III. EL SERVIDOR PÚBLICO: CONCEPTO Y DEFINICIONES
El concepto de servidor público es el más impreciso que existe en la doctrina ,
debido principalmente a la discrepancia entre sus sentidos técnico y vulgar ,así
como a los diversos criterios que se emplean en las diversas legislaciones para
fijar el concepto de funcionario público es preciso hacer relación a un concepto
genérico más amplio ,el cual es de personal al servidor del estado ,el potencial
humano es el factor principal que pone en movimiento la maquina operativa
del estado .son las personas físicas las que determinan ,regulan y manifiestan
la voluntad del estado .
Los antecedentes más importantes para definir el concepto de servidor
público en el Perú se encuentran planeados en dos normas.
El decreto supremo N° 018-85-PCM, reglamento Inicial del decreto
Legislativo N° 276, cuyo artículo 5 establece que el “Servidor público
esta al servicio de la Nación, agregando que se considera servidor
público de carrera al ciudadano en ejercicios que presta servicio en las
entidades del Estado dentro de la jornada Legal, con nombramiento de
autoridad competente y cumpliendo las formalidades de Ley.
Decreto Supremo N° 005-PCM ,reglamento de la carrera administrativa
cuyo artículo 3 establece que para efectos de la Ley ,entiéndase por
servidor público al ciudadano en ejercicio que presenta servicio en
entidades de la administración Publica con Nombramiento o contrato de
autoridad competente, con las formalidades de Ley ,en jornada legal y
sujeto a retribución remunerativa permanente en periodos
regulares ,agregando que el servidor nombrado hace carrera y por tanto
tiene derecho a estabilidad laboral indeterminada de acuerdo a ley .
Por su parte ni la ley N° 30057- ley de servicio civil, ni el decreto
Legislativo N° 1023 (que crea la autoridad Nacional del Servidor Civil)
contemplan una definición del servidor público o servidor civil; si no que
más bien definen con precisión los tipos de servidores públicos o los
grupos ocupacionales en las cuales se encuentran.
Es interesante observar ,además, que las normas antes revisadas hacen
uso de terminologías distintas para referirse al mismo concepto , por
ejemplo , el decreto Legislativo N° 276 hace uso del término “servidor
Público “,pegado a la noción tradicional de la Gestión Publica ;mientras
que la ley 30057 utiliza el término “servidor Civil , como termino propio
de la gestión pública por resultados y la modernización de gestión
Pública ,esta última Norma ,por ser la que actualmente rige la
administración de las personas ,debería estipular con claridad que es
servidor Civil.
“las Relaciones Jurídica que existe entre el estado y sus servidores
civiles se trata de un Vínculo laboral fundamentado en la prestación de
servicio Públicos, que implica la adhesión a una norma estatutaria, con
la posibilidad de negociar para establecimiento y mejora de condiciones
de trabajo y Remuneraciones, y así lograr la realización Personal y
familiar del servidor y de la eficacia Social de la administración Publica.
De acuerdo al decreto Legislativo N° 1023, existe una relación estado
empleado, que vincula al estado como empleador con las personas que
le prestan servicio remunerado bajo subordinación, y que incluye a las
relaciones de confianza política originaria.
Puesto que el proceso de la modernización de la gestión Pública –
evidenciados en el Decreto Legislativo N° 1023 y la ley N° 30057 –
expresa la tendencia imperante del gobierno actual y responden a las
necesidades de la gestión pública moderna ,se ha tomado los términos
usados por la ley de servicio civil como elemento de consideración ,
además , se tiene claro que uno de los propósitos de la modernización
de la Gestión Publica es llevar , de manera Progresiva , a los servidores
públicos considerados en los decretos legislativos N° 276 y 728 al
régimen de la ley N°30057.
Bajo este criterio y según los artículos 2 y 3 de la legislación de la ley
del servicio civil, los Servidores civiles de las entidades Públicas se
clasifican en los siguientes grupos.
a) Funcionario Publico
Es un representante Político o quien ejerce cargo público representativo,
que desarrolla funciones de gobierno de la organización del
estado .Dirige o interviene en la conducción de la entidad, y además de
que aprueba políticas y Normas.
El funcionario Público ejerce atribuciones políticas, normativas y
administrativas .las dos primeras son entendidas como la facultad de
diseñar y aprobar políticas y normas y reglas de carácter general, en el
ámbito y las materias de su competencia .La tercera es entendida como
actos de dirección y de gestión interna (artículo 51)
Los funcionarios Públicos se clasifican en el (artículo 52):
Funcionario público de Elección Popular, Directa y Universal.Es aquel elegido mediante elección popular, directa y universal, como
consecuencia de un proceso electoral conducido por la autoridad
competente para tal fin. El ingreso, permanencia y término de su función
está regulado por la constitución política del Perú y las leyes de la
materia.
Son Funcionarios Públicos de elección Popular, Directa y Universal:
i. Presidente de la Republica
ii. Vicepresidente de la Republica
iii. Congresistas de la Republica y Parlamento Andino.
iv. Presidente ,Vicepresidente y Consejeros Regionales
v. Alcaldes, Tenientes Alcaldes y Regidores.
Funcionario Público de Designación o Remoción Regulada.
Es aquel cuyos requisitos, proceso de acceso, Periodo de vigencia o
causales de remoción, están reguladas en norma especial con rango de
Ley.
Son funcionarios Públicos de designación y remoción regulados:
i. Magistrados del Tribunal Constitucional
ii. Defensor del Pueblo y Defensor Adjunto
iii. Contralor General de la Republica
iv. Presidente y Miembros del Jurado Nacional de Elecciones
v. Miembro del Consejo Nacional de la Magistratura
vi. Director General y Miembro del Consejo Directivo de la Academia
de la Magistratura
vii. Titulares, Adjuntos Presidente y Miembros de Órganos
Colegiados de los Organismos Constitucionalmente autónomos.
viii. Titulares, Adjuntos y Miembros de Órganos Colegiados de
entidades que cuenten con disposición expresa sobre la
designación de sus funcionarios.
ix. Los Jueces que integran el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.
x. Fiscal de la Nación del Ministerio Público.
xi. Presidente de la Corte Suprema
xii. Rectores y Vicerrectores de las Universidades Públicas.
xiii. Titulares Adjuntos, Presidente y Miembros del Consejo Directivo
de los Organismos Técnicos Especializados y reguladores y
tribunales administrativos.
xiv. Gobernadores
xv. Otros señalados por la Norma con Rango de Ley.
Funciones Públicos de Libre Designación y Remoción.
Es aquel cuyo acceso al servicio civil se realiza por libre decisión del
Funcionario público que lo Designa, basada en la confianza para realizar
funciones de naturaleza política, Normativa y administrativa.
Son Funciones Públicos de Libre Designación y Remoción:
i. Ministros de Estado
ii. Vicepresidente
iii. Secretario Generales de Ministerio y aquellos que por ley expresa
tenga igual jerarquía.
iv. Titulares, Adjunto, Presidentes y Miembros de Órganos Colegiados de
Libre Designación y Remoción.
v. Gerente General del Gobierno general.
vi. Gerente Municipal.
Para ser funcionario público se requiere cumplir con los requisitos
contemplados para cada puesto según ley especifica (art.53) sin
perjuicio de ello se requiere:
Tener la Nacionalidad Peruana, en los casos en que la naturaleza del
puesto lo exija, conforme a la constitución política del Perú y a las
leyes específicas.
Tener hábiles sus derechos civiles.
No estar inhabilitado para ejercer funciones públicas o para contratar
con el estado, de acuerdo a resolución administrativa o resolución
judicial definitiva.
No tener condena por delito doloso.
No tener otro impedimento legal establecido por norma expresa de
alcance general.
b) Directivo Publico.
Es el servidor civil que desarrolla funciones relativas de la organización,
dirección o toma de decisiones de un órgano, unidad orgánica, programa
o proyecto especial. Según artículo 59, el ingreso a un puesto directivo
público se realiza por concurso publico de méritos realizados por cada
entidad, cumpliendo con el perfil del puesto respectivo, en el caso de los
servidores de confianza, aun cuando no se requiere concurso deben
cumplir con el perfil establecido para el puesto.
Los directivos públicos son asignados para desempeñar puestos hasta
el tercer nivel orgánico consecutivo de la entidad. Mediante resolución
del titular de servir se pueden establecer excepciones a esta regla, en
función de números de niveles organizativos de la entidad, el número
total de servidores de la entidad o la naturaleza de las funciones de la
entidad.
El artículo 61 refiere que son obligaciones del directivo público.
Lograr las metas establecidas para el periodo de su designación,
dentro de las circunstancias y recursos existentes y rendir cuenta de
ello.
Realizar las acciones y los procesos propios de su cargo con
eficiencia, efectividad y transparencia.
c) Servidor civil de carrera :
Es el servidor civil que realiza funciones directamente vinculadas al
cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración interna de
una entidad, según el artículo 67 de la ley servicio civil, la incorporación
al grupo de servidores civiles de carrera se efectúa mediante concurso
público de méritos abiertos o transversales.
El concurso público de méritos transversal es el proceso por el que se
accede a un puesto distinto en la propia entidad o en una entidad
diferente, y al que pueden postular los servidores civiles de carrera,
siempre que cumplan con el perfil del puesto.
El concurso publico de méritos abiertos es el proceso por el que se
accede a un puesto propio de la carrera pública, y al que puede postular
cualquier persona - sea o no servidor civil de carrea - , siempre que
cumpla con el perfil del puesto.
d) Servidor de actividades complementarias.
Es el servidor civil que realiza funciones indirectamente vinculadas al
cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración interna de
una entidad. Conforme al artículo 75 de la ley del servicio civil ,los
servidores de actividades complementarias ingresan mediante el
concurso publico de méritos .para los casos de convocatoria de proceso
de selección a plazo indeterminado, el ganador del concurso De méritos
pasa por un periodo de prueba que no puede sr mayor de tres meses.
En caso de que el servidor de actividades complementarias no supere
el periodo de prueba, la relación con el servicio termina.
El artículo 76 de la ley del servicio civil establece que los servidores
civiles de actividades complementarias son contratados a plazo fijo
requieren periodo de prueba y proceden para la ejecución de proyectos
y servicios específicos. El periodo de prueba en esta modalidad de
contratación se aplica solo para el primer contrato respecto del mismo
puesto y no para las renovaciones. Los contratos terminan con la
terminación del proyecto o servicio específico, el cumplimiento de la
condición resolutoria o vencimiento del plazo previsto en el contrato.
e) Servidor de Confianza
Es un servidor civil que forma parte de entorno directo e inmediato de los
funcionarios públicos o directivos públicos y cuya permanencia en el
servicio civil esta determinada y supeditada a la confianza por parte de
la persona que le designo .puede formar parte del grupo de dictivos
públicos, servidor públicos de carrera , servidor civil de carrera o ,
servidor de actividades complementarias . Ingresas sin concurso publico
de méritos, sobre la base del poder discrecional con que cuenta el
funcionario que lo designa. no conforma un grupo y se sujeta a las
reglas que responda al puesto que ocupa .
IV LA CARRERA ADMINISTRATIVA.
Por ser propio de la naturaleza humana, toda persona busca desarrollarse y
tener una calidad de vida cada vez mejor, incrementar sus ingresos,
incrementar sus estatus, y poder ofrecer a su familia una vida con ciertos
privilegios.
Los colaboradores que laboran en el sector publico tienen los mismos
objetivos, por ello buscan ascender en las instituciones en las que trabajan. El
ascenso es una forma de hacer carrera “hacer carrera y sentir que su esfuerzo
y dedicación están rindiendo frutos. Esta conducta relaciona que la motivación
huma obliga a toda institución pública a poseer un criterio de ascensos y líneas
de carrera dentro de lo que sería la progresión propia del periodo vida de sus
colaboradores.
El 6 de marzo de 1984 durante el segundo gobierno de Arq. Fernando
Belaunde Terry, se promulgo el decreto legislativo numero 276 ley de bases de
carrera administrativa, la cual constituye la norma más representativa en
materia de exponer las posibilidades de hacer carrera en el sector público.
Pese a la relevancia de la norma debe reconocerse que sus fundamentos ya no
logran satisfacer todo los requerimientos del mundo actual. Tomando un
ejemplo entre muchos posibles se puede observar la forma en la cual dividió a
los servidores públicos en tres grupos ocupacionales: profesional , técnico y
auxiliar .dicha clasificación era bastante lógica en la época en la cual se dio el
decreto , en la cual contar con una carrera universitaria era un logro al que
pocos aspiraban ;mas todo lo contrario pasa en estos momentos , en los que
es muy raro ver a una persona postulando a un puesto de trabajo en el estado
si no tiene por lo menos una carrera profesional .
Probablemente la modernización de la gestión pública logre que los
trabajadores del decreto legislativo 276 sean totalmente absorbidos en el
esquema de la ley del servicio civil .mientras tanto , se hace necesario renovar
la carrera administrativa para adaptarla a la meritocracia y excelencia que
requiere estos tiempos .
Por lo pronto , la ley de servicio civil refiere la movilidad de los puesto de una
organización publica , por medio del uso de las progresiones (movimientos
hacia arriba en la línea de carrera o hacia un cargo similar en otra organización
del estado) las cuales se efectuaron para directivos públicos y servidores civiles
de carrera .
Hecha la aclaración debe exorarse que el decreto legislativo N°276 define en
su artículo 1 a la carrera administrativa como el conjunto de principios , normas
y proceso que regulan el proceso , los derechos y deberes que corresponden a
los servidores públicos (ahora servidores civiles) que con carácter estable
prestan servicio de naturaleza permanentemente en la administraron
publica .agrega que la carrera administrativa tiene por objeto permitir la
incorporación del personal idóneo, garantizar su permanencia, asegurar su
desarrollo y promover su realización personal, en el desempeño del servicio
público; y que se expresa en una estructura que permite la ubicación de los
seguidores públicos, según calificación y méritos .
El artículo del decreto legislativo N°276 establece que los servidores públicos
están al servicio de la nación por lo que deben:
a) Cumplir el servicio público buscando el desarrollo nacional del país, y
considerando que trasciende los periodos de gobierno.
b) Supeditar el inter particular al interés común y a los deberes de servicio.
c) Constituir un grupo calificado y en permanente superación.
d) Desempeñar sus funciones con honestidad, eficiencia , laboriosidad y
vocación de servicio .
e) Conducirse con dignidad en el desempeño del cargo y en su vida social.
1. Principios
De acuerdo del artículo 4 del mismo decreto legislativo, la carrera
administrativa es permanente y se rige los principio de:
a) Igualdad de oportunidades.
b) Estabilidad
c) Garantía de nivel adquirido
d) Retribución justa y equitativa regulada por un sistema único
homologado.
El inciso c) es particularmente interesante , ya que da sustento al
criterio de estabilidad laboral ; es decir fundamenta el concepto de “
nombramiento público”
2. Estructura y niveles
La carrera administrativa se estructura por grupos ocupacionales y
niveles. Los cargos no forma parte de la carrera administrativa. A cada
nivel corresponde un conjunto de cargos compatibles con aquel, dentro de
la estructura organizacional de cada entidad (artículo 8 ).
Según el artículo 9 del mismo decreto legislativo. Los grupos
ocupacionales de la carrera administrativa son profesionales técnicos y
auxiliares.
a) El grupo profesional está constituido por servidores con titulo
profesional o grado académico reconocido por ley universitaria.
b) El grupo técnico está constituido por servidores con formación
superior o universitaria incompleta o capacitación tecnología o
experiencia técnica reconocida.
c) El grupo auxiliar esta constituida por servidores que tienen
instrucción secundaria y experiencia y calificación para realizar
labores de apoyo.
La carrera comprende 14 niveles. al grupo profesional le corresponde
los 8 niveles superiores , al grupo técnico 10 niveles , comprendidos
entre el tercero y el décimo segundo; al grupo auxiliara los 7 niveles
inferiores ( artículo 10 del decreto legislativo N° 276).
En dicho régimen laboral, para la progresión sucesiva en los niveles se
tomaran en cuenta los factores siguientes (artículo 11):
a) Estudios de formación general y de capacitación específica o
experiencia reconocida
b) Méritos individuales, adecuadamente evaluados
c) Tiempo de permanencia en el nivel .
Sin embargo conforme se a expuesto, la estructura de 3 grupos ya no
corresponde a la realidad de los servidores civiles actuales. así mismo
el inciso c precedente relacionado con el tiempo de servicio , es un
elemento condicional bastante absurdo , puesto que colisiona con el
acceso de personas talentosas al ponerles como barrera
desempeñarse brevemente en un cierto número de años de servicio,
correspondientes al nivel. En verdad, no se logra entender cuáles la
lógica de equiparar una cierta cantidad de años de servicio con
eficiencia en el cargo.
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