ESTUDIO DE PROSPECTIVA PARA EL DISEÑO DE
MODELOS DE ORGANIZACIÓN PARA LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
Segundo entregable:
Propuesta de modelos de organización para la APF con visión prospectiva y sus indicadores de medición de resultados a partir de la
congruencia, la dimensión institucional y la racionalización de estructuras; así como la tendencia y la visión prospectiva de los
indicadores identificados.
Informe final
31 de diciembre de 2013
INSTITUTO NACIONAL DE ASESORIA ESPECIALIZADA, S.C.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
2
Coordinación general:
Tomás Miklos
Investigación y síntesis:
Margarita Arroyo, Rafael Serrano y Jorge Pérez
Índice
I. Modelos de organización para las instituciones de la Administración Pública Federal
con visión prospectiva ....................................................................................................................................... 5
1. Marco teórico de referencia .................................................................................................................. 5
1.1 La teoría de la organización .............................................................................................................. 5
1.1.1 La Administración Pública como sistema/organización .................................................. 7
1.1.2 Enfoques y posturas con respecto a la organización .................................................... 12
1.1.3 Los enfoques contemporáneos ................................................................................................. 17
1.2 Nociones básicas sobre modelos organizacionales ........................................................... 18
1.2.1 La naturaleza de los modelos de Administración Pública .......................................... 18
1.2.2 Dimensiones y diferenciaciones ............................................................................................... 22
1.3 Transformaciones de la función pública .................................................................................... 24
1.3.1 Nuevos modelos de gestión ........................................................................................................ 25
1.3.2 Profesionalización ............................................................................................................................ 31
1.3.3 Trasparencia y rendición de cuentas ..................................................................................... 34
1.4 Retos de futuro ....................................................................................................................................... 37
1.4.1 Innovación organizativa ................................................................................................................. 37
1.4.2 Un gobierno centrado en el ciudadano ................................................................................. 40
1.4.3 Ética de la función pública ........................................................................................................... 43
2. Marco contextual ...................................................................................................................................... 46
2.1 Nuevas tendencias modernizadoras en las administraciones púbicas de Estados
Unidos, América Latina y Europa .............................................................................................................. 48
2.1.1 Tendencias fuertes .......................................................................................................................... 48
2.1.2 Modelos y enfoques organizacionales internacionales: la agencia y las redes políticas................................................................................................................................................................... 51
2.1.3 Análisis comparativo ....................................................................................................................... 60
2.2 La política pública en México referida al cambio organizacional.................................. 66
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
3
2.2.1 Transformaciones recientes ........................................................................................................ 66
2.3 La Reingeniería institucional del gobierno 2012-2018 ....................................................... 72
2.3.1 Racionalización de estructuras orgánicas ........................................................................... 73
2.3.2 Procesos eficientes en las dependencias y entidades .................................................. 74
2.3.3 Modernización y TIC ....................................................................................................................... 76
3. Marco de actuación del Estado mexicano .................................................................................. 78
3.1 Marco jurídico: tres poderes y tres órdenes de gobierno ................................................... 78
3.1.1 La división de poderes ..................................................................................................................... 78
3.1.2 Órdenes de gobierno ........................................................................................................................ 80
3.2 Marco organizacional de la APF ..................................................................................................... 82
3.2.1 Administración Pública Centralizada ........................................................................................ 84
3.2.2 Administración Pública Paraestatal ........................................................................................... 86
3.3 Lineamientos e instrumentos para el cambio organizacional .......................................... 87
3.3.1 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y
Moderno ................................................................................................................................................................. 89
3.3.2 Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la APF (DOF, 10 de diciembre de 2012) ................... 92
3.3.3 Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera (DOF, 12 de julio de 2010; DOF, reformado, el 23 de agosto de 2013) ................................................................................................................................................. 98
3.3.4 Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización (anexo 1 del Acuerdo anterior)............................................................................... 102
4. Propuesta de modelos de organización con visión prospectiva (modelos generales)
................................................................................................................................................................................. 104
4.1 El modelo vertical ................................................................................................................................ 104
4.1.1 Reestructuración del modelo vertical .................................................................................... 107
4.1.2 Alineación horizontal ...................................................................................................................... 109
4.2 Modelo matricial (horizontal) .......................................................................................................... 110
4.2.1 Modelo de procesos ....................................................................................................................... 113
4.2.2 Modelo de proyectos ...................................................................................................................... 116
4.3 Los modelos organizacionales para el futuro ...................................................................... 118
4.3.1 Hacia un nuevo paradigma de gestión: orgánico-sistémico ..................................... 121
4.3.2 La organización fractal y caórdica ......................................................................................... 123
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
4
4.3.3 El modelo orientado al ciudadano: la organización que aprende .............................. 126
4.4 El camino a seguir: la construcción de modelos de alcance medio .......................... 130
4.5 Estrategias para el cambio: cómo adoptar o adaptar estos modelos en la APF 131
4.6 Visión prospectiva: escenarios de futuro ................................................................................. 133
4.6.1 Escenario futurible (deseable-posible) ................................................................................. 133
4.6.2 Escenario de contraste ................................................................................................................. 134
II. Indicadores de medición de resultados a partir de la congruencia y dimensión institucional ........................................................................................................................................................ 135
1. Conceptualización de la congruencia .......................................................................................... 135
2. Conceptualización de la dimensión institucional ..................................................................... 135
3. Conceptualización de la racionalización de estructuras ..................................................... 136
4. Indicadores de medición de resultados: tendencia y prospectiva .................................... 137
4.1 Indicadores del Programa para un Gobierno Cercano y Moderno ............................. 137
4.1.1 Indicador: Proporción del gasto en servicios personales respecto al gasto
programable de la Administración Pública Centralizada ............................................................ 138
4.1.2 Indicador: Cociente del gasto de operación administrativo ........................................ 139
4.1.3 Indicador: Índice de instituciones que tienen estructuras orientadas a objetivos estratégicos y recursos humanos profesionalizados.................................................................... 140
4.2 Indicador cuantitativo básico: Número de plazas en el sector centralizado .......... 140
4.2.1 Análisis cuantitativo de las plazas autorizadas en el sector centralizado 2005-2013 ...................................................................................................................................................................... 140
4.2.2 Prospectiva de plazas 2013-2018: Escenario a mediano plazo (cuanti-cualitativo) .......................................................................................................................................................... 144
4.3 Otros Indicadores ................................................................................................................................ 145
4.3.1. Escenarios para los indicadores cualitativos ...................................................................... 151
Anexo 1: Plazas autorizadas por ramo del sector centralizado de la APF, 2005-2013 ................................................................................................................................................................................. 155
Anexo 2: Herramientas de metodología prospectiva ................................................................... 169
Glosario ............................................................................................................................................................... 174
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
5
I. Modelos de organización para las instituciones de la Administración Pública Federal con visión prospectiva
1. Marco teórico de referencia
En este apartado se desarrollan los conceptos y categorías en los que se fundamenta
este estudio prospectivo. Parte de una descripción y análisis de la teoría de la
organización, de los diversos enfoques, clásicos y contemporáneos, que sirven de
sustento y guía a las nuevas formas de la gestión pública. Se propone una
conceptualización sobre lo que es la Administración Pública, su naturaleza, sus
funciones y diferenciaciones con otras formas administrativas; así como su
evolución/transformación en los estados modernos. Describe y distingue la gestión
pública e identifica los conceptos de la Nueva Gestión Pública (NGP), sus
características y retos que enfrentará en el porvenir.
1.1 La teoría de la organización
Con el objeto de contextualizar e identificar la génesis y evolución de los sistemas de
administración pública y de sus actuales modelos de gestión, se describen y analizan
los conceptos de organización y su evolución en las Administraciones Públicas.
Veamos:
La organización se entiende como la manera en que los elementos de un sistema se
ordenan. Refiere a un objeto de estudio el cual puede ser analizado como un conjunto
distinguido/diferenciado de elementos o componentes que establecen
relaciones/dependencias entre sí para alcanzar ciertos fines o propósitos; remite a un
orden, a un sistema1. Parte de la premisa de que todo lo conocible (objetos y cosas) es
susceptible de comprenderse sistemáticamente, es decir, de su organización.
1 Martin Serrano, M (1982) “Concepto de sistema” en Teoría de la Comunicación. Madrid, Alberto
corazón. Pp. 93-109.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
6
Las organizaciones sociales son sistemas que están compuestos por componentes
heterogéneos, de distinta naturaleza, como los seres humanos, las normas y valores,
la tecnología y sus instrumentos, entre otros: las organizaciones pueden ser pequeñas
o grandes, por el número de sus componentes; o más o menos complejas, por el
número y la variedad de sus relaciones/dependencias (solidarias, causales o
específicas): “El estudio de la organización de los sistemas, consiste en identificar
cuáles son los componentes que cada sistema selecciona, cómo se distinguen unos
de otros y qué relaciones mantienen en el sistema”2
En su comportamiento, los sistemas muestran diferentes grados de libertad; entendido
como el número de configuraciones o de estados diferentes que a lo largo del tiempo
puede presentar el sistema o sus componentes sin que éstos se transformen en otro o
se destruyan. Los sistemas que muestran muchas configuraciones o estados distintos
en el tiempo, son menos predecibles que los sistemas que muestran menos
configuraciones, lo que los hace más predecibles. Los sistemas sociales al tener un
grado de libertad mayor son menos predecibles. Los sistemas sociales son elásticos,
de mayor tamaño, con un mayor grado de libertad y una menor determinación en el
comportamiento del conjunto y de sus componentes.
Las organizaciones sociales son un conjunto de dimensiones auto-heterónomas que
afectan y son afectadas por su entorno. Deben ser vistas como entidades que
pertenecen y están sobre-determinadas por macro-sistema sociocultural. Deben
concebirse también como organismos compuestos por un complejo de subsistemas
culturales que adquieren diferentes grados de especificidad. Se podría describir a la
organización social de la siguiente manera:
Las organizaciones sociales son “(…) unidades sociales con unos objetivos
particulares. Esta afirmación general se puede ir concretando resaltando los
elementos fundamentales que delimitan a las organizaciones: 1) un grupo de
personas asociadas;2) para el logro de un fin común;3) que establecen entre
ellas, a tal fin, relaciones formalizadas;4) con pretensión de continuidad en el
tiempo;5) legitimadas por el sistema social externo, y 6) con la posibilidad de
2 Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
7
sustituir a sus propios miembros sin que peligre la supervivencia de la propia
organización.”3
La intervención humana puede modificar la organización y su comportamiento:
aumentar la determinación que ejerce la organización del sistema sobre su
funcionamiento o disminuirla. En la práctica, la determinación se ejerce sobre los
factores que determinan los grados de libertad de un sistema, a esto se le llama
finalización4.
1.1.1 La Administración Pública como sistema/organización
A la administración se le puede definir como un proceso organizado cuyo objeto es
servir o prestar servicios. Se le concibe como un "Proceso cuyo objeto es la
coordinación eficaz y eficiente de los recursos de un grupo social para lograr sus
objetivos con la máxima productividad "5. Y a la Administración Pública (AP) como un
“conjunto de acciones del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesarias para
el cumplimiento de las leyes, para la conservación y fomento de los intereses públicos,
al resolver las reclamaciones a que dé lugar lo mandado”6. Carrillo Castro define la
Administración Pública: "el sistema dinámico -integrado por normas, objetivos,
estructuras, órganos, funciones, métodos y procedimientos, elementos humanos y
recursos económicos y materiales- a través del cual se ejecutan o instrumentan las
políticas y decisiones de quienes representan o gobiernan una comunidad
políticamente organizada "7.
3 Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos. P.7 4 Martin Serrano, M. Ibíd. Pp. 93-109. 5 Ibíd. 6 Guerrero, O. (1997) Principios de la Administración Pública. Escuela superior de Administración
Pública, Cátedra Colombia; Pp.23-52. Ver en:
http://inap.org.mx/portal/images/RAP/principios%20de%20la%20administracion%20publica.pdf 7 Carrillo Castro, A. (1988) La Reforma Administrativa en México. Metodología para el Estudio del
Funcionamiento y Reforma de la Administración Pública (Una Propuesta). México, Porrúa; P. 27
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
8
Funciones de la Administración Pública mexicana
Wilburg Jiménez 8
Es comúnmente aceptado que la Administración Pública se lleva a cabo mediante las
actividades que tienen el siguiente contenido: a) Mantener el orden público; b) Satisfacer las
necesidades de la población y c) Conducir el desarrollo económico y social, partiendo siempre
de la base jurídica de que el acto administrativo se realiza bajo un orden jurídico, que crea,
modifica o extingue situaciones jurídicas particulares y concretas, y que en un Estado de
derecho toda la actividad administrativa está determinada por el principio de legalidad a que se
refiere el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, es
decir, que todos los actos de la administración pública deben estar señalados por la Ley,
puesto que de otra manera serían anticonstitucionales (…).
También se considera a la administración pública como un esfuerzo racional del gobernante
para cumplir con los compromisos adquiridos con la ciudadanía, y a la vez, como una disciplina
académica que utiliza el método científico para la búsqueda de soluciones a los problemas que
se generan con motivo de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, y a ella corresponde
la tarea de manejar/y administrar el patrimonio del Estado, de acuerdo con las leyes de la
materia, para la satisfacción de las necesidades colectivas, debiendo buscar en todo caso un
equilibrio de la situación financiera del mismo a través del gasto e ingreso público.
Para Ramió9 La organización administrativa, tanto privada como pública, es un sistema
entorno integrado por 5 subsistemas (un subsistema de proceso administrativo como
núcleo y gravitando, los subsistemas estratégico, tecnológico, relaciones humanas y el
estructural administrativo. Este sistema cuenta con un in-put (entrada) que contiene
recursos humanos, financieros, informáticos y materiales y un out-put (salida) de
bienes y servicios que la organización produce. Ramió10 considera que la AP puede
observarse como sistema, una organización abierta, flexible y finalizada. Describe los
elementos del sistema de la AP, los que denomina dimensiones: el entorno, los
objetivos, la estructura administrativa, los recursos humanos, los recursos tecnológicos
financieros y materiales y los procesos administrativos que se representan de la
siguiente manera:
8 Jiménez, W. (1992) Introducción al estudio de la teoría administrativa. México, Limusa/Noriega, P.24 9 Ramió, C. Ibíd. 10 Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
9
Fuente: Kast, F.E., Rosenzbeig, J.A.(1976), “Administración en las Organizaciones”, México, McGraw-Hill citado en Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos. P.2
La AP se concibe como una organización que el Estado y sus gobiernos utilizan para
canalizar demandas sociales y satisfacerlas a través de la producción y distribución
bienes, servicios y regulaciones. Para ello, la AP se sirve de los recursos públicos, los
cuales transforma en acciones que se ejecutan/realizan en diferentes espacios
sociales. Es el caso de la AP que, como sistema social finalizado y a lo largo del
tiempo, ha aumentado o disminuido el número configuraciones o estados; expresados
en transformaciones o reformas que han modificado o extinguido alguno o algunos de
sus componentes o de sus subsistemas.
La AP es una organización específica y diferenciada. Rayner 11 identifica 19
características propias de un sistema de Administración Público que lo diferencian
sustancialmente de la administración privada:
11 En Subirats, J. (1989) Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración, Madrid, INAP.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
10
Diferenciaciones de la AP con la Administraciones privadas
[a] Los organismos públicos no escogen el ámbito de su actuación, sino que les viene definido
estatutariamente, mientras el sector privado se sitúa donde contempla posibilidad de
beneficios.
[b] Las instituciones gubernamentales tienen algunos privilegios y posibilidades coercitivas que
no son usuales en el sector privado.
[c] El entorno de la gestión pública es mucho más complejo que el de cualquier organización
privada por importante y voluminosa que sea, siendo la necesidad de negociación y
transacción mucho mayor.
[d] Los organismos gubernamentales son mucho más vulnerables a las presiones de naturaleza
política , que debido a su carácter electoral son a corto plazo, lo que dificulta la adopción de
estrategias o la planificación a medio o largo plazo.
[e] La determinación de objetivos es mucho más confusa, ambigua y plural que en el sector
privado.
[f] Existen pocas presiones estructurales internas en el sector público que conduzcan a una
mayor eficiencia de la gestión. Esas presiones son básicamente externas (políticas, fiscales,...).
[g] Es difícil medir o evaluar el rendimiento de las organizaciones públicas, dada la inexistencia
de "números rojos", de cuenta de resultados objetivables. No resulta fácil saber si se ha
conseguido lo que se pretendía.
[h] Todo ello conlleva la dificultad de delegar o descentralizar las tareas gubernamentales, dado
que para ello el instrumento más adecuado es el control de la delegación vía resultados. El tipo
de objetivos a conseguir (salud, medio ambiente,...) dificulta la segmentación de los
destinatarios de la actividad pública, con lo que ello implica de problemas en el uso de muchos
instrumentos de mercado.
[j] El grado de visibilidad y control del sector público es mucho mayor, estando sometido a
mayor presión de transparencia.
[k] Las diversas administraciones públicas están obligadas, a diferencia del sector privado, a
actuar con respeto a los principios de equidad, con criterios temporalmente consistentes, y con
la constante presencia del control jurisdiccional sobre todas sus actuaciones, lo que conduce a
una mayor centralización y burocratización.
[l] La gestión de los recursos humanos está mucho más condicionada en el sector público,
tanto en la selección, como en la exclusión o promoción de su personal, siendo muy difícil
premiar la excelencia de la labor de cuadros y gestores.
[m] También la gestión de los recursos financieros es mucho menos flexible, dadas las
formalidades presupuestarias y la existencia de controles de legalidad del gasto.
[n] La inexistencia de la sensación de riesgo, el predominio de lo perenne o estructural sobre lo
coyuntural.
Se puede concluir que la AP es un sistema complejo, no tanto por su tamaño sino por
la diversidad de sus funciones y de su estructura: las entidades públicas atienden
funciones distintas bajo un mismo modelo administrativo. Esta situación pone en
conflicto permanente a los modelos administrativos que tardan en adaptarse o
adecuarse a las funciones que han aumentado, cambiado o diversificado. Un ejemplo:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
11
el ordenamiento territorial que se relaciona con los ámbitos de competencia de los
gobiernos federales y estatales; que exige mecanismos de coordinación altamente
sofisticados.
De igual manera, otro componente de la complejidad de la AP, refiere a la co-
dependencia entre la política y la administración, que atraviesa todo el modelo
administrativo; como un ejercicio de poder que requiere de consensos y ajustes
permanentes. Esta relación remite a la administración de recursos financieros e incide
en la medición de la eficiencia y eficacia de los servicios públicos.
A su vez, toda la AP está constreñida fuertemente a límites normativos tanto para la
prestación de los servicios como para las relaciones laborales de la burocracia. Lo que
implica que toda AP revise las determinaciones de la o las cultura(s) laboral(es) que
habitan sus organizaciones. Las pautas negativas del comportamiento organizacional
son difíciles de erradicar (clientelismo y corporativismo); ralentizan los cambios y las
innovaciones.
La AP cuenta con recursos que diseña, programa y ejecuta. Si bien no compite en el
mercado para vender sus productos si compite con otras administraciones en lo que
se refiere a resultados, eficiencia, eficacia y calidad. De la misma manera que
compiten para conseguir mayores recursos.
Según Ramió: “es muy difícil identificar con exactitud el producto específico de cada
administración, y aún más difícil encontrar indicadores para medir la eficacia y la
eficiencia de la producción pública. Hay una pluralidad de indicadores, conflictivos
entre sí, que son difíciles de obtener y pueden tener, además, una naturaleza espuria.
Por ejemplo qué se entiende por grado de satisfacción de los ciudadanos, y cómo se
obtiene ésta”12.
12 Ramió, C. Ibíd. Pp. 20-28.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
12
1.1.2 Enfoques y posturas con respecto a la organización
En lo que se refiere a la AP, Ramió 13 identifica tres enfoques en las
conceptualizaciones sobre la organización: los enfoques clásicos, los neoclásicos y los
enfoques contemporáneos. Estos enfoques los adscribe a las siguientes
categorías/dimensiones: dirección científica, estructuralismo y escuela de las
relaciones humanas.
Los clásicos
Los enfoques clásicos refieren a Taylorismo y a la llamada Dirección Científica basada
en una racionalidad económica que presupone el control y el análisis sistemático de
las tareas y las relaciones en una organización; se busca racionalizar y estandarizar a
través del ejercicio de un liderazgo jerárquico personalizado. Dentro este enfoque se
ubica a Fayol, Gulick y Urwick y sus propuestas de Dirección Administrativa. Éstas se
centran en la gestión que contiene las funciones de planear, organizar, mandar,
coordinar y controlar; aportan el concepto de la dirección por objetivos y diseñan
modelos para trabajar a través de líneas de mando y de comunicación.
Principales aportaciones teóricas de la dirección científica y de la dirección
administrativa
• F.W. Taylor: "Principios de la Dirección Científica" que fue publicada por primer vez en
1911. Esta obra muestra el núcleo conceptual del pensamiento de Taylor el cual se basa en
cinco principios muy simples: 1) Delegar toda la responsabilidad de la organización del trabajo
que ha de hacer el trabajador al directivo; 2) utilizar métodos científicos para determinar el
modo más eficiente de realizar el trabajo; 3) seleccionar la mejor persona para realizar cada
trabajo concreto; 4) instruir al trabajador para hacer el trabajo eficientemente; 5) controlar el
rendimiento del trabajador para asegurar que se han seguido los procedimientos adecuados
del trabajo y se han conseguido los resultados deseados.
13 Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
13
• H.Fayol: "Administración Industrial y General", obra publicada en 1916. En ella se hace
un repaso general a los principios de la dirección que el autor ha aplicado con más frecuencia y
éxito y, por lo tanto, que considera fundamentales: La división del trabajo, la autoridad y la
responsabilidad, la disciplina, la unidad de mando, la unidad de dirección, la subordinación del
interés individual al interés general, la remuneración del personal, la centralización, la línea de
autoridad, el orden, la igualdad, la estabilidad del puesto, la iniciativa y, por último, el espíritu
corporativo.
• L.Gulick y L.Urwick: "Notas sobre la Teoría de la Organización" publicada en 1937. Una
muestra de los frutos más inmediatos de la semilla dejada por H. Fayol que profundiza en uno
de los elementos clave de cualquier organización: el desarrollo horizontal (especialización) y el
desarrollo vertical (jerarquía), así como los mecanismos centrípetos para vertebrar las
diferentes áreas y niveles, es decir, los sistemas de coordinación y de control.
Fuente: Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos. P. 9.
Ligadas a estos enfoques, se encuentra las teorías de Weber, Merton y Selznick de
corte estructuralistas (modelo burocrático), que definen el carácter de la
Administración Pública, al cual denominan burocrático. Un sistema organizativo
reglado exhaustivamente, cuyas funciones dependen del estatus y del nivel de
profesionalización ejecutado, de sus méritos en el desempeño. Es un modelo
jerárquico donde cada puesto inferior está bajo el control y la supervisión de un puesto
superior. Cuestión que pone siempre en tensión el deber ser con el ser burocrático.
Principales aportaciones desde la Escuela Estructuralista
M. Weber “La Burocracia” en “Economía y Sociedad” publicado en 1921, es quizás la obra
más importante de la Teoría de la Organización. Define un modelo deorganización que se ha
configurado en el marco teórico en el que operan las estructructuras y los procesos de las
organizaciones públicas.
P. Selznick: "Bases de la Teoría de la Organización" publicado en 1948, muestrala
necesidad de implantar un análisis estructural funcional cuya utilidad reside en hacer posible la
relación entre el comportamiento contemporáneo y variable, originado por los distintos
intereses y metas divergentes de los diferentes actores intraorganizativos, así como las fuerzas
sociales del entorno, con un sistema presuntamente estable de necesidades y mecanismos. En
efecto, las organizaciones tienen una dimensión formal que las perfilan como estables y
perdurables y una dimensión informal y de entorno social que las configuran como variables y
dinámicas. Para Selznick las organizaciones tienen que dotarse de los mecanismos necesarios
para asegurar una cierta estabilidad y capacidad de supervivencia. Se entiende cooptación
como el proceso de absorber nuevos elementos en la cúpula directiva de una organización
como medio para evitar las amenazas a su estabilidad o supervivencia.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
14
R.K. Merton,“Teoría y Estructura Sociales" publicado en 1949 muestra los "efectos
perversos" de un modelo burocrático pensado más como "deber ser" que como "ser". La
transformación del ideal burocrático como modelo a un sistema de organización real pone de
manifiesto disfunciones generadas por el choque brusco entre las estructuras y las personas. El
análisis de Merton, importante para la Teoría de la Organización, adquiere la categoría de
"clásico" para los estudiosos de las administraciones públicas como precursor de los análisis
sobre la burocracia
Fuente: Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública.Madrid. Tecnos. Pp. 10-11.
Otro enfoque clásico es el de la teoría de la Relaciones Humanas. Esta polemiza con
las tesis tayloristas de la dirección científica. Esta perspectiva señala que una persona
trabaja no sólo por razones económicas sino por la motivación y el reconocimiento de
sus trabajos o empeños. Hawthrone, Likert, McGregor y Arygis demostraron que a
mayor identificación/pertenencia de las personas mayor su grado de participación y
mejor desempeño de sus funciones. Para lo cual proponen aplicar un sistema de
satisfacción de necesidades para los trabajadores y un liderazgo situacional alejado de
patrones autoritarios y burocráticos.
Principales aportaciones de la Escuela de las Relaciones Humanas
Ramió, Carles
E. Mayo: Experimento de Hawthorne en la Western Electric Company correspondiente a
la obra "Problemas Humanos en una Civilización Industrial"publicado en 1946, muestra el
desarrollo de tan trascendente experimento sobre las relaciones entre la producción y las
condiciones lumínicas. El estudio demostró de forma casi casual como el trabajo es la actividad
social más relevante del hombre, la importancia de la psicología y la fisiología del trabajo como
factores clave para mejorar el clima de trabajo y, por último, que el reconocimiento de la
actividad humana dentro de la organización no se manifiesta tanto de forma individual como a
través de grupos, sus relaciones entre ellos y su relación con la organización.
R. Likert : "Nuevo Método de Gestión y Dirección" publicado en 1961. Este autor propone
dos tipos distintos de supervisión en el seno de las organizaciones: a)Supervisión orientada al
trabajo que es el tipo de supervisión taylorista que tiende a fragmentar minuciosamente el
trabajo, a seleccionar y entrenar a las personas más adecuadas y a presionarlas rigurosamente
para conseguir los niveles de producción deseados. b) Supervisión orientada hacia los
miembros de la organización . Es la supervisión que tiende a preocuparse por los aspectos
humanos, que dan mayor énfasis al ser humano que al trabajo, preocupándose más por los
objetivos finales que por los métodos. La importancia del análisis de Likert reside en el
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
15
convencimiento de que el elemento con más trascendencia en el desarrollo organizativo es el
tipo de liderazgo.
D.A. McGregor: "El Aspecto Humano de las Empresas" publicado en 1960, esta obra
critica la visión negativa y unilateral sobre las personas (la teoría X) propia de la perspectiva
clásica de la organización, básicamente de la dirección científica. Para este autor la experiencia
y el aprendizaje del hombre son elementos importantes para ir encontrando nuevos
procedimientos adaptables a las nuevas situaciones. Para ello propone una teoría (la teoría Y)
que contemple la integración de los intereses individuales con los objetivos de la organización.
Se trata de reducir el conflicto mediante la fijación de objetivos y mecanismos de trabajo
consensuados o compartidos. Todo ello, utilizando al máximo las posibilidades que ofrece la
teoría de las necesidades crecientes (necesidades fisiológicas, de seguridad, sociales, de
autoestima o reconocimiento y de realización) elaborada por Maslow.
C. Argyris: “Personalidad y Organización: El conflicto entre el Sistema y el Individuo”
publicado en 1957, manifiesta que el individuo al intentar satisfacer sus necesidades entra
inevitablemente en conflicto con la organización (con los métodos y objetivos formales de la
misma). La organización suele exigir a sus miembros un tipo de comportamiento que impide su
autorrealización y autonomía. Esta circustancia genera en la actualidad un grave trastorno toda
vez que el hombre moderno discurre la mayor parte de su tiempo en ámbitos organitzativos
Fuente: Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos. Pp. 11-12.
Los neo-clásicos Los enfoques neoclásicos abarcan a los llamados neorracionalistas (Simon, March y
Lindblom) que estaban enfocados a desarrollar una teoría de la decisión que explicara
el comportamiento organizacional. Se afirmaba que la información y la comunicación
son factores claves para tomar decisiones óptimas:
El enfoque neorracionalista
H.A. Simon “El comportamiento administrativo” y “Teoría de laOrganización” (junto con
J.G. March) publicados en 1947 y 1958 respectivamente. Parten del ser humano como
poseedor de una racionalidad instrumental debido al carácter limitado de su capacidad de
conocimiento, de cálculo y de anticipación a la hora de analizar las alternativas que se le
ofrecen. Ello conlleva la imposibilidad de escoger la óptima opción, rechazando la concepción
del “homo economicus” sinó la más satisfactoria. A partir de esta constatación, March y Simon
pasan a estudiar los procesos decisionales conceptualizándolos como intraindividuales,
interindividuales y organizativos prestando especial atención a los elementos racionales y,
sobre todo, a los irracionales. Simon considera que la comunicación y la información son los
elementos clave para la toma de decisiones. De ahí la necesidad de ubicar estratégicamente
los canales de información en toda la organización.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
16
• Lindblom: "La Ciencia del Salir del Paso", publicado en 1959 explica su método de las
comparaciones sucesivas limitadas como procedimiento de toma de decisiones ante problemas
complejos, cuando no hay consenso sobre los objetivos y valores presentes o cuando su
interpretación depende de las circunstancias de cada momento. Tras la idea de las
comparaciones concretas entre un número limitado de políticas, en términos de ganancias
marginales respecto a un número limitado de objetivos, se formula la idea del ajuste mutuo
como mecanismo para conseguir una cierta racionalidad colectiva.
Fuente: Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid, Tecnos. Pp. 12-13.
Los neo-estructuralistas revisan el paradigma weberiano. Señalan que la
burocratización frena el desarrollo eficiente y eficaz de una organización y propone
una visión compleja que integre la estructura organizativa y el comportamiento
individual, superando los modelos dirigistas que propone la teoría de las relaciones
humanas e incorporando el estudio de las relaciones de poder; el conflicto y la
negociación entre los actores que habitan una organización
El enfoque neoestructuralista
M. Crozier: "El Fenómeno Burocrático" publicado en 1963. Este estudio muestra como
cuatro elementos cosubstanciales a las burocracias generan un círculo vicioso que perfila unos
sistemas organizativos incapaces de flexibilizar sus estructuras y adaptar sus comportamientos
a las demandas de su entorno. Los cuatro elementos responsables de esta "artrosis" típica de
los sistemas burocráticos son: a) el desarrollo de normas impersonales las cuales generan en
los empleados unas actitudes y comportamientos determinados; b) la centralización de las
decisiones que tiende a concentrar la capacidad decisoria en el vértice; c) el aislamiento entre
los distintos niveles jerárquicos, que implica una pérdida de la continuidad y de la visión general
de la organización por parte de sus actores; d) el desarrollo de relaciones de poder paralelas (la
formalización resulta siempre incompleta y ante las zonas de incertidumbre aparecen
relaciones informales de poder). Estos cuatro factores hay que combinarlos con las relaciones
que se establecen entre la cúpula directiva y los subordinados, donde la primera representa la
búsqueda de la racionalidad y la eficiencia y el segundo utiliza el exceso de formalismo para
protegerse de la dirección y presionar a favor de sus demandas particulares. Esta relación
genera un círculo entrópico con el resultado de un alejamiento paulatino de la efectividad y de
la eficiencia, y anula la capacidad de repuesta y de innovación del sistema organizativo.
Fuente: Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos. Pp. 13-14.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
17
La teoría de las contingencias introduce el análisis sistémico. Gira en torno de la
relación institución-entorno; de las condiciones internas de una organización y de su
capacidad para enfrentar una situación. Consideran a una organización un sistema
que interactúa con otros sistemas a los cuales afecta y es afectado, incluso forma
parte de sistemas mayores en tamaño y complejidad14.
Esta nueva concepción clasifica a las organizaciones en mecánicas y orgánicas: las
mecánicas son aptas para enfrentar entornos estables mientras que las orgánicas son
aptas para responder a entornos variables, de riesgo y crisis. Las primeras son
estructuras rígidas y jerarquizadas mientras que las segundas son flexibles, poco
jerarquizadas y con sistemas de información potentes.15
1.1.3 Los enfoques contemporáneos16
Estas perspectivas son, en su mayoría, eclécticas: hibridan el paradigma taylorista con
las escuelas de relaciones humanas, tal es el caso de los enfoques de calidad
basados en la premisa JIT (just in time) y los círculos de calidad17.
Para algunos tratadistas, la teoría de las organizaciones contemporánea, si bien
ecléctica, también abre nuevos campos de estudio y metodologías, tales como el
análisis longitudinal (la curva del tiempo/aprendizaje en las instituciones); el análisis
inter-organizativo (la relaciones entre diversas instituciones y skateholders); la
economía organizativa (los costes de transacción y las normas de reciprocidad) 18; la
cultura y el aprendizaje en las organizaciones (la influencia de la cultura general sobre
14 Lawrence, P.R. y J:M: Lorsch (1967) “Organization and Environment: Managing. Differentation and
Integration”, Boston, Harvard Business School. 15 Kast, F:E: y J:A: Rosenzbeig (1976) Administración en las Organizaciones. México, McGraw-Hill. 16 “(…) representan los paradigmas teóricos en los que figuran las tendencias y perspectivas que
dominan el paisaje actual de la Teoría de la Organización. Representan enfoques muy diversos que
aportan pluralidad a la Teoría de la Organización y profundidad en el análisis de unas determinadas
dimensiones organizativas. Son las perspectivas dominantes durante la década de los ochenta y parte de
los noventa.”. En Ramió, C. (1999) Teoría de la Organización y Administración Pública. Madrid. Tecnos.
Pp.19-20. 17 Ouchi, W. (1985) Teoría Z. Cómo pueden las empresas hacer frente al desafío japonés, Barcelona,
Orbis. 18 Cook, K.S. (1977), Exchange and Power in Network of Interorganizational Relations, en Sociological
Quaterly, núm. 18. Pp. 62-82.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
18
las organizaciones: cultura global//cultura local y procesos de
enculturización/aprendizaje)19; los procesos de decisión y la incertidumbre (análisis de
los procesos de decisión, entendidos como procesos colectivos complejos y
ambiguos)20; el poder y el conflicto en las organizaciones (la diversidad de fuentes de
poder en las estructuras y su relación con los procesos decisionales y el diseño de
estrategias); o la innovación y el cambio organizacional (análisis y jerarquía de los
cambios, lógica del cambio) que se ha convertido en el tema dominante de estudio.
1.2 Nociones básicas sobre modelos organizacionales
Cuando nos referimos a modelos se trata de formas de representación, generalmente
abstractas, de los sistemas o procesos de una organización21. Se pueden concebir
como paradigmas, modos o maneras que prescriben la manera de actuar y proceder
de una organización; definen y establecen límites e indican cómo deben comportarse
los componentes de ese sistema para lograr sus objetivos. Es pertinente aclarar que la
AP comprende tanto un modelo de gestión; éste refiere al conjunto de acciones para
gobernar, dirigir, ordenar, disponer u organizar, como un modelo referido a las
estructuras organizacionales que pueden configurarse en el marco de la función
pública.
1.2.1 La naturaleza de los modelos de Administración Pública
Los modelos organizacionales son formas para usar los recursos y el trabajo humano
de una institución u organización conforme a sus objetivos y metas; son la manera en
que se representa la organización para ejecutar sus acciones. Los modelos de la
Administración Pública (AP) se inscriben en esta noción pero enfocada a la
19 Ouchi, W. Ibíd 20 Reis Louis, M.R., (1983), “Organizations as Culture Bearing Milieux”, en Pondy L.R: P.J. Frost, G.
Morgan y T.C. Dandridge (Eds.) Organizational Symbolism, Greenwich, Jay Press. Pp. 39-54. 21 “un modelo es la representación de algún tipo de organización de alguna cosa u objeto. Para
representar cualquier cosa es necesario tener en cuenta sus componentes y las relaciones que existen entre
tales componentes” Martin Serrano y otros. Ibíd. Pp.111-120.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
19
satisfacción del interés público, del bien común; orientada a atender las necesidades
de los habitantes y ciudadanos de un Estado, de una sociedad determinada22.
Los modelos organizacionales de la AP son modelos formales (conceptuales-
analógicos). Han sido legitimados por el poder político y están prescritos para ser no
sólo legalmente competentes sino para organizar los programas y acciones de
gobierno, tanto en sus relaciones con los ciudadanos como en las relaciones con otras
organizaciones e instituciones, tal y como Bonnin lo estableció en el siglo XIX23.
Todo modelo de la AP se contempla desde una doble mirada: una, epistemológica,
desde la teoría de la administración y las ciencias sociales; y otra, desde la
experiencia (la cultura organizacional). Estas miradas no son homogéneas sino
diversas, pero se reconoce que la AP es una entidad que dirige y gestiona los
programas y acciones de gobierno; los bienes comunes de los ciudadanos miembros
de un Estado.
La AP se constituye en torno a un marco legal, a ciertas exigencias técnicas y a una
orientación política. Se regula por el derecho administrativo, está influenciada por los
cambios en la técnica gerencial y en la tecnología disponible y siempre obedece a una
visión política/ideológica. La mirada desde la cultura o las culturas organizacionales,
refiere las maneras en que se realiza la gobernanza, lo eficiente/eficaz o
ineficiente/ineficaz que ha sido.
La AP es una estructura orgánica auto-heterónoma compleja compuesta por un
conjunto de áreas/sectores que realizan diversas funciones: prestación de servicios,
realización de obras públicas, actividades socioeconómicas, administrativas y otras
que responden a los fines del Estado y a las demandas de su ciudadanía. La AP es el
22 El Bien Común es lo que es el interés público, colectivo. Lo que está por encima de los intereses
individuales y que demanda igualdad de trato, cohesión social y solidaridad entre las comunidades y
territorios. El interés colectivo no se reduce a la suma de intereses individuales sino que es el acuerdo de
todos para hacer, la Voluntad General. Ver Jouvenel, H. (2009) Service public, Le Besoin DInnovation:
Futuribles, num. 358. 23 Bonnin, Ch. (2004) Principios de Administración Pública. México, Fondo de Cultura Económica.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
20
soporte de las acciones del gobierno. Dimock señalaba que la AP es el Estado en
acción, un Estado constructor24. Es por tanto, la AP, un instrumento significativo del
sistema político que genera normas, bienes, servicios e información que demanda o
requiere la sociedad; se encuentra al servicio de fines políticamente relevantes.
Las organizaciones tienen relativa autonomía, la cual se expresa en su estructura y
operación; en la forma en que internalizan los cambios que provienen de la macro-
estructura. Las organizaciones gubernamentales tienen sus propias especificidades
(culturales y estructurales); lo que hace que se incorporen, de manera peculiar, las
políticas públicas que emite un actor-conductor llamado “gobierno”. Las
organizaciones gubernamentales resiliencian las pautas que impone el “gobierno”, son
espacios creados en una dinámica compleja y heterogénea. Esto implica reconocer
que la operación y el comportamiento organizacional en la AP no son rígidos ni
lineales sino contingentes y referidos a la interpretación de cada organización o unidad
administrativa, responden a lo contingente, a un sinnúmero de actores al amparo de
reglas, recursos y formas organizativas y a un sin número de emergentes (p.e.: el
sector salud no se comparta igual que el sector educativo, el sector energético o
hacendario).
En términos generales, la AP se compone de los siguientes elementos: personas
físicas, recursos económicos, medios físicos (instalaciones y equipo), organización
(fines, normas, reglas, racionalización de procesos y protocolos de actuación). Las
personas físicas que componen el complejo de la AP se definen como funcionarios,
burócratas, que cumplen tareas directivas, operativas, técnicas con diferentes grados
de especialización; se conciben como profesionales que aseguran la competencia
para implementar eficiente y eficazmente las políticas públicas así como para solventar
momentos de crisis o transición y garantizar la continuidad de la mismas. Una buena
AP se finca en una meritocracia, en una autonomía técnica en el desempeño de las
funciones y en la optimización de los recursos de una organización (racionalización,
ahorro del gasto, evaluación permanente y re-ingenierías permanentes que
24 Dimock, M. 'The Meaning and Scope of Public Administration" en Gaus, John et al, The Frontiers of
Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). Pp. 1-12.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
21
promuevan la planificación, acompañadas por un robusto sistema de información que
supervise el funcionamiento del aparato administrativo).
Los modelos de organización de la AP en la historia
[Siguiendo la clasificación que hace Fernández Toro (2006:13)]25
El Estado preburocrático. El tipo de Estado pre-burocrático primó durante gran parte del Siglo
XIX y su patrón organizativo era el llamado “sistema de botín”. Este Estado “era susceptible de
ser secuestrado por intereses políticos, económicos o sociales parciales y ajenos al interés
general de toda la sociedad”; entre sus características se destacan el clientelismo
(otorgamiento de prebendas y privilegios a modo de retribución por la lealtad política) y el
patrimonialismo (apropiación de los cargos del Estado para beneficio de los intereses
particulares del gobernante y/o de su grupo). En este esquema, el grado de autoritarismo era
elevado, no existía una racionalización técnica, y el límite entre lo privado y lo público se volvía
difuso.
El Estado racional-normativo o burocrático. Esta nueva concepción estructural del Estado se
sustentó en dos principios básicos: por un lado, la incorporación de una fuerte racionalización
de la organización y del funcionamiento del Estado; por el otro, la distinción y separación entre
las actividades del Estado que obedecen a una racionalidad netamente política (función de
liderazgo) de aquellas que deben ser ejecutadas bajo una racionalidad predominantemente
técnica (función de la burocracia profesional).
Las reformas del Estado. Las principales medidas reformistas se orientaron a la máxima
reducción del Estado y a la limitación de las regulaciones sobre el mercado, al que se le
trasladó una importante porción de las actividades estatales (desregulaciones, privatizaciones,
tercerización, etc.). También desde el neoliberalismo se impulsó la implantación de técnicas
gerenciales privadas sin ningún tipo de adaptación crítica al contexto de la administración
pública. En definitiva, las reformas de los años noventa no tuvieron otro resultado que la
profundización de las problemáticas sociales, el desempleo, la desarticulación de las
capacidades de control estatal, la falta de transparencia y la imposibilidad de competir con el
sector privado.
En la actualidad prevalece un modelo burocrático, weberiano, basado en una
racionalidad instrumental que armoniza objetivos y metas 26 . Este modelo ha
comenzado a cambiar y ha emergido un nuevo paradigma administrativo, basado en
un nuevo modelo de gestión. Este nuevo paradigma pone a debate lo que significa el
25 Citado en Atrio, J.L y M. S.Piccone (2008) “De la Administración Pública a la Gerencia Pública. El
porqué de la necesidad de gestionar la transición”. Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 42.
(Oct. 2008). Caracas. Pp. 2-3 26 Weber, M (2010) Conceptos sociológicos fundamentales. Madrid, Alianza.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
22
Bien Común y exige una renovación del Estado y de su administración. Propone
redefinir las modalidades de producción del interés público y repensar los modos de la
administración de sus servicios; para centrarlos en el ciudadano, convertido en usuario
o cliente. Se parte de l idea de que la fuerza colectiva, como decía Tocqueville,
siempre es más poderosa para producir bien social que la autoridad de un gobierno. El
modelo de gestión pasa de burocrático-administrativo a gerencial. Se vive una etapa
de transición:
“El curso de la política actual, por lo menos en la última década en varios de los
países latinoamericanos, ha dado señales cada vez más claras sobre la
intención de implementar a nivel nacional sistemas profesionales de gestión
pública, incorporando el concepto de calidad en toda su cadena de valor. La
fuerte orientación al ciudadano en la que se sustentan los modernos esquemas
de gestión establece la necesidad de profundos cambios. Para ello, existen ya
marcos legales que definen pautas y líneas de acción concretas, promoviendo
el modelo gerencial, la planificación estratégica, la gestión para resultados, la
dirección por objetivos y otros lineamientos de similar envergadura. Además,
desde los organismos nacionales encargados de llevar adelante los procesos
de reforma pública son cada vez más las iniciativas que se impulsan por medio
de apoyos técnicos específicos y a través de eventos de nivel nacional e
internacional.”27
Este proceso de cambio implica una transición: la adaptación de los conceptos de la
gestión gerencial a los contextos socioculturales de los países que la han adoptado.
Esta transición tendrá que desmontar o abandonar algunas prácticas del modelo
anterior (burocrático-administrativo) y desarrollar e incorporar instrumentos y prácticas
sistematizadas que logren implementar el nuevo modelo; orientado ahora a los
resultados y centrado en la satisfacción del ciudadano-cliente.
1.2.2 Dimensiones y diferenciaciones
Los modelos administrativos se distinguen de los modelos de gestión por su
dimensión: los primeros refieren al sistema de la Administración Pública (AP), a sus
fines, estructura, funciones y los segundos refieren a los modelos de gestión para
hacer viables y plausibles esos fines, esa estructura y esas funciones. La AP como
27 Atrio, J.L y M. S. Piccone. Ibíd. P. 1
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
23
estructura proporciona lineamientos e instrumentos, prescribe la gestión, la cual se
refiere al desempeño y operación de las instituciones. La gestión pública se define
como “la aplicación de todos los procesos e instrumentos propios de la administración
pública para lograr los objetivos de desarrollo y de bienestar de la población…”;
refiere, por tanto, a la realización y calidad de los trámites y servicios que presta la
Administración Pública.
El modelo de gestión pública28
El término modelo proviene del concepto italiano de modello. La palabra puede utilizarse en
distintos ámbitos y con diversos significados. Aplicado al campo de las ciencias sociales, un
modelo hace referencia al arquetipo que, por sus características idóneas, es susceptible de
imitación o reproducción. También al esquema teórico de un sistema o de una realidad
compleja.
El concepto de gestión, por su parte, proviene del latín gesĭo y hace referencia a la acción y al
efecto de gestionar o de administrar. Se trata, por lo tanto, de la concreción de diligencias
conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera. La noción implica además
acciones para gobernar, dirigir, ordenar, disponer u organizar. De esta forma, la gestión supone
un conjunto de trámites que se llevan a cabo para resolver un asunto, concretar un proyecto o
administrar una empresa u organización.
Por lo tanto, un modelo de gestión es un esquema o marco de referencia para la
administración de una entidad. Los modelos de gestión pueden ser aplicados tanto en las
empresas y negocios privados como en la administración pública. Esto quiere decir que los
gobiernos tienen un modelo de gestión en el que se basan para desarrollar sus políticas y
acciones, y con el cual pretenden alcanzar sus objetivos. El modelo de gestión que utilizan las
organizaciones públicas es diferente al modelo de gestión del ámbito privado. Mientras el
segundo se basa en la obtención de ganancias económicas, el primero pone en juego otras
cuestiones, como el bienestar social de la población.
Por otra parte, conviene tambien diferenciar los modelos de gestión de los modelos
organizacionales que refieren a la estructura de roles y adscripciones de una
institución. Un modelo de estructura organizacional es una visión global de cómo
enfrenta y se relaciona una organización con su entorno. Estos modelos son, por
tanto, maneras temporales que evolucionan en relación con su entorno, se adaptan a
los cambios sociales introduciendo novedades en su estructura y funcionamiento. Los
28 Ver en http://definicion.de/modelo-de-gestion/
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
24
modelos pueden tener diversos usos, pero lo expertos señalan que éstos,
esencialmente, sirven para disponer de un repertorio de procedimientos (gestión) para
tratar con los recursos humanos de una organización; para desarrollar técnicas
eficaces para prestar servicios a las personas (clientes o ciudadanos) y para gestionar
internamente los procesos y las tareas de una organización29.
1.3 Transformaciones de la función pública
Los procesos de cambio de los modelos organizacionales están determinados por la
manera en que el gobierno y otras instituciones del Estado realizan su gestión, por la
eficiencia y eficacia en el desarrollo de sus actividades. Desde finales de los setenta
del siglo XX, los programas públicos de los gobiernos muestran ineficiencias e
ineficacias en su ejecución, achacados a una excesiva burocratización, una
intensificación de la competencia electoral, al aumento de la complejidad de las
demandas sociales que se tienen que atender o a la naturaleza misma de los bienes
públicos:
“La pérdida de credibilidad del sector público como gestor del bienestar ciudadano
viene acompañado de manifestaciones que exigen y obligan a que las instituciones
públicas actúen aplicando principios de economía, eficiencia y eficacia. Estas nuevas
demandas, cada vez más importantes como consecuencia de la magnitud del déficit
público en prácticamente la totalidad de países, tuvieron en un primer momento un
importante impacto en los procesos de construcción de políticas públicas, pero en la
actualidad no se circunscriben únicamente a la esfera política o ministerial, sino que se
han ampliado a todas las actuaciones de la administración en sus diferentes órdenes
territoriales. Así, las administraciones estatales, autonómicas, provinciales y locales se
ven envueltas en procesos de regeneración, de cambio. Nuevos patrones de actuación
y comportamiento, comunes internacionalmente, son los que han llevado a diseñar un
nuevo sistema operativo público, una nueva filosofía de actuación: la Nueva Gestión
pública.” 30
29 Mascareñas, J. M. (2001) Manual de Fusiones y Adquisiciones de Empresas. España, Mc Graw Hill. 30 en García Sánchez, I. M. (2007) La nueva gestión pública: evolución y tendencias. Presupuesto y
Gasto Público 47/2007: 37-64 Secretaría General de Presupuestos y Gastos. 2007, Instituto de Estudios
Fiscales. Universidad de Salamanca.P.38.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
25
Transformaciones de la función pública
(Reinhard Friedmann)31
“En su libro “La Tercera Ola”, A. Toffler ha anunciado la entrada al mundo de la sociedad del
conocimiento. El capital, los recursos naturales y la mano de obra han pasado a un segundo
lugar, mientras el saber se ha convertido en el recurso más importante para las organizaciones
actuales. Las empresas son «puras actividades del conocimiento» y que similar destino sigue
toda la organización económica. Las empresas son puras actividades del conocimiento y que
similar destino sigue toda la organización económica.
Ahora diversas voces ponen en duda la capacidad de la política moderna basada en tales
principios para resolver problemas tan apremiantes del presente, como la destrucción medio-
ambiental, la cesantía, la criminalidad, los conflictos étnicos, entre otros. La globalización del
capital, la información y los recursos materiales agudiza, la competencia entre los estados y
reduce considerablemente su soberanía, entendida como la capacidad de resguardar los
intereses nacionales (puestos de trabajo y conquistas sociales). Ello porque las empresas
transnacionales logran reducir la tributación, dificultando al Estado cumplir con sus funciones
del bienestar social. Las consecuencias, según Baumann, son el «descentramiento del Estado»
y la creciente «erosión del monopolio del Estado sobre la política» (staatliches Politikmonopol).
La desautorización política de la situación creada con la evolución del Estado del bienestar, y
sobre todo la burocracia, se produce, tanto desde la derecha como desde la izquierda del
espectro político. A lo largo de los últimos veinte años, la mayoría de los países del mundo
occidental ha puesto en marcha ambiciosas propuestas para transformar en profundidad sus
sistemas administrativos públicos. Entre los casos más destacados, podemos citar: los EE.UU.,
el Reino Unido, Dinamarca, Suecia, Noruega, Holanda, Alemania y España, sin olvidarnos de
Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Japón.
1.3.1 Nuevos modelos de gestión
A partir de un diagnóstico sobre la eficacia y la pobreza en la calidad de los servicios
públicos atribuida al monopolio estatal y a la rigidez de sus estructuras corporativas y
clientelares detectada en las administraciones públicas en los países desarrollados
(Europa, Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y Japón) se propone un
nuevo modelo de gestión; o como dice Marjorie Joue32: un nuevo modo de producir
bienes y servicios públicos basados en la desregulación y la privatización. Se plantea
31 Friedmann, R. (2003) La Gestión Pública en el siglo XXI. “Anticipando los cambios que vienen. Hacia
un sector Público inteligente y en constante aprendizaje”. Documentos de la Facultad. Instituto de
Estudios y Gestión Pública de la Facultad de Ciencias Política y Administración Pública de la
Universidad Central de Chile. Pp. 8-10. 32 Jouen, M. (2009) Vers une revolution du service public? Sur la conception des services dintérét
Général. num. 358. Pp5-4.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
26
un enfoque orientado a resultados, centrado en el cliente y en la incorporación de las
empresas privadas en la producción y distribución de servicios y bienes públicos. Este
nuevo modelo se fundamenta en lo que se ha llamado la Nueva Gestión Pública (New
Public Management) y de la que han derivado otras visiones o enfoques, como lo son
la Nueva Gestión Pública Científica (New Scientific Management), la Gestión Pública
Postmoderna y la Gestión Pública pensada desde el arte y la ciencia33.
La NGP hace énfasis en la eficacia y en la eficiencia 34 . Toma como patrón de
comportamiento los enfoques, técnicas y procedimientos de las gerencias
empresariales. Este modelo convive con enfoques alternativos que provienen de la
teorías evolucionistas (New Scientific Management) que proponen concebir a las
organizaciones como entidades inteligentes, dinámicas, flexibles, abiertas y siempre
adaptándose a entornos cambiantes, donde lo importante son los procesos de
organización para enfrentar una complejidad y una incertidumbre crecientes.
También, la NGP se nutre de la Gestión Pública Postmoderna que considera a las
organizaciones espacios conversacionales donde los acuerdos para hacer se
construyen desde la información y la comunicación. Este nuevo modelo de
administración pública tiene sus bases en la comunicación (construcciones
lingüísticas) 35 . La competencia comunicativa, acuerdos para hacer, se vuelve el
instrumento central para la producción, distribución de bienes y servicios del Estado.
Se habla de una re-invención del gobierno que supere la burocracia, las tramitologías
tortuosas, los clientelismos y corporativismos; que abandone una gestión
administrativa basada en el control de los procesos, de la tareas y de las relaciones
por un modelo centrado en los resultados, la rendición de cuentas, la transparencia y
33 Friedmann. R. Ibíd. 34 “Un elemento clave de la buena gobernanza reside en contar con un gobierno que sea eficiente y eficaz.
Un gobierno eficaz es aquel cuyos resultados, como la prestación de servicios públicos o el diseño y la
implementación de políticas públicas, cumplen los objetivos planeados. Al mismo tiempo, un gobierno
eficiente es aquel que genera estos resultados al menor costo posible, usando el mínimo necesario de
recursos de la sociedad y, en especial, de los contribuyentes”. OCDE (2011), Hacia una gestión pública
más efectiva y dinámica en México, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es.
P.17 35 Friedmann, R. Ibíd
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
27
en la satisfacción de los ciudadanos, convertidos ahora en clientes. Osborne y
Gaebler 36 sostienen que un gobierno centralizado jerárquico no funciona en
sociedades abiertas, informadas y proponen un gobierno descentralizado, horizontal y
cercano a los contribuyentes.
La NGP implica un nuevo proceder: que el sector público opere eficiente y eficazmente
solamente donde no exista un proveedor de esos servicios o bienes. El sector privado
puede competir o colaborar en la satisfacción de las necesidades públicas de los
ciudadanos. A su vez los ciudadanos asumen roles más participativos en el diseño,
ejecución y supervisión/evaluación de los programas de gobierno. Lo que significa que
los modelos de la administración pública modifiquen sus enfoques y procedimientos:
reduzcan burocracia, racionalicen sus procesos y autonomicen la gestión. Lo cual
requiere de nuevas formas de control orientado a la verificación del cumplimiento de la
normatividad37. Se trata de lograr un gobierno que cueste menos y trabaje mejor.
El sustento teórico de este modelo se ubica en la Teoría de la Elección Pública (Public
choice), en la Teoría de los Costes de Transacción, en el neo-tailorismo y en la Teoría
de la agencia que convergen en lo que se llama Nuevo Institucionalismo y que tiene
como supuestos o principios: la competencia, la elección, la transparencia y el control.
Esta visión se focaliza en las relaciones entre la propiedad privada y la pública y cómo
estas convergen o divergen en alcanzar objetivos previstos. Asimismo, la NGP
incorpora las habilidades de la gerencia empresarial: liderazgo asertivo, toma de
decisiones, planeación, administración del tiempo, técnicas de negociación, resolución
de conflictos, evaluación del desempeño, planeación anticipatoria, entre otras.
36 Osborne, D.y T. Gaebler (1994) La reinvención del gobierno. Paidós, Barcelona 1994. Pp. 18-20. 37 García Sánchez, I. M. (2007) La nueva gestión pública: evolución y tendencias. Presupuesto y Gasto
Público 47/2007: 37-64 Secretaría General de Presupuestos y Gastos. 2007, Instituto de Estudios
Fiscales. Universidad de Salamanca.P.38.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
28
Pilares de la nueva gestión pública
N U E V A G E S T I Ó N P Ú B L I C A
Reformas en la estructura orgánica
Racionalización normativa y cultural
Transparencia de la Administración
Fuente: García Sánchez, I. M. (2007) La nueva gestión pública: evolución y tendencias. Presupuesto y Gasto Público 47/2007: 37-64. Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2007, Instituto de Estudios Fiscales. Universidad de Salamanca. P.38.
A partir de la redefinición del rol estatal, las organizaciones públicas diseñan sus
procesos de planeación de manera abierta y participativa. La toma decisiones se
convierte en un acto de consenso, elaborado conjuntamente con la participación de
todos los miembros de la organización. La cúpula directiva deja de ser un conductor
totalizante y se convierte en un elemento que encauza las acciones, lo que redefine el
papel de liderazgo institucional, ahora es una actividad más emprendedora que
conductora.
PUBLIC CHOICE
•Introducción del sector privado en la producción pública.
•Introducción de mecanismos de competencia
COSTES DE
TRANSACCIÓN
•Reestructuración•organizativa en•relación con la
función•de coste más óptima
NEO-TAILORISMO
•Reducción de laburocracia y susnormas de actuación.Simplificación de laestructura jerárquica.Perfeccionamiento delos mecanismos demotivación, vinculadosa sistemas de control
TEORÍA
DE LA AGENCIA
•Implantación deherramientas decontrol vinculadas alejercicio deresponsabilidades.Implantación deprocesos de rendiciónde cuentas
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
29
En este paradigma, la función de la administración pública se enfoca a los logros y por
tanto, los sistemas de evaluación, vigilancia y supervisión administrativa se privilegian.
La métrica cuantifica los logros. La medición de los logros no sólo permite evaluar la
eficacia de la administración sino que auspicia un nuevo comportamiento
organizacional basado en el desempeño y en el mérito profesional. Ahora las
instituciones no son solamente instancias donde se cumple estrictamente con la
normatividad sino espacios para impulsar proyectos donde se premia la aptitud
técnica, creativa y emprendedora de los funcionarios. El nuevo modelo, basado en la
NGP, fomenta y promueve un ethos burocrático que privilegia los logros profesionales
del servidor público como agente comprometido, responsable e impulsor de iniciativas.
Influencia de conceptos del sector privado sore NPW
New Public Management
Fuente: Chrobok, R. New Public Management, 1998 .P. 51 citado en Friedmannn, R. Ibíd. P.16.
Estos enfoques contradicen las teorías tradicionales de la administración, las cuales
están basadas en el control (jerarquía y estatus) y en el análisis causal de los
procesos, lo que impide, según la visión de la NGP, enfrentar con eficacia y
Lean Management
Total Quality Management
Business
Reengineering
Aplanar jerarquías y orientación a procesos: Principio de flujo, procesos que agregan valor al producto o servicio para el cliente. Customerizing: Centralización en el ciudadano-cliente. Trabajo en equipo: Aumento de flexibilidad a través de la autorresponsabilidad de grupos. Empleo de tecnología de información y comunicación moderna
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
30
oportunidad la incertidumbre y las contingencias, obturando, impidiendo o ralentizando
la incorporación de novedades.
Sin embargo, existen críticas a la NGP: se duda sobre la capacidad de este modelo
para enfrentar la creciente complejidad de las sociedades y su carácter policéntrico,
multicultural. Se critica el concepto de cliente asignado al ciudadano que lo reduce a
un consumidor activado de servicios, al cual sólo se le reconocen sus derechos
individuales, los cuales sustituyen a sus derechos ciudadanos38.
Jouvenel advierte que la administración pública no puede ser reducida a simples
actividades de gestión y comunicación. La administración pública es una razón de
Estado e implica, en su rediseño o transformación, de reformas a los objetivos
mayores de una nación: la seguridad, la educación, la salud, el empleo, la vivienda;
entendidos como bienes colectivos, los cuales son superiores a los intereses
particulares: una terapia de choque y a marchas forzadas para modernizar la
administración pública, desde la perspectiva individualista/empresarial como la que
propone la NGP, pone en riesgo, según Jouvenel, la integridad de la instituciones al
enfrentarse frontalmente con los corporativismos que hacen emerger arcaísmos
burocráticos39.
Jouvenel propone debatir el sentido de la desregulación, la desconcentración o la
descentralización, necesarias, del aparato administrativo y la necesidad de poner
límites a la privatización de los servicios públicos, proponer innovaciones pertinentes
para racionalizar el gasto, redimensionar el aparato burocrático y revisar el contra-
sentido que tiene resolver o responder sólo a los intereses inmediatos y sacrificar el
largo plazo. Propone introducir una visión prospectiva: “es preciso no ser esclavos de
los intereses inmediatos que son múltiples y diversos y que están poco preocupados
de los logros colectivos en el largo plazo”40.
38 Friedmann, R. Ibíd. P.17. 39 Jouvenel, H. Ibíd. P.4. 40 Ibíd. Pp.3-4.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
31
Por otra parte, el interés colectivo no se reduce a la suma de intereses particulares. El
interés colectivo, objeto de la administración pública, requiere de una concertación
permanente entre los diferentes estratos decisorios, los de arriba y lo de abajo, y de
estos con la colectividad, la ciudadanía. Jouen41 señala que no está probado que un
modo de producción de servicios de corte empresarial permita una asociación
armónica entre los decisores y los usuarios de los servicios: la inteligencia colectiva
suele ser más efectiva para producir bienes colectivos que los procedimientos de
mercado (productor-consumidor).
La racionalización de las políticas públicas que se toman en nombre de los
consultados, clientes, tienen como sustento la subjetividad y el sesgo de la perspectiva
individualista y es por tanto, una racionalización pobre. La excelencia en el servicio
está determinada por el grado de accesibilidad que los ciudadanos-usuarios tienen
para disponer de las informaciones necesarias para atender sus problemas
particulares. La calidad depende de las ganancias/ventajas que proporcionan los
resultados de la productividad realizada por la burocracia acompañada de una mejora
en la escucha al cliente. Pero la calidad en el servicio no es la finalidad última de una
buena administración pública sino la de cumplir objetivos de igualdad y solidaridad
social en las comunidades y en los territorios regionales, nacionales y sub-nacionales.
1.3.2 Profesionalización
La OCDE parte de la premisa de que una fuerza laboral capacitada y abierta a los
cambios y que usa reglas claras en ambientes institucionales eficientes y honestos
enfrentará con pertinencia el reto de hacer más con menos y al mismo tiempo otorgar
calidad a su quehacer: atender la demanda de más y mejores servicios42. Para lograrlo
se requiere de un servicio profesional de carrera:
41 Jouen, M. Ibíd. Pp.5-10. 42 OCDE (2011) Hacia una gestión pública más efectiva y dinámica en México, OECD Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es. P.18
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
32
“Un servicio civil que funcione de manera adecuada contribuye a fomentar un
diseño de políticas públicas y una implementación correctos, así como una
prestación eficaz de servicios, rendición de cuentas y responsabilidad en el uso
de los recursos públicos, que son características de una buena gobernanza. De
aquí que el logro de las metas del gobierno dependa en gran medida de las
mejoras en el entorno en que opera la burocracia. La eficiencia y la eficacia en
el desempeño del gobierno dependen del talento de los empleados públicos y
de la calidad de sus conocimientos y sus habilidades. La mejora en la eficiencia
del servicio público es una de las más importantes reformas estructurales que
se requieren para mantener el crecimiento económico y mejorar la calidad de la
competitividad del país.”43
Los nuevos modelos de administración pública implican cambios tanto en la estructura
interna de las organizaciones como en su relación con sus públicos, clientes o
usuarios. Para lograr la simplificación administrativa, la desregulación, los cambios en
la normatividad y en funciones del aparato estatal, se requiere transformar los
comportamientos, los valores y las actitudes de la burocracia. La adopción de un
modelo innovador como el que propone la NGP o la OCDE requiere de un cambio en
la o las culturas organizacionales de toda la administración pública.
El nuevo modelo propone una racionalización cultural que motive a los servidores
públicos y que dote a los cuadros directivos de métodos de dirección y herramientas
para desarrollar los recursos humanos disponibles. El nuevo modelo pasa de la
potestad pública conferida al funcionario/burócrata a la satisfacción del
cliente/ciudadano; del poder de la autoridad y la norma a la racionalización eficiente de
los servicios públicos: “La nueva legitimidad sobre la cual deben recomponerse las
administraciones públicas es la prestación de servicios a los ciudadanos. Se trata de
un profundo y trascendental cambio de su sentido e identidad, así como de sus
objetivos. Ya no se trata tanto de administrar el bien común, como de prestar servicios
a los ciudadanos”44.
43 Ibíd. P.14 44 Friedmann, R. Ibíd. P. 14.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
33
Requiere asumir los costos que implica generar los cambios: disponer, en el corto
plazo, de la energía organizacional para enculturizar los valores, las actitudes, las
habilidades y las destrezas que se requieren para reconvertir la organización pública
en una organización de servicio a la ciudadanía En esta perspectiva, la
profesionalización del servicio, los procesos de identidad institucional, la generación de
un nuevo esquema de compensaciones y contribuciones institucionales y los
mecanismos de ascenso jerárquico asociado a logros profesionales, se convierten en
los elementos estratégicos para la profesionalización de la burocracia.
Toda profesionalización debe ir acompañada una nueva gestión de recursos humanos
eficiente, cuyas características son la descentralización y la localización pertinente de
los servidores públicos en sus sitios de trabajo, de sus centros de responsabilidad
inmediata. Una formación desde sus áreas específicas de trabajo que “evitaría un
alejamiento de los problemas respecto de los centros de responsabilidad que impiden
la producción de respuestas adecuadas, obstaculizando una gestión eficaz y eficiente
de los servicios públicos; al mismo tiempo permitiría potenciar las oportunidades y
capacidades de los trabajadores, a través de la desaparición de la rigidez del
tradicional modelo público” 45 . Lo que conlleva a un redimensionamiento de la
administración pública.
En este modelo se deben diseñar y ejecutar procesos como las reducciones de la
plantilla de trabajadores, la formación permanente y dinámica del personal, la
participación de los trabajadores en la toma de decisiones; la implantación y desarrollo
de un sistema de remuneración y motivación basada en el desempeño, la implantación
de un sistema de evaluación. Procesos que permitan identificar el grado de
desempeño de los trabajadores públicos para vincularlo con estándares de prestación
de servicios y con esquemas de incentivos (aumentos salariales, promociones,
bonificaciones, reconocimientos, etcétera).
45 García Sánchez, I. M. (2007) La nueva gestión pública: evolución y tendencias. Presupuesto y Gasto
Público 47/2007: 37-64 Secretaría General de Presupuestos y Gastos. 2007, Instituto de Estudios
Fiscales. Universidad de Salamanca.P.50.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
34
“Para que un gobierno sea eficaz y eficiente, debe trabajar dentro de un marco
de lineamientos y reglas. Las regulaciones en el gobierno pueden ofrecer
incentivos a los funcionarios públicos para que se apeguen a los objetivos
establecidos por las políticas públicas, a fin de garantizar que los resultados
estén alineados con las expectativas de la sociedad. De manera similar, las
normas internas pueden establecer estándares para la prestación de servicios
públicos que cumplan con las demandas de las personas que cada vez están
más informadas. En términos generales, la regulación interna también
garantiza que las medidas que toma el gobierno se den dentro del marco legal.
Asimismo, la regulación en el gobierno tiene la capacidad de establecer
mecanismos para fomentar una cultura de ahorro de recursos y de eficiencia,
por ejemplo, por medio de las adquisiciones del gobierno.”46
1.3.3 Trasparencia y rendición de cuentas
La transparencia es un derecho de los ciudadanos a conocer, entender y fiscalizar el
uso de las acciones de gobierno y por tanto evaluar las funciones del aparato
administrativo. Este derecho a la transparencia obliga a las burocracias a crear
sistemas permanentes y fluidos de información y comunicación, se fundamenta en el
derecho al acceso a la información administrativa. Este principio obliga a sustituir los
principios de la potestad de la autoridad, la jerarquía de las autoridades por
mecanismos de negociación o concertación. Los ciudadanos se empoderan y pasan a
ser socios o clientes-consumidores que requieren información para saber sobre el
beneficio o uso de los servicios y bienes públicos. Se reivindica el principio de la
supremacía del individuo o la persona como eje rector del Derecho Administrativo.
Desde esta perspectiva, la transparencia administrativa es un instrumento ciudadano
para intervenir y controlar las funciones administrativas, evitar la arbitrariedad y la
opacidad; fortalece la gobernabilidad y promueve una opinión pública responsable y
crítica: “la Transparencia Administrativa tiene por objeto no solo proporcionar
información contenida en archivos, registros, expedientes y documentos sino toda la
relativa al entero desenvolvimiento de la actuación y gestión administrativas (función,
46 OCDE (2011) Hacia una gestión pública más efectiva y dinámica en México. OECD Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es. P.18
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
35
competencias, procedimientos, esquemas organizacionales, recursos humanos,
financieros y materiales)”.47
Para la NGP y sus variantes, la transparencia y la rendición de cuentas son dos
acciones o procesos vitales para lograr confianza y credibilidad en la ciudadanía. Se
parte de reconocer que los ciudadanos tienen una percepción negativa con respecto a
las políticas públicas: la manera en que se diseñan, la manera en que se ejecutan y la
manera en que se asignan los presupuestos y se ejercen. La Ciudadanía se siente
ignorada o malentendida, piensa que el gobierno no le favorece y que sus programas y
acciones o servicios son ineficientes y que están mediados por la opacidad que
esconde corrupción, impunidad o incompetencia en el manejo de recursos públicos48.
Ante esta baja credibilidad y pérdida de confianza, las diferentes posturas de la NGP
proponen diseñar y operar un sistema de información/comunicación externa que
explique con transparencia (objetividad, congruencia y relevancia) qué pretende el
gobierno con x o y programa, proyecto o política pública y cómo éstos sirven a los
intereses generales. Este sistema de Información/comunicación debe incorporar a los
ciudadanos al proceso público de decisión y crear espacios para que participen en el
diseño, ejecución y supervisión de las políticas públicas. Asimismo, se plantea que el
sistema de información/comunicación muestre con objetividad el grado de eficiencia
alcanzado, los logros y los rezagos en las actuaciones gubernamentales. La
comunicación externa y la participación ciudadana son los elementos básicos para
concretar uno de los objetivos centrales de NGP: la orientación de toda la actividad de
la administración pública hacia el ciudadano49.
47 Jinesta Lobo, E. (2003) Transparencia Administrativa y Derecho de Acceso a la Información
Administrativa. Ivstitia Año 17. Nº 201 - 202 septiembre - octubre 2003.
48 Berman, E.M. (1997) «Dealing with Cynical Citizens», Public Administration Review, vol. 57, núm. 2,
march-april. Pp. 105-112 49 McTavish, D. y Pyper, R. (2007) «Monitoring the Public Appointments process in the UK», Public
Management Review, vol.9, núm. 1. P. 145-153.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
36
La transparencia y rendición de cuentas como estrategias de credibilidad y confianza
ciudadana50
“La comunicación externa conlleva facilitar información constante a los ciudadanos y sectores
interesados sobre dos aspectos, el primero, estaría relacionado con las actuaciones futuras de
la administración en la búsqueda de los intereses generales —publicación de planes
estratégicos—, y el segundo, haría referencia a los derechos de los ciudadanos en relación con
la actividad pública —publicación de cartas de servicios—.La publicación de planes anuales
supone un esfuerzo informativo para que los ciudadanos conozcan que prestaciones pueden
demandar, los recursos que van a destinarse y una retroalimentación del sistema con datos
relativos al año anterior sobre los objetivos alcanzados.
“De acuerdo con Galofré Isart (1997, pp. 69-70), las cartas de servicio son documentos escritos
en los que se dan a conocer a los ciudadanos, los compromisos de calidad. Pretenden ser la
expresión de un contrato de servicios, donde los ciudadanos tienen derecho a reclamar el
incumplimiento de los términos acordados y a obtener una compensación. La necesidad de la
participación ciudadana, como afirma Bourgon (1999), es consecuencia de que «los
ciudadanos no estamos satisfechos con votar una vez cada cuatro años. Queremos tener la
oportunidad de decir algo en el diseño de las políticas que nos afectarán. Queremos colaborar
con el gobierno en el diseño de nuestro futuro. Queremos tener acceso a las instituciones
democráticas de acuerdo con nuestras necesidades». Hasta hace poco, la literatura
identificaba las conductas de los ciudadanos hacia la administración pública como el temor ante
las sanciones. No debemos olvidar que como señala la OCDE (1996, p. 33), «la administración
tiene el monopolio de crear obligaciones; es la única que puede exigir datos y obligar a unos
tipos de comportamientos específico, o prohibirlos». Esta situación está sufriendo importantes
cambios, la administración establece canales efectivos de información y recogida de opinión, es
decir, está fomentando la participación ciudadana.
De igual manera cobra significación, para la rendición de cuentas, los procesos de
control y evaluación y sus técnicas, ya sean las llamadas herramientas de información
de carácter interno como los procedimientos de control que permiten cuantificar y
medir los resultados alcanzados en términos de verificación del uso del presupuesto,
la contabilidad, los indicadores financieros y de gestión.
50 García Sánchez, I.M. Ibíd..Pp.50-52.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
37
1.4 Retos de futuro
1.4.1 Innovación organizativa
Los cambios organizacionales que viven las administraciones públicas están
determinados por los grandes cambios que ha traído la corriente globalizadora. Esta
corriente ha impuesto la pauta neoliberal como modelo único y planetario: las
sociedades de mercado en su fase pos-industrial, la llamada sociedad de la
información o del conocimiento. Esta pauta modifica o transforma el sentido y la
dirección del Estado: disminuye su participación en la economía y éste asume
funciones de direccionalidad y rectoría; pero aumenta su eficacia y eficiencia para
atender las demandas ciudadanas. Pasa a ser un Estado mínimo, esbelto, funcional,
eficaz y eficiente centrado en atender las necesidades de la ciudadanía con
responsabilidad, honestidad y transparencia. El estado deja de ser una entidad
totalizadora e interventora para centrarse en el ciudadano-cliente y sus necesidades.
La nueva pauta impulsa economías abiertas al flujo comercial externo y ésta demanda
readecuar mecanismos para que faciliten el intercambio de bienes y servicios que se
desregularizan, flexibilizan en su normatividad y gestión. En consecuencia, esta pauta
exige de un saneamiento de las finanzas públicas y una reestructuración de la
administración pública (central, descentralizada y paraestatal).
El saneamiento de las finanzas públicas remite a un principio empresarial: hacer más
con menos y mejor; lo que significa, por un lado, eficientar la recaudación fiscal
(aumentar la base gravable, adecuar las tasas impositivas y ajustar los precios de los
servicios públicos); así como racionalizar el gasto público (presupuestos pertinentes
con objetivos y metas verificables).
La reestructuración de la administración pública exige un re-dimensionamiento de las
entidades públicas, implica la desincorporación bajo alguna modalidad (transferencia,
fusión, liquidación o venta) que se le ha llamado privatización. Esta desincorporación
no sólo trae más recursos al Estado sino reacomodos estructurales en los diferentes
niveles de gobierno: en lo que se refiere al tamaño de la burocracia, a sus funciones y
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
38
en la manera en que se generará la producción/distribución de los bienes y servicios
que demanda la ciudadanía. El ajuste estructural requiere de una disminución del
tamaño del Estado (frugal y pequeño) orientado a satisfacer a una ciudadanía plural
que demanda mayores espacios políticos.
El centro de la innovación se localiza en estos cambios organizacionales. Estos
demandan un nuevo administrador público y nuevas formas para realizar su gestión y
remiten a un nuevo paradigma que contiene tres valores: la eficiencia, la eficacia y la
legitimidad.
La eficiencia, la eficacia y la legitimidad51
La eficiencia demanda el uso racional de los recursos materiales y financieros, su prudente y
más óptima colocación en las economías bajo criterios cuantificables y claramente expresos.
En la administración pública, la eficiencia se demanda en los niveles operativos. (…) La
eficiencia requiere de una modernización de la tecnología administrativa a nivel operativo. En
este sentido, el cambio organizacional tiene como criterios los procesos decisorios bajo
cánones cuantificables, claros y explícitos. La inmediata resolución de los procesos
administrativos surge en este nivel jerárquico, por lo que su principal preocupación es la
maximización de los recursos disponibles (…). En este sentido, los funcionarios de este nivel
jerárquico requieren de técnicas administrativas claras y de impacto inmediato. Así, la
instrumentación de las mismas tiene como referente temporal, el corto plazo.
La eficacia está dedicada al nivel medio de la administración pública. Aquí, la preocupación
radica en la funcionalidad y calidad del aparato público. La eficacia es eje sustantivo del cambio
organizacional. Las técnicas administrativas y su eventual modernización están enfocadas a su
funcionalidad. La eficacia demanda que los procesos administrativos respondan a los objetivos
de la propia organización. (…Se hace…) hace especial énfasis en el proceso administrativo, su
necesidad de ser funcional y sobre todo, la importancia del factor humano en la función de las
organizaciones. La importancia del factor humano (…) comprende la coordinación entre el nivel
operativo y estratégico de las organizaciones. La coordinación se desarrolla en dos vertientes:
la parte meramente administrativa y la parte política. En la primera, el criterio estriba en la
lógica interna de la organización, en el segundo, la dimensión política subyace en la
organización y su entorno, en este caso la estructura política que dio origen a la organización y
que afecta en sus insumos bajo una perspectiva sistémica.
51 Ávalos Aguilar, R. (s/f) Innovación de la gestión pública: análisis y perspectiva. Ver en
http://www.azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num8/doc1.htm
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
39
respuesta de la organización como un todo ante un medio ambiente turbulento, no exento de
las vicisitudes político-ideológicas. (…) Es decir, el medio ambiente y su relación con la
organización es el puente en el que la legitimidad se sustenta. La legitimidad, tampoco se limita
a las teorías de la democracia y su voto, sino más bien al accionar cotidiano que la
organización pública hace frente a su sociedad. La crisis de legitimidad es una característica
que impera en las organizaciones públicas. Con ella, los organismos de la administración
pública, han tenido una limitación muy importante en sus gestiones. Los individuos
preocupados por la legitimidad -a decir de Cabrero- se localizan en el más alto nivel jerárquico
de las gestiones públicas: el llamado funcionario estratega. Estos servidores son los que en su
mayoría se rigen más bajo cánones de camarillas de poder y han tenido experiencias
electorales.
Derivados de estos nuevos principios, las organizaciones deben desregularse y
volverse más flexibles. Se trata de que las entidades estatales tengan una capacidad,
alta, de respuesta funcional al proceso administrativo. La flexibilidad es innovadora y
pone en jaque a la racionalidad instituida y a los procesos burocráticos establecidos.
De lo que se trata, ahora, es de combatir los efectos nocivos de la rigidez existente en
el proceso administrativo simplificándolo. En este sentido, las tareas innovadoras
consisten en crear estructuras mediadoras que permitan armonizar las lógicas de
poder con las administrativas teniendo como límite los recursos humanos disponibles:
“En síntesis, las alternativas que se gesten en la función pública deberán de ser
reconocidas como inacabables. Es un proceso de constante revisión y adecuación,
para explicar los principios sustantivos que conforman la administración pública. No
hay que olvidar que el proceso administrativo es por definición cambiante.”52
Otro aspecto que acompaña las innovaciones en las administraciones es la
incorporación de la innovación tecnológica a los procesos administrativos, tanto desde
el punto de vista de los cambios que genera internamente en entidades o unidades
administrativas como en los procesos, externos, de información y comunicación con la
ciudadanía. En lo que se refiere a los procesos internos, la llegada de las tecnologías
de la información y la comunicación (TIC) han favorecido la simplificación de los
procesos de planeación, gestión y control, han ampliado y aumentado su capacidad
de respuesta. En relación con la ciudadanía, las TIC facilitan el acceso de los
52 Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
40
ciudadanos a la información pública ya sea para orientar, verificar o vigilar algún
proceso administrativo y crean nuevas redes de vinculación con los servidores
públicos bajo el esquema del e-gobierno.
Los elementos principales de la administración pública concebida como una moderna
empresa de servicios53
Filosofía empresarial como visión: La administración pública es una empresa de
servicios que ha, emplear eficiente y eficazmente el dinero de sus clientes. Éstos tienen el
derecho de recibir por su dinero servicios de calidad (value for money).
Estructura de consorcio (holding) como principio organizativo: La administración pública
es organizada de acuerdo a los principios de un holding con dos niveles: el nivel central y
staff y el nivel de servicios (= agencias como centros de responsabilidad). Hay una clara
separación de funciones: La tarea de la autoridad política consiste en llevar «el timón de la
nave, no en remar» (steering rather than rowing), lo que implica una clara separación entre
la «política» (policy making) y la administración (service delivery).
Sistema de Controlling como instrumento de regulación: Dentro del consorcio, la
planificación y la toma de decisiones política y administrativa se realiza a través de
objetivos (management by objectives), presupuestos orientado a productos (management
by results y products), y competencias (management by delegation).
1.4.2 Un gobierno centrado en el ciudadano
La modernización del Estado parte de una idea simple: un servicio público es un
servicio del público54 . Los nuevos modelos de la AP se centran en la ciudadanía y
específicamente en el ciudadano, el cual se ha convertido en usuario o cliente.
Centralizar la actividad de las entidades del gobierno en el ciudadano es esencial ya
que re-significa la producción de bienes y servicios. Ahora los bienes y los servicios
del Estado se alinean a los intereses ciudadanos. Desde esta perspectiva, cada
ciudadano puede transmitir su percepción y la experiencia sobre las prestaciones que
53 Friedmann, R. Ibíd. P. 15 54 Brunhes, B. (2003) Moderniser lEtat, moderniser le service public. Futuribles, Paris; num. 288. Pp. 29-
45
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
41
recibe; la utilidad, los beneficios que le aportan y manifestar su aceptación o rechazo a
ciertos procedimientos o políticas.
Centrar la organización en el ciudadano-usuario o cliente significa abandonar las
formas de organización auto-referenciadas, centradas en el funcionario y en
cumplimiento de las normas para pasar a una relación participativa, informativa y
comunicativa entre los ciudadanos y los servidores. Supone una incorporar a la
ciudadanía al proceso de producción y distribución de los bienes y servicios públicos y
no sólo ver al ciudadano como consumidor pasivo o afectado por las iniciativas
gubernamentales. Implica conocer sus necesidades, elaborar o diseñar acciones para
atenderlas, ejecutarlas y evaluarlas. Proceso en el que debe incorporarse la
ciudadanía. Para ello es preciso conocer las percepciones, actitudes y
comportamientos de los clientes-usuarios-ciudadanos así como sus deseos y
expectativas con respecto a la cosa pública, los asuntos de interés público:
“El cambio del concepto de usuario al de cliente significa convertir el servicio
público, en el que el interés público se define a través de las normas del
servicio y los criterios profesionales de los funcionarios, en servicio al público,
donde cada ciudadano puede transmitir su propia visión de la prestación que
recibe, de su utilidad y de sus preferencias”55
Supuestamente esta centralización de la actividad en el cliente-ciudadano conduce a
legitimar al Estado; que no sólo muestra eficiencia y eficacia sino que además
contribuye a robustecer los procesos democráticos, promoviendo la participación
ciudadana en la producción de los servicios y bienes comunes. Se podría hablar de la
incorporación de las técnicas de marketing al espacio de la gestión pública. Ofreciendo
conocimientos sobre el comportamiento de los clientes, las formas pertinentes para
interactuar con la clientela: para orientar al personal hacia la prestación del servicio,
facilitar la libre elección del cliente, mejorar la tramitación de quejas, potenciar la
información sobre los servicios públicos y mejorar la comunicación interna:
55 Orellana, P. (1995) El Usuario, Centro de la Administración Pública o Eterno Postergado, en: Revista
Chilena de Administración Pública, no.6, agosto de 1995, pág. 7.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
42
“El marketing, vinculado a la primera generación de reformas, centra la
atención en la publicidad y la promoción del servicio, aunque es más
propagandístico que informativo o motivador; mientras el de segunda
generación asume las necesidades del público como elemento fundamental,
por lo cual enfatiza los estudios sobre expectativas del público y sus
expresiones organizadas, y las considera en el diseño del servicio. Esto
conduce de nuevo a la necesidad de desarrollar una cultura institucional, que
responda a tales expectativas y se instale plenamente en la organización.”56
Este nuevo paradigma señala que la lógica de mercado es necesaria para el sector
público. La acción burocrática se caracteriza por la interacción directa o indirecta con
diversos públicos, clientes diferenciados, con una finalidad política o social que no es
la misma dependiendo de las alternativas de gobierno, lo que significa una
competencia por rentabilizar políticamente la eficacia y eficiencia de un servicio
público.
Estas concepciones proponen el término cliente-ciudadano para diferenciarlo del
usuario o beneficiario. El concepto usuario remite a pasividad y el concepto
beneficiario remite a subsidiaridad. En la lógica de mercado, el concepto cliente se
establece una relación con un proveedor de servicios y la mediación de un pago
otorga derechos proporcionales al cliente, entre ellos elegir al proveedor y la calidad
en el servicio: “en el sector privado el dinero gobierna el acceso del cliente y su
relación con el mercado. La medida de su valor depende de su poder adquisitivo (…)
mientras (…) el acceso de un ciudadano a los servicios proporcionados por el
gobierno, está basado en derechos y necesidades”57.
Las críticas a esta postura de cliente-ciudadano señalan que a Nueva Gestión Pública
“considera al ciudadano únicamente como cliente de la administración pública y que la
misión de ésta es, únicamente, atender eficaz y eficientemente, como mero
administrador, a sus peticiones. Con ello se reduce al ciudadano, en su relación con la
administración, a la dimensión de mero consumidor de servicios y se le reconocen
únicamente sus derechos individuales (los derechos de ciudadanía serían
56 Gamboa Cáceres, T. y M. Arellano Rodríguez (2007) Tendencias neoliberales en la reforma de la
gestión pública en América Latina. En: http://www.scielo.org.co/scielo.php?pid=S1657-
70272007000200004&script=sci_arttext 57 Argyriades (2003: 554) en Gamboa Cáceres, T. y M. Arellano Rodríguez. Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
43
prácticamente los derechos del consumidor)”58. Lo que significa una disminución del
concepto de ciudadano y ciudadanía. Cuestión que debiera revisarse.
1.4.3 Ética de la función pública
La función pública que postulan los nuevos modelos de la administración pública
requiere de un ajuste o de un reforzamiento de los valores que constituyen el servicio
público. La nueva gestión pública demanda una atención no sólo más eficiente y eficaz
sino de una mayor calidad. Esta exigencia remite a que los funcionarios públicos
adquieran sensibilidad social y un concepto de lo público basado en un trato solidario y
equitativo, justo.
Estos valores deben referirse a los valores democráticos que acompañan a la
actividad pública y que configuran el Ethos de una administración pública: el servicio
público y el servicio al público que se cohesionan en torno al concepto de Bien Común.
Una ética pública que garantice que el interés colectivo se manifieste con trasparencia
y probidad, alejado de conductas opacas y corruptas: “(…) frente a ellas, la conciencia
ética de la función pública debe asumir el papel protagonista que le corresponde. Los
funcionarios deben aspirar a la mejora no sólo de la calidad del servicio de la
sociedad, sino deben colaborar directamente en el ejercicio de los derechos
fundamentales de todos los ciudadanos. Para ello deben contar con un elevado nivel
de sensibilidad colectiva que se asienta, sin duda, sobre bases éticas”59.
Para lograrlo será preciso que los servidores o funcionarios públicos interioricen o
internalicen y hagan suyas las actitudes morales y luego las practiquen, las conviertan
en una modo de vivir y de actuar. No basta con enunciar los valores o los principios
éticos ni divulgar protocolos de comportamiento sino que es necesario que se realicen
y se vuelvan costumbre y práctica institucional cotidiana.
58 López, J.; Gadea, A. (1995) Servir al Ciudadano. Gestión de la Calidad en la Administración Pública,
Ediciones Gestión 2000, Barcelona. P. 19. 59 Ministerio de Administraciones Públicas (1997) La Ética en el servicio público. Ministerio de
Administraciones Públicas, Secretaría General Técnica, Instituto Nacional de Administración Pública y
Ministerio de la Presidencia. Boletín Oficial del Estado.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
44
Pero este ethos de la función pública tropieza con tensiones, tales como asumir
funciones complejas y de grave responsabilidad con menos recursos para la gestión o
enfrentar a poderes decisorios que se confrontan e impiden acuerdos racionales y
justos; o el aumento de la discrecionalidad y la apreciación en la toma de decisiones; o
la intervención de los intereses privados en los intereses públicos, entre otros; que
acrecientan la posibilidad de desviar o tergiversar sus valores de imparcialidad, trato
equitativo y justo.
Habrá que construir una infraestructura ética de la administración o la gestión de la
ética pública, entendida “como el conjunto de instrumentos y procedimientos
destinados a superar, desde una óptica actual, las posibles contradicciones entre los
sistemas tradicionales de control de la actividad de los servidores públicos, las
funciones que éstos tienen hoy encomendadas y los valores que estamos obligados a
preservar”60 . Lo que implica un análisis ético de las conductas públicas y de su
relación con la racionalidad administrativa
Los estudios muestran que la gestión administrativa actúa en nuevos ambientes que
colocan a los funcionarios en situaciones de conflicto; que eventualmente lesionan los
comportamientos éticos, la OCDE menciona que “(…) están teniendo que adoptar
nuevas formas de realizar la tarea de la Administración pública. Aunque las reformas
de la gestión pública han producido importantes resultados en cuanto a la eficiencia y
eficacia, algunos de los ajustes pueden haber tenido efectos no buscados sobre la
ética y los principios de conducta. No se pretende sugerir que estos cambios hayan
causado un aumento de los comportamientos indebidos o no éticos, sino que han
colocado a los funcionarios en situaciones de conflicto de intereses o de objetivos y
con escasas directrices sobre la forma de proceder. Puede existir, ciertamente, un
desfase creciente entre los valores y sistemas que han regido tradicionalmente el
comportamiento de los funcionarios y las funciones que les son encomendadas en un
marco cambiante del sector público”61.
60 Ibíd. Pp. 14-15 61Ibíd. P.24.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
45
Se propone desarrollar una infraestructura ética compuesta de instrumentos y
procesos para favorecer comportamientos deseables y evitar los indeseables. La
OCDE enumera los siguientes: “compromiso político, marco legal eficaz, mecanismos
eficaces de rendición de cuentas, códigos de conducta efectivos, apoyos al servicio
público, existencia de algún organismo coordinador en materia de ética y presencia de
una sociedad civil activa (incluidos unos medios de comunicación perspicaces) que
desempeñe el papel de vigilante de los actos de los funcionarios”62. A lo que habría
que agregar la creación de mecanismos de alerta y de visibilidad de los intereses
económicos o de otra índole que involucren negativamente a los funcionarios: se
proponen más controles minuciosos para garantizar una gestión eficaz de la ética
pública. Lo cual implica que la infraestructura ética sea coherente y congruente con las
reformas que propone la nueva gestión pública.
62 Ibíd. P.24.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
46
2. Marco contextual
En el siglo XX, sobre todo después de la crisis financiera de 1929, el Estado adquirió
un papel protagónico: paso de un Estado vigilante a un Estado productor y proveedor:
dio trabajo a los desempleados y posteriormente, en la posguerra, se convirtió en un
proveedor de bienes y servicios. Este proceso hizo crecer y ensanchar las
instituciones gubernamentales y por tanto, la AP aumentó notoriamente.
Esta tendencia prevaleció hasta finales de los 70s y principios de los 80s:
sobrevinieron crisis en las haciendas públicas: “.. este proceso llegó a su punto álgido
al final de la década de los setenta y principios de los ochenta del siglo pasado,
cuando los erarios nacionales comenzaron a presentar números rojos que indicaban el
malestar de las finanzas públicas. Una nueva crisis aparecía, esta vez además de
económica, gubernamental; se culpó al gran aparato del gobierno del desfalco de las
haciendas y pronto el paradigma económico sufrió una trasformación” 63.
Los enfoques neoliberales ofrecieron una solución: aligerar el aparato gubernamental.
El camino a seguir sería el deshacerse de sus empresas paraestatales que eran
ineficaces e ineficientes y absorbían buena parte de los recursos públicos. Estas ideas
fueron originalmente implantadas en los EUA y en el Reino Unido durante los
gobiernos de Reagan y de Tahtcher y se extendieron posteriormente como pauta
global. Esta pauta hacia emerger un nuevo paradigma, centrado en la eficiencia y
eficacia; en satisfacer necesidades de los ciudadanos, los cuales serían tratados como
clientes.
Este nuevo paradigma sustituiría al paradigma weberiano, burocrático, por una
gerencia pública basada en la optimización de los recursos y en la eficacia/eficiencia,
en la obtención de resultados, generando bienes y servicios públicos de calidad. En
63 González Tlazola, N. (2010). “ Barzelay y la burocracia: orientación al cliente y participación
ciudadana”. Revista Electrónica del Centro de Estudios en Administración Pública de la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. Quinto Número. Mayo-
Agosto 2 0 1 0; pp1-2.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
47
este sentido, el aparato de gobierno debería reducirse a su mínima expresión. Esta
reducción permitiría hacer más con menos y mejor con transparencia y rendición de
cuentas.
Para ello se requeriría no sólo de una nueva gerencia pública (NGP), centrada en la
ciudadanía, sino de la formación de una nueva burocracia: profesional, eficiente,
transparente y con una ética de servicio. La NGP tendría por objetivo alcanzar un
bienestar general que siempre esté atento a las necesidades de los ciudadanos
(fuente de las políticas públicas y de las decisiones gubernamentales): pasar de una
burocracia onerosa, obesa e incapaz a una burocracia orientada a la ciudadanía,
frugal y eficiente, basada en la rendición de cuentas y en los resultados.
Orientación al cliente y participación ciudadana: la NGP González Tlazola, N. (2010)
De acuerdo con Barzelay (1998), el quehacer burocrático transcurrió durante el siglo pasado por dos momentos: uno durante el Estado benefactor y otro con la nueva gerencia pública. En el primero, la burocracia creció en tamaño y en funciones con la finalidad de tener una amplia injerencia en los asuntos públicos, y así responder a las necesidades sociales. Al tener controlada a la economía, el crecimiento organizacional fue descontrolado y sin una planeación que permitiera a los servidores públicos ser aptos para atender eficazmente los nuevos retos socioeconómicos. Ante este panorama, la implementación de la nueva gerencia pública era prácticamente inevitable, porque pregonaba como recurso el perfeccionamiento de los sistemas fiscales, es decir, mayor rendimiento y responsabilidad en la función financiera para que el gasto presupuestal no exhibiera excesos en las erogaciones, lo cual incluía la reducción de la burocracia con la eliminación de algunas paraestatales. De manera adicional, está el problema del abuso del poder y el exceso de facultades que los funcionarios públicos de alta jerarquía ejercían dentro de las estructuras burocráticas. Una de ellas es la designación de puestos, donde la confianza y no la preparación era el requisito para obtener un puesto, lo cual causaba únicamente lealtad al jefe inmediato y no a la institución, transformándose en una falla estructural porque el servicio público se plagó de personas incapaces para llevar a cabo los procesos gubernamentales, es decir, no existían grupos diferenciados ni especializados en un proceso de desarrollo organizacional ni operacional. Para dar respuesta inmediata a estas y otras problemáticas, el nuevo paradigma burocrático proponía un nuevo marco jurídico en el que los funcionarios públicos cumplieran estrictamente lo que sus funciones les permiten realizar, con la intención de alcanzar las metas y objetivos sociales del servicio público y así eliminar el tráfico de influencias. Bajo estas premisas, la ley es la que establecería los mecanismos de permanencia en el cargo y la reorganización de la estructura burocrática para delimitar, dividir y diferenciar las funciones de cada grupo de trabajo.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
48
Desde esta perspectiva, de cambio o transición a un nuevo paradigma, se muestran, a
continuación, las nuevas tendencias modernizadoras en algunos países
latinoamericanos, europeos y en Estados Unidos (ver apartado 2.1). Posteriormente se
presenta la política pública en México referida a este cambio organizacional (ver
apartado 2.2) y finalmente se describe la reingeniería institucional del gobierno 2012-
2018 (ver apartado 2.3). Veamos:
2.1 Nuevas tendencias modernizadoras en las administraciones púbicas de Estados Unidos, América Latina y Europa
Se presenta, de manera sucinta, un análisis comparativo de las reformas que han
afectado las estructuras o modelos organizacionales de las administraciones públicas
de algunos países que consideramos significativos. Se comparan las nuevas
tendencias modernizadoras en las AP de América Latina (especialmente de Argentina,
Chile, México y Brasil) y de Europa (fundamentalmente de España, Francia y Gran
Bretaña). Se exponen también algunas referencias a EU. Además del criterio
geográfico, se contrastan también los modelos de organización: la línea
norteamericana y la línea Westminster, ésta última dio origen al New Public
Management/Nueva Gestión Pública. El periodo que abarca este análisis es del año
2000 a 2010.
2.1.1 Tendencias fuertes
la tendencia del cambio organizacional en las AP analizadas busca una mayor eficacia
en el quehacer gubernamental, opta por:
“Reformas de corte incremental centradas en modificaciones en las reglas que
orientan el funcionamiento y gestión de las políticas en las burocracias
estatales… (que apuntan) a potenciar las capacidades de intervención del
gobierno central, aumentar el control y la transparencia del gasto público”64.
64 Tapia, E. (2012) Tendencias y modelos en diseño y rediseño organizacional en el sector público:
análisis comparado de las reformas en ocho gobiernos centrales de América y Europa entre 2000-2010.
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012. Disponible en:
http://www.academia.edu/4943008/Tendencias_de_los_procesos_de_reforma_administrativa_en_Americ
a_Latina_y_Europa_Continental_entre_2000-2010
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
49
En la mayoría de las AP analizadas existe un descentramiento de “las reformas a gran
escala, es decir, mediante cambios en amplios sectores de la administración pública,
para lo cual se recurre a privatizaciones, supresiones de entidades y fusiones”65 ,
reformas que han sido aplicadas en la última década del siglo XX.
“El contexto en que se da la ola de reformas de la gestión pública durante las
dos décadas pasadas se caracteriza por un crecimiento sin precedentes del
sector público, por los variados grados de maleabilidad de los arreglos
institucionales diseñados en los países de la OCDE y por las tradicionales
fuentes de legitimidad que han perfilado la administración pública en el
pasado”66.
La OCDE y el Banco Mundial han promovido intensivamente este conjunto de
reformas para hacer más eficiente a las AP, a la que han llamado genéricamente
reformas del Estado en el marco de la globalización. Estos organismos
supranacionales han planteado una serie de referentes teóricos justamente para
legitimar los procesos de diseño organizacional de las AP. Estos refieren a reducir los
costos de los servicios públicos, a orientarlos a resultados, a la eficacia con
estándares de calidad, a evaluar la gestión, entre otros; y a fomentar los programas
descentralización/centralización, a las organizaciones en red y al fomento de la
departamentalización; se sintetizan en el siguiente cuadro:
65 Ibíd. 66 Fuente: Manning, N., & Shepherd, G. (2009) Reforma de la gestión pública: ¿qué debe aprender
América Latina de la OCDE? Revista del Clad Reforma Y Democracia (Caracas), 44, 5-56. Junio.
Disponible en: http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-
democracia/articulos/044-junio-2009/manning
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
50
Políticas de administración o gestión pública. Cánones de la OCDE y el BM
Plano de actuación Políticas
Plano general o de la organización macro de la rama ejecutiva.
Reducir costos de transacción. Aplicar sistemas de evaluación de la gestión por resultados y fomento a estándares de calidad. Adelantar el tránsito de sistemas de personal meritocráticos a flexibles. Aplicar lógicas de presupuesto por resultados.
Plano de organización intermedia (los sectores administrativos).
Implementar programas de descentralización/centralización. Configurar modelos de organizaciones en red.
Plano micro organizacional o del diseño y rediseño de las entidades.
Profundizar en el modelo de agencias ejecutivas y regulatorias autónomas del ejecutivo central. Fomentar la creación de grandes unidades burocráticas (departamentalización).
Fuente: Elaboración propia a partir de Tapia, E. Ibíd.
Estos planteamientos han tenido resultados diferentes en los países en que se han
aplicado. Se ha observado que los cambios dependen de la naturaleza del poder
ejecutivo y de las culturas organizaciones que habitan las estructuras estatales:
La maleabilidad de los sistemas administrativos
La maleabilidad de los sistemas administrativos depende, fuertemente, de la naturaleza del
poder ejecutivo y de la estructura del Estado. Aquellos gobiernos en los cuales un solo partido
forma mayoría, están particularmente bien posicionados para conducir complejos programas de
reforma, los que podrían generar tensiones al interior de coaliciones gobernantes. La
coordinación horizontal de las reformas de la gestión pública a través del gobierno se hace más
fácil si existe una agencia central con suficiente poder como para actuar como conductora de
las reformas. Los Estados que han dividido verticalmente la autoridad entre distintos niveles de
gobierno (como es el caso de Alemania, Bélgica, EE.UU. y Canadá) tienden a ser menos
capaces de conducir programas de reforma que sean uniformes y comprehensivos como los
que logran los sistemas unitarios (como por ejemplo Nueva Zelanda, Reino Unido, Holanda y
Francia). Sin embargo, la falta de uniformidad de los sistemas federales también puede
convertirse en un importante activo; ello en la medida que las entidades de los gobiernos
subnacionales pueden proporcionar un test de prueba natural, el que servirá luego de base a
distintos enfoques sobre reforma.
Culturas administrativas diferentes determinan fuertemente los pasos de la reforma. El
tradicional “Rechtsstaat” (“Estado de derecho”) de las culturas germánica y escandinava
impregna a sus funcionarios de un profundo sentido de la importancia que tiene preparar y
reforzar leyes que contribuyan a mantener la integridad y continuidad del Estado.
Consecuentemente, tales culturas administrativas tienden a proporcionar alguna rigidez legal:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
51
en ese contexto, los cambios a la gestión a menudo requieren de cambios legales, y los
funcionarios públicos se inclinan a sentir que se justifica una cierta resistencia a los cambios
rápidos debido a que ellos perciben que la preocupación por la preservación de los
procedimientos e instituciones existentes es crucial y legítima. Por contraste, la tradición del
“interés público” anglosajona valora mucho más un proceso de toma de decisiones que sea
más pragmático y flexible en aras del beneficio público. Esta tradición pareciera ser
peculiarmente compatible con esfuerzos de reforma más radicales. La tradición napoleónica es,
de muchas maneras, similar a la germánica, y se ha llegado a identificar con un mayor grado
de centralización
Fuente: Manning, N., & Shepherd, G. (2009) Reforma de la gestión pública: ¿qué debe aprender América Latina de la OCDE? Revista del Clad Reforma Y Democracia (Caracas), 44, 5-56. Junio. Disponible en: http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/044-junio-2009/manning
Como se puede constatar la tendencia es a implantar nuevos modelos de gestión y
establecer propuestas intermedias, de mediano alcance, que armonicen con las
culturas organizacionales generalmente conservadoras. En este sentido, se identifican
dos modelos dominantes. Veamos:
2.1.2 Modelos y enfoques organizacionales internacionales: la agencia y las redes políticas
Existen dos modelos de reformas administrativas en los gobiernos centrales: la línea
Westminster –que dio origen al New Public Management-- y la línea de
norteamericana auspiciada por los Estados Unidos (Aguilar, 2009 citado en Tapia, E.
Ibíd.). Asimismo, hay dos enfoques organizacionales adoptados en los países
seleccionados: el de la agencia y el de redes de políticas para la gestión de programas
gubernamentales.
Modelo norteamericano
Se concentra en procesos de cambio incremental vía la mejora de los procesos y
procedimientos con miras a “reinventar el gobierno”:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
52
Medidas esenciales del modelo norteamericano
Medida Característica
Organizar de manera descentralizada las unidades administrativas, en correspondencia con la tesis de distinguir entre “el timonear y el remar” (entre dirección estratégica y gerencia operativa u operación).
Descentralización. Dirección
estratégica//operación.
Las actividades públicas pueden llevarse mediante contrataciones externas o diversas formas de asociación del gobierno con las organizaciones privadas y sociales.
Outsourcing. Subcontratación.
Introducir incentivos de mercado o cuasi mercado. Privilegio de la lógica del mercado
Incorporación vertiginosa de tecnologías de la información y comunicación.67
Tecnología en los procesos.
Establecimiento de sistemas de medición y evaluación del desempeño de personas y unidades.
Indicadores de rendimiento.
Reorientación de la operación administrativa hacia los ciudadanos-usuarios.
Enfoque al cliente-ciudadano.
Introducción de la planeación estratégica. Visión de futuro.
Fuente: Elaboración propia a partir de Tapia, E. Ibíd.
La OCDE retoma estas nociones y las reformula:
“La agenda de la OCDE no difiere en lo esencial de las líneas de las reformas
angloamericanas, pero las distribuye novedosa y finamente en cinco
perspectivas o dimensiones de lo que es y debe hacer el gobierno: “el gobierno
como decisor/hacedor de políticas, el gobierno como facilitador, el gobierno
como reformador, el alto desempeño del gobierno y la capacidad estratégica
del gobierno”, queriendo decir los dos puntos últimos gobierno como gerente
operativo y gobierno como estratega o como director estratégico. Estos cinco
componentes constitutivos del gobierno como institución y como agencia
pueden resumir bien las dimensiones y responsabilidades esenciales del
gobierno y son de utilidad para ubicar, clasificar y distinguir los campos que se
pueden seguir en las reformas”. (Tapia,2012);en Aguilar (2009).
67 “Algunos países latinoamericanos han desempeñado un papel activo en este ámbito. La administración electrónica abre una ventana de oportunidades a la región. Los servicios móviles ponen a disposición nuevas tecnologías, incluso para los grupos de ingresos más bajos. Sin embargo, el acceso a la banda ancha de Internet continúa siendo fundamental para efectuar aplicaciones más avanzadas de administración electrónica, como las transacciones interactivas entre amplios grupos de población.” (OCDE/CEPAL, 2011).
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
53
Modelo Westminster (Nueva Gestión Pública/ New Public Management, NGP)
En términos generales el propósito de este modelo es reducir el tamaño del gobierno a
través de fragmentar el gobierno y dar autonomía a las unidades descentralizadas que
operan con objetivos precisos y metas pertinentes; para lo cual se compacta, se
flexibiliza y se desreglamenta. Los países que lo han implementado son Nueva
Zelanda, Gran Bretaña, Australia y Canadá.
Características esenciales de la NGP (Modelo Westminster) Casos británico, neozelandés y canadiense
Gran Bretaña Nueva Zelanda Canadá
Aplicación de una estructura descentralizada o “fragmentada” del gobierno.
Preferencia por: El sector privado sobre el público en los campos donde sea posible. Responsabilidades directas y precisas en vez de difusas entre varias autoridades. La descentralización en todos los campos donde sea posible.
Dar mayor autonomía (facultad con responsabilidad) a ministros, directores departamentales y agencias en el manejo de los recursos, disminuyendo su dependencia de las entidades centralizadoras.
Las unidades descentralizadas disponen de autonomía cabal.
Preferir: Las organizaciones no departamentales para la implementación de las políticas. Las pequeñas organizaciones. Organizaciones enfocadas en un solo propósito/objetivo. Una estructura administrativa multiforme más que uniforme. Una provisión multiforme más que uniforme. Organizaciones delgadas, ligeras, más que de muchos niveles jerárquicos.
Incentivar la creación de agencias independientes y descentralizadas, con ejecutivos contratados y libres de restricciones burocráticas, quienes aplican métodos y prácticas del sector privado.
Las acciones de las unidades descentralizadas se enfocan en objetivos claros, precisos, singulares, con metas mensurables, así como a segmentos precisos de ciudadanos.
Separar: La formulación de la política respecto de su operación. El financiamiento de la adquisición y ésta de las actividades de provisión de bienes y servicios. La regulación de la operación. Las actividades de provisión respecto de las operaciones de control interno y auditoria.
Introducir el concepto de calidad en el servicio público o principio de citizen-centred service, lo que implica cambiar la cultura administrativa.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
54
Gran Bretaña Nueva Zelanda Canadá
Las unidades elaboran sus presupuestos a la luz del criterio de las “e” [economía, eficiencia y eficacia].
Para favorecer el citizen-centred service se implementaron medidas de compactación jerárquica, flexibilización operativa, desreglamentación, descentralización operativa hacia los mandos medios y operadores y definición compartida de estándares de calidad, indicadores de desempeño y encuestas a usuarios.
Las unidades se responsabilizan de su actuación y rinden cuentas de su desempeño.
Disposición de sistemas confiables de información y medición del desempeño de las personas y unidades.
Fuente: Elaboración propia con información de Villanueva (2009); Pollitt y Bouckaert (2000), citados en Tapia, E. Ibíd.
Estas propuestas coinciden con la NGP. Encontramos 10 coincidencias con el cuadro
anterior:
Coincidencias con la NGP
Descentralización y autonomía de las unidades organizacionales y sus responsables.
Centramiento en objetivos precisos y en segmentos claros.
Economía, eficiencia y eficacia.
Rendición de cuentas.
Sistemas de información y medición del desempeño de personas y unidades.
Preferencia por el sector privado.
Organizaciones pequeñas, fractalizadas, desburocratizadas (delgadas), con estructura
administrativa multiforme.
Separación de la política y la regulación de la operación.
Estándares de calidad en el servicio.
Cambio de cultura administrativa.
Fuente: Elaboración propia.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
55
Finalmente, se considera que los enfoques que propone la NGP no sólo plantean un
nuevo andamiaje conceptual sino que sienta las bases de nuevos modelos
organizaciones estatales bajo el paradigma de la eficacia y la eficiencia:
“Las teorías de la NGP configuran la segunda ola de reformas en materia de
las administraciones públicas y no solo implican un viraje conceptual, sino que
proveen bases para los modelos de organización que se prescriben para las
organizaciones estatales”.68
La OCDE y la CEPAL señalan los límites y las insuficiencias de la NGP, sobre todo
porque las experiencias muestran que este modelo no garantiza la eficacia ni logra,
per se, atender las necesidades de la ciudadanía. Por lo que las reformas de segunda
generación inciden, ahora, en la rendición de cuentas, en los resultados con énfasis en
la elaboración del presupuesto, la gestión de recursos humanos y las auditorías:
La crítica de la OCDE y la CEPAL hacia la NGP
La práctica ha demostrado que la gestión pública requiere de sus propias técnicas e
instrumentos. Si bien el modelo de la NGP trasladó el énfasis en las reformas de la gestión
pública y del buen gobierno, no siempre aportó una respuesta clara y directa a las necesidades
de ésta y con frecuencia dejó de abordar la transparencia en aquel. Además, se concentró en
la eficiencia, pero en ocasiones en detrimento de la eficacia. Se puso de relieve la necesidad
de crear instituciones y procedimientos intrínsecos al Estado para minimizar las contrapartidas
y encarar los nuevos desafíos en sus tres dimensiones. Esto influyó para que la segunda ola de
reformas se concentrara en la evaluación de los resultados y reforzara el vínculo entre los
procesos clave de la gestión del sector público (presupuesto, gestión de recursos humanos,
auditoría) y los resultados, resaltando la rendición de cuentas. La reforma de la regulación
asumió protagonismo a medida que se comenzó a reconocer cada vez más su papel como
instrumento de aplicación de políticas. Por ejemplo, en los países de la OCDE se introdujeron
sistemas de equilibrio de poderes para definir las nuevas normas y mecanismos amplios para
actualizar y filtrar las existentes, a fin de que continuaran adecuándose a sus objetivos.
Fuente: OCDE/CEPAL (2011) Perspectivas Económicas de América Latina 2012: Transformación del Estado para el Desarrollo. OECD Publishing. Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/leo-2012-es
68 Tapia, E. Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
56
Enfoques organizacionales de la agencia y de redes de políticas para la gestión de programas gubernamentales
Se observa que países como EU, Gran Bretaña, Francia, España y Brasil han
adoptado un enfoque de agencia basado en entidades autónomas del gobierno central
orientadas a la operación, mientras que los países latinoamericanos (México,
Argentina, Chile) tienen un enfoque de redes políticas para dar cuenta de la gestión de
los programas de asistencia social. Se explicitan en la siguiente figura (con
información de Tapia, 2012):
En
foq
ue
s
De la agencia
De redes políticas
Entidades autónomas del gobierno central orientadas a la operación de un servicio o hacer regulación de política
Para dar cuenta de la gestión de programas de asistencia social
EU, Gran Bretaña, Francia, España y Brasil
Países latinoamericanos
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
57
Enfoque de las agencias independientes (acciones)
Como señalamos arriba, el modelo/enfoque de agencias independientes se asentó en
Gran Bretaña, Francia, España, EU y Brasil, principalmente. Muestran cómo se
implantaron los procesos de descentralización, flexibilización y autonomía de las
agencias gubernamentales. El siguiente cuadro detalla las acciones que cada una de
esas naciones implantó al cobijo de este enfoque.
El enfoque de las agencias independientes en Gran Bretaña, Francia, España, EU y
Brasil. Años 2000-2010
Gran Bretaña Francia España EU Brasil
País pionero en la aplicación del modelo. Entre 1988 y 2001, 173 agencias fueron creadas, empleando un cuerpo de asesores que ascienden de 30 a más de 86,000. En 1997 el Banco de Inglaterra es facultado de mayor discrecionalidad para el manejo de la política monetaria, a fin de mantener el modelo de convenios entre las entidades estatales y privadas para la provisión, financiación y producción de servicios como las infraestructuras y los sectores de salud y educación.
Énfasis en la orientación en el cliente y en la flexibilización de los ministerios (1995). Mayor flexibilización de las burocracias centrales (finales de los años 90).
Procesos de descentralización que se impulsaron luego del fin de la dictadura de Franco. En 1991 se crearon las primeras 5 agencias administrativas y para fines de los noventa ya existían 75. Las agencias estaban dotadas de autonomía regulada. En 1997, José María Aznar adelanta una reforma de la administración en el marco de una revisión del rol del Estado, que descansa en tres pilares: un mayor control del ejecutivo sobre la administración pública, la rendición de cuentas y la acción colectiva y la autonomía de los ministerios.
En la administración Clinton (1992-2000), se flexibilizan las líneas de autoridad, con unidades independientes que suelen trabajar como un gobierno sin gobernantes. Bajo la administración Bush (2000-2009), la mayor innovación fue la creación del departamento de seguridad interior, sin embargo, la reforma administrativa no estuvo dentro de las prioridades de la agenda.
En la administración Da Silva (2003-2007 y 2007-2010) se produce una reestructuración en las autonomías de las agencias ejecutivas y reguladoras instauradas bajo la administración Cardozo (1995-1999 y 1999-2003), con el fin de lograr un mayor control político de las decisiones de estas organizaciones.
Fuente: Fuente: Elaboración propia a partir de Tapia, E. Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
58
Sin embargo, existen opiniones que plantean que este modelo no tiene viabilidad en
América Latina ya que las autoridades no son permanentes y la autonomía puede
implicar irresponsabilidad y corrupción:
“Pero hay consenso en que las agencias independientes en el terreno de la provisión de servicios en América Latina probablemente no constituyan una solución permanente (Fiszbein, 2005; Matsuda, 2003). Primero, tienden a ser políticamente no sustentables porque descansan en autoridades políticas transitorias (y su mera presencia, argumentan algunos, mina los intentos por reformar de manera permanente la estructura de la administración). Segundo, al permanecer al margen de la estructura permanente, es más fácil que se vuelvan no responsables, e incluso corruptas”.69
Enfoque de redes políticas
Producto de las crisis sociales de mediados de los años 90 en América Latina, “(…) el
gobierno central asume la función de financiación y fijación de los contenidos de los
programas y dejando la operación a ONGs, gremios y administraciones locales” ,
(Tapia, 2012). Se postula un modelo de operación flexible de las organizaciones
públicas a partir de la subcontratación. Las implicaciones organizacionales de este
modelo se pueden resumir en el siguiente cuadro:
Implicaciones organizacionales del enfoque de redes políticas
Rasgo del modelo Implicación organizacional
Operación interconectada entre organizaciones estatales y no estatales
Cesión de funciones de operación de un servicio en actores no estatales.
Modificación de roles entre actores estatales y no estatales.
Separación entre lo público estatal; lo público privado tiende a diluirse vía privatizaciones y/o concesiones.
69 Mannning y Shepherd. Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
59
Rasgo del modelo Implicación organizacional
Control financiero estatal del servicio
El Estado ejerce control sobre la provisión de los servicios mediante la centralización de los recursos, controla la mayor parte de la financiación de la operación e impone a los aspirantes a los contratos estatales criterios de acceso.
Introducción de la gestión de proyectos
Se abandona el modelo de burocracias funcionales y jerárquicas y se establecen diseños organizacionales por proyectos, es decir, unidades que surgen para dar cuenta de una serie de actividades durante un periodo determinado y cuyo financiamiento está articulado a los presupuestos de inversión y a los de funcionamiento.
Interacción entre el prestador y el ciudadano
Debido a la intervención activa de prestadores no estatales, puede dañarse su papel mediador que desempeñan entre el ciudadano y el Estado.
Fuente: Fuente: Elaboración propia a partir de Tapia, E. Ibíd.
Como puede notarse este enfoque/modelo es de alcance medio, ya que permite
solventar las necesidades ciudadanas por la vía de subrogar. Sin embargo, la
subcontratación externa no ha sido del todo exitosa, al menos en los dos países
latinoamericanos miembros de la OCDE:
“La información sobre el uso de los servicios públicos por parte de los
proveedores no gubernamentales es escasa. Los dos miembros
latinoamericanos de la OCDE, México y Chile, acuden en bastante menor
medida a la subcontratación externa que otros países miembros de la
Organización. Con bienes y servicios externalizados en un 22,9% y un 33,1%
respectivamente, estos dos países se sitúan muy por debajo del promedio de la
OCDE, un 42,8%”.70
En América latina los esfuerzos por renovar las AP ha sido intensos creando formas
o formatos alternativos, pero la AP sigue teniendo, según algunos analistas, una crisis
de desempeño profunda. A pesar de estar orientado sectorialmente y que los procesos
70 OCDE/CEPAL. Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
60
de descentralización se han implementado creando un conmutador que funciona como
interface entre los diversos procesos de producción de servicios:
El proceso de reforma del sector público en AL. ¿Cómo se han implementado los
modelos anteriores?
Un fuerte, aunque desordenado, proceso de reforma se ha implementado en América Latina a
través de cambios realizados en la estructura del sector público y el desarrollo de formas
alternativas de provisión de los servicios. De la misma manera que sucedió en la OCDE, este
fenómeno se puede describir como orientado al desempeño, pero la diferencia radica en que la
crisis de desempeño de América Latina es, por lejos, más profunda. Refleja el fracaso de los
esfuerzos de reforma en el corazón del servicio público y la necesidad de buscar caminos
alternativos para proveer importantes servicios. El proceso de reforma ha sido ampliamente
orientado por necesidades sectoriales de cambio, más que por una estrategia global de
reforma administrativa. La diversificación organizacional ha tomado la forma de un conmutador
que permite pasar desde la producción a la regulación, a la creación de agencias
independientes, a la descentralización de la provisión de servicios hacia los gobiernos
subnacionales, a la contratación externa y al involucramiento de los clientes en la provisión de
los servicios.
Fuente: Mannning y Shepherd. Ibíd.
2.1.3 Análisis comparativo
Con los elementos descritos es posible comparar las nuevas tendencias
modernizadoras en las administraciones públicas de América Latina (especialmente de
Colombia, Argentina, Chile, México y Brasil) y de Europa (fundamentalmente de
España, Francia y Gran Bretaña). Si agrupamos las orientaciones/enfoques
renovadores en 3 categorías , encontramos que España, Gran Bretaña, EU y México
han orientado sus reformas organizacionales de la AP bajo los criterios de los
enfoques norteamericano y de la OCDE. Resalta la decisión de Francia de orientar su
modelo organizacional mediante la reducción de unidades para mejorar la gestión. A
diferencia de Brasil, Chile y Argentina que se orientan por la organización por políticas
y sistemas de reducción de costos. Tal y como se muestra en el siguiente cuadro:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
61
Orientaciones asumidas en materia organizacional en los países seleccionados
Orientación Enfoque norteamericano y de la OCDE
Organización por políticas y sistemas de reducción de costos
Reducción del número de unidades organizacionales con el mejoramiento de la gestión
España X
Gran Bretaña
X
Francia X
EU X
México X
Brasil X
Chile X
Argentina X
Fuente: Elaboración propia a partir de Tapia, E. Ibíd.
Otra manera de observar estas orientaciones, consiste en identificar las políticas
organizacionales aplicadas en los países seleccionados que convergen. Todos los
países seleccionados han incidido en la focalización de la acción pública en
resultados. Para lo cual se ha reforzado el liderazgo (capacidades estratégicas de la
alta dirección); sustituido o reformado las estructuras organizativas (de
lineales/verticales a horizontales); sentado las bases para crear entornos
administrativos descentralizados; focalizado la eficiencia de los servicios y flexibilizado
la prestación pública de los mismos. Se expresaría gráficamente de la siguiente
manera:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
62
Políticas organizacionales aplicadas por los países seleccionados
Los enfoques analizados muestran más convergencias que divergencias. Se identifica
una triada de características comunes que han acompañado los procesos de reforma
de las AP, mismas que se sintetizan en el siguiente cuadro:
Características comunes en las reformas organizacionales de Argentina, Brasil, Chile, España, EU, Francia, Gran Bretaña y México
Característica Interpretación
El régimen político juega un rol en la manera en que se tramitó la reforma pero no en las orientaciones de ésta por parte del ejecutivo nacional central.
Despolitización del proceso y privilegio del aspecto técnico.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
63
Característica Interpretación
La recurrencia de un patrón de reforma centrada en la iniciativa del ejecutivo y en la búsqueda de resultados de corto plazo.
Centramiento en el ejecutivo y eficacia de corto plazo.
Los programas sociales transitan del modelo de agencia independiente al de redes público-privadas.
Sinergia para el desarrollo social.
Fuente: Fuente: Elaboración propia a partir de Tapia, E. Ibíd.
Diferenciaciones
Algunas diferenciaciones provienen de la naturaleza o el tipo de Estado; ya sea federal
o unitario. Los siguientes cuadros esquematizan las iniciativas de reforma
organizacional tomando en cuenta estas diferenciaciones.
Países federales
México pone énfasis en la calidad, el control presupuestario y la profesionalización a
diferencia de Argentina, Brasil y EU cuyos énfasis están en la flexibilización del
outsourcing; en el gobierno electrónico (EU); en el cambio de régimen de
remuneraciones y/o en los mecanismos de competencia administrativa para la
selección de proveedores (Brasil y Argentina). Los cuatro países ponen énfasis en la
mayor capacidad de control político y en la atención a la emergencia de programas y
agencias vinculadas a la seguridad o el asistencialismo. Tal y como puede observarse
en el siguiente cuadro:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
64
Iniciativas de reforma organizacional en los estados federales de Argentina, Brasil, EU y México. Comparación. 2000-2010
Reforma Flexibilización vía
outsourcing
Gobierno electrónico
Cambio del régimen de remunera-
ciones
Mecanismo “competencia administrativa” para selección
de proveedores
Énfasis en la calidad, el control presupuestario y profesionaliza-
ción
Mayor capacidad de control político y emergencia de
programas y agencias
vinculadas a la seguridad o
asistencialismo
Argentina X X X
Brasil X X X
EU X X X
México X X
Fuente: Fuente: Elaboración propia a partir de Tapia, E. Ibíd.
Países unitarios En el caso de los estados unitarios, encontramos que todos los países ponen énfasis en el
control presupuestal y en un liderazgo ejecutivo. España y Gran Bretaña propone una
mayor descentralización mientras que Francia pone énfasis en las iniciativas
centralizadoras de las decisiones. Tal y como se muestra en el siguiente cuadro:
Iniciativas de reforma organizacional en los estados unitarios de Chile, España, Francia y
Gran Bretaña. Comparación. 2000-2010
Reforma Control presupuestal
Liderazgo ejecutivo
Iniciativas centralizadoras de las decisiones
Mayor descentralización
Chile X X
España X X X
Francia X X X
Gran Bretaña X X X
Fuente: Fuente: Elaboración propia a partir de Tapia, E. Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
65
Aplicación de los modelos organizacionales en América Latina. Balance final
Los países de la OCDE y de América Latina están firmemente comprometidos en encontrar
alternativas organizacionales más flexibles orientadas al desempeño en lugar de la tradicional
jerarquía ministerial. A diferencia de las trayectorias más lineales que indicamos para el control
del dinero y de las personas, la trayectoria de los formatos organizacionales y de mando va
desde la homogeneidad hacia la heterogeneidad. El mejoramiento del desempeño se está
mirando a través de un sector público reestructurado (descentralización y agencias
independientes) y formas alternativas de provisión de servicios públicos que involucren al
sector privado. Los países de la OCDE lo están haciendo para lograr gobiernos más eficientes
y con mayor capacidad de respuesta. Pero muchos países latinoamericanos lo están haciendo
porque sus administraciones jerárquicas son disfuncionales. Sin lugar a duda, en la provisión
alternativa de servicios, América Latina parece ir adelante respecto de los países de la OCDE.
Formatos organizacionales diversificados se han transformado en un requerimiento, pero aún
está por verse en qué medida este enfoque puede ayudar, realmente a superar la
disfuncionalidad
Fuente: Manning y Shepherd. Ibíd.
Conclusión
La implantación del nuevo paradigma para las APs se está llevando a cabo, con mayor
o menor intensidad, en todos los países analizados. Con mayor o menor resistencia al
cambio, se ha implantado un modelo centrado en la eficiencia y la eficacia del
gobierno. Esta implantación requiere una reconfiguración institucional y una
racionalización de las estructuras administrativas que implica una ajuste de sus
dimensiones y alcances. Podemos, bajo esta perspectiva, referirnos al caso mexicano:
a los procesos de cambio de la AP en el México contemporáneo.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
66
2.2 La política pública en México referida al cambio organizacional
2.2.1 Transformaciones recientes
Sánchez71 y Carrillo72 consideran que los cambios organizacionales más importantes
en la administración pública mexicana se dan en el siglo XX: comienzan con las
reformas carrancistas y se extienden gradual y parcialmente durante todo el período
posrevolucionario hasta llegar a la década de los setentas en que se cambia el perfil
de la función pública (López Portillo promulga la Ley Orgánica de la Administración
Pública); Sánchez la denomina etapa de las reformas administrativas.
En los ochentas se emprende una etapa de modernizaciones cuyo eje, en el sexenio
de Miguel de La Madrid (1982-1988), fue la descentralización administrativa que
proporcionó mayores atribuciones a los municipios y cambios significativos en el sector
salud y educativo y que se amplió con la simplificación administrativa emprendida por
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)73, la cual se concentró en reducir la tramitología
y se continuó con Ernesto Zedillo (1994-2000) y su modernización administrativa que
incorporó o adaptó los modelos de la Nueva Gerencia Pública con un enfoque de
planeación estratégica74.
El inicio de los cambios organizacionales en el México moderno75
[Las reformas administrativas de los setentas]
(A mediados de los años 70s)…como ya existían una gran cantidad de organismos
descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos, López Portillo
propone en una nueva Ley Orgánica que por primera vez lleva ese nombre, Ley Orgánica de la
Administración Pública, que se reconozca que hay dependencias del Ejecutivo que se
encargan de aspectos horizontales o globalizadores, como se les llamó a partir de entonces, y
que a las secretarías y departamentos administrativos encargados de los aspectos sustantivos
71 Sánchez González, J:J. (2010) La propuesta de modernización administrativa del gobierno de Felipe
Calderón. Revista de Administración Pública. México, num. 3 Vol. XLV, septiembre-diciembre 2010.
P.31-52. 72 Carrillo Castro, A. (s/f) El modelo actual de la administración pública en México. Ver en:
biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2301/8 73 México. Secretaría de la Contraloría General de la Federación. Programa General de Simplificación de
la Administración Pública Federal (1989-1994). México, SECOGEF, 1989 74 México. Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. Programa de Modernización de la
Administración Pública (1995-2000). México, SECODAM, 1995. 75 Carrillo Castro, A. Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
67
se les llamara coordinadoras de sector; es decir, que se reconocía la necesidad de que hubiera
funciones horizontales o globalizadoras, que en ese entonces las tenía en la nueva Ley
Orgánica, la Secretaría de Hacienda y la nueva Secretaría de Programación y Presupuesto, y
que cada una de las dependencias o secretarías de Estado o departamentos fueran
coordinadores de todo ese número importante de organismos descentralizados y empresas de
participación estatal y fideicomisos públicos, con lo que se empezó a denominar entonces los
sectores administrativos, y cada sector administrativo iba a tener su coordinador administrativo,
entonces ya no era nada más el modelo simple de secretarías de Estado y departamentos
administrativos, con todo lo horizontal o técnico, sino que se crea ya el concepto de
dependencias globalizadoras, repito, Hacienda y, Programación y Presupuesto, y
coordinadoras de sector, sigue todavía ese modelo vigente.
En el 2000, el PRI pierde la presidencia de la República y se inicia la alternancia,
gobierna el PAN durante 12 años. Se inicia una tercera etapa (Vicente Fox -2000-
2006- y Felipe Calderón 2006-2012). En el período foxista, Sánchez76 identifica un
momento en que la estrategia se centra en la innovación administrativa cuyos
objetivos eran los del combate a la corrupción, el fomento a la transparencia y el
desarrollo administrativo; después, en los últimos años de su mandato (2005), Fox
plantea una Agenda de Buen Gobierno (ABG) centrada en la calidad, la honestidad, la
profesionalización del servicio público, la eficiencia y la eficacia (que cueste menos), la
mejora de las regulaciones77.
Felipe Calderón propuso tres estrategias novedosas de modernización: el presupuesto
basado en resultados (impacto del gasto público); el Sistema de Evaluación
Desempeño (logros de las políticas públicas); y el Programa de Mejoramiento de la
gestión (evaluación de desempeño en base a resultados). Se incorpora a estas
estrategias un nuevo concepto: la responsabilidad hacendaria que permite verificar
resultados y grado de ejecución de los programas y presupuestos. El objetivo fue
lograr una mayor rendición de cuentas y transparencia; fue uno de los ejes centrales
del Plan Nacional de Desarrollo 2007-201278.
76 Sánchez González. Ibíd.. Pp.31-52. 77 México. Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo. Programa Nacional de Combate a la
Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. México,
SECODAM, 2001. 78 México. Presidencia de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Presidencia de la
República. México, 2007.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
68
A este propósito se le unieron los objetivos de la eficacia y la eficiencia gubernamental.
Las dependencias responsables para lograr estos objetivos fueron la Secretaría de la
Función Pública (SFP) y la Secretaría de Hacienda y Crédito público (SHCP). Se
estableció el objetivo de elevar los estándares de calidad tanto en los servicios como
en las prácticas gubernamentales; bajo la premisa de hacerlo bien, a tiempo, con
menor costo y mejor. Para ello se planteó la profesionalización del servicio público y el
diseño del presupuesto basado en resultados que serían evaluados con el fin de
ofrecer a la ciudadanía una rendición de cuentas transparente. Se hablaba de una
nueva gestión basada en los resultados. Se abandonó la Agenda del Buen Gobierno
de Fox y se adoptó el modelo de Evaluación del desempeño de la gestión pública”79.
El modelo que se propuso se ilustra de la siguiente manera:
Componentes del modelo mexicano de evaluación del desempeño
Fuente: Vega ( 2005) en Sánchez González, J:J. (2010) La propuesta de modernización administrativa del gobierno de Felipe Calderón. Revista de Administración Pública. México, num. 3 Vol. XLV, septiembre-diciembre 2010. Pp.31-52.
79 Ver: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Sistema de Evaluación del Desempeño. México, SHCP,
2007; y: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Presupuesto basado en Resultados (PbR) y
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). México, Subsecretaría de Egresos, Unidad de Política y
Control Presupuestario, 2008
Maximizar la utilidad pública
Evaluación del Gobierno
PBR Impacto del
Gasto
SED
Desempeño de
Programas
PMG Desempeño
de instituciones
y funcionarios
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
69
La implementación de este modelo fue complejo y lento, sobre todo por lo difícil que
resultan conciliar objetivos individuales con los grupales e institucionales. Según
Sánchez, sólo en cuatro países se ha logrado implantar sistemas de gestión del
desempeño, en el resto de los países se encuentra en estado embrionario80.
En el gobierno de Felipe Calderón, otro cambio significativo fue el Programa Especial
de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012 (PMG)
elaborado por la SFP81. Este programa buscaba elevar el papel la evaluación: de
instrumento de control a un instrumento de mejora y transformación estructural de la
APF. Se le da carácter de obligatorio y establece recompensas para motivar a los
servidores públicos eficientes. Su objetivo fue la mejora de la gestión entendida como
la adquisición de nuevas capacidades y la ampliación de las existentes en los
servidores públicos y en las agencias públicas; de tal manera que permita ofrecer a la
ciudadanía cuentas claras sobre la administración de los recursos públicos, lo que
garantizaría una buena gobernanza y una mejor gobernabilidad (confianza y
credibilidad de la ciudadanía al gobierno).
Los objetivos del PMG fueron: maximizar la calidad de los bienes y servicios que
produce la administración pública; minimizar los costos de operación y administración
e incrementar la efectividad de las instituciones. A diferencia de los cambios de la
administración foxista, la visión del gobierno de Calderón fue más instrumental. El
PMG se dividió en dos módulos: uno normativo referido a normas y políticas y otro
institucional que refiere a los procesos sustantivos para la mejora. Se definieron 5
áreas estratégicas: planeación, mejora regulatoria; calidad de procesos y servicios;
gobierno electrónico, austeridad; y disciplina de gasto. El PMG, en su última etapa,
contaría con un conjunto de indicadores que permitiría una evaluación robusta.
80 Sánchez González, Ibíd. P.38. 81 Vega Casillas, S. “El Programa de Mejoramiento de la Gestión en México”, en Política Digital,
México, No. 37, 2007
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
70
Esquema funcional del PMG 2008-2012
Fuente: Programa Especial de Mejora de la Gestión en la APF en Sánchez González, J.J. (2010) La propuesta de modernización administrativa del gobierno de Felipe Calderón. Revista de Administración Pública. México, num. 3 Vol. XLV, septiembre-diciembre 2010. P.31-52.
Sánchez 82señala que desde que se promulgo la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal en 1976, los presidentes han hecho modificaciones a la estructura
orgánica de la AP. Felipe Calderón fue la excepción. Respecto a la continuidad de los
programas, el gobierno de Calderón sostuvo dos estrategias: la transparencia y
acceso a la información y el servicio profesional de carrera. Los resultados de estos
cambios organizacionales muestran debilidades en lo que respecta al Presupuesto
basado en Resultados: solamente miden resultados a través de los controles de la
Tesorería. Las estrategias de evaluación todavía son muy limitadas en el diseño de
indicadores pertinentes para evaluar el desempeño que generalmente olvida el
contexto social y sus motivaciones.
82 Sánchez González. Ibíd. Pp.47-51.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
71
Los cambios organizacionales de 2006-201283
En suma, el mejoramiento de la administración pública de Felipe Calderón (fue) por
dos vías: la primera, tiene que ver con las estrategias llevadas en el gobierno de Fox –
transparencia y rendición de cuentas y el servicio profesional de carrera– que cuentan
con sus leyes y reglamentos respectivos. La segunda se conforma con estrategias
propias de su gobierno, como el Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), el
Presupuesto basado en Resultados (PbR) y el Sistema de Evaluación del Desempeño
(SED). Este conjunto de estrategias se encuentran establecidas en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND 2007-2012) y en el Primer Informe de Gobierno bajo la denominación
de “eficiencia y eficacia gubernamental” y “transparencia y rendición de cuentas”.
El gobierno electrónico
El gobierno de Felipe Calderón también promovió el uso de las tecnologías de la
información y la comunicación. Anunció la meta de automatizar para 2012, el 70% de
todos los servicios que presta el gobierno (tres mil según los datos de la OCDE). Para
tal efecto se implementaron nueve manuales administrativos para la simplificación
administrativa y estratégicamente realizó esfuerzos para la plena automatización de
los servicios de alto impacto. Se recurrió a establecer la ventanilla única (p.e. el portal
www.tuempresa.gob.mx) para el registro de nuevas empresas y se desarrollaron
opciones de pago en línea; se aumentó el uso de programas de contabilidad.
El gobierno electrónico en el sexenio de Felipe Calderón según la OCDE84
El gobierno electrónico desempeña una función clave en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-
2012. La Prioridad número 5 (que se incluye en el capítulo 5) consiste en impulsar la
democracia eficaz y responsable por la política externa. El gobierno electrónico también es
relevante para alcanzar la meta estratégica número 4, que se refiere a “mejorar la regulación, la
gestión, los procesos y los resultados del servicio civil de carrera para satisfacer las
necesidades de los ciudadanos en términos de prestación de servicios y suministro de bienes”.
El Plan presentó la estrategia siguiente para mejorar el desempeño de la administración pública
a nivel federal: aumentar el rigor de las normas de eficiencia y de eficacia del gobierno a través
de la sistematización y la digitalización de todos los procedimientos administrativos y el uso de
las TIC y las comunicaciones de funcionarios públicos. Al igual que el Plan Nacional de
83 Ibíd. P. 51. 84 OCDE, (2011) Hacia una gestión pública más efectiva y dinámica en México. OECD Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264116252-es. P.81
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
72
Desarrollo de México, el documento Vision and Objectives de Corea para el periodo 2007-2012
incluye una estrategia que va de la información orientada por el gobierno a una gobernanza
público-privada en colaboración, de la informatización desconectada a la informatización sin
incidentes, de la reacción a las respuestas activas a efectos adversos, de las políticas
centradas en la expansión a las medidas centradas en la utilización.
2.3 La Reingeniería institucional del gobierno 2012-2018
El gobierno de Enrique Peña Nieto planteó una reorientación y profundización de la
pauta modernizadora de la APF, siguiendo la ruta emprendida en los años recientes:
impulsando una gestión administrativa innovadora, centrada en los ciudadanos,
desregulada, transparente, honesta y profesional. Con mayor o menor énfasis, las
pautas de una NGP se han implantado en la estructura de la APF y ésta ha impactado
a las administraciones estatales y municipales.
Bajo esta perspectiva se menciona que el PND 2013-2018 incluirá los compromisos
asumidos por el Gobierno en el Pacto por México e incorporará las siguientes
estrategias transversales: democratizar la productividad, conformar un Gobierno
cercano y moderno, e incluir la Perspectiva de Género para la promoción de la
igualdad entre mujeres y hombres. Se trata de fortalecer la gobernabilidad a través de
una administración de calidad, cercana, incluyente que tenga una visión global y local.
El gobierno cercano y moderno se concibe como “una administración enfocada a los
resultados, eficiente, con mecanismos de evaluación que mejoren su desempeño, que
optimice el uso de los recursos, que simplifique la normatividad y los planes
gubernamentales, que rinda cuentas de manera clara y oportuna y que utilice las
nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para mejorar la
eficiencia al interior del gobierno y mejorar la comunicación con el exterior, el trato con
la ciudadanía”85. Se establece, en el artículo sexto del Decreto Para un Gobierno
Cercano y Moderno, medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los
recursos públicos y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto
público así como la modernización de la administración pública.
85 Diario Oficial de la Federación (2013) Decreto Para un Gobierno Cercano y Moderno, 30 de agosto de
2013, sexta sección. P.53
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
73
Propuestas para el cambio organizacional en la Administración Publica
(Plan de Desarrollo Nacional 2013-2018)
En cuanto a Lograr un México Incluyente, optimizar y transparentar el gasto social. También,
en el tema de la salud, contribuye a la convergencia de sistemas mediante la integración,
homologación e intercambio de información y servicios estandarizados. Es decir, mejores
servicios médicos y de mejor calidad.
Para Lograr un México con Educación de Calidad, el Programa enriquece la enseñanza, con
el uso de herramientas tecnológicas y acceso a la información. De esta manera, es un medio
fundamental para consolidar los objetivos que persigue la Reforma Educativa que hemos
venido impulsando.
Para Lograr un México Próspero, se privilegia la planeación basada en resultados, la
transparencia y la rendición de cuentas. Asimismo, se busca garantizar que los programas y
proyectos de inversión que se impulsen, sean aquellos con mayor rentabilidad social. En
términos generales, facilita la actividad empresarial promoviendo la identidad y confianza
digitales; así como la innovación y el mejoramiento de los padrones de beneficiarios para la
simplificación administrativa.
Para Lograr un México con Responsabilidad Global, modernizar sistemas y facilitar trámites
para atender a los mexicanos que se encuentren en otros países. Asimismo, promueve la
transparencia y la simplificación de trámites, lo cual se traducirá en mejores condiciones para el
comercio exterior.
2.3.1 Racionalización de estructuras orgánicas
El actual gobierno propone una racionalización institucional, orgánica, que comience
con las estructuras de organización de la APF y los puestos que las integran, los
cuales deben estar alineadas estratégicamente para cumplir los objetivos señalados
en el Plan Nacional de Desarrollo, con los Programas Sectoriales y expresadas en los
planes institucionales, además de tener la alineación normativa que les corresponde.
Las estructuras orgánicas de las instituciones de la APF, y los puestos que las
integran, deberán orientarse por resultados, por la productividad y efectividad que
generen. En este sentido, la dimensión institucional debe continuar con estrategias de
aumento del personal en áreas sustantivas y disminución o racionalización al persona
con funciones de apoyo y/o administrativas, sin incrementar el presupuesto destinado
a servicios personales.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
74
En el Programa para un gobierno cercano y moderno se recomienda: a) alinear los
procesos de planeación de las dependencias al PND; b) estandarizar los procesos con
fines similares; c) simplificar y mejorar los trámites y servicios; d) implementar nuevas
formas de organización; e) generalizar el uso tecnologías de vanguardia en los
procesos administrativos; f) compactar la estructura programática; g) identificar y
prevenir las duplicidad de funciones y h) establecer medidas para optimizar los gastos
de operación.
En lo que respecta al manejo de los recursos humanos se propone: 1) una estrategia
de contratación y de gestión basada en competencias y en el desempeño profesional;
2) crear estrategias de promoción y desarrollo profesional reales; 3) robustecer el
Servicio profesional de carrera (SPC) con reglas claras (normatividad transparente y
equitativa); 4) ubicar estratégicamente la profesionalización y convertirla en un tema
significativa de la agenda pública.
Se busca “contar con organizaciones públicas compactas y sin duplicidades en sus
procesos así como revisar y mejorar el sistema del SPC para crear un cuerpo
motivado, capaz, profesional, ágil, flexible, comprometido y productivo de servidores
públicos que den credibilidad, estabilidad y eficiencia a la función pública; así como
contar con acciones de mejora en los trámites, servicios y contrataciones públicas,
serán tareas que emprenderá el Gobierno de la República para mejorar la gestión
gubernamental en la APF” 86.
2.3.2 Procesos eficientes en las dependencias y entidades
El PND 2013-2018 plantea un modelo organizacional donde se priorizarán las
acciones de reducción, contención y eficiencia del gasto. Se busca optimizar los
recursos públicos con ahorro de más de 3 mil 600 millones de pesos. Lo que lleva a
una revisión, en cada dependencia, sobre la calidad del gasto en la APF. Se propone
86 Ibíd. P. 27
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
75
eliminar los presupuestos ineficientes y duplicidades en funciones y aprovechar
sinergias o complementariedades entre las dependencias. Se estimularán las acciones
de contención, reducción y eficiencia del gasto.
A estas estrategias el PND propone fortalecer y mejorar la evaluación de la calidad del
gasto público.
“La optimización de recursos públicos, estaría incompleta sin una mejora a la
evaluación de los mismos. A pesar de los avances alcanzados con el modelo
PbR-SED, persiste la necesidad de fortalecerlo en esta administración, no sólo
a nivel federal, sino también en los gobiernos de las entidades federativas y
municipios, en concordancia con el artículo 134 de la Constitución y de las
recientes reformas a la Ley General de Contabilidad Gubernamental. En este
sentido, una de las grandes acciones en la presente administración, y que se
deberá fortalecer de manera sistemática, será la utilización de la información
del SED en el proceso de programación y asignación del presupuesto, y en las
estrategias de mejora de la gestión pública.”87
Se busca contar con información robusta para la toma de decisiones que permitan
lograr un mayor impacto en el ejercicio de los recursos públicos. El SED se incorporará
a un sistema integral que contendrá información derivada del desempeño en la gestión
institucional, organizacional y de recursos humanos de la APF. Se aprovechará el
modelo PbR-SED para elaborar un instrumento que oriente el gasto público al logro de
las metas del PND y terminar con programas que no estén orientados a resultados:
“en este sentido, se deben fortalecer los procesos y sistemas de información para
detectar concurrencias y duplicidades de programas y de beneficiarios y con ello,
focalizar de manera más eficaz, el otorgamiento de los apoyos que proporciona el
gobierno.”88
Lo que implica realizar una reingeniería en APF que permita crear círculos virtuosos
entre la programación, la presupuestación, el ejercicio, seguimiento y emisión de
cuentas. Se fortalecerá la rendición de cuentas y se impulsarán acciones para mejorar
el reporte sobre el ejercicio, el destino y los resultados de los recursos federales
87 Ibíd. P. 28 88 Ibíd.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
76
transferidos a los estados y municipios, al mismo tiempo que se promoverán acciones
de contraloría ciudadana locales para monitorear las obras públicas realizadas con
gasto federalizado: “En este sentido, y con base en preceptos del SED, se impulsarán
acciones para mejorar el reporte sobre el ejercicio, el destino y los resultados de los
recursos federales transferidos, al mismo tiempo que se promoverán acciones de
contraloría ciudadana locales para monitorear las obras públicas realizadas con gasto
federalizado”89. Lo que requerirá implementar y consolidar el PbR en lo gobiernos
estatales y municipales.
2.3.3 Modernización y TIC
El PND 2013-2018 reconoce que la dispersión geográfica, la heterogeneidad de las
poblaciones de México demandan una atención oportuna y expedita, ágil que esté
estandarizado y sea interoperable, que ofrezca servicios a distancia y permita ampliar
y fortalecer los vínculos con la ciudadanía y sus redes sociales, con el objeto de
acercar a la gente, de darle al gobierno un carácter cercano. Para ello, el gobierno
fortalecerá las estrategias de un gobierno digital (gobernanza digital) y por tanto de la
promoción de una agenda digital global.
Se plantea una estrategia que promueva la adopción y el desarrollo de tecnologías, la
innovación, la apertura y la transparencia en todo el aparato gubernamental. La
operará la oficina de la Presidencia para garantizar el mejor uso de la tecnología.
Se construirá un catálogo único nacional integral de servicios para minimizar tiempo y
recursos del ciudadano al momento de realizar trámites. Se propondrá una
identificación única digital, acceso digital único, a la creación de un portal central que
podrá atender las necesidades de trámites y servicios de la gente. Estas acciones se
integran en la Estrategia Digital Nacional90.
89Ibíd. P. 28-29 90 Ibíd. P. 31
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
77
Objetivos de la Estrategia Digital Nacional
Primero: la transformación gubernamental, en la cual se instrumentará la ventanilla única
nacional, que permitirá unificar todos los sitios de gobierno en un solo portal y digitalizar cerca
de 7 mil trámites oficiales. De esa forma, por ejemplo, será más rápido, fácil y seguro acceder a
las calificaciones en las escuelas, solicitar actas de nacimiento y pasaporte o algún dispositivo
electrónico.
Segundo: facilitar la incorporación de tecnologías en los procesos financieros para empresas y
ciudadanos.
Tercero: integrar las tecnologías de información y comunicación en la formación de la niñez y la
juventud.
Cuarto: aprovechar la tecnología para aumentar la cobertura y hacer más eficiente la
infraestructura y los recursos destinados al sector sanitario.
Quinto: usar las nuevas tecnologías en programas para prevenir la violencia y promover la
comunicación entre ciudadanía y autoridades.
.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
78
3. Marco de actuación del Estado mexicano
El proceso de cambio, referido líneas arriba (ver punto 2 de este documento), requiere
describir el andamiaje institucional en el que se sustenta la actuación del Estado
mexicano para transformar la AP. Esta descripción identifica el marco jurídico, político,
los órdenes de gobierno que constituyen la AP; la propuesta organizacional de al APF
que se deduce de ella; los aspectos referidos al cambio organizacional en el Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018 y los decretos para conducir las reformas
administrativas. Tal y como se presenta a continuación.
3.1 Marco jurídico: tres poderes y tres órdenes de gobierno
La organización y fundamentos de la Administración Pública Federal es materia del
Derecho Administrativo. Este último es una rama del derecho público que regula la
actividad del Estado “que se realiza en forma de función administrativa”, por lo que se
requiere saber en qué consiste “la actividad estatal y cuáles son las formas que el
Estado utiliza para realizar esa actividad y caracterizar entre ellas a las que constituye
la función administrativa, y en tercer y último lugar, cuál es el régimen a que se
encuentra sujeta dicha actividad”91.
Dada la complejidad del tema , en este escrito y con el objeto de contextualizar, sólo
se da cuenta de cómo el Estado mexicano se organiza en los tres poderes y de cómo
uno de esos, el Ejecutivo (en sus tres niveles/órdenes), encarna la función
administrativa concretada en las administraciones públicas Federal, estatales y
municipales.
3.1.1 La división de poderes
La división de poderes se “ha convertido en el principio básico de la organización de
los Estados constitucionales modernos”. México no es la excepción. Desde el punto de
vista de los órganos del Estado “…la separación de poderes implica la separación de
91 Fraga, G. y Fraga, M. (2000) Derecho administrativo. México, Porrúa.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
79
los órganos del Estado en tres grupos diversos e independientes unos de otros, cada
uno de ellos constituido en forma de que los diversos elementos que lo integran
guarden entre sí la unidad que les da el carácter de Poderes”92
Siguiendo esta doctrina, las constituciones modernas han establecido los tres poderes:
Legislativo, Judicial y Ejecutivo; cada uno cumple funciones diferenciadas: “de tal
manera que el Poder Legislativo tenga atribuido exclusivamente la función legislativa;
el Poder Judicial, la función judicial, y el Poder Ejecutivo, la administrativa”.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos93 establece la división de
poderes en el Título Tercero, capítulos I, II, III y IV:
El artículo 49 constitucional instituye que el Supremo Poder de la Federación se divide
para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o
más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo
en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión.
El artículo 50 constitucional ordena que el poder legislativo de los Estados Unidos
Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una
de diputados y otra de senadores.
Por su parte, el poder ejecutivo está normado en el artículo 80 constitucional, el cual
prescribe que el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión se deposita en un
solo individuo, que se denominará "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos."
92 Ibíd. 93 México (2013) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Última Reforma DOF 08-10-
2013. Disponible en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
80
3.1.2 Órdenes de gobierno
En México se gobierna en tres niveles: federal, estatal y municipal, de tal suerte que la
estructuración de la administración pública atiende también este criterio de
organización política.
El Título Quinto de la Constitución regula precisamente este carácter del Estado. El
artículo 115 constitucional plantea que los Estados adoptarán, para su régimen
interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base
de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio
Libre, conforme a las bases siguientes:
Bases relevantes de organización política y administrativa del Municipio Libre. Artículo 115 constitucional, fracciones I-IV
Base Fracción
Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa,
integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la
ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal
se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad
intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.
I
Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su
patrimonio conforme a la ley.
II
Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
agua potable, alcantarillado, alumbrado público, mercados, centrales de abasto,
panteones, seguridad pública, calles, parques y jardines, entre otros.
III
Los municipios administrarán libremente su hacienda. IV
Fuente: Artículo 115 constitucional.
En el caso de los Estados de la federación, el poder público se dividirá, para su
ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos
poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo
individuo (artículo 116 constitucional). Las fracciones I-III del 116 constitucional
describen las normas relevantes de organización de los poderes de los Estados.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
81
Normas relevantes para organizar los poderes de los Estados. Artículo 116 constitucional, fracciones I-III
Norma Fracción
Poder Ejecutivo
Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años;
y otras reglas para su elección.
I
Poder Legislativo
El número de representantes en las legislaturas de los Estados será proporcional al
de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete
diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve,
en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil
habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra; y
otras reglas para su elección.
II
Poder Judicial
El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las
Constituciones respectivas; y reglas de nombramiento y comportamiento de
magistrados y jueces.
III
Fuente: Artículo 116 constitucional.
Caso no precisamente de excepción, pero sí de una naturaleza jurídica distinta es la
del Gobierno del Distrito Federal (GDF). El artículo 122 de la Constitución establece
las características políticas y administrativas del GDF, de las cuales destaca que “son
autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el Jefe de Gobierno
del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia”. La Base Primera del mismo
artículo detalla las normas de organización de la Asamblea Legislativa y la Base
Segunda lo concerniente al Jefe de Gobierno del DF.
La Base Tercera plantea lo propio acerca de la organización del Administración
Pública local (en el DF), la cual se basa en la lógica de la APF, es decir, existen
órganos centrales, desconcentrados y descentralizados; asimismo se fijan las reglas
generales para instituir las delegaciones políticas.
La Base Cuarta de ese mismo artículo determina las normas en que se organiza el
Tribunal Superior de Justicia y los demás órganos judiciales del fuero común. La Base
Quinta plantea las normas de integración y atribuciones del Tribunal de lo Contencioso
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
82
Administrativo, “que tendrá plena autonomía para dirimir las controversias entre los
particulares y las autoridades de la Administración Pública local del Distrito Federal”.
3.2 Marco organizacional de la APF
Importa ahora describir la estructura y las normas de la APF. La Administración
Pública (AP) es una organización especial encaminada a la satisfacción de los
intereses colectivos por medio de la función administrativa, tarea que realiza el Estado
fundamentalmente. Se organiza en una forma especial, adecuada, sin perjuicio de que
otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma función administrativa
(Fraga, 2000). La AP es la parte más importante del Poder Ejecutivo. La AP es uno de
los conductos en los que se manifiesta la identidad del Estado.
La Administración Pública…
…debe entenderse desde el punto de vista formal como "el organismo público
que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para
la satisfacción de los intereses generales" y que desde el punto de vista
material es "la actividad de este organismo considerado en sus problemas de
gestión y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos
semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión"
(A. Molitor, Administratioti Publico UNESCO, pág. 18) [Fraga, 2000].
Las formas en que se ordenan los organismos administrativos y sus titulares para
constituir la AP son la centralización, la desconcentración, la descentralización
administrativa, y las empresas de participación estatal” (Molitor en Fraga, 2000).
La centralización administrativa existe cuando los órganos se encuentran
colocados en diversos niveles pero todos en una situación de dependencia en
cada nivel hasta llegar a la cúspide en que se encuentra el jefe supremo de la
Administración Pública.
La desconcentración consiste en la delegación de ciertas facultades de
autoridad que hace el titular de una dependencia en favor de órganos que le
están subordinados, jerárquicamente.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
83
La descentralización tiene lugar cuando se confía la realización de algunas
actividades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor
grado de la Administración Central.
Por último, el sistema de empresas de participación estatal es una forma de
organización a la que el Estado recurre como uno de los medios directos de
realizar su intervención en la vida económica del país (Fraga, 2000) [Los
subrayados son nuestros].
El artículo 90 constitucional establece que la APF “será centralizada y paraestatal
conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del
orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de
Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la
intervención del Ejecutivo Federal en su operación”.
La APF está modelada en la ley orgánica respectiva. Su artículo 1º señala que su
objeto es establecer las bases de organización de la APF y enuncia ahí mismo que
ésta se estructura en centralizada y paraestatal.
Ese artículo explica que la Administración Pública Centralizada está conformada por la
Oficina de la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y la Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal; y que los organismos descentralizados, las empresas
de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y
los fideicomisos, componen la Administración Pública Paraestatal. Se puede ilustrar de
la siguiente manera:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
84
Estructura orgánica de la APF. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
(LOAPF), última reforma DOF 05-12-2013. Artículos 1, 2, 3, 26
3.2.1 Administración Pública Centralizada
La centralización administrativa se caracteriza por la relación de jerarquía que liga a
los órganos inferiores con los superiores de la Administración: “Esa relación de
jerarquía implica varios poderes que mantienen la unidad de dicha administración a
pesar de la diversidad de los órganos que la forman. Esos poderes son los de decisión
y de mando que conserva la autoridad superior”(Fraga, 2000).
APF Estructura Orgánica
Administración Pública Centralizada: Secretarías de
Estado; Consejería Jurídica; Oficina de la Presidencia
Organismos descentralizados
Empresas de participación estatal; instituciones nacionales de crédito; instituciones nacionales de seguros y fianzas
Fideicomisos
Gobernación Relaciones Exteriores Defensa Nacional Marina Hacienda y Crédito Público Desarrollo Social Medio Ambiente y Recursos Naturales Energía Economía Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Comunicaciones y Transportes Educación Pública Salud Trabajo y Previsión Social Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano Turismo Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal Oficina de la Presidencia de la República
Administración Pública Paraestatal
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
85
El Título Segundo de la Ley Orgánica de la administración pública Federal (LOAPF)
detalla las normas de la administración pública centralizada. El capítulo 1 se centra en
los atributos generales de las Secretarías de Estado y el 2 en sus competencias, así
como en las que corresponden a la Consejería Jurídica. Interesa aquí sistematizar el
capítulo 1, específicamente los atributos relevantes de los despachos de Estado.
Atributos generales y relevantes de las Secretarías de Estado. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), última reforma DOF 05-12-2013.
Atributo Artículo
Las Secretarías gozarán de igual rango; por acuerdo del Presidente, la Secretaría
de Gobernación coordinará las acciones de la APF para cumplir sus acuerdos y
órdenes.
10
Los secretarios de Estado ejercerán las funciones de su competencia por acuerdo
del Presidente de la República.
11
Cada secretaría de Estado formulará, respecto de los asuntos de su competencia:
los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente
de la República.
12
Al frente de cada secretaría habrá un secretario de Estado, quien para el despacho
de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los subsecretarios, oficial mayor,
directores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, oficina, sección y mesa,
y por los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras
disposiciones legales.
14
Corresponde originalmente a los titulares de las secretarías de Estado el trámite y
resolución de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización del
trabajo podrán delegar en los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de esta Ley,
cualesquiera de sus facultades, excepto aquéllas que por disposición de ley o del
reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas precisamente por dichos
titulares.
16
Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia,
las Secretarías de Estado podrán contar con órganos administrativos
desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados.
17
Las dependencias y entidades de la APF, conforme a lo previsto en los reglamentos interiores o sus ordenamientos legales de creación, respectivamente, podrán contar con delegaciones en las entidades federativas o, en su caso, en regiones geográficas que abarquen más de una entidad federativa.
17 Bis
En el reglamento interior de cada una de las Secretarías de Estado se determinarán las atribuciones de sus unidades administrativas, así como la forma en que los titulares podrán ser suplidos en sus ausencias.
18
El titular de cada Secretaría de Estado expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan.
19
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
86
Atributo Artículo
Las Secretarías de Estado establecerán sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en materia de planeación, programación, presupuesto, informática y estadística, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalización, archivos y los demás que sean necesarios, en los términos que fije el Ejecutivo Federal.
20
El Presidente de la República podrá constituir comisiones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban intervenir varias Secretarías de Estado.
21
El Presidente de la República podrá celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales, y con su participación, en los casos necesarios, con los Municipios.
22
Fuente: Título Segundo de la LOAPF.
3.2.2 Administración Pública Paraestatal
Los artículos 45 a 50 de la LOAPF establecen las reglas de la Administración Pública
Paraestatal. El artículo 45 señala que “son organismos descentralizados las entidades
creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la
estructura legal que adopten”.
Según el artículo 46, las empresas de participación estatal mayoritaria son las
siguientes:
Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su
legislación específica (fracción I).
Las sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de
seguros y fianzas (fracción II).
Por su parte, los fideicomisos públicos…
...son aquellos que el gobierno federal o alguna de las demás entidades
paraestatales constituyen, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en
las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo,
que cuenten con una estructura orgánica análoga a las otras entidades y que
tengan comités técnicos (artículo 47 de la LOAPF).
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
87
Los artículos 48 y 49 establecen las normas para agrupar a las entidades de la
Administración Pública Paraestatal en sectores definidos por el Presidente de la
República, así como las dependencias que coordinarán los sectores correspondientes.
El artículo 49 faculta a los titulares de las entidades coordinadoras a agruparlas en
subsectores.
Finalmente, el artículo 50 determina las relaciones entre el Ejecutivo Federal y las
entidades paraestatales; éstas “se llevarán a cabo en la forma y términos que
dispongan las leyes, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin
perjuicio de las atribuciones que competan a la dependencia coordinadora del sector
correspondiente”.
3.3 Lineamientos e instrumentos para el cambio organizacional
Dentro de este marco jurídico, político se presentan los lineamientos formales de la
política pública actual respecto de los cambios organizacionales en la Administración
Pública Federal (APF), que permitirán diseñar modelos organizacionales pertinentes.
Se parte de los planteamientos de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal y del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 y de los cuales derivan
diversos decretos, acuerdos y manuales aplicables. Los lineamientos e instrumentos
provienen de los siguientes ordenamientos legales:
1. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), última Reforma DOF 02-
04-2013.
2. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y
Moderno.
3. Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos,
y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como
para la modernización de la APF (DOF, 10 de diciembre de 2012).
4. Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos
y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación
General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio
Profesional de Carrera (DOF, 12 de julio de 2010; DOF, reformado, el 23 de agosto de
2013).
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
88
5. Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y
Organización (anexo 1 del Acuerdo anterior).
Instrumentos legales que concretan las estructuras organizacionales de la APF
Instrumento
Fundamento legal
(LOAPF)
Descripción
Reglamento interior Artículo 18 Uno para cada una de las Secretarías de Estado; es expedido por el Presidente de la República.
En este instrumento se determinan las atribuciones de sus unidades administrativas, así como la forma en que los titulares podrán ser suplidos en sus ausencias.
Manuales de organización, de
procedimientos y de servicios al público
Artículo 19 Expedido por el titular de cada Secretaría de Estado; contienen la información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de la administración pública federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores, y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determinen la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas.
Servicios de apoyo administrativo
Artículo 20 Las Secretarías de Estado establecen sus correspondientes servicios de apoyo administrativo en materia de planeación, programación, presupuesto, informática y estadística, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalización, archivos y los demás que sean necesarios, en los términos que fije el Ejecutivo Federal.
Comisiones intersecretariales
Artículo 21 Constituidas por el Presidente de la República. Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas por quien determine el Ejecutivo Federal.
Convenios de coordinación con
Gobiernos Estatales y Municipales
Artículos 22 Con la finalidad de favorecer el desarrollo integral de las entidades federativas, el Presidente de la República podrá celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales, y con su participación, en los casos necesarios, con los Municipios.
Fuente: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
A continuación enumeramos los instrumentos que dan sustento a los lineamientos e
instrumentos para el cambio organizacional en la APF: el Plan Nacional de Desarrollo
(punto 3.3.1); el decreto de medidas para el uso eficiente, eficaz y transparente de los
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
89
recursos públicos (punto 3.3.2); el Acuerdo sobre disposiciones de recursos humanos
y el Servicio Profesional de Carrera (punto 3.3.3); y el manual administrativo en
materia de recursos humanos y organización ( punto 3.3.4). Veamos:
3.3.1 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y Moderno Del PND 2013-2018 se retoman para los usos una reforma administrativa los objetivos
3 y 4:
Objetivo 3: Optimizar el uso de los recursos en la APF; estrategia 3.1 “Orientar
las estructuras orgánicas y ocupacionales hacia los objetivos estratégicos”.
Objetivo 4: Mejorar la gestión pública gubernamental en la APF; estrategias 4.2
“Fortalecer la profesionalización de los servidores públicos”; 4.4 “Fortalecer la
planeación y control de los recursos humanos, alineados a los objetivos y
metas estratégicas institucionales”.
De acuerdo a estos objetivos, la Secretaría de la Función Pública (SFP) cumpliría con
los objetivos 3.1, 4.2 y 4.4, como se muestra en el siguiente gráfico:
Papel de la SFP en materia de diseño de modelos de organización de la APF. Lectura
esquemática de los objetivos 3 (estrategia 3.1) y 4 (estrategias 4.2 y 4.4) del PND 2013-2018
Optimización de recursos
Mejora de la gestión
pública gubernamental
Estructuras hacia objetivos
estratégicos Orienta
Profesionalización de
servidores públicos
Planeación y control
de RH conforme a objetivos
estratégicos
Papel de la SFP en la innovación
de la APF
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
90
De estos objetivos se derivan justificaciones, estrategias y líneas de acción que a
continuación se muestran en el cuadro:
Atributos estratégicos de los objetivos 3 y 4 del PND en las tareas diseño de modelos de
organización para la APF, responsabilidad de la SFP. 2013
Objetivo Justificación Estrategia Líneas de acción
Objetivo 3: Optimizar el uso de los recursos en la APF.
Se debe: Racionalización de los recursos. Destinar ahorros a fortalecer los programas prioritarios de la APF. Realizar una calendarización del gasto congruente con las necesidades de los ejecutores del mismo. Observar de manera rigurosa la normativa en materia presupuestaria y organizacional. Emitir disposiciones para optimizar el ejercicio de los recursos.
3.1 Orientar las estructuras orgánicas y ocupacionales hacia los objetivos estratégicos.
3.1.1 Ajustar las estructuras orgánicas de las dependencias y entidades, de acuerdo con las atribuciones conferidas a las mismas. 3.1.2 Reorientar las funciones en las unidades administrativas de las dependencias y entidades, y en sus plazas adscritas, evitando duplicidades. 3.1.3 Promover la eliminación de plazas de mandos medios y superiores cuya existencia no tenga justificación. 3.1.4 Privilegiar la contratación de prestación de servicios profesionales de personas físicas por honorarios hacia áreas sustantivas. 3.1.5 Presentar propuestas de modificación organizacional que consideren funciones transversales susceptibles a compactarse. 3.1.6 Privilegiar la distribución de plazas asignadas al sector para fortalecer las áreas de atención directa a la sociedad y/o las áreas sustantiva.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
91
Objetivo Justificación Estrategia Líneas de acción
Objetivo 4: Mejorar la gestión pública gubernamental en la APF.
Se debe: Mejorar la gestión gubernamental mediante la transformación del funcionamiento de las dependencias y entidades de la APF. Transformar a la APF en un gobierno orientado a resultado. Consolidar un gobierno productivo, eficiente y eficaz en el logro de sus objetivos. Contar con un marco normativo que permita la eficiente ejecución de los procesos de las dependencias y entidades y evite que éste se convierta en un obstáculo o entorpezca la operación cotidiana del gobierno. Contar con servidores públicos profesionales, comprometidos y productivos, orientados a una nueva cultura de servicio a la sociedad, que den credibilidad, estabilidad y eficiencia al gobierno.
4.2 Fortalecer la profesionalización de los servidores públicos.
4.2.1 Establecer convenios de cooperación técnica con instituciones públicas y privadas en materia de gestión de recursos humanos y SPC. 4.2.2 Gestionar los procesos de recursos humanos, incluyendo el SPC, por competencias y con base en el mérito. 4.2.3 Desarrollar herramientas y mecanismos para la autogestión del conocimiento. 4.2.4 Implementar mecanismos de movilidad de los servidores públicos sujetos al SPC. 4.2.5 Promover convenios de intercambio de servidores públicos con fines de desarrollo profesional. 4.2.6 Fortalecer las evaluaciones de desempeño de los servidores públicos. 4.2.7 Impulsar los mecanismos para la profesionalización, certificación y educación formal de los servidores públicos.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
92
Objetivo Justificación Estrategia Líneas de acción
4.4 Fortalecer la planeación y control de los recursos humanos, alineados a los objetivos y metas estratégicas institucionales.
4.4.1 Elaborar estudios de prospectiva en materia de recursos humanos, profesionalización y organización. 4.4.2 Fortalecer la calidad y oportunidad de la información que se registra en materia de recursos humanos. 4.4.3 Elaborar estudios de mejores prácticas en materia de recursos humanos, profesionalización y organización. 4.4.4 Fortalecer la vinculación entre los objetivos estratégicos, el tipo de organización y las previsiones de los recursos humanos.
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y Moderno. 2013-2018.
3.3.2 Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la APF (DOF, 10 de diciembre de 2012)
De este Decreto, se retoman los siguientes asuntos que enmarcan la necesidad de
generar modelos de organización para la APF:
Considerandos del decreto aplicables al diseño de modelos organizacionales de
la APF
1. Racionalizar el uso de recursos públicos: reducir gastos operativos;
reorientar los ahorros a programas y actividades sustantivas de la APF.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
93
2. Modernizar el funcionamiento de la APF: hacer eficiente su operación;
mejorar la prestación de servicios a la ciudadanía; eliminar duplicidades en su
estructura orgánica y en los programas gubernamentales.
3. Para lograr lo anterior, ejecutar acciones en dos vertientes: A) Mediante
ajustes inmediatos al gasto corriente de operación en las secretarías de
Estado y entidades paraestatales. B) A través de un diagnóstico integral que
identifique las duplicidades en las estructuras organizacionales y en los
programas del gobierno, las áreas de oportunidad para mejorar procesos y la
prestación de servicios y, en consecuencia, que se establezcan las acciones de
mediano plazo para mejorar y modernizar el funcionamiento del Gobierno.
Disposiciones generales
Disposiciones generales del Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos…”, aplicables al diseño de modelos de organización para
la APF
Disposición Artículo Descripción
Objeto Primero Establecer medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal.
Alcance Segundo I. Las dependencias de la APF, incluyendo a sus órganos administrativos desconcentrados, así como la Presidencia de la República y la Procuraduría General de la República. Para los efectos del presente Decreto, y II. Las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal.
Responsabilidades del SHCP para la ejecución del
Decreto
Tercero, fracción I
Emitir a más tardar el 30 de enero de 2013, los lineamientos para dar cumplimiento a las disposiciones establecidas en este Decreto.
Fuente: Decreto que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
94
Capítulo II: Medidas para establecer estructuras organizacionales y procesos
eficientes en las dependencias y entidades
Diagnóstico sobre la estructura orgánica
El artículo quinto ordena a las dependencias y entidades elaborar un diagnóstico sobre
la estructura orgánica con la que cuentan, sus procesos internos, así como del gasto
de operación a su cargo. Los factores a considerar son los siguientes:
1. Funciones sustantivas y administrativas que lleve a cabo la dependencia o
entidad de que se trate.
2. Identificar las actividades y recursos asociados a las tecnologías de
información y comunicación con las que se realizan dichas funciones, así como
las unidades administrativas o áreas y el número de servidores públicos que
participan en las mismas.
3. Incluir propuestas para hacer más eficiente la organización interna, los
programas y procesos de la respectiva dependencia o entidad.
Propuesta integral de reingeniería organizacional para la APF
El artículo sexto ordena que la SHCP analice la información entregada en los
diagnósticos presentados por las dependencias y entidades en términos del artículo
anterior, con el propósito de elaborar una propuesta integral que permita una
reingeniería organizacional en la Administración Pública Federal, la simplificación de
procesos y la eliminación de funciones y programas que presenten duplicidades.
Medidas que deben considerar la propuesta integral de reingeniería
organizacional y el programa de mediano plazo
El artículo séptimo indica las medidas que deben considerar la propuesta integral y el
programa de mediano plazo.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
95
Medidas para la propuesta integral y el programa de mediano plazo señaladas en el Decreto
Fracc. Medida Medida resumida
I. Ajustar las estructuras orgánicas de las dependencias
y entidades.
Ajuste de estructuras
orgánicas.
II. Eliminar la duplicidad de funciones en las unidades
administrativas o áreas de las dependencias y
entidades, así como en las plazas adscritas a las
mismas.
Eliminación de duplicidad
de funciones.
III. Eliminar las plazas de mandos medios y superiores
cuya existencia no tenga justificación.
Eliminación de plazas de
mandos medios y
superiores injustificables.
IV. Establecer evaluaciones de desempeño eficientes
para los servidores públicos.
Establecimiento de
evaluaciones de servidores
públicos.
V. Disminuir el gasto en contratación de personal
eventual en áreas que no sean sustantivas para la
prestación de servicios.
Disminución de
contratación de personal
eventual.
VI. Restringir la contratación de prestación de servicios
profesionales de personas físicas por honorarios.
Restricciones en la
contratación de personal
por honorarios.
VII. Revisar y mejorar el funcionamiento del sistema del
Servicio Profesional de Carrera.
Mejora del Servicio
Profesional de Carrera.
VIII. Eliminar, fusionar o modificar aquellos programas que
no sean eficaces, eficientes o que presenten
duplicidades con otros programas.
Eliminación, fusión o
modificación de programas
ineficaces o con
duplicidades.
IX. Establecer un padrón único de beneficiarios que
permita identificar con toda claridad a quiénes se
dirigen los subsidios, ayudas y demás apoyos
gubernamentales, su importe y conceptos.
Establecimiento de un
padrón único de
beneficiarios.
X. Simplificar los procesos de entrega de subsidios y
demás apoyos.
Simplificación de proceso de
entrega de subsidios.
XI Establecer medidas de ahorro y austeridad en el gasto
de operación de las dependencias y entidades.
Establecimiento de medidas
de ahorro y austeridad.
XII Reducir el presupuesto destinado a viáticos,
convenciones y gastos de representación.
Reducción de viáticos y
gastos de representación.
XIII Incrementar el uso de tecnologías de la información y
comunicación para mejorar la capacidad de entrega y
la calidad de los servicios públicos, generar ahorros en
el mediano y largo plazo, así como para promover la
transparencia, participación y colaboración con la
ciudadanía.
Incremento del uso de las
TIC.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
96
Fracc. Medida Medida resumida
XIV. Identificar arrendamientos financieros y otras
alternativas que permitan generar ahorros en el
mediano y largo plazo.
Generación de ahorros.
XV. Racionalizar el uso de vehículos.
Racionalización de uso de vehículos.
XVI. Racionalizar el gasto en comunicación social. Racionalización del gasto de comunicación social.
XVII. Las medidas a que se refiere el artículo Décimo Primero de este Decreto (medidas específicas para reducir los gastos de operación)
Reducción de gastos de operación.
Fuente: Decreto que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal.
Capítulo III: Medidas específicas en servicios personales
Medidas específicas en servicios profesionales mandatadas en el Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos…”
Artículo Medida
Octavo El gasto en servicios personales de la Administración Pública Federal
se reducirá 5 por ciento en el concepto de sueldos y salarios para
niveles medios y superiores, para el ejercicio 2013.
Noveno Las dependencias y entidades se abstendrán de contratar personal
eventual y por honorarios para funciones no sustantivas, salvo
aquellos casos que se autoricen de manera temporal.
Décimo Con base en los resultados de los diagnósticos previstos en el
Capítulo II del Decreto, se cancelarán las plazas de los puestos
homólogos a los de estructura que no estén justificados.
Fuente: Decreto que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal.
Capítulo VI: Modernización de la Administración Pública a través del uso de
tecnologías de información y comunicación
El artículo vigésimo Tercero ordena a las dependencias y entidades de la APF cumplir
las siguientes disposiciones en materia de tecnologías de la información y
comunicación:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
97
Disposiciones en materia de TIC mandatadas en el Decreto “Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos…”. Resumen
Fracción Disposiciones en materia de TIC
I. Programas de optimización, sistematización y digitalización de
procesos administrativos para evitar la duplicidad de procesos y
que racionalicen el uso de recursos de planes y programas.
Estos programas deben consolidar la operación e integración de
diferentes sistemas y bases de datos de las dependencias y
entidades.
II. Adopción de las políticas correspondientes a la estrategia digital,
que permitan:
Fomentar un cambio de cultural en el gobierno a través de
las TIC.
Ofrecer servicios gubernamentales transparentes y de
mayor calidad.
Lograr interoperabilidad entre dependencias a través de
conexiones rápidas y seguras.
III. Implementación de las recomendaciones que se emitan en materia
de política de estrategia digital nacional y las particulares que
emita la SHCP, respecto de:
Contrataciones de bienes o servicios en materia de
tecnologías de información y comunicación.
Mejores prácticas susceptibles de desarrollarse e
implementarse a través de proyectos estratégicos.
Fuente: Decreto que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal.
Cronograma de acciones que mandata el Decreto “Medidas para el uso eficiente,
transparente y eficaz de los recursos públicos…”
Acción Responsable Fecha
Entrega del diagnóstico sobre la estructura
orgánica a la SHCP. Dependencias y
entidades
A más tardar el
último día hábil de
2013
Programa de mediano plazo para promover la
eficiencia y eficacia en la gestión pública de la
Administración Pública Federal, el cual incluye la
propuesta integral de reingeniería organizacional.
SCHP
A más tardar el
último día hábil de
2013
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
98
Acción Responsable Fecha
Formalización, a través de la suscripción de bases
de colaboración, en los términos que se prevean
en el programa de mediano plazo, de los
compromisos relativos a las medidas y sus
respectivos indicadores de desempeño.
Titulares de las
dependencias y
entidades
A más tardar el
último día hábil de
noviembre de 2013
Informe periódico sobre el avance en el
cumplimiento de los respectivos compromisos.
Titulares de las
dependencias y
entidades
Trimestralmente
Lineamientos para dar cumplimiento a las
disposiciones establecidas en este Decreto. SHCP
A más tardar el 30
de enero de 2013
Fuente: Decreto que establece las medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto público, así como para la modernización de la Administración Pública Federal.
3.3.3 Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera (DOF, 12 de julio de 2010; DOF, reformado, el 23 de agosto de 2013)
El Acuerdo tiene por tiene por objeto dictar las disposiciones que las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, y que la Procuraduría General de la
República deberán observar en la planeación, organización y administración de los
recursos humanos, así como establecer las disposiciones y criterios generales,
lineamientos y procedimientos para el Sistema de Servicio Profesional de Carrera en
la Administración Pública Federal Centralizada (artículo primero). A fin de enmarcar el
diseño de modelos de organización para loa APF, de este instrumento legal interesan
las siguientes disposiciones.
Titulo Primero. Disposiciones Generales. Capítulo I: Del Ámbito de Aplicación y
Definiciones, capítulo 1. Estas disposiciones regulan la planeación, organización y
administración de los recursos humanos en la APF.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
99
Ámbitos de aplicación de la planeación, organización y administración de los recursos
humanos en la APF, artículo 1
Ámbitos Exclusiones
Las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, la
Procuraduría General de la República
y los tribunales federales
administrativos, se sujetarán a las
presentes disposiciones, en lo que no
se oponga a sus leyes específicas.
Las disposiciones y los procedimientos previstos en
este Acuerdo no serán aplicables a los servicios
civiles de carrera establecidos en la legislación
federal, salvo en los aspectos que no se encuentran
regulados de manera específica en dichos
ordenamientos.
*El Sistema de Servicio Profesional
de Carrera en la Administración
Pública Federal Centralizada, se
sujetará a las disposiciones y
criterios generales, lineamientos y
procedimientos señalados en el Título
Sexto.
No son objeto de las presentes Disposiciones, las
Condiciones Generales de Trabajo, los Contratos
Colectivos de Trabajo, las normas, procesos,
procedimientos, criterios y demás instrumentos
análogos derivados de la legislación en las materias
fiscal, laboral, de seguridad social, seguros y de
remuneraciones de los servidores públicos.
Fuente: Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera.
Título Segundo. De la Planeación de la Organización, artículo 9. El artículo 9 define la
planeación organizacional:
“La planeación de la estructura organizacional es el proceso mediante el cual
se diseña, transforma, aprueba y registra la estructura orgánica y ocupacional.
Dicha planeación tendrá por objeto que las Instituciones cuenten con
organizaciones orientadas a resultados; mejorar y modernizar la gestión pública
y, racionalizar el gasto público.”
Título Segundo. De la Planeación de la Organización, capítulo I Diseño y
Transformación, artículo 10. El artículo 10 plantea los criterios técnicos para el
diseño y transformación de sus estructuras organizacionales.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
100
Tipología de criterios técnicos para el diseño y transformación de las estructuras organizacionales de la APF, artículo 10
CRITERIO TÉCNICO. TIPOLOGÍA
De congruencia institucional
De dimensión y operación organizacional
De diseño de puestos
De adecuación o modificación organizacional
De política organizacional en la APF
Fuente: Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera.
Criterios técnicos “de congruencia institucional”, artículo 10, fracción I
Criterio Especificaciones
Alineación de las estructuras orgánicas y ocupacionales, con:
i. El PND y los programas que de éste deriven; ii. El marco jurídico que les resulte aplicable; iii. Los objetivos sectoriales, y iv. La misión y objetivos institucionales.
No duplicidad de funciones en las estructuras orgánicas y ocupacionales.
---
En cuanto a las estructuras de las oficialías mayores o equivalentes, preferentemente buscarán desplegar su responsabilidad organizacionalmente en cuatro unidades administrativas, encargadas de las siguientes funciones:
i. Orientar y coordinar los procesos de planeación, programación, presupuestación, control, ejercicio presupuestario, contabilidad, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas; ii. Integrar y controlar el sistema de remuneraciones de los servicios personales, los sistemas de administración de recursos humanos, así como su planeación, organización, evaluación del desempeño, desarrollo de los recursos humanos y relaciones laborales; iii. Manejo y administración de los recursos materiales, bienes muebles, inmuebles e inventarios, los procedimientos de contratación, y la atención de los servicios generales de la Institución, y iv. Conducir en forma centralizada las tecnologías de la información y comunicaciones.
Fuente: Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
101
Criterios técnicos artículo 10, fracciones II a V
De dimensión y
operación organizacional, tales
como
De diseño de puestos, en que
De adecuación o modificación
organizacional
De política organizacional en la APF
Criterios: Criterios: Criterios: Criterios:
a) Ajustar y racionalizar estructuras conforme a las disposiciones aplicables; b) Maximizar los tipos y niveles de coordinación y comunicación, y c) Evaluar y considerar minimizar la dispersión geográfica en que se ejercen funciones.
a) Las funciones sean acordes a las atribuciones conferidas a la Institución en los instrumentos jurídicos que les resultan aplicables; b) Las denominaciones y descripciones del puesto sean congruentes con la misión de la unidad administrativa a la que se adscriban, y c) Se describan, perfilen y valúen conforme al apartado correspondiente de las presentes Disposiciones.
a) Mantener la vigencia del grupo, grado y nivel por al menos 12 meses a partir de su registro; b) Proponer la creación de puestos en el primer nivel de grupo y grado correspondiente; c) Proponer, cuando no implique cambio de grupo o grado, la modificación en un sólo nivel; d) Proponer la creación o modificación de puestos, considerando una diferencia máxima de puntos del 52.01% respecto del puesto de su superior jerárquico; e) Utilizar preferentemente, para lograr congruencia organizacional y evitar traslapes en las estructuras, los niveles A1, A2, B1, B2 y C1 del tabulador del sector central, al aplicar los relativos a los anteriores incisos; f) Distinguir por lo menos un nivel tabular entre los puestos de las áreas sustantivas, en relación con las de las áreas adjetivas o de apoyo; g) Guardar una relación
a) Observar en el diseño de modificación de puestos, que éstos no cambien más de un grupo; b) Guardar entre puestos una línea de mando de al menos un nivel jerárquico; c) Observar que la diferencia en puntos de valuación entre el puesto que se crea o modifica y el puesto del inmediato superior jerárquico no sea menor del 15%; d) Ajustarse a la validación de la DGOR para la creación o cambio de Grupo, Grado y Nivel de los puestos de los Grupos “J”, “I”, “H”, y sus homólogos; e) Observar, cuando corresponda, las disposiciones en materia de Gabinetes de Apoyo, y f) Observar en relación con los puestos subordinados y de los superiores jerárquicos, las disposiciones en materia de remuneraciones. f) Ajustarse a la validación de la DGOR para los puestos de los Titulares de los órganos
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
102
mayor a uno en los tramos de control; h) Propiciar que los movimientos compensados se realicen para fortalecer las áreas sustantivas, y i) En el caso de la transformación de plazas eventuales a plazas permanentes se deberá privilegiar la estructura de las áreas sustantivas.
internos de control y de los Titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades.
Fuente: Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera.
3.3.4 Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización (anexo 1 del Acuerdo anterior)
El objetivo general del Manual es establecer la regulación de los procesos y
procedimientos en materia de planeación, organización y administración de los
recursos humanos, a fin de aplicar de manera eficiente los recursos humanos con que
cuentan las Instituciones. Interesa destacar aquí el numeral 6: Procedimientos.
Procedimientos en materia de recursos humanos y organización, dispuestos en el “Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y
Organización”, numeral 6
6.1 Planeación de la Organización
6.1.1 Aprobación y registro de estructuras Diseñar, transformar, aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las Instituciones, a fin de contar con organizaciones orientadas a resultados, mejorar y modernizar la gestión pública y racionalizar el gasto público.
6.1.2 Describir, perfilar y valuar los puestos Describir, perfilar y valuar los puestos de la Administración Pública Federal, para determinar los elementos básicos de los puestos que permitan establecer de manera clara y sencilla las tareas que se deben realizar y los requerimientos necesarios para llevarlas a cabo, a fin de sustentar la gestión de las organizaciones.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
103
6.2 De la Planeación de los Recursos Humanos
6.2.1 Reclutamiento y Selección Reclutar y seleccionar al personal considerando las necesidades de la Institución y el perfil de puesto, para la ocupación de las plazas vacantes.
6.2.2 Ingreso y Movilidad Formalizar la relación laboral entre la Institución y el candidato seleccionado cumpliendo con la normatividad aplicable, a través de los instrumentos legales correspondientes; así como coordinar los movimientos de personal.
6.2.3 Capacitación Proporcionar conocimientos y desarrollar las capacidades del personal, a través de acciones de formación para promover la mejora del desempeño de sus funciones, a fin de permitir a la Institución alcanzar sus objetivos y metas establecidas, así como establecer los pasos para atender la operación de las acciones de capacitación a través de la oferta @Campus México, con el fin de llevar a cabo el seguimiento correspondiente hasta su acreditación.
6.2.4 Evaluación del Desempeño Medir el rendimiento de los servidores públicos en su puesto, a través de un grupo de indicadores previamente definidos para un periodo de evaluación determinado.
6.2.5 Clima y Cultura Organizacional Medir la percepción que tienen las personas que laboran en las instituciones públicas, sobre ciertos factores que inciden en el ambiente de trabajo, para mejorarlos con acciones, y contribuir así al mejor cumplimiento de su misión.
6.2.6 Credencialización Expedir a los servidores públicos la identificación de la Institución en donde presten sus servicios, a partir de su alta o cambio de adscripción o puesto.
6.2.7 Incidencias Establecer los procesos de recursos humanos relacionados con las incidencias, para que los servidores públicos registren la entrada y salida de sus labores conforme al horario establecido.
6.2.8 Administración de operación del RUSP Mantener actualizada la información de los servidores públicos en el RUSP, para su análisis, diseño de estudios prospectivos sobre necesidades futuras de personal y toma de decisiones que requieran las Instituciones.
6.2.9 Compatibilidades Dictaminar y en su caso, autorizar la compatibilidad para el desempeño de dos o más empleos, cargos o comisiones, o la prestación de servicios profesionales por honorarios en las Instituciones de la Administración Pública Federal, con cargo a su presupuesto.
6.3 Celebración de Contratos de Servicios Profesionales por Honorarios
Objetivo Celebrar contratos de prestación de servicios profesionales por honorarios con personas físicas con cargo al presupuesto de servicios personales, y su registro.
Fuente: Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos Humanos y Organización.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
104
4. Propuesta de modelos de organización con visión prospectiva (modelos generales)
A partir del repertorio de instrumentos y lineamientos planteados en el punto 3 de este
documento, podemos revisar los modelos de organización pertinentes para encausar
la reforma que propone el gobierno actual para el período 2013-2018. Se ofrece una
breve descripción de sus estructuras y sus objetivos; así como sus ventajas o
desventajas Veamos:
4.1 El modelo vertical
El modelo tradicional de las organizaciones públicas indujo a la formación de
estructuras organizacionales centralizadas, en forma piramidal con un diseño vertical,
con estratos jerárquicos, alto grado de formalización y rigidez en la asignación de roles
y funciones. Tal y como se muestra en la siguiente figura:
Modelo vertical - piramidal
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
105
El modelo vertical consiste en jerarquizar y dividir por áreas, gerencias, divisiones,
coordinaciones, departamentos, etc., en base a las funciones asignadas a la
organización, identificadas en el trabajo que se tiene que desempeñar para ofrecer los
servicios o productos a las personas o instituciones (estatales o privadas y
ciudadanos, en el caso de la AP). Las actividades se dividen sucesivamente en
funciones, departamentos y tareas. Este modelo toma en cuenta el territorio por cubrir
(por ejemplo: federal, estatal y municipal) y el proceso utilizado para producir y regular
los servicios que ofrece. Sus principios básicos son la jerarquía (vertical), la
especialización (funcional) y la motivación (adhocrático).
Objetivo
Controlar las decisiones, el mandato y la ejecución de las acciones de gobierno y
garantizar la congruencia institucional; a través de una centralización administrativa
homogénea y coherente.
Elementos
Liderazgo/autoridad única y vertical. Se fundamenta en el control sobre la toma de
decisiones y su ejecución. El mandato se concentra en el mando superior.
Líneas formales de comunicación. La información y la comunicación establecen un
flujo bidireccional entre el mando (dirección) y los operadores de la decisión a través
de las cadenas de mando que establece el organigrama (top-down-down-top).
Decisiones y estrategias cupulares. El liderazgo que conduce la organización
centraliza los canales de comunicación y de responsabilidad en la cima del
organigrama.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
106
Estructura
Piramidal. Jerárquica en diferentes niveles divisionales. En la cúspide la pirámide la
mayor jerarquía y responsabilidad. A mayor nivel jerárquico aumenta la visión global
de la organización y a menor nivel aumenta la especialización, la delimitación de
responsabilidades.
Ventajas
Excelencia funcional. Define con precisión una línea de mando e identifica/asigna
responsabilidades con respecto a las funciones. La toma de decisiones se agiliza y los
mecanismos de control permiten una supervisión efectiva. Al agrupar por gerencias,
direcciones o departamentos (Secretarías, subsecretarías, direcciones,
coordinaciones, departamentos, etc.) se obtiene una mayor especialización tanto en el
uso de los conocimientos de los empleados (burócratas) como del equipo y de los
procedimientos de trabajo; se distribuyen responsabilidades; se facilita el proceso de
planeación. Y se mantiene un mayor control sobre los costos y las finanzas. Es
sencillo y claro
Desventajas
Los procesos de trabajo se vuelven rígidos, poco flexibles/ágiles ante emergentes o
coyunturas críticas. La toma de decisiones se realiza sin mucho análisis y es más
propensa al error que al acierto (se pueden descuidar puntos vitales); el liderazgo tiene
poco tiempo para planear y coordinar y se pueden descuidar otras actividades
directivas, como las de orientar la organización en su participación en contextos
institucionales y sociales o la identificación de amenazas y oportunidades para la
Institución.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
107
Formas y tipos de estructuras organizacionales
“Cuando existe esta organización, las personas se preocupan más por el trabajo de su unidad
que del servicio o producto en general que se presta o se vende, esto causa una sub-
optimización organizacional. Las personas que realizan diferentes funciones habrán de
encontrarse separadas unas de otras, afectando coordinación que fluye de una función a otra.
Las funciones se dividen entre los empleados conforme a la especialización que tenga cada
uno de ellos y se agrupan de acuerdo a cada uno de los diferentes campos de acción; a su vez
cada uno de estos campos tiene un gerente que es el responsable de asignar tareas y vigilar
que estas sean realizadas de una forma correcta. Por ultimo encontramos a un gerente general
que es el que se encarga de coordinar todas las funciones y responsabilidades para lograr las
metas de la organización.”94
4.1.1 Reestructuración del modelo vertical
Un modelo vertical racional, eficiente y eficaz requiere en primer término realizar un
ajuste para eliminar duplicidad de funciones y niveles jerárquicos innecesarios. Para
realizar esta reestructuración se pueden eliminar, crear, fusionar, re-adscribir, cambiar
de nivel jerárquico, cambiar de denominación o mantener. Estos ajustes deben
realizarse atendiendo los criterios técnicos del Acuerdo por el que se emiten las
Disposiciones en materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de
Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de
Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera,
especialmente los criterios técnicos del artículo 10, fracciones II a V (ver páginas 95 y
96 de este documento).
A continuación se muestran de manera gráfica algunos criterios generales de
reestructuración organizacional en el modelo vertical95:
94 “Formas y tipos de estructuras organizacionales” (s/f) Ver en: htpp://joomla-master.org/fórum. 95 Para los gráficos referidos a la reestructuración vertical se tomo como base el documento: Estado de
México (2010). Guía Técnica para Estructuraciones o Reestructuraciones Organizacionales.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
108
Eliminar niveles jerárquicos innecesarios
Unidades administrativas adjetivas Máximo 20%
Unidades administrativas sustantivas
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
109
Reestructuración organizacional
Eliminación
Creación
Fusión
Readscripción
Cambio de nivel jerárquico
Cambio de denominación
Sin cambio
4.1.2 Alineación horizontal
El diseño de la estructura de organización considera la identificación de la misión o
propósito esencial de la dependencia y su visión estratégica para direccionar en este
sentido su actuación. Se parte de las facultades asignadas a las dependencias, para
derivar la formulación de funciones sustantivas y alinear, en las estructuras de
organización propuestas, las atribuciones, funciones, programas y procesos de
trabajo. Se puede ejemplificar gráficamente:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
110
Alineación facultades-estructura de organización
Fuente: Estado de México (2010). Guía Técnica para Estructuraciones o Reestructuraciones Organizacionales.
La reestructuración del modelo vertical se contempla como la fase inicial de un
proceso de horizontalización de la AP, la cual se encamina claramente a adoptar los
modelos matriciales, que son de suyo horizontales.
4.2 Modelo matricial (horizontal)
La estructura matricial consiste en agrupar los recursos humanos de la organización a
proyectos o procesos que por su naturaleza requieren del concurso de diversas
unidades administrativas. Los proyectos tienen, por su naturaleza, un ciclo de vida y
por tanto, al concluir éstos, los involucrados en el proyecto vuelven a sus áreas de
trabajo formales.
En este modelo, el liderazgo es doble: un encargado de coordinar el proyecto y un jefe
formal del área a la cual están adscritos. Los empleados trabajan en un equipo en
proyectos. Los participantes en el proyecto son responsables de la coordinación y la
comunicación entre ellos y de informar tanto a sus jefes de proyecto como a sus jefe
formal.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
111
El modelo matricial también se puede centrar en la administración de procesos o en
una gestión de las actividades o eventos que realicen las unidades administrativas
alternativa o simultáneamente durante un tiempo. Se refiere a cambios operacionales
que permiten a una organización funcionalmente.
La estructura matricial requiere de un grado alto de organización, coordinación y de
procesamiento de información; contar con recursos humanos y materiales que
soporten las actividades de los proyectos y sobre todo, capacidad de negociación para
solventar los aspectos funcionales como tener dos líneas de mando y una estructura
de autoridad doble.
Modelo matricial: ¿estructura o forma para coordinar actividades?
Hay autores que no consideran este modelo (matricial) como una auténtica estructura
organizativa, sino más bien como una forma más de coordinar las actividades y los objetivos de
la organización. Si la estructura funcional ofrece las ventajas de la especialización y si la
divisional se concentra en la obtención de los resultados finales, se podría intentar alguna
combinación de ambas para así lograr una mejora de la eficiencia de la organización, sin caer
en los elevados costes de la segunda al estructurarse jerárquicamente en diferentes niveles
divisionales y evitando el conflicto de objetivos de la primera. Esta es la pretensión del modelo
matricial: crear dos o tres dimensiones, según los criterios aplicados, para estructurar la
dirección intermedia, bien por productos o proyectos, bien por mercados o clientes o bien, en
su caso, por funciones o procesos.96
96 “Formas y tipos de estructuras organizacionales” (s/f) Ver en: htpp://joomla-master.org/fórum.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
112
Objetivo
Coordinar las actividades y los objetivos de la organización para la obtención de
resultados finales.
Elementos
Liderazgo/autoridad múltiple basado en las tareas. Existen varias fuentes de mando
que se responsabilizan por los procesos y los proyectos bajo los principios de la
coordinación.
Líneas comunicación ampliadas. La información y la comunicación establecen flujos
tanto lineales, de mandato, como flujos horizontales entre el mando formal, los
coordinadores de los procesos o proyectos con los participantes en los proyectos. Los
operadores de la decisión a través de las cadenas de mando que establece el
organigrama (top-down-down-top).
Decisiones y estrategias coordinadas El liderazgo que conduce la organización se
descentraliza y los procesos de decisión y elaboración de estrategias se coordina en al
menos dos jefes.
Estructura:
Horizontal, funcional y multidimensional, por procesos y proyectos.
Ventajas:
La especialización del trabajo y el ahorro en los costes de una estructura jerárquica.
Su flexibilidad y maleabilidad ante contingencias.
Desventajas
La confusión que pudiera existir en la coordinación de los equipos de trabajo ante dos
cadenas de mando que si no se coordinan y equilibran sus mandatos causarían
confusión y eventualmente conflictos.
De este modelo derivan dos modelos: uno estructurado en torno a procesos y otro,
estructurado en torno a proyectos.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
113
4.2.1 Modelo de procesos
Los modelos con enfoque a procesos se caracterizan por crear una estructura
tomando como base los flujos de trabajo o procesos; en este tipo de modelos se busca
eliminar barreras departamentales y cruzar límites funcionales. Asimismo se busca
hacer más planas las estructuras reduciendo la jerarquía. Para ello, se establecen
equipos de trabajo multidisciplinarios auto-dirigidos, organizados de conformidad con
el desarrollo del proceso basado en la satisfacción de las necesidades y expectativas
de los usuarios. Este modelo requiere un detallado análisis del proceso y su
vinculación con los objetivos clave de la organización.
Características
“La filosofía de este estilo administrativo se basa en varios principios, aunque destacan tres: 1.
El enfoque al cliente, 2. La colaboración (trabajo en equipo) y 3. Un liderazgo enfocado en la
calidad de los procesos y sus interacciones (medios y significados). La operación de estos
principios implica comprender que los resultados son propiedades emergentes de administrar
procesos y acoplar sus interacciones, y por consecuencia implica cambiar o dejar de lado el
enfoque mecanicista que caracteriza a las organizaciones funcionales que se administran por
resultados independientes, en donde el fin justifica los medios. La madurez de la administración
por procesos se manifiesta cuando las estructuras de trabajo se modifican para orientar al
personal a interactuar en la búsqueda de propósitos estratégicos (comunes), consecuencia de
líderes enfocados en provocar conexiones y dar significado a estos principios en cada equipo
de trabajo.”97
97 Acuña, J. (2012) Administración por Procesos. Ver en http://www.pnt.org.mx/boletin/Marzo_2012/Pdf/Administracion_de_Procesos.pdf
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
114
Agrupamiento organizacional con enfoque a procesos
Equipo auto-dirigido
Fuente: Estado de México (2010). Guía Técnica para Estructuraciones o Reestructuraciones Organizacionales.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
115
Objetivo
Lograr una plena eficiencia y eficacia en los objetivos y metas del gobierno a través
trabajar en equipos de diferentes áreas.
Elementos
Liderazgo/autoridad múltiple basado en las tareas. Liderazgo legitimado en la tarea y
en las relaciones. Se reduce la jerarquía y se aplana el organigrama. Las cadenas de
mando se flexibilizan.
Líneas comunicación ampliadas. La información y la comunicación establecen flujos
tanto verticales, de mandato, como flujos horizontales, de consenso entre el mando
formal y los coordinadores de los procesos con los participantes en los procesos. Se
establecen equipos de trabajo multidisciplinarios auto-dirigidos, organizados de
conformidad con el desarrollo del proceso.
Decisiones y estrategias coordinadas El liderazgo que conduce la organización se
descentraliza y los procesos de decisión y elaboración de estrategias se coordinan en
al menos dos jefes, que toman en cuenta los grupos de trabajo para construir
decisiones robustas.
Estructura Por flujos de trabajo/procesos, con cruce de límites funcionales. Estructuras planas
tomando como base los flujos de trabajo o procesos; en este tipo de modelos se busca
eliminar barreras departamentales y cruzar límites funcionales. Se busca hacer más
planas las estructuras reduciendo la jerarquía. Estructura bidimensional.
Ventajas Eficiencia y eficacia al cambiar el enfoque mecanicista por un enfoque basado en
resultados integrados a una estrategia común. Crea un liderazgo legitimado en la tarea
y en las relaciones. Este modelo da significado a los grupos de trabajo en una
organización y genera una fuerte cohesión/compromiso institucional. Disminuye los
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
116
costes de las estructuras jerárquicas en diferentes niveles divisionales y evita
conflictos en la definición de objetivos.
Desventajas
Puede originar conflictos en la dirección ya que los procesos no darían prioridad a los
directores funcionales. La administración de procesos puede ralentizar decisiones y
provocar conflictos entre el personal de las diversas unidades administrativas.
4.2.2 Modelo de proyectos
Otra alternativa, en un modelo matricial es una estructura organizacional por
proyectos. En este modelo organizacional los integrantes de la organización se
agrupan en relación a los proyecto establecidos. El proyecto puede estar inserto en
una entidad determinada o en varias.
En la organización orientada a proyectos la mayoría de los recursos de la organización
están involucrados en el trabajo del proyecto y los directores del proyecto cuentan con
una gran independencia y autoridad. Las organizaciones orientadas a proyectos
suelen tener unidades denominadas departamentos, pero estos grupos dependen
directamente del director del proyecto o proveen servicios de soporte a diversos
proyectos.
Organización orientada a proyectos
Alta dirección
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
117
Objetivo Lograr una mayor eficiencia y disminuir los costes de transacción. Elementos
Liderazgo/autoridad depositada en el director del proyecto. El liderazgo se deposita en
un director. Tiene mando único y es el responsable del proyecto. Los miembros del
equipo del proyecto son generalmente asignados al mismo por lo que su permanencia
está determinada por la duración del mismo.
Líneas de comunicación jerárquicas y horizontales. El director del proyecto reporta al
nivel jerárquico superior que es de quien recibe las instrucciones, criterios y
estrategias en relación con el proyecto. Hacia el equipo del proyecto, el director del
proyecto, los miembros del equipo reportan al director de proyecto directamente o a
través de los mandos intermedios.
Decisiones y estrategias delegadas. El liderazgo que conduce la organización delega
las decisiones y los procesos de decisión en el coordinador del proyecto. Su grado de
autonomía es amplio en la gestión del proyecto y está restringida con respecto a su
alcance y dimensión (se circunscribe exclusivamente a la realización de las tareas del
proyecto encomendado)
Estructura
Estructura transversal basada en proyectos que se organizan de manera relativamente
autónoma de la estructura funcional.
Ventajas
La organización se vuelve más flexible y autónoma. Está orientada a resultados
finales. Mejora la eficiencia de la organización sustancialmente y puede disminuir
costes al eliminar algunas estructuras jerárquicas. Identifica con precisión la
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
118
responsabilidad de cada jefe98. Reduce las jerarquías y disminuye focos de conflicto
generados por las áreas funcionales. Crea direcciones intermedias que facilitan la
producción de bienes y servicios 99 . Permite el trabajo de expertos, en equipos
multidisciplinarios. Existe una fuerte motivación en los grupos de trabajo, entrena y
capacita a los futuros liderazgos.
Desventajas
El doble flujo de autoridad en ocasiones origina conflictos. Crea ambientes de mucha
presión que pueden originar desgasta y finalmente bajar la productividad: “Los costos
burocráticos de operación son bastantes altos debido a que se invierte mucho en
capacitación de sus empleados y por lo tanto también debe elevar salarios. No está
bien definida la autoridad, establecimiento de las prioridades y la utilización de
recursos entre los gerentes funcionales y los de proyectos”100.
4.3 Los modelos organizacionales para el futuro
La teoría de la organización propone nuevos modelos basados en el paradigma de la
complejidad o del caos, la cual plantea que las estructuras más que
estables/ordenadas son disipativas y equifinalizadas, con final abierto. Son
estructuras que están sujetas a múltiples variaciones que modifican su estructura
permanentemente: “estados en que el sistema acaba estabilizándose en función de
sus propiedades”101. Estos sistemas no buscan el equilibrio con el medio ambiente
sino el cambio: permanecer es cambiar, mutar y evolucionar. La lógica de estos
sistemas y su finalidad, consiste en asimilarse/acomodarse a una realidad
incierta/compleja/dinámica que presenta múltiples atractores (fuerzas internas y
externas).
98 “Formas y tipos de estructuras organizacionales” (s/f) Ver en: htpp://joomla-master.org/fórum 99 Acuña, J. Ibíd. 100 “Formas y tipos de estructuras organizacionales” (s/f) Ver en: htpp://joomla-master.org/fórum 100 Acuña, J. . Ibíd. 101 Friedmann, R. Ibíd. Pp. 19-22.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
119
Los sistemas son dinámicos y no pueden representarse, modelizarse,
geométricamente sino sólo fractalmente: en un orden compuesto de unidades flexibles
y abiertas que se recomponen ante los acontecimientos y emergentes. Su
representación implica una descripción difusa no vertical sino pluridimensional que nos
remiten a escalas y a dimensiones abiertas/flexibles que se renuevan constantemente,
sin perder su pauta general, su meta-orden.
Los sistemas fractalizados deben ser vistos como organizaciones adaptativas
complejas que se auto-organizan a través de una red de relaciones de sus
componentes interconectados e interdependientes. Tienen un alto grado de autonomía
definido por su capacidad de aprendizaje, entendida como la capacidad para
transformarse sin perder en este proceso su finalidad y sus elementos constitutivos.
Son sistemas que viven adaptándose a los acontecimientos y a los emergentes no
previstos. Su modelización se expresa por su indeterminación y por el cálculo de
probabilidades y de posibilidades: por la capacidad de administrar las paradojas: ser
es permanecer y permanecer es cambiar.
Estos planteamientos, llevados al campo del comportamiento de las organizaciones
humanas, nos remiten a pasar de un concepto de institución/empresa como máquina a
un concepto de institución/empresa como organismo. La diferencia entre una y otra
radica en que una, la empresa-máquina, pierde variedad en sus respuestas, ralentiza
sus acciones y redunda en sus políticas, programas y proyectos; mientras que la otra,
la empresa-organismo, incorpora la variedad, flexibiliza sus decisiones y responde con
comportamientos novedosos, ágiles y adaptables a las necesidades de un entorno
complejo e incierto. Mientras que en una disminuyen las posibilidades de encontrar
soluciones nuevas, en la otra aumentan. Las organizaciones verticales, rígidas y
jerárquicas no están capacitadas para enfrentar los cambios, sobre todo cuando estos
aumentan y se aceleran; mientras que las organizaciones complejas e inteligentes,
fractalizadas, sí están capacitadas para enfrentar los cambios del entorno con eficacia.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
120
En el futuro se requerirán instituciones y organizaciones dinámicas y complejas que
sean capaces de resistir una alta complejidad e incertidumbre, manifestada, por
ejemplo, en el incremento de las necesidades ciudadanas y en la diversidad de sus
demandas, en un aumento de macro-variables que afectan las estructuras
burocráticas y las ponen en riesgo: crecimiento demográfico, ordenamiento territorial,
cambio climático, industrialización, urbanización, etc., y que provienen de los procesos
de globalización que tienen una fuerza/energía atractora incierta y compleja.
Rieckmann102 señala que este mundo complejo se expresa en más actores, más
competitividad, más rapidez y movilidad; horizontes cortos de planificación, menor
predictibilidad, pluralismo de ideas, conflictos, etcétera. Una empresa-máquina es una
empresa burocratizada y tiene una baja complejidad y baja dinámica para enfrentar
adaptaciones complejas. Una empresa-organismo tiene un alto grado de complejidad y
un alto grado de dinamismo para adaptarse a la complejidad.
Rieckmann 103 considera que las organizaciones están mutando de modelos
burocráticos hacia a modelos orgánico-sistémicos (empresas-organismos que
aprenden y son inteligentes). En este proceso, se ha pasado de una etapa con
organizaciones rígidas, verticales y jerárquicas a una etapa intermedia donde se busca
reinventar las organizaciones a través de implementar procesos de racionalización, de
redimensionamiento institucional y de enfocar los servicios en función del ciudadano
(la NGP). Las estructuras se flexibilizan, se centran en el ciudadano, en la eficiencia y
eficacia. En el futuro, los sistemas de gestión pública auto-organizados, inteligentes,
basados en el aprendizaje continuo se implantarán en las administraciones públicas:
102 Ver en Ibíd. Pp. 23-25. 103 Ibíd. Pp-23-25.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
121
Capacidad de aprendizaje
Fuente: Rieckmann, H., Managen und fuehren am Rande des 3. Jahrtausends, Peter Lang, Frankfurt am Mai, 2000, pág. 27, citado por Friedmann. Ibíd. P.24
4.3.1 Hacia un nuevo paradigma de gestión: orgánico-sistémico
Se requiere una transformación radical: crear una gestión orgánica-sistémica. Ésta se
basa en la meta-gestión (la conducción), en la autoridad sirviente (centrada en el
ciudadano) y en la autonomía de los grupos (equipos de trabajo). Según Friedmann104,
este nuevo modelo de gestión se caracteriza por lo siguiente:
104Ibíd. Pp.27-28.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
122
1) pasar del control a la dirección/conducción, a la apropiación de la variación
donde se regula el desorden;
2) aceptar la incertidumbre en las organizaciones, regulando las perturbaciones
e impulsando los cambios productivos (el control raramente conduce a la
innovación);
3) aceptar y fomentar la auto-organización y la inteligencia/experiencia de los
miembros de un grupo para resolver problemas complejos, inciertos y
emergentes;
4) considerar lo contingente como un elemento positivo que permite estar
preparado para lo imprevisto;
5) apelar a la memoria de la organización y sus formas de organización
invisible, su cultura, como recurso para enfrentar las contingencias;
6) secularizar el liderazgo, basarlo en la construcción de sentido en la
organización, en un sentido común compartido, discutido y consensuado;
producto de la toma de decisiones de los grupos y su nivel de
cohesión/responsabilidad;
7) hacer explícito lo que rige a la organización: el cambio permanente/regulado
con un sentido de permanencia para que la organización alcance sus objetivos
y perdure en el tiempo.
Objetivo Lograr la eficiencia/eficacia a través del aprendizaje y la creatividad.
Elementos Liderazgo/autoridad secularizado y con compromiso. Se establece un liderazgo a
través de combinar las tareas y las relaciones que comparta tanto las decisiones como
las consecuencias de las mismas.
Líneas comunicación ampliadas. Se establece un sistema de información ligado a
procedimientos dialogantes que permiten acordar para hacer. Se trata de construir
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
123
sentido en la organización, compartirlo en los grupos de trabajo para lograr cohesión y
compromiso.
Decisiones y estrategias coordinadas El liderazgo que conduce la organización se
descentraliza y los procesos de decisión y elaboración de estrategias se construyen
colectivamente en los grupos de trabajo.
Estructura Por flujos de trabajo/procesos, con cruce de límites funcionales. Estructuras planas y
transversales, multidimensionales y lábiles.
Ventajas Una alta capacidad para responder a contingencias combinada con rapidez, eficacia y
eficiencia. Alto grado de aprendizaje y creatividad basados en los procesos de
autopoeisis-autoorganizativos. Centrada en los resultados y en la satisfacción del
cliente-ciudadano.
Desventajas
Posible pérdida de control en las líneas de mando y disminución de la autoridad
burocrática. Tener como constante la inestabilidad implica problemas para
estandarizar la producción de los servicios. La centralidad en los resultados y en el
cliente convierten a las organizaciones públicas en entidades presentistas que
atienden lo inmediato y olvidan lo mediato, los fines últimos, el bien común que es una
tarea colectiva de construcción del futuro.
4.3.2 La organización fractal y caórdica
Según Friedmann, esta organización se compone de unidades que reflejan las
capacidades institucionales (el todo está en sus partes) y permite un ajuste
permanente de su organización y de ésta con el entorno. Es una empresa dentro de
una empresa:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
124
“El fractal es concebido como una «empresa dentro de la empresa», que
posibilita a todo el personal actuar y pensar de forma emprendedora. Según la
definición de Warnecke, se trata de unidades organizativas que realizan sus
tareas autónomamente, considerando los criterios de calidad, empleo
económico de recursos, rápidez y confiabilidad. Cada fractal es cliente y
proveedor, por lo que sus relaciones con los otros fractales adquieren el
carácter de prestación de servicios. Los fractales son capaces de encontrar sus
objetivos y de sincronizarlos con los fractales del nivel superior. Planifican y
manejan de forma autónoma sus procesos operativos, su organización y sus
relaciones con el entorno y están estructuradas de acuerdo al principio del
trabajo en equipo.”105
La organización fractal es necesariamente descentralizada, orientada a procesos y
basada en el trabajo en equipo. Se constituye en redes intercomunicadas y flexibles, el
sistema se refleja en cada una de sus partes, las decisiones particulares se
autonomizan en los grupos y en las personas los cuáles desarrollan sus métodos de
trabajo y fijan sus responsabilidades. La organización es un organismo holístico cuyas
partes reflejan el todo y cuyo principio es caórdico: tiene un patrón de comportamiento
que administra el desorden exterior//interior, genera patrones que regulan el equilibrio
entre el caos y el orden cooperación y competencia.
“Los sistemas complejos adquieren la capacidad de colocar el caos y el orden
en una especie de equilibrio, que es el punto, en el caso de los organismos
vivos, donde la vida adquiere la estabilidad necesaria para su funcionamiento y
conservación. Esta «frontera del caos» representa la lucha permanente entre
estancamiento y anarquía. Es precisamente el „punto dulce», en el cual un
sistema complejo puede ser espontáneo, adaptable y vivo. Según Gell- Mann,
los sistemas adaptativos funcionan mejor en un régimen intermedio entre el
orden y el desorden, y tienen la capacidad de explotar las regularidades que
proporciona el determinismo, al tiempo que se aprovechan de las
indeterminaciones que pueden ayudar en la búsqueda de esquemas
mejores”106
Las organizaciones caórdicas podrían representarse de la siguiente manera:
105 Ibíd. P.33. 106. Ibíd.P.35
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
125
Ubicación de la organización caórdica
Fuente: Chaordic commons- definitions, en: www.chaordic.org/learn/res_def.html, citado en Friedmann. Ibíd. P. 35
Objetivos
Lograr constituir redes de trabajo ágiles y creativas que respondan a contingencias.
Elementos
Liderazgo/autoridad autónomo y creativo. Al estar constituidos de unidades
organizativas autónomas su liderazgo depende de procesos internos (autopoiéticos),
del grupo que lo constituye. Cada fractal/unidad administrativa construye su liderazgo.
Líneas comunicación plenas e innovadoras. Se establece un sistema de comunicación
basado en el dialogo y en el acuerdo para hacer. La novedad es el valor central de los
actos comunicativos.
Caos Orden Control
Caórdica. Zona entre el caos y el orden.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
126
Decisiones y estrategias robustas e innovadoras. El liderazgo colectivo autónomo no
sólo construye decisiones y elabora estrategias robustas sino innovadoras. La toma
decisiones colectiva fija funciones, desempeños y responsabilidades.
Estructura
Descentralizada, autónoma y fractal.
Ventajas
Al reemplazar los modelos verticales y matriciales se establecen redes de trabajo que
se auto-organizan: donde el todo corporativo es visible lo que permite respuestas
ágiles y creativas. Hay claridad y transparencia en los principios y propósitos, los
cuales son lábiles. Hace convivir la cooperación y la competencia armoniosamente.
Son estructuras inteligentes que aprenden. Son compatibles con la diversidad y la
complejidad. Usan el conflicto para mejorar y administran paradojas.
Desventajas
El reemplazo de los modelos verticales y matriciales no es sencillo e implica serios y
graves rechazos, sobre todo en estructuras corporativas/clientelares. Si bien existe
claridad en los principios y propósitos, estas estructuras no garantizan un uso del
poder (de la decisión) horizontal o consensuado. La labilidad de sus estructuras
provoca que los controles se pierdan o se difuminen. La auto-organización no es la
única fuente de un aprendizaje colectivo. Los conflictos de poder difícilmente se
resuelven fractalmente.
4.3.3 El modelo orientado al ciudadano: la organización que aprende
Es una organización que evoluciona en función de aumentar los beneficios a sus
clientes/ciudadanos. Tiene una capacidad para expandir servicios y aumentar su
eficacia, eficiencia y crear valor. Es una organización de calidad. En el centro está el
aprendizaje continuo de su personal y del fomento del espíritu corporativo, de servicio;
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
127
se estimula el experimentar y se aprende la propia creatividad y a través del cliente, de
los proveedores y de la competencia. Lo expresa Kuehnle de la siguiente manera:
“La aplicación exitosa del modelo depende en primer lugar de la capacidad del
nivel directivo de implicar a todo el personal (empowerment), que debe
transformarse en «co-participante» y «co-creador». El elemento clave es el
«autodesarrollo» del personal, lo cual precisa un management integral,
autodigirido, del proceso del cambio. Para lograrlo se requiere un sistema de
objetivos visionarios. La organización que aprende se hace valer de cuatro
diferentes instrumentos de gestión: Gestión de calidad, Gestión del
conocimiento, Gestión para el cambio, y Desarrollo de personal.”107
Componentes Fundamentales de una Organización que Aprende
Fuente: Kuehnle, S.: Lernende Organisationen im Gesundheitswesen - Erfolgsfaktoren von Veraenderungsprozesse, Wiesbaden, 2000, P. 324, citado en Friedmann. Ibíd. P. 31
107Ibíd. P.31.
• Coaching • Supervisión • Job rotation • Job enrichment • Entrenamiento
directivo
Círculos de calidad Análisis de proceso
QFD
Desarrollo Organizacional
Asesoría por expertos
Agentes del Cambio
Cambio estructural
Desarrollo estratégico
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
128
En esta perspectiva se ubican los modelos de la NGP, centrados en el ciudadano, con
una burocracia orientada al cliente-ciudadano, con rendición de cuentas y resultados,
como un modelo de transición:
“Barzelay describe este fenómeno de transición del paradigma burocrático
desarrollado durante el llamado Estado Benefactor, a la burocracia orientada al
cliente, basada en la rendición de cuentas y la orientación por resultados. Sin
embargo, se centra en los aspectos característicos de la gerencia pública
tradicional, porque vislumbra que así los servidores públicos pueden entrar en
una nueva dinámica para ofrecer bienes y servicios a la sociedad, con la
finalidad de alcanzar un bienestar general que tome en cuenta la participación
social como un factor determinante en la generación de políticas públicas y
toma de decisiones gubernamentales.”108
Así, por ejemplo, el modelo de cultura organizacional centrado en el ciudadano
elaborado por el gobierno federal mexicano se fundamenta en las siguientes premisas:
1) el servicio público como el nexo entre el ciudadano y el gobierno para
atender los asuntos de interés público;
2) la participación de la ciudadanía en la formulación de las políticas públicas y
3) el carácter incluyente de la cultura organizacional: enfoque en el ciudadano;
no discriminatorio y con equidad de género109.
Objetivo Garantizar una gestión de calidad.
Elementos Liderazgo/autoridad inteligente. El liderazgo se basa en la gestión (conocimiento,
calidad, innovación y desarrollo humano). Busca el empoderamiento de los miembros
de una organización a través del aprendizaje individual y colectivo.
108 González Tlaz, . (2010) Barzelay y la burocracia: orientación al cliente y participación ciudadana.
Encrucijada. Revista Electrónica del Centro de Estudios de Administración Pública, Quinto número,
mayo-agosto, 2010. 109 Secretaria de la Función Pública, Gobierno Federal (2012). Modelo de Cultura Organizacional de
Gobierno Centrado en el Ciudadano. Pp. 4-18.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
129
Líneas comunicación para el empoderamiento. Se establece un sistema de
comunicación para aprender. Las actividades laborales están centradas en el
aprendizaje continuo de su personal y en el fomento del espíritu corporativo, de
servicio; se estimula el experimentar y se aprende de la propia creatividad a través del
cliente/ciudadano, de los proveedores y de la competencia.
Decisiones y estrategias inteligentes. El liderazgo busca empoderar a los miembros de
la organización . Los miembros de una organización son copartícipes y co-creadores.
Se ejerce un liderazgo integral
Estructura Es un modelo de gestión que puede armonizarse con cualquier otra estructura, sea
líneal/vertical, matricial o caórdica. Se compone de cuatro componentes: Gestión de
calidad, Gestión del conocimiento, Gestión para el cambio, y Desarrollo de personal.
Ventajas Tiene una capacidad para expandir servicios y aumentar su eficacia, eficiencia y crear
valor. Garantiza una gestión de calidad. Empodera a todo el personal y los hace
coparticipes del servicio público. El liderazgo potencia su visión y transparenta las
acciones gubernamentales. Permite mejorar escuchando las necesidades ciudadanas
e incluye a la ciudadanía en el diseño, ejecución y evaluación de los resultados de los
servicios y productos que ofrece la AP. Es un enfoque incluyente.
Desventajas El enfoque centrado en el ciudadano puede limitar u obstruir los objetivos del bien
común o del interés general. Un ciudadano no es solamente un cliente, sujeto a sus
necesidades particulares, sino una ciudadanía que demanda servicios que son de
interés común. El liderazgo podría pervertirse y convertirse en clientelar. La
participación ciudadana es un proceso que requiere de un capital social, aprendizaje
social, que en la actualidad no es muy alto, más bien lo que existe es un desinterés en
participar en las cosas públicas.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
130
4.4 El camino a seguir: la construcción de modelos de alcance medio
El camino a estas formas superiores de organización implica construir un modelo de
alcance medio. Barzelay (1998) propone que las burocracias deben comenzar por una
racionalización institucional que re-signifique la verticalidad: entre la cúpula jerárquica,
las dependencias staff y las dependencias operativas debe existir una alta congruencia
y coherencia. En este modelo las áreas staff son instancias mediadoras entre las
decisiones y la planeación estratégicas (de la cúpula) y las instancias operativas que
actúan y las ejecutan. Cumplen una función no sólo de control sino de dirección y
sentido de estas acciones. Pero, ahora, en este nuevo paradigma, los operativos no
sólo son ejecutores sino recolectores de información que proviene de sus clientes-
ciudadanos y deben incorporarse en la delimitación de las líneas de acción. Para lo
cual, las áreas staff debieran permitir una mayor participación en la elaboración de, por
ejemplo, los presupuestos bajo esquemas de corresponsabilidad y de la toma de
decisiones. El gobierno cercano al ciudadano remite a cambios:
“La nueva gerencia pública, según Petters (2005), promueve una relación entre
el la apertura del gobierno y la organización de la sociedad para lograr
finalmente la gobernanza. En este sentido, el gobierno debe manejarse en una
política de apertura, esto es, permitir que los ciudadanos participen en sus
actividades, que conozcan los procesos para que unidos al gobierno decidan
las metas y los objetivos a los que se quiere llegar. Por lo tanto, la
administración pública debe de incluir a la ciudadanía en esta práctica, también
conocida como la gestión de proximidad o ventanilla cercana.
La participación es de suma importancia, a pesar de ser un proceso complejo y
prolongado porque es continuo y necesita, por ejemplo, de niveles de
educación cada vez más elevados, un gobierno más comprometido y leyes
concretas. La democracia, implica gobiernos responsables con la sociedad, con
la finalidad de obtener legitimidad y confianza para que los ciudadanos sigan el
camino de la participación, construyendo redes sociales sólidas.”110
110 González Tlaz, N. Ibíd. Pp.10-11
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
131
La orientación al ciudadano implica no sólo consultarlo sobre el nivel de satisfacción
de los servicios ofrecidos por el gobierno sino involucrarlo en los procesos de
planeación y ejecución de actividades, como fuente de legitimidad y confianza hacía
las instituciones. Ahora, la burocracia tiene que convertirse en una autoridad sirviente.
4.5 Estrategias para el cambio: cómo adoptar o adaptar estos modelos en la APF
Ante un amplio repertorio de modelos organizacionales, como los descritos en este
estudio, es pertinente racionalizar su uso. Resulta inconveniente adscribirse a uno
específicamente y conveniente hibridar modelos que permitan evolucionar a los
modelos flexibles, ágiles, transparentes, fractales, caórdicos; centrados en los
ciudadanos y en los resultados. Es decir, proponer modelos que permitan implantar
innovaciones, crear agentes innovadores que conduzcan a una AP de calidad y
cercana a la ciudadanía.
Para ello, es recomendable mediar entre los estilos tradicionales de administración
(jerarquía y estatus=autoridad) y los nuevos estilos basados en la delegación o
empoderamiento de los empleados. La Administración por Procesos o Administración
por Objetivos, permiten poner el piso para construir el nuevo estilo de dirigir a las
instituciones públicas: enfocado al manejo de los medios para logar los resultados.
Con procesos estables y controlados, los resultados son repetibles y predecibles,
características fundamentales para lograr la satisfacción de los ciudadanos.
Desde esa perspectiva, introducir los principios que sustenten los valores de servicio
(enfoque al ciudadano), la colaboración (trabajo en equipo) y un liderazgo legítimo
(basado en la tarea y en las relaciones) más que en un liderazgo formal (basado en el
estatus y la jerarquía) son plausibles.
Se sugiere adoptar una estrategia gradualista y enfocada a modificar una cultura
organizacional vertical, corporativa y clientelar. Conveniente hibridar los paradigmas
clásicos, el taylorista y el weberiano, con las de las escuelas de relaciones humanas y
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
132
las neoclásicas; para lo cual habría que implantar zonas innovadoras; como lo plantea
Havelock 111 , donde se practiquen las máximas de la calidad (Just in time) y se
constituyan círculos de calidad y desde estas zonas, se formen agentes innovadores
que propaguen los estilos de trabajo basados en la cooperación, el consenso y la
mejora continua.
Previamente es recomendable que se realicen estudios que permitan evaluar el grado
de aprendizaje de las unidades administrativas en sus trayectorias (análisis
longitudinales) y observar cómo se han adaptado, en su historia, a las diferentes
reformas y qué resistencias persisten para implantar el nuevo modelo. Se deberá
incluir en este análisis, la influencia de la cultura general, global, nacional, regional y
local, en las organizaciones de la AP.
Será necesario analizar, también, la dimensión inter-organizativa y evaluar los
grados de dependencia o interdependencia de las entidades de la AP entre sí y con
las instituciones y la ciudadanía, desde la perspectiva diversa de los skateholders
(grupos de interés y de presión).
Comprender la manera en que los procesos de decisión enfrentan la incertidumbre:
analizar los procesos de decisión, entendidos como procesos colectivos complejos y
ambiguos que afectan de alguna manera las innovaciones o los cambios. Entender la
forma en que el poder y el conflicto en las organizaciones intervienen en los procesos
de cambio (análisis y jerarquía de los cambios, lógica del cambio); observar la
diversidad de fuentes de poder en las estructuras y su relación con los procesos
decisionales y el diseño de estrategias. Y finalmente, tomar en cuenta la economía
organizativa: los costes de transacción y las normas de reciprocidad que se originan
cuando se plantean cambios innovadores.
111 Havelock R.G. y Huberman A. M. (1980), Innovación y problemas de la educación. Teoría y realidad
en los países en desarrollo, Ginebra, Suiza, UNESCO-OIE
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
133
4.6 Visión prospectiva: escenarios de futuro
Las transformaciones recientes han impulsado el cambio: el supuesto de un Estado no
centralizado, más participativo y orientado a la sociedad, estas transformaciones
obligan a crear estructuras más horizontales, más flexibles y con roles
cambiantes que permitan movilidad ante nuevas demandas de la sociedad.
4.6.1 Escenario futurible (deseable-posible)
El modelo tradicional de gestión administrativa es desplazado y se instala el nuevo
paradigma administrativo. Los procesos de cambio organizacional se dinamizan y
logran crear una cultura organizacional cohesionada. La retórica de la NGP que
propone un gobierno centrado y cercano al ciudadano-cliente se concreta, gracias a
estructuras que han incorporado los valores del modelo tradicional y creado
estructuras más horizontales, flexibles. Se han logrado remover los estratos
jerárquicos; el clientelismo y el corporativismo, se ha logrado enculturizar la
meritocracia entre los servidores públicos, los cuales se han adaptado a los cambios
ofreciendo servicios de calidad con estándares internacionales. Los esfuerzos por
reducir el tamaño de la APF rinden frutos y se cuenta con una dimensión institucional
suficiente y pertinente. El Servicio Profesional de Carrera crece lo suficiente para
constituir una masa crítica innovadora cuya energía garantiza el cambio y la mejora
continua. La racionalización de las estructuras se alcanza en toda la APF y en las AP
estatales y la mayoría de los municipios logran racionalizar plenamente sus
estructuras. La simplificación administrativa se universaliza y se generaliza el uso de la
ventanilla única. El desempeño de la APF mejora sustancialmente debido a que las
culturas organizacionales tradicionales se han innovado y transformado. Los
mecanismos de evaluación mejoran sustancialmente el desempeño de los servidores
públicos y existe un ahorro significativo en el gasto público. El uso de TIC se
universaliza, se alcanza una plena alfabetización digital y todos los servicios y
procesos se pueden consultar en la red. Los gremios y sindicatos incorporan a su
estrategia la alfabetización digital a sus proyectos. La relación con la ciudadanía
mejora significativamente, disminuye notoriamente la desconfianza y poca credibilidad.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
134
4.6.2 Escenario de contraste
El modelo tradicional de gestión administrativa continua conviviendo con el nuevo
paradigma administrativo. Los procesos de cambio organizacional se ralentizan. La
propuesta de la NGP que propone un gobierno centrado en el ciudadano-cliente
tropieza con estructuras verticales, obesas, poco flexibles; no se han logrado remover
más que parcialmente los estratos jerárquicos; el clientelismo y el corporativismo se
han adaptado a los cambios conservando sus prebendas y la producción y distribución
de bienes y servicios mejora pero sin lograr los estándares de calidad internacionales.
El Servicio Profesional de Carrera crece lentamente y continúa siendo una masa
crítica cuyo peso es todavía débil y acotado. La racionalización de las estructuras se
logra parcialmente, sólo se alcanza en la APF y en algunos Estados de la República
pero los municipios no logran racionalizar plenamente sus estructuras. A pesar de los
esfuerzos por reducir el tamaño de la APF, ésta aumenta. La simplificación
administrativa se logra parcialmente. El desempeño de la APF mejora relativamente
debido a la resistencia que ofrecen las culturas organizacionales tradicionales, las
cuales no se han logrado transformar. Los mecanismos de evaluación logran mejorar
relativamente el desempeño. El uso de las TIC tropieza con los gremios y sindicatos
que se muestran reacios a una alfabetización digital que pondría en riesgo su trabajo.
La relación con la ciudadanía mejora parcialmente, aunque sigue habiendo
inconformidad, desconfianza y poca credibilidad.
Para caminar hacia el escenario futurible será necesario impulsar cambios que tengan
como características la congruencia, el redimensionamiento institucional y la
racionalización de estrucuturas. Y de estas premisas de cambio identificar los
indcadores del mismo.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
135
II. Indicadores de medición de resultados a partir de la congruencia y dimensión institucional
1. Conceptualización de la congruencia
Significa mantener una relación coherente entre las normas, los procedimientos
administrativos y los comportamientos de los servidores públicos. Refiere a un relación
de la estructura organizacional que es coherente a la normatividad y a los principios
administrativos de la administración pública. La congruencia tiene una dimensión
jurídica, una administrativa y otra de servicio. La congruencia refiere a la ejecución y al
grado en que ésta se corresponde con las normas y los servicios ofrecidos o
prometidos; implica imparcialidad en la acción administrativa como consecuencia del
principio de igualdad. La congruencia se objetiva si las necesidades de los ciudadanos
son satisfechas y sí, estas, se corresponden con los objetivos y metas de una
Organización. En la APF la congruencia es la correlación entre la norma, los
procedimientos y la ejecución de los servicios públicos.
2. Conceptualización de la dimensión institucional
Refiere al marco organizacional en que se realizan las actividades administrativas.
Remite al tamaño o magnitud de su estructura formal (normas, roles, estatus,
distribución de funciones, reglas sobre el uso del tiempo y el espacio, etc.). La
dimensión institucional de la APF comprende a todos los servidores públicos de la APF
y sus diferentes adscripciones: mandos superiores, medios, operativos, etc.; personal
de base, de confianza; sindicalizado y no sindicalizado; personal perteneciente al
Servicio Profesional de Carrera (SPC) o ajeno al SPC. De igual manera comprende a
todas las dependencias de la APF centralizada y descentralizada/paraestatal. La
dimensión institucional se relaciona con el grado de logro y práctica de los valores que
sustenta la APF (eficiencia, eficacia, transparencia, honestidad, igualdad en el trato y
calidad en el servicio).
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
136
La reflexión sobre el significado de cambio organizacional o el cambio institucional
remite a la necesidad conocer las culturas que configuran el complejo institucional de
la APF, sus modos de operar, su habitus, que generalmente son reacios al cambio y
que re-interpretan o adaptan los cambios promovidos por los actores y las agencias
innovadoras. Por tanto, la dimensión institucional de la APF “refiere también al
conjunto de las acciones de gobierno que incluyen estrategias de manejo de recursos
humanos, financieros y tiempos requeridos, así como el manejo de la información
significativa que, tanto desde el plano retrospectivo como desde el prospectivo,
contribuya con la toma de decisiones. La dimensión institucional de la APF se vincula
con las tareas que se requieren realizar para suministrar, con oportunidad, los
recursos humanos, materiales y financieros disponibles para alcanzar los objetivos de
una institución, así como con las múltiples demandas cotidianas, los conflictos y la
negociación, con el objeto de conciliar los intereses individuales con los
institucionales”.112
3. Conceptualización de la racionalización de estructuras
Racionalizar se entiende como una capacidad institucional para alinear con pertinencia
los recursos públicos del gobierno para cumplir con sus obligaciones y
responsabilidades. Es un proceso analítico y comprensivo sobre cómo utilizar los
recursos limitados de la APF para asignarlos con objetividad, equidad y justicia a
atender las necesidades de la ciudadanía.
La racionalización de las estructuras consiste en comprender el sentido y dirección de
las dependencias de la APF, su génesis y evolución, y también el analizar su
pertinencia (eficiencia, eficacia, calidad, etc.) en cuanto a la manera en que responde
a las necesidades ciudadanas diversas, heterogéneas y dispersas en el territorio
nacional.
112 Ver en: www.lie.upn.mx/docs/DiplomadoPEC/Dimen_Gest.pdf
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
137
Los recursos públicos siempre son escasos por ello es necesario realizar un ejercicio
racional (analítico-comprensivo) para asignarlos a las organizaciones, programas y
proyectos estratégicos y prioritarios que proporciones los mayores y mejores
beneficios para la ciudadanía. Para tal efecto, las estructuras de la APF deben
orientarse por los resultados. La definición, alineación y correlación de los puestos de
los servidores públicos deben alinearse a estas actividades estratégicas.
La racionalización de las estructuras de la APF requiere del registro de los puestos
para evitar gastos excesivos en burocracia innecesaria. De la misma manera, la
racionalización consiste en que los servidores públicos sean contratados bajo el
principio del desempeño orientado a resultados, para promover y provocar un
desarrollo de los recursos humanos virtuoso, basado en el mérito.
Racionalizar implica, también que la APF se oriente al mejoramiento de la eficiencia y
la eficacia administrativa que aumente la productividad. Remite a simplificar los
procesos administrativos y sustantivos generando valor a la sociedad. Se trata de
minimizar los costos de operación de las dependencias de la APF, redimensionarlas y
adecuarlas a una sociedad diversa, compleja y cambiante. Para lograr estos objetivos
se ofrecen una serie de herramientas para observar, evaluar y medir los procesos de
cambio,a partir de identificar factores críticos del mismo.
4. Indicadores de medición de resultados: tendencia y prospectiva
4.1 Indicadores del Programa para un Gobierno Cercano y Moderno
Estos indicadores refieren al objetivo 3 (optimizar el uso de los recursos en la APF) y
al objetivo 4 (mejorar la gestión pública gubernamental en la APF) del Programa para
un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM). Se toman en cuenta, para este estudio, los
indicadores que muestran cambios en las estructuras y se prescinde de los que
refieren al comportamiento organizacional (la satisfacción de los usuarios o la
competencia en las contrataciones).
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
138
En el PGCM se explicitan las metas que se proponen al 2018, aquí presentamos
también una proyección de la tendencia hacia el horizonte de 2024.
Los indicadores se refieren, por una parte, a la proporción del gasto en servicios
personales respecto al gasto programable de la Administración Pública Centralizada y
al cociente del gasto de operación administrativo, los que mostrarían el grado en que
se han optimizado el uso de los recursos (objetivo 3); y por otra parte, el porcentaje de
satisfacción de los usuarios respecto a los servicios de las dependencias y entidades
de la APF, la competencia en las contrataciones, el índice de instituciones que tienen
estructuras orientadas a objetivos estratégicos y recursos humanos profesionalizados
remiten a la percepción ciudadana (grado de satisfacción) sobre la calidad de los
servicios y al alineamiento de las entidades administrativas centradas en la ciudadanía
(objetivo 4). Tal y como se describen a continuación.
4.1.1 Indicador: Proporción del gasto en servicios personales respecto al gasto programable de la Administración Pública Centralizada
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Es el cociente del gasto ejercido en servicios personales entre el gasto programable neto ejercido de Administración Pública Centralizada.
Observaciones:
%𝑆𝑃 =𝐺𝑆𝑃𝑖𝐺𝑃𝑖
Dónde: %SP=17.8% 𝐺𝑆𝑃𝑖=Gasto ejercido en servicios personales de la Administración Pública Centralizada. 𝐺𝑃𝑖=Gasto Programable neto ejercido de la Administración Pública
Centralizada. Frecuencia de medición:
Anual
Fuente: Sistemas de información institucionales de la SHCP.
Referencias adicionales:
Unidad de Política y Control Presupuestario. SHCP.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
139
Tendencia y prospectiva del indicador
Línea base 2012* Tendencia del indicador
Meta 2018* Tendencia del indicador
2024**
17.8%
16.9% (Reducción de 5% en la
proporción de gasto en servicios personales con relación al gasto
programable neto de la Administración Pública
Centralizada)
15.8%
4.1.2 Indicador: Cociente del gasto de operación administrativo
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
El cociente del gasto de operación administrativo del año corriente entre del gasto de operación administrativo del año inmediato anterior. El resultado del cociente anterior deberá ser menor a la inflación observada en el año corriente.
Observaciones:
𝐺𝑂𝑖𝐺𝑂𝑖−1
≤ 𝜋
Dónde: 𝐺𝑂𝑖= Gasto Operativo del año i 𝐺𝑂𝑖−1=Gasto Operativo del año i-1 𝜋= Tasa de Inflación Anual del año i
Frecuencia de medición:
Anual
Fuente: Sistemas de información institucionales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
Referencias adicionales:
Unidad de Política y Control Presupuestario. SHCP
Tendencia y prospectiva del indicador
Línea base 2012* Tendencia del indicador
Meta 2018* Tendencia del indicador
2024**
Para 2012 el incremento en el gasto de operación
administrativo ejercido respecto al año anterior ascendió a 4.2%.
Mantener la tasa de crecimiento en el gasto de
operación administrativo por debajo de la inflación del
mismo periodo.
Reducir ligeramente el gasto de operación administrativo
por debajo de la inflación en el mismo periodo
* Meta 2018. Establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Programa para un Gobierno Cercano y Moderno. **Meta 2024. Proyección tendencial del indicador
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
140
4.1.3 Indicador: Índice de instituciones que tienen estructuras orientadas a objetivos estratégicos y recursos humanos profesionalizados
FICHA DE INDICADOR
Descripción
general:
Mide el impacto de la implementación de las políticas de orientación a objetivos
estratégicos de estructuras y profesionalización de los recursos humanos.
Observaciones:
La fórmula de medición es:
Número de Instituciones de la APF que tienen estructuras orientadas a objetivos
estratégicos y recursos humanos profesionalizados / Total de Instituciones de la
APF *100
La línea base se construirá con la información del 2014
Frecuencia de
medición: Bienal * Se tomará la primera medición en 2014
Fuente : Registros de información proporcionada por las dependencias y entidades de la
APF a la Unidad de Política de Recursos Humanos de la APF
Referencias
adicionales: Unidad de Política de Recursos Humanos de la APF. SFP
Tendencia y prospectiva del indicador
Línea base 2013 Tendencia del indicador Meta 2018*
Tendencia del indicador 2024**
N.D. La línea base se construirá
con información del 2014 90%
100%
4.2 Indicador cuantitativo básico: Número de plazas en el sector centralizado
4.2.1 Análisis cuantitativo de las plazas autorizadas en el sector centralizado 2005-2013
A continuación se exponen los datos acumulados sobre plazas autorizadas en el
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de los años 2005 a 2013; la
información sólo corresponde a aquellas del sector centralizado según los ramos del
PEF. Se presenta una tabla y una gráfica que concentran los datos; en el anexo 1 al
final de este documento se pueden revisar una serie de gráficas por ramo/año.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
141
Concentrado. Total de plazas autorizadas en el PEF 2005-2013
Plazas autorizadas en Presupuesto de Egresos de la Federación. Sector centralizado de la APF. Ejercicios fiscales 2005-2013
Ramos o sectores administrativos
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Presidencia de la República Ramo 02
1,777 1,666 1,680 1,658 1,637 1,594 1,444 1,413 1,383
Gobernación Ramo 04
12,023 11,593 11,635* 3,162 3,085 3,305 3,155 3,091 3,060
Relaciones Exteriores Ramo 05
3,895 3,781 3,793 3,590 3,924 3,864 3,684 3,653 3,579
Hacienda y Crédito Público Ramo 06
7,688 6,526 6,226 5,913 5,853 6,845 6,370 5,947 5,754
Defensa Nacional Ramo 07
191,991 194,991 197,615 199,545 203,203 206,861 206,861 210,564 213,056
Agricultura, Ganadería, D. Rural, Pesca y Al Ramo 08
24,246 21,835 20,386 17,580 15,720 14,436 12,512 11,783 11,392
Comunicaciones y Transportes Ramo 09
24,098 22,529 22,369 22,371 21,555 21,449 19,119 18,976 18,512
Economía Ramo 10
4,455 4,270 4,173 4,108 4,064 4,048 3,645 3,532 3,422
503,924
498,499
506,252
476,710
483,493482,527
473,106
470,946
475,506
440,000
450,000
460,000
470,000
480,000
490,000
500,000
510,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
142
Ramos o sectores administrativos
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Educación Pública Ramo 11
97,059 95,336 93,842 90,069 89,960 90,188 89,413 89,024 90,046
Salud Ramo 12
10,423 10,274 17,222 20,563 21,731 17,120 16,715 14,946 16,425
Marina Ramo 13
55,451 55,539 55,733 55,961 56,324 57,656 57,656 58,523 59,146
Trabajo y Previsión Social Ramo 14
4,730 4,657 4,683 5,288 5,060 5,105 4,917 4,919 5,357
Reforma Agraria Ramo 15
2,207 2,083 2,011 1,879 1,705 1,587 1,432 1,441 1,396
Medio Ambiente y Recursos Nat. Ramo 16
5,640 5,240 4,994 5,067 4,862 4,776 4,654 4,389 4,374
Procuraduría General de la República Ramo 17
21,161 21,755 22,268 21,421 24,095 26,194 25,048 24,830 24,744
Energía Ramo 18
890 862 858 853 851 820 777 777 781
Desarrollo Social Ramo 20
6,483 5,913 5,741 5,505 5,152 4,807 4,713 4,334 4,301
Turismo Ramo 21
1,840 1,836 1,776 1,756 1,619 756 679 680 687
Función Pública Ramo 27
2,131 2,073 2,064 2,059 2,094 2,094 1,799 1,788 1,751
Tribunales Agrarios Ramo 31
1,557 1,557 1,557 1,557 1,624 1,637 1,642 1,746 1,741
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa Ramo 32
1,719 1,719 2,000 2,000 2,009 2,009 2,009 NE NE
Seguridad Pública Ramo 36
20,334 20,330 21,492** 2,670 5,205 3,217 2,711 2,430 2,438
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal Ramo 37
121 128 127 127 152 149 140 148 148
CONACyT Ramo 38
ND ND ND ND ND ND ND ND ND
ND: No disponible. NE: No existe el ramo en ese año. Nota: Sólo se considera el sector centralizado de la APF. *La información del ramo 04 Gobernación presenta saltos negativos considerables del año 2008 y siguientes. Son datos verificados en los sitios oficiales referidos. ** La información del ramo 36 Seguridad Pública presenta saltos negativos considerables del año 2008 y siguientes. Son datos verificados en los sitios oficiales referidos. Fuentes: Presupuesto de Egresos de La Federación 2005-20013, Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre
de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
143
De los datos anteriores se concluye lo siguiente:
1. La tendencia general de plazas autorizadas en el periodo es a la baja. Su nivel
máximo fue en 2007 con 506, 252 y el más bajo en 2012 con 470, 946 plazas.
2. Existen 6 ramos a la baja moderada:
Ramo 02 Presidencia de la República
Ramo 10 Economía
Ramo 11 Educación Pública
Ramo 15 Reforma Agraria
Ramo 18 Energía
Ramo 27 Función Pública
3. A la baja moderada con repuntes en algunos años hay 2 ramos:
Ramo 05 Relaciones Exteriores
Ramo 06 Hacienda y Crédito Público
4. Se presentan 7 ramos con tendencia a la baja extrema:
Ramo 04 Gobernación
Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Ramo 09 Comunicaciones y Transportes
Ramo 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales
Ramo 20 Desarrollo Social
Ramo 21 Turismo
Ramo 36 Seguridad Pública
5. Existen 6 ramos a la alza moderada:
Ramo 13 Marina
Ramo 14 Trabajo y Previsión Social
Ramo 17 Procuraduría General de la República
Ramo 31 Tribunales Agrarios
Ramo 32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
144
Ramo 37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
6. Finalmente, hay un ramo a la alza extrema: Ramo 07 Defensa Nacional; y uno
a la alza con repuntes extremos: Ramo 12 Salud.
4.2.2 Prospectiva de plazas 2013-2018: Escenario a mediano plazo (cuanti-cualitativo)
Es previsible, siguiendo la tendencia general expresada en los seguimientos
mostrados en el punto 4.2.1, una disminución de las plazas autorizadas a una tasa
de menos del 1% en el mediano plazo. Sin embargo, esta tendencia no será
homogénea y probablemente se mantendrá con una significativa heterogeneidad en
el horizonte del 2018.
En algunas dependencia de la APF se continuará con una disminución de las
plazas autorizadas mientras que en otras aumentará: suponemos que el
crecimiento de los ramos de la Defensa y de Salud mantendrán su tasa de
crecimiento, aproximadamente de más del 1%, posiblemente también lo harán
ramos referidos a la seguridad nacional como y la procuración de justicia como
Marina, Procuraduría General de la República, Tribunales Agrarios y Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa o la Consejería Jurídica del Ejecutivo
Federal.
Es previsible, si la tendencia no cambia por algún emergente, que secretarías como
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y
Transportes; Medio Ambiente y Recursos Naturales, Desarrollo Social, Turismo
tengan aumentos moderados. No así Gobernación que al incorporar la Seguridad
Pública aumentará sensiblemente.
Es posible que para el 2018, las secretarías de Relaciones Exteriores y de
Hacienda y Crédito Público aumenten el número de plazas debido a la complejidad
de sus funciones y desempeño: un mundo globalizado y una dinámica fiscal que
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
145
crecerá significativamente. Hacienda absorberá algunas plazas de la extinta
Función Pública
Las dependencias federales que continuarán con una disminución gradual de sus
plazas serán: Presidencia de la República, Economía, Educación Pública, Reforma
Agraria, Energía. Al reestructurarse la Función Pública, unas plazas serán
absorbidas por Hacienda y otras formarán parte de la Comisión Nacional Anti-
corrupción.
Las variaciones, aumentos o disminuciones en el número de plazas autorizadas,
dependerá de las estrategias nacionales para enfrentar los retos del país y de los
emergentes nacionales o internacionales a los que se enfrentará la APF. Es
probable que con las reformas estructurales aprobadas, la pauta de
aumento/disminución en plazas varíe, sobre todo en lo que se refiere a la energía,
la educación, el empleo, la hacienda pública y las telecomunicaciones. Estas
variaciones, sin embargo, no necesariamente aumentarían las plazas sino que
probablemente ofrecerán otros caminos como la racionalización de las estructuras y
el re-dimensionamiento institucional.
4.3 Otros Indicadores
En este apartado se presentan otros indicadores que no aparecen en el Programa
para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM); pero, son consecuentes o se
complementan con los objetivos 3 y 4 del PGCM. Refieren, entre otros, a la
racionalización de las estructuras, a la profesionalización de los RH, al SPC y a la
dimensión institucional, entre otros.
Se identifican algunos indicadores que requieren los modelos fractales/caórdicos del
futuro: tales como la meta-gestión (¿quién decide: el grupo o una persona?); la
autoridad sirviente (grado de participación de la ciudadanía en la AP); autonomía de
los grupos de trabajo (grado de autonomía de los equipos de trabajo en la realización
de los proyectos); racionalización estructural de las plazas (grado de
coherencia/congruencia organizacional); profesionalización en el enfoque ciudadano
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
146
(competencias de los servidores públicos orientados al ciudadano); grado de inclusión
(comportamiento tolerante y no discriminatorio en el comportamiento de los servidores
públicos).
Con respecto al control institucional se seleccionaron los siguientes indicadores:
cumplimiento de los procesos estandarizados y el grado de conocimiento de las
norma. Con respecto al desempeño: seguimiento de una lógica de servicio al cliente.
Con respecto a los resultados: el grado de eficacia de los programas. Con respecto a
las reglas, indicadores sobre el comportamiento estable/estandarizado de la
organización: la uniformidad en las tareas y los procedimientos, la presencia de
incentivos para cumplir con el comportamiento fijado y el Comportamiento estable de
las competencias. Con respecto a la innovación: la propensión al uso de la tecnología
y digitalización de los procesos de trabajo. Con respecto a la planeación de los
recursos humanos: el alineamiento de los perfiles de puestos con los objetivos de los
proyectos y programas. Y finalmente, con respecto al ambiente laboral: el clima
laboral imperante en las entidades administrativas. Tal y como lo describimos a
continuación:
Indicadores cuanti-cualitativos para la transformación organizacional
Meta-gestión
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Proporción de la participación de los grupos de trabajo en la toma de
decisiones.
Qué evalúa Evalúa el grado de control//conducción en la toma decisiones
Frecuencia de medición:
Indeterminada
Observaciones adicionales:
Al término de un proyecto o programa debiera aplicarse tanto a los líderes o funcionarios como a los operativos
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
147
Autoridad sirviente
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Grado de conocimiento-información y de participación de la ciudadanía
sobre los servicios públicos
Qué evalúa Evalúa la relación entre grado de información y participación de la
ciudadanía en el diseño de los servicios públicos
Frecuencia de medición:
Semestral o anual
Observaciones adicionales:
Se recomienda aplicar un instrumento de medición basado en escalas de conocimientos y actitudes
Autonomía de los grupos de trabajo
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Proporción de grupos de trabajo enfocados a realizar proyectos basados en resultados.
Qué evalúa Evalúa la proporción de unidades administrativas autónomas con respecto
a las unidades heterónomas
Frecuencia de medición:
anual
Observaciones adicionales:
Se recomienda un instrumento de recopilación de información que permita registrar objetivamente los grupos de trabajo con enfoque en resultados
Racionalización estructural de plazas
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Proporción de plazas alineadas a resultados
Qué evalúa Evalúa la coherencia y congruencia institucional en la dirección de los
recursos humanos.
Frecuencia de medición:
anual
Observaciones adicionales:
Se requiere diseñar un instrumento analítico que permita identificar el grado de coherencia y congruencia institucional.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
148
Profesionalización en el enfoque al ciudadano
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Proporción de competencias de los servidores públicos referidas al
enfoque ciudadano.
Qué evalúa Evalúa la pertinencia de la profesionalización de los recursos humanos de
la AP
Frecuencia de medición:
anual
Observaciones adicionales:
Registro cuantitativo de las competencias adquiridas en el período (anual).
Inclusión
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Trato equitativo y no discriminatorio de la burocracia.
Qué evalúa Evalúa el grado de inclusión social que muestra el comportamiento de los
servidores públicos.
Frecuencia de medición:
Semestral o anual
Observaciones adicionales:
Se recomienda realizar grupos focales para evaluar la actitud ciudadana con respecto a los servidores públicos.
Control institucional
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Cumplimiento de los procesos estandarizados
Conocimiento de las normas
Qué evalúa Evalúa el grado congruencia institucional
Evalúa el grado de coherencia institucional
Frecuencia de medición:
Anual
Observaciones adicionales:
Se recomienda diseñar dos instrumentos: uno referido a la estandarización de los procesos que pudiera ser un análisis de los comportamientos de los servidores públicos y otro, referido al conocimiento de las normas que podría ser a través de pruebas-ensayo
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
149
Desempeño
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Conocimiento de las demandas y atención y solución de las demandas.
Qué evalúa Seguimiento de una lógica de servicio al cliente (ciudadano)
Frecuencia de medición:
anual
Observaciones adicionales:
Se sugiere la elaboración de una matriz que relacione el desempeño en relación a las tareas y las relaciones
Resultados
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Atención sobre los efectos de los programas
Uso de los procedimientos administrativos como medios para alcanzar
metas.
Qué evalúa Evalúa la eficacia de los programas
Evalúa la eficacia de los procedimientos administrativos
Frecuencia de medición:
anual
Observaciones adicionales:
Mediante encuesta y observación directa evaluar los programas en cuanto a tiempo de la atención, la calidad en el servicio y la plena satisfacción del cliente/ciudadano
Reglas
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Uniformidad en las tareas y los procedimientos.
Presencia de incentivos para cumplir con el comportamiento fijado. Comportamiento estable de las competencias
Qué evalúa
Grado de estandarización de los procesos
Evalúa la presencia//ausencia de estímulos para trabajar
Capacidad para homogenizar desempeños.
Frecuencia de medición:
Anual o semestral
Observaciones adicionales:
Mediante registro de observación directa evaluar el grado de homogenización de las tareas; y llevar un registro/bitácora sobre presencia//ausencia de estímulos
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
150
Innovación
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Propensión al uso de tecnología.
Digitalización de los procesos de trabajo.
Qué evalúa Evalúa la aceptación de uso de tecnologías
Evalúa el grado alfabetización digital y uso de TIC
Frecuencia de medición:
anual
Observaciones adicionales:
Diseñar un instrumento que evalúe el grado de dominio de la tecnología y realizar grupos focales para valorar el grado de aceptación//rechazo a las nuevas tecnologías.
Planeación de Recursos Humanos
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
Alineamiento de los perfiles de puestos con los objetivos de los proyectos y
programas.
Qué evalúa Grado de congruencia institucional.
Frecuencia de medición:
anual
Observaciones adicionales:
Revisión analítica de los perfiles versus los proyectos y programas. Se sugiere elaborar una matriz de doble entrada que registre perfiles versus proyectos.
Ambiente laboral
FICHA DE INDICADOR
Descripción general:
El clima laboral imperante en las entidades administrativas.
Qué evalúa Grado de satisfacción o insatisfacción de los empleados
Frecuencia de medición:
Semestral o anual
Observaciones adicionales:
Aplicación de una encuesta sobre clima organizacional y realización de grupos focales.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
151
Estos indicadores permitirían observar cómo se camina hacia el futurible construido.
No entran en contradicción con la normatividad, descrita en el apartado 3, acápite 3.3,
del presente estudio; sino que al contrario, le dan sustento y potencias dichas
disposiciones. En este sentido, el Programa para un Gobierno Cercano y Moderno
2013-2018; el decreto Medidas para el uso eficiente, transparente y eficaz de los
recursos públicos, y las acciones de disciplina presupuestaria en el ejercicio del gasto
público, así como para la modernización de la APF; el Acuerdo por el que se emiten
las Disposiciones en las materias de Recursos Humanos y del Servicio Profesional de
Carrera, así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de
Recursos Humanos y Organización y el Manual del Servicio Profesional de Carrera,
así como el Manual Administrativo de Aplicación General en materia de Recursos
Humanos y Organización son ordenamientos legales que permiten implementar los
cambios. Estos ordenamientos refieren sustancialmente al ajuste de las estructuras
orgánicas, a la eliminación de duplicidad de funciones, a la eliminación de plazas de
mandos medios y superiores injustificables; a las restricciones en la contratación de
personal por honorarios y a la eliminación, fusión, o modificación de programas
ineficaces con duplicidades y las que correspondan a las medidas para el uso
eficiente, transparente y eficaz de los recursos públicos.
4.3.1. Escenarios para los indicadores cualitativos
A partir de agrupar a los indicadores cualitativos en tres campos semánticos de
acuerdo a la naturaleza de los mismos, se elaboran tres escenarios futuribles
(deseables-posibles) para cada grupo de indicadores: autoridad sirviente, autoridad
eficiente y eficaz; y autoridad responsable y competente. Tal y como se relatan a
continuación:
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
152
La autoridad sirviente
Indicadores: meta-gestión; autonomía de los grupos de trabajo, inclusión, innovación y ambiente laboral
El paradigma de la NGP se convierte en hegemónico. Se ha logrado abandonar las
estructuras clientelares y corporativas. En la mayoría de las unidades administrativas
de la APF se practica una cultura del trabajo basado en el mérito y en la satisfacción
del ciudadano, aunque existen ínsulas corporativas que se resisten al cambio. Las
APF ha logrado transformar sus estructuras lineales/funcionales en estructuras
horizontales, basadas en procesos y proyectos. Se avanza hacia un modelo
organizacional caórdico. Los modelos organizacionales están diseñados a realizar
proyectos basados en la rendición de cuentas y en los resultados. Aumenta
notoriamente la participación de los empleados y la ciudadanía en la toma de
decisiones. La ciudadanía participa activamente en el diseño, ejecución y evaluación
de los servicios públicos. El aumento de la participación ciudadana ralentiza las
ejecución de algunos servicios pero la burocracia y los gobiernos se legitiman
ofreciendo un trato equitativo, claro, expedito y no discriminatorio a los
clientes/ciudadanos. El uso de las nuevas tecnologías se extiende a toda la APF. La
alfabetización digital en la APF se logra plenamente y la mayoría de los procesos de
trabajo se ha digitalizado. El uso de TIC se universaliza, se alcanza una plena
alfabetización digital y todos los servicios y procesos se pueden consultar en la red.
Los gremios y sindicatos incorporan a su estrategia la alfabetización digital a sus
proyectos. Los climas laborales propician la productividad a través de ofrecer
relaciones laborales sanas y ajenas al corporativismo y el clientelismo.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
153
Autoridad eficiente y eficaz
Indicadores: Control institucional, desempeño, resultados y reglas
Se ha logrado incorporar a los valores del servicio público los criterios de la eficacia y
eficiencia. En principio, se ha logrado que la AP sea eficaz; aumenta
considerablemente la capacidad para alcanzar los objetivos y las metas propuestas.
La eficiencia se implanta en algunas dependencias que han logrado mejorar la
utilización de los recursos disponibles. En la mayoría de las dependencias y unidades
administrativas, se establecen liderazgos que legitiman su autoridad por la vía del
desempeño, los resultados y el apego a las normas. Existe una hibridación de modelos
organizacionales que armonizan aspectos de los modelos burocráticos
lineales/funcionales con los modelos orgánico-sistémicos. Se ha logrado remover las
estructuras que amparaban liderazgos jerárquicos y aunque existe una oposición
soterrada en algunas dependencias, los nuevos controles institucionales, con reglas
claras y con resultados se han impuesto. Los empleados de la APF realizan su trabajo
de acuerdo a estándares internacionales. Aunque no se logra generalizar pero se
avanza significativamente. Los empleados de la APF conocen la normatividad y la
aplican. Se uniforman, en el ámbito federal, las tareas y los procedimientos
administrativos. Aunque no del todo, la burocracia incorpora y atiende las demandas
ciudadanas y está más atenta a los efectos/resultados de los programas que
desarrolla (los ha internalizado). Se establece un sistema de incentivos para cumplir
con los objetivos. Las competencias de los servidores públicos se normalizan y se
estandarizan. El desempeño de la APF mejora sustancialmente debido a que las
culturas organizacionales tradicionales se han innovado y transformado. Los
mecanismos de evaluación mejoran sustancialmente el desempeño de los servidores
públicos. Existe un ahorro significativo en el gasto público. La relación con la
ciudadanía mejora significativamente, disminuye notoriamente la desconfianza y poca
credibilidad.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
154
Autoridad responsable y competente
Indicadores: racionalización estructural de plazas, profesionalización con enfoque al
ciudadano y la planeación de recursos humanos
Los esfuerzos por reducir el tamaño de la APF rinden frutos y se cuenta con
estructuras esbeltas, frugales. La racionalización de las estructuras se alcanza en toda
la APF. La simplificación administrativa se universaliza y se generaliza el uso de la
ventanilla única. La mayoría de las plazas están alineadas a resultados y se asignan
fundamentalmente a áreas sustantivas (en una relación 80/20). Los perfiles de puestos
se alinean con los objetivos de los proyectos. Los programas de formación de
servidores públicos están orientados a servir al ciudadano y se fundamentan en la
adquisición de competencias. La mayoría de puestos de mando intermedios se
reclutan bajo estos criterios: personal competente y responsable, con una ética de
servicio comprobada. El Servicio Profesional de Carrera crece lo suficiente para
constituir una masa crítica innovadora cuya energía garantiza el cambio y la mejora
continua. Sin embargo, persisten espacios donde no se ha logrado una plena
profesionalización basada en el mérito.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
155
Anexo 1: Plazas autorizadas por ramo del sector centralizado de la APF, 2005-2013 Plazas autorizadas en Presupuesto de Egresos de la Federación. Sector centralizado de
la APF. Ejercicios fiscales 2005-2013
Ramos o sectores administrativos
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Presidencia de la República Ramo 02
1,777 1,666 1,680 1,658 1,637 1,594 1,444 1,413 1,383
Gobernación Ramo 04
12,023 11,593 11,635* 3,162 3,085 3,305 3,155 3,091 3,060
Relaciones Exteriores Ramo 05
3,895 3,781 3,793 3,590 3,924 3,864 3,684 3,653 3,579
Hacienda y Crédito Público Ramo 06
7,688 6,526 6,226 5,913 5,853 6,845 6,370 5,947 5,754
Defensa Nacional Ramo 07
191,991 194,991 197,615 199,545 203,203 206,861 206,861 210,564 213,056
Agricultura, Ganadería, D. Rural, Pesca y Al Ramo 08
24,246 21,835 20,386 17,580 15,720 14,436 12,512 11,783 11,392
Comunicaciones y Transportes Ramo 09
24,098 22,529 22,369 22,371 21,555 21,449 19,119 18,976 18,512
Economía Ramo 10
4,455 4,270 4,173 4,108 4,064 4,048 3,645 3,532 3,422
Educación Pública Ramo 11
97,059 95,336 93,842 90,069 89,960 90,188 89,413 89,024 90,046
Salud Ramo 12
10,423 10,274 17,222 20,563 21,731 17,120 16,715 14,946 16,425
Marina Ramo 13
55,451 55,539 55,733 55,961 56,324 57,656 57,656 58,523 59,146
Trabajo y Previsión Social Ramo 14
4,730 4,657 4,683 5,288 5,060 5,105 4,917 4,919 5,357
Reforma Agraria Ramo 15
2,207 2,083 2,011 1,879 1,705 1,587 1,432 1,441 1,396
Medio Ambiente y Recursos Nat. Ramo 16
5,640 5,240 4,994 5,067 4,862 4,776 4,654 4,389 4,374
Procuraduría General de la República Ramo 17
21,161 21,755 22,268 21,421 24,095 26,194 25,048 24,830 24,744
Energía Ramo 18
890 862 858 853 851 820 777 777 781
Desarrollo Social Ramo 20
6,483 5,913 5,741 5,505 5,152 4,807 4,713 4,334 4,301
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
156
Ramos o sectores administrativos
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Turismo Ramo 21
1,840 1,836 1,776 1,756 1,619 756 679 680 687
Función Pública Ramo 27
2,131 2,073 2,064 2,059 2,094 2,094 1,799 1,788 1,751
Tribunales Agrarios Ramo 31
1,557 1,557 1,557 1,557 1,624 1,637 1,642 1,746 1,741
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa Ramo 32
1,719 1,719 2,000 2,000 2,009 2,009 2,009 NE NE
Seguridad Pública Ramo 36
20,334 20,330 21,492** 2,670 5,205 3,217 2,711 2,430 2,438
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal Ramo 37
121 128 127 127 152 149 140 148 148
CONACyT Ramo 38
ND ND ND ND ND ND ND ND ND
ND: No disponible. NE: No existe el ramo en ese año. Nota: Sólo se considera el sector centralizado de la APF. *La información del ramo 04 Gobernación presenta saltos negativos considerables del año 2008 y siguientes. Son datos verificados en los sitios oficiales referidos. ** La información del ramo 36 Seguridad Pública presenta saltos negativos considerables del año 2008 y siguientes. Son datos verificados en los sitios oficiales referidos. Fuentes: Presupuesto de Egresos de La Federación 2005, 1 de enero de 2005. Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_05/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2006, 1 de enero de 2006. Analítico de Plazas. Consulta: 16
de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_06/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2007, 1 de enero de 2007. Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_07/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2008, 1 de enero de 2008. Analítico de Plazas. Consulta: 16
de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_08/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2009, 1 de enero de 2009. Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_09/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2010, 1 de enero de 2010. Analítico de Plazas. Consulta: 16
de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_2010/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2011, 1 de enero de 2011. Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/pef/pef_2011/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2012, 1 de enero de 2012. Analítico de Plazas. Consulta: 16
de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2012/index.html Presupuesto de Egresos de La Federación 2013, 1 de enero de 2013. Analítico de Plazas. Consulta: 16 de diciembre de 2013. Disponible en: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2013/index.html
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
157
Ramo 02 Presidencia de la República
Gráfica 1: Plazas autorizadas en el Ramo 02 Presidencia de la República. PEF 2005-2013.
Ramo 04 Gobernación Gráfica 2: Plazas autorizadas en el Ramo 04 Gobernación. PEF 2005-2013.
1,777
1,666 1,680 1,6581,637
1,594
1,4441,413 1,383
1,000
1,100
1,200
1,300
1,400
1,500
1,600
1,700
1,800
1,900
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 02-Presidencia de la República
12,023 11,593
11,635
3,162 3,085 3,305 3,155 3,091
3,060
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 04-Gobernación
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
158
Ramo 05 Relaciones Exteriores
Gráfica 3: Plazas autorizadas en el Ramo 05 Relaciones Exteriores. PEF 2005-2013.
Ramo 06 Hacienda y Crédito Público
Gráfica 4: Plazas autorizadas en el Ramo 06 Hacienda y Crédito Público. PEF 2005-2013.
3,895
3,7813,793
3,590
3,924
3,864
3,6843,653
3,579
3,400
3,500
3,600
3,700
3,800
3,900
4,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ramo 05-Relaciones Exteriores
7,688
6,526
6,226
5,913
5,853
6,845
6,370
5,947
5,754
5,000
5,500
6,000
6,500
7,000
7,500
8,000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 06-Hacienda y Crédito Público
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
159
Ramo 07 Defensa Nacional Gráfica 5: Plazas autorizadas en el Ramo 07 Defensa Nacional. PEF 2005-2013. Concentrado
Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Gráfica 6: Plazas autorizadas en el Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación. PEF 2005-2013.
191,991
194,991
197,615
199,545
203,203
206,861
206,861
210,564
213,056
190,000
195,000
200,000
205,000
210,000
215,000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 07-Defensa Nacional
24,24621,835
20,386
17,58015,720
14,43612,512
11,783 11,392
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 08-Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
160
Ramo 09 Comunicaciones y Transportes Gráfica 7: Plazas autorizadas en el Ramo 09 Comunicaciones y Transportes. PEF 2005-2013.
Ramo 10 Economía Gráfica 8: Plazas autorizadas en el Ramo 10 Economía. PEF 2005-2013.
24,098
22,529 22,369 22,371
21,55521,449
19,119
18,976
18,512
17,000
18,000
19,000
20,000
21,000
22,000
23,000
24,000
25,000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 09-Comunicaciones y Transportes
4,4554,270 4,173 4,108 4,064 4,048
3,645 3,532 3,422
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
4,500
5,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ramo 10-Economía
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
161
Ramo 11 Educación Pública Gráfica 9: Plazas autorizadas en el Ramo 11 Educación Pública. PEF 2005-2013.
Ramo 12 Salud Gráfica 10: Plazas autorizadas en el Ramo 12 Salud. PEF 2005-2013.
97,059
95,336
93,842
90,069 89,960 90,18889,413
89,024
90,046
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ramo 11-Educación Pública
10,423
10,274
17,222
20,563
21,731
17,12016,715
14,946
16,425
9,000
12,000
15,000
18,000
21,000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 12-Salud
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
162
Ramo 13 Marina Gráfica 11: Plazas autorizadas en el Ramo 13 Marina. PEF 2005-2013.
Ramo 14 Trabajo y Previsión Social Gráfica 12: Plazas autorizadas en el Ramo 14 Trabajo y Previsión Social. PEF 2005-2013.
55,451 55,53955,733
55,961
56,324
57,656
57,656
58,523
59,146
55,000
55,500
56,000
56,500
57,000
57,500
58,000
58,500
59,000
59,500
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 13-Marina
4,7304,657 4,683
5,288
5,060
5,105
4,917 4,919
5,357
4,500
4,600
4,700
4,800
4,900
5,000
5,100
5,200
5,300
5,400
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 14-Trabajo y Previsión Social
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
163
Ramo 15 Reforma Agraria Gráfica 13: Plazas autorizadas en el Ramo 15 Reforma Agraria. PEF 2005-2013.
Ramo 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales
Gráfica 14: Plazas autorizadas en el Ramo 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales. PEF 2005-2013.
2,2072,083
2,011
1,879
1,7051,587
1,432 1,441 1,396
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ramo 15-Reforma Agraria
5,640
5,240
4,994
5,067
4,8624,776
4,654
4,389 4,374
4,000
4,200
4,400
4,600
4,800
5,000
5,200
5,400
5,600
5,800
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 16- Medio Ambiente y Recursos Naturales
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
164
Ramo 17 Procuraduría General de la República Gráfica 15: Plazas autorizadas en el Ramo 17 Procuraduría General de la República. PEF 2005-2013.
Ramo 18 Energía
Gráfica 16: Plazas autorizadas en el Ramo 18 Energía. PEF 2005-2013. Concentrado
21,161 21,755 22,26821,421
24,095
26,19425,048 24,830 24,744
1,000
6,000
11,000
16,000
21,000
26,000
31,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ramo 17-Procuraduría General de la República
890
862858 853
851
820
777 777781
700
740
780
820
860
900
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 18-Energía
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
165
Ramo 20 Desarrollo Social Gráfica 17: Plazas autorizadas en el Ramo 20 Desarrollo Social. PEF 2005-2013. Concentrado
Ramo 21 Turismo
Gráfica 18: Plazas autorizadas en el Ramo 21 Turismo. PEF 2005-2013. Concentrado
6,483
5,9135,741
5,505
5,1524,807
4,7134,334
4,301
3,000
3,500
4,000
4,500
5,000
5,500
6,000
6,500
7,000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 20-Desarrollo Social
1,840 1,8361,776
1,756
1,619
756679 680 687
500
700
900
1,100
1,300
1,500
1,700
1,900
2,100
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ramo 21-Turismo
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
166
Ramo 27 Función Pública Gráfica 19: Plazas autorizadas en el Ramo 27 Función Pública. PEF 2005-2013.
Ramo 31 Tribunales Agrarios
Gráfica 20: Plazas autorizadas en el Ramo 31 Tribunales Agrarios. PEF 2005-2013.
2,1312,073 2,064 2,059 2,094 2,094
1,799 1,788 1,751
500
700
900
1,100
1,300
1,500
1,700
1,900
2,100
2,300
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ramo 27-Función Pública
1,557 1,557 1,5571,557
1,6241,637
1,642
1,746
1,741
1,500
1,550
1,600
1,650
1,700
1,750
1,800
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 31-Tribunales Agrarios
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
167
Ramo 32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
Gráfica 21: Plazas autorizadas en el Ramo 32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. PEF 2005-2013.
Ramo 36 Seguridad Pública
Gráfica 22: Plazas autorizadas en el Ramo 36 Seguridad Pública. PEF 2005-2013. Concentrado
1,719 1,719
2,000 2,000 2,009 2,009 2,009
1,000
1,200
1,400
1,600
1,800
2,000
2,200
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ramo 32-Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
20,334
20,330
21,492
2,670
5,205
3,217 2,711 2,430 2,438
1,000
6,000
11,000
16,000
21,000
26,000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Ramo 36-Seguridad Pública
NE NE
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
168
Ramo 37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
Gráfica 23: Plazas autorizadas en el Ramo 37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. PEF 2005-2013.
121
128 127127
152
149
140
148148
100
110
120
130
140
150
160
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ramo 37-Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
169
Anexo 2: Herramientas de metodología prospectiva
a) Sobre la metodología prospectiva
Desde el punto de vista metodológico, si bien existen múltiples técnicas y
procedimientos utilizados en materia de prospectiva, básicamente comprende
procesos de consulta, análisis y reflexión para construir escenarios alternativos en el
largo plazo y seleccionar el deseable estratégicamente.
b) La visión de largo plazo
La prospectiva permite ampliar los márgenes de maniobra para la toma de decisiones
ante situaciones de incertidumbre. En gran medida, dichas situaciones provienen en
primera instancia de considerar que los fenómenos estudiados requieren de una visión
integral de largo plazo. Establecer un horizonte temporal de largo plazo abre la
posibilidad de evaluar el impacto a largo plazo de las acciones ahora en proceso y
libera del peso específico del presente (donde “los dados está echados”).
c) Técnica prospectiva a utilizar113: Escenarios
La elaboración de escenarios representa la parte fundamental del ejercicio prospectivo.
Los escenarios son construcciones conceptuales a partir de unos supuestos previos:
representan “una fotografía” del fenómeno global que se desea analizar. Los escenarios
futuros representan visiones hipotéticas de futuro construidas a partir del desarrollo de
un conjunto de premisas disponibles en el presente. Estas diferentes imágenes del
futuro nos ayudan a comprender cómo las decisiones y las acciones que hoy tomamos
pueden influir en nuestro futuro.
Elaborar escenarios es una forma de pensar en el futuro. Deben servir para decidir lo
que hay que hacer en el presente. No ponderan probabilidades sino que consideran
posibilidades, no son la lista de cosas que nos gustaría que ocurriesen o que pensamos
que deberían ocurrir, sino un conjunto de relatos sobre el futuro, consistentes,
plausibles y que abarcan un amplio abanico de acontecimientos posibles.
113 Si bien en prospectiva existe una gran variedad de herramientas metodológicas (ver por ejemplo,
Godet, Michel. “La caja de herramientas de la prospectiva estratégica”) que pueden acompañar diferentes etapas del trabajo prospectivo, la parte central de este consiste en la elaboración de escenarios.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
170
El procedimiento general para su elaboración consiste en describir los posibles estados
futuros del actor/institución/problema que se trata; después, se desarrolla un conjunto
de estrategias posibles, y posteriormente se analiza mediante simulación el impacto de los contextos previstos sobre las estrategias consideradas y viceversa. Dicha secuencia
es repetida hasta que la estrategia ha adquirido el grado de sofisticación que la gestión
requiere, con el fin de determinar la robustez de cada estrategia en un contexto
cambiante. La idea es prepararse para esos cambios y tener un referente válido y
previamente probado acerca de cuáles son las estrategias más indicadas y cuáles las
desaconsejables en cada caso. Representa una técnica efectiva para afrontar la
incertidumbre y es una alternativa idónea de reinterpretar y reorganizar la información
recabada a través de otras técnicas. Existen múltiples clasificaciones de escenarios, a
continuación se presenta una propuesta que va del escenario utópico al catastrófico,
pasando por un escenario normativo, deseable-posible, el futurible.
Escenarios:
Utópico: Escenario extremo de lo deseable con estructuras potencialmente diferentes a las actuales. Responde a la pregunta ¿Qué pasaría si todo sale bien? Tendencial: Extrapolación basada en las estructuras del presente y su proyección desde el pasado; responde a la pregunta ¿qué pasaría sin ningún cambio o esfuerzo adicional? Catastrófico: Escenario de lo indeseable; se ubica en el extremo de lo temible. Responde a la pregunta ¿Qué pasaría si todo sale mal? Futurible: Escenario propuesto; lo más cercano a lo deseable y superior a lo posible, pero aún factible. El futurible es un instrumento de planeación prospectiva. Es un producto de la elaboración y selección de futuros a partir del análisis retrospectivo y coyuntural, es el futuro escogido entre otros. El futurible es el futuro deseable y posible aprovechando un pasado y un presente conocidos con relativa suficiencia. La prospectiva propone, a partir de construir escenarios, elaborar estrategias que permitan a las organizaciones planear plausiblemente sus acciones futuras (anticiparse). Parte de describir la naturaleza de la institución objeto de estudio (su génesis); y de esta distinción/diferenciación, elabora escenarios alternativos, selecciona y describe el escenario deseable-posible (el futurible) y finalmente, propone estrategias y acciones para alcanzarlo. Referencias metodológicas: Godet, Michel. “La caja de herramientas de la prospectiva estratégica”. Tomás Miklos y Ma Elena Tello, “Planeación prospectiva: una estrategia para el diseño del futuro”. Tomás Miklos, Edgar Jiménez y Margarita Arroyo. «Prospectiva, gobernabilidad y riesgo político. Instrumentos para la acción». Dossier du Seminaire de formation “Méthodes et outils de prospective stratégique» (septiembre 2005) Futuribles. Paris.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
171
d) Instrumentación del ejercicio prospectivo mediante talleres de
prospectiva
Para realizar un trabajo prospectivo, es frecuente la utilización de los tallares de
prospectiva, ya que permiten dar legitimidad colectiva a los escnearios construidos. Se
busca, en el marco de estos talleres familiarizar a los participantes con la metodología
prospectiva y los instrumentos para generar visiones prospectivas, en este caso,
sobre el futuro de los modelos y estructuras organizacioanles en la APF.
Objetivo de los talleres de prospectiva
En prospectiva el término "taller", es frecuentemente utilizado para designar sesiones
organizadas de reflexión colectiva.
El objetivo de los talleres de prospectiva es llevar a cabo en el conjunto del proceso
prospectivo, conformando un grupo experto114 para ello (el número de talleres esta en
función del número de participantes y de las actividades a realizar).
Se organizan alrededor de dos principios:
Permitir una gran libertad de palabra a todos los interlocutores (además de
tiempos de reflexión individual en silencio, recoger todas las ideas por escrito)
Canalizar la producción de participantes (principalmente por una gestión
rigurosa del tiempo y sobre todo por los recursos sistemáticos de las técnicas
tales como la clasificación de las ideas, la jerarquización, etc.)
Una vez terminados los talleres se realiza un trabajo de gabinete de integración de
escenarios sectoriales y selección de indicadores de medición de resultados.
114 Para fines de prospectiva, el experto no es necesariamente un buen teórico del fenómeno, sino alguien
que lo conoce y lo comprende bien desde algún punto de vista, sea como diseñador o como usuario, como
estudioso, como operador o como protagonista. Perfil de los “expertos”: preferentemente de corte
transdisciplinario y de procedencia diversa, En este caso del sector y entidad que realiza la prospectiva.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
172
Actividades a realizar
1. Introducción a la prospectiva
2. Presentación de la dinámica de trabajo en los talleres sectoriales
3. Análisis del diagnostico sectorial construido en el marco del PGCM
4. Análisis prospectivo inicial
5. Elaboración de escenarios propuestos (tendencial y futurible)
6. Selección de indicadores de medición de resultados
7. Consensos y divergencias
8. Observaciones adicionales
Desarrollo del taller 1. Apertura
a) Breve presentación de los participantes;
b) Recapitulación de los objetivos del taller y las reglas de operación del mismo. 2. Pregunta detonante Se pide a los participantes que contesten por escrito lo siguiente: mencione 5 aspectos que considere deben modificarse en la estructura organizacional actual de su dependencia. 3. Construcción del escenario futurible (deseable- posible) Se les pide que de acuerdo al contexto sectorial, a su experiencia en la entidad (pidiéndoles ser concretos y específicos) visualicen el escenario futuro de su entidad, considerando los siguientes temas:
• Cambios requeridos en la estructura organizacional.
Impacto de la estructura organizacional en la planeación y organización de recursos humanos.
Impacto de los cambios organizacionales en el logro de los objetivos de la entidad.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
173
4. Escenario de contraste En función del escenario deseable posible, establecer un escenario de contraste ya sea tendencial (sin realizar los cambios propuestos) u otro escenario ya de constraste ya sea en sentido positivo o negativo.115 5. Indicadores de medición de resultados Se pide que identifiquen indicadores concretos, tanto cuantitativos como cualitativos que les permitan medir los resultados obtenidos en la busqueda del escenario futurible, y que les permitan identificar debilidades y fortalezas. 6. Cierre Presentación, ajuste y consenso en relación a los objetivos del taller.
115 Generalmente, el proceso prospectivo, suele definir estrategias y acciones después de el diseño de los
escenarios, en este caso como interesa focalizarse en los indicadores de medición de desempeño, no se
considera dicha etapa.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
174
Glosario [Referido especialmente a los lineamientos del Gobierno Federal incluidos en el apartado 3 de este documento]
Categorías Área sustantiva: Es aquella que tienen que ver con la obtención de los resultados que
determinan la razón de ser de la dependencia o entidad.
Dependencias: Las Secretarías de Estado del Poder Ejecutivo Federal, la Procuraduría General de la República, incluyendo sus respectivos órganos administrativos desconcentrados, así como a las unidades administrativas de la Presidencia de la República, la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, y los tribunales administrativos.
Entidades: a los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria, incluyendo a las sociedades nacionales de crédito, instituciones nacionales de seguros, y las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como a los fideicomisos públicos, que de conformidad con las disposiciones aplicables sean considerados entidades paraestatales.
Instituciones: dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, incluidas la Presidencia de la República, los órganos administrativos desconcentrados y la Procuraduría General de la República.
Unidad administrativa: Unidad administrativa es aquella al nivel orgánico a través del cual las dependencias y entidades desarrollan de manera específica las funciones previstas en el marco de sus atribuciones establecidas en el reglamento interior o documentos legales o administrativos respectivos. En el caso de sus órganos administrativos desconcentrados, dentro del propio reglamento interior, o en la ley o documento legal respectivos.
Usuarios: Son las personas u organizaciones que reciben o utilizan los productos que la institución genera.
Proceso: Conjunto de actividades que transforman o convierten uno o más insumos en productos o resultados, que proporcionan un valor a quien los usa, aplica o demanda.
Servicio: Conjunto de elementos tangibles e intangibles, interacciones, acciones y/o actitudes personales que se generan como resultado de un proceso de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para satisfacer las necesidades de un usuario
Trámite: Cualquier solicitud o entrega de información que las personas físicas o morales del sector privado hagan ante una dependencia u organismo descentralizado, ya sea para cumplir una obligación, obtener un beneficio o servicio o, en general, a fin de que se emita una resolución, así como cualquier documento que dichas personas estén obligadas a conservar, no comprendiéndose aquella documentación o información que sólo tenga que presentarse en caso de un requerimiento de una dependencia u organismo descentralizado.
Prospectiva para el diseño de modelos de organización para la APF
175
Definiciones Duplicidades: Existe duplicidad cuando los objetivos específicos o los tipos de apoyo que otorga
un determinado programa, son similares o idénticos a los otorgados por otro, o cuando dichos apoyos se canalizan a una población objetivo que comparte las mismas características socioeconómicas, de conformidad con lo establecido en las reglas de operación de los programas gubernamentales.
Eficacia en la aplicación del gasto público: Lograr en el ejercicio fiscal los objetivos y las metas programadas.
Eficiencia en el ejercicio del gasto público: El ejercicio del Presupuesto de Egresos en tiempo y forma.
Estructura programática: El conjunto de categorías y elementos programáticos ordenados en forma coherente, el cual define las acciones que efectúan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas de acuerdo con las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas y presupuestos, así como ordena y clasifica las acciones de los ejecutores de gasto para delimitar la aplicación del gasto y permite conocer el rendimiento esperado de la utilización de los recursos públicos.
Matriz de Indicadores para Resultados (MIR): Herramienta de planeación estratégica que permite vincular los distintos instrumentos para el diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los Programas presupuestarios, resultado de un proceso de planeación realizado con base en la Metodología de Marco Lógico.
Mejor práctica en materia de recursos humanos: Es la experiencia sistematizada y documentada que tiene como fundamento la aplicación de métodos de excelencia y/o innovación que agreguen calidad adicional al desempeño de los distintos procesos de la gestión de los recursos humanos, profesionalización y organización dentro de la Administración Pública Federal.
Modelo PbR-SED: Valora objetivamente el desempeño de las políticas públicas, de los programas presupuestarios y de las instituciones, y determina el impacto que los recursos públicos tienen en el bienestar de la población.
Objetivos estratégicos: los elementos de planeación para un determinado sector de la Administración Pública Federal, definidos por las dependencias coordinadoras de sector a través de los programas sectoriales que, en el ámbito de sus respectivas competencias, elaboren, y que constituyen una expresión de los fines últimos que se fijan con base en los objetivos, estrategias y prioridades contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Los objetivos estratégicos deben ser: • Consistentes con la misión, • Definen resultados deseados, susceptibles de revisar y evaluar y• Factibles de realizar en plazos determinados y con los recursos disponibles.
Prospectiva en materia de recursos humanos. Determinación de las necesidades futuras de
personal y su disponibilidad, tanto en el aspecto numérico como en el concerniente a los conocimientos, habilidades, aptitudes y en su caso, actitudes que los servidores públicos deben poseer para el desempeño de sus funciones en el mediano y largo plazo, dentro de la Administración Pública Federal.
Top Related