Informe trimestral
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En qué va lasustitución decultivos ilícitosPrincipales avances, desafíos ypropuestas para hacerles frente
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Informe trimestral
02
Bogotá, Julio - Septiembre 2017
En qué va lasustitución decultivos ilícitosPrincipales avances, desafíos ypropuestas para hacerles frente
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¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos?Principales avances, desafíos y propuestas para hacerles frente
Coordinación del InformeJuan Carlos GarzónEduardo Álvarez Vanegas
AutoresJuan Carlos GarzónEduardo Álvarez Vanegas
Investigadores Andrés CajiaoIrina CuestaRicardo CruzManuela SuárezJosé Luis Bernal
Los autores agradecen los valiososinsumos y comentarios de:María Victoria Llorente y Julián Wilches
Directora Ejecutiva de laFundación Ideas para la PazMaría Victoria Llorente
Edición y corrección de estilo: Elizabeth Reyes Le PaliscotDirectora de Comunicaciones de la FIP
Diseño y diagramaciónLadoamable ltdawww.ladoamable.com
Fundación Ideas para la Paz (FIP)Calle 100 No. 8ª - 37 Torre A. Of. 305. BogotáTel. (57-1) 218 3449www.ideaspaz.org / e-mail: [email protected]
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INTRODUCCIÓN
¿EN QUÉ VA EL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO?
EFECTOS COLATERALES DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PNIS
PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA SUSTITUCIÓN
Contenido
6¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
Introducción
El proceso de implementación del Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), comenzó a despegar
lentamente, con dificultades e incertidumbre sobre sus capacida-
des y recursos. Bajo la presión internacional y nacional de distintos
sectores que exigen la disminución de los cultivos de coca, el Go-
bierno Nacional fijó una meta de reducción de 100.000 hectáreas en
2017, de las cuales, 50.000 serían erradicadas forzosamente y otras
50.000 destruidas voluntariamente como resultado del proceso de
sustitución. Hasta la fecha de corte de este informe –30 de septiem-
bre–, el PNIS habría llegado al 5% de la meta anual establecida y la
proyección de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) es que para fina-
les de 2017 alcanzaría las 10.000 ha. (es decir, 20% de la meta anual).
En el primer semestre de este año, el PNIS –que comenzó a operar
formalmente en mayo– avanzó de manera acelerada en la firma de
acuerdos colectivos, de los cuales hasta la fecha hacen parte alrede-
dor de 115.000 familias. Sobre esta base, el Programa debería avan-
zar en acuerdos individuales con las familias firmantes y la posterior
entrega de asignaciones monetarias mensuales
(subsidios), sujeta a la erradicación de las matas
de coca. Hasta el 5 de octubre, la Oficina contra
las Drogas y el Delito (UNODC) había verificado
la erradicación voluntaria de 1.136 hectáreas en
cinco municipios, a las cuales se sumarían 1.214
ha. en las zonas donde ya se realizó el primer
pago, para un total de 2.350 ha. Hay que desta-
car que el PNIS ha entrado en territorios donde
históricamente se ha concentrado la coca, con
procesos de concertación con las comunidades
y activa participación de los actores locales.
Al mismo tiempo, el Ministerio de Defensa
aceleró de manera descoordinada, la erradica-
ción forzada, superando las 40.000 ha. Aunque
esta intervención se dirige principalmente a los
cultivos “industriales” –cuya definición no se ha
Para la FIP, una de las principales
preocupaciones es el choque y desacople de la
agenda antinarcóticos y la implementación de los Acuerdos de Paz, provocado, en gran medida, por la escasa articulación de la estrategia del posconflicto en las
regiones
7¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
acordado– y plantaciones que se hicieron luego de julio de 2016, su
traslape con los territorios donde se han firmado acuerdos colec-
tivos con el PNIS ha generado tensiones y enfrentamientos con las
comunidades. La reciente masacre de siete campesinos en Tumaco,
en medio de una operación de erradicación forzada por parte de la
policía antinarcóticos, puso en evidencia los efectos negativos que
puede generar esta estrategia.
Para la FIP, una de las principales preocupaciones es el choque
y desacople de la agenda antinarcóticos y la implementación de los
Acuerdos de Paz, provocado, en gran medida, por la escasa articu-
lación de la estrategia del posconflicto en las regiones. Mientras que
la agenda antinarcóticos concentra su atención en una meta de corto
plazo como lo es evitar la producción de cocaína –y junto a ello re-
ducir los cultivos de coca–, bajo la perspectiva de los Acuerdos el
objetivo es cambiar las condiciones que han permitido que la econo-
mía ilegal de la droga se asiente y expanda en los territorios, lo cual
implica mejorar la calidad de vida de los campesinos y el desarrollo
de las zonas rurales.
Hoy, cuando la tarea del Estado de restablecer el control sobre
el territorio no solo debe basarse en la autoridad, sino también en
la legitimidad y la confianza, la ausencia de una estrategia articu-
lada para hacer frente al problema de los cultivos ilícitos tiene efec-
tos contraproducentes. Dada esta realidad, el Estado corre el riesgo
de desaprovechar la oportunidad que se abre con el desarme de las
FARC, mientras que la economía cocalera continúa y el narcotráfico
se recompone rápidamente en las regiones.
En este informe, la FIP monitorea y analiza los principales avan-
ces y dificultades del proceso de sustitución, con el fin de proveer
información y recomendaciones para los actores directamente in-
volucrados y para la ciudadanía en general. Los contenidos de este
reporte se basan en el trabajo de campo realizado por los investiga-
dores del área de Dinámicas de Conflicto y Negociaciones de Paz
de la FIP, entrevistas con funcionarios claves en la implementación
a nivel nacional y local, representantes de organizaciones sociales,
así como en el monitoreo a los medios de comunicación y la valiosa
información compartida por el PNIS.
¿EN QUÉ VA EL PROGRAMA NACIONAL INTEGRAL DE
SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO?
01
9¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
1. ¿En que va el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito?
En su primera fase, el PNIS se enfocó en sociali-
zar el programa con las autoridades locales y regio-
nales y en firmar acuerdos colectivos, de los cuales
hacen parte cerca de 115.000 familias que reportaron
algo más de 89.400 hectáreas de coca. Esta etapa de
alistamiento contó con la activa participación de las
FARC e implicó la apertura de múltiples espacios de
participación comunitaria.
Aunque en un principio, los acuerdos regionales
variaban entre sí en cuanto a quienes podrían acce-
der a la oferta del PNIS, el programa finalmente de-
cidió incluir como beneficiarios no solo a las familias
cultivadoras, sino también a las no cultivadoras y
recolectoras. Esta decisión, que responde en buena
medida a la presión de estas poblaciones para ser te-
nidas en cuenta, si bien está más alineada con un en-
foque territorial de la intervención, plantea un desafío
importante en términos de recursos y capacidades.
El PNIS ha aumentado exponencialmente el núme-
ro de familias y comunidades adscritas, sin que esto
haya estado acompañado de un crecimiento propor-
cional de su presupuesto o equipos en los territorios.
Superada la fase acelerada de firma de acuerdos
colectivos, el PNIS comenzó su implementación con
la firma de acuerdos individuales y los primeros pa-
gos a las familias. Hasta la fecha de corte de este in-
forme, 24.953 familias se encontraban inscritas, de
las cuales 6.027 han sido verificadas por UNODC1.
De esa verificación se destaca que la mayoría de las
familias son cultivadoras (79%) y que en los acuerdos
colectivos estas familias reportaron mucha más coca
de la que tenían (UNODC solo pudo verificar la exis-
tencia del 45% del área reportada). Esto se explica,
en parte, por el falso rumor difundido en las regiones
que, a más cultivos de coca, más beneficios recibi-
rían. Si esta tendencia se mantiene, las 89.444 ha. re-
portadas por las familias en los acuerdos colectivos,
realmente corresponderían a 40.249 ha. (un número
inferior a la meta establecida de 50.000 ha.).
En los municipios donde se han realizado los pri-
meros pagos, el porcentaje de erradicación volunta-
ria es del 88%, un número que se ha visto afectado
por el bajo cumplimiento registrado en Tibú (Norte
de Santander), donde la erradicación apenas alcanza
el 44% de las hectáreas sembradas. Sin embargo, se
puede decir que de manera mayoritaria las comuni-
dades están cumpliendo con lo acordado2.
El PNIS ha aumentado exponencialmente el número de familias y
comunidades adscritas, sin que esto haya estado
acompañado de un crecimiento proporcional
de su presupuesto o equipos en los territorios
1 DeacuerdoalarutadelPNIS,posterioralafirmaindividual,laOficinacontralasDrogasyelDelito(UNODC)debíacomenzarconunprocesodeverificacióncensaldecadaunadelasfamiliasfirmantesdelacuerdoindividual,visitaquepermitiríaestablecerentreotrainformación,elnúmeroexactodehectáreassembradasquecadafamiliatiene.Unavezrealizadaestaprimeravisita,seprocederíaalprimerpagodelaasignaciónmonetariamensualacordadaenelPunto4delAcuerdo.Posterioralaprimeravisita,UNODCdeberealizarotras4visitasendondeharáseguimientoalasfamiliasquefirmaronlosacuerdosdesustituciónyqueseencuentranrecibiendolospagos.
2 DeacuerdoaloverificadoporUNODCenBriceño(Antioquia)seerradicóvoluntariamenteel91%deloscultivosdecoca,enSanJosédelGuaviare(Guaviare)97%,enUribe(Meta)88%,enTibú(NortedeSantander)48%,enPuertoAsís(Putumayo)98%,yenCumaribo(Vichada)99%.
10¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
Bajo las actuales condiciones y tomando en cuen-
ta la programación de pagos del PNIS, la FIP estima
que en 2017 se podría llegar a las 10.106 ha interve-
nidas bajo la estrategia de sustitución, lo que equivale
al 20% de la meta anual establecida.
Merece una mención especial lo que ha sucedi-
do con los recolectores. De acuerdo con lo dispuesto
por el PNIS, estos recibirán $12 millones durante un
año por concepto de labores comunitarias. Para ello
firmarán contratos de prestación de servicios que se-
rán administrados por las Juntas de Acción Comunal
(JAC). En la práctica, esta decisión enfrenta dificulta-
des, ya que muchas de las JAC no están debidamente
registradas –por lo que se está contemplando usar
un operador local– o han manifestado su desacuerdo
con asumir esta función. Por estas dificultades, los
recolectores aún no han recibido el primer pago. Sin
coca para recoger, tienen pocas opciones para ase-
gurar su sostenimiento, lo cual ha desatado manifes-
taciones y bloqueos en varios municipios. Se suma
que, en algunas veredas, los recolectores han optado
por desplazarse a municipios aledaños donde toda-
vía hay cultivos ilícitos.
Las cuentas del PNIS
• Se han firmado acuerdos colectivos que incluyen 115.214 familias que afirman tener 89.444
hectáreas de coca3.
• 24.953 familias han firmado acuerdos individuales, reportando 23.050 hectáreas.
• Del conjunto de familias en acuerdos individuales, 6.027 ya fueron verificadas por UNODC. Estas reportaron 5.227 hectáreas de coca, pero tras la verificación se identificó que en realidad tenían 2.350 ha. (4.7% por ciento de la meta anual establecida).
• De las 6.027 familias verificadas por UNODC, el 79% eran cultivadoras, el 21% restante son familias que no tienen cultivos de coca, dentro de las cuales se encuentran los recolectores.
• Entre octubre y noviembre de 2017, el PNIS planea avanzar con el primer pago para 17.372 familias, que reportaron 17.236 ha.
• Ajustando la diferencia entre las hectáreas reportadas y las verificadas, la proyección para 2017 es: 2.350 hectáreas verificadas hasta la
fecha, más 7.756 hectáreas (ajustadas4) que serían erradicadas voluntariamente luego del primer pago. Esto arrojaría un total de 10.106 ha. en proceso de sustitución.
Proyección: Bajo las condiciones actuales, a través del PNIS se conseguiría una disminución de aproximadamente 10.106 hectáreas de coca en 2017, sin tener en cuenta la resiembra (20% de la meta anual establecida).
La FIP estima que en 2017 se podría llegar a las
10.106 ha. intervenidas bajo la estrategia de sustitución, lo que
equivale al 20% de la meta anual establecida
3 DeacuerdoalInformedeMonitoreodeCultivosIlícitos(2016)delGobiernodeColombiaylaOficinadelasNacionesUnidascontralasDrogasyelDelitoalrededorde106.900hogares,conunpromedio5personasporhogarrecibieroningresosporloscultivosdecoca.EsimportantetenerencuentaqueelPNIStambiénincluyefamiliasnocultivadorasdecoca.
4 Elnúmerobasees17,236hareportadasenacuerdoscolectivos,queajustadasaladiferenciaentreloreportadoyloverificado(41%),arrojarían7,756ha.
11¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
En las veredas y municipios visitados por la FIP
hay gran incertidumbre respecto de lo que sigue en
la implementación de PNIS. Se supone que dentro
del Plan de Atención Inmediata (PAI), además de las
asignaciones monetarias mensuales se encuentra la
asistencia técnica y la oferta institucional (que inclu-
ye el programa de guarderías infantiles, comedores
escolares y suministro de víveres, el acceso a opor-
tunidades laborales, programas contra el hambre
para la tercera edad y brigadas de atención de salud).
El PNIS avanzó en la definición de la ruta metodoló-
gica y operativa de la asistencia técnica, que fue con-
certada con las FARC y actualmente se encuentra en
la fase de selección de operadores locales.
En cuanto a la oferta institucional del PAI, el PNIS
no cuenta con recursos propios para esta tarea y de-
pende de la articulación con las demás instituciones
nacionales y locales. El Decreto de creación del PNIS
señala que “las entidades priorizarán recursos des-
tinados al Programa, de acuerdo con las disponibili-
dades presupuestales”. En otras palabras, lo que fue
definido en los Acuerdos de Paz como un Plan de Ac-
ción Inmediata, ha quedado supeditado a la burocra-
cia y las asignaciones regulares, sin ningún meca-
nismo especial para llegar con prontitud a las zonas
donde se están erradicando de manera voluntaria los
cultivos.
Bajo estas condiciones, el PNIS despegó lenta-
mente con el pago de las mensualidades a las fa-
milias, quienes en su mayoría ya cumplieron con su
compromiso de arrancar las matas de coca, pero que
por ahora no cuentan con asistencia técnica y tienen
poca claridad sobre cómo se desarrollarán los pro-
yectos productivos. Con subsidios pero sin el forta-
lecimiento de la oferta institucional y de provisión de
bienes públicos, se abre una brecha entre las expec-
tativas de las comunidades y el cumplimiento de lo
acordado, que se ha traducido en reclamos por parte
de las poblaciones y tensiones entre estas y los res-
ponsables del PNIS en las regiones.
Es importante tener en cuenta que el desarrollo
de las regiones con coca no puede depender de un
programa de sustitución de ese cultivo ilícito. El es-
fuerzo presupuestal debe ser del Estado en su con-
junto y no puede esperarse que las condiciones de un
territorio cambien de manera sostenible a partir de la
implementación de un programa en algunas de sus
veredas.
Con subsidios pero sin el fortalecimiento de
la oferta institucional y de provisión de
bienes públicos, se abre una brecha entre
las expectativas de las comunidades y el cumplimiento de lo
acordado
EFECTOS COLATERALES DE LA IMPLEMENTACIÓN
DEL PNIS
02
13¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
2. Efectos colaterales de la implementación del PNIS
01.Generación de expectativas y conflictividad social.
El Programa ha generado altas expectativas en
las comunidades, que no corresponden a los recur-
sos y capacidades de los cuales dispone. Las brechas
que se han abierto entre la entrega de los subsidios,
la asistencia técnica y la inversión en bienes públicos
han provocado malestar en las poblaciones, lo que
podrían aumentar la conflictividad social. Esta diná-
mica tiene como telón de fondo una larga historia de
incumplimientos y de abandono que ha incrementa-
do la gran desconfianza que existe hacia el Estado.
Si bien, buena parte de las protestas registradas
se han dado como respuesta a la erradicación forza-
da por parte de la Fuerza Pública, en otros casos, la
principal demanda es el cumplimiento de los conteni-
dos de los acuerdos colectivos de sustitución y la in-
conformidad con las demoras en su implementación.
En los territorios visitados por la FIP fue evidente la
desinformación sobre el proceso y la falta de entendi-
miento sobre cada una de sus estapas, lo cual genera
incertidumbre y agrava el clima de tensión social.
A esto se suma la confusión que generan organi-
zacionales sociales de tipo local y regional. A través
del trabajo de campo, la FIP ha podido constatar que
estos grupos también están movilizando sus propias
agendas políticas, usando información imprecisa. En
muchas ocasiones los beneficiarios del Programa
quedan en el peor de los escenarios, pues no saben si
creerles a los representantes de dichas organizacio-
nes o a los funcionarios del PNIS.
Es relevante destacar la inconformidad por parte
de las poblaciones afrodescendientes e indígenas, que
han manifestado no sentirse incluidas y consultadas.
Diferentes organizaciones afirman que la creación y
el desarrollo del PNIS desconoce la consulta previa,
libre e informada. En esta medida, es necesario redi-
señar o adecuar los escenarios de deliberación para
disminuir la incertidumbre y la falta de claridad, so-
bre todo, cuando la complejidad del PNIS aumenta a
medida que avanza su implementación.
02.empoderamiento de organizaciones sociales que buscan ser voceras de los cocaleros.
Bajo la presión por avanzar en la generación de
acuerdos, el PNIS ha abierto espacios de interlocu-
ción con organizaciones que no necesariamente re-
presentan a las comunidades con cultivos ilícitos en
los distintos territorios. Esto se ha traducido en ten-
siones en el nivel local y en la politización del proceso
a favor de estas organizaciones y en algunos casos
de las FARC.
En Putumayo, la implementación del PNIS ha ge-
nerado tensiones entre diferentes sectores de la so-
ciedad civil que han tenido como protagonistas a la
Mesa Regional de Organizaciones Sociales (Meros)
y a sectores que se han distanciado de este espacio
de representación, como líderes de las JAC y agru-
paciones de mujeres. En Norte de Santander, los
desacuerdos se han presentado entre la Asociación
Campesina del Catatumbo (Ascamcat), las JAC, re-
presentantes de los pueblos indígenas y los conse-
jos comunitarios. Si bien no se puede desconocer la
importancia de Ascamcat, también es cierto que hay
otros sectores campesinos que exigen que se per-
mita la entrada de otras organizaciones. La iniciati-
va Caño Indio Productivo, por ejemplo, en la que se
encuentran miembros de las JAC y viejos liderazgos,
con el apoyo de varios sectores como la Diócesis de
14¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
Tibú, busca ampliar el espectro de concertación para
el avance de la política de sustitución y abrir el diálo-
go a más voces de la región. De otro lado, en Nariño,
Cauca y Guaviare, la FIP pudo constatar la división
entre miembros de la Coordinadora Nacional de Cul-
tivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam)
y agrupaciones y comunidades locales.
Asimismo, es importante seguir el desarrollo de la
recién creada “Mesa social y comunitaria por la vida
digna del Catatumbo”, que busca trabajar en torno a la
salud, la educación, las vías y los cultivos de uso ilícito
con representantes del movimiento comunal, la go-
bernación, las alcaldías y garantes del orden nacional.
En la base de estas tensiones se encuentra la aspi-
ración política y electoral de organizaciones como la
Coccam, cercanas al movimiento Marcha Patriótica,
que pretenden tener la vocería de las comunidades
cocaleras. La FIP constató que, en varias regiones,
miembros de las JAC y de algunas organizaciones de
base no aceptan esta representación pues la identi-
fican como cercana a las FARC. Esto representa un
problema, ya que, para avanzar en los acuerdos co-
lectivos, el PNIS acudió a estas organizaciones nacio-
nales y regionales, lo cual ha contribuido a su empo-
deramiento. La postura del Programa ha sido darles
cabida a todas las voces; no obstante, en la práctica,
el desequilibrio en la participación y la falta de con-
sensos es evidente. Como trasfondo de esta situación
también se encuentra una puja por el acceso a los re-
cursos del PNIS y su distribución en los territorios.
03.Aumento del precio de la hoja de coca y dinamización del mercado.
En un primer momento, el precio de la hoja de
coca descendió, pero en el último trimestre se ha
dado un alza, ligada a la reactivación del mercado
por parte de actores criminales que buscan copar los
territorios en donde estaban las FARC y que compiten
entre sí.
En el primer semestre de 2017, en medio del pro-
ceso de concentración y desarme de las FARC, se
presentó una baja en el precio de la hoja de coca, por
el vacío dejado por la guerrilla y el reacomodamiento
de compradores e intermediarios. En las zonas con
cultivos había mucha oferta, pero poca demanda.
Sin embargo, esta situación ha cambiado con la re-
configuración del narcotráfico y la consolidación de
disidencias y otras organizaciones criminales. En las
visitas a terreno, la FIP encontró que la competencia
entre distintos actores ilegales ha impulsado de nue-
vo el alza en los precios de la hoja de coca y la dina-
mización del mercado.
En el caso de la zona baja de Nariño, la FIP ha ob-
servado que, en el transcurso de este año, hubo un
vacío de regulación y hasta hace aproximadamen-
te tres meses era común oír decir a los campesinos:
“mientras no haya quién compre la base, la guarda-
mos o la vendemos si hay pago inmediato”. Esto ha
venido cambiando y grupos como Guerrillas Unidas
del Pacífico (GUP) han incursionado en diferentes
regiones de este departamento (Alto Mira y Fronte-
ra, bajo Cumbitarra) asegurando que volverán a re-
En las visitas a terreno, la FIP encontró que
la competencia entre distintos actores ilegales
ha impulsado de nuevo el alza en los precios de la hoja de coca y la
dinamización del mercado
15¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
gular los precios de compra para los narcos y que no
permitirán que haya “piratas” sacando pasta de coca
o robando insumos y precursores. Adicionalmente,
en Antioquia y Córdoba, el Clan del Golfo ha incur-
sionando en zonas que estaban bajo el control de las
FARC, ofreciendo mejores pagos.
Al contrastar el aumento de los cultivos de coca
entre 2015 y 2016 con la presencia armada de orga-
nizaciones al margen de la ley, la FIP encuentra que
las mayores alzas se encuentran en territorios don-
de hay más de un actor ilegal, o donde las facciones
del crimen organizado y las disidencias tienen mayor
predominio. Esta tendencia guarda relación con las
alertas dadas por la FIP a principios de 2016, cuando
advirtió que en medio de las negociaciones entre el
Gobierno y las FARC, un nuevo o renovado orden ile-
gal se estaba reconfigurando en los territorios5.
04.instrumentalización de las poblaciones por parte de los narcotraficantes.
En algunas zonas donde se han firmado acuerdos
colectivos, facciones del narcotráfico se han valido
de la amenaza y la intimidación para que las comuni-
dades bloqueen los intentos de la Fuerza Pública por
erradicar forzadamente los cultivos “industriales”.
Parte del problema es que el PNIS avanzó en la
suscripción de acuerdos colectivos y cartas de inten-
ción sin tener una caracterización apropiada de los
territorios, entrando en zonas de cultivos “industria-
les”. Además, ante la demora en la firma de acuerdos
individuales, varios territorios quedaron congelados
bajo la sombrilla del acuerdo colectivo. Esta situación
la han aprovechado organizaciones narcotraficantes
que presionan a campesinos y colonos a bloquear las
operaciones de erradicación forzada.
La Fuerza Pública ha señalado que las organiza-
ciones cocaleras estarían infiltradas por narcotra-
ficantes o grupos armados como disidencias de las
FARC o el ELN. Estas acusaciones, que no son nue-
vas, son muy difíciles de probar y corren el riesgo de
estigmatizar a agrupaciones sociales y aumentar su
vulnerabilidad en los territorios. La FIP ha encontra-
do, en varias regiones, esta peligrosa retórica, la cual
proviene, principalmente, de los cuerpos antinarcóti-
cos y ESMAD de la Policía.
05.Desplazamiento de economías ilegales.
La erradicación de cultivos de coca y la falta de
una respuesta clara por parte del PNIS, ha provocado
desplazamientos de recolectores a zonas en las que
el Programa no ha avanzado. También se registra la
llegada de mineros informales a algunas zonas del
PNIS, que esperan sacar ventaja de la desactivación
económica y los vacíos de poder que quedaron tras el
desarme de las FARC.
La ausencia de cultivos de coca y la falta de una
respuesta clara por parte del PNIS, ha provocado
desplazamientos de recolectores a zonas en
las que el Programa no ha avanzado
5 Garzón,J.C,Llorente,M.V.Álvarez,E.&Preciado,A.(2016).Economíascriminalesenclavedepostconflicto:Tendenciasactualesypropuestasparahacerlesfrente.Bogotá:FIP.
16¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
En las zonas donde el PNIS realizó el primer pago y
fueron erradicados de manera voluntaria los cultivos
de coca, los recolectores han quedado en una difícil
situación: sin fuentes de ingresos y con incertidum-
bre sobre cuándo y cómo el Programa comenzará a
entregarles las asignaciones monetarias. Mientras
que un jornal por raspar matas de coca estaba entre
$70.000 y $80.000, el jornal para la recolección de
cosechas legales no supera los $15.000. Bajo estas
condiciones, esta población, mayoritariamente joven
(incluyendo menores de edad) y nómada, se viene
desplazando a municipios aledaños donde aún hay
cultivos de coca, sin una respuesta clara por parte del
Estado. Así lo hemos encontrado en municipios como
Briceño (Antioquia) y zonas como el Catatumbo,
donde también han llegado recolectores procedentes
de Venezuela. Hay que tener en cuenta que este es
un grupo de alto riesgo, expuesto al reclutamiento de
organizaciones armadas y a su participación como
mano de obra en otras economías ilegales.
A lo anterior se suma que algunos campesinos
que hacen parte de acuerdos colectivos se están mo-
viendo a otras zonas para usufructuar tierras y tener
cultivos de reserva. Esto sucede en el Guaviare, en
los afluentes o tributarios de ríos principales (Inírida,
por ejemplo), donde colonos y cocaleros han seguido
ampliando la frontera agrícola con un efecto colateral
no deseado: la tala ilegal de madera.
De otro lado, en municipios como Briceño (An-
tioquia), la FIP pudo constatar la llegada de mineros
artesanales e informales que están comenzando a
excavar en terrenos de cultivadores que son parte
del PNIS. Esta afluencia de mineros podría llevar a
la transición de una economía cocalera a una basada
en la explotación de oro. En municipios como Argelia
y El Tambo (Cauca) también se ha dado el despla-
zamiento de poblaciones a municipios del pacífico
(como Guapi, Timbiquí y López de Micay) y del centro
(como Almaguer) para trabajar en las minas de oro
de aluvión o socavón controladas en su mayoría por
organizaciones armadas.
El hecho de que el PNIS se implemente a distin-
tas velocidades en los territorios, puede llevar a que
mientras que en algunos municipios disminuyen los
cultivos de coca –como parte del proceso de sustitu-
ción– en otros, la situación empeore.
PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA
SUSTITUCIÓN
03
18¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
3. Principales desafíos de la sustitución
01.Delimitar los alcances del Programa teniendo en cuenta los recursos disponibles.
El PNIS ha crecido, pues ha incluido a más fa-
milias y territorios. Sin embargo, permanece la
incertidumbre sobre los recursos para cubrir las
asignaciones familiares, la asistencia técnica y los
proyectos productivos. De acuerdo a lo definido por
el PNIS, en el primer año cada familia recibirá $12
millones ($1.000.000 cada mes) y se asignarán otros
$12.400.000 para su autosostenimiento y seguridad
alimentaria, asistencia técnica y proyectos producti-
vos. Esto para un total de $24.400.000 por familia.
Es decir, que para cubrir las 24.953 familias que reci-
birían el primer pago antes de noviembre de 2017, se
requerirían $608.000 millones, dos veces más de los
$310.000 millones con los que comenzó a funcionar
el Programa. Para cubrir el total de familias con las
que se ha suscrito acuerdos colectivos, sólo duran-
te el primer año, se requerirán $2.7 billones. A esto
hay que sumarle $11.600.000 del segundo año para
cada familia, lo que solo en la asignación de subsi-
dios arrojaría un total $4 billones, a lo cual deben su-
marse los costos de transacción y gestión operativa.
Este es un monto de dinero que claramente desborda
las capacidades del Estado.
El PNIS ha operado sin un techo presupuestal en
el establecimiento de acuerdos y sin el respaldo de los
recursos necesarios para implementarlo. El Progra-
ma podría continuar con los primeros pagos, logran-
do la erradicación voluntaria en un mayor número de
municipios, pero con una gran incertidumbre sobre
los siguientes desembolsos. El incumplimiento de lo
acordado podría activar múltiples protestas sociales
y estimular la resiembra. Esta situación no solo es un
desafío para el actual de gobierno, sino que puede
convertirse en una olla a presión para el presidente
que resulte electo en el 2018.
Recomendación: La FIP reitera su preocupa-
ción por la capacidad real del PNIS para finan-
ciar y ejecutar lo acordado. Dada esta realidad,
se recomienda no seguir avanzado con las
inscripciones individuales hasta no tener ga-
rantizado –al menos por un año– los recursos
del componente familiar del Plan de Acción
Inmediata. Resulta de la mayor relevancia te-
ner una mejor caracterización de los territo-
rios que permita distribuir de manera eficiente
los escasos recursos, teniendo en cuenta las
condiciones de seguridad y las capacidades
nacionales y locales con las que se cuentan
para apoyar el tránsito a la legalidad de las fa-
milias cultivadoras de coca.
Adicionalmente, se requiere de una clara es-
trategia de comunicaciones, con el objetivo de
manejar las expectativas y brindar informa-
ción certera sobre el Programa. A medida que
avance el tiempo, las presiones aumentarán,
por lo que será necesario generar y fortalecer
mecanismos de resolución de conflictos y es-
El Programa podría continuar con los
primeros pagos, logrando la erradicación voluntaria
en un mayor número de municipios, pero con
una gran incertidumbre sobre los siguientes
desembolsos
19¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
pacios de diálogo con las comunidades en los
que participe la Defensoría del Pueblo y el Mi-
nisterio Público.
La transparencia en el manejo de los recursos
y la vigilancia sobre los operadores locales
resulta fundamental. Los sobrecostos genera-
dos por la administración de los fondos y su
ejecución en los territorios, podría ocupar una
buena porción del presupuesto del PNIS6. Adi-
cionalmente, se corre el riesgo de formación
de clientelas y competencia por estos recursos
entre organizaciones sociales. De ahí la urgen-
cia de hacer públicos los procesos de selec-
ción, la asignación de presupuestos y el forta-
lecimiento de mecanismos de transparencia a
nivel local.
02.Pasar de la entrega de subsidios a la implementación de un plan articulado que brinde condiciones para el tránsito a la legalidad de los cultivadores de coca.
Ante la presión por el aumento de los cultivos de
coca, el PNIS comenzó a desarrollarse de manera
acelerada, siendo evidente el desacople con la Re-
forma Rural Integral (Punto 1 del Acuerdo de Paz).
Con la prioridad de disminuir las hectáreas de coca
sembrada, se diseñó un esquema de subsidios que
funcionaría como un “colchón de seguridad econó-
mica” en el proceso de transición a la economía legal.
Se definió que luego del primer pago, los campesi-
nos tendrían dos meses para erradicar los cultivos y
tras la verificación de UNODC recibirían el segundo
pago. De esta manera ha sucedido en al menos siete
municipios, en donde las comunidades cumplieron el
compromiso de erradicar las matas y ahora se en-
cuentran a la espera de la asistencia técnica. En los
territorios donde el PNIS ya entregó el primer pago,
las familias manifiestan su inconformidad por las de-
moras y expresan incertidumbre respecto a lo que
sigue.
El componente de asistencia técnica enfrenta va-
rios desafíos. El primero, es que se espera que su im-
plementación esté a cargo de profesionales locales,
de tal manera que se involucre a las organizaciones
de base, fortaleciendo las capacidades de los territo-
rios. El problema es que el proceso de selección hasta
ahora comienza y no hay certeza de cuándo los ope-
radores iniciarían a trabajar con las comunidades. El
segundo es que el PNIS se enfoca en familias y no
necesariamente en territorios, lo cual hace más difícil
la generación de procesos asociativos. La FIP encon-
tró que en algunas zonas donde ya se han erradicado
cultivos, cada familia está pensando en un empren-
dimiento individual que no necesariamente coincide
con la vocación del suelo, ni con los proyectos pro-
ductivos de los demás miembros de la comunidad, lo
cual genera una dispersión en las expectativas y los
proyectos de emprendimiento. El tercer desafío de la
asistencia técnica es su potencial desarticulación con
la Reforma Rural Integral y con una visión más amplia
de transformación y ordenamiento de los territorios.
Es claro que las zonas en donde se está imple-
mentando el PNIS no cuentan con la infraestructura
necesaria para su participación e inclusión produc-
tiva. En el marco de los problemas estructurales que
enfrenta el campo, entre los que se encuentra la falta
de bienes públicos, hay una gran probabilidad de que
los subsidios y la asistencia técnica tengan efectos de
corta duración. En las zonas visitadas por la FIP hay
una reiterada demanda por vías terciarías.
6 EstimacionespreliminaresdelasinvestigacionesenterrenodelaFIP,bajolacoordinacióndelinvestigadorasociadoDanielRico,indicanqueentreel70%y90%delpresupuestoasignadoparaelDesarrolloAlternativosehaquedadoencostosdetransacción,dondelosbeneficiarossonmásuninstrumentoparalagestiónderecursosqueunfinparalaasignaciónderecursos.
20¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
Recomendación: Es necesario acelerar la im-
plementación de los acuerdos y romper con la
dinámica actual en la que cada institución o
agencia tiene una agenda desarticulada e in-
dependiente. Más que acelerar los procesos de
sustitución en los territorios, lo que se requie-
re es generar las condiciones mínimas para la
transformación estructural de amplias zonas
del país. La cuestión es que mientras la Refor-
ma Rural Integral está pensada a 10 años, el
PNIS tiene dos años para ejecutarse, con una
meta centrada en la erradicación de los cul-
tivos de coca. La realidad es que mientras el
Programa avanza a marchas forzadas en la
entrega de subsidios, no hay claridad sobre la
inversión en bienes públicos, ni en la genera-
ción de condiciones para dar viabilidad a los
proyectos productivos.
La aproximación del gabinete del Posconflic-
to a las zonas con cultivos ilícitos debe ir más
allá de cuántas hectáreas se han erradicado de
manera forzada o voluntaria, para tomar deci-
siones sobre cómo proteger a las comunida-
des e integrar productivamente los territorios
que habitan, generando capacidades a nivel
local. Se requiere de liderazgo y de una geren-
cia efectiva en el Ejecutivo, que tenga como
eje central el desarrollo, apoyada por una es-
trategia de seguridad. Es importante recordar
que el PNIS debe ser entendido como un com-
ponente de la Reforma Rural Integral, no como
una estrategia antinarcóticos.
03.La articulación del PniS con los Programas de Desarrollo con enfoque Territorial (PDeT) es una tarea pendiente.
Un asunto clave para que el PNIS se desarrolle
como un componente de la Reforma Rural Integral
es su articulación con los PDET. Sin embargo, la FIP
encuentra que esto no está sucediendo en los territo-
rios. Hay que tener en cuenta que, en algunas regio-
nes, mientras el PNIS ya se encuentra en su segunda
fase, el PDET hasta ahora está comenzando su cons-
trucción, lo que se podría extender hasta mediados
de 2018. Para las comunidades y funcionarios loca-
les resulta confuso cuáles son los objetivos de cada
programa y cómo será su articulación –la FIP pudo
constatarlo en Meta, Putumayo y varios municipios
de Antioquia–. Lo anterior, tiene un impacto en las co-
munidades al momento de atender las convocatorias
y tomar la decisión de participar de manera activa en
los programas. Adicionalmente, la entrega de subsi-
dios en el marco del PNIS ha generado expectativas
sobre qué recursos adicionales serán asignados como
parte de los PDET.
Un tema fundamental que diferencia los dos pro-
gramas es su perspectiva sobre la participación de
las FARC. Mientras que el PNIS las involucra en las
instancias de coordinación y decisión, el PDET no
La aproximación del gabinete del Posconflicto a las zonas con cultivos ilícitos debe ir más allá de cuántas hectáreas se
han erradicado de manera forzada o voluntaria,
para tomar decisiones sobre cómo proteger a las
comunidades e integrar productivamente los
territorios que habitan, generando capacidades a
nivel local
21¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
les da un tratamiento diferencial ni responsabilida-
des específicas. Esto plantea una dificultad adicional
en las zonas donde han tenido mayor influencia y en
donde han comenzado a aparecer cuestionamientos
frente al desarrollo de los PDET. Bajo este marco, es
importante recordar que la cooperación provenien-
te de los Estados Unidos se encuentra restringida en
estos territorios, ya que las FARC siguen siendo con-
sideradas como una organización terrorista.
Recomendación: La FIP insiste en la urgente
articulación del PNIS y los PDET, que implica
una mayor coordinación de los espacios de
participación en el nivel nacional y en los terri-
torios, una estrategia de comunicaciones con-
junta que deje claro los objetivos y ámbitos de
cada programa, la no duplicación de esfuerzos
y una ruta clara que permita que la sustitución
se inscriba en el proceso más amplio de la Re-
forma Rural Integral. La FIP entiende que los
equipos de la Agencia de Renovación Territorial
–encargada de los PDET – y el PNIS ya se en-
cuentran trabajando en algunas de estas tareas,
sin embargo, los insta a acelerar la articulación,
desarrollando una estrategia con la suficiente
flexibilidad para responder a las necesidades y
capacidades de las zonas afectadas por los cul-
tivos ilícitos.
04.institucionalizar el PniS y delimitar el rol de las FArc.
Si bien el papel de las FARC ha sido clave en la
llegada del PNIS a los territorios que estaban bajo su
influencia –incluso entregando información valio-
sa sobre cultivos de gran extensión y compradores
de coca en algunas zonas–, es relevante que esto se
acompañe de un mayor protagonismo por parte de
los entes territoriales y de las instituciones del Esta-
do. No se trata de excluir a las FARC sino de normali-
zar su influencia como otro actor político.
Es importante entender que la influencia de las
FARC no es la misma en todos los territorios. En algu-
nas zonas se han posicionado como garantes frente a
las comunidades para el cumplimiento de lo pactado
con el gobierno, por ejemplo, en Cauca Meta, Putu-
mayo, Briceño y Tarazá (Antioquia). Su acompaña-
miento constante ha contribuido a generar confianza
y facilitar que los campesinos tomen la decisión de
inscribirse en el PNIS.
Sin embargo, en otros departamentos y munici-
pios, su rol comienza a verse cuestionado por secto-
res que reclaman mayor independencia y que buscan
desmarcarse de esta organización. En palabras de un
líder social del Catatumbo: “Esto va a ser una oportu-
nidad para quitarle el estigma de guerrillero al cam-
pesinado. Mostrar que nosotros podemos arrancar
estas matas porque queremos y hay un plan a futuro”.
Esta postura de resistencia a la influencia a las FARC
ha ganado fuerza en algunos territorios en donde se
está desarrollando el PNIS, generando tensiones en-
tre las organizaciones sociales.
Es importante tener en cuenta la influencia y par-
ticipación que ha tenido las FARC en el desarrollo
del PNIS, tanto a nivel nacional como local, hacien-
do parte de las instancias de decisión. Tal como lo
señaló el Alto Consejero para el Posconflicto, Rafael
Pardo, y el Director para la Sustitución de Cultivos
Ilícitos, Eduardo Díaz, en una carta de respuesta a
las críticas realizada por las FARC en la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implemen-
tación del Acuerdo Final (CSIVI), desde que se puso
en marcha el PNIS, las decisiones “han sido acorda-
22¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
das conjuntamente”7. Esto plantea una constante ten-
sión para el PNIS, ya que las FARC son arte y parte:
participan en las decisiones y pretenden ser garantes
al mismo tiempo.
Recomendación: Es necesario instituciona-
lizar el Programa, lo cual requiere expedir el
decreto reglamentario y definir una política
pública que describa una ruta clara para el
desarrollo de cada una de sus fases. La infor-
malidad con la que se ha desarrollado el PNIS,
en un camino de prueba y error, ha facilitado
que las FARC ganen influencia en este proce-
so. Las FARC han asumido un papel ambiguo
en el que están involucradas en los detalles de
la implementación del Programa y al mismo
tiempo formulan duras críticas, asumiendo un
rol de garantes frente a las comunidades. Esto
ha sucedido, en parte, porque la definición de
su responsabilidad en el PNIS ha sido general
y vaga. Por tal razón debería ser una prioridad
para el Programa delimitar su papel.
Para normalizar la influencia de las FARC
como otro actor político, se requiere de la par-
ticipación activa de gobernadores, alcaldes
y funcionarios públicos locales, así como de
sectores y organizaciones que no sean afines
a esta organización, para evitar la estigmati-
zación por razones ideológicas o políticas.
De otro lado, la colaboración de las FARC en
el desmantelamiento del narcotráfico requiere
de certezas jurídicas –en el marco de la imple-
mentación de la Justicia Especial para la Paz– y
de garantías de seguridad para sus miembros.
Bajo las actuales condiciones, la exigencia de
entrega de rutas e información sobre los es-
labones que hacen parte de esta economía
criminal, implica un riesgo para quienes ha-
cen parte de esta organización. Es importan-
te, además, ser cautos con los señalamientos
que buscan establecer vínculos entre las FARC
–como partido político– y las disidencias, con
el ánimo de levantar sospechas sobre su acti-
va participación en el narcotráfico.
05.Priorizar la protección de las comunidades frente a la erradicación forzosa de los cultivos.
El papel de la erradicación forzosa de cultivos se
distingue claramente de los esfuerzos de sustitución,
concentrándose en los cultivos “industriales” –so-
bre los cuales aún no hay una definición– o pertene-
cientes a organizaciones criminales, en las siembras
posteriores a julio de 2016 –fecha definida arbitraria-
mente por el Ejecutivo– y en los territorios en los que
las comunidades se resisten a entran en el proceso
de erradicación voluntaria. En la práctica, la articu-
lación de la erradicación forzada y la sustitución ha
sido mucho más complicada de lo previsto y ha ter-
minado por chocarse en los territorios.
Las FARC han asumido un papel ambiguo en el que están involucradas
en los detalles de la implementación del
Programa y al mismo tiempo formulan duras críticas, asumiendo un
papel de garantes frente a las comunidades
7 ElEspectador(2017)ProgramadesustitucióndecultivoshasidoacordadoconlasFarc:Gobierno.13deoctubre.
23¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
ErradICaCIóN forzada / ENE-SEP 2017
MaPa 1
Fuente: Elaboración propia basada en los datos del Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y del Derecho y Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI)
ECUADOR
BRASÍL
VENEZUELA
PANAMÁ
PERÚ
META
AMAZONAS
GUAINIA
VICHADACASANARE
SANTAFE DEBOGOTÁ D.C
ARAUCA
CUNDINAMARCA
VALLE DELCAUCA
CAUCA
CAQUETÁ
GUAVIARE
VAUPÉS
NARIÑO
TOLIMA
NORTE DESANTANDER
LA GUAJIRA
CESARMAGDALENA
SANTANDER
BOYACÁ
ANTIOQUIA
CHOCÓ
CALDAS
RISARALDA
QUINDÍO
CORDOBA BOLIVAR
SUCRE
ATLANTICO
PUTUMAYO
HUILA
LÍMITEDEPARTAMENTAL
LÍMITEMUNICIPAL
HECTAREASDE COCA 2016
ESCALA
0 0.11 - 150 151 - 449 450 O MÁS
CONVENCIONES MAPA HECTAREAS ERRADICADAS
24¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
Entre enero y septiembre de 2017 se realizaron
erradicaciones forzadas en 220 municipios. Esta ci-
fra llama la atención ya que, según el Censo de Cul-
tivos de 2016, la cantidad de municipios donde se
registraron cultivos de coca fue 183. Es importante
mencionar que las cifras reportadas por el Ministe-
rio de Defensa no se encuentran respaldadas por un
sistema de verificación, por lo que hay que tomarlas
con reserva.
De las 34.290 hectáreas erradicadas de manera
forzosa a septiembre de 2017, 10 municipios concen-
tran el 60% de la erradicación y solo Tumaco (Nariño)
concentra 26% del total (con 9.000 hectáreas erradi-
cadas). Esto no debería ser una sorpresa, porque los
cultivos también están concentrados en un puñado de
municipios. Sin embargo, llama la atención que la lista
de municipios donde más se erradica no correspon-
de a la lista en donde hay más hectáreas sembradas.
Ejemplo de lo anterior son el Catatumbo (Norte de
Santander), Putumayo y Cauca, donde las comunida-
des se han opuesto a que la Fuerza Pública arranque
las matas. Hasta ahora las operaciones han estado fo-
calizadas en los departamentos de Caquetá, Guaviare,
Meta y Vichada.
También hay que señalar que en el 86% de los mu-
nicipios donde el PNIS ha hecho acuerdos con las co-
munidades se ha realizado erradicación forzada. El
problema en este caso no es solo de coincidencia sino
de secuencia, ya que la sustitución debería prevalecer
sobre la erradicación. En la práctica se trata de una ca-
rrera por mostrar resultados que nada tienen que ver
con los contenidos del Acuerdo de Paz. Parte del pro-
blema radica en que el PNIS ha abarcado más territo-
rios de lo que permiten sus recursos y capacidades, de
TUMACO (NARIÑO)
TIBÚ (NORTRE DE SANTANDER)
PUERTO ASÍS (PUTUMAYO)
EL TAMBO (CAUCA)
VALLE DEL GUAMUEZ (PUTUMAYO)
SARDINATA (NORTE DE SANTANDER)
EL TARRA (NORTE DE SANTANDER)
BARBACOAS (NARIÑO)
SAN MIGUEL (PUTUMAYO)
ORITO (PUTUMAYO)
TARAZÁ (ANTIOQUIA)
ROBERTO PAYÁN (NARIÑO)
EL RETORNO (GUAVIARE)
SAN JOSÉ DEL GUAVIARE (GUAVIARE)
LA MACARENA (META)
PUERTO RICO (META)
VISTAHERMOSA (META)
CUMARIBO (VICHADA)
PUERTO RICO (CAQUETÁ)
CULTIVOS COCA 2016 (HA.)
ERRADICACIÓN SEPTIEMBRE 2017 (HA.)
MUNICIPIoS CoN MáS CUltIvoS dE CoCa EN 2016 vS. MUNICIPIoS CoN MáS ErradICaCIóN forzada EN 2017
gráfICo 1
Fuente: Elaboración propia basada en los datos del Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y del Derecho y el PNIS
25¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
modo que algunas zonas han quedado congeladas con
acuerdos colectivos de sustitución que no han avan-
zado a la etapa de inscripción individual. Además, la
Fuerza Pública ha entrado de forma apresurada y des-
coordinada a zonas donde el PNIS está avanzando8.
En 37 municipios donde se ha registrado erradi-
cación forzada (18.5% del total) se han presentado
hechos de protesta social. En la mayoría de estos
lugares predominan los bloqueos por parte de las
comunidades para impedir el ingreso de la Fuerza
Pública. En el Cauca, el incremento del dispositivo
militar y policial vinculado a labores de erradica-
ción, ha generado tensiones con los pobladores que
tienen una profunda desconfianza hacia el Estado.
En el Meta, en municipios como La Macarena, Puer-
to Rico y Vistahermosa, poblaciones que firmaron
acuerdos colectivos exigen su cumplimiento por
parte el Ejecutivo. Siguiendo las palabras de uno de
los entrevistados, en estos lugares los campesinos
“van a defender con su vida los cultivos que le dan el
sustento a sus familias”. En Tarazá (Antioquia), en el
mes de agosto se realizó un paro campesino que re-
unió a 1.200 labriegos como respuesta a las opera-
ciones de erradicación forzada por parte del Ejército
Nacional. En no pocos casos, estas manifestaciones
han estado acompañadas por alternaciones de orden
público, llegando a enfrentamientos entre los pobla-
dores y la Fuerza Pública.
La reciente masacre de siete campesinos en Tu-
maco en medio de una operación de erradicación
forzada, en la que según distintos reportes habría
responsabilidad de la Fuerza Pública, puso sobre la
mesa el nivel de violencia y escalamiento al que pue-
de llevar esta estrategia. Pero hay que ser cuidadosos
de no extrapolar los hechos y contrastar lo sucedido
con la evidencia. Lo de Tumaco, sin duda alguna es
grave, pero no hay suficientes elementos para decir
que es sistemático. A través del trabajo de campo
en múltiples regiones con cultivos de coca, la FIP ha
encontrado que, si bien hay situaciones con altos ni-
veles de violencia y agresión por parte de la Fuerza
Pública y las comunidades, también se encuentran
múltiples eventos en donde no se llegó a este nivel
de escalamiento de violencia y los enfrentamientos
se frenaron a través de procesos de diálogo entre las
comunidades, las instituciones encargadas de la im-
plementación del PNIS y la Fuerza Pública.
Así ha sucedido, por ejemplo, en Putumayo, donde
se detuvo la erradicación forzada con el objetivo de
legitimar la sustitución voluntaria en todo el territo-
rio. En el caso de La Uribe (Meta) las organizacio-
nes sociales han jugado un papel fundamental para
disminuir los conflictos entre las poblaciones y la
Fuerza Pública. En Tarazá (Antioquia), luego de las
protestas se llegó a un acuerdo con los campesinos
que se comprometieron a participar en el proceso de
sustitución.
Cuando la política antinarcóticos es la
guía para el despliegue y operación de la Fuerza
Pública en los territorios, la seguridad de las
poblaciones pasa a un segundo lugar
8 Garzón,J.C.&Suárez,M.(2017)“ErradicaciónForzada:Losefectosdeunametasinsentido”.RazónPública.
26¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
ErradICaCIóN forzada EN MUNICIPIoS PNIS / ENE-SEP 2017
MaPa 2
Fuente: Elaboración propia basada en los datos del Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y del Derecho y el PNIS
ECUADOR
BRASÍL
VENEZUELA
PANAMÁ
PERÚ
META
AMAZONAS
GUAINIA
VICHADA
CASANARE
SANTAFE DEBOGOTÁ D.C
ARAUCA
CUNDINAMARCA
VALLE DELCAUCA
CAUCA
CAQUETÁ
GUAVIARE
VAUPÉS
NARIÑO
TOLIMA
NORTE DESANTANDER
LA GUAJIRA
CESARMAGDALENA
SANTANDER
BOYACÁ
ANTIOQUIA
CHOCÓ
CALDAS
RISARALDA
QUINDÍO
CORDOBA
BOLIVAR
SUCRE
ATLANTICO
PUTUMAYO
HUILA
LÍMITEDEPARTAMENTAL
LÍMITEMUNICIPAL SIN ERRADICACIÓN
ESCALA
CON ERRADICACIÓN
CONVENCIONES MAPA ERRADICACIÓN FORZADA
27¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
ProtESta SoCIal, El PNIS y la ErradICaCIóN forzada / ENE-SEP 2017
MaPa 3
Fuente: Elaboración propia, basada en los datos sobre erradicación forzada del Observatorio de Drogas del Ministerio de Justicia y del Derecho, y sobre conflictividad social del Observatorio de Cultivos y Cultivadores declarados ilícitios de Indepaz, la Defensoría de Pueblo y la FIP.
ECUADOR
BRASÍL
VENEZUELA
PANAMÁ
PERÚ
META
AMAZONAS
GUAINIA
VICHADA
CASANARE
SANTAFE DEBOGOTÁ D.C
ARAUCA
CUNDINAMARCA
VALLE DELCAUCA
CAUCA
CAQUETÁ
GUAVIARE
VAUPÉS
NARIÑO
TOLIMA
NORTE DESANTANDER
LA GUAJIRA
CESARMAGDALENA
SANTANDER
BOYACÁ
ANTIOQUIA
CHOCÓ
CALDAS
RISARALDA
QUINDÍO
CORDOBA
BOLIVAR
SUCRE
ATLANTICO
PUTUMAYO
HUILA
LÍMITEDEPARTAMENTAL
LÍMITEMUNICIPAL
PROTESTASOCIAL
ESCALA
0 0.11 - 150 151 - 449 450 O MÁS
CONVENCIONES MAPA HECTAREAS ERRADICADAS
28¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
Recomendación: Las intervenciones del Es-
tado deben tener en cuenta los diferentes ni-
veles de riesgo a nivel territorial, previendo
efectos colaterales e impactos negativos en
las poblaciones. En todos los casos, las accio-
nes de la Policía y el Ejército deberían tener
como principio no hacer daño y evitar agravar
la situación de vulnerabilidad en la que ya se
encuentran las comunidades. Uno de los pro-
blemas de fondo es que la meta de reducción
de cultivos de coca sea uno de los indicado-
res principales de avance en la consolidación
territorial. Cuando la política antinarcóticos
es la guía para el despliegue y operación de la
Fuerza Pública en los territorios, la seguridad
de las poblaciones pasa a un segundo lugar.
Resulta prioritario fortalecer capacidades y
mecanismos para encontrar soluciones dialo-
gadas a las tensiones que abre la erradicación
forzada. En esto deben tener un papel predo-
minante las administraciones locales, las or-
ganizaciones sociales, así como los lideraz-
gos de las comunidades. Se recomienda que
la Defensoría del Pueblo apoye estos espacios
de concertación y que los procesos sean vistos
como parte de la implementación de las ga-
rantías de seguridad de las poblaciones, punto
esencial del Acuerdo de Paz y sobre el cual, el
Gobierno Nacional, las FARC y, sobre todo, la
Misión Política de Naciones Unidas tendrán un
rol preponderante. De hecho, el segundo man-
dato de la Misión se centra en la reincorpora-
ción y las garantías de seguridad en un radio
de acción local y regional. Frente al segundo
pilar, la FIP hace un llamado a que la Misión
sea un actor esencial en estos espacios de
concertación.
En cuanto a la coordinación institucional, si
bien se ha avanzado en la articulación con
espacios como el Puesto de Mando Unificado
(PMU), los acuerdos logrados no se han refle-
jado necesariamente en los territorios. Adicio-
nalmente, la idea de que los Centros Estraté-
gicos de Operaciones (CEO) sean el epicentro
de la intervención del Estado, le da mayor
protagonismo a las instituciones militares y
policiales, por encima de aquellas enfocadas
en el desarrollo y la transformación de los te-
rritorios. Los recientes esfuerzos liderados por
el Vicepresidente de la República, a través de
iniciativas como la creación del Comité de Re-
visión Estratégica e Innovación contra el Sis-
tema de Drogas Ilícitas (CREI), podrían contri-
buir a mejorar el diálogo y la articulación, pero
no solucionan el tema de fondo: la evidente
tensión entre la agenda antinarcóticos y la im-
plementación del Acuerdo de Paz.
Bajo estas circunstancias, la aplicación asimé-
trica del “garrote” y la “zanahoria” –con más
recursos y respaldo político para el garrote–
requiere replantear la manera como el Estado
está llegando a los territorios y las metas que
guían su accionar.
29¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
06.Aprovechar el desarme de las FArc para consolidar la presencia del estado.
Esta ventana es cada vez más estrecha. Los gru-
pos armados organizados (disidencias de las FARC,
ELN y facciones criminales como el Clan del Golfo)
vienen avanzando rápidamente en ocupar los territo-
rios, con impactos directos en los niveles de violencia.
Entre enero y agosto de 2017, el conjunto de munici-
pios con cultivos de coca tuvo un aumento del 12%
en el número de homicidios, en comparación con el
mismo periodo de 2016. Mientras tanto, en los muni-
cipios sin coca, los asesinatos se redujeron en un 8%.
Los datos señalan que no necesariamente donde
hay coca hay más violencia letal. Durante los prime-
ros ocho meses del año, se estima que hubo un au-
mento en el número de homicidios en 93 de los 183
municipios con cultivos de coca (51%). Si se compara
con las cifras del mismo periodo de 2016, en el 18% de
estas regiones no hubo ningún cambio, mientras que
en el 31% bajó el número de muertes violentas. La co-
rrelación geográfica entre las zonas con cultivos de
coca (donde se han dado las mayores variaciones en
el número de muertes violentas) y la presencia de di-
sidencias, es significativa. También se encuentra una
relación espacial con la influencia del Clan del Golfo.
Es en estos territorios donde la reconfiguración del
narcotráfico se está dando de manera más violenta
En cuanto al PNIS, las posiciones que han toma-
do los grupos armados organizados no son homogé-
neas. Se encuentran al menos tres posturas:
• Incidencia pasiva: “no vamos en contra del
PNIS pero no se dejen meter los dedos a la
boca”. En este grupo se encontrarían algu-
nas disidencias ubicadas en el oriente del
país, como es el caso del grupo al mando de
Gentil Duarte.
• Incidencia activa: “no firmen, asesórense.
No se dejen engañar y no arranquen las ma-
tas hasta que no haya medios de subsisten-
cia”. Esta ha sido la posición del ELN, pro-
moviendo la idea de gradualidad.
• Incidencia violenta: “el que firme o apoye el
PNIS se va o lo matamos”, “todo lo que hue-
la a Acuerdo es declarado objetivo militar”.
En esta categoría se encuentra el EPL en el
Catatumbo, las disidencias de ‘Iván Mordis-
co’ en Guaviare, grupos de narcotraficantes
en la costa Pacífica de Nariño y Cauca (in-
cluidos intermediarios de carteles mexica-
nos) en asocio con facciones de disidentes
y facciones de las FARC que no se desmo-
vilizaron, como es el caso del grupo al man-
do de Iván Mordisco. La situación de mayor
vulnerabilidad se encuentra en las zonas de
influencia de estos últimos grupos, donde no
hay condiciones de seguridad para dar sos-
tenibilidad al proceso de sustitución.
Las intervenciones del Estado para combatir
al crimen organizado se han quedado cortas y no
existe una política pública integral para responder a
este desafío
30¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
varIaCIóN dE loS hoMICIdIoS EN loS MUNICIPIoS CoN CUltIvoS dE CoCa
MaPa 4
Fuente: Elaboración propia, datos de homicidios de la Policía Nacional
ECUADOR
BRASÍL
VENEZUELA
PANAMÁ
PERÚ
META
AMAZONAS
GUAINIA
VICHADA
CASANARE
SANTAFE DEBOGOTÁ D.C
ARAUCA
CUNDINAMARCA
VALLE DELCAUCA
CAUCA
CAQUETÁ
GUAVIARE
VAUPÉS
NARIÑO
TOLIMA
NORTE DESANTANDER
LA GUAJIRA
CESARMAGDALENA
SANTANDER
BOYACÁ
ANTIOQUIA
CHOCÓ
CALDAS
RISARALDA
QUINDÍO
CORDOBA
BOLIVAR
SUCRE
ATLANTICO
PUTUMAYO
HUILA
DISMINUCIÓN EN HOMICIDIOS
AUMENTO HASTA EL 100%
SIN VARIACIÓN
AUMENTO MAYOR AL 100%
VARIACIÓN HOMICIDIOS ESTRUCTURAS ARMADAS ILEGALES DISIDENCIAS CONFIRMADAS DE LAS FARC
PRESENCIA DE GRUPOS ARMADOSSUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS
AGC O CLANDEL GOLFO (FIP)
EPL OPELUSOS (FIP)
PUNTILLEROS /BLOQUE META (FIP)
PUNTILLEROS /LIBERTADORESDEL VICHADA (FIP)
ELN (FIP)
ÁREA DE INFLUENCIADISIDENCIAS CONFIRMADASDE LAS FARC (FIP)
CULTIVOSDE COCA
MINERÍAÁREA DE INFLUENCIAEXGUERRILLA DE LAS FARC (FGN)
ECONOMÍAS CRIMINALES
31¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
El Programa de Sustitución bajo amenaza
En el departamento del Meta, la zona de mayor riesgo está ubicada en cercanías al río Guaviare, en municipios como Puerto Rico y Puerto Concordia. Allí hay influencia de disidencias y grupos narcotraficantes que estarían interesados en continuar con el negocio, aunque no se han presentado amenazas o acciones concretas contra líderes y comunidades. En estos municipios aún no inicia el proceso de sustitución, pero es el foco de la erradicación forzada por parte de las Fuerzas Militares. Con la puesta en marcha del PNIS se podrían dar presiones y amenazas a campesinos.
En Putumayo, tras la salida de las FARC, “La Constru” se ha expandido hacia zonas rurales del bajo Putumayo, principalmente a los municipios de San Miguel y Valle del Guamuez. Otros grupos han llegado a la zona, por ejemplo “Los Comuneros”, un grupo colombo-ecuatoriano que ha entrado a controlar los cultivos ilícitos. A esto se suman amenazas a líderes sociales y el incremento de la violencia en centros poblados del bajo Putumayo donde se han disparado los hurtos y riñas.
En Tumaco (Nariño), milicianos y redes de apoyo de la columna Daniel Aldana de las FARC, hoy disidencias, representan una amenaza tanto en el ámbito rural como en el urbano. Adicionalmente, genera preocupación el rol de narcotraficantes locales y emisarios de redes transnacionales, principalmente mexicanas, por su oposición a la estrategia de sustitución del gobierno, por lo que estarían forzando movilizaciones de la comunidad contra la erradicación. En general, en el departamento de Nariño, preocupa la progresiva fragmentación del antiguo frente 29 y la incidencia que pueda tener en el río Patía.
En El Catatumbo (Norte de Santander), el EPL se ha opuesto abiertamente con amenazas y panfletos, rechazando la incursión del Estado en labores de erradicación y sustitución. Así ha sucedido en municipios como El Tarra, Teorama, San Calixto y Hacarí. Igualmente, hay que señalar la presión de redes transnacionales en puntos de la frontera colombo-venezolana de la zona de La Gabarra (Tibú).
En Tarazá (Antioquia), la última semana de septiembre, funcionarios del PNIS que se encontraban realizando inscripciones individuales en el corregimiento El Doce, se vieron obligados a suspender sus labores porque miembros del Clan del Golfo les dieron la orden de abandonar la zona. Esta facción también tiene presencia en los corregimientos de Barro Blanco y Puerto Valdivia del municipio de Valdivia y más recientemente en los corregimientos de La Caucana, El Guaimaro y Puerto Antioquia, donde operaba un grupo conocido como “Caparrapos”. Este grupo, además, prohibió a las comunidades de Tarazá participar en el PNIS. Allí fue asesinado Miguel Pérez, integrante de la Asociación Campesina del Bajo Cauca, quien impulsaba la sustitución de cultivos ilícitos en esta zona.
En Briceño (Antioquia) se han presentado varios homicidios presuntamente vinculados a la disputa por la ocupación del territorio y algunas fuentes señalan la presencia de una facción de disidentes de las FARC.
32¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
Las intervenciones del Estado para combatir al
crimen organizado se han quedado cortas y no exis-
te una política pública integral para responder a este
desafío. Las operaciones siguen siendo reactivas y la
Fuerza Pública atiende tardíamente las alertas que
llegan desde los territorios. En esta medida, la venta-
na de oportunidad que abrió el desarme de las FARC
se cierra de manera acelerada, mientras que el nar-
cotráfico se recompone en las regiones. Este es uno
de los mayores riesgos para el PNIS y para la imple-
mentación de los acuerdos en las zonas afectadas por
cultivos ilícitos.
Recomendación: La FIP continúa haciendo un
llamado urgente a la formulación y desarrollo
de una política pública integral para enfrentar
al crimen organizado en las zonas rurales, lo
cual requiere superar los esquemas de “talla
única” basados en desarticular organizacio-
nes verticales –con operaciones en donde se
propone la captura o muerte de los “cabeci-
llas” que son fácilmente reemplazables– a in-
tervenciones horizontales y escalonadas, que
disuadan el uso de la violencia y la corrupción.
Para esto se requiere entender y atender las
dinámicas micro-territoriales a partir de análi-
sis del contexto, diálogo con actores sociales y
evaluación de las necesidades y capacidades
existentes.
Respecto a las amenazas y al uso de violen-
cia contra los líderes que participan en los
procesos de sustitución de cultivos ilícitos,
es prioritario fortalecer el Sistema de Alertas
Tempranas de la Defensoría del Pueblo y, más
importante, definir una ruta efectiva de res-
puesta por parte del Ejecutivo que vaya más
allá de los esquemas de protección individual.
Se requiere, además, fortalecer las medidas de
prevención y protección colectivas, con la ac-
tiva participación de los grupos afectados.
También es necesario que en la aplicación de
los esquemas de protección haya un diálogo
más franco y abierto sobre quiénes requieren,
realmente, dichas medidas y quiénes no. La
FIP observa con preocupación que en varias
regiones hay falsos líderes o líderes que no re-
quieren protección, lo que produce un desgas-
te innecesario. Así mismo, observamos que
las respuestas a las verdaderas amenazas son
apenas paliativos que, además, se dan de ma-
nera tardía, como ocurrió con José Jair Cortés
en el Alto Mira y Frontera.
Una de las claves está en la capacidad de re-
acción local, especialmente en territorios con
altos niveles de vulnerabilidad. Si bien los ope-
rativos planeados y desplegados desde Bogo-
tá logran apaciguar las amenazas, no son una
respuesta sostenible, ni permiten construir el
camino de la paz territorial.
07.Avanzar en el acceso a tierras para pequeños cultivadores.
Uno de los principales obstáculos que enfrenta-
rán los pequeños cultivadores de coca para hacer su
tránsito a la legalidad, es la falta de disponibilidad de
tierras para proyectos productivos. Esta situación li-
mita su acceso al crédito, dificulta la participación de
inversionistas privados y genera incertidumbre para
los emprendimientos de mediano y largo plazo. Como
lo señaló la Misión Rural, el desorden y la inseguridad
en los derechos de propiedad y la falta de información
sobre la tenencia de la tierra rural, sumada a la poca
autoridad que ejerce el Estado para hacer cumplir la
función social de la propiedad, le quitan fuerza a las
33¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
iniciativas que buscan promover su uso productivo,
además de complejizar el ordenamiento territorial y
el uso del suelo9.
El proceso de sustitución de cultivos implica un
cambio en la relación del campesino con la tierra. La
extensión utilizada para desarrollar esta actividad
ilegal, en la mayoría de los casos es insuficiente para
la siembra de productos legales. Además, los rendi-
mientos que se consiguen con la hoja de coca son
mayores, requieren de una menor inversión de re-
cursos y manos de obra, y ofrecen retornos en corto
tiempo. Bajo estas condiciones, el acceso a tierra con
una extensión que permita el desarrollo de proyectos
productivos (al menos entre 3-5 hectáreas) resulta
clave.
El grado de informalidad en la tenencia de la tie-
rra en los territorios con cultivos de coca es muy alto,
llegando en algunas zonas a niveles del 90% según
UNODC. Si bien esta situación no es muy distinta a la
de un campesino promedio, la perspectiva cambia en
el marco de la transición de una economía ilegal a un
mercado legal. En una escala de menor a mayor vul-
nerabilidad, los más afectados son los cultivadores
de coca con menos de una hectárea y aquellos cam-
pesinos que se encontraban en arriendo y que hoy
tras erradicar las matas, se han quedado sin tierra
para trabajar. En estos dos grupos están la mayoría
de las familias que hacen parte del PNIS.
En cuanto a los recolectores, si bien son una po-
blación flotante, que por lo general no tiene acceso
a la tierra, también es importante considerarlos en
esta transición. Con la sustitución, esta población tie-
ne una caída notable de sus ingresos (de un jornal de
$80.000 a uno de $15.000) que difícilmente puede
ser compensada con la recolección de otros produc-
tos, como el café.
9 MisiónparalaTransformacióndelCampo(2015)Elcampocolombiano:uncaminohaciaelbienestarylapaz.DepartamentoNacionaldePlaneación.
CULTIVADORES DE COCA CON UN PROMEDIO DE 3-5 HECTÁREAS, CON LAS CUALES PODRÍAN COMENZAR UN PROYECTO PRODUCTIVO.
CULTIVADORES DE COCA CON MENOS DE UNA HECTÁREA, INSUFICIENTES PARA COMENZAR CON UN PROYECTO PRODUCTIVO. LA EXTENSIÓN PROMEDIO EN LOS TERRITORIOS ES DE 0.8 HA.
CULTIVADORES QUE SE ENCONTRABAN EN ARRIENDO, EN UNA RELACIÓN QUE DEPENDÍA DE LA COCA (EL PAGO ERA EL EQUIVALENTE A UN PORCENTAJE DE LA PRODUCCIÓN, UN VALOR DIFÍCILMENTE EQUIPARABLE A UN CULTIVO LÍCITO). LA FIP CONSTATÓ EN VISITAS A TERRENO QUE ESTOS CONTRATOS FUERON TERMINADOS UNA VEZ SE ERRADICÓ VOLUNTARIAMENTE LA COCA.
RECOLECTORES DE COCA, SIN TIERRA, DEPENDIENTES DE LA ECONOMÍA ILEGAL.
1
2
3
4
ESCala dE vUlNErabIlIdad EN El aCCESo a la tIErra EN zoNaS dE SUStItUCIóN dE CUltIvoS dE CoCa
gráfICo 2
34¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
La Agencia Nacional de Tierras (ANT) puso en
marcha el programa “Formalizar para Sustituir” que
ha entregado hasta la fecha 1.060 títulos de propie-
dad (en Putumayo, Cauca y Antioquia). Este es un
esfuerzo valioso, que ha mostrado resultados, pero
que es claramente insuficiente y no responde a una
secuencia de intervención en los territorios que esté
respaldada por el PNIS. Hay que tener en cuenta que
el proceso de formalización de un baldío, que según
el procedimiento establecido debería tomar nueve
meses, en la práctica demora casi tres años. Bajo es-
tas condiciones, el PNIS comenzará la fase de asis-
tencia técnica y desarrollo de proyectos productivos,
sin tener certeza sobre el acceso a la tierra para estos
campesinos.
Un hecho que se resalta es el inicio del proceso de
Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, el cual
debería contar con el apoyo de los próximos gobier-
nos, con el propósito de avanzar en el ordenamiento y
la formalización de la propiedad rural en todo el país,
y en este caso en los municipios con presencia de cul-
tivos ilícitos.
Un tema que volvió a tomar notoriedad tras las
muertes del mes de octubre en Tumaco es la presen-
cia de colonos dedicados al cultivo de coca en áreas
protegidas (territorios de comunidades indígenas y
afrocolombianas, y parques nacionales). En este mu-
nicipio, en tierras que son del Consejo Comunitario
del Alto Mira y Fronteras, se encuentran campesinos
que tienen coca y no pueden entrar al proceso de
sustitución. Otro ejemplo que ilustra esta situación es
lo que sucede en La Paz, en El Retorno (Guaviare),
donde hay poblaciones que se asentaron en zonas de
Parques Nacionales Naturales. En estos casos se re-
quiere la reubicación de los campesinos cocaleros, lo
que implica tener recursos para comprar tierras.
Recomendación: Como parte de la línea de
base para la implementación del PNIS, se re-
quiere de un análisis detallado sobre el nivel
de vulnerabilidad en el que se encuentran los
campesinos cultivadores de coca –incluyendo
los colonos– y los recolectores, de tal mane-
ra que se pueda definir su situación frente al
acceso y la propiedad de la tierra. En el corto
plazo, el PNIS debe evaluar si una parte de los
recursos deberían destinarse al arriendo de
terrenos para el desarrollo de proyectos pro-
ductivos. Además, el Programa debería incluir,
en articulación con la ANT, un apoyo especí-
fico para comenzar el proceso de formaliza-
ción. En este sentido, es prioritario fortalecer
el programa “Formalizar para sustituir”, en el
marco de una visión más amplia de transfor-
mación de los territorios, focalizando los limi-
tados recursos en intervenciones escalona-
das, integrales y sostenibles.
De otro lado, en las áreas protegidas se requie-
re avanzar en su delimitación –en los casos en
los que no estén definidas– y destinar recur-
sos para reubicar a los colonos. El Inventario
de Tierras en el que se encuentra trabajando la
ANT será un importante insumo para avanzar
en esta tarea.
35¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
08.Tomar en serio el enfoque de género en la sustitución de cultivos.
En marzo de este año, las mujeres cocaleras del
sur del país manifestaron la necesidad de que los
procesos de sustitución de cultivos consideren las
brechas de género históricas en el campo colombia-
no y los riesgos a los que las mujeres vinculadas a
la economía cocalera han estado expuestas. En Pu-
tumayo, los diferentes eslabones de la economía co-
calera han contado con una participación importante
de mujeres, vinculadas no solo en tareas productivas
en sus roles como jornaleras, finqueras, cocineras,
quimiqueras, portadoras de drogas y colaboradoras;
sino también en tareas reproductivas y de cuidado
como lo es la elaboración de alimentos para traba-
jadores del cultivo y la raspa, cuidado de los hogares
cocaleros, entre otros10.
Asumir roles y tareas tanto de lo productivo como
de lo reproductivo en la economía cocalera ha impli-
cado riesgos específicos para las mujeres, los cua-
les se superponen con vulnerabilidades del contexto
territorial, particularidades étnicas y generacionales,
así como con brechas históricas de género en el ac-
ceso a la tierra y empoderamiento económico.
Este contexto, que está presente en diferentes re-
giones cocaleras del país, exige contemplar las par-
ticularidades de las mujeres, de las victimizaciones
que han enfrentado al estar involucradas en enclaves
cocaleros, pero también el rol activo que pueden te-
ner en la sustitución de cultivos. Ante esta realidad,
diferentes organizaciones de mujeres y centros de
investigación han insistido en la necesidad inmediata
de incorporar el enfoque de género a través de accio-
nes concretas en la implementación del punto 4 y el
punto 1 del Acuerdo de Paz.
Recomendación: En agosto, la Dirección para
la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Alta
Consejería Presidencial para el Posconflicto y
la Consejería para la Equidad de la Mujer, ins-
talaron la mesa de trabajo para la incorpora-
ción del enfoque de género en el PNIS con la
participación de actores clave y expertos en el
tema. En este marco, se ha constituido un nú-
cleo de trabajo para la incorporación del enfo-
que de género desde el cual se busca incidir en
la hoja de ruta metodológica de intervención
del PNIS11.
Las recomendaciones que ha formulado este
núcleo consideran acciones como producir
información e indicadores desagregados por
sexo, identificar riesgos de las mujeres vincu-
ladas a contextos del cultivo, analizar las ló-
gicas familiares para obtener información so-
bre el rol de las mujeres, diseñar presupuestos
sensibles al género y promover la capacitación
de funcionarios y delegados sobre la situación
de las mujeres en la economía cocalera, ade-
más de acciones afirmativas para su empode-
ramiento económico y político.
Si bien este proceso se está realizando de ma-
nera paralela al comienzo de la implementa-
ción del PNIS, las experiencias territoriales
10 LaFundaciónIdeasparalaPaz(FIP)conapoyodeONUMujeresColombiaenelmarcodelconvenio“Enfoquedegéneroenagendasdepazyenámbitosdeseguridadydedesarrolloenunposiblepostacuerdo”,realizólainvestigación“MujeresenenclavescocalerosenelPutumayo:Roles,prácticasyescenariosderiesgo”,quetuvocomoobjetivocomprenderlascaracterísticasdelaparticipacióndelasmujeresenlaeconomíadelacocaenelPutumayo,desdesusrolesyprácticascomotrabajadorasenlosdiferentesmomentosdesiembra,cultivo,raspa,procesamiento,transporteycomercialización.Estainvestigaciónserápublicadaenelmesdenoviembre.
11 EstenúcleodetrabajoestácompuestoporlaCorporaciónHumanasColombia,DeJusticia,laMisióndeApoyoalProcesodePazdelaOrganizacióndeEstadosAmericanos(MAPP/OEA),laOficinaenColombiadelAltoComisionadodelasNacionesUnidasparalosDerechosHumanos(ONU-DDHH),elMinisteriodeAgricultura,elMinisteriodeJusticiaydelDerechoylaAgenciadeRenovacióndelTerritorio(ART).
36¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? / Julio-Septiembre 2017
muestran la necesidad de consolidar este en-
foque. En los avances que se han dado en el
Putumayo, se han definido 39 criterios para
desarrollar el PNIS, entre los que se considera
promover que las mujeres sean titulares en el
programa. Sin embargo, los tiempos de la im-
plementación pueden jugar en contra de la in-
corporación del enfoque de género y lo avan-
zado desde el nivel nacional debe aterrizarse a
los procesos que actualmente se están dando
en relación con la sustitución de cultivos.
Además de garantizar la incorporación de las
mujeres rurales como beneficiarias y sujetos
activas de la sustitución de cultivos, es tam-
bién un reto coordinar la arquitectura institu-
cional del posconflicto para garantizarles me-
jores condiciones de vida, considerando las
brechas de género en el campo y los riesgos
asociados a la vinculación de las mujeres a las
economías ilegales.
En qué va lasustitución decultivos ilícitosPrincipales avances, desafíos ypropuestas para hacerles frente
¿?
Fundación Ideas para la Paz (FIP)
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