8/18/2019 Estado, comunidades campesinas y territorio: el caso tambos
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Artículo Académico:
“ Comunidades, territorio y políticas públicas: legislación y
tensiones sociales en torno a la aplicación del PNT del
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento”.
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RESUMEN
El presente artículo analiza el proceso de ejecución de una política pública de un
sector del Estado (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento – MVCS) en
el periodo 2012-2014 y que continúa en funcionamiento. Para ello, tomaré el caso
del Programa Nacional Tambos (PNT)1 dirigido a los centros poblados rurales del
Perú cuya ejecución conlleva a las distintas formas de ver el territorio desde el
Estado, las autoridades comunales, municipales y la misma población. Se analizan:
1) las fuentes con las que se justifican los métodos al aplicar una política pública y
si estos corresponden a una lógica política por sobre la técnica; 2) la percepción del
territorio desde los diferentes actores; y 3) las iniciativas de actores diversos en el
intento de hacer prevalecer una configuración del territorio sobre otras. En el
desarrollo del artículo ejemplificaré algunos casos resaltantes que evidencian los
puntos antes mencionados. Para ello mostramos las formas legales que se dan en
la interacción entre el uso de un territorio y la adaptación de un grupo social a él.
Los conflictos que surgen en dicha interacción, la legislación del Estado que difiere
con las formas encontradas en las organizaciones comunales y los procesos
sociales generados. Así como las relaciones encontradas a nivel de los diferentes
actores.
Palabras claves: Estado, territorio, política social, comunidad campesina,
autoridades en los ámbitos rurales, regulación de la propiedad, y legislación de la
propiedad.
1 O también llamado Tambos.
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Introducción
El presente artículo académico reflexionará sobre el Estado, políticas públicas,
territorio y sus regulaciones en los ámbitos rurales, así como la interacción de los
diferentes actores que intervienen en el proceso del programa social. Se basa en
mi trabajo como “socializadora” en el Programa Nacional Tambos (PNT) –antes
llamado Programa de Apoyo al Hábitat Rural (PAHR) - dentro del Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), durante enero del 2013 hasta julio
2014. En las dos últimas décadas, el Estado ha llamado la atención de los
antropólogos. El Estado, a través del sector del MVCS, ejecuta una política social
dedicada exclusivamente a los ámbitos rurales en todo el Perú.
Algunas interrogantes que guiarán nuestra reflexión serán: ¿En qué casos el Estado
hace prevalecer la técnica por sobre la política y en qué casos hace lo contrario
durante la focalización de los tambos? ¿Cómo se reconfigura el territorio en el
proceso del PNT? ¿Qué actores políticos intervienen en el proceso y cómo difierenen cuanto a sus intereses? Partiremos del ejemplo sobre la legitimidad del territorio
para el Estado y cómo éste prioriza los documentos legales por sobre otras formas
encontradas en campo. Al mismo tiempo vemos que esta preocupación del Estado
por los documentos retrasa y dificulta una política pública eficiente. En principio
veremos cómo la política se impone por sobre la técnica durante el proceso de
focalización de los tambos. Luego, veremos algunas aproximaciones para la
redefinición del territorio y su legislación. En el cual comentaré un ejemplo ocurrido
en el centro poblado de Ticapampa, distrito Sarin, provincia Sanchez Carrión,
departamento La Libertad. Y por último analizaré las tensiones dentro de las
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comunidades y entre comunidades. A partir del ejemplo sobre el conflicto entre el
centro poblado Succhapapa y el centro poblado menor de Taulis, ambos en el
distrito de Calquis, provincia San Miguel, departamento de Cajamarca. Estos casos
permitirán discutir algunas preguntas durante el proceso de construcción y la
aplicación del mejoramiento de la vivienda que generaron conflicto, tomando
diferentes momentos que muestran acciones estatales con relación a: 1) las
decisiones sobre la ubicación del tambo de los diferentes actores que intervienen
en la construcción del tambo; 2) la percepción del territorio desde los diferentes
actores y 3) las iniciativas de los diversos actores en el intento de hacer prevalecer
una configuración del territorio sobre otras. Para ello, es preciso ubicar los casos en
el contexto de descentralización, proceso de modernización del Estado
implementado desde el 2002 en el Perú.
Los ejemplos mostrados son a partir de la experiencia como socializadora en el PNT
y el área de Mejoramiento de Vivienda, la cual posteriormente se independizó
formando el Programa Nacional de Vivienda Rural (PNVR). Ambos programas
pertenecen al Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento (MVCS).
°°°°
Iniciadas las labores de la segunda etapa de identificación de los tambos en el 2013,
en octubre. El 10 de noviembre del 2013 visitamos el caserío de San Lorenzo, en el
distrito de San José del Alto, provincia de Jaen, departamento de Cajamarca. La
brigada de los tambos identificó un terreno apto para la construcción del tambo y se
realizó la Asamblea General con la población del caserío en donde la totalidad (300
habitantes aproximadamente) estuvo de acuerdo con la construcción del tambo.
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Siguiendo con los trámites regulares, el técnico (ingeniero civil o arquitecto) tenía
que realizar un levantamiento topográfico del terreno en cuestión para luego
elaborar la memoria descriptiva y los planos perimétricos y de localización. El
terreno, ante la población, le pertenecía a Luis Fernandez Alarcón, quien contaba
con una escritura de compra – venta avalada por el Agente Municipal del Caserío
(figura representativa en el caserío, pero que carece de legitimidad ante el Estado
para designar la propiedad en las zonas rurales). La población afirmaba que la
propiedad era del señor Fernandez y él estaba gustoso en llegar a un acuerdo con
el Caserío y donar su terreno para la construcción del tambo. En este
departamento, el PNT contaba con la ayuda del Organismo de Formalización de la
Propiedad Informal (Cofopri) – lo que ocurría muy poco en las otras sedes a nivel
nacional-. Entonces, Cofopri, a través de un área exclusiva llamada “tambos” nos
elaboraba los planos y memoria descriptiva, y presentaba la solicitud del Certificado
de Búsqueda Catastral (CBC) ante la Superintendencia Nacional de los Registros
Públicos (Sunarp), el cual determinaba en primera instancia de quién era
“legalmente” el predio. Cofopri, muchas veces cuenta con el registro digital o físico
de los predios, sin embargo, en el sistema que manejaban aparecía que el terreno
recaía en una zona no catastr ada (es decir, no existen propietarios “legales”).
Sunarp observó hasta el mínimo error en los planos y memoria presentaba y, luego
de realizar el seguimiento en gabinete en la ciudad de Lima, recién 21 de abril del
2014 contestaron nuestra solicitud afirmando que el terreno recaía totalmente sobre
la partida N° 02100160 (sector San Lorenzo). En el transcurso de los 6 meses ya
habíamos completado el resto de los requisitos a presentar al Área Legal del PNT y
se había firmado el Convenio de Colaboración Institucional mediante el Alcalde del
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distrito (cuando la zona era no catastrada se acostumbraba realizar la donación del
terreno con la Municipalidad). Solicitamos la impresión de la partida y vimos que la
inmatriculación figuraba a nombre del Estado mediante Resolución Sub Regional
Sectorial N° 298-97-RENOM/DSRAG.J.- de fecha 08 de abril de 1997 expedido por
el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT). Dentro de la
partida figuraban 7 independizaciones, pero ninguna a nombre del señor
Fernández. En consecuencia, casi la totalidad del caserío figuraba a nombre del
Estado y no del propietario posesionario legitimado por el mismo caserío. El Área
Legal del PNT nos sugirió que si íbamos a solicitar la regulación e independización
del terreno a nombre del señor Fernandez demoraría entre un año a más. Por lo
que tuvimos que identificar otro terreno en el mismo caserío para la donación. Por
supuesto que el proceso de la construcción se encontraba paralizada hasta
entonces. Hasta el 20 julio del 2014 aún no se había culminado con el proceso de
la entrega de los requisitos para la construcción del tambo.
Este ejemplo gira en torno a tres problemáticas: La primera, a nivel de las prácticas
que legitiman un territorio en las zonas rurales. Ellas difieren completamente con las
que tiene el Estado. Para el Estado, el órgano facultado para determinar la
propiedad es Sunarp, y para el caserío, la legitimidad de la propiedad se fundamenta
por el reconocimiento de la población. La segunda, a nivel del registro de la
propiedad rural en el Perú. El Censo Nacional Agropecuario (Cenagro) y el PETT
son algunos de los organismos que a nivel nacional nos brindan información sobre
la propiedad. Sin embargo, estos datos son bastante imprecisos y se contraponen
en algunos datos. Burneo (2007: 158-159) nos advierte al respecto que el problema
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de fondo es la falta de datos oficiales confiables que informen no sólo sobre la
propiedad y el uso de la tierra de las comunidades, sino de otros indicadores para
conocer la calidad de vida, problemáticas y necesidades de la población en estas
zonas rurales. Por último, los procesos engorrosos son debidos a que no existe una
coordinación horizontal e interconectada por parte de los distintos órganos
encargados de registrar la propiedad en el Perú. Cofopri pertenece al MVCS y
Sunarp al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Cabe resaltar que en agosto
del 2008 y bajo Decreto Legislativo N° 1089 se sustentó la fusión Cofopri – PETT y
la transferencia de funciones a los gobiernos regionales; sin embargo, esto sólo le
quitó un peso de encima al gobierno central y se lo entregó a los gobiernos
regionales.
Breve descr ipc ión de los tambos
El PAHR nace con el objetivo de “…mejorar la calidad de vida de la población pobre
y extremadamente pobre asentada en los centros poblados rurales o asentada de
manera dispersa, mediante acciones de dotación o mejoramiento de la unidad
habitacional, así como de acercamiento de los servicios de infraestructura y de
equipamiento a la población, contribuyendo así, a su inclusión social, y afirmando la
presencia del Estado en el ámbito rural .” (Decreto Supremo 001-2012-VIVIENDA).
El 06 de enero del 2012. Para alcanzar dicho objetivo se construiría un Centro de
Servicios de Apoyo al Hábitat Rural, al que llamaremos a partir de ahora como
tambos. El tambo “…es aquella edificación construida por el Estado representado
por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, con la finalidad de
difundir y acercar a la población rural servicios de infraestructura y de equipamiento,
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así como los servicios y proyectos del Gobierno Nacional” (según Resolución
Directoral N°424-2013-VIVIENDA-VMVU-PAHR). En la práctica y desde nuestra
observación, es una infraestructura equipada con ambientes como dormitorios,
cocina, baños, oficinas, sala de conferencias y estacionamiento. Dicha
infraestructura ayudaría a la mejora de la unidad habitacional en los centros
poblados rurales. Veremos cómo el objetivo del programa fue cambiando en el
transcurso de los tres años que ya tienen los tambos.
La información estadística con la que se procedía a la focalización en gabinete de
los tambos era provista por los datos del Censo Nacional 2007 XI Población y VI de
Vivienda. La identificación de los 550 tambos – como meta del actual gobierno al
2016 - debía ser mediante la Metodología de Focalización de Tambos, publicada en
la Resolución Directoral N° 385-2013-VIVIENDA-VMVU/PAHR del 03 de setiembre
del 20132. Dicha Metodología de Focalización definía los criterios para identificar a
las poblaciones dispersas y familias susceptibles a ser intervenidas mediante el
PAHR. La elaboración del listado de centros poblados rurales focalizados se debería
validar en campo con formatos que contenían criterios técnicos, legales y sociales.
Sin embargo en la práctica tan sólo bastaba cumplir con los dos primeros criterios
para que un centro poblado sea focalizado en la lista de los 550 tambos. Si bien la
Metodología de Focalización es desarrollada en gabinete, no busco problematizar
a partir de éste tipo de focalización, sino en cómo la información, los procesos y
dinámicas ha conllevado a la identificación de lugares no tan estratégicos a la hora
2 Los Decretos Supremos, Resoluciones Ministeriales y Resoluciones Ministeriales citados están disponibles
en http://www.vivienda.gob.pe/transparencia/documentos_emitidos.aspx
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de ubicar el tambo en un determinado “centro poblado”. Después de la focalización
de los tambos, teníamos que validar su focalización en campo. Es decir, debíamos
ir al lugar focalizado en gabinete para comprobar que cumpla con los criterios
establecidos en la Metodología de Focalización. El proceso que conlleva el traslado
de un funcionario público a una zona fuera de Lima es bastante engorroso debido a
la burocracia administrativa por la que tiene que pasar la solicitud de los viáticos. Y
los tiempos otorgados para la visita de campo son extremadamente cortos
considerando los traslados bastante amplios, la falta de accesibilidad y los costos
que ello demanda para acceder a la zona focalizada. Incluso podríamos
cuestionarnos si el proceso de focalización podría variar por lógicas distintas a las
establecidas en sus criterios. Es decir, veremos un caso que ejemplificará cómo los
criterios políticos primaban por sobre la técnica.
Si bien el objetivo principal de los tambos fue el de mejorar la vivienda en los centros
poblados rurales, en el proceso de los tres años del programa evidencié algunos
virajes de este objetivo. En el año 2012 el tambo era la plataforma que dotaría de
los implementos necesarios para el mejoramiento de la vivienda en la zona. El área
de Mejoramiento de Vivienda estaba adscrita al PNT y desde allí teníamos que
identificar a las familias más vulnerables para dicho beneficio, puesto que no todas
las familias serían beneficiadas. En este año sólo se priorizó la identificación y
construcción de los tambos. En el año 2013 se evidenció un intento por focalizar a
las familias (alrededor del tambo ya construido e implementado) que serían
beneficiadas mediante un piloto en donde se aplicaría una herramienta que
sostendría la inclusión de dicha familia en el programa. Sin embargo, sólo se
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consiguió algunas listas de los posibles beneficiarios. A finales de este año el PNT
dejó de tener competencia en las labores del área de Mejoramiento de Vivienda y
éste último pasó a independizarse con el nombre de Programa Nacional de Vivienda
Rural (PNVR). Sin embargo, el PNT ahora contaba con algunos objetivos nuevos,
como era el servir de plataforma de servicios para los diferentes programas del
gobierno actual. Y el PNVR mantendría el objetivo de mejorar la vivienda rural.
Incluso, en una de las reuniones con los jefes de área, dijeron que los objetivos iban
cambiando y que ahora los tambos eran vistos como “cuarteles” a juicio del actual
Presidente de la República. Vemos su aparición en una reciente publicidad en
donde de manera virtual un tambero reporta el avance del programa directamente
al Presidente.
¿L a po lít ica po r sob re la técnica?
El estudio del Estado es abordado desde el análisis foucaultiano de la
gubernamentalidad, el cual cuestiona los mecanismos de poder que el Estado
ejerce sobre la población. La importancia del arte de gobernar a las poblaciones
sugiere actuar sobre los medios y no sobre los sujetos individuales o colectivos. El
Estado busca conocer el territorio y la población que lo habita, en donde ejercerá su
soberanía a través de los datos estadísticos que le otorgue un buen fundamento
para la aplicación de una política pública sostenible. Sin embargo, en la práctica,
vemos que debido a muchos factores el proceso que conlleva la aplicación de una
política pública es mucho más complejo. Entonces, qué tan importante son los datos
estadísticos de los que depende el Estado para aplicar una política pública eficiente.
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Si la importancia es considerable qué repercusiones tendrá en dicha política pública.
El conocimiento del territorio, por parte del Estado, a través de los datos tiene una
importancia significativa a la hora de su aplicación.
Ahora bien, con el siguiente ejemplo veremos cómo la política se interpuso por sobre
la técnica en la Metodología de Focalización. Durante la focalización en noviembre
del 2013 nos otorgaron a identificar 100 tambos a nivel nacional. En esta salida a
campo sorpresivamente se retiraron de la lista 6 tambos de la región Arequipa para
incluir otros nuevos en la región San Martin que no estaban consignados en la lista
inicial. Esto coincide con la entrada del ex premier Cesar Villanueva (ex presidente
regional de San Martin). Sin embargo, cuando alguna autoridad comunal, alcalde
distrital o poblador solicitaba la reubicación de un tambo a una zona, a juicio de
ellos, mejor ubicada. Pues inmediatamente la solicitud era desestimada con el
argumento que dicha ubicación era justificada mediante la Metodología de
Focalización. O, tal vez, la insistencia de focalizar algunos tambos en la zona de
influencia del controversial proyecto Conga corresponden a lógicas que no siempre
prevalecen la técnica por sobre la política. En consecuencia, podríamos
cuestionarnos sobre la predominancia de la política por sobre la técnica en las
políticas públicas. Y si ésta hace más eficiente a dicha política pública. En la
actualidad, el proceso de construcción de los 6 tambos identificados en la región
San Martín se encuentra paralizado, a pesar de que ya cuentan con la
documentación mínima para la construcción.
Ahora bien, el estudio de las políticas públicas y el Estado no es algo tradicional en
la antropología. Sin embargo, en la última década, el Estado ha llamado la atención
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de los antropólogos. Esto se debe a que sus investigaciones se han concentrado en
regiones afectadas por reformas políticas, económicas y de reconfiguración
territorial. Una etnografía del Estado durante el proceso de ejecución de un
programa social nuevo puede contribuir un inicio ideal para analizar críticamente al
Estado desde sus márgenes, a través del método etnográfico en donde se prioriza
la experiencia de llegar a ámbitos rurales de difícil acceso (Das y Poole, 2008). Esto
representa un aporte al estudio del Estado desde la antropología. Es importante
cuestionar, desde nuestra disciplina, el proceso de intervención del Estado hacia
otras formas de vida. En cuanto a las políticas públicas, la preocupación se centra
en saber qué herramientas, métodos, procesos son más apropiados para analizar
el funcionamiento de una política pública (Shore, 2010). La antropología aportaría a
este análisis por su amplia experiencia usando los métodos cualitativos e
interpretativos de investigación. La etnografía podría proveer de una perspectiva
crítica a la que otra disciplina no ha llegado (Shore, 2010). Además, nuestra
disciplina ha debatido ampliamente conceptos que son utilizados por el Estado,
como la pobreza y el desarrollo.
El Perú, desde el inicio de su vida republicana, tuvo una lógica jurídica de
ciudadanos con iguales derechos y deberes. Sin embargo, en la práctica vemos que
el dominio de las élites encargadas de administrar los recursos del Estado ha
carecido de sostenibilidad y ha dependido del gobierno de turno, la economía
nacional e internacional y la intervención de los organismos internacionales.
Identificaremos al periodo de la Reforma Agraria como un intento de política
redistributiva en donde se buscó otorgarles la propiedad a los campesinos, aunque
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los resultados no fueron los esperados. Posteriormente, en la década de 1980, en
el segundo gobierno de Belaunde Terry se evidenció una vuelta a la democracia y
un viraje al liberalismo económico acompañado por la influencia de los organismos
internacionales. Y durante el primer gobierno de Alan García se vio un intento de
“heterodoxia” económica que no trajo avances significativos debido a la crisis
internacional. Revisaremos algunos intentos en la política social de la década de
1990 en disminuir los niveles de pobreza en el país. Por último, en la década del
2000 se evidenció un incremento del presupuesto debido a las industrias extractivas
que permitió un mayor gasto social para combatir la pobreza pero que, nuevamente,
tampoco tuvo resultados significativos.
La redefinición del terr i tor io .
La población a la que me referiré se encuentra en los ámbitos rurales del territorio
nacional que es donde la práctica y políticas de vida moldean las prácticas políticas
de regulación y disciplinamiento (Das y Poole, 2008: 19).
Siguiendo a Das y Poole (2008: 24), los márgenes “…son simultáneamente sitios
en donde la naturaleza puede ser imaginada como salvaje y descontrolada y donde
el Estado está constantemente redefiniendo sus modos de gobernar y de legislar.
Estos sitios no son meramente territoriales: son también (y quizás sea éste su
aspecto más importante) sitios de práctica en los que la ley y otras prácticas
estatales son colonizadas mediante otras formas de regulación que emanan de las
necesidades apremiantes de las poblaciones, con el fin de asegurar la supervivencia
política y económica.” En el caso de los tambos, vemos que los requisitos solicitados
a través del Área Legal del PNT primaban y retrasaban muchos de los procesos
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para la construcción del tambo. Por ejemplo, el caso mostrado al inicio de éste
artículo evidencia que, a pesar de ser un programa dirigido a zonas netamente
rurales donde el acceso a los “documentos” son muy difíciles, los requisitos legales
determinaban en última instancia la construcción del tambo. Poole (2009) muestra
que durante su trabajo de campo, en el contexto de las reformas liberales de las
décadas de 1980 y 1990, en las áreas rurales las reformas se hicieron para
reemplazar el sistema tradicional de jueces de paz con nuevas propuestas
diseñadas para mejorar dicho sistema. Además Poole (2009: 620-621) fundamenta
que “…la construcción del Estado está relacionada ‘con’ la necesidad de incorporar
progresivamente los territorios marginados y sus poblaciones al centro moderno del
Estado (y de su economía capitalista)… el ‘margen’ representa una zona de
inestabilidad y peligro precisamente porque está ‘fuera’ del control (y del territorio)
del Estado nacional.”
A partir de los cuestionamientos sobre el orden que el Estado, tradicionalmente, ha
ejercido a través de su soberanía y cómo ve a otros espacios, dentro de su
soberanía, como desordenados. Surge un enfoque relacionado al tema de la
legitimidad del Estado. Veremos cómo en las diferentes etnografías presentadas
por antropólogos muestran una idea contraria a la noción de su legitimidad. Mitchell
(2002) analiza la cuestión sobre el origen y el estado de dichas reglas mediante el
examen de los antecedentes de la ley de la propiedad en Egipto. Chatterjee (2007)
propone repensar a las poblaciones marginales no incluidas dentro del imaginario
universalista de la sociedad civil. Tomando el ejemplo de la Colonia Ferroviaria de
Gobindapur Acceso Número 1, critica la estructura formal del Estado en ver a toda
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la sociedad como sociedad civil. Sino, la realización de ésta ciudadanía está
restringida a muy pocos puesto que la mayoría participa de lo político como
sociedad política. Es decir, la sociedad política, ésta gran mayoría subalterna, se ve
provista de recursos paralegales que modifican las estructuras formales de
propiedad que son necesarias para su reconocimiento.
Das y Poole (2008) advierten que las etnografías muestran trabajos que apuntan a
diferentes espacios, formas y prácticas en donde el Estado es visto constantemente
mediante la ilegitimidad de sus propias prácticas. En ese sentido, Mitchell (2002),
reconoce que en una economía de mercado, un ejemplo central de una institución
es la ley de la propiedad. Si bien el ejemplo de Mitchell está ubicado en Egipto,
explora esta cuestión sobre el origen y el Estado de dichas reglas mediante el
examen de los antecedentes de la ley de la propiedad de la tierra en Egipto. Además
de su relación con la formación de la estructura institucional del Estado moderno.
Mitchell (2002) se cuestionará cómo la normativa de la propiedad logra ser
caracterizada como universal. Atribuirá que la jurisprudencia moderna ve a la ley
como un sistema de normas que se establece sólo por otros. Es decir, ver a la
propiedad como algo evidente por sí mismo.
Durante nuestra intervención en los tambos ya construidos e implementados, en el
área de Mejoramiento de Vivienda, vimos cómo la percepción del territorio iba
cambiando a través de los diferentes actores involucrados. El Estado, a través de
un sector (el PNT), los gobiernos locales, las autoridades comunales y la población,
son algunos de ellos. Nuestro primer contacto era con la autoridad del distrito para
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que nos oriente en la ubicación del tambo ya focalizado. Aquí, el alcalde utilizaba
diferente recursos para direccionar la ubicación del tambo según sus intereses. Sin
embargo, el programa muchas veces desestimaba dichas sugerencias y se
contraponía con los intereses del alcalde. En junio del 2013 durante la identificación
de las posibles familias beneficiarias del programa alrededor del tambo, ocurrió un
choque entre los intereses del distrito y los de una comunidad vecina que no
pertenecía al distrito. El tambo de Ticapampa tenía un área de influencia referencial
para seleccionar los posibles beneficiarios del programa. En el campo, y durante la
visita a las familias de dicha área de influencia vimos que el alcalde no estaba
conforme con que dentro del área de influencia se encuentre el centro poblado El
Edén puesto que se ubicaba dentro de la jurisdicción del distrito de Curgos y no en
su jurisdicción en el distrito de Sarin. El área de influencia de los tambos
corresponde a otro tipo de ordenamiento territorial. Uno que no coincide con el
ordenamiento tradicional en distritos, provincias y regiones. En ese sentido, los
tambos traen consigo diferentes lógicas sobre la configuración del territorio en los
lugares focalizados.
En el Perú, la tierra ocupada por las comunidades, aparte de tener un carácter
colectivo, no se pueden considerar ni propiedad ni territorio, “sino una forma
intermedia, históricamente construida, que combina elementos de ambas formas de
acceso y apropiación del territorio ocupado por ellas” (Diez, 2006:118). Alejandro
Diez (2003) identifica el vínculo entre la tierra y la comunidad como consecuencia
de las luchas y reivindicaciones en defensa de su territorio. El cual ha estado
marcado por el conflicto con las haciendas, con las cooperativas, con otras
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comunidades, y contra el Estado. Este enfoque histórico en la relación tierra –
comunidad resalta la unidad de ambos conceptos. La población indígena identifica
esta unidad en el espacio pero no en el tiempo. En consecuencia, el vínculo principal
entre la comunidad y el territorio es el de propiedad (2003: 73).
La organización comunal, propiedad de la tierra y su legislación son algunos de los
temas tratados por Diez (1999, 2001, 2003, 2006) y Burneo (2007). En ellos vemos
que no existe un adecuado registro sobre nuestras comunidades campesinas.
Sabemos que el reconocimiento de las comunidades campesinas se realizó en 1920
y que luego se ha ido modificando a través del tiempo. El régimen de titulación de
tierras comunales presenta una normatividad compleja, dispersa y contradictoria; el
rol del Estado es inadecuado; y la inexistencia de un registro más preciso de
comunidades campesinas y nativas. El 15 de octubre del 2014 se llevó a cabo el
foro público Los cambios que vienen para el Perú rural: ¿ordenamiento y titulación
para quién? La principal preocupación en este Foro fue la aprobación de la Ley
30230, cuyo objetivo es crear un procedimiento extraordinario y especial a favor de
inversionistas. A pesar que entre los invitados estuvieron representantes del MVCS,
MINAM, MINAGRO quienes no estaban de acuerdo con el objetivo mencionado. Así
mismo, Cinthia Mongylardi, directora de CIMA-Coordillera Azul, comenta que los
problemas del saneamiento estuvieron a cargo del PETT desde 1992 hasta 2006.
Posteriormente las funciones fueron delegadas a Cofopri en el 2007 (a pesar de que
en 1996 Cofopri se creó para el saneamiento de predios urbanos, en el 2007
también se le facultó para el saneamiento de predios rurales). Y por último, en el
2008 los gobiernos regionales tienen la capacidad de manera práctica del
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saneamiento legal pero sin presupuesto ni capacidades. Dichas funciones fueron
otorgadas por el MINAGRO y Cofopri. Y por último, con la ley 30230 en el 2014
pues Cofopri vuelve a tener competencia en sanear los predios rurales.
Tensiones dentro de la comun idad y entre com un idades
El uso de la tierra en la comunidad se sustenta bajo la coexistencia de la posesión
individual o familiar y la propiedad colectiva. Las comunidades campesinas
combinan lo colectivo y lo individual para administrar la propiedad de sus tierras y
otros aspectos de su vida comunal (Diez, 2003; Burneo, 2007). La propiedad
colectiva en la comunidad campesina sugiere cierto grado de igualdad entre los
comuneros que la integran. Implica, igualdad de derechos y al acceder a ella
también supone la igualdad de acceso. Sin embargo, en la práctica existen tierras
asignadas a familias y su distribución es desigual (2003). Aunque es preciso
recordar que ante la ley, todos los comuneros son igualmente propietarios del
territorio que posee y usufructúa la comunidad. Ello implica una apropiación de la
tierra dentro de la comunidad a nivel familiar, normalmente son heredadas (Burneo,
2007). La comunidad se encarga de velar por los espacios ya distribuidos mediante
normas realizadas por la misma. La apropiación puede variar de acuerdo a la
comunidad por una diversidad de factores. Sin embargo, no se trata de divisiones
rígidas y necesariamente excluyentes, sino de distintos grados de apropiación del
territorio por parte de las familias (Diez, 2003:74).
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Las comunidades campesinas se han visto envueltas en muchos conflictos por
diferentes razones. Los numerosos conflictos muestran a las comunidades no como
la institución organizada bajo los principios de solidaridad y cooperación. Dentro de
los números conflictos, los conflictos por la propiedad de la tierra son los más
frecuentes y producen un considerable impacto dentro y fuera de la comunidad.
Estos conflictos por la propiedad de la tierra también son ocasionados por los
recursos del subsuelo. Es decir, con las empresas extractivas y energéticas por
diversas razones que no son material de éste artículo. La literatura de estos
conflictos entre la comunidad y la tierra se encuentra en los estudios en artículos de
libros o revistas y sistematizaciones o estudios de caso, siendo los conflictos por los
recursos del subsuelo lo que más abunda. A partir del consecuente aumento de la
actividad minera desde principios de la década de 1990 en el Perú. Las fuentes de
información sobre las tendencias generales de los conflictos por tierras en
comunidades y zonas rurales son escasas.
Sin embargo, Burneo (2007: 181-182) menciona que la Sistematización del Servicio
de Asesoría Legal (SAL) del Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes) recogió
datos interesantes en el departamento de Huancavelica y principalmente sobre las
comunidades más cercanas a la ciudad. En principio, el tipo de organización social
en dicho departamento es la comunidad campesina (87%). En consecuencia, quién
solicita mayormente la asesoría legal ante la ONG es el máximo representante de
la comunidad campesina: el presidente de la comunidad (41%). Así mismo, el tipo
de asesoría legal más frecuente es sobre los conflictos extracomunales (24%), sin
embargo, los conflictos intracomunales e intercomunales representan un porcentaje
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considerable: 23% y 15% respectivamente. Otra fuente de información sobre los
conflictos es el Estudio sobre conflictos entre población y autoridades locales de la
Defensoría del Puebl o entre abril 2004 y junio de 2005, que muestra los tipos de
conflictos y sus porcentajes. Los problemas de gestión representan un 69%, los
problemas por derechos un 16% y otros problemas suman un 13%. Los problemas
por derechos se refieren a las disputas entre ciudadanos que se reconocen como
portadores de derecho y denuncian a otros como usurpadores. Burneo (2007: 182)
señala que en dicha fuente de información se cuestionan frecuentemente a las
autoridades locales por no desempeñar un rol adecuado y no garantizar derechos.
Los conflictos por tierras y linderos se encuentran entre estos “problemas de
derechos”. Además, Burneo (2007) resalta algunos aportes de otros autores en el
análisis de los conflictos por tierras entre comunidades: 1) La débil institucionalidad
del Estado para la resolución de los conflictos puesto que no existen mecanismos
institucionales para canalizar las demandas, 2) Probablemente la base de dichos
conflictos escasez de recursos por lo que la comunidad se ve motivada a
enfrentarse a otra, 3) Vacíos en la legislación e inestabilidad en los regímenes y los
derechos de protección y propiedad de las poblaciones indígenas.
En los ejemplos mencionados en el presente artículo, no figuran los conflictos entre
comunidades, pero sí entre miembros de la comunidad. Cabe resaltar que los
ejemplos son tomados en los departamentos de Cajamarca y La Libertad, en donde
la ubicación de los tambos no recayó frecuentemente en una comunidad campesina.
Los caseríos y centros poblados fueron los espacios en los que frecuentemente
tenía mayor injerencia la municipalidad distrital.
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El 08 de noviembre del 2013 visitamos el centro poblado de Succhapampa, ubicado
en el distrito de Calquis. El centro poblado había sido focalizado en gabinete para
la construcción del tambo. En la verificación de campo validamos dicha focalización.
De vuelta en la oficina procedimos al proceso de tramitación de documentos. Sin
embargo, el 09 de diciembre del 2013 una comisión conformada por tres
representantes del centro poblado menor de Taulis se acercó a las oficinas para
exigir la reubicación del tambo a su territorio. Taulis se ubica a unos veinte minutos
por trocha rústica de Succhapampa. Argumentaron que la ubicación en
Succhapampa no era central para los centros poblados alrededor y que Taulis
contaba con una ubicación estratégica para los efectos del programa, además de
tener los mismos criterios de focalización que Succhapampa. Cabe resaltar que los
señores conocían sobre las frecuentes reubicaciones en el proceso de identificación
de los tambos. Este fue el inicio de múltiples visitas y llamadas telefónicas por parte
del Alcalde de Calquis quién no dudó en dejar en manos del MVCS el conflicto que
acontecía entre los centros poblados vecinos. El argumento de Succhapampa era
que el Alcalde del Centro Poblado Menor de Taulis había sido antes alcalde distrital
y pertenecía al Movimiento de Afirmación Social (MAS); en consecuencia, veía la
construcción del tambo como parte de su futura campaña política para volver a ser
alcalde del distrito de Calquis.
Ahora bien, es importante finalizar dicha ejemplificación con algunas interrogantes.
¿Qué efectos alcanzará la presencia del tambo en los centros poblados rurales? Si
bien al final del proceso de identificación de los tambos se firma un convenio de
colaboración interinstitucional entre la comunidad y el MVCS o entre la
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municipalidad distrital, provincial y el MVC. Diversos actores con diferentes
intereses intervienen en este proceso. Y La población es la que menos representada
se encuentra ¿En qué medida los actores podrían producir territorialidad a partir de
la ubicación del tambo? Podríamos ensayar que las autoridades locales no
comparten el mismo enfoque territorial, ni con el estado ni con la población y buscan
satisfacer sus propios intereses.
Reflexiones finales
El objetivo del presente artículo es contribuir al debate sobre la percepción del
territorio del Estado y de los diferentes actores que intervienen durante la aplicación
de una política púbica. Para ello hemos utilizado un marco conceptual sobre el
estudio del estado desde el análisis foucaultiano de gubernamentalidad, el territorio
como construcción social, las políticas públicas y las comunidades campesinas en
el Perú.
En principio, hablamos sobre cómo durante la aplicación de una política pública
muchas veces el Estado privilegia a la política por sobre la técnica. Evidenciamos
un ejemplo acontecido en noviembre del 2013, el cual presenta un claro desbalance
entre la política y la técnica que varía de acuerdo a los intereses de los actores
presentes. ¿Intervienen intereses personales en una política pública que privilegiaalgunas veces lo político por sobre la técnica?
Luego, vemos cómo el Estado ha ejercido autoridad sobre el territorio ante el
tratamiento de las comunidades campesinas. Aquí nos cuestionamos sobre la falta
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de institucionalidad del Estado en la normativa de titulación de tierras comunales.
Primero, la producción de territorialidad de los diferentes actores que intervienen en
el proceso de los tambos puede conllevar a diferentes impactos de acuerdo a
intereses parcializados de los actores. Segundo, no existe un adecuado registro
sobre las comunidades campesinas y nativas en el Perú, siendo esta la organización
más común al interior del país. La normativa es compleja y muchas veces se
contradice, por ello se vio las contradicciones en el Foro Público desarrollado en
octubre del 2014 a partir de la ley 30230. Las competencias para la titulación de
tierras han sido pasadas a distintos organismos no dejando en claro la posición del
Estado ante el territorio.
Por último, en consecuencia de la falta de institucionalidad del Estado para declarar
una normativa adecuada para la titulación de tierras se desencadenan diversos
conflictos a nivel nacional. Si bien, los más numerosos son los causados por la
actividad extractiva de recursos del subsuelo, pues los conflictos entre comunidades
deja de lado el carácter cooperativo y solidario de las comunidades campesinas. El
caso presentado en esta sección muestra el carácter conflictivo que tienen muchas
veces las comunidades en el Perú.
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