraciones.53 El
mismo consta de un menú de preguntas con una serie de ítems sugeridos o
52 Ver Anexo 1: Cuestionario General.
53 Ver Anexo 2: Polígono de Valoraciones.
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respuestas a los cuales los actores debían asignar una valoración,
utilizando para ello una escala entre 1 y 5. Este instrumento permite, entre
otras cosas, analizar la existencia o no de brechas de valoraciones entre los
actores con respecto a los ítems o respuestas propuestas.
! Relevamiento bibliográfico, análisis documental y artículos periodísticos
relacionados con el tema.
2.2. Delimitación de la noción de actor local.
En consonancia con las preguntas y objetivos de la presente investigación,
que indaga la perspectiva de los actores locales en torno a la problemática
del desarrollo local-regional, delimitaremos conceptualmente la noción de
actor local empleada:
Desde un plano conceptual entendemos por actores locales aquellos líderes,
decisores, funcionarios, profesionales y demás agentes (públicos y privados)
que desempeñan un rol estratégico, no preestablecido, en el sistema de toma
de decisiones del territorio (Madoery, 2000). Actores locales (individuales,
corporativos, colectivos) que operan y toman decisiones en el territorio o que,
sin estar localizados en el territorio, inciden en él.
También es posible hacer una diferenciación entre actores locales del
desarrollo, entendidos como sujetos individuales o colectivos con capacidad
de iniciativa en perspectiva local, capaces de incidir en los cursos de acción
de políticas y proyectos; y los agentes del desarrollo, es decir, quienes
pueden actuando como mediadores, capitalizar las capacidades locales,
promover alianzas y espacios de articulación de intereses, elaborar
diagnósticos y estrategias, contribuir a la circulación más horizontal de la
información, etc.54
2.3. Criterios de selección de los actores entrevistados
54 Síntesis de las conferencias sobre desarrollo local en el territorio latinoamericano,
en el marco del proyecto “Alianzas estratégicas para el desarrollo local”,sept.
2001/marzo 2002, en www.desarrollolocal.org
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La selección de los actores se efectivizó teniendo en cuenta
determinados criterios, relacionados fundamentalmente con la
representatividad de las instituciones de pertenencia y el nivel de decisión e
involucramiento en materia de políticas y proyectos de desarrollo
local/regional. Es importante señalar que los actores finalmente seleccionados
y entrevistados son considerados actualmente los más relevantes y
reconocidos en el ámbito de Rosario y su Región, ocupando lugares con poder
de decisión en cuestiones referentes al desarrollo local/regional y siendo, en
su mayoría, los que detentan los máximos cargos de las instituciones o
sectores que integran.55
Los actores consultados (11 en total) pertenecen a diferentes ámbitos
institucionales: fundaciones e institutos vinculados a la temática del
desarrollo local-regional, entidades empresarias, organizaciones intermedias,
entes provinciales autárquicos y representantes político-institucionales de la
ciudad de Rosario o cuyo ámbito de actuación tiene proyección a escala
regional.
3. Situación Problemática
3.1. Definición del área problemática. Algunos aspectos conceptuales sobre el desarrollo local y regional.
55 Ver Anexo 3: Actores Entrevistados.
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La investigación propuesta se enmarca dentro del área problemática del
desarrollo local y regional.
En las últimas décadas, tanto la vertiginosa aceleración del proceso de
globalización -en sus dimensiones económica, cultural y tecnológica- como las
políticas de ajuste estructural56 - implementadas en nuestro país a inicios de
la década del ´90- han tenido una fuerte incidencia en los territorios y las
sociedades concretas (Catenazzi y Reese, 1998).
Por un lado, la dinámica de la tendencia globalizadora establece un escenario
caracterizado por el aumento continuo de la competencia en los mercados
con impactos desiguales, sobre todo en aquellos territorios que no pueden
incidir en el rumbo resultante de la asimétrica relación de fuerzas presentes
en el entorno global (Borja y Castells, 1997).
Así, la conformación del nuevo escenario económico mundial plantea el
desafío de aumentar la competitividad, no sólo de las empresas consideradas
aisladamente, sino también de los territorios donde estas se localizan
(Vázquez Barquero, 1998 / Cotorruelo Menta, 1995). La magnitud de las
transformaciones globales nos remite a un fenómeno complejo que no sigue
una lógica lineal ni está exento de contradicciones. Como contrapartida a las
tendencias globalizadoras, se refuerza la importancia de los territorios como
factores de localización de dichas ventajas competitivas, como agentes
activos de innovación capaces de generar un entorno favorable para el
desarrollo a través del fortalecimiento de sus recursos específicos.
Se produce, entonces, una re-jerarquización de la noción de territorio,
entendiéndolo como un sujeto de construcción política, una “red de actores”
que se caracteriza por un sistema de relaciones institucionales, económicas,
sociales, políticas y legales que enmarcan y condicionan las posibilidades de
emprender su propio desarrollo (Madoery, 1999).
56 El tema Reforma del Estado y Políticas de ajuste estructural ha sido extensamente
trabajado por autores como: Oszlak, Esteso, Schvarzer, Basualdo, etc.
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Por otro lado, el proceso de reforma del Estado llevado a cabo en la
Argentina en los albores de la década del ´90 implicó una transformación
sustancial en el rol del Estado, tanto en sus aspectos políticos como
económicos.
Dicho proceso significó el abandono del modelo de desarrollo estadocéntrico y
la construcción de otro -centrado en el paradigma neoliberal- cuya vocación
fundamental consistió en la superación de la crisis fiscal mediante la
aplicación de medidas de ajuste estructural.
Se produjo, de esta manera, una fuerte transferencia de funciones del ámbito
del Estado hacia el mercado (privatización de empresas públicas,
desregulación económica) y hacia adentro del aparato estatal (a través de las
políticas de reforma administrativa, reducción y profesionalización del
personal estatal), como hacia otras instancias de gobierno subnacionales
(provinciales y municipales), por medio de la descentralización de
responsabilidades y competencias (Arroyo, 1998, citado por Caminotti, 2002).
Sin embargo, esta desconcentración de funciones del Estado central hacia las
instancias locales, no se correspondió con la transferencia de los recursos
necesarios para hacer frente a esas nuevas responsabilidades.
Se observa así el surgimiento de un marco de gestión local ampliada, en
tanto que la esfera de actuación de los gobiernos locales se ha complejizado
intentando sumar a sus competencias tradicionales el diseño y la
implementación de estrategias de desarrollo local (PER, 1998). En la asunción
de estas nuevas responsabilidades, los gobiernos locales deben involucrar a la
red de actores e instituciones que interactúan en el territorio, convirtiéndose
en animadores y catalizadores estratégicos de iniciativas concertadas con el
sector privado (Alburquerque, 2001), que avancen en la generación de
sinergias para la consecución de propósitos compartidos.
Cabe destacar que el desarrollo local supone un proceso direccionado y de
múltiples objetivos como la mejora de la productividad y competitividad del
sistema productivo local, el aumento de las oportunidades de empleo y
calidad de vida de los habitantes, etc. La complejidad que asume este
proceso implica que el mismo no puede ser abordado exclusivamente por las
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instituciones públicas, sino que es el resultado de la multiplicidad de
acciones del conjunto de actores (económicos, sociales, políticos,
tecnológicos) que operan y toman decisiones en el territorio o que, sin estar
localizados en el territorio, inciden en él. (Cavestany Barreiro, SD)
En nuestro país, la revalorización del potencial que tienen las iniciativas de
desarrollo local se ha plasmado en diversas experiencias (aunque en la
mayoría con escasos resultados), como por ejemplo: la planificación
estratégica de ciudades y regiones, la creación de instituciones vinculadas al
desarrollo local (agencias de desarrollo, centros de formación, polos
tecnológicos), los programas de asistencia directa a las pequeñas y medianas
empresas, etc.
Esta importancia creciente que adquiere “lo local”, como forma de expresión
de nuevas dimensiones o escalas, fundamentalmente subnacionales,
regionales e incluso urbanas, abarca todo ámbito donde los agentes
territoriales tienen capacidad de fijar el rumbo. Básicamente, remite a una
direccionalidad “abajo-arriba”, a las capacidades emergentes de un sistema
territorial que serán más reconocibles cuanto más acotada su extensión. Por
eso, lo local es un concepto vinculado siempre a un espacio más amplio en el
cual se inserta el territorio en cuestión (municipio, departamento, provincia,
región) (Di Pietro, 1999 citado por Boisier, 2000)
El modelo tradicional de desarrollo territorial, dominante durante varias
décadas, concebía al desarrollo regido por un crecimiento nacional,
centralmente planificado y redistribuido territorialmente. Constituía un
enfoque de “desarrollo asistido”, en el cual se soslayaban las iniciativas de
creación de actividades y búsqueda de oportunidades económicas y de
empleo desde los ámbitos locales (Alburquerque, 2001).
En tensión con este enfoque tradicional, y en un entorno configurado por las
tendencias descentralizadoras y particularmente por la globalización, Boisier
señala que, mientras en el actual contexto global el crecimiento económico de
un territorio es más y más exógenamente determinado como regla general
debido a que la matriz de agentes que controlan los factores de crecimiento
tienden a separarse cada vez más de la matriz social de agentes locales, el
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desarrollo de un territorio debe ser considerado como un proceso más y
más endógeno que depende de un conjunto de capacidades auto-generadas a
partir de los recursos propios y de los valores específicos de cada sociedad,
así como de la capacidades de los agentes locales para generar iniciativas y
compatibilizar esfuerzos. (Boisier, 2001, citado por Caminotti, 2002)
El desarrollo local-regional aparece así, como una nueva forma de mirar y
actuar desde el territorio (ciudades y espacios regionales), en el marco de las
transformaciones globales, que busca aprovechar el potencial endógeno del
territorio como forma de potenciar su desarrollo a través de las estrategias de
los diferentes actores en juego. (Marsiglia, y Pintos, SD)
En definitiva, la problemática del desarrollo local -regional nos remite a un
fenómeno complejo, a un proceso de aprendizaje colectivo que involucra al
sistema de agentes (tanto públicos como privados) que interactúan en el
territorio; proceso en el cual el crecimiento económico, la sustentabilidad
ambiental, la equidad social y la gobernabilidad constituyen dimensiones
vitales del mismo.
3.2- Fundamentación del Problema de Investigación
La ciudad de Rosario constituye el núcleo central de un Área Metropolitana
que abarca todo un conglomerado de municipios y comunas y que se extiende
en un territorio de más de 500 km2, con una población aproximada de
1.300.000 habitantes.
El área del Gran Rosario históricamente forjó su desarrollo en torno al puerto
y a la actividad agroexportadora; posteriormente, bajo el modelo de
sustitución de importaciones, logró convertirse en un centro de expansión
industrial con una creciente actividad comercial y de servicios. A partir de la
década del ´70 este modelo entra en crisis, acelerándose en la ultima década
como consecuencia del proceso de globalización de la economía mundial y de
las profundas transformaciones acaecidas en la estructura económica
productiva de nuestro país (desregulación y apertura económica,
privatizaciones). Se produce entonces un fuerte ajuste y reconversión de la
estructura económico-productiva local y del aparato industrial, lo cual
impacta negativamente sobre la situación socio-económica de la región,
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arrojando altísimos niveles de desempleo y aumento constante de la
pobreza y la marginalidad.
Como consecuencia de estas transformaciones se va delineando un escenario
económico local complejo y diferenciado: cierres de pequeñas y medianas
empresas, cambios de perfiles productivos hacia actividades de servicios,
presencia de importantes sectores vinculados a la agroindustria pero con
escaso valor agregado, traspaso de propiedad de las empresas a grupos
extra-regionales, nuevas demandas de calificación, etc.
Frente a todos estos cambios se evidencia la necesidad de definir una
estrategia integral de desarrollo para Rosario y su región que posibilite
canalizar los esfuerzos no sólo para el logro del desarrollo económico, sino
también para el bienestar de la población, aprovechando y potenciando los
recursos y capacidades locales.
Una de las primeras cuestiones acerca de las iniciativas orientadas al
desarrollo local es que, para ser sustentables, requieren asumir una mirada
más amplia y abarcadora del territorio (Madoery, 1997). Ciertamente, la
ciudad presenta lógicas de tipo funcional, económico, físico, social y cultural
que exceden los limites jurisdiccionales del municipio, contemplando
diferentes escalas de proyección como la metropolitana y la regional.
Los retos y desafíos derivados del cambio estructural y de la globalización
requieren la construcción de estrategias pensadas y diseñadas desde la
especificidad de la realidad local que contemplen: la generación de ventajas
competitivas asociadas a lo territorial, la mejora de la productividad y
competitividad del sistema productivo local y la construcción de entornos
institucionales apropiados para el desarrollo (Alburquerque, 2001). Además,
las intervenciones y los esfuerzos de inversión deben prestar especial
atención a los factores denominados intangibles del desarrollo, como la
innovación y la capacidad emprendedora de los agentes locales, la actitud de
cooperación, la calidad institucional territorial, las capacidades de gestión, la
calificación de los RRHH, etc. Estos constituyen factores estratégicos de
importancia fundamental para el éxito de las iniciativas locales.
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Apuntalar un proceso de desarrollo local no puede ser una tarea
encarada sólo por el Estado, ni puede dejarse librado a las fuerzas del
mercado o la iniciativa del sector privado, sino que debe ser el resultado de
una acción colectiva, del esfuerzo y el compromiso de los diversos agentes
que interactúan e inciden en el territorio: gobiernos locales, sectores
empresarios, instituciones intermedias, universidades y centros de
investigación, etc, capaces de generar sinergia, expresada en la cooperación
y articulación de intereses para el logro de propósitos compartidos (Tecco,
1997).
Esto plantea un reto para los actores territoriales, comprometiendo un cambio
cultural y de prácticas sociales, ya que el desarrollo supone el despliegue de
conductas proactivas desde los espacios locales. Por lo tanto, los actores
deben convertirse en protagonistas de las iniciativas de desarrollo, partiendo
del reconocimiento de los condicionantes y de las oportunidades dadas por el
contexto y aprovechando al máximo las potencialidades del territorio.
Requiere, asimismo, la asunción de liderazgos por parte de los actores locales
más relevantes, en especial del gobierno municipal, para orientar el proceso
y garantizar la equidad de las políticas concertadas (Catenazzi y Reese,
1998).
Asimismo, las debilidades de los marcos institucionales que presentan la
mayoría de los gobiernos locales condicionan la posibilidad de gestionar un
proceso de desarrollo desde lo local y tornan imprescindible el
establecimiento de canales formales de coordinación y articulación entre los
propios municipios y las demás instancias jurisdiccionales supralocales
(nación–provincia) (Marsiglia, 19997).
En el ámbito de Rosario y su región, experiencias como la del Plan Estratégico
Rosario(PER) y, actualmente, la conformación de una Agencia de Desarrollo
de la Región Rosario(ADERR), evidencian la preocupación por el tema del
desarrollo local y la búsqueda de nuevas herramientas para su gestión. Estas
iniciativas se han encarado principalmente desde el gobierno municipal pero
con la participación conjunta de diversos actores de la sociedad civil. No
obstante, cabe preguntarnos acerca de la dinámica y capacidades de estos
espacios para potenciar acciones transformadoras en orden al desarrollo de
Página 94 de 136
Rosario y su región, así como acerca del compromiso y
representatividad de los diversos actores involucrados en el proceso.
También es posible identificar algunos puntos sobre los cuales no se ha
arribado a políticas concretas y que aparecen como áreas de vacancia. Tal es
el caso de la problemática del Área Metropolitana del Gran Rosario, que aún
no ha podido avanzar en la conformación de un ente de coordinación capaz
de dar un tratamiento conjunto a los problemas que afectan a la misma.
(PER, 2001)
Por otra parte, desde algunos ámbitos institucionales se promueve una serie
de ideas-fuerza que postulan a la ciudad como “eje vertebrador de la Región
Centro” o “Comunidad logística del Mercosur”, basados más en
consideraciones acerca de la ubicación geoestratégica de la ciudad y su
potencial económico, que en proyectos o acciones específicas de actuación
que acompañen el plano discursivo. (IDR, Bolsa de Comercio de Rosario,
1999)
El enfoque del desarrollo local destaca como aspecto central la cooperación y
concertación de actores (públicos, privados o asociativos), actuando con
reglas de juego compartidas con el fin de impulsar proyectos estratégicos no
suma-cero. Esto requiere el desarrollo de habilidades y capacidades
relacionales de los actores, así como la posibilidad de percibir las ventajas
concretas que se obtienen de concertar, reconociendo que la expansión de las
oportunidades de cada uno depende del desarrollo del conjunto (Coraggio,
2000).
Asimismo, la dinámica del sistema local de actores y particularmente su
articulación en torno a un proyecto se relacionan directamente con la
naturaleza del desarrollo local: “(...) los actores aparecen como signo y motor
del desarrollo local y su capacidad de promover y gestionar iniciativas afecta
como punto critico la posibilidad de concretar los proyectos incluidos en la
planificación del desarrollo”(AA.VV., www.desarrollolocal.org, 2002). Además,
las posiciones, decisiones y acciones que adopten los distintos actores en
relación a la problemática local y regional es uno de los principales factores
de éxito o fracaso de las estrategias de desarrollo local (Rofman, s/d).
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En línea con lo planteado hasta aquí, la presente investigación se
propone indagar acerca de las visiones y/o perspectivas de los actores locales
con relación a la problemática del desarrollo local-regional de Rosario y su
Región, identificando cuáles son sus posicionamientos, sus prioridades y
acciones, así como los obstáculos y dificultades que reconocen.
4. Productos - Resultados de la investigación
En el presente apartado, se intenta presentar de manera sintética las visiones
de los actores en torno a la problemática del desarrollo local/regional,
puntualizando sus aspectos más significativos en vistas a arribar a una
caracterización de las mismas.
-Desde una perspectiva predominante se identifica el crecimiento
económico como factor determinante y eje principal del desarrollo
local/regional. Sólo marginalmente es posible evidenciar otra mirada que
reconoce distintas dimensiones además de la económica, tales como la
política-institucional, social, cultural, educativa, ambiental y múltiples
objetivos: como el aumento de las oportunidades de empleo y calidad de vida
de los habitantes, la sustentabilidad ambiental y la equidad social, etc. Más
allá de estas consideraciones sobre otras dimensiones y objetivos, son
escasos los actores que dan cuenta genuinamente de una concepción integral
del desarrollo. Se vislumbra también fuertes áreas de vacancia en los
proyectos e iniciativas enunciadas con respecto al mejoramiento de la calidad
de vida, la generación de empleo, la protección del medio ambiente, etc.
Perfil económico y posicionamiento competitivo
-De lo expresado en el desarrollo de las entrevistas, se advierte que existe
una visión ampliamente compartida respecto de la importancia de la
definición de un perfil estratégico para Rosario y su Región y su
posicionamiento competitivo.
Página 96 de 136
Esto es señalado como una de las cuestiones prioritarias que debe
abordar un proceso de desarrollo local /regional.
En lo referente a la definición de este rol, los actores se sitúan,
mayoritariamente, en el plano de reconocer las potencialidades de la zona
ligadas al perfil económico tradicional de región exportadora y agroindustrial.
A lo largo de las indagaciones realizadas no se visualizan estrategias claras
que impliquen repensar, debatir, elaborar nuevas perspectivas de análisis
dirigidas a la redefinición del Rol de la Región, ideas superadoras que puedan
tener sustento en lo dado, pero que contemplen nuevas orientaciones de
desarrollo. Asimismo, y si bien se remarca la necesidad de delimitar y
priorizar los sectores productivos desde los cuales se podría apuntalar una
estrategia de desarrollo, éstos no son definidos de manera precisa por los
actores.
Perspectiva regional
-Se constata, en la visión de los actores, la consideración de la problemática
del desarrollo desde una perspectiva regional. La misma se sustenta en el
reconocimiento unívoco acerca de que toda cuestión vinculada al desarrollo
de Rosario debe partir de la consideración de un espacio territorial más
amplio y superador de los límites jurisdiccionales del municipio.
Sin embargo, aparecen diferencias en torno a la conceptualización de lo que
se entiende por Región, contemplando distintas escalas territoriales. En
algunos casos, se evidencia una correspondencia directa entre la forma de
concebir la Región y el ámbito específico de actuación del actor. Estas
distintas maneras de entender la región, aunque no se presenten como
excluyentes, plantean el interrogante acerca de en qué medida estas
perspectivas pueden ser integradas en un proyecto común de desarrollo. Un
punto de vista bastante generalizado visualiza a la escala o dimensión
metropolitana como el ámbito territorial primario a consolidar para la
definición de políticas de desarrollo entre las localidades que la integran.
Relacionado con esto, existe una mirada compartida acerca de que el Plan
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estratégico Rosario (PER)57 debe incluir efectivamente la problemática
del Área Metropolitana y la participación de actores extra-locales para arribar
al consenso políticas o de cuestiones que tiene una dimensión regional.
Visión estática / Visión dinámica del desarrollo
-Dentro de la perspectiva dominante centrada exclusivamente en los aspectos
económicos, que da cuenta de una concepción más restringida del desarrollo,
encontramos una visión caracterizada como estática, que considera la
posesión de atributos adquiridos, posición geográfica, dotación de factores, y
en especial a la infraestructura, como elementos suficientes para el
despliegue de un proceso de crecimiento.
Para estos actores, el desarrollo local/regional se asocia casi únicamente con
las obras regionales de infraestructura (Autopista Rosario-Córdoba,
Reconversión ferroviaria, Puente Rosario-Victoria, Hidrovía, Accesos Viales,
Puerto, etc).
-Otra mirada, minoritaria, acentúa la importancia de los factores
denominados intangibles (innovación, capacidad emprendedora, la actitud
de cooperación, calidad institucional, cualificación de los RRHH, etc.), y la
revalorización de las capacidades locales, dando cuenta de una visión más
dinámica del desarrollo. Como ejemplo de cuestiones asociadas al
despliegue de estos intangibles, se señala la importancia de la inversión en
educación e investigación y la vinculación de universidades, institutos de
ciencia y técnica, y empresas en programas de investigación y desarrollo
relacionados con la economía regional. Es pertinente considerar en este punto
la necesidad de afianzar el papel de la Universidad, cuyo aporte es
inestimable para el apuntalamiento de un proceso de desarrollo local.
57 El Plan Estratégico Rosario se constituye en el año 1996 en el ámbito del gobierno
municipal como una herramienta de promoción y gestión del desarrollo local que
intenta involucrar a la sociedad en el diseño e implementación de políticas locales de
desarrollo.
Página 98 de 136
Por último, es posible establecer una correspondencia entre estas
visiones (estática y dinámica) y los proyectos e iniciativas enunciados por los
actores.
En términos generales, y a pesar del número y relevancia de los actores
entrevistados, se constata una escasa enunciación de proyectos e iniciativas
por parte de los mismos. Asimismo, no se observa la existencia de proyectos
estratégicos de envergadura que impliquen acciones conjuntas o puedan
definir nuevas orientaciones con impactos transformadores para amplios
sectores.
La referencia a iniciativas de carácter novedoso es escasa. En esta línea, se
mencionan algunas que apuntan a la revalorización de las capacidades locales
y el potencial endógeno del territorio y/o al fomento de los denominados
factores intangibles del desarrollo. Ejemplo de esto son: acciones ligadas al
fomento del asociativismo interempresarial o redes de empresas, proyectos
relacionados con el estímulo a la innovación, investigación y desarrollo de
nuevas tecnologías, y políticas orientadas a la reivindicación de las
producciones locales y regionales.
Desarrollo de infraestructura y otras acciones para la promoción e
incentivo del desarrollo económico local-regional
-Con respecto a las grandes obras de infraestructura en marcha actualmente
en la región, existe un punto de vista plenamente compartido en relación a la
relevancia que adquiere la concreción de las mismas. Con distinto peso, todos
las consideran elementos estratégicos imprescindibles para la consolidación
de un proyecto de desarrollo a escala regional.
-Precisamente, fueron las acciones e instancias de seguimiento y presión para
la concreción de estas obras, las ideas-fuerza que tuvieron mayor poder de
convocatoria y movilización entre los actores relevantes del territorio. Se
puede caracterizar esta mirada como sobredimensionada, asignando a estas
obras el papel de motor del desarrollo regional. A pesar del énfasis
manifestado en este punto, los entrevistados no hacen referencia a proyectos
o actividades que podrían articularse para aprovecharlas en beneficio de la
región.
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-La alta valoración que realizan los actores de las obras de
infraestructuras en vías de comunicación y de las inversiones externas y
radicación de empresas, nos darían cuenta de una visión asociada a la
llamada primera generación de políticas de desarrollo económico local (DEL),
centradas en una concepción del desarrollo dinamizada principalmente a
partir de impulsos exógenos.
-Por el contrario, la Asociatividad y Cooperación Interempresarial, propias de
una tercera generación de acciones para la promoción del DEL, en las que se
destaca la importancia de los entramados institucionales y las redes de
colaboración para el fortalecimiento del sistema productivo territorial, aparece
excepcionalmente en la mirada de los actores o bien aparece vinculada con
actores que representan a sectores para los cuales el asociativismo
empresario es parte fundamental de su accionar y de su concepción del
desarrollo.
No obstante, resulta significativo que en la instancia de preguntas cerradas
que hacía referencia a las acciones más importantes para la promoción del
desarrollo económico local (DEL), la opción Redes de empresas obtuvo una
gran valoración de parte de los actores (Ver Gráfico: “Acciones de promoción
e incentivo del desarrollo económico local/regional”)Es decir, que la
Asociatividad y Cooperación interempresarial no aparece señalada en forma
espontánea por los actores, sin embargo, cuando se solicita una valoración
puntual de la misma, aparece ponderada mayoritariamente. Una línea
interpretativa posible sería considerar que, si bien existe un reconocimiento
conceptual sobre la importancia de las redes de empresas, no está todavía
incorporada cabalmente a la visión de los actores.
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-Por otra parte, existe una tendencia generalizada a considerar de gran
importancia la Promoción de actividades ligadas a la exportación. Tendencia
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que se corresponde con el perfil tradicional de la región como zona
exportadora y que se ve actualmente potenciada a raíz de una mejora en la
competitividad de los productos, como consecuencia de la relación cambiaria
favorable originada por la devaluación. No obstante, sólo algunas
perspectivas contemplan la necesidad de avanzar en la definición de
programas específicos de promoción de exportaciones y de sustitución de
importaciones, para aprovechar las oportunidades del contexto actual.
Paralelamente, encontramos escasas ideas con respecto a la transformación y
fortalecimiento de la producción destinada a los mercados del ámbito
local/regional. La poca relevancia asignada a los sectores de la producción
directamente relacionados con el mercado interno es significativa, teniendo
en cuenta el alto impacto que estos sectores tienen, por ejemplo, en el
empleo y calidad de vida de la población.
Obstáculos que operan como condicionantes del desarrollo
local/regional
-En cuanto a la identificación de obstáculos que pueden afectar un proceso de
desarrollo local/regional, en líneas generales, se destaca el peso que los
actores asignan a los condicionantes derivados de la grave situación
económica y político-institucional que se vive en el contexto nacional, como
escenario que enmarca y condiciona la viabilidad de un proceso de desarrollo
local/ regional. Aparece con fuerza en esta mirada la preocupación por la
dimensión institucional (falta de un marco político-institucional previsible;
inseguridad jurídica), pero sólo referida a aquellas cuestiones que afectan la
competitividad y el funcionamiento de los mercados.
Cabe preguntarse si esta perspectiva, centrada en los condicionamientos
macro, no favorece cierto grado de pasividad por parte de los actores que a la
espera de cambios en el contexto nacional, dilatan la generación de iniciativas
o estrategias locales.
-La identificación de obstáculos de índole local-regional centra su atención en
condicionantes referidos principalmente a la debilidad del sistema de actores
locales-regionales, como por ejemplo: la falta de articulación de las diversas
iniciativas ligadas al desarrollo local/regional; el déficit de liderazgo y la
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ausencia de una dirigencia con proyección regional; etc. Se puede
visualizar una mirada que deposita en el sistema de actores estas
dificultades, sin viso de autorreferenciarse corresponsablemente con éstas.
Otra mirada, considera la posibilidad de asumir un cambio para generar
estrategias transformadoras desde lo local.
Rol del Estado en la promoción del desarrollo local/regional
-La consideración del rol del Estado en los procesos de desarrollo
local/regional se concibe de modo diverso según las distintas instancias
jurisdiccionales.
Donde más se especifican roles es en relación al estado local. Existe una
visión bastante compartida por los actores que visualiza el papel del Estado
local como promotor y “facilitador de oportunidades”, tratando de eliminar
obstáculos a la acción privada y fomentando iniciativas de desarrollo local,
principalmente en lo referente al estímulo a la producción y el desarrollo
empresarial. Sin embargo, no son muchos los que consideran que el gobierno
local debe ejercer un liderazgo orientador en la gestión de este proceso.
El Estado Provincial aparece con un rol muy acotado y complementario del
Estado Municipal y al Estado Nacional se lo relaciona con la generación de
lineamientos generales de políticas (fundamentalmente macroeconómicas),
acentuada su importancia por el contexto de crisis.
Por último, a pesar del reconocimiento de un rol más activo al gobierno local
en la promoción del desarrollo, es significativo que sólo un entrevistado
señale que, para que el Estado local pueda cumplir con ese papel
protagónico, necesita de la adecuación de los marcos y competencias legales
y de su fortalecimiento institucional. Se puede inferir que estas cuestiones no
tienen un lugar instalado en la visión de estos actores.
Procesos y Espacios de Concertación público-privada
Con referencia a la cooperación y articulación de intereses, la tendencia
predominante considera a la concertación como el mecanismo central para
generar los consensos básicos que puedan encauzar una política de desarrollo
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local/regional. A pesar del reconocimiento de la importancia de la
concertación y cooperación para el desarrollo, no se ha podido construir una
articulación efectiva de intereses expresados en metas comunes de largo
plazo o en dinámicas o acuerdos sociales de compromiso, lo cual afecta la
posibilidad de la gestión compartida de un proyecto de desarrollo.
Considerando lo expresado por los actores acerca de los espacios de
concertación público-privado, en relación al Plan Estratégico Rosario (PER) se
lo aprecia como un espacio válido, pero se señala la escasa operatividad y el
hecho de que actualmente ha perdido dinamismo. En general, al analizar las
falencias y debilidades del PER, se destacan cuestiones inherentes al
funcionamiento de este ámbito (modalidad de gestión, metodologías de
trabajo, recursos disponibles, etc). Sin embargo, mayormente los actores no
han podido dar cuenta de su participación, del rol desempeñado, ni del grado
de compromiso asumido en este espacio.
Esto permite inferir que el nivel de involucramiento y compromiso de los
actores dista de ser el adecuado, exhibiendo una escasa predisposición a
visualizarse como corresponsables de la marcha del proceso. De acuerdo con
lo que manifiestan, se perciben dificultades para asumirse como
interlocutores válidos de las propuestas.
En cuanto a la Agencia de Desarrollo Región Rosario (ADERR), es más
llamativa aún la no participación y la escasa referencia por parte de los
actores entrevistados, ya que la Agencia apunta a convertirse en un espacio
de organización para apuntalar todo lo referente a la promoción y gestión del
desarrollo de Rosario y su Región. La indagación acerca de esta falta de
participación muestra en algunos casos el predominio de intereses
sectoriales, como así también la existencia de comportamientos ajenos a una
genuina voluntad de concertación.
Asimismo, en la instancia de preguntas cerradas, donde se indagó sobre los
Factores Obstaculizadores de los Procesos de Concertación y Articulación de
Intereses (Ver gráfico: Factores obstaculizadores de los procesos de
concertación y articulación de intereses), es significativo observar la
existencia de considerables brechas de valoración con respecto al tema. Esto
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muestra una disparidad en la identificación de obstáculos relacionados
con la experiencia de participación, a pesar de que dichas valoraciones son
consecuencia de vivencias en ámbitos comunes o similares de concertación.
Es posible señalar que, aparentemente, éste es un tema complejo y/o
molesto para los actores, ya que les resultó difícil extraer percepciones
concretas de las propias instancias participativas. Donde más se evidenció
esto fue en aquellos entrevistados que, por diversas razones, no han
respondido sobre algunos de los obstáculos presentados.
Finalmente, como muestra del escaso grado de cooperación e
involucramiento evidenciado por los actores en los espacios de concertación,
se puede mencionar:
- Que las interacciones entre los actores excepcionalmente comportan
decisiones compartidas, con asunción de riesgos y afectación de recursos.
Esta situación es reconocida por los mismos actores, quienes sostienen que lo
predominante en estos ámbitos es el intercambio de información.
- Que sólo el actor que está comprometido directamente con la gestión de
estos espacios puede dar cuenta, en forma precisa, de los roles asumidos, de
las acciones desempeñadas, de la marcha del proceso, etc.
Asimismo, y con respecto a los proyectos e iniciativas concretas en las que
los actores participan o impulsan, no se evidencian dinámicas de concertación
amplias que impliquen definición de metas y compromisos comunes, los
acuerdos de cooperación y articulaciones, son más bien acotados entre
sectores relacionados por su actividad.
Palabras Finales
A partir del análisis de las entrevistas, se fueron caracterizando las visiones
de los actores en relación a distintos aspectos que hacen a la problemática
del desarrollo local/regional.
A modo de cierre del presente trabajo y corroborando la hipótesis propuesta
podemos decir que, en términos generales, estas visiones no integran
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dinámicamente otras dimensiones del desarrollo, ni contemplan otros
objetivos, más allá del crecimiento económico.
Por ello, se caracteriza a estas visiones como poco integrales, porque no se
encuentran en ellas importantes referencias a dimensiones sociales,
culturales, educativas ni se contemplan objetivos como la equidad social, el
aumento del empleo, el cuidado del medio ambiente, el fortalecimiento del
sistema democrático, como fundamentales para el proceso de desarrollo.
Por otro lado, los actores muestran dificultades para alejarse del universo de
sus intereses sectoriales, evidenciando falta de proyección y claridad en
cuestiones que exceden sus espacios de intervención, lo que nos confirma el
predominio de una visión acotada del desarrollo local/regional.
Los impactos derivados de la globalización y las sucesivas políticas de ajuste
manifiestan la necesidad de definir una estrategia integral de desarrollo para
Rosario y su región que posibilite canalizar los esfuerzos no sólo para el logro
del desarrollo económico, sino también para el bienestar de la población,
aprovechando y potenciando los recursos y capacidades locales.
En este sentido, se observa un déficit de compromiso para asumir de manera
corresponsable la gestión del desarrollo.
De las múltiples condiciones que implica un proceso de efectiva articulación
de intereses, capaces de ser traducidos en metas comunes y en acciones
concretas orientadas al desarrollo local/regional, se ha subrayado la
necesidad y el desafío de que los actores puedan superar estas visiones
acotadas, e involucrarse activamente en el proceso, asumiendo roles
definidos y responsabilidades explícitas.
Finalmente, los espacios de concertación, que posibilitan el encuentro y la
interacción entre los actores, son los ámbitos más adecuados y que ofrecen
mayores potencialidades para encauzar estos desafíos.
Estos ámbitos deben ser fortalecidos para que puedan ser eficaces en el
impulso de las acciones concertadas para el logro de propósitos compartidos.
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Anexo 1: Cuestionario General
1)¿Desde la institución o sector que Ud. representa, que concepción tienen
acerca del desarrollo local-regional?.
2) A su entender, ¿Qué objetivos debería perseguir un proyecto de desarrollo
local-regional para Rosario y su Región?.
3)¿Qué elementos o factores facilitan el avance o (el éxito) de un proyecto
de desarrollo local-regional?.
4)¿Cuáles son los principales obstáculos o factores que operan como
condicionantes del desarrollo local- regional ( Rosario y su región)?
5)¿Cuáles considera Ud. que son los proyectos estratégicos prioritarios que
contribuirían a apuntalar una política de desarrollo local-regional?
6) ¿En que proyectos o iniciativas en relación al desarrollo local-regional está
trabajando?
¿En alguna de estas iniciativas trabajan conjuntamente o están involucradas
otros actores o instituciones locales –regionales? ¿Cuáles?
7) ¿Cuáles son los principales obstáculos que enfrentan o que condicionan el
éxito de estas iniciativas?
8)¿Cuál es el rol del Estado local en la promoción de las políticas y estrategias
de desarrollo local- regional? y el rol del estado provincial y nacional?
9) ¿Qué grado de importancia considera que tienen los procesos de
concertación de intereses público-privada en la construcción de un proyecto
de desarrollo local-regional?
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10) ¿Participa o ha participado en algún espacio de concertación de
actores publico-privado?(PER, ADERR, otros), si no, ¿por qué no participa?
¿Ha participado de algún proyecto en estos ámbitos?
¿Qué evaluación general hace de esa experiencia?
Anexo 2: Polígono de valoraciones (Cuadro de Datos)
Para responder las preguntas que se formulan a continuación, deberá asignar
a cada uno de los items sugeridos o respuestas la valoración que le parezca
más apropiada, utilizando para ello una escala entre 1 y 5.
Es importante tener presente que el 1 representa el valor mínimo y el 5 el
valor máximo que puede adoptar la respuesta o ítem.
¿Que valor le otorgaría (entre 1 y 5) a las siguientes acciones para la
promoción e incentivo del desarrollo económico local-regional?
Los programas de apoyo a Pymes Idr f.medi
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polo sec.p concejo
3 4 5 3 5 5 3 5 4 5 5 La formación de redes entre empresas (asociatividad empresaria) Idr fmedi
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polo sec.p concejo
5 4 5 4 5 5 3 5 5 5 5 Los acuerdos de cooperación internacional Idr fmedi
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polo sec.p concejo
3 3 5 4 5 5 3 3 5 4 5 El desarrollo de infraestructuras en vías de comunicación
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4 5 5 5 5 5 5 5 5 4 5 Las políticas de atracción de inversiones externas y radicación de empresas idr fmedi
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polo sec,p concejo
4 5 3 3 5 5 4 5 5 3 5 La promoción de las actividades ligadas a la exportación idr fmedi
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4 5 5 5 5 5 4 5 5 4 5 2) ¿Cómo evaluaría (de 1 a 5) la calidad o el estado de estos factores denominados “intangibles del desarrollo” en Rosario y su Región? La calidad de los Recursos Humanos idr fmedi
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polo sec,p concejo
4 5 4 5 4 4 3 2 4 4 4 La capacidad de liderazgo público-privado idr fmedi
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2 2 4 1 3 3 2 2 3 3 2 La actitud Gral. de cooperación y articulación de intereses entre los actores locales idr fmedi
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polo sec,p concejo
1 2 3 1 3 3 2 2 3 3 3 La calidad institucional territorial y de organización para el desarrollo
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polo sec,p concejo
2 2 3 2 3 3 2 2 4 3 3 La capacidad de innovación y emprendimiento de los agentes locales idr fmedi
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1 3 3 2 3 4 2 2 5 4 4 3) Valore de (1 a 5), la importancia que le atribuye a los diferentes niveles jurisdiccionales en la promoción de las políticas y estrategias de desarrollo local-regional para Rosario y su Región. Estado Municipal idr fmedi
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polo sec,p concejo
5 2 3 5 4 5 4 5 5 5 4 Estado Provincial idr fmedi
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4 3 4 5 4 5 4 5 4 4 4 Estado Nacional idr fmedi
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3 5 5 5 5 5 3 5 5 3 4 4) ¿Qué valor (de 1 a 5 ) le atribuiría a los siguientes factores obstaculizadores de los procesos de concertación y articulación de intereses, en los ámbitos en los cuales participa o ha participado? (PER, ADERR, otros) Falta de claridad en la identificación de los problemas y las posibles soluciones Idr fmedi
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2 3 - 3 3 4 3 3 5 4 3 Carencia de una percepción clara de los beneficios que se obtienen de participar Idr fmedi
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polo sec,p concejo
4 2 - 3 4 3 3 5 5 3 3 Decisiones impuestas por los equipos técnicos o por un actor predominante Idr fmedi
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polo sec,p concejo
4 - - 5 - - 2 1 3 1 3 Falta de persistencia en la participación y compromisos débiles (o incumplimiento de acuerdos) Idr fmedi
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polo sec,p concejo
5 - - 4 - - 2 5 2 3 3 Incapacidad técnica y falta de información de algunos actores Idr fmedi
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polo sec,p concejo
5 2 - 2 4 - 3 5 3 5 3 Predominio de intereses sectoriales que no permiten la concertación Idr fmedi
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polo sec,p concejo
5 2 - 5 5 -- 1 4 3 3 4 5)De acuerdo a su experiencia o su opinión, Valore (de 1 a 5 ) el tipo de relaciones que considera que predominan entre los actores, en los espacios de concertación público-privada? Intercambio de información Idr fmedi
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polo sec,p concejo
4 4 - 2 3 3 4 4 5 5 4 Acciones de lobby conjuntas para el apoyo de proyectos Idr fmedi puert air f r r ccesp bcr asocem polo sec,p concej
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t o pr o 1 2 - 2 3 3 4 3 3 4 2 Toma de decisiones compartida asumiendo riesgos y comprometiendo recursos propios. Idr fmedi
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1 2 - 1 3 3 3 1 2 2 2 Foros de discusión Idr fmedi
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2 4 - 3 3 4 4 4 5 2 4 6) ¿Qué valor (de 1 a 5 ) le atribuiría a las siguientes dificultades u obstáculos que afectan la gestión de un proceso de desarrollo de Rosario y su región.? Escasa articulación de los diferentes niveles jurisdiccionales, municipio, provincia, nación. Idr fmedi
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5 4 3 2 5 5 4 5 5 3 4 Condiciones socioeconómicas críticas, incremento del desempleo y la marginalización social. Idr fmedi
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3 4 4 4 5 5 4 4 3 5 4 Falta de relaciones de cooperación y de un liderazgo compartido capaz de encauzar los esfuerzos públicos y privados para generar acciones transformadoras de la realidad local Idr fmedi
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4 4 5 5 5 3 4 5 4 3 4 Paralización de las obras de infraestructura proyectadas (Puente Rosario-Victoria, Autopista Rosario-Córdoba, red de accesos viales.)
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Idr fmedit
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polo sec,p concejo
2 4 4 5 5 5 5 3 5 3 4 Escasa cooperación y coordinación intermunicipal para resolver los problemas que afectan al área metropolitana Idr fmedi
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4 4 3 5 4 5 4 4 4 2 4 Falta de financiamiento para inversiones por la crisis del sistema financiero Idr fmedi
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3 5 5 2 4 5 4 5 5 5 4
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Anexo 3: Actores Entrevistados IDR (Instituto de Desarrollo Regional) Juan Carlos Venesia Cargo: Director del Instituto de Desarrollo Regional Bolsa de Comercio Rosario CPN Rogelio Pontón Cargo: Director/ Dirección de informaciones y Estudios Económicos. ENAPRO (Ente administrador del Puerto Rosario) Dr. Juan Domingo Sánchez Jui Cargo: Gerente General Federación gremial del comercio y la industria/ Foro regional Rosario Roberto Paladini Cargo: Presidente Fundación Mediterránea Dr. Tulio Ceconi Cargo: Director I.E.R.A.L. Litoral (Fundación Mediterránea) Concejo Deliberante Rosario Concejal Héctor Ríos (Partido del Progreso Social) Cargo: Ex -presidente de la comisión de puerto producción y empleo del HCD (esta comisión quedó subsumida en la comisión de presupuesto) Cámara de Comercio Española Dr. Jaime Abut Cargo: Ex- presidente de la cámara de comercio española Aeropuerto Internacional Rosario Lic Marcelo Gastaldi Cargo: Coordinador de servicios Asociación Empresaria de Rosario Elías Soso Cargo : Presidente Polo Tecnológico Rosario Ing. Darío Rocha Cargo: Presidente
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Secretaría de la Producción, Promoción del empleo y Comercio
Exterior Lic. Ángel Mario Elías Cargo: Secretario
LA GESTIÓN RELACIONAL COMO PUESTA EN
CRISIS DE LAS CAPACIDADES DE LOS ACTORES.
RECUPERACIÓN DESDE LA EXPERIENCIA
Cristina Díaz- Rita Grandinetti- Patricia Nari58
Resumen
Las grandes transformaciones de los últimos años, fundamentalmente en la
relación Estado – sociedad civil, pusieron a los Estados locales ante la
situación de “hacerse cargo” de problemas que tiempo atrás parecían
impensados para esta dimensión, exigiéndoles niveles de eficacia y eficiencia
que a su vez garanticen niveles progresivos de governance.
El trabajo que a continuación presentamos es una reflexión sobre la gestión
de los gobiernos locales a partir de la tarea que el grupo Política & Gestión
viene desarrollando en los últimos años. Reflexión ajustada a la propia
experiencia del Grupo tanto en la investigación como en la asistencia técnica
y la formación de recursos humanos. A partir de este recorrido y aceptando
contextos locales fuertemente desestructurados y en reconfiguración
regresiva, social y espacialmente, nos proponemos una mirada
desmitificadora de las capacidades existentes en el ámbito local para la
construcción de relaciones interinstitucionales eficaces.
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Intentamos poner en evidencia que el problema fundamental del “el
éxito o fracaso” de una experiencia de gestión no son las herramientas que se
utilizaron, sino los actores y sus capacidades: el modo en que se relacionan
y aprendiendo se transforman, dando forma y sentido a los procesos.
Abstract
Relevant transformations during the past years, mainly in the State-civil
society relationship made local governments face the situation of taking
charge of problems that shortly before were considered unthinkable for that
level, demanding them to confront with the simultaneous challenges of being
efficient, effective and guarantors of increasing levels of governance.
This work intends to be a reflection about that processes, based on the
Política & Gestión Group experience, not just in the research field but
including its learning through technical assistance and human resources
training and education activities. This background, built under strongly de-
structured contexts, submitted also to spatial and social regressive
reconfigurations, enables us to propose a demystifying approach regarding
the current capabilities of local governments to build effective inter
institutional relations.
What we try to make evident is that the essential components in “the success
or the failure” of a management experience are not the tools involved but its
actors and their capabilities: the way they relate, learn and change
recognizing and giving sense to the processes.
Este artículo fue presentado en el IV Congreso de RedMuni59 y nos sirvió
como excusa para reflexionar sobre el camino recorrido por nuestro Grupo
58 Docentes Investigadoras de la Facultad de Ciencia Política y RRII, Universidad
Nacional de Rosario, miembros fundadoras del Grupo Política & Gestión.
59 Red Nacional de Centros de Investigación Dedicados al Estudio de Gobiernos
Locales (REDMUNI), seminario realizado en Córdoba- Argentina- en Noviembre de
2002.
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Política y Gestión tanto en la Investigación como en la Asistencia
Técnica. El mismo refleja el posicionamiento teórico conceptual del Grupo
sobre los temas locales razón por la cual creímos oportuno incluirlo en esta
publicación.
Presentación
La preparación del presente trabajo nos llevó a reflexionar sobre el recorrido
temático de los Seminarios que anualmente organiza RedMuni. El Primero,
realizado en la ciudad de Buenos Aires, fue un lugar de encuentro para
reconocernos y conocer los ámbitos de trabajo de cada Centro, presentar las
trayectoria de cada uno, en definitiva, el inicio de nuestra “comunidad
discursiva”. Ospina Bozzi (1998) la define como “un conjunto de actores
sociales que persigue una agenda específica y que a través del dialogo
desarrolla un discurso común alrededor de la agenda y las reglas de
interacción para desarrollarla...la existencia de un discurso común no
presupone el consenso sino mas bien la posibilidad de intercambiar ideas,
utilizando un vocabulario común”.
En este sentido en el Segundo Seminario el dialogo se centró en la
Cooperación Intermunicipal, luego, en Rosario trabajamos las Tecnologías de
Gestión haciendo balance y planteándonos sus perspectivas.
En cada uno de ellos, de un modo u otro exploramos cómo hacer frente a los
desafíos (nuevos y viejos) de la gestión local; estamos construyendo nuestro
discurso común en torno a las herramientas, mecanismos, técnicas que
posibilitan “un buen gobierno”. Sin embargo, detrás de todas ellas siempre
aparecen actores con más o menos capacidad, de los cuales depende el éxito
o fracaso de las mismas (recordemos los valiosos trabajos de los Centros que
integran la Red que concluyen en ese sentido).
En el IV encuentro presencial focalizamos la discusión en la “Gestión
Interinstitucional”, y en este espacio proponemos centrar la mirada en los
actores. Qué se pone en juego y qué moviliza a los actores. Pretendemos
poner en evidencia que no es un problema de herramientas , el problema de
fondo son los actores y sus capacidades: el modo en que se
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relacionan y aprendiendo se transforman, dando forma y sentido
a los procesos.
Para ello nos basamos en los diferentes estudios que venimos desarrollando
en P&G y en nuestra experiencia en distintos ámbitos de gestión municipal.
Gestión relacional:
gestión interinstitucional y actores locales
Toni Puig (creativo catalán, responsable del marketing de ciudad de
Barcelona) nos ayudó a pensar la gestión local desde tres momentos.
• Los años ´80 llamado momento de los servicios
• Los ´90 con una fuerte impronta de “orientación al cliente”
• Desde el año 2000 habla de la gestión relacional, es decir haciéndose
cargo de que la complejidad es tal que “solos no se puede”
Este esquema, nos orientó para pensar en Argentina y en otros términos:
En la década de los 80 vivíamos la reconstrucción de las instituciones de la
democracia; en ella lo local irrumpe como lugar privilegiado para la
participación. La descentralización como herramienta para promoverla y
además el avance del involucramiento de otros actores en la gestión. No nos
olvidemos que en esta década vivimos la hiperinflación, es decir también
había pocos recursos y se convocaba a otros actores a que participen en la
gestión, por ejemplo toda la experiencia de los consorcios barriales
fundamentalmente con vecinales.
En los años ´90 toma forma el “nuevo modelo de gestión local”: se insiste
con la descentralización, la gestión asociada, la gerencia social, la
planificación participativa y la búsqueda de herramientas que permitan
atemperar el desempleo (microemprendimientos, auto empleo, etc)
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Desde el 2000, con un momento de inflexión como fue diciembre 2001:
nos permite decir con Daniel Arroyo60, cuántos de estos elementos tienen
validez a la luz de este nuevo contexto “turbulento”:
La descentralización: que tanto aportó para dar mayor visibilidad a lo local,
en la mayoría de los casos fracasó, por la inexistencia de los recursos
necesarios para afrontar esa empresa, y el resultado fue descargar las
responsabilidades a los municipios, es decir municipalizando la crisis.
Los micro emprendimientos y el autoempleo: que en lugar de ampliar los
horizontes de la economía formal, contribuyó al “blanqueo” de la economía
informal. En el sostenimiento de redes de producción domestica y economía
de subsistencia.
El compromiso del sector privado (para la gestión asociada): muy pocas
experiencias se lograron sostenerse en el tiempo y no tuvieron impacto
significativo.
La gerencia social: donde se ponía énfasis en la promoción de derechos y no
en la asistencia, naufraga en la crisis por la que atraviesan las políticas
sociales en general.
La planificación participativa (a largo plazo y concertada): cuestionada,
fundamentalmente, desde sus principios más esquemáticos, y su
largoplacismo; cuando los tiempos requieren de soluciones más urgentes.
Con este marco y en “contextos locales fuertemente desestructurados y en
reconfiguración regresiva- social y espacialmente- se reclama la necesidad
de transparentar el gasto, abandonar la lógica fundacional de cada programa
o proyectos social, de articular lo económico con lo social como una misma
esfera en las instancias de diseño y control61.
60 Exposición en el Seminario Ciudades del Siglo XXI- Buenos Aires 2002
61 Díaz- Grandinetti- Nari “Gestión Estratégica de ciudades y crisis” -Ponencia
presentada al VI Congreso sobre Democracia- Facultad de Ciencia Política y RRII-
Rosario, octubre 2002
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Se trata, entonces, de construir en los ámbitos locales capacidades para
la gestión de la complejidad y la incertidumbre. En su conjunto, estas
exigencias tienen que ver con: la obligación de gestionar una agenda pública
local más compleja, lo que significa asumir nuevos roles de política pública,
más sustantivos y estratégicos y nuevos estilos de gobierno local, más
relacionales, con influencias intergubernamentales y ciudadanas que quiebran
las pautas tradicionales de división central/local y público/privada del trabajo
público (Brugué y Goma, 1998).
Para aproximarnos conceptualmente a la gestión relacional recurriremos a
los aportes teóricos provenientes de la governancia o public governance.
Marco Meneguzzo, en su trabajo “Repensar la modernización administrativa y
el New Public Management . La experiencia italiana: innovación desde la base
y desarrollo de la capacidad de gobierno local”, analiza las principales
características de la gestión pública y de la public governance. El autor
analiza la aplicación del NPM en el ámbito local, prestando particular atención
a la adopción de modelos organizativos más flexibles y la descentralización de
actividades, la necesidad de pasar a construir políticas desde la noción de
redes, donde el estado local actúa como nodo de interacción.
La noción de Public governance o gobernancia pública comienza a abrirse
paso para tratar lo local en el período de los 90 inicialmente en Africa, este
concepto ha ido avanzando en su incorporación en los trabajos sobre lo local,
y una de las razones por las que entró en el vocabulario fue que el contexto
en que opera el gobierno local se ha ido volviendo más amplio y más
complejo (Stren, 00). “La gobernancia puede entenderse como el ejercicio de
la autoridad económica, política y administrativa para gestionar los asuntos
públicos a todo nivel. Involucra mecanismos, procesos e instituciones a través
de las cuales los ciudadanos y otros grupos articulan sus intereses, ejercen
sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias
(PNUD, 1997, citado por Stren, 2000).
La gobernancia incluye la gobernabilidad (capacidad del estado para gobernar
y dirigir) incorporando las capacidades para coordinar entre políticas e
intereses, se asocia con un concepto menos técnico de las condiciones de
éxito de las políticas locales al introducir el factor político y colocar “la
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interdependencia del estado y la sociedad civil en el centro del debate (
Coelho y Diniz, 1997, citado por Stren, 2000)”.
En el mismo sentido, Díaz de Landa y Barbará señal“ La actual tendencia a la
horizontalización de las relaciones estatales corre a través de varios ejes...
todos ellos convergen, también en los ámbitos locales, multiplicando los
actores involucrados en la decisión e implementación de políticas, tanto más
cuando se trata de políticas orientadas al desarrollo, y tornando exigible un
especial esfuerzo de coordinación negociada frente a la tradicional
coordinación jerárquica y burocrática”.
En la misma línea el trabajo de Pascual Estéve, “De la Planificación a la
gestión estratégica de ciudades” plantea la coexistencia de diferentes
perspectivas de gestión local, una clásica centrada en las tareas de planificar,
diseñar y liderar, y una perspectiva de redes, centrada en la selección de
actores y recursos, la influencia en la red de actores y el manejo de la
complejidad estratégica de lo local. De donde “el resultado de las políticas
públicas depende de la intensidad, la calidad, y la estabilidad de las
interacciones que se produzcan entre los actores” (Pascual Estéve, 2001).
Este pasaje desde la operación tradicional mediante burocracias jerárquicas a
formas de gestión innovadora, a través de redes de organizaciones, plantea
exigencias técnicas, a la vez que legales, políticas y financieras.
Fundamentalmente requiere la puesta en práctica de capacidades, habilidades
y conocimientos particulares, diferentes a los necesarios para la gestión
tradicional ((Agranoff y Mc Guire 1999, Crozier 1997).
Modificarse, transformarse y construir capacidades diferentes implica para los
actores poner en crisis su propia subjetividad, su territorio, su historia, su
legitimidad, el poder de su propia estructura. y obliga a reconfigurar su
propia conflictividad; lo que significa una dinámica de crecimientos, duelos y
aprendizajes. Es revisar las capacidades de los sujetos en un movimiento de
desestructuración- reestructuración, siempre con los elementos disponibles
en y desde su cultura. Sin embargo, esta puesta en crisis porta oportunidad
sólo si existen sujetos capaces de aprovechar los momentos de
desestructuración para generar reestructuraciones que pre anunciarán más
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desestructuración. Se trata de reconocer un proceso relacional donde
los actores reconstruyen sus capacidades y desde esta reconstrucción le
imprimen un sentido al accionar.
Así como ya hemos explorado en trabajos previos el vínculo entre
aprendizajes e innovación (“Innovación y espacio local: la gestión municipal
de la ciudad de Rosario (1995-1999)”) que nos permite reconocer como
elemento diferencial en la relación entre sujetos (individuos u organizaciones)
y contingencias críticas su capacidad, su “preparación” para la transferencia
de aprendizajes de un dominio a otro, desde la perspectiva de la gestión
pública en situaciones críticas podría afirmarse que esa capacidad, ese estar
preparado, puede asociarse a los aprendizajes en el ciclo o la fase, el accionar
programado, el día a día (Donolo y Fichera) o en la pura irrupción de la
“capacidad negativa” (Lanzara).
Qué pasa en este juego de actores, capacidades y gestión relacional en las
experiencias concretas? A modo de aproximación haremos un recorrido
basado en diferentes investigaciones que realizamos desde P&G.62
Todas las investigaciones trabajaron las capacidades como pre existentes
(requisitos para) como resultantes (los procesos construyen o fortalecen esas
capacidades ) y como portadoras de una direccionalidad (no linealidad). En
este punto nos diferenciamos de aquellos que plantean sólo las dimensiones
más duras de la capacidad. (capital, trabajo y tecnología ) Nos interesa
revisar capacidades más específicamente políticas de los actores : las que
hacen a la sustentabilidad y direccionalidad de los procesos.
Decíamos que la gestión relacional pone en crisis las capacidades pre-
existentes de los actores, en este sentido podemos relevar algunas notas
particulares de esta puesta en crisis:
62 Desde 1996 P&G viene desarrollando diferentes investigaciones vinculados con esta temática: Gestión Estratégica y Crisis, Innovación y capacidad en el espacio local, Construcción de una matriz de análisis de capacidades en el ámbito local., Dimensiones Políticas de la capacidad, Políticas Locales y Construcción de ciudadanía, Perspectiva de los actores regionales y desarrollo local, Articulaciones interjuridisccionales para el desarrollo, Incorporación de Tecnologías a la gestión local.
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1. Subjetividad: los actores son quienes leen y construyen la visión de
realidad a la que se ven enfrentados como a un riesgo a lo desconocido,
con escaso bagaje adaptativo y donde sus capacidades se ponen en
cuestión frente a lo nuevo.
Relevando en terreno recuperamos algunas hallazgos 63 sobre cómo se ven
los propios actores de Rosario respecto a la gestión relacional : “la Capacidad
de Liderazgo público-privado y la Actitud para la Cooperación y articulación
de intereses entre los actores locales son los puntos que presentan mayores
déficits, exhibiendo una valoración media a media-baja de esta capacidad.
Con respecto a la Actitud de cooperación, minoritariamente se reconoce como
positivo el surgimiento de nuevas experiencias de concertación (como el caso
de la Agencia de Desarrollo Región Rosario) y de una tendencia en aumento
en la predisposición para la cooperación entre los actores locales. No
obstante, para algunos entrevistados, la situación actual de crisis hace que
cada actor (sector) esté muy concentrado en sus propios intereses, tratando
de resolver sus problemas individualmente. En lo atinente a la Capacidad de
innovación y emprendimiento de los agentes locales, se observa una brecha
de valoración. Para ciertos actores, esta capacidad está ligada al potencial o
fortaleza propia de los recursos humanos, a una natural fuerza creadora y
emprendedora local. Sin embargo, se reconoce que este potencial
frecuentemente no es llevado a la práctica”
2. Territorio espacio material o simbólico habitado y reclamado por los
actores que lo corporizan, siempre con resonancias geopolíticas. La
gestión relacional cuestiona cómo dejar parte del espacio material o
simbólico que se habitaba para trabajarlo concertadamente con otros
actores.
63 Julieta Maino en “La perspectiva de los actores regionales y desarrollo local”-
Investigación en el marco del PROFOJI 2002
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Para rastrear esta perspectiva en el Programa Municipios Productivos64
podemos ver como se desestructura y re estructuran “espacialmente” los
actores a la hora de gestionar interinstitucionalmente.
Entre los objetivos de este programa figura la promoción del desarrollo local
desde los Municipios activando sus propias potencialidades, donde la
Provincia juega un rol de impulso y acompañamiento del proceso.
Sin embargo el mismo se orientó, “a lograr el desarrollo económico-
productivo de la Provincia de Santa Fe en general, y su posicionamiento
competitivo en el país y la región, haciendo hincapié en los Municipios y
Comunas sólo como “territorios de operación” de las políticas, sin delegar ni
inducir a crear herramientas de autogestión en las ciudades que les permitan
encarar el desarrollo económico-productivo individual o intermunicipalmente,
sino haciendo depender a las localidades de la actuación y regulación central
de la Provincia en torno de este tema.” Es decir, a pesar de prometer
fortalecer las capacidades de los municipios como nodos promotores del
desarrollo local el eje de decisión está reservado al estado provincial
quedando los municipio como gestor de un modelo que no construyen.
3. Historia: como momento particular de inflexión, discontinuidad, o ruptura
en una trayectoria, que se manifiesta como el de una “verdad” para la que
no tienen o no creen tener experiencia previa.
La experiencia recapitulada por Roberto Monteverde65 sobre los procesos de
planificación estratégica como creación de nuevos espacios nos aporta
algunas “pistas” para comprender las vivencias de los actores en esos
momentos de inflexión. “En la mayor parte de los procesos de Planificación
estratégica la creación de espacios de participación ha sido una constante...la
duda inicial instalada en los comienzos del plan es acerca de la
64 Aragno Janina en “Programa Municipios Productivos 1995-2001” Investigación en el
marco del PROFOJI 2002
65 Monteverde, Roberto “Apuntes sobre cinco años de planificación estratégica en
Argentina 1996-2001” en Tecnologías y Gestión local en Argentina,. Experiencias y
Perspectivas – Homo Sapiens - Rosario 2002
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intencionalidad política del proyecto, el temor de los convocados a ser
manipulados, el estar participando de algo que tendrá tiempos limitados de
acuerdo a la estrategia política del gobierno local, su vinculación con alguna
etapa eleccionaria, etc.”
Mas allá de las dificultades iniciales el desarrollo de estos procesos no es
lineal, y esta no linealidad tiene que ver con los cambios de los actores,
incluido el propio municipio que dio el lanzamiento al Plan. Gestionar
relacionalmente es muy difícil de aceptar por la gestión tradicional, cuando
todo se hace para la acumulación desde un sector y la forma de hacer política
es poniendo al otro en el lugar de lo equivocado, haciendo mas complejas las
posibilidades de “construir con”.
4. Poder: entendido como juego de relaciones de fuerza de los actores, que
se articulan y se modifican según la propia capacidad de los mismos, el
contexto y el escenario en donde se desarrollan.
Patricia Nari66 estudiando el Proceso de Descentralización de Rosario nos dice
que los cambios- que se dan en un ambiente organizacional complejo, si
tenemos en cuenta la dimensión de la ciudad, el número de grupos de poder
involucrados y la alteración en los ritmos consuetudinarios de la
administración- requieren de una buena evaluación del contexto político intra
y extra municipal. En el caso en estudio nos inclinamos a pensar que la
evaluación de las condiciones extramunicipales arrojaba como resultado la
existencia de un acuerdo amplio sobre la necesidad de descentralizar junto a
serias resistencias a resignar la paternidad del proyecto. En ese contexto, el
9 Nari, Patricia “El Programa de Modernización y Descentralización municipal Una herramienta innovadora” en “ Innovación y espacio local. La gestión municipal de la ciudad de Rosario 1995-1999) P&G Rosario 1999
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único modo de “marcar la diferencia” fue comenzar a implementar el
Programa.
En lo intramunicipal, desde el inicio mismo del proceso fueron detectables
diferentes niveles de compromiso entre las distintas secretarías del
Departamento Ejecutivo Municipal y hasta oscilaciones en la densidad de los
apoyos brindados aún por los funcionarios más involucrados. De acuerdo a las
diferentes percepciones y necesidades de las agencias sobre el ciclo político
local la descentralización parece ocupar el centro de la escena y
alternativamente replegarse hasta casi perder visibilidad, sin que esta lógica
esté bajo el control de la conducción del Programa”.
Estas oscilaciones nos permiten avanzar en la comprensión de algunos límites
en el desarrollo de estos procesos, que implican profundizar los aspectos de
desconcentración administrativa , mas que en aquellos que podrían generar
nuevos espacios de poder político.
En este sentido, es necesario seguir con atención el incipiente proceso de
tratamiento del presupuesto participativo por Distrito, que habilita una
instancia de renovada visibilidad y posible reconfiguración de los grupos de
poder involucrados.
5. Estructura. Estamos hablando de los mecanismos más ocultos que
hacen a la vida de cada actor institucional y que pueden adquirir
visibilidad cuando se pone en juego el trabajar con otros. Devela la
verdadera estructura y racionalidad de los actores.
En las experiencias analizadas por Bifarello67 en cuanto al trabajo en Red en
la implementación de políticas sociales en Rosario, plantea “desarrollar una
intervención en red tiene algunos problemas. Por ejemplo, es difícil mantener
la red sin convertirla en una nueva instancia burocrática. Los factores más
comunes de fracaso de las redes en nuestra ciudad han sido la
67 Bifarello Monica Coordinación mediante redes , una innovación en materia de regulación/
getión local?“ Innovación y espacio local.La gestión municipal de la ciudad de Rosario 1995-
1999) P&G Rosario 1999
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burocratización, los conflictos de autoridad y cierta lentitud en la ejecución
de las acciones.”
Por otra parte experiencias mas recientes, como la de los Consejos
Consultivos para la gestión del Programa de Inclusión Social (Jefes/ as de
Hogar Desocupados) ayudan a develar algunos comportamientos
estructurales de los actores. Las organizaciones sociales llegan a la mesa del
Consejo Consultivo con su bagaje de prácticas clientelares, progresistas,
rupturistas, complacientes con alguna instancia estatal, etc. Es decir con su
propia estructura “corporativa”. Puestas a relacionarse, a negociar, pueden
mostrarse en sus vulnerabilidades y fortalezas. La propia dinámica puede
potenciar los componentes mas sectarios y corporativos o promover aquellas
formas mas inclusivas y transparente.
Hasta aquí revisamos cómo los actores son puestos en crisis por la gestión
interinstitucional, la pregunta es: por qué algunos procesos permiten
construir desde esa crisis un aprendizaje posibilitador de logros sustentables?
Mientras que otros procesos, en cambio, no resisten la puesta en crisis y
muchas experiencias que aparecen inicialmente como exitosas, sucumben sin
lograr el impacto deseado.
Es necesario entonces revisar cuáles son las dimensiones de capacidad
puestas en juego por los actores en estos procesos y que habilitan o no la
configuración de procesos superadores.
a- en cuanto a los actores:
• Desciframiento del contexto: se trata de reconocer la existencia de otros
actores y de variables que resignifican situaciones y escenarios
• Grado de autonomía: restricciones y habilitaciones legales al juego
interinstitucional
• Liderazgo: para expresar legítimamente a su base o respaldo real y legal
para accionar
• Negociación: habilidad para construir acuerdos necesarios en los
momentos precisos
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• Adecuada apropiación de tecnologías de gestión: No toda
incorporación tecnológica “per se” genera capacidades en el sentido
relacional, se trata de privilegiar aquellas que favorecen aprendizajes
significativos.
b- referidas a los procesos:
• Comprensión de la conflictividad y de la necesidad de lidiar con el
conflicto. La complejidad significa contemplar consenso y conflicto.
Reconocer que este último es co- constitutivo de las relaciones
interintitucionales y que estará presente en todo el proceso
• Generación de sentido compartido (impuesto o consensuado): Desde el
interés particular a la construcción de un interés común donde de alguna
manera cada uno de los actores se reconoce, que logra recuperar en
tensión esos intereses particulares
• Seguridad para alcanzar compromisos: que contemple las asimetrías de
poder, legitimidad y urgencias de los actores socialmente relevantes
Reflexiones finales
El recorrido hecho por las investigaciones y sus hallazgos revelan algunos
nudos críticos de los procesos de gestión relacional en orden a su
potencialidad para construir “buen gobierno en contextos complejos e
inciertos:
los actores llegan a estos procesos con capacidades pre existentes que son
puestas en juego, chequeadas y reconstruídas en el proceso, además las
capacidades están “informando” estructuralmente el proceso.
las capacidades de los actores son asimétricas: no todos los actores llegan ni
se retiran de los procesos con las mismas capacidades.
- la capacidad es un aprendizaje, y como tal está en permanente
construcción
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- la gestión relacional pone en crisis a los actores y no todos
pueden superarla de la misma manera
Estos nudos críticos son los que operan como línea demarcatoria entre los
procesos interinstitucionales sustentables y aquellos más efímeros
Pero a la vez no se puede renunciar a la construcción de cierto tipo de
alternativas: si la acción política no es eficaz -si no logra fines que satisfagan
expectativas de justicia material- se deslegitima; si no es eficiente - si
derrocha recursos - se torna insustentable. Esta ecuación conduce
inexorablemente a la ingobernabilidad de los procesos, pero sobre todo y
como siempre, opera en detrimento de los más débiles.
Por qué no pensarlas, entonces desde su posibilidad o no de ser
fortalecedoras de la gestión, como modos de minimizar el costo de los
aprendizajes?
La gestión interinstitucional aparece, entonces como herramienta valiosa para
gestionar la complejidad, sin embargo no es suficiente –en si misma- ya que
exige para el logro de objetivos sustentables el “alineamiento favorable”, la
convergencia de actores capaces de hacer un uso activo intencionado de sus
capacidades; dispuestos a apostar, a aprender y cambiar. En suma, a
reconstriuirse, a darle proyectualidad a su accionar y poner en juego poder
político.
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