Desafíos políticos de la reforma tributaria en Costa Rica
Fernando HerreroRandall García
Guatemala2012
Propósito: Analizar los desafíos y la estrategia política de la reforma
tributaria en Costa Rica
Contenido
• El enemigo común
• La construcción de la mayoría parlamentaria
• La separación del constribuyente y el usuario de los servicios
• Diálogo político de la reforma tributaria
• Al final del camino
El enemigo comúnContexto
EL ENEMIGO COMÚN
• La discusión fiscal ha sido una constante durante los ùltimos veinte años
• Pero sólo ha sido posible hacer reformas sustantivas cuando la brecha fiscal es crítica: cuando existe un enemigo común y así lo percibe la sociedad
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
10
12
14
16
18
20
22
Crisis fiscal: ¿condición de la reforma? Ingreso y gasto del Gobierno Central(% PIB)
Ingresos Totales Gastos Totales
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20120
5
10
15
20
25
El Ingreso es insuficiente para financiar el Gasto corriente
Gasto corriente Gasto de capital Ingresos Corrientes
Primer paso estratégico: enfrentar al enemigo común
– La Presidenta de la República asumió personalmente la dirección del proceso y presentó un proyecto integral
– El gobierno contuvo el gasto corriente como proporción del PIB
– Se fortaleció la lucha contra la evasión y se hicieron públicas las acciones
– Finalmente, las tasas de interés empezaron una tendencia al alza, para poder financiar el gasto
2010 2011 2012 2013 2014 2015 201625
30
35
40
45
42.5
29.5
32.4
35.8
Deuda proyectada-con y sin reforma-
(%PIB)
Sin Reforma Con Reforma
La construcción de la mayoría parlamentaria
1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 20100
2
4
2.2 2.2 2.1 2.0 2.1 2.4
3.2 3.0 3.0
¿El fin del bipartidismo?*Presidencial
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).* Se utilizó la fórmula elaborada por Markkus Laakso y Rein Taagepera (1979)
1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 -
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
2.5 2.5 2.6 2.7
3.4
4.5 4.6
5.0
La atomización parlamentariaNúmero efectivo de partidos polí-
ticos*Legislativo
Fuente: Elaboración propia con base en datos del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).* Se utilizó la fórmula elaborada por Markkus Laakso y Rein Taagepera, "Effective" number of parties: A measure with application to West Europe. Comparative Political Studies, 12, 1, abril, pp. 3-27, 1979.
1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010
89.5%94.7% 94.7% 93.0%
87.7%
63.2%52.6% 52.6%
10.5%5.3% 5.3% 7.0%
12.3%
36.8%47.4% 47.4%
Pérdida de control legislativo de los partidos tradicionales
Escaños PP NO tradicionales
Escaños PP Tradicionales
Fuente: TSE
Situación legislativa actual• El partido en el gobierno obtuvo 24 diputados de 57
(42.1%)• La oposición son 7 partidos políticos :
– PAC: 11. Dividido en dos subgrupos– PML: 9. Divididos en dos subgrupos– PUSC: 6. Dividido en 6 “subgrupos”– Tres partidos unipersonales
Situación legislativa actual• Primer año: del control del Directorio Legislativo
(Comisiones)• Segundo año: Se pierde el control del Directorio y las
principales comisiones legislativas (minoría más grande)
• Oposición: alianza legislativa en torno al control del Parlamento– Agrupaciones política, ideológica y programáticamente
muy disímiles– Aun así ha perdurada, excepto en torno a la reforma
tributaria.
Segundo paso estratégico: construcción de una mayoría parlamentaria
• Se identificaron cuatro partidos como los aliados potenciales y se negoció con ellos su apoyo al proyecto, con modificaciones importantes– El Partido Acción Ciudadana, segunda fuerza en el
Congreso– Los partidos con representación unipersonal (de
origen religioso)– El Partido Accesibilidad sin Exclusión
Las modificaciones incluyeron
– La incorporación de renta mundial y la explicitación de avances en la integración de renta
– La inclusión de tasas marginales más altas en renta personal
– El trato preferencial a las organizaciones empresariales del sector social (cooperativas, solidaristas, empresas del sector educativo, Banco Popular, mutuales)
– El gravamen de los dividendos de zonas francas a partir de 2015
– La ampliación de la canasta básica
La separación del contribuyente y el usuario de los servicios
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090.20
0.30
0.40
0.50
0.60
0.70
0.80
Coeficiente de Gini
Coeficiente de GiniFuente: Estado de la Nación (2009) Nota: El índice de Gini varía de 0 (igualdad perfecta) a 1 (desigualdad perfecta)
En la última década ha estado relativamente estable, pero en una perspectiva de 20 años, el coeficiente de Gini ha aumentado de 0.3 a 0.5
Sigue siendo de los mejores de América Latina
Las clases más altas han logrado capturar mayores ingresos, pero las más bajas se han quedado estancadas
(especialmente la mano de obra No calificada)
“Los ricos más ricos y los pobres igual de pobres”
Gasto tributarioaltamente regresivo
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 100
5
10
15
20
25
30
35
40
3.0 3.8 4.5 5.5 6.6 7.6 8.7 10.4
15.7
34.3
Distribución porcentual de las exoneraciones con la canasta actual
Ventas 3.7
Renta1.8
Otros0.3
Gasto Tributario por tipo de impuesto
-como porcentaje del PIB-
Canasta Consumo
(IPC)1.5
Servicios1.7
Otros bienes0.5
Gasto Tributario en el IGV-como porcentaje del PIB-
Gasto tributario
Gasto social
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20100
100,000
200,000
300,000
400,000
500,000
600,000
700,000
800,000Gasto social real per cápita
(colones del 2006)
Gasto social real per cápita Gasto social real per cápita en saludGasto social real per cápita en educación
Fuente: Estado de la Nación (2010)
El gasto social ha compensado de manera importante la desigualdad
educación
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 -
5
10
15
20
25
Consumo de educación pública y privada según decil de ingreso 2010
(porcentaje)
Público PrivadoFuente: Encuesta Nacional de Hogares (2010)
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 -
5
10
15
20
25
30
35
40
45 Asistencia a primaria por institución pública o privada según decil de
ingreso 2010 (porcentaje)
En primaria pública En primaria privada
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (2010)
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 -
5
10
15
20
25
30
Asistencia a secudaria académica por institución pública y privada según decil de ingreso 2010
(porcentaje)
En secundaria pública En secundaria privada
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 -
5
10
15
20
25
Asistencia a educación superior de pregrado y grado por institución pública o privada 2010(porcentaje)
En educación superior de pregrado y grado pública En educación superior de pregrado y grado privada
salud
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 100
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Distribución por decil del gasto de los hogares en hospitales o clínicas privadas, 2004
(porcentaje)
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos (2004)
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 100
20
40
60
80
100
120
Distribución por decil del gasto de los hogares en seguro de emer-gencias médicas, 2004
(porcentaje)
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos (2004)
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 100
5
10
15
20
25
30
35
40
Distribución por decil del gasto de los hogares en médicos generales, 2004(porcentaje)
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos (2004)
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 100
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Distribución por decil del gasto de los hogares en cirugía ambulatoria, 2004(porcentaje)
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos (2004)
Seguridad ciudadana
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 100
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Distribución por decil del gasto de los hogares en pago por servicios de vigilancia 2004
(porcentaje)
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos (2004)
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 100
5
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15
20
25
30
35
40
45
50
Distribución por decil del gasto de los hogares en alarmas de todo tipo, 2004(porcentaje)
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos (2004)
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 100
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Distribución por decil del gasto de los hogares en pago por licencia para portar armas, 2004
(porcentaje)
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos (2004)
Línea estratégica 3: asociación con la economía social
• Cooperativas• Solidaristas• Mutuales• Empresas del sector educación• Banco Popular
Y diálogo continuo, pero sin acuerdo, con las principales organizaciones sindicales
Diálogo político de la reforma tributaria
Un intenso proceso de diálogo nacional
Se evidencia que CR: necesita una reforma(Mayo-Setiembre 2010)
A partir de ahí se genera una propuesta que es conversada con diversos grupos de la sociedad y se acuerdan algunos cambios con PRN y PRN(Setiembre 2010 – Enero 2011)
Se presenta la propuesta base(17 de Enero 2011)
Se realiza un intenso proceso de consulta en Hacendarios y de análisis con diversos grupos y sectores (Enero – Abril 2011)
Un intenso proceso de diálogo nacional
Se concretan acuerdos con diversos sectores(Abril-Mayo 2011):• PASE• Cooperativistas• Solidaristas• Mutuales• B. Pop.• Magisterio• PRN y PRN• CADEXCO• PML
Se presenta un texto sustitutivo(Mayo 2011)
Se evidencia el interés de algunos grupos políticos de evitar el trámite de la reforma(Mayo-Agosto 2011)
Un intenso proceso de diálogo nacional
Se hace un esfuerzo del PLN y el Gobierno de darle trámite al texto consensuado(Junio-Agosto 2011)
Se mantiene un proceso de diálogo permanente con el PAC(Enero-Agosto 2011)
Se intensifica el diálogo con el PAC(Agosto-Setiembre 2011)
Se logra un acuerdo con el PAC que profundiza lo acordado con otros grupos(Setiembre 2011)
Un intenso proceso de diálogo nacional
El acuerdo permite la aprobación de un procedimiento legislativo especial (Setiembre 2011)
El procedimiento implicaba una comisión especial, encargada de analizar el texto(Setiembre-Noviembre 2011)
Ingresa y comienza su trámite en el pleno del Congreso(Diciembre 2011-Marzo 2012)
Se encuentra a la espera de que hoy se vote en primer debate, para luego pasar al órgano constitucional y recibir su última votación(Marzo-Abril 2012)
Línea estratégica 4: acuerdos con los sectores económicos
• Garantías al grupo de zonas francas• Acuerdos con el sector financiero• Condiciones preferenciales al sector
agropecuario vinculado a la canasta básica• Ajustes graduales a turismo y construcción
Al final del camino
El ingreso esperado de la reforma es 1.5% del PIB en el primer año en que se aplica completo, y 1.8% a partir del tercero. A pesar de la reducción (2.5%), es la reforma más grande que se ha propuesto en Costa Rica
Ventas• Tasas diferenciadas para educación y salud privadas (consumo para grupos
de mayores ingresos)
• Tasas preferentes temporales (ingresan paulatinamente): sectores especializados en servicios como turismo y construcción de vivienda
• Canasta básica. Se buscan exoneraciones permanentes de algunos de los principales insumos y materias primas para su producción (Sectores agropecuario, agroindustrial e industrial).
• Exoneraciones que responden a compromisos políticos específicos y clientelares.
• Exoneración a vehículos con "tecnologías limpias" de incremento en los selectivos de consumo, IVA, impuesto al traspaso e impuestos de propiedad de los mismos.
Renta• Tasas diferenciadas para ganancias de capital (sector financiero)
• Exoneraciones vigentes para la competitividad (zonas francas)
• Garantía de que la “renta mundial” o territorial reforzada solo es para las rentas del capital que son repatriadas.
• La eliminación de los incentivos fiscales a bancos extranjeros. Tarifa reduciad para las remesas de intereses a no residentes cuando se trate de pagos efectuados por entidades financieras locales sujetas a supervisión o cuando se trate de una entidad vinculada.
• Exoneración o tratamientos preferenciales para la Pymes.
• Posibilidad de acreditar gastos de salud y educación, a las personas físicas con actividad lucrativa
Próximos pasos:
Aprobación en primer debate (hoy)
Resoluciones de la Sala Constitucional (al menos un mes más correcciones)
Aprobación en segundo debate (de mero trámite)
Reflexión final
Dos grandes desafíos se han hecho evidentes:
¿El ocaso de la democracia?
La reconstrucción de una Costa Rica integrada
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