San José, Costa Rica, febrero de 2019
Desafíos fiscales estructurales
de Costa Rica:más allá de la reforma fiscal de 2018
Contenido1. Contexto económico y social2. Diez desafíos fiscales estructurales
3. Recomendaciones para atenderlos desafíos fiscales estructurales
2.1 Gasto público insuficiente y sumamente rígido2.2 Poca transparencia en la ejecución del gasto2.3 Los ingresos públicos son insuficientes para cubrir los gastos.2.4 La carga tributaria es rígida2.5 Los resultados del combate a la evasión tributaria son muy pobres2.6 La estructura tributaria no permite el combate a los FIC2.7 Estructura tributaria regresiva2.8 Persiste el otorgamiento de gastos tributarios como estrategia de
competitividad.2.9 El déficit fiscal ha sido creciente…2.10 La deuda pública tiene rasgos de insostenibilidad
Contexto económico y social
1.
El ritmo de crecimiento de Costa Rica se desaceleró después de la crisis financiera de 2009
Fuente: Banco Mundial y World Economic Outlook (FMI). 2017 cifras preliminares.2018 datos proyectados * Datos del Banco Central de Reserva
Período Costa Rica Centroamérica
Antes de la crisis (2000-2007)
4.8 4.2
Después de la crisis (2011-2018)
3.7 4.0
Centroamérica: tasas de crecimiento del PIB, 2000-2018
-4.0
-2.0
-
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017* 2018
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica
Costa Rica ha ido perdiendo relevancia como destino para la inversión extranjera
Fuente: Icefi con base en cifras de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Centroamérica: inversión extranjera directa neta por país de destino. Años seleccionados
26.9 25.7 21.8 23.8
7.8 20.6
5.6 7.3
10.0
10.2
14.6 9.2
16.4
13.1
10.3 9.3
11.6 5.2
8.5 7.5
27.2 25.2
39.3 42.7
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2000 2007 2012 2017
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
La infraestructura vial es inferior en calidad al resto de Centroamérica,
aun cuando hay mayor oferta
Concepto Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá
Km por cada
100,000
habitantes (2016)224 70 46 40 54 176
Km por cada
1,000 Km de
superficie (2016)213 210 69 32 26 93
Índice de calidad
(2018)2.7 4.0 2.6 4.1 4.2 4.3
Fuente: Icefi, con información de Cepal y del Foro Económico Mundial.
Centroamérica: medidas de densidad vial y calidad de infraestructura vial
Dos de cada 10 costarricenses continúan viviendo en condiciones de pobreza
Fuente: Elaboración propia con datos de Estado de la Región (2017)
* Los datos de todos los países corresponden al año 2017, excepto Guatemala, cuya última información disponible es del año 2014.
Centroamérica: condiciones de vida de la población, 2017
77.9 77.9 75.1
61.8
40.731.2
65.2
9.9 6.26.9
9.9
23.4 44.2
15.2
12.2 15.9 18.0
28.335.9
24.719.5
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
Panamá Costa Rica Nicaragua El Salvador Guatemala* Honduras Centroamérica
Po
rcen
taje
Pobre
Pobre extremo
No pobre
Pese a su modelo de bienestar, Costa Rica es el único país de Centroamérica
en el que la desigualdad ha aumentado durante el siglo XXICentroamérica: desigualdad de ingresos en los países. 2000-2017
Fuente: elaboración propia en base a datos de Estado de la Región
El desempleo afecta la economía y el bienestar
Fuente: elaboración propia con datos de Estado de la Región
Centroamérica: comportamiento de la tasa de desempleo, 2009-2017
Aunque con un nivel de seguridad superior al resto de Centroamérica,
los indicadores de inseguridad han crecido en los últimos años
Fuente: Icefi con base a datos del Programa Estado de la Región
Centroamérica: tasas de homicidio por cada cien mil habitantes. 2000-2017
0
20
40
60
80
100
120
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Centroamérica
Persisten desafíos en la cobertura de la educación preescolar y secundaria II
Fuente: Icefi con base en anuarios estadísticos y sistemas informáticos de ministerios de educación e institutos de estadística según país.Nota: En relación a la clasificación internacional normalizada de la educación (CINE 97), los niveles arriba descritos se refieren a: preescolar = nivel 0; primaria = nivel 1; secundaria I = nivel 2; secundaria II = nivel 3. Año de medición: Costa Rica: 2014; El Salvador: 2016; Guatemala: 2016; Honduras: 2016; Nicaragua: 2016; Panamá: 2015. *Estimación ponderada con base en la cantidad de centros educativos públicos y privados por nivel (anuario estadístico 2016) ** La falta de estadísticas detalladas imposibilita la separación entre secundaria I y secundaria II, por lo tanto, el dato comprende ambos niveles educativos.
Centroamérica: cobertura educativa bruta, según nivel educativo y sector.7
7.0
%
10
0.0
%
10
3.0
%
58
.0% 6
8.0
%
10
2.0
%
90
.0%
54
.0% 6
3.0
%
92
.0%
70
.0%
37
.0%
40
.0%
98
.0%
68
.0%
41
.0%
65
.1%
11
0.7
%
82
.9%
75
.0%
96
.0%
91
.0%
58
.0%
0.0%
20.0%
40.0%
60.0%
80.0%
100.0%
Pre
esc
ola
r
Pri
mar
ia
Secu
nd
aria
I
Secu
nd
aria
II
Pre
esc
ola
r
Pri
mar
ia
Secu
nd
aria
I
Secu
nd
aria
II
Pre
esc
ola
r
Pri
mar
ia
Secu
nd
aria
I
Secu
nd
aria
II
Pre
esc
ola
r
Pri
mar
ia
Secu
nd
aria
I
Secu
nd
aria
II
Pre
esc
ola
r
Pri
mar
ia
Secu
nd
aria
**
Pre
esc
ola
r
Pri
mar
ia
Secu
nd
aria
I
Secu
nd
aria
II
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua* PanamáSector público Sector privado
Diez desafíos fiscales estructurales
2.
¿Cuánto se necesita gastar para atender los derechos socioeconómicos de la población?
Derecho / función Artículo
Vida 21
Salud 46
Bienestar a todos los habitantes del país 50
Estimular la producción 50
Adecuado reparto de la riqueza 50
Ambiente sano y ecológicamente equilibrado 50
Protección a la familia; a la madre, al niño, al anciano y al enfermo desvalido
51
Trabajo 56
Seguridad Social 73
Educación (desde preescolar hasta universitaria) 77Fuente: Icefi a partir de la Constitución Política de Costa Rica
Algunos derechos garantizados por la Constitución y que debe atender el Estado por medio del gasto.
2.1 El gasto público es insuficiente para atender las demandas de la población,
y además es rígido…
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Costa Rica: tamaño y composición del gasto del Gobierno Central, 2000-2019
6.0 6.4 6.7 6.5 6.3 5.8 6.0 5.7 5.97.0 7.5 7.7 7.7 7.9 7.9 7.9 7.6 7.6 7.6 7.9
3.84.1
4.4 4.3 4.1 4.1 3.83.0 2.1
2.12.0 2.1 2.0
2.5 2.6 2.7 2.8 3.1 3.64.5
5.05.0
5.4 5.24.9 4.9 4.5
4.75.2
6.0
7.2 6.9 7.27.5 7.4 7.5 7.6
7.9 7.7
8.01.6
1.4
1.51.1
1.1 1.10.9
1.3 2.1
1.7
2.31.4 1.4
1.6 1.7 1.8 1.82.0 1.4
1.4
16.5 16.918.0
17.116.4 16.0
15.214.7
15.3
16.8
19.0 18.1 18.3
19.6 19.6 20.0 19.9 20.6 20.2
21.8
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019Aprob.
Funcionamiento Intereses de la deuda pública Transferencias De capital
Costa Rica: gasto público por dependencia2014-2019a
29
.1
29
.2
11
.0
5.3
5.3
4.9
3.6
2.9
8.5
32
.8
28
.2
10
.6
5.1
5.0
4.3
3.5
2.9
7.6
32
.2
28
.8
10
.7
5.1
5.1
4.4
3.6
2.6
7.6
30
.1
29
.6
10
.6
5.3
5.4
5.3
3.6
2.8
7.3
35
.6
27
.3
10
.2
4.6
5.0
4.2
3.5
2.6
7.0
36
.6
26
.8
9.5
4.8
4.8
4.7
3.2
2.6
7.0
41
.7
24
.2
9.7
4.3
4.3
3.8
3.0
2.4
6.5
-
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
Servicio de ladeuda pública
Ministerio deEducación
Pública
Regímenesespeciales de
pensiones
Ministerio deTrabajo y
Seguridad Social
Poder judicial Ministerio deObras Públicas y
Transporte
Ministerio deSalud
Ministerio deSeguridad
Pública
Otros
2014 2015 2016 2017 2018 2018 Vig. 2019 Aprob.
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
2.2 Aunque hay avances en transparencia, falta mucho camino por recorrer…
Institución/reporte Indicador Escala 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Historia
Transparencia
Internacional
Índice de
Percepción de la
Corrupción
0 (corrupción
alta) a 100
(muy limpia)54 53 54 55 58 59 56
World Economic
Forum
Desviación de los
fondos públicos
0 (muy común)
a 7 (nunca
ocurre)
3.8 3.7 3.7 3.4 3.3 3.6 n.d
International
Budget Partnership
Índice de
Presupuesto
Abierto
41-60 (alguna)
81-100
(extensa)50 54 56 n.d
Fuente: Icefi con datos de TI, WEF y IBP
Costa Rica: Indicadores de transparencia fiscal, 2012-2018
2.3 Los ingresos públicos son insuficientespara cubrir los gastos
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Costa Rica: trayectoria de los ingresos tributarios y de los gastos públicosExcluyendo intereses. Período 2000-2019
Nota: 2018 datos preliminares, 2019 cifras del Presupuesto de Ingresos 2019
10.0
11.0
12.0
13.0
14.0
15.0
16.0
17.0
18.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018prel.
2019pres.
Ingresos tributarios Gastos públicos sin intereses
Aunque el pago de impuestos es mayor que en el resto de la región,
la disponibilidad es insuficiente…
Nota: 2018 y 2019 de la CSS cifras estimadas. 2018 cifras preliminares y 2019 datos del Presupuesto de Ingresos 2019Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Costa Rica: una aproximación a la presión fiscal equivalente, 2000-2019
Los impuestos: única fuente real de ingresos, 2000-2019
Nota. 2018 cifras preliminares y 2019 datos del Presupuesto de Ingresos 2018
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Costa Rica: ingresos tributarios como porcentaje de los ingresos totales, 2000-2019
2.4 La carga tributaria se ha mantenidoprácticamente constante durante todo el siglo XXI
Nota: 2018 datos preliminares, 2019 cifras del Presupuesto de Ingresos 2019
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Carga tributaria del Gobierno Central 2000-2019
2.5 Las estrategias para combatir la evasión fiscalhan sido insuficientes
% de incumplimiento tributario en el IGV y en ISR, datos disponibles
Fuente: Icefi con datos del MH y FMI
La tendencia de pérdida de productividad del IGV (2000-2019) debe ser revertida
Como porcentaje del potencial recaudatorio
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Nota: 2018 datos preliminares, 2019 cifras del Presupuesto de Ingresos 2019
2.6 El sistema tributario actual no permite el combate a los flujos ilícitos de capitales
Fuente: Icefi con datos de GFI
Flujos ilícitos de capitales 2005-2014, en USD y % del PIB
2.7 El gasto tributario debe evaluarseen función de los resultados que ha tenido
en la atracción de inversionesGasto tributario, como porcentaje del PIB, 2010-2017
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
2.94 2.98 3.04 3.12 2.92 2.81 2.86 2.88
1.78 1.73 1.79 1.911.85 1.82
2.23 2.32
0.32 0.34 0.310.28
0.27 0.26
0.25 0.26
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
IGV ISR Otros
2.8 Pese a las reformas y mejoras, la estructura tributaria continúa siendo regresiva…
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Costa Rica: estructura tributaria 2000-2019
25% 26% 27% 28% 28% 28% 27% 29% 32% 34% 34% 33% 34% 36% 36% 37% 38% 40% 42% 41%
38% 39% 38% 37% 38% 38% 40% 39%39% 37% 37% 37% 37% 36% 36% 35% 34% 33%
33% 33%
37% 35% 35% 35% 35% 34% 33% 32% 30% 30% 29% 30% 29% 29% 28% 28% 28% 27% 26% 26%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Directos IGV neto Otros indirectos
2.9 El déficit fiscal ha sido creciente…
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Costa Rica: déficit del Gobierno Central, 2000-2019Como porcentaje del PIB
La trayectoria del déficit dependedel éxito de la reforma fiscal
Fuente: Cálculos de Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Rubro 2019 2020 2021
Ingresos totales 0.7% 0.6% 0.1%
Gastos totales -0.2% -0.6% -0.5%
Gastos corrientes 0.7% -0.6% -0.5%
Intereses de la deuda 0.9% 0.2% 0.1%
Resto de gastos corrientes -0.2% -0.8% -0.7%
Gastos de capital 0.0% 0.0% 0.0%
Déficit -0.7% 1.2% 0.6%
Deuda 3.3% 1.4% 0.7%
Resultados esperados en las variablesfiscales como consecuencia de la reforma fiscal.Período 2019-2021
2.10 Análisis cuantitativosobre la deuda pública
revela rasgos de insostenibilidadTipo Indicador 2014 2015 2016 2017 2018 Valor crítico Situación
Vulnerabilidad
Deuda total / ingresos tributarios 297.9 310.7 336.7 365.9 406.9
250% Vulnerable
Deuda total / PIB38.5 41.0 45.1 48.7 53.6
40% Vulnerable
Intereses / ingresos totales 18.3 19.1 19.1 21.5 24.9
25% Vulnerable
Intereses / PIB2.6 2.7 2.8 3.1 3.5
3% Vulnerable
SostenibilidadCorto plazo
Blanchard
Resultado primario
requerido-0.67% 0.03% 0.43% 0.61% 1.38%
Insostenible
Resultado primario obtenido
-3.1% -3.0% -2.4% -3.0% -2.4%
Resultado primario macroajustado (Talvi & Vegh)
0.0454 0.0444 0.0363 0.0471 0.0480
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
Deuda pública del Gobierno Central2000-2018
En millones de colones y % del PIB
Estructura de la deuda pública2000-2018
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
73% 73% 71% 68% 67% 67% 69% 70% 71%79% 80%
84% 83% 80% 77% 75% 77% 79% 80%
27% 27% 29% 32% 33% 33% 31% 30% 29%21% 21%
16% 17% 20% 23% 25% 23% 21% 20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Deuda interna Deuda externa
Tasa implícita de interéspagada en la deuda
2000-2018
Fuente: Icefi con datos del Ministerio de Hacienda
11.9
12.512.2 12.1
11.812.2
10.9
9.1 9.38.8
8.1
7.47.9 7.8 7.6
7.3 7.37.6
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Calificación de la deuda, 2011-2019
Agencia 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Historia
Baa3 Baa3 Baa3 Ba1 Ba1 Ba1 Ba2 B1
Moody´s Estable Estable Negativa Estable Estable Negativa Negativa Negativa
BB BB BB BB BB BB- BB- B+
Standard
and Poor'sEstable Estable Estable Estable Estable Negativa Negativa Negativa
BB+ BB+ BB+ BB+ BB+ BB+ BB BB B+
Fitch
RatingsEstable Estable Estable Estable Negativa Negativa Estable Negativa Negativa
Fuente: Icefi con datos de las entidades calificadoras.
Recomendacionespara atender los desafíosfiscales estructurales
3.
Algunas recomendaciones
1. Costa Rica debe realizar una evaluación del nivel apropiado de losrecursos indispensables para atender las necesidades de la población –derechos plasmados en la Constitución— y que se relacionan con losODS. Según el Icefi, para ello se requeriría alcanzar un gasto público de28.6% del PIB en 2030.
2. Debe fortalecerse la movilización de recursos para financiar elincremento del nivel de gasto social necesario.
3. En la medida de lo posible, los nuevos recursos no deben contenerrigideces.
4. Es imperativo mejorar los mecanismos de transparencia, lo que iniciacon el fortalecimiento de la planificación, la rendición de cuentas y laevaluación de beneficio-costo de todos los gastos que se realicen. Estomejorará el uso de los recursos y la moral tributaria.
Algunas recomendaciones
5. La estructura tributaria debe ser modernizada, incorporando la adopcióndel principio de Renta Mundial para el combate a los flujos ilícitos decapitales.
6. La movilización inicial de recursos, al margen de hacer eficiente la reformatributaria de 2018, pasa por combatir la evasión fiscal. Es urgente ladefinición de estrategias apropiadas para el efecto.
7. Debe abandonarse la estrategia de otorgamiento de incentivos tributariosa la inversión de largo plazo
8. Debe avanzarse en la transformación de la estructura tributaria, de tal
forma que responda al principio de capacidad de pago.
9. Es conveniente la elaboración de estudios de incidenciatributaria que apoyen la toma de decisiones.
10. El esfuerzo por alcanzar sostenibilidad fiscal no debeafectar el financiamiento de los programas que implicanmejora para el bienestar de la comunidad.
11. Inicialmente debiera pensarse en un rollover de ladeuda.
12. Se hace urgente la discusión de un Acuerdo Nacional,con una visión de mediano y largo plazos, para resolver endefinitiva el problema fiscal de Costa Rica.
Algunas recomendaciones
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