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Introducción a la Política Económica
Primera edición
Edwin Ismael Palza Chambe
Imprenta Gráfica Austral Tacna, Enero 2011
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Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra Por cualquier medio, sin autorización expresa del autor
INTRODUCCION A LA POLITICA ECONOMICA Primera edición Impreso en Tacna, Enero del 2011
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2011-03790
AUTOR: Edwin Ismael Palza Chambe
EDITORIAL: Imprenta Gráfica Austral E.I.R.L.
Calle Cusco 465 (Tacna, Perú)
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1 La política como concepto ha
sido y es resistida como
práctica común de los
ciudadanos aún cuando en
este propio rechazo establezca
paradójicamente una acción de
este tipo. Y es que, resulta
evidente que la actividad
política detentada por un
grueso sector de los dirigentes
de países como el nuestro ha
determinado la citada repulsa
para un término que sin
embargo encierra una mayor
vastedad que la que
usualmente solemos atribuirle
Capitulo
I. Política y Estado
onocer la valía de la política y la
dimensión económica de la misma es
algo que generalmente no resalta en
las acepciones que hacemos de dicho
término; es más la política termina hoy en
día situándose como un vocablo desdeñado y
coligado con la maraña partidaria y el acceso
al poder de estos grupos. Nos proponemos
en este primer capítulo rescatar la esencia
del concepto, entendiendo el factor inclusivo
que esta tiene en el proceso de decisiones del
ámbito público.
Bajo esa premisa la política se articula con
términos como Estado y Sociedad,
básicamente como elemento vinculante de la instancia que concentra el mayor
volumen del manejo político (El Estado) a través de sus estructuras y la
C
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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Sociedad como el fin o el beneficiario de las mismas; articulación que además
como veremos tiene un carácter bidireccional y con un feed back implícito.
Sobre esa base asociamos ineludiblemente los términos de Política, Estado y
Sociedad. Es más asumimos que existe una relación vinculante entre estos,
relación que en el mayor de los casos de asume como indisoluble e innata a la
existencia del Hombre.
La lógica prevista señala que el Hombre, se aglutina y define a la Sociedad en
todas sus formas, y ésta construye un Estado o un símil, para gestionar,
administrar y organizar eficientemente los recursos orientados a la misma. La
política involucraría con ello las redes de interacción natural que éstas
entretejen en ese proceso de manejo y organización.
La siguiente gráfica nos plantea esta relación expresada de manera simbólica;
colocando a la Sociedad como la base granular de esta mecánica que implica el
Estado y la Política.
Gráfico Nº 1: Vinculación Sociedad-Estado-Bienestar
Sociedad
Estado
Bienestar
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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La política se yergue entonces como un mecanismo de acceso al poder a la par
de distribución del mismo, a partir de ello podríamos asumir colateralmente
que es el poder el que crea las estructuras del Estado (y aparentemente el
propio Estado en sí). Surge entonces una aparente contradicción: si es el
Estado quien organiza a la Sociedad y la conduce hacia una mejor condición;
entonces el Estado concentraría el poder y lo distribuiría con lo cual
centralizaría el dominio de la política. Sin embargo en el párrafo previo
establecíamos que la acción natural de la Sociedad determina la generación de
la acción política y con ello la definición de un estadío organizacional.
Entonces el propio Estado sería una creación de la política; y que esta al ser
generada incorpora patrimonialmente a la política, construyendo relaciones
de poder generalmente centradas en torno a un segmento específico de la
población.
Podríamos interpretar de lo anterior que el Estado se configura cual tótem que
finalmente corroe los propios cimientos de la sociedad que la crea.
Procuraremos despejar estas dudas o por lo menos plantear
diversas respuestas y enfoques a esta elemental disyuntiva en
las próximas páginas.
Una aseveración que en contraste si ratificamos con solvencia, es aquella que
vincula al Hombre con la Sociedad. Aparentemente el Hombre inserto en su
medio construye una sociedad. Sin embargo podemos corroborar que casi
todos los animales (tal vez exceptuando sólo a algunos carniceros o algunas
aves de rapiña) viven y vivían en sociedad, agrupados. Incluso el proto-
hombre moderno también lo hacía; la sociabilidad no es por tanto un recurso
humano exclusivo, en la búsqueda por sobrevivir.
Las sociedades no son una creación humana, porque la anteceden. Las
sociedades o agrupaciones humanas evidentemente construyen instituciones y
códigos que les permita cohabitar, muchos entienden que estas
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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Pedro Alejandro Kropotnik (1842-
1921)
Anarquista ruso considera al Estado
como un organismo de carácter
parasitario que no sólo frena el
desenvolvimiento a plenitud de los
grupos sociales sino que, aún más, se
conforma en una auténtica muralla
que impide la comunicación entre
éstos para que puedan satisfacer sus
necesidades.
ineludiblemente pueden ser designadas como Estado, la cual por su carácter
evolutiva podría establecerse como primitiva o contemporánea.
El anarquista ruso Pedro
Alejandro Kropotkin1 ya hace
más de un siglo rechaza tal
aseveración afirmando en su célebre
conferencia magistral ―El Estado‖ de
hace ya más de un siglo (1897) que: ―
… el Estado es un organismo de
carácter parasitario que no sólo frena
el desenvolvimiento a plenitud de los
grupos sociales sino que, aún más, se
conforma en una auténtica muralla
que impide la comunicación entre
éstos para que puedan satisfacer sus
necesidades‖
Afirma adicionalmente que la
organización natural del Hombre es la
comunidad más que el Estado, tal es el
caso que incluso la familia como hoy
la conocemos es posterior al clan o a la
tribu.
1 Nacido en 1842 (en el seno de una familia de nobleza surgida en el siglo XV) Pedro Alejandro Kropotnik, formado como cadete del zar. Kropotkin recorrió varias etapas en su militancia anarquista. Se dejó seducir primero por la acción violenta que era una ilusión general del movimiento, lo que le valió un encarcelamiento de cinco años en Francia (1883-1886). Pero evolucionó rápidamente hacia la reflexión sobre las tácticas del momento, elaborando la noción de anarcocomunismo frente a la de colectivismo
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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Ese pensamiento es compartido por Engels2 quien visualiza que en los
estadíos del salvajismo y la barbarie la familiaridad no se encontraba signada
a padres e hijos sino estos conceptos implicaban a toda la comunidad; esboza
incluso además una conclusión impensada los clanes, hordas o tribus son
figuras antagónicas a las de la familia en su actual dimensión (pensamiento
que además él soporta en ideas que A. Espinas cita en su obra La sociedad de
los animales); y es que para que la horda se produzca es necesario que los
lazos familiares se hayan relajado y que el individuo recupere su
independencia.
Evidentemente, allí por decantación hubo también directores temporales. El hechicero, los que pretendían atraer la lluvia, - el sabio de aquella época -
procuraba aprovecharse de lo que conocían o creían conocer de la naturaleza
para dominar a sus semejantes. Hasta aquél que mejor sabía retener en la
memoria los proverbios y los cantos, en los cuales se incorporaba la tradición,
gozaba de ascendiente. En aquella época estos instruidos procuraban asegurar
su dominio transmitiendo sus conocimientos únicamente a unos cuantos
elegidos. Del mismo modo el valiente, el arrojado. y sobre todo, el prudente, se
2 Engels era todavía estudiante secundario, cuando abordó el estudio de la filosofía siendo partidario de la doctrina de Hegel. La fe de Hegel en la razón humana y en los derechos de ésta, y la tesis fundamental de la filosofía hegeliana, según la cual existe en el mundo un constante proceso de cambio y desarrollo, cautivaron al joven Engels. Posteriormente de la mano con Marx conservaron la idea de Hegel sobre el perpetuo proceso de desarrollo y rechazaron su preconcebida concepción idealista;. Enfocaron el mundo y la humanidad desde el punto de vista materialista, y comprobaron que, así como todos los fenómenos de la naturaleza tienen causas materiales, así también el desarrollo de la sociedad humana está condicionado por el de fuerzas materiales, las fuerzas productivas. Del desarrollo de estas últimas dependen las relaciones que se establecen entre los hombres en el proceso de producción de los objetos necesarios para satisfacer sus necesidades. Y son dichas relaciones las que explican todos los fenómenos de la vida social, las aspiraciones del hombre, sus ideas y sus leyes.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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Friedrich Engels (1820-1895)
Nacido en Prusia hacia 1820, Amigo
y colaborador de Karl Marx, fue
coautor con él de obras
fundamentales para el nacimiento de
los movimientos socialista, comunista
y sindical. Abogó por la desaparición
futura del Estado, aportando además
al fortalecimiento de la dialéctica.
convertían de este modo en directores temporales en los conflictos con las
tribus vecinas, o durante las emigraciones.
¿Pero esta estructura no definía un estatus? Kropotkin piensa que no; ya que
afirma que, no existía vinculación alguna entre todos estos y con ello no se
centralizaba la toma de decisiones ni se aglutinaba el poder. Concentraciones
que si se vieron alteradas por el surgimiento de los Imperios que por primera
vez generan procesos de alta concentración de poder.
El paso siguiente según Engels, fue
evidentemente la formación de ligas
de tribus.
Los tránsitos y movilizaciones
poblaciones rompieron las
vinculaciones ancestrales y crearon
otras de lugar.
Surge así una nueva colectividad y
organizaciones básicamente
comunales en las cuales el Estado
moderno tampoco se encontraba
presente, evidentemente las
estructuras de poder aún se
encontraban poco consolidadas.
Estas sin embargo fueron literalmente
dinamitadas por la irrupción de
estados imperiales como el romano
que implicó la construcción de un
nuevo orden en el que el Estado
centralizó por primera vez el poder en torno a una jerarquía la cual
evidentemente mantuvo el control de este por varios siglos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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Este nuevo Estado también colapsó ante la presencia de la amenaza
―bárbara‖, que reabrió la presencia de los estados comunales y sus
organizaciones.
Ya posteriormente en el siglo XVIII, aparece el Estado anidado con el
concepto nación, estructurado sobre la base de la aglutinación de las comunas
pre-existentes pero definiendo nuevas ligazones de poder y la mayor
interacción con los individuos que la definen. A priori los nuevos Estado-
Nación encumbraban una estructura organizacional símil a las figuras
imperiales cuasi-románicas, sin embargo los que la defendían establecían que
irrupción de sistemas de co-ligazón ciudadana otorgaba nuevos bríos a este
esquema centralizado.
Nuevamente citando a Engels podríamos establecer que la condición del
Estado actual no es sacra ni perpetua, así el mencionado filósofo alemán cita
lo siguiente:
"Por tanto, el Estado no ha existido eternamente. Ha habido sociedades que se las arreglaron sin él, que no tuvieron la menor noción del Estado ni del Poder estatal. Al llegar a una determinada fase del desarrollo económico, que estaba ligada necesariamente a la división de la sociedad en clases, esta división hizo que el Estado se convirtiese en una necesidad. Ahora nos acercamos con paso veloz a una fase de desarrollo de la producción en que la existencia de estas clases no sólo deja de ser una necesidad, sino que se convierte en un obstáculo directo para la producción. Las clases desaparecerán de un modo tan inevitable como surgieron en su día. Con la desaparición de las clases, desaparecerá inevitablemente el Estado. La sociedad, reorganizando de un modo nuevo la producción sobre la base de una asociación libre e igual de productores, enviará toda la máquina del Estado al lugar que entonces le ha de corresponder: al museo de antiguedades, junto a la rueca y al hacha de bronce".
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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1.1. Convivencia Individuo-Estado
Debemos partir antes que nada de una premisa inicial: la política es inherente
a todo hombre porque todo hombre es ciudadano3 de una sociedad4, a la cual
pertenece y en la cual se desenvuelve. Esa injerencia detenta mientras se
manifieste en lo público una actividad política5.
Toda persona humana, como señala el historiador Túcidides (en la ―Oración
Fúnebre de Pericles‖ del Volumen II de la Historia de la Guerra del
Peloponeso) se preocupa a la vez de sus asuntos privados y de los públicos
(aquellos que le conciernen como miembros de una comunidad).
La dimensión colectiva de estos últimos, estructura proporcional importancia
a los aportes provenientes de gente de cualquier origen u oficio; estando que la
autoexclusión de alguno amputa e inutiliza a un ser y lo postra a una
condición evidentemente desventajosa.
3 Las voces ciudadano, civismo y civilización tienen el mismo origen el latín cives, ciudad. En la Roma antigua la población libre se encontraba constituida por los cives o ciudadanos y los peregrinis o extranjeros, a estos últimos se les permitía residir en la ciudad pero carecen de todo derecho político. Esto nos propone asumir al ciudadano como un habitante y gestor de una ciudad, detentador y soporte de los derechos individuales y colectivos como luego lo configura la revolución francesa del Siglo XVIII. 4 De masivo uso anglo el término ―sociedad‖ llegó al idioma inglés en el siglo XIV de la palabra francés société, (francés antíguo) proveniente de societas; (latín); cuya raíz o palabra más antigua conocida era socius (latín) que significa compañía. Hacia comienzos del siglo XVIII predominó el uso del vocablo como un sistema de vida en común, cuya referencia más clásica nos la presente Adam Smith en su obra la Riqueza de las Naciones. 5 La voz política proviene del griego polis esto es ciudad, factor que luego es asumido por los romanos como lo apreciamos en la cita anterior. Del polis devienen términos como el polités referido al ciudadano solidario con su vecino y la politeia que era el derecho y el deber de participar de manera permanente en el destino de la comunidad.
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Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)
Célebre filósofo y pensador nacido en
Ginebra (Suiza) en 1712. Colaboró
con la “Enciclopedia”,
fundamentalmente con artículos
referentes a la actividad musical. Sus
ideas políticas influyeron en gran
medida en la Revolución Francesa.
La igualdad reseñada en la injerencia pública entendida como política reposa
en el sentido moral y el sentido de la justicia compartidos por todos los
ciudadanos, lo que nos permite participar, deliberar, discutir y decidir. Debido
a que todos poseemos lo que provisionalmente llamaremos capacidad de juicio
político (la combinación de sentido moral y justicia), todos podemos y
debemos participar. Es la capacidad de juicio la que nos iguala. Es la posesión
de esa capacidad la que justifica un sistema político democrático.
El sentido de pertenencia que
resaltábamos en el párrafo anterior
supone aceptar que toda persona sólo
puede alcanzar naturaleza humana
cuando asume que su vida es
fundamentalmente gregaria. La
individualidad sólo es asumible en
medio de la comunidad, la carencia
de esta última anula todo atisbo de
individualismo.
La vida en sociedad enarbola además
la necesidad de priorizar el bien
común sobre el bien particular,
hecho no siempre fácil de asumir. La
búsqueda de este fin determina para
muchos la necesidad de establecer
una estructura organizativa
societaria, a la que comúnmente se
conoce como Estado6.
6 El término Estado proviene del participio latino "status". El término en su sentido moderno fue introducido por Maquiavelo. Al hablar de lo stato, lo convierte en sustantivo abstracto con una significación similar a la de polis
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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La convivencia comunitaria se establece como principio lógico es complicada,
porque la suma de esfuerzos se topa con el obstáculo inmediato de someter las
concepciones y las percepciones peculiares a favor de una convención
entendida como única. Convención que por lo demás ofrezca a la par la
capacidad de no retraer el respeto a la individualidad sino que más bien la
exalte; lo que aparentemente resulta un contrasentido. Para pensadores como
Rousseau7 esto sólo es viable si existe un pacto social, esto es que:
"Cada uno de nosotros pone en común su persona a todo su
poder bajo la suprema dirección de la voluntad general, y
recibimos a cada miembro como parte indivisible del todo."
Esto es la creación de una persona pública, del orden jurídico del Estado,
propiamente dicho. Orden que es aceptado por todos en razón a que establece
ganancias para todos los individuos y mientras no trastoque los derechos
naturales de todo ser humano.
para los griegos y civitas para los romanos, es decir, comunidad humana suficiente en sí, con gobierno propio e independiente, supremo en su orden. Se diferencia de otros términos de parecida índole, como el de "sociedad", porque ésta admite otras caracterizaciones fuera de la sociedad política y porque no toda sociedad política es Estado. 7 En "Discours sur l´origine de l´inegalité parmi les hommes", de 1754, expuso un avance de su pensamiento, defendiendo la libertad del hombre frente a las instituciones sociales. Posteriormente, desarrolló su filosofía en "Julie ou la Nouvelle Héloïse" (1761), "El Contrato social" (1762) y "Emilio" (1762). Precursor del pensamiento democrático, su punto de partida es una crítica contra la ingenuidad del pensamiento ilustrado. Su crítica a la sociedad contenida en "El Contrato social" provocó que la obra fuera prohibida desde su origen. Personaje muy criticado, fue perseguido y hubo de sufrir permanentes cambios de residencia, viviendo en Gran Bretaña junto a Hume.. Su hondura de análisis y capacidad de penetración le hacen uno de los pensadores más influyentes de algunas de las ideologías que más han influido en el siglo XX.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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Tal vez la primera concepción contemporánea del Estado se encuentra en el
denominado Leviathan de Thomas Hobbes8; quién rompiendo con todos los
paradigmas de su tiempo plantea que el poder no emana de Dios y aboga por
la creación de una estructura de gobierno sólida al que precisamente designa
con el nombre de su publicación. El Estado, Leviatán o Bien Común es en
palabras de este filósofo inglés del siglo XVI: ―… un hombre artificial, aunque
de mayor estatura y fuerza que el natural, para cuya protección y defensa
existe; y en el que la soberanía es un alma artificial, dando vida y movimiento
a todo el cuerpo; los magistrados y otros funcionarios de la judicatura y
penitenciaría, artificiales articulaciones; (..) la propiedad y riquezas de todos
los miembros particulares son la fuerza; la salud del pueblo (su seguridad) es
su empresa; (..) equidad y leyes, una razón artificial y voluntad; concordia,
salud; rebelión, enfermedad; y guerra civil, muerte.‖
Evidentemente la irrupción de la figura del Estado establece un orden
subordinante, sólo perpetuado por el hecho de acceder a él y al poder que
confiere. La escasa posibilidad de penetrar en la toma de decisiones de un
Estado enardece los valores anárquicos de los individuos que componen una
comunidad, los que curiosamente se agrupan para complotar contra un orden
existente y regresar a lo que se denomina el ―estado natural‖.
8 Filósofo inglés (1588-1679), es importante para la ciencia económica por haber influido claramente en las ideas de Adam Smith y de Jeremy Bentham. En su obra fundamental, el Leviathan se tratan problemas tales como el valor, el dinero, la población y la hacienda pública. Hobbes considera que es el egoísmo lo que mueve la actividad económica del individuo. Considera que la libertad de comercio es una ley natural pero cree que el estado debe intervenir para que nadie permanezca ocioso o para evitar el excesivo gasto de los súbditos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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Por ello para estudiosos como Jhon Locke9, toda forma de gobierno es una
monarquía y que es más el hombre no nace libre. Que el único objetivo que
lleva a un hombre a aceptar las leyes que devienen de un Estado y abandonar
su estado natural es básicamente la salvaguarda de su propiedad.
Sin embargo surge una nueva incógnita referida al parentesco entre Sociedad
y Estado. Son términos que encierran conceptos ¿símiles o antagónicos?
Hasta el Siglo XIX, se pensaba que esta dualidad era inseparable que no podía
existir una Sociedad sin un Estado y evidentemente que no podía existir un
Estado sin una Sociedad que la avale. Por otro lado filósofos y estudiosos de
sólo algunas décadas previas, fundamentalmente de canteras liberales, Estado
y Sociedad evidentemente eran cosas distintas e incluso antagónicas.
Al respecto podemos encontrar una probable respuesta en Lawrence Krader10.
"Hay que hacer notar que todas las sociedades tienen alguna
forma de gobierno (es decir, modos de organizar internamente
sus asuntos sociales), pero no todas ellas realizan esa función,
9 Nacido en Wrington (Inglaterra) en 1632, Locke es uno de los mejores representantes del llamado empirismo. Forjador del liberalismo inglés, piensa en la ley como fruto del consenso entre los individuos, un acuerdo consuetudinario que clasifica en divina, civil y filosófica. En tanto que producto del acuerdo entre los hombres, la ley ha de regir la política de los pueblos y la autoridad misma ha de surgir como delegación de los individuos, y no de manera innata. La razón se confirma así como el principio rector de las sociedades y como la base de la política. Pregona la libertad del individuo como un principio básico para lograr una sociedad feliz, libre de ataduras más allá de las impuestas por la propia razón y el "sentido común". 10 Lawrence Krader fue un importante estudioso y analítico de la Dialéctica de la Historia. Sus primeros trabajos los desarrolló en torno a la evolución histórica de los pueblos de Asia; sin embargo sus mayores aportes estuvieron
referidos al prologar y revisar los manuscritos originales de Marx, estableciendo en base a estos una revisión del concepto y evolución del Estado.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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mediante la forma de gobierno que es el Estado. Las
sociedades estatales son aquéllas formas de agrupación
humana que además de una organización económica y social,
poseen un territorio y una forma de gobierno (de autoridad)
más complejas y estructuradas.”
En otros términos y siguiendo en esto a Krader, podemos afirmar que para
que el Estado llegue a formarse, los seres humanos han de sentirse impelidas a
agruparse saliendo de las múltiples comunidades dispersas en que han vivido,
han de salirse del ambiente local para entrar juntos en un nuevo tipo de
organización. El Estado es una de las formas.
1.2. Estado y Política
Pero, quizá el elemento más importante del Estado es aquel que deviene del
poder político que la comunidad entrega a quienes asumen la dirigencia del
Estado, factor en el cual convergen con igual convencimiento marxistas y
capitalistas. Así el propio Marx entendía:
"El gobierno del Estado moderno no es más que una junta que
administra los negocios comunes de toda la clase burguesa"11
Concluyentemente podríamos afirmar que la política no es solo el gobierno de
los Estados, es, precisamente, el juego de dominación y poder que ha signado
al hombre desde el comienzo de su existencia como ser sociable.
Sobre ello podemos validar algunas definiciones de política estructuradas ya a
nivel contemporáneo:
11 Frase extractada del llamado ―Manifiesto Comunista‖ escrito por Carlos Marx y Federico Engels hacia 1848.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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La dominación de unos por otros y la legitimación de ese dominio es inherente
a toda forma de política humana. El hombre tiene política gracias a él mismo,
la política es una condición innata que le permite una organización y una
jerarquización de la sociedad, sin importar el grado de desarrollo de la
misma.12
La política es una actividad colectiva cuyo objeto es la institución de la
sociedad como tal; así la dominación de unos por otros y la legitimación de ese
dominio es propia a toda forma de política humana porque es un hecho
aceptado por todos los hombres.13
Proceso mediante el cual el gobierno, a la luz de sus fines más generales,
decide sobre la importancia relativa de ciertos objetivos, y en cuanto lo
considera necesario utiliza instrumentos o cambios institucionales con la
intención de lograr tales objetivos Variación deliberada de los medios para
alcanzar determinados objetivos.
Es la política una ciencia de control. Un arte egómano y a la vez plus
socialista, el control sobre el hombre mismo a fin de controlar las riendas del
destino de su especie, una ilusión secular de superioridad del hombre mismo
frente al mundo y al destino.
La función principal de la política en las sociedades es la organización de unos
por otros; hay que tener en cuenta que esta organización concentra el poder en
unos pocos, lo cual genera un dominio y un cierto orden que se define como
una política de dominación válida para toda la sociedad.
12 Neira, Enrique, El saber del poder, Editorial Norma, Bogotá, 1986 Cap. 1 13 Castoriadis, Cornelius, Los dominios del hombre: Las encrucijadas del laberinto, Editorial Gedisa, Barcelona, 1988, pp. 97 - 131
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Finalmente y tomando en cuenta lo descrito por Rawls14, es vital establecer
que la sociedad es principio y fin de toda política. Y que todo Estado emerge
para garantizar el bienestar a una sociedad.
1.3. Relación Hombre-Sociedad-Estado
El hombre es un ser social; por sus características y necesidades, es
indispensable para él vivir con otras personas. Desde hace miles de años,
cuando las cavernas eran el refugio del hombre, éste vivía en compañía de
otros. La primera sociedad que existió fue la familia, que no necesariamente
tenía una conformación típica de un padre, una madre y unos hijos; sin
embargo, en ese momento se convirtió en el núcleo de la sociedad, siendo este
el punto en el que aparece la necesidad de encargar a una persona de dirigir y
organizar a las otras; es decir, la necesidad de un gobierno.
Con el paso del tiempo, las familias se agruparon para ayudarse mutuamente
en la recolección de alimentos y en la defensa de otras familias; a esto se le
llamó tribu, en la cual era necesario escoger a alguien que se hiciese cargo del
gobierno (esta persona habitualmente era escogida entre los más sabios, los
más viejos o los más fuertes). Estas tribus, con el paso del tiempo, fueron
creciendo en población, de modo que algunas se unieron con otras para
gobernar tribus más pequeñas y débiles; de este modo, el gobernar a toda la
sociedad se hizo cada vez más difícil, ya que, a la muerte del gobernante, se
14 Estudioso americano (1921-2002) John Rawls desempeño una ardua labor como teórico de la filosofía moral y política (que revitalizó después de un largo letargo) alcanzando un notable prestigio tras publicar Una Teoría de la Justicia (1971), siendo a partir de entonces una de las personalidades más destacadas e influyentes en este campo a nivel mundial y uno de los filósofos más importantes de la segunda mitad del siglo XX. Rawls propone como objetivo de su liberalismo político la formación de principios políticos que permitan la articulación de la justicia en una sociedad plural.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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desencadenaban guerras para definir al sucesor. Debido a lo anterior es que
comienzan a aparecer las dinastías y los linajes, con los cuales el jefe del clan,
antes de morir, podía designar a quien había de reemplazarlo en el mando (en
la mayoría de las ocasiones el elegido era el primogénito del gobernante).
1.4. Primeras Formaciones Estatales
Hace unos 9.000 años se crearon las primeras ciudades, por lo cual las
dinastías se convirtieron en monarquías en las que el poder lo ejercía un rey o
monarca y el pueblo era considerado súbdito y con obligación de pagar
tributos al rey. Estas sociedades eran llamadas Estados, los cuales, al expandir
su poderío a otras regiones, se convirtieron en imperios.
Quizá la primera formación propiamente estatal se da en Egipto. Y es que,
más o menos hace más de 5 mil años, aparece la autoridad centralizada en el
antiguo Egipto. Se carece de los datos exactos para reconstruir aquél proceso
de centralización, sin embargo sabemos que era necesaria la presencia de un
gobierno de esta índole. Tenían un Estado personalizado, en el sentido de que
la concepción de la autoridad se identifica plenamente con su depositario. La
teoría del Estado egipcio se resumiría en que el Estado es el faraón, afirmación
que no solo es reconocida por el faraón mismo, si no por todos los
subordinados a este (el antecedente más antiguo del citado contrato social).
1.4.1. Grecia: El Estado Clásico
Sin embargo fue Grecia el lugar donde se empieza a discutir ya de manera
formal el rol y la vinculación del Estado con la Sociedad y donde la política
emerge ya conocida como actividad cotidiana. Fue allí donde nació la
democracia, lo que implicaba que el gobierno no era ejercido por un rey o jefe
sino por un consejo que era elegido entre los ciudadanos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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Sócrates (470 AC – 299 AC)
Fue el verdadero iniciador de la
filosofía en cuanto que le dio su
objetivo primordial de ser la ciencia
que busca en el interior del ser
humano. Fue obediente con las leyes
de Atenas, pero evitaba la política.
Creía que podría servir mejor a su
país dedicándose a la filosofía.
La base filosófica del entender político de esos tiempos podemos encontrarlo en
una trilogía de sabios Sócrates, Platón, Protágoras y Aristóteles.
El primero de ellos estableció un marcado tono ético
a sus enseñanzas fundamentalmente orales, ya que
privilegio este tipo de adoctrinamiento por sobre la
escritura. La base de sus enseñanzas y lo que
inculcó, fue la creencia en una comprensión
objetiva de los conceptos de justicia, amor y virtud
y el conocimiento de uno mismo. Sócrates15 fue
obediente con las leyes de Atenas en donde residía,
pero en general evitaba la política, contenido por lo
15 Filósofo griego fundador de la filosofía moral, o axiología que ha tenido gran peso en la filosofía occidental por su influencia sobre Platón. Nacido en Atenas, hijo de Sofronisco, un escultor, y de Fenareta, una comadrona, recibió una educación tradicional en literatura, música y gimnasia. Propulsor de la llamada mayeútica, o arte de alumbrar los espíritus, es decir, lograr que el interlocutor descubra sus propias verdades. Aunque fue un patriota y un hombre de profundas convicciones religiosas, Sócrates sufrió sin embargo la desconfianza de muchos de sus contemporáneos, a los que les disgustaba su actitud hacia el Estado ateniense y la religión establecida. Fue acusado en el 399 a.C. de despreciar a los dioses del Estado y de introducir nuevas deidades, una referencia al daemonion, o voz interior mística, a la que Sócrates aludía a menudo. También fue acusado de corromper la moral de la juventud, alejándola de los principios de la democracia. La Apología de Platón recoge lo esencial de la defensa de Sócrates en su propio juicio; una valiente reivindicación de toda su vida. Fue condenado a muerte, aunque la sentencia sólo logró una escasa mayoría. Cuando, de acuerdo con la práctica legal de Atenas, Sócrates hizo una réplica irónica a la sentencia de muerte del tribunal proponiendo pagar tan sólo una pequeña multa dado el escaso valor que tenía para el Estado un hombre dotado de una misión filosófica, enfadó tanto al jurado que éste volvió a votar a favor de la pena de muerte por una abultada mayoría. Los amigos de Sócrates planearon su huida de la prisión pero prefirió acatar la ley y murió por ello.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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que él llamaba una advertencia divina. Creía que había recibido una llamada
para ejercer la filosofía y que podría servir mejor a su país dedicándose a la
enseñanza y persuadiendo a los atenienses para que hicieran examen de
conciencia y se ocuparan de su alma.
Comprendió que la naturaleza del Estado y la sociedad eran únicas, que la
preocupación por la polis era prioritaria labor del Estado y del propio
individuo.
Sócrates sin embargo planteaba en su prédica, la división de la humanidad
entre esclavos y amos; asumiendo esta condición como natural e incluso
defendible. Aspecto que por citar, era cuestionado por su mayor antagonista,
el sofista Protágoras, quién sostenía que todos los individuos deben participar
en el gobierno de la ciudad, puesto que todos ellos poseen igual competencia
política e igual capacidad de juicio para los asuntos públicos16.
Convivió Sócrates con la época dorada de Atenas en las que bajo el gobierno
de Pericles esta ciudad adquiere su mayor brillo y en los que los atisbos
imperialistas empiezan a resurgir en este bastión democrático. Sócrates un
ciudadano a la antigua, no vio con buenos ojos la marcha hacia la democracia
imperialista. Precisamente por ir en contra de una plebe que se desligaba cada
vez más de la ciudad, que racionalizaba progresivamente las veneradas
instituciones heredadas, por oponerse también a quienes en nombre de las
nuevas ideas querían reforma el Estado, se encontró solo y comenzó a ser
individualista.
16 Extractado de: Del Águila Tejerian, Rafael. La Participación Política como Generadora de Educación Cívica y Gobernabilidad. Revista Iberoamericana de Educación Nº 12. Madrid.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
22
Platón (427 AC – 399 AC)
En las escrituras de Platón se pueden
ver conceptos acerca de la mejor
forma de gobierno, incluyendo la
aristocracia, democracia y
monarquía. Un tema central de su
obra es el conflicto entre la naturaleza
y las creencias de la época.
La ruptura del lazo del hombre con la ciudad se consumó en los años centrales
de su vida. Sócrates se fue quedando sólo en una ciudad cada vez más
individualista. Pero, curiosamente, fue la aparición del individualismo la que
dejó sólo a Sócrates, quien deseoso de seguir fiel a la comunidad sin
desprenderse del lazo que funde al individuo con ella, resultó el más
individualizado de todos, el más firmemente contrapuesto a las gentes que
coincidían gregariamente en el mismo
afán de distinción y dispersión. Y así
lo encuentra la muerte convencido en
la supremacía de la comunidad pero
sacrificada por esta última y
conducido al mayor nivel de
ostracismo individualista.
“…Cuando yo era joven-escribe
Platón-… Sobrevino un cambio de
constitución en la ciudad… treinta
(hombres) se instalaron como jefes
con poderes absolutos dándole
una nueva constitución a la
ciudad… Entre muchas fechorías,
se les ocurrió enviar a la muerte a
mi amigo Sócrates… a quien yo
no tendría reparos en calificar
como el más justo de los hombres
de aquel tiempo…
Platón17 autor de la nota anterior, estima que la estructura del Estado y del
individuo son iguales, y con ello, analiza las partes y funciones del Estado y
17 Originalmente llamado Aristocles, Platón (apodo que recibió por el significado de este término en griego, ―el de anchas espaldas‖) nació en el
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
23
posteriormente, las del ser humano, con lo cual establece el principio de
Estado anterior al hombre, porque, además, la estructura de aquél, aún siendo
igual a la de éste, es más objetiva o evidente. De manera sencilla da una
descripción puntual del concepto Estado:
“…Un hombre se une a otro hombre llevado por una
necesidad, y a otro, por otra diferente. Como las necesidades
son múltiples reúne a muchos hombres en un mismo lugar,
con la mira de ayudarse entre sí, y a esta sociedad llamamos
Estado.”
Pensador idealista como Sócrates propone la búsqueda de un modelo de
Estado que produzca hombres buenos, justos y virtuosos.
Una de las principales obras que Platón escribió sobre filosofía política, se le
conoce con el nombre de ―La República‖. Obra que es catalogada con el
nombre de ―filosofía política clásica‖, debido a que la filosofía de Platón formó
parte del pensamiento filosófico que predominó hasta el surgimiento de la
filosofía política moderna en los siglos XVI y XVII.
Por sobre todas las cosas Platón privilegiaba la naturaleza del alma sobre la
naturaleza humana, estableciendo a la segunda como una versión poco pulcra
de la primera y a las creaciones de esta como simples y burdas
representaciones de sus pares existentes en un mundo iluminado.
seno de una familia aristocrática en Atenas. Fue el principal discípulo de Sócrates y quien facultó la posibilidad de conocer los postulados de este. A diferencia de su maestro desarrolló ambiciones políticas de joven pero se desilusionó por los gobernantes de Atenas. Fundó la primera universidad europea a la que bautizó como Academia. Desencantado por la vida política de su tiempo se retira y reflexiona sobre los fundamentos que llevaron a la decadencia del Imperio Griego.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
24
Aristóteles (384 AC - 322 AC)
Aristóteles nació en el año 384 a.C. en
una pequeña localidad macedonia
cercana al monte Athos llamada
Estagira, de donde proviene su
sobrenombre, el Estagirita. En el año
367, es decir, cuando contaba
diecisiete años de edad, fue enviado a
Atenas para estudiar en la Academia
de Platón.
Hay una alegoría que relata Platón. Es la alegoría de la caverna. En ella se
nos cuenta que unos hombres vivían encerrados en una caverna, de espaldas a
la luz, atados con grilletes en el cuello y los pies, sin poder moverse y
condenados a mirar siempre la pared del fondo. A la entrada de la caverna un
gran fuego iluminaba toda clase de
objetos que por allí desfilaban y
proyectaban sus sombras en el
interior. Para los prisioneros nada
existía sino esas sombras que siempre
contemplaban. Pero si uno de esos
prisioneros, dice Platón, fuese
liberado, si pudiera contemplar todo
lo que existe fuera y luego, movido
por el recuerdo de los otros, decidiera
volver a contar lo que vio,
seguramente sus compañeros se
reirían de él y hasta querrían matarlo
Como resulta claro en el pensar de
Platón la labor de control del Estado
es también tarea de iluminados, así
estima que el responsable de gobernar
el Estado ideal, es el Filósofo Rey, y
para que este pueda gobernar de
manera correcta, necesita de un
Estado en donde cada clase cumpla
con la función que le corresponde (lo que tácitamente es una defensa del modo
esclavista imperante en esos tiempos).
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
25
Aristóteles18, por su parte, es más enfático y declara que el Estado existe
por naturaleza, y por tanto, es anterior al hombre, no por ser éste
autosuficiente y solo podrá serlo respecto al todo, en cuando a su relación con
las demás partes, complementando su expresión al decir, en base a su Zoon
Politikón, que quien no convive con los demás en una comunidad, "o es una
bestia, o es un dios".
"el hombre solo no puede vivir, es un ente con una constante
carencia que tiene una dependencia nata y que requiere de
una interrelación social"
Aristóteles explicaba así su concepción del Estado y de la sociedad:
Todo Estado está conformado por una asociación de familias
que tienden a un bien común, y éste bien es el objeto más
importante de esta asociación de tipo política, ya que, como en
todas las asociaciones que forma el hombre, sólo hacen lo que
les parece bueno.
18 No existe un registro histórico de la real relación entre discípulo y maestro pero resultaba claro que Aristóteles inicia un nuevo sistema filosófico justamente a partir de una profunda crítica a la llamada corriente eidética de Platón. Ambos partían de Sócrates y de su concepto de eidos, pero las dificultades de Platón para insertar su mundo eidético, el de las ideas, en el mundo real obligaron a Aristóteles a ir perfilando términos como «sustancia», «esencia» y «forma» que le alejarían definitivamente de la Academia. Hacia el 343 fue contratado por Filipo II para ser el educador de su hijo Alejandro de 13 años. Funda en Atenas el Liceo conocida también como la escuela peripatética, una institución pedagógica que durante años habría de competir con la Academia platónica. La amplitud y la profundidad de su pensamiento llegó a quedar tan establecida e incuestionada como la que ejercía la Iglesia, y tanto en la ciencia como en la filosofía todo intento de avance intelectual ha tenido que empezar con un ataque a cualquiera de los principios filosóficos aristotélicos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
26
Su visión estatal al igual que en el caso de Platón y Sócrates es idealista,
aspira a un Estado de virtud; y al igual que sus predecesores establece que un
Estado se constituye sobre jerarquías:
"El que es capaz de prever con el pensamiento es naturalmente
jefe y señor y el que puede ejecutar con su cuerpo esas
previsiones es súbdito y esclavo por naturaleza; por eso, el
señor y el esclavo tienen los mismos intereses"19
Aristóteles finalmente entendía al hombre como un ser animal pero con
rasgos políticos que lo alejaban de su condición salvaje.
La civilización griega, cuyos aportes fundamentales estuvieron estructurados
en torno a la trilogía citada, puede establecerse como una cultura de vastas
costumbres organizacionales, en las cuales se permitía la participación en los
asuntos públicos por medio de asambleas que no presentaban un alto sentido
de centralización y personalización de la autoridad. Su autoridad no estaba
basada en una sola persona, sino que se dividía en varios jefes y aún se
reconocía el "consejo de ancianos". Sus teóricos políticos consideraban al
Estado por una parte como la ciudad o el sitio donde debe desarrollarse la
plenitud de la vida humana; por otro lado solo se referían a las funciones
públicas concedidas a cualquier ciudadano que pueda realizarlas mediante la
renovación de los cargos.
Oportuno resulta el establecer que la participación que ensalzaba la cultura
helena se orienta principalmente hacia las actividades bélicas (Liga de Delos),
también a través de ceremonias religiosas, fiestas nacionales (dionísica) y
juegos olímpicos. Todas las anteriores situaciones son símbolo de la unidad
nacional y la preponderancia de los intereses de la comunidad sobre los
individuales.
19 Aristóteles, Política, I, 1252 a 31.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
27
Los griegos a la par, excluyeron del derecho de ciudadanía a las mujeres, los
extranjeros y los esclavos. El hecho de ser ciudadano daba derecho como
miembro de la ciudad-estado, a obtener un mínimo de participación en los
asuntos públicos. Los griegos no consideraban la ciudadanía como algo
poseído sino como algo que se podía compartir.
Idea que luego Alejandro Magno contribuyó a propagar basada en la polis de
sus maestros, el ya lejano Perícles y Aristóteles, su mentor inmediato.
Resultado es la impresionante riqueza léxica que existía en torno a esa idea. El
derivado politès o ciudadano insiste en la solidaridad con el vecino; la
politeia era el derecho y el deber de participar en el destino de esa comunidad,
en un acto permanente. La idea de lo político, para los griegos equivalía
entonces prácticamente a lo público, en contraste con lo personal, privado. La
visión de mundo inherente a esas etiquetas dejó una huella increíble y resulta
rescatable, utópica en el mejor sentido de la palabra: como realidad que
todavía conviene empeñarse en alcanzar.
Curiosa propuesta en este contexto es la formulada por Protágoras, quién
sostiene, que todos los ciudadanos deben participar en el gobierno de la
ciudad, puesto que todos ellos poseen igual competencia política e igual
capacidad de juicio para los asuntos políticos.
1.4.2. El Estado Imperial Romano
Siglos después, los romanos invadieron Grecia, y a pesar de que trataron de
establecer la democracia como forma de gobierno, ésta terminó degenerando
en dictaduras.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
28
Séneca (4 AC - 65 AC)
Lucio Anneo Séneca fue un filósofo
romano conocido por su concepción
moralista del Estado; fue tutor y
consejero del emperador Nerón;
ejerció durante la primera etapa de su
mandato el rol de protector y dador
de los principales lineamientos de
gobierno aún cuando posteriormente
el propio emperador fue forjador de
su suicidio
En Roma, el Estado aparece condicionado por las fuertes interacciones de
distintos grupos humanos. Surge por la necesidad de imponer la autoridad
central al pueblo. La formación de Roma como Ciudad – Estado, parece
determinada por la existencia de un
Estado anterior, el etrusco, cuyos
orígenes se han perdido, pero que es
posible conjeturar como similar al
desarrollo que se dio en Grecia.
La famosa ciudad de las siete colinas,
estructura el desarrollo político y el
actuar societario en base a una
estructura normativa: el Derecho
Romano. El Estado de Roma reconoce
a través de este instrumento el acceso
de la ciudadanía a algunas formas de
decisión política: los comicios, la
intromisión en la actividad
jurisdiccional e incluso la imposición
de las penas de muerte.
A destacar entre los pensadores
romanos a Séneca20, que
fundamentaba una mirada mística del
Estado, exaltando una apatía política
en el individuo, como camino y búsqueda de su propia perfección en la
20 Lucio Anneo Séneca nació en Córdoba aproximadamente el año 4 a. de C, defensor del llamado estoicismo o la creencia en un destino ya trazado, tuvo una fuerte ligazón con los grupos de poder romano siendo en su momento educador del futuro emperador Nerón. Las intrigas palaciegas lo conminaron a estar múltiples veces en constante peligro, generando frecuentes huidas y destierros.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
29
interioridad de su consciencia, creando una atmósfera intimista.
Curiosamente, el ascetismo y la austeridad que Séneca planteaba en sus obras
no tuvieron un correlato en su labor pública, estimando se su fortuna y
posesiones en una de las más cuantiosas de la época.
1.4.3. El Estado Medioeval Eclesíastico
Con la caída del Imperio Romano, los pueblos de Europa Occidental fueron
reducidos a cubrir las necesidades elementales de auto conservación. La
necesidad primaria a que se enfrento un individuo fue la protección contra el
asesinato, el robo y la violencia. Para asegurarse esta protección el individuo
frecuente la busco en una persona más poderosa que él, pagando como precio
su propia servidumbre, incluyendo la pérdida de la libertad individual y el
nacimiento de una relación feudal.
Evidentemente, la democracia fue olvidada, y las personas con poder político y
militar conformaron una nueva clase: la nobleza. Estas personas eran dueñas
de grandes territorios en los cuales el resto de la población era sierva y se
encargaba exclusivamente de trabajar la tierra.
En la Edad Media, se vislumbra la institución del Parlamento Medieval, en el
que los señores feudales pudieron exigir convenir las cargas impositivas con el
Rey, quien dependía de ellos. En la era municipal, los vasallos se rebelaron
ante todos, y sabían que tenían derecho a defenderse y crearon los gremios, de
esta forma tenían más poder como grupo y poder de negociación.21
Este periodo duro casi 1.000 años, años durante los cuales la política estuvo
casi muerta.
21 González Ballar, Rafael. El Derecho y la Participación Ciudadana. Costa Rica. www.arias.org.cr./documentos/legalONG/memalf3/mem.4.htm.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
30
San Agustín (354 – 430 DC)
Nació el 13 de noviembre de 354 en
Tagaste, pequeña ciudad de Numidia
en el África romana. San Agustín ha
sido llamado el Platón cristiano.
Renueva el espíritu del cristianismo
con su investigación que había sido la
realidad fundamental de la
especulación católica
El oscurantismo y dogmatismo eclesiástico establecieron los parámetros del
Estado durante esos siglos, conjugados además con el renacer y
fortalecimiento del idealismo frente a
la racionalidad. La luminosidad que
este orden procuraba generaba un
señalamiento a la justicia y a la
equidad como elementos deseables
pero sólo factibles en un mundo de
iluminación y no en un mundo
material que es en el que nos
ubicamos, una evidente
reactualización de los principios que
Platón proclamaba varios siglos atrás.
Uno de los forjadores y delineadores
de la estructura de la Iglesia de
entonces fue evidentemente San
Agustín, que planteó en su obra la
―Ciudad de Dios‖ su concepción del
Estado-Sociedad:
… la sociedad es necesaria al
individuo, aunque no sea un bien
perfecto; sus instituciones, como la
familia, se derivan de la naturaleza humana, y el poder de los
gobernantes procede directamente de Dios. La sociedad, se
asemeja a un olivo cuyas hojas caen y vuelven a nacer, pero
cuyo tronco y copa permanecen.22
Esgrimió en la citada obra férrea defensa de las acusaciones formuladas al
cristianismo de ser el factor cumbre de la caída de Roma a los bárbaros, 22 San Agustín, Ciudad de Dios, Libro XXII.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
31
Santo Tomás de Aquino (1225- 1274)
Es considerado el más
importante de los filósofos
escolásticos. En general sigue a
Aristóteles estrechamente. La
obra de Tomás de Aquino es
extraordinaria, tanto en número
como en profundidad filosófica y
teología.
estableciendo en su análisis que la principal causa de la caída del imperio
latino radicaba en la sodomización de su sociedad. Sobre esa base denominó
como ―ciudad terrena‖, al mundanal Estado ―pecador‖, el cual se contrapone
a la ―ciudad de Dios‖, el dominio mundial de la Iglesia. Estimaba que la
felicidad es imposible en la existencia del individuo.
Los bárbaros continuaron sus
incursiones y cuando instauraron
sobre la antigua sociedad las nuevas
estructuras feudales basadas en el
empleo de la fuerza, los cristianos
vieron más clara aún la necesidad de
volver la vista hacia esa purpúrea
Ciudad Celeste de la que habla San
Agustín. Sobre esa base la
preocupación por el Estado y la
Política terrenal resultaban siendo
intrascendentes.
La mirada hacia el cielo como única
aspiración ciudadana que propugnaba
San Agustín y a la par la
subordinación de la razón a lo divino,
fueron inmutables en casi ocho
centurias y sólo se vieron ligeramente
trastocadas con la irrupción de
Santo Tomás de Aquino23 que
bajo la importante influencia
23 Nacido en Rocaseca (Nápoles), Santo Tomás de Aquino conocido bajo la denominación del Doctor de la Iglesia, promovió el estudio de la filosofía en las universidades de la época. Por su presteza escribió innumerable cantidad de obras que buscó acercar a la filosfía, la razón con la Iglesia.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
32
aristotélica, procura acercar a la racionalidad con la fe.
Explora en los elementos que configuran una sociedad y conceptúa las
llamadas leyes naturales y leyes positivas, estableciendo que las primeras
emergen de las tendencias innatas del hombre en tanto que las segundas se
hallaban descritas en los códigos y reglamentos aceptados por un grupo social
(¿un antecedente básico del ―Contrato Social‖?)
Propone a partir de la analogía del organismo planteado por San Agustín
establecer una revisión conceptual de la sociedad:
Los organismos no dejan que sus miembros se atrofien, sino que los alimentan
y mantiene, solo en extrema necesidad sacrifica el organismo un miembro
para salvar el todo. Una ley semejante vale análogamente para la sociedad,
que no deben abandonar a sus miembros, sino que tienen que cuidar de ellos,
mientras que los miembros, por su parte tienen que estar dispuestos a
subordinar sus intereses al bien común. Lo mismo que la mano se alarga,
aunque de mala gana, al golpe de la espada para proteger el cuerpo, el
ciudadano tiene que (ponerse en peligro incluso de perecer por mantener la
comunidad)
En su filosofía de la política, a pesar de reconocer el valor positivo de la
sociedad humana, se propone justificar la perfecta racionalidad de la
subordinación del Estado a la Iglesia.
Así, para Santo Tomás el hombre es por naturaleza un ser social nacido para
vivir en comunidad con otros hombres con un fin trascendente que sólo la
vida en Dios viabiliza, por lo que ha de reconocer un papel importante a la
Iglesia en la organización de la vida del hombre, ergo en el Estado.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
33
Nicolás Maquiavelo (1469- 1527)
Fue un actor importante en el
Renacimiento italiano, en
particular en su componente
política. Es considerado como el
fundador de la filosofía política
moderna y uno de sus
principales exponentes. Su obra
más popularizada, El Príncipe,
fue objeto de vivas controversias
y continua siendo discutida.
1.4.4. El Estado Post Feudal. Renacentismo y Reforma
Uno de los primeros en plantear una
total desvinculación del Estado con la
Iglesia fue Nicolás Maquiavelo24.
Este florentino visualiza a la Religión
como "una mentira medicinal para uso
del político pragmáticamente cruel".
… el gobernante tiene
derecho a valerse de
medios inmorales para la
consolidación y
conservación del poder.
Pregona que, en la medida que el fin del
Estado es garantizar la seguridad y el
bienestar, el gobernante tiene derecho a
valerse de medios inmorales para la
consolidación y conservación del poder.
El pensamiento de Maquiavelo está
dominado por el realismo político:
analizar el acto político puro, sin
connotaciones trascendente moral.
24 Maquiavelo nace en Florencia en 1469, de familia noble, y recibe una educación esmerada. Participa activamente en la vida política hasta los 44 años, dedicándose entonces a la teoría política. Su obra más importante es "El Príncipe". Maquiavelo se interesó fundamentalmente por presentar la mecánica del gobierno, prescindiendo de las cuestiones morales, y formulando los medios por los cuales el poder político puede ser establecido y mantenido.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
34
Si la política debía ser el arte de lo posible, para Maquiavelo, ello significaba
que ésta debía de basarse en realidades. Las necesidades de cambio que él
formuló, para su tiempo, fueron extraídas de su observación del mundo
material y del estado de ánimo colectivo de sus compatriotas.
Sin embargo, en "El Príncipe", también se encuentra la reivindicación del
Estado moderno como articulador de las relaciones sociales y la necesidad de
que los hombres vivan en libertad. Y es que establece al despotismo político
como medio para la concreción de un Estado ordenado estructurado en torno
a una República.
Nicolás Maquiavelo ve la disolución de una era y/o del mundo medieval, y el
nacimiento de una nueva realidad en la que el hombre, vuelve a ser la
preocupación esencial de todas las cosas: el renacimiento.
… se genera un reenfoque de la relación Hombre-Sociedad-
Estado.
El apagar del secularismo y la vuelta en la mirada hacia el Hombre que
promueve el humanismo, el renacentismo y la reforma de los siglos XV, XVI
y XVII, genera un reenfoque de la relación Hombre-Sociedad-Estado,
fundamentalmente marcadas por la exaltación de la individualidad.
Curiosamente la Iglesia produjo algunos de los iniciales propulsores del
humanismo, entre ellos Santo Tomás Moro25, quién escribió bastantes libros
25 Nacido en 1478, Santo Tomás Moro, fue uno de los máximos exponentes del humanismo renacentista. Ejerció con éxito como abogado en Londres y desempeñó puestos de responsabilidad con Enrique VIII. En 1534 fue encarcelado por oponerse al anglicanismo, siendo decapitado un año más tarde. Es autor de "Utopía", escrita en latín y publicada en 1516, y traducida al inglés en 1551. En su obra, influida por la "República" de Platón, defiende un modelo ideal de organización social, contrario al militarismo y al desigual reparto de la riqueza.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
35
Martín Lutero (1483- 1546)
Clérigo alemán abogó en sus
prédicas por la secularización de
la iglesia y a partir de esta
concepción se acerco al
Humanismo; fue excomulgado
por estos y otros hechos.
Inspirada en la propuesta
luterana se desarrolla la revuelta
de los campesinos contra los
nobles de la que Lutero se
distancia. Su legado mayor la
merma del poder absoluto de las
monarquías
muchos de ellos contra los protestantes, pero el más famoso es el que se llama
utopía. Esta es una palabra que significa: "lo que no existe" (u=no. Topos:
lugar. Lo que no tiene lugar). En ese libro describe un Estado que en realidad
no existe pero que debería existir. En su escrito ataca fuertemente las
injusticias que cometen los ricos y los altos del gobierno con los pobres y los
desprotegidos y va describiendo cómo debería ser una nación ideal. Esta obra
lo hizo muy conocido en toda Europa.
La Utopía, aún conteniendo aspectos
ilustrados y prácticos, es ante todo
una idealización de las sociedades
cooperativas y, en algunos aspectos, se
opone al avance de las fuerzas y
tendencias que darán paso a la
modernidad (como la expansión del
comercio y la separación de poderes,
entre otras).
La reforma de la Iglesia a la par
promovió el trastoque del entender de
la Sociedad, el Estado y la Política.
Así, reformadores como Lucero y
Calvino en su fundamentación
teológica tuvieron importantes
repercusiones políticas en la Europa
de los siglos XVI y XVII.
Precisamente, la teología de Lutero26
llevó consigo dos implicaciones
26 Martín Lutero, miembro de una familia de agricultores, había nacido en la localidad sajona de Eisleben (Alemania) el 10 de noviembre de 1483. Puso en marcha la Reforma protestante, cuestionando la autoridad papal y la
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
36
políticas. Al reducir a la Iglesia a una mera congregación de fieles, se trasunta
la inviabilidad de la existencia de un Estado clerical separado o independiente
de la autoridad temporal, siendo ésta la única que tenía el derecho a ejercer
todos los poderes de coacción, incluso sobre la Iglesia. Ergo, el Estado y la
Iglesia son entes distintos, injuntables por naturaleza.
En torno al poder resalta la necesidad de la autoridad por imponer la verdad,
dedicación a los súbditos, conservar la paz externa y no abusar nunca de su
autoridad. Como consecuencia de ello, Lutero rechaza al príncipe cortesano y
mundano de los humanistas y propone que los súbditos no deban prestar
respeto y obediencia a tan indignos gobernantes, pues la conciencia individual
está por delante de la obediencia política a un príncipe malvado e impío. Tal
desobediencia, sin embargo, no ha de ser activa, pues Dios ha prohibido la
insurrección. Con ese principio establece Lutero las bases para el desarrollo de
una doctrina de la no resistencia a los tiranos.
La doctrina política de Calvino27 parte al igual que en Lucero de su teología,
cuya idea básica es que el poder de Dios domina toda la creación. Nada sucede
opulencia de su corte; proclamó la independencia de las iglesias nacionales, lo que produjo un gran cisma en la iglesia cristiana. 27 Juan Calvino era de Noyon, Francia, y había estudiado derecho; pero a través de sus escritos se había hecho un nombre como teólogo reformista. Creía en la predestinación (en el destino), es decir, en que desde el principio de la Creación Dios había predeterminado ya quién se salvaría y quién se condenaría. Calvino se convirtió en una suerte de ayatolá protestante y fundó un Estado teocrático. Si la utopía se ha realizado en algún lugar, ha sido en Ginebra entre 1541 y 1564 bajo la dirección de Calvino, cuyo sistema se convirtió en el modelo de la mayoría de las comunidades fundamentalistas y puritanas de Holanda, Inglaterra y Estados Unidos. El principio supremo del Estado teocrático radicaba en la afirmación de que el derecho y la ley de la comunidad están escritos en la Biblia. La interpretación de esta ley es tarea de los pastores y de los mayores (presbíteros). La autoridad terrenal también está subordinada a su órgano supremo (en Ginebra, el Consistorio). Esto suponía implantar una teocracia (poder de Dios) como en
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
37
en el mundo sin la voluntad de Dios. Precisamente de ella emana todo
derecho. Así, el derecho natural procede de Dios y es el fundamento de la
comunidad política.
Para Calvino, la comunidad política se asienta en la naturaleza del hombre, es
decir, éste es por naturaleza un animal social, tiende por instinto a formar y
defender un orden social regido por leyes aceptadas y queridas naturalmente
por todos. Comunidad política que tiene como objeto proporcionar a los
hombres un tipo de vida civilizada, esto es, pacífica y justa, de tal manera que
el orden político es necesario, gratuito y establecido por Dios. La autoridad
política tiene, de ese modo, carácter protector y educador.
Estima también que la autoridad política deriva de Dios y por esa razón se le
debe obediencia, aunque quien gobierne sea un tirano. Sólo cabe la
desobediencia o el tiranicidio cuando el tirano, ordenando alguna cosa contra
lo que Dios ha ordenado, pierde su autoridad.
En una postura más bien contraria encontramos al ya citado Hobbes28 quien
plantea una evidente reacción contra las ideas descentralizadoras
(parlamentarismo) y la libertad ideológica y de conciencia que proponía la
Reforma (que a la par sin embargo auspiciaba), en la que él avistaba el peligro
de conducir inevitablemente a la anarquía, el caos y la revolución. Ante ello,
sugería la necesidad de instaurar una autoridad absoluta cuya ley sea la
jerarquía máxima y tenga que ser obedecida por todos sin excepción.
El Estado es un "artificio" que surge para remediar un hipotético estado de
naturaleza en el que los hombres, guiados por el instinto de supervivencia, el
el antiguo Israel. La asistencia a la misa se hizo obligatoria y la virtud se convirtió en ley. 28 Thomas Hobbes nació en Inglaterra, Malmesbury, Wiltshire, hijo de un clérigo de Wesport. Aunque la fama de Hobbes se debe esencialemte a sus teorías políticas y sociales, su filosofía constituye la más completa doctrina materialista del siglo XVII.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
38
egoísmo y por la ley del más fuerte (la ley de la selva), se hallarían inmersos
en una guerra de todos contra todos que haría imposible el establecimiento de
sociedades (y una cultura) organizadas en las que reinara la paz y la
armonía.29
… sin un Estado o autoridad fuerte sobrevendría el caos y la
destrucción.
Para Hobbes sin un Estado o autoridad fuerte sobrevendría el caos y la
destrucción (la anarquía), convirtiéndose el hombre en un lobo para los otros
hombres: "homo hominis, lupus".
El autoritarismo defendido por Hobbes era (como ya lo viéramos previamente)
fáctico para Locke. La sola presencia del Estado anulaba todo atisbo de libertad
individual, que por cierto el Hombre no conocía pues emergía sometido, según
Locke, a un poder y un estado heredado.
Voltaire30, rico propietario burgués, pensador casi contemporáneo a Hobbes,
abogaba por un sistema con un régimen monárquico fuerte, sin cuerpos
intermedios y en el que se respeten las libertades civiles, a las que
fundamentalmente alude cuando habla de libertad, más que a las políticas. No
cree en la igualdad, "la cosa más natural y la más quimérica", y considera
beneficiosa la jerarquía social pues sólo estimaba él, la existencia de "una
infinidad de hombres útiles que no posean absolutamente nada garantiza la
pervivencia del género humano"
29 Hobbes, Thomas. Leviathan 30 François-Marie Arouet; París, 1694- id., 1778 Escritor francés. Fue la figura intelectual dominante de su siglo. Ha dejado una obra literaria heterogénea y desigual, de la que resaltan sus relatos y libros de polémica ideológica. Como filósofo, Voltaire fue un genial divulgador, y su credo laico y anticlerical orientó a los teóricos de la Revolución Francesa.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
39
… entiende a la política y a su ejercicio (…) como una lucha
liberalizadora del Hombre.
Resulta allí conveniente recitar a Rousseau, que entiende a la política y a su
ejercicio basado en la razón como una lucha liberalizadora del Hombre.
Libertad que sólo resulta viable en el Estado. Concepto fisiocrático que además
impulso el Enciclopedismo y el liberalismo de la época. Escribía así Rousseau
… el hombre vivía en una etapa de libertad, y conforme fue
evolucionando el hombre fue cediendo este, mediante un
contrato con el objeto de que el Estado las protegiera, es
entonces cuando el poder se trasmite a la comunidad ya que
es esta la depositaria de la soberanía”.
La efervescencia del renacimiento y la introspecta mirada del ser humano
reevaluaron las viejas concepciones y paradigmas de estado, Sociedad y
Política, estableciendo en torno a ellas nuevas corrientes de pensamiento. Así,
Gisela Zimpel31 considera que:
“la reclamación de participación política de los ciudadanos se
articuló por primera vez en la reciente historia en las teorías
del siglo XVIII que se oponían al absolutismo estatal y a los
privilegios nobiliarios (...) La Participación Política aparece
aquí, pues, como un medio de controlar y, si fuera necesario,
frenar la dominación estatal”32.
31 Simple, Gisela. Der beschäftigte Mensch,. Juventa Verl., 1970 32 Diccionario de Ciencia Política. Alianza Editorial. 1980. pg. 478.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
40
Al igual que Rousseau otros pensadores de la época mostraron posiciones
símiles. Y es que, precisamente, el Enciclopedismo francés fue rico en figuras
y saberes, destacamos entre estos también a Montesquieu33.
Es en 1784 que publica su obra de mayor repercusión, "El espíritu de las
leyes", en la que expone su teoría acerca de la existencia de un orden en el
acontecer histórico y unas leyes que condicionan la actuación humana, por lo
que auspicia al Estado como una formación histórica. Expresa además que, los
códigos legales y las instituciones que rigen la vida de los pueblos tienen una
estrecha relación con condicionantes de carácter cultural (costumbres,
religión, etc.) y natural (clima, geografía, etc), estableciendo con ello
tácitamente la necesidad de estructurar sistemas de gobierno acordes a
coyunturas y espacios específicos.
Finalmente, establece en sus reflexiones, lo que a su juicio son los elementos o
derroteros de un mal gobierno y por ello de la ineficacia del Estado: la
decadencia de los sistemas de gobierno que estima se produce cuando los
principios de gobierno no son debidamente cumplidos o sufren alteración.
Una sociedad no podría subsistir sin un gobierno. La reunión de todas las
fuerzas particulares (...) forma lo que se llama un Estado político… La
libertad política, en un ciudadano, es la tranquilidad de espíritu que proviene
de la opinión que cada uno tiene de su seguridad; y para que se goce de ella, es
preciso que sea tal el gobierno que ningún ciudadano tenga motivo de temer a
otro.
Como apreciamos Rousseau y Montesquieu era arduos defensores del Estado
fisiocrático y republicano. Tal vez el mayor genio del liberalismo francés fue el
33 Charles de Secondat, barón de Montesquieu (1689-1755), es uno de los primeros y principales dirigentes de la Ilustración. Se inicia con un análisis de los gobiernos por épocas y países, distinguiendo entre su naturaleza y el principio que guía su actuación.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
41
Georg Hegel (1770- 1831)
Filósofo alemán, revolucionario
de la Dialéctica e influencia del
materialismo histórico de Marx.
La filosofía de Hegel aboga por
establecer que todas las penurias
y guerras que sacudieron al
mundo se explican como el
precio lógico a pagar por lograr
la libertad de la Humanidad.
colocar en discusión la
conceptualización que de libertad se
observaba hasta esa época, abogando
por un Estado básicamente promotor
y no protector, en las que las formas
individuales de la Sociedad, impulsen
y sean motores de ésta.
… el Estado es sobre todo
un ente racional.
La racionalidad que además
desestimaba la infalibilidad y el
misticismo clerical abrieron nuevos
pasos al desarrollo filosófico de la
política y de la conceptualización de
la Sociedad y el Estado.
1.4.5. El Estado Hegeliano y el
Marxismo
Los últimos conceptos de razón y
libertad esgrimidos en el último párrafo son posiblemente los que no
proporcionan la mejor caracterización del pensamiento de Hegel34.
34 Hegel, Georg Wilhelm Friedrich (Stuttgart, actual Alemania, 1770 - Berlín, 1831) Genio alemán que trastocó desde sus cimientos la filosofía alemana y mundial, la que al momento de su existencia se hallaba dominada por el concepto kantiano, que establecía el límite más allá del cual el conocimiento no podía avanzar, para Hegel «la filosofía tiene que dejar de ser "tendencia" al saber para ser un efectivo y pleno "saber", para ser ciencia (Wissenschaft)». Hegel parte de la realidad como un todo (monismo) compuesto por partes
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
42
Hegel utiliza la dialéctica para explicar la realidad y de esta forma todo
avanza desde lo más abstracto y simple hasta lo más concreto y complejo.
Toda su teorización se sucede desde el Universal Abstracto pasando por el
Particular, hasta el Universal Concreto. Desde la particularidad se va hacia la
universalidad que es la que tiene la verdad. Para estudiar al Estado este
método es utilizado de la siguiente forma: con la sucesión de triadas
dialécticas se avanza desde la conformación de la familia (Universal
Abstracto), que luego dará paso a la Sociedad Civil (Particular), hasta la
superación que generará el Estado (Universal Concreto).
Para Hegel el Estado es sobre todo un ente racional. Es la realidad de la
voluntad que tiene autoconsciencia particular elevada a su universalidad y de
esta forma es la superación del particular en el universal. Pero también es el
fin último donde se desarrolla la libertad, es la realidad de la libertad y su
contenido existe en sí y por sí.
"El Estado es efectivamente real y su realidad consiste en que
el interés del todo se realiza en los intereses particulares"
Sobre el Estado, su fin es el interés general y la conservación de intereses
particulares, esto es su realidad, su necesidad y su espíritu, para seguir el fin
y bienestar particulares. El Estado es débil cuando los individuos no ven que
satisfaga su fin subjetivo. El individuo al cumplir con su deber debe encontrar
su interés y el de los demás. Los intereses particulares se limitan en el Estado
sometidos a un interés universal y se obra según una voluntad universal,
todos se proponen un fin universal
Los intereses individuales en competencia son incapaces de garantizar la
continuidad del todo y es necesario imponer una autoridad suprema por
integrantes cuyo sentido sólo puede ser aprehendido por remisión a la totalidad en la que se inscriben.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
43
encima de esos intereses que pueda lograr una sociedad racional y el Estado es
racional.
Su pensar de la Política se encontraba signado por la búsqueda de reconciliar
la autonomía individual con los intereses de la comunidad política. Así, a
principios del siglo XIX se manifestó por toda Alemania una ansiosa
búsqueda por la recuperación de la armonía entre el individuo y la comunidad
que, supuestamente, no se habría vuelto a dar desde la idealizada época de la
Grecia antigua. Esta admiración idealizada hacia la griega encontró
expresión, por ejemplo, tanto en los poemas más famosos de Hölderlin como
en las obras de estética de Schiller. En sus Cartas para la educación
estética del hombre (1795), Schiller había criticado la fragmentación del
hombre moderno, por oposición a la integridad armónica del ciudadano de la
clásica griega.
… la reducción de la diferencia a identidad absoluta, la fusión
del Estado-Individuo en un todo único.
Finalmente Hegel establece la historicidad del Hombre y del Estado,
marcando y señalando que la historia de estos procesos alcanzará un fin
(telos) que consiste en la reducción de la diferencia a identidad absoluta, la
fusión del Estado-Individuo en un todo único.
Alemán como Hegel, Carlos Marx35 fue un interesado seguidor de la
doctrina hegeliana de la cual se valió (en oposición) para formular la mayor
parte de sus postulados.
35 Carlos Marx nació en Tréveris (Alemania) hacia 1818 en el seno de una familia de origen judio conversa. En la Universidad de Bonn estudia Derecho, por inclinación paterna, si bien sus verdaderos intereses le llevan a ahondar en materias como la Filosofía, la Historia o la Economía. Radica en París donde conoce y traba amistad con Friedrich Engels, personaje que será de
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
44
Karl Marx (1818- 1883)
Intelectual y militante comunista,
es junto a Engels padre del
socialismo científico. Testigo y
víctima de la primera gran crisis
del capitalismo y de las
revoluciones de 1848, se propuso
desarrollar una teoría económica
capaz de aportar explicaciones a
la crisis, pero a la vez de
interpelar al proletariado a
participar en ella activamente
para producir un cambio
revolucionario.
Marx dice que hay que invertir a
Hegel y a sus resultados, critica la
prioridad del Estado sobre la Sociedad
Civil. El Estado no surge de la idea o
espíritu (como decía Hegel) sino que es
resultado de las relaciones que los
hombres contraen en la producción de
su vida material. Estas relaciones no
dependen de su voluntad y son las
relaciones de producción que muestran
como están desarrolladas sus fuerzas
productivas materiales en ese
momento.
"tanto las relaciones jurídicas como
las formas de Estado... tienen sus
raíces en las condiciones materiales
de vida...".
Hasta aquí se ve la estructura
económica de la sociedad. Esta
estructura es la base real o material
que condiciona las formas de
pensamiento o los estados, es la práctica que luego permite la ideología. Sobre
dicha base se haya construída la superestructura jurídica y política o
consciencia social. Esto lleva a Marx a decir, a diferencia de Hegel, que la
vital importancia en su vida. Las coincidencias entre ambos no serán sólo ideológicas, sino que el origen burgués de Engels, hijo de un rico industrial de Manchester, permitirá Marx recibir ayuda económica de su amigo en los momentos de mayor apuro. Su obra ―El Capital‖, funda una corriente filosófica y un pensamiento político innovador y controversial.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
45
consciencia del hombre no condiciona su ser, sino que es "su ser social el que
determina su conciencia".
La vida política se presenta como un simple medio cuyo objetivo es la vida de
la Sociedad Civil que es el sustento económico de la sociedad.
A diferencia de Hegel, para Marx el Estado no es una expresión sublime ni un
proceso histórico de trascendencia sino más bien la violencia concentrada de la
sociedad, la organicidad que en vez de superar la contradicciones las lleva al
paroxismo total.
El Estado como aparato político, es dictadura de una clase sobre la otra ya que
si hay clases hay dominación. La función del Estado es que una clase domine a
otra, esta visión del Estado como negativo mantiene el dominio político y la
supremacía económica. El Estado es también el reino de la fuerza o la
violencia organizada, subordinado a una determinada clase social. La
Sociedad Civil depende del interés de los propietarios para organizar sus
negocios.
Para Marx en el Estado sigue habiendo intereses particulares, pero ocultos
bajo el velo de las formas jurídicas formales, las ideas de la época y la cultura.
Como y con Marx, Engels nutrió a la historia de la concepción comunista de
la Sociedad, centralizando sus estudios en la economía política; estructurando
y delineando argumentos que rebatieran los principales convencimientos de la
economía liberal. Su obra ―El origen de la familia, la propiedad y el Estado‖
formuló un ensayo cumbre sobre el Estado y su organicidad, estimando como
única función real de ésta, la defensa del status quo y la propiedad privada de
una clase dominante, estableciendo este postulado sobre un ensayo
historicista.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
46
Friedrich Engels (1820- 1895)
Conjugó con Marx, las obras
fundamentales para el
nacimiento del socialismo, el
comunismo y el sindicalismo.
Firme propulsor de los
movimientos de trabajadores
contradictoriamente tenía como
oficio principal el de empresario;
se opuso al radicalismo de
izquierda pero tampoco concilió
con la evolución reformista del
movimiento revolucionario.
La trilogía alemana podría
completarse con Max Weber36, quien
no radicaliza su postura pero si
estima lo importante de disminuir la
presión del Estado, la burocracia y
someterla a un control político.
Para Weber el Estado es aquella
institución que emplea la dominación
atribuyéndose, ya sea legítimamente o
no, el monopolio de la coerción física.
Sobre la que además realiza una
apología:
“Si hubiese tan sólo
organismos sociales en los
que fuese ignorada la
fuerza como medio, el
concepto de Estado habría
desaparecido y en su
lugar habría entrado lo
que, en este sentido
particular de la palabra, se
llamaría anarquía”
36 Max WEBER nació en Alemania el 21 de abril de 1864. WEBER como pensador resume las tradiciones políticas de la Alemania de su época: fue liberal, se implicó en el pensamiento social cristiano y terminó en el Deutsche Demokratische Partei en 1919, después de haber estado vinculado a la socialdemocracia, que le desagradaba por burocrática; no pretende transformar el mundo pero comparte con Marx un enfoque metodológico básico: el de explicar las sociedades como un conjunto de estructuras y de prácticas sociales colectivas.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
47
Los ciudadanos se convierten en sociedad civil y son aquellos grupos de
ciudadanos que aceptan la dominación. Sostuvo una perspectiva crítica con
respecto al determinismo económico de la teoría marxista, dando importancia
a los valores.
Comprendido como el último de los pensadores clásicos entiende a la política
como la esfera social caracterizada por la lucha de poder, lucha que además
estima como incesante y perpetua.
1.4.6. El Estado Contemporáneo
A diferencia de los clásicos, los modernos teóricos Talcott Parsons y Karl
Deutsch se interesan por las garantías de la estabilidad del sistema. Así, en
las últimas décadas algunos investigadores han intentado encontrar mejores
niveles de participación política de la población, coincidiendo en la necesidad
de encontrar estándares que estén acordes con los avances de la sociedad
actual.
Recientemente se ha originado un enfoque que reclama un retorno a la
pretensión normativa clásica (Jurgen Habermas, Iring Fetscher y otros),
sustituyendo al ciego activismo, elevado a la categoría de un valor en sí, por
un concepto de la participación política que, en cuanto exigencia política y de
acuerdo con la tradición clásica, apunta más allá del mero mantenimiento de
la democracia formal existente.
La exaltación de la orientación genuinamente política del individuo y, en
cuanto a autodeterminación, ha de ir indisolublemente unida con la creciente
democratización de la sociedad37
37 Diccionario de Ciencia Política. Alianza Editorial. 1980. pg. 478.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
48
LECTURA 01: CONCEPTUALIZACIÓN, DEFENSA Y ELOGIO DE LA POLÍTICA
Extractado de Colección de artículos del Foro Insumisos Latinoamericanos www.insumisos.com/Articulos/ Conceptualización%20de%20la%20política.pdf
El actual desprestigio de la política no tiene nada de específicamente nacional.
Es un fenómeno casi universal. Las razones del desprestigio son diversas.
¿Por qué todos los dictadores del mundo han detestado la política? Se
atribuye a Franco la frase ―joven, haga como yo, no se meta en política‖.
Salazar dijo ―detesto a la política desde lo más hondo del corazón; todas esas
promesas ruidosas e incoherentes, las demandas imposibles, el batiburrillo de
ideas infundadas y planes poco prácticos..., el oportunismo al que no le
importan la verdad ni la justicia, la vergonzosa búsqueda de la gloria
inmerecida, las incontrolables pasiones desatadas, la explotación de los
instintos más bajos, la distorsión de los hechos..., toda esa febril y estéril
agitación‖. Castro declaraba en 1961 a un periodista ―no somos políticos.
Hicimos la revolución para echar a los políticos. Nuestra revolución es una
revolución social‖.
Franco, Salazar, Hitler, Mussolini, Stalin, Castro o Pinochet, por encima de
sus irreductibles diferencias coincidían en detestar la política: ninguno de
ellos se consideraba político, ninguno hubiera definido sus afanes como
política; en realidad se consideraban por encima de ella. Y sin embargo
profesaban un apego casi obsceno al poder. Sirva este sencillo dato para
comprender que la política, aunque incluye, es algo diferente a la mera
búsqueda y ejercicio del poder. Todos los pueblos han conocido esta pasión,
pero históricamente han sido pocos los capaces de contenerla y canalizarla por
métodos políticos, es decir, pocos pueblos han sido en verdad sociedades
políticas.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
49
La política ha sido detestada también desde todas las ideologías totalitarias, es
decir, desde todos los sistemas de ideas que creen haber descubierto el sentido
de la historia y que en nombre de la plenitud de la raza, la armonía del estado
corporativo, la armonía social que se derivará de la superación de la lucha de
clases o el nacimiento del hombre nuevo tras la eliminación de la
explotación... creen que la misión histórica y hasta moral de los verdaderos
progresistas consiste en conquistar –por los métodos que fuere- el poder del
gobierno para construir de arriba abajo la sociedad conforme a los dogmas y
objetivos de su ideología. Todos creen que las masas deben ser redirigidas
hacia una armonía futura única. Todos son antipolíticos. Como máximo
consideran la política como una actividad históricamente transitoria que
desaparecerá con la desaparición de los conflictos y contradicciones sociales.
En nuestro tiempo se registra un fenómeno único en la historia: la democracia
es el régimen político que merece mayor apoyo a nivel popular; pero la política
democrática –la verdadera política- y las instituciones en que se produce –
especialmente los partidos políticos y el Parlamento- acusan una sensible
pérdida de confianza en casi todos los países. No hay, pues, desafección
respecto de los ideales democráticos, pero sí respecto de las prácticas y las
instituciones políticas en que han encarnado. En muchos países se viven crisis
de gobernabilidad que las instituciones y actores políticos no parecen capaces
de superar. La crisis de gobernabilidad se da también a nivel global: la política
que fue capaz de generar libertad y bienestar en los estados-nación
industrializados se encuentra con enormes dificultades para generar
desarrollo humano en las sociedades globalizadas.
Lo que está en juego en muchos países (y en muchos sistemas sociales) no es el
buen gobierno sino la gobernabilidad misma. El riesgo ya no es el mal
gobierno sino la ingobernabilidad y la amenaza que conlleva de anomia y
desintegración social. El fantasma de la ingobernabilidad no evoca sólo la
regresión autoritaria o la pérdida de eficacia y eficiencia sino el estado de
naturaleza aludido en el Leviatán de Hobbes en 1651 en el cual que la vida
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
50
humana sin un Estado efectivo capaz de preservar el orden es ―solitaria,
pobre, desagradable, brutal y corta‖.
Los problemas de gobernabilidad ya no se dan, además, sólo a escala nacional:
hoy son desafíos de naturaleza internacional planteados por la problemática
transición a la sociedad ―info/global‖. La construcción de una economía que
gracias a las nuevas tecnologías pueda funcionar en tiempo real y a escala
planetaria, pero dejando amplios territorios marginados y profundizando las
desigualdades, va a resultar forzosamente problemática. Tras la caída del
Muro de Berlín en 1989 la hegemonía por la conducción del proceso
corresponde claramente a los Estados Unidos que la ejercen a través de la
alianza institucionalizada en el G-8. En realidad el intento de
universalización de la democracia liberal –junto con la liberalización del
comercio internacional, las desregulaciones y privatizaciones, la estabilidad
macroeconómica y el ajuste estructural- forman parte del paquete de reformas
–a veces conocidas como ―Consenso Washington‖- impulsadas por el Fondo
Monetario Internacional, el Banco Mundial y, en general, los organismos
multilaterales de cooperación, dirigidas a reestructurar y acomodar a los
países en desarrollo en el nuevo orden info/global. Pero si la economía se
globaliza, no hay tendencia equivalente en la política. Lo que determina la
situación del globo ante el nuevo milenio es la oposición entre globalidad
económica y división política38.
Aunque tras la caída del comunismo por un momento pareció que la
gobernabilidad global iba a ser más fácil debido al aparente incontenible
avance de la democracia liberal, estamos sin embargo ante una situación muy
inestable por varias razones: (1) porque la mayoría de los estados
nominalmente democráticos carecen todavía de bases sociales, institucionales
y de cultura política para consolidar una democracia estable; (2) porque la
incapacidad de muchos estados para generar desarrollo en el nuevo paradigma
38 Hobsbawm, Eric, El Mundo frente al Milenio, conferencia pronunciada el 25 de noviembre de 1998, en http://www.geocities.com
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
51
tecno/global genera pérdidas graves de legitimidad que se traducen en
desgobierno, fraccionamientos y conflictos internos, regresiones autoritarias,
fundamentalismos, economía criminal y corrupción, violencia, inseguridad y
amenaza a las libertades, resentimiento antihegemónico, guerras de baja
intensidad y terrorismo39 (3) porque las potencias hegemonizadoras de la
globalización no parecen dispuestas a asumir los costes generados por éstas
para los países que tienen menores capacidades para adaptarse a las nuevas
exigencias del desarrollo, limitando los llamados ―bienes públicos globales‖ al
aseguramiento de las condiciones para el funcionamiento eficaz del libre
comercio, sin incluir cuestiones decisivas de sostenibilidad del desarrollo, de
reducción radical de la pobreza y las desigualdades, de derechos humanos o de
construcción de democracias de calidad40.
“Los fracasos de este siglo han sido tan patentes, sobre todo en la
esfera política y social, que se está perdiendo la fe en que los
hombres son capaces de solucionar sus problemas. La locura de la
ideología neoliberal y el abandono del proyecto de cambiar el
mundo por la mayoría de gobiernos de la izquierda actual, me
39 Desde finales de los 80 los Estados Unidos han elaborado la doctrina que
llaman de “conflictos de baja intensidad, que ya no supone la “gran guerra”,
sino una intervención directa en solitario o con los aliados. Las nuevas
amenazas son las insurgencias, el terrorismo y el narcotráfico, lo que significa,
en palabras del Sr. R. Cheney cuando era Secretario de Defensa “confiar más
que antes en fuerzas con alta movilidad, preparadas para la acción inmediata
y –en la jerga del Pentágono- “with solid power-proving capabilities”, es
decir, con capacidad de intervención militar decisiva a larga distancia. A este
esquema han respondido las últimas intervenciones en la guerra del Golfo,
Somalia, Bosnia, Afganistán...
40 Puede, por ejemplo, consultarse la importancia y la limitación a la vez de la
agenda de gobernabilidad global del G-8, vid. www.g7.utoronto.ca/g7
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
52
parecen igualmente síntomas de un notorio pesimismo intelectual.
Esta abdicación ante los problemas del siglo XXI resulta
sumamente peligrosa. Son problemas abordables, insolucionables
sin decisiones humanas conscientes y colectivas. La más urgente
tarea frente al milenio es que los hombres y las mujeres vuelvan a
los grandes proyectos de edificar una sociedad mejor, más justa y
más viable. Sin la fe en que estamos empeñados en grandes tareas
colectivas no se consigue nada.. Y hay lugar para la esperanza...”
Y con todo, una de las condiciones para que podamos construir
gobernabilidad democrática nacional y gobernanza democrática global es que
recuperemos la conciencia y la confianza en la política como una excelente y
civilizadora actividad humana. La política no nos permite ir en pos de ningún
ideal absoluto que resolverá de una vez y para siempre las ansiedades
humanas. Ninguna política conseguirá devolvernos al lecho materno. La
política es una gran malentendida. Muchas veces se la conceptualiza como un
mal necesario. Rara vez se le aprecia como algo con vida y carácter propio. No
es religión, ética, derecho, ciencia, historia ni economía; no lo resuelve todo ni
está presente en todo, y no es ninguna doctrina política concreta, ya sea
conservadora, liberal, socialista, comunista o nacionalista, aunque pueda
contener elementos de casi todo lo anterior. La política es política.
El mundo está lleno de hombres y mujeres que aspiran al poder que tienen en
común el rechazo de la política. Proliferan en estos tiempos. En realidad se
apoyan oportunistamente en la desafección de la política derivada de la brecha
existente entre los nuevos desafíos y las viejas instituciones y capacidades
políticas. Estos contextos son propios para extender la visión de la política
como confusa, contradictoria, autodestructiva, estacionaria, poco patriótica,
ineficaz, contemporizadora, fraudulenta, conspirativa, corrupta... La lucha
por el poder se llena de tipos cuya primera declaración es ―yo no soy político‖.
Pretenden gobernar no desde la política sino en el mejor de los casos desde el
éxito en otros oficios incapaces de prejuzgar el éxito político. Pretenden
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
53
gobernar por métodos no políticos y si lo consiguen caen inevitablemente en el
autoritarismo.
Pocos perciben que la política es una actividad humana esencial para
mantener y desarrollar la libertad; una actividad específica que sólo surgió y
fue conocida en las sociedades complejas con el fin de preservar la diversidad y
libertad de los individuos y los grupos; una creación de valor incalculable en
la historia de la condición humana
Aristóteles fue el primer en comprender y defender la política, la acción
humana necesaria para la conservación y mejora de la polis. Para eso comenzó
criticando el proyecto de Platón de igualar la polis eliminando su diversidad.
Este concepto uniformista de unidad le pareció destructor de la libertad en la
polis. Para Aristóteles la política sólo podía existir en estados que reconocen
ser un conglomerado de múltiples miembros, no una tribu o el producto de
una religión, un interés o una tradición únicos.
La política es el resultado de la aceptación de la existencia simultánea de
grupos diferentes y, por tanto, de diferentes intereses y tradiciones, dentro de
una unidad territorial sujeta a un gobierno común. La política es la respuesta
plausible al problema de la gobernabilidad de una estructura social compleja y
diversa. Pero la solución al problema del orden puede darse también por la vía
de la tiranía o de la oligarquía que en beneficio del tirano o los oligarcas
destruyen, intimidan o coaccionan a todos los demás grupos o a la mayoría.
Estos sistemas no son sistemas políticos.
El sistema político de gobierno comienza con la afirmación del valor de la
libertad puesto que el orden en la diversidad entraña cierta tolerancia de
verdades divergentes y el reconocimiento de que el gobierno es posible y mejor
cuando los intereses rivales se disputan en un foro abierto. El sistema político
de gobierno consiste en escuchar a esos otros grupos a fin de conciliarlos en la
medida de lo posible y en ofrecerles categoría legal, protección y medios de
expresión claros y razonablemente seguros, todo lo cual debe permitir que esos
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
54
otros grupos puedan hablar y hablen con libertad. Además, la política debería
acercar a esos grupos entre sí, de manera que cada uno de ellos y el conjunto
de todos puedan hacer una contribución real al objetivo general de la
gobernación: el mantenimiento del orden y el progreso según valores y
criterios que deben ser políticamente disputados.
La política puede ser definida como la actividad mediante la cual se concilian
intereses divergentes dentro de una unidad de gobierno determinada,
otorgándoles una parcela de poder proporcional a su importancia para el
bienestar y la supervivencia del conjunto de la comunidad. Un sistema
político es un tipo de gobierno en el que la política logra garantizar una
estabilidad y un orden razonables. La política no está vinculada a ninguna
doctrina o ideología en particular. Las ideas y doctrinas políticas son
tentativas de encontrar soluciones concretas y factibles al perpetuo y
cambiante problema de la conciliación. La política es una manera de gobernar
sociedades plurales sin violencia innecesaria.
La política merece grandes elogios. Es una preocupación de hombres libres y
su existencia es una prueba de libertad. La política merece ser elogiada como
―ciencia de las ciencias‖ como la llamó Aristóteles y no simplemente aceptada
como un mal necesario. La política es creadora de civilización.
La política es conservadora: preserva los beneficios mínimos del orden
establecido; es liberal: se compone de libertades concretas y requiere
tolerancia, y es socialista: provee las condiciones para el cambio social
consciente que permita a los grupos participar sobre una base equitativa en la
prosperidad y la supervivencia de la comunidad. La preponderancia de uno u
otro elemento varía según el momento, el lugar y las circunstancias, pero
todos ellos deben estar presentes en alguna proporción.
Lejos de ser un mal necesario la política es un bien práctico. En las sociedades
con pluralidad de intereses divergentes y distintos puntos de vista morales la
conciliación siempre es preferible a la coerción. El gobierno pacífico siempre es
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
55
mejor que el violento. Y la ética política existe como campo ético
independiente y justificable en sí mismo. La actividad política es en efecto un
tipo de actividad moral; es una actividad libre, creativa, flexible, agradable y
humana; no pretende ser capaz de solucionar todos los problemas ni hacernos
a todos felices, pero puede prestar algún tipo de ayuda en casi todo. La política
se envilece cuando se insensibiliza ante el sufrimiento humano.
Cuando la política permite que los dirigentes se consideren por encima del
bien y del mal y adopten comportamientos no sujetos a las reglas de
comportamiento exigibles de los ciudadanos corrientes, la política se envilece.
La política exige el gobierno constitucional y el imperio de ley. El desarrollo
de las garantías constitucionales es la clave de la libertad. La política exige la
democracia constitucional. Pero no se olvide que ninguna constitución puede
ser mejor que los hombres y mujeres que la pongan en práctica. La política
merece elogios por sus procedimientos. El sistema de conciliación política
puede ser muy frustrante pero garantiza que no se tomen decisiones hasta que
todas las objeciones y quejas de peso hayan sido oídas. Los procedimientos
obligan a que no se formulen pretensiones que objetivamente no se pueden
hacer valer. Los procedimientos obligan a que los grandes planes de los
gobiernos deban explicarse y debatirse en público y abren la puerta a su
rectificación.
La política es la actividad humana orientada a preservar la libertad y a
conciliar los intereses en las sociedades diversas y complejas con el fin de
asegurar su supervivencia y desarrollo; éste es su valor meta; la política no es
la aplicación rígida de ningún sistema de verdades, principios o soluciones
técnicas; un sistema es político cuando crea los espacios institucionales donde
todos podemos exponer, defender y conciliar nuestras verdades. Pero el fin de
la política siempre es el mismo: la supervivencia y el progreso.
La política no es defensa del status quo; la política es dinámica: sólo pueden
sobrevivir las sociedades que saben progresar. Para eso hace falta una política
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
56
de calidad, capaz de reconocer y ajustarse a los cambios exigidos por la
supervivencia y el desarrollo en cada momento.
Hay un texto de Lincoln, muy citado para expresar que las verdades
personales o de la particular doctrina política de cada uno de nosotros siempre
deben sacrificarse al fin que justifica la política. Fijando la postura del partido
republicano respecto a la esclavitud afirmó en un discurso el 15 de octubre de
1858.
“El verdadero problema en esta controversia... es que una parte
considere que la institución de la esclavitud es un error y otra
parte considere que no lo es... El Partido Republicano... la
considera un error moral, social y político, pero a pesar de eso,
igualmente reconoce su existencia entre nosotros y las dificultades
que entraña eliminarla de manera satisfactoria, así como las
obligaciones constitucionales que la rodean... Vuelvo a repetir que
si hay alguno entre nosotros que no crea que la institución de la
esclavitud es un error en cualquiera de los aspectos que he
mencionado, se ha equivocado de lugar y no debería estar con
nosotros. Y si hay alguno entre nosotros que sienta tanta
impaciencia por deshacer ese error que no desee tener en cuenta
su implantación entre nosotros y las dificultades que entraña
eliminarla de repente de manera satisfactoria, o las obligaciones
constitucionales que la rodean, se ha equivocado de lugar y no
debería estar entre nosotros. Renunciamos a adherirnos a sus
actuaciones prácticas”.
Cuando no estamos dispuestos a recorrer este tipo de caminos estamos
abandonando la política. Podemos entonces elegir entre dejarnos guiar por un
autócrata benevolente que promete acabar con la esclavitud mañana mismo o
por quedarnos sin hacer nada para no mancharnos las manos con concesiones
o equivocaciones. Pero el político siempre necesita tiempo pues sólo el tiempo
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
57
puede conciliar la ética absoluta con la ética de la responsabilidad. Cierto que
los hipócritas y los enemigos de las reformas siempre usan el tiempo como
excusa para el inmovilismo. El político usa el tiempo para impulsar las
reformas. El moralista hipócrita se conforma con grandes leyes reformistas
que deja inaplicadas.
La política es una cuestión de relaciones prácticas y no de acciones derivadas
de altos principios. Los objetivos políticos no se derivan de principios
doctrinarios sino de la contribución a la supervivencia y progreso de la polis.
Nuevamente el referente de
Lincoln puede ser de utilidad. En uno de los momentos más difíciles de guerra
de secesión, un militante abolicionista instó a Lincoln a comprometerse con la
manumisión inmediata como cuestión de principio. La respuesta es uno de los
mejores textos sobre qué es y qué no es la política:
“Mi objetivo primordial en esta lucha no es defender ni
destruir la esclavitud, sino proteger a la Unión. Si pudiera
proteger la Unión sin liberar a ningún esclavo, lo haría; si
pudiera hacerlo liberando a todos los esclavos lo haría, y si
pudiera hacerlo liberando a algunos y dejando a otros como
están, también lo haría. Lo que hago en relación con la
esclavitud y la raza de color lo hago porque creo que
contribuye a proteger la Unión, y lo que evito hacer lo evito
porque no creo que ayude a proteger la Unión... He expresado
mis objetivos de acuerdo con lo que considero que es mi deber
oficial y con ello no pretendo modificar el deseo personal que
he expresado con frecuencia de que todos los hombres, en
todas partes, puedan ser libres”.
Lincoln ponía la salvaguarda de la Unión, el orden político mismo, por
encima de todo lo demás, no porque no le preocupara el sufrimiento y la
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
58
exclusión de la población negra, sino porque sólo si volvía a existir la Unión,
sólo si volvía a existir un orden político común para el Norte y el Sur podrían
abordarse esos problemas. La primera responsabilidad del dirigente de un país
es proteger al estado en beneficio de los que habrán de seguirle.
El orgullo tiende a ser un vicio muy frecuente en los políticos y en todos los
que se dedican a la vida pública. No era el caso de Lincoln al que sin embargo
no faltaba autoridad. El verdadero político no puede permitirse el orgullo.
Vive en un mundo público de calumnias, distorsiones e insultos. Con
frecuencia debe soportar el desdén de la sociedad bienpensante por ser una
mera amañadora y oportunista así como la burla de los intelectuales por
carecer de ideas brillantes. El buen político debe aprender a tragarse el
orgullo. Como observó Lincoln ―no tengo tiempo para malgastar la mitad de
mi vida en peleas. En cuanto un hombre deja de atacarme, no vuelvo a
recordar el pasado contra él‖. Y advirtió a uno de sus generales ―no quiero
que haga nada por venganza, haga todo por seguridad futura‖. Si un político
siente orgullo ha de ser de su habilidad para la conciliación y deberá ser
orgullo contenido y no soberbia que es el convencimiento de estar por encima
de los demás que normalmente rebaja al que lo siente por debajo del común.
La conciliación es mejor que la violencia, pero no siempre es posible. La
diversidad es mejor que el uniformismo, pero no siempre es viable. Hay dos
grandes enemigos de la política: (1) la indiferencia hacia el sufrimiento
humano que desacredita a los sistemas políticos que son incapaces o temerosos
de extender las libertades y la política a toda la población; (2) la búsqueda
pasional de certezas absolutas en asuntos políticos que siempre acaba
desdeñando las virtudes políticas de la prudencia, la conciliación, los acuerdos
intermedios, la variedad, la adaptabilidad y la vivacidad a favor de una
seudociencia del gobierno que tiene visos de ética absoluta o de una ideología o
visión del mundo supeditada a la economía o a la raza.
La política es sólo una de las posibles formas de ejercicio del poder, claramente
superior a todas las otras. En la política encontramos la creativa dialéctica de
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
59
los opuestos: es la prudencia temeraria, la unidad diversa, la conciliación
armada, el artificio natural, la contemporización creativa y el juego del que
depende la civilización libre; el conservador reformista, el creyente escéptico y
el moralista plural; sus cualidades son la sobriedad vivaz, la simplicidad
compleja, la elegancia descuidada, las buenas maneras groseras y la eterna
inmediatez; es conflicto hecho debate, y nos impone una misión humana a
escala humana. Los que la denostan tienen buenas razones que generalmente
proceden de su rechazo de la responsabilidad y la incertidumbre que
acompaña a la libertad. Los griegos los llamaron ―idiotas‖, es decir, ausentes
de la ciudad, de su suerte incierta, ajenos a las virtudes republicanas únicas
que nos hacen capaces de sobrevivir al infortunio y de sacar provecho a la
fortuna en beneficio de la supervivencia y desarrollo de la polis.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
60
1.5. Bienestar Societario
Citamos en su momento que el Estado tiene como fin garantizar el bienestar
de la Sociedad. Bienestar que sin embargo es también difícil de ser
conceptuado y medido.
Para muchos el término bienestar; implica, la sensación interior de todo ser
humano, que se exterioriza con ciertas manifestaciones de su complacencia y
optimismo (utilidad). A nivel comunitario esto puede implicar la satisfacción
plena de las necesidades de todos los componentes de una colectividad.
Los paradigmas actuales nos han predispuestos a pensar sin embargo que el
bienestar se tangibiliza como un simple resultante del interactuar de los
individuos en su nivel económico (estos es del mercado). Basándose para en
ello en dimensiones fisiocráticas fundadas hace ya tres centurias (recordemos
las frases ya revisadas de Rousseau y Montesquieu).
Esto es que, si todos consumen y venden en el mercado entonces todos
satisfacen sus necesidades, el bienestar social estaría por ello inmerso en esta
ecuación económica. Bajo ese entender el Estado ejercería un rol solamente
normativo en la creación del bienestar.
A priori podríamos definir al Bienestar como un proceso económico que
procura mayor o menor utilidad para los ciudadanos de una sociedad,
bienestar además que se estructura como la misión por antonomasia del
Estado.
1.5.1. El Bienestar Societario visto desde la economía
Lo previa nos da pie a intentar brindar una conceptualización de los que es el
bienestar y su vinculación con la Economía. Para ello, recordemos que esta
disciplina dispone de dos ramas para su desarrollo metodológico:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
61
La economía positiva, que intenta describir el mundo tal como
es, indagando en explicaciones de las causas de los
acontecimientos económicos. Que plantea retratar lo real, lo
existente en una coyuntura.
La economía normativa, intenta prescribir el mundo en su
forma ideal, en lo que debería ser.
En ello, evidentemente la creación del bienestar estructura mayores niveles de
articulación con la economía normativa, pues en ella es donde realmente
encontramos a la política y sobre la que construye el Estado sus decisiones.
Si explicamos al bienestar personal como la capacidad de generar o incorporar
la mayor cantidad de satisfactores a las necesidades individuales, creando a
partir de ello situaciones de utilidad. Podríamos establecer por analogía que el
bienestar social podría estructurarse sobre la base de maximizar las utilidades
percibidas por toda la población de una comunidad o colectividad.
Pero, resultaría insuficiente medir el bienestar social sólo por el nivel
acumulado de utilidades perteneciente a cada individuo asociado a la
colectividad; probablemente esta evaluación no permite tangibilizar los
niveles de distribución de las utilidades y los probables vicios e inconsistencia
que genera una desigual asignación de utilidades.
La búsqueda de equidad constituiría por ello otro de los pilares del bienestar
societario.
Intentemos aproximarnos de manera cuantitativa a este concepto de bienestar,
utilizando los elementos de juicio citados en los párrafos anteriores.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
62
Ejemplo Nº 01
Asumamos que en una economía sólo existen dos individuos (A y B
respectivamente). Adicionalmente, sólo se producen dos tipo de
bienes (X y Y). La primera definición obviamente será la combinación
de producción que generaremos; vale decir si orientaremos todos
nuestros recursos para generar exclusivamente el bien X o el bien Y; o
si alternativamente producimos ambos a la par. Para tal fin
combinamos el uso de los factores de producción obviamente
orientados a dotar a la sociedad de estos bienes.
Esta producción total luego debe ser distribuida entre ambos
individuos, considerando para ello que cada unidad de bien entregada
a cada uno de ellos determina un determinado nivel de satisfacción
marginal la que buscamos sea en su totalidad la máxima posible. Aquí
un problema evidente la satisfacción marginal no es uniforme, será
mayor cuando la necesidad es más alta y menor cuando la necesidad
sea menor, además de depender de los niveles de percepción que cada
individuo observa
Matemáticamente, esto es:
Maximizar UT = UA (X,Y) + UB (X,Y)
Sujeto a: XA + XB = XT
YA + YB = YT
La eficiencia resulta de: aprovechando toda la producción de ambos
bienes, generar una utilidad mayor para los dos individuos, sabiendo
que en un momento dado; la utilidad de uno complota contra la del
otro.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
63
Precisamente, de esto último; se desprende el valor óptimo de la
situación (en términos del llamado Óptimo de Pareto)
A partir del libre funcionamiento del mercado, los mercados
competitivos llevan a una asignación de recursos tal que no existe
ninguna reasignación de recursos (ningún cambio de la producción y
del consumo) que pueda mejorar el bienestar de una persona sin que
empeore al mismo tiempo el de otra.
De existir fallas en el mercado, puede hacerse necesario recurrir a
políticas públicas o del Estado para asegurar la eficiencia.
Para el caso específico del ejemplo definido, la eficiencia en el sentido
de Pareto puede ilustrarse cuando toda la producción de ambos bienes
es canalizada hacia uno solo de los individuos (A).
Producción
Capital
Mano de Obra
Tierra
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
64
Asumiendo ahora que las necesidades del individuo B, son
aproximadamente iguales que las del individuo A. Podemos asumir
también que es viable canalizar toda la producción de ambos bienes
hacia este (B).
Utilidad Individuo A
Utilidad Individuo B
Utilidad Individuo A
Utilidad Individuo B
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
65
Obviamente, en los dos casos anteriores estamos siendo eficientes
(porque estamos combinando nuestros factores de producción para
lograr la máxima dotación de bienes posibles) más no equitativos; esta
debe estar definida en un punto intermedio.
En el mismo, la utilidad total es compartida por los dos individuos,
utilizando la producción total existente de ambos bienes. Esto define
una curva de posibilidades, todas ellas óptimas en términos de
eficiencia.
La ganancia en eficiencia puede apreciarse incluso si algún individuo
resulta perjudicado con la reasignación de recursos, siempre y cuando
sus pérdidas puedan ser más que compensadas por las ganancias de
los individuos favorecidos.
Aquí debe quedar claro que no es necesario que se produzca
compensación alguna, que de hecho rara vez ocurre, sino que exista
un saldo monetario positivo que permita una compensación potencial.
Utilidad Individuo A
Utilidad Individuo B
Ineficiencia
Curva de Pareto
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
66
Surge aquí un primer acercamiento al concepto de distribución; es
decir la necesidad de en la búsqueda del bien común restar unidades
de bienes a individuos con un nivel de bienestar o satisfacción
marginal bajo en beneficio de otros que incorporando los bienes a su
peculio maximicen esta, siendo la suma de ambos niveles de bienestar
la máxima posible (Óptimo de Pareto)
En 1949, Thomas Henry Marshall41 estima que la búsqueda de la igualdad
era el verdadero factor sobre el que se erguía el bienestar, y que la historia
moderna se caracterizaba por ser una pugna constante y permanente de los
ciudadanos por adquirir mayor igualdad.
Así, la lucha inicial fue por adquirir igualdad en lo civil (esto es, del ejercicio
de las libertades individuales ante los ojos de la ley), lo que conduce luego a
una búsqueda de paridad política o de representatividad en un esquema de
gobierno. La adquisición de un rol propiamente ciudadano establecido en los
dos pasos previos, conduce según Marshall, finalmente al Hombre por aspirar
a una vida digna implicando en ello la consecución de unos estándares vitales
básicos.
La conversión de un Hombre en ciudadano, lo hace con ello adquiriente de
bienestar. Ante ello la acción del Estado expresada en política, ejerce un factor
además cohesionador y enriquecedor
41 Reputado investigador inglés, que acuño el concepto de ciudadano social y
las tesis de la sociedad compasiva contrapuesto al ideario conservador
ultraliberal. Éste ha considerado básicamente al ciudadano como un homo
economicus guiado por cálculos racionales para su propio provecho y para el
que la sociedad es, cuando menos, un concepto elusivo. Las ideas
„marshallianas‟ han sido útiles en la tarea de los científicos sociales por
conciliar lo empírico y lo normativo. Así, el estudio e identificación de los
derechos sociales ha servido como herramienta de comparación de los estados
del bienestar
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
67
Marshall por ello es un convencido de la necesidad de la actuación del Estado
en la creación del bienestar, hecho que desde una inicial génesis en el Siglo
XIX condujo a la construcción del llamado Estado del Bienestar, esto es el
arreglo institucional del Estado para definir políticas de dimensión social.
El Estado del Bienestar cabe ser caracterizado como ―...un estado en el cual el
poder organizado se utiliza deliberadamente (mediante la administración y la
política) en un esfuerzo por modificar el juego de las fuerzas del mercado‖
Arthur Cecil Pigou42, estima que el término bienestar societario es
equivalente al del bienestar económico (al cual se refiere con el anglicismo
―welfare economics‖) atribuyéndole a la par tres condiciones básicas:
Incremento a lo más alto posible en la producción, medida en
dinero.
Distribución de la renta de manera igualitaria
Modificación de las actividades, que por muy rentables y muy
productivas que sean, pueden que resulten perjudiciales a los
ciudadanos.
42 Pigou (1877-1959) Economista británico, nacido en Beachlands (Ryle, isla de Wight) y muerto en Cambridge. Estudió en el King's College de Cambridge, donde fue discípulo de Marshall. Profesor en la misma Universidad desde 1904, sucedió a Marshall en la cátedra de economía política, que desarrolló desde 1908 hasta su jubilación en 1943. Economista clásico, actuó como expositor de las teorías desarrolladas por Marshall, lo que le valió alguna polémica con Keynes. Es conocido por sus aportaciones a la teoría del bienestar económico; en este sentido publicó Wealth and Welfare (Riqueza y bienestar, 1912), que amplió considerablemente y volvió a publicar con el título The Economics of Welfare (La economía del bienestar, 1920), y por el desarrollo del llamado efecto Pigou, donde estudia las consecuencias que una variación del nivel de precios tiene sobre la demanda del consumo privado mediante el cambio que se produce en la riqueza de la renta real de los consumidores.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
68
A juicio de sus postulados Pigou prevé que el Estado debe auspiciar la
creación de Bienestar sólo allí donde el mercado falle.
Lo anterior; sin embargo nos resulta objetable en el entender que la
materialización de un mercado competitivo resulta hasta cierto punto utópica
en cualquier sociedad; al suponer esta equilibrio en el poder de negociación de
individuos económicos, que por caracteres estructurales de las sociedades de
las que provienen, no la ostentan.
Y, retomando entonces nuestro análisis ¿en que se sustenta el pensar que la
eficiencia excelsa del mercado puede conducirnos a una situación de bienestar
societario?
En la llamada Economía del Bienestar, que a continuación revisamos
someramente:
1.5.2. Economía del Bienestar
La Economía del Bienestar sostiene que en ausencia de fallas de mercado, el
libre funcionamiento de los mercados competitivos conduce a la eficiencia
económica. Esta relación entre competencia y eficiencia se plantea
formalmente en los dos teoremas siguientes:
Primer teorema:
… Todo Equilibrio Walrasiano competitivo lleva a una situación de
Pareto óptimo
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
69
Gráfico Nº 2: Primer teorema de la economía del bienestar
Recordemos que
EQUIPO WALRASIANO O COMPETITIVO = Igualdad entre la Oferta y la Demanda Marginal Esto es, el llamado ÓPTIMO DE EXPLOTACION CMg = BMg = Precio (*) */ Asumiendo que la función Beneficio es lineal
Producción
Ingreso Total
Costo Total Ingreso, Costo Total
Producción valorizada en situación de equilibrio
Equilibrio Walrasiano
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
70
Manteniendo el ejemplo repasado anteriormente, podemos asumir que el
punto que maximiza beneficios se genera cuando la Tasa Marginal de
Sustitución es igual a la Tasa Marginal de Transformación para ambos bienes
(X y Y).
Esto nos lleva a definir algunos conceptos sobre lo que implica ambas tasas,
hecho que realizamos en los siguientes párrafos:
Tasa Marginal de Sustitución: Permite definir el valor de la
demanda de manera óptima; cuanto más beneficios o
utilidades reporta el consumidor. La Tasa Marginal de
Sustitución (TMgS), es equivalente a la tasa que el individuo A
está dispuesto a cambiar un bien por otro (el bien X por el Y).
Por ello llamamos a esta también Tasa Marginal de
Sustitución.
Gráfico Nº 3: Tasa Marginal de Sustitución
Demanda Bien X
… con el ingreso que dispone el individuo A, ¿cuántos bienes adquirirá de X y Y, de
los que se conoce sus precios?
Curva de Indiferencia
Demanda Bien Y
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
71
Tasa Marginal de Transformación: Permite definir el valor de
la producción de manera óptima; cuanto más beneficios
reporta el productor. La Tasa Marginal de Transformación
(TMgS), es equivalente a la tasa a la que uno de los individuos
(que funge como productor) puede intercambiar un bien por
otro (el bien X por el Y). Por ello llamamos a esta también Tasa
Marginal de Sustitución.
Gráfico Nº 4: Tasa Marginal de Transformación
Los procesos de optimización anteriores suponen pleno empleo de los recursos,
de tal manera que los equilibrios se producen en puntos de la frontera de
utilidades y de la curva de posibilidad de producción. Por ello, tales puntos
resultan siendo eficientes en el sentido de Pareto.
Entonces la situación de Pareto óptima se da cuando:
Demanda Bien X
… con el ingreso que calcula generar el individuo B, ¿cuántos bienes produciría
de X y Y, de los que se conoce sus precios?
Curva de Posibilidades de Producción
Demanda Bien Y
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
72
TMgS(X,Y) = TMgT(X,Y)
Esto implica que dar la posibilidad de elegir a los individuos, es la
manera más eficiente de maximizar el bienestar individual
Es preciso además señalar que esta situación Pareto óptima requiere del
cumplimiento de tres condiciones previas:
Eficiencia en el Consumo o Intercambio de bienes: Generado a partir del cumplimiento de la siguiente premisa: TMgS(X,Y)A = TMgT(X,Y)B
Eficiencia en la Producción: El cual se obtiene como resultante de: TMgS(k,W)A = TMgT(k,W)B
Eficiencia en la Combinación de Productos: Establecido bajo el logro previo de: TMgS(X,Y) = TMgT(X,Y)
Walras otorga un carácter bidireccional a su propuesta estableciendo luego un
segundo teorema, el cual nos indica:
Segundo teorema:
Si el vector de cantidades de productos (dotación inicial de recursos) X
y Y es Pareto óptimo; entonces existe un equilibrio Walrasiano
formado por dicho vector y el Vector Precio P para dichos productos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
73
Gráfico Nº 5: Segundo teorema de la economía del bienestar
Y es que, se preocupa del grado en que los programas públicos sirven para
cumplir los objetivos deseados, así como de la forma en que pueden lograse los
mejores resultados.
Con esa base el objetivo de la economía en la búsqueda de bienestar es sopesar
como dos criterios, afectan la utilidad de los diversos agentes de la sociedad,
estos son:
El aumento eficiente de la producción de bienes y servicios;
La redistribución equitativa de los ingresos.
Utilidad individuo A
Utilidad individuo B
Ópt. Pareto
Equilib.Walrasiano
Producción
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
74
Amartya Sen (1933- ….)
Economista indio ganador del premio
nobel de Economía en 1998 desarrolló
entre los 60‟s y 70‟s escritos que
ayudaron a comprender de mejor
forma el proceso de elección social y
en los 80‟s desarrolla el ensayo
Pobreza y hambruna: un ensayo
sobre el derecho y la privación de
1981, en el cual demostró que el
hambre no es consecuencia de la falta
de alimentos, sino de desigualdades
en los mecanismos de distribución.
Y es que, se preocupa del grado en que
los programas públicos sirven para
cumplir los objetivos deseados, así
como de la forma en que pueden
lograse los mejores resultados.
Con esa base el objetivo de la economía
en la búsqueda de bienestar es sopesar
como dos criterios, afectan la utilidad
de los diversos agentes de la sociedad,
estos son:
El aumento eficiente de la
producción de bienes y
servicios;
La redistribución
equitativa de los ingresos.
Convendría citar finalmente a
Amartya Sen43 que resalta la
43 El más revolucionario de los aportes de Sen en el desarrollo de los indicadores económicos y sociales es el concepto de capacidad. Un gobierno tiene que ser juzgado en función de las capacidades concretas de sus ciudadanos. Por ejemplo, en los Estados Unidos, los ciudadanos tienen el derecho constitucional a votar. Para Sen esto no significa nada; él se pregunta si se reúnen todas las condiciones para que los ciudadanos puedan ejercer la capacidad de votar. Estas condiciones pueden ser de muchos tipos, desde el acceso a la educación hasta el hecho de que los ciudadanos tengan medios de transporte para tener acceso a las urnas. Sólo cuando estas barreras estén superadas se puede decir que el ciudadano puede ejercer su elección personal. Su aproximación basada en las capacidades se enfoca en la libertad positiva, que es la capacidad real de una persona de ser o de hacer algo, en vez de la libertad negativa, que es común en economía y se centra simplemente en la no interferencia. En la hambruna de Bengala, la libertad negativa de los trabajadores rurales para comprar alimento no se vio afectada. Sin embargo, murieron de hambre porque no estaban positivamente
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
75
precariedad de suponer que el beneficio social resulta ser sólo la sumatoria de
los beneficios individuales, más aún si entendemos la diversidad y
heterogeneidad del proceso de incorporación y creación del bienestar. Así
tenemos:
La heterogeneidad personal, entendida por el hecho que las
condiciones físicas del Hombre relativas a su incapacidad,
edad, sexo o enfermedad hacen variables sus necesidades.
La diversidad relacionada con el medio ambiente,
entendiendo en ello que las condiciones del entorno natural
influyen en los niveles de creación de renta personal y a la par
la definición de prioridades en las necesidades de la
población.
Diferencia de clima social, establecida por las variaciones
explicadas por la influencia del sistema educativo o de los
niveles de seguridad.
Diferencias entre perspectivas relacionales, entendida por el
hecho que el estrato social, económico o cultural de un
individuo determina una desigual percepción de sus
necesidades y la satisfacción de la misma.
Distribución dentro de una familia, finalmente Sen establece
que no podríamos formular una análisis de utilidad
individual porque la renta se construye sobre la estructura
familiar e internamente en ella existe un reparto de utilidades.
1.5.3. La Intervención del Estado
La propuesta fisiocrática como vemos exhibe innumerables flancos débiles por
lo que es asumible señalar que: en la práctica el libre funcionamiento del
libres para hacer cualquier cosa: ellos no tenían la libertad de alimentarse ni la capacidad de escapar de la muerte.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
76
mercado no puede cumplir todas las funciones económicas, por lo que el
Estado interviene en la conducción o sustitución de él en algunas áreas.
Dificultad Economía sin presencia del Estado
Fallas en el Mercado (Bienes Públicos y Externalidades)
Inequitativa Distribución del Ingreso
No Fijación de Política Económica Volviendo a citar a Pigou podemos señalar que el Estado debe intervenir
exclusivamente para corregir todas las fallas del mercado, pero también
podríamos proponer una intervención más allá de esta inicial propuesta.
Sin embargo, convendría recalcar que el rol estatal radica en garantizar la
máxima oferta y demanda de bienes y servicios que redundará en el bienestar
general de los individuos; además, la preocupación por el reparto o
distribución de la renta generada en la economía, así como la fijación de
acciones conducentes a una mejora productiva y social. En base de lo anterior
podríamos proponer tres funciones básicas del Estado, estas son:
Función del Estado
De Asignación
De Distribución
De Estabilización
1.5.4. Función de Asignación
Las fallas de mercado como los bienes públicos y las externalidades,
determinan que los equilibrios privados no correspondan a asignaciones
óptimas desde el punto de vista social. Por ello, se requiere de un gobierno que
facilite la adecuada provisión de bienes y servicios y que prohíba o
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
77
desincentive las actividades que generan externalidades44, reemplazando en
estos casos las decisiones individuales por aquellas que beneficien al colectivo
o sociedad.
− Asignar recursos no necesariamente implica producir bienes y servicios. (El gobierno no interviene, solo regula o promueve según sea el caso dirían lo liberales)
− En gran medida, la eficiencia o ineficiencia de un gobierno está relacionada con la naturaleza del bien que provee.
44 Una externalidad puede expresarse como la divergencia entre el costo privado y el costo social de una actividad. Expresados en torno a efectos positivos (externalidades positivas) o negativos (externalidades negativas) externas al sistema de precios, al realizarse un proceso de producción o consumo.
Una externalidad positiva puede darse, por ejemplo, entre dos formas de producción. Supongamos que existe un cultivo de árboles frutales en un lugar determinado. Vecino a éste se encuentra una empresa que extrae miel de abejas. Las abejas, para producir miel, necesitan del néctar de las flores; a su vez, para que los árboles den frutas, es necesario que exista una polinización, la cual se facilita por el movimiento de insectos de flor en flor. Por lo tanto, sin haber pagado por ello, el dueño de los árboles está beneficiándose de una externalidad positiva por el hecho de que el vecino produzca miel de abejas y tenga abejas cercanas a su cultivo. De la misma forma, el vecino está recibiendo una externalidad positiva, producida por el cultivo de árboles, por el hecho de tener cerca las flores de éstos.
Una externalidad negativa, por el contrario, genera efectos perjudiciales a quien la recibe. Supongamos, por ejemplo, que existe un criadero de truchas en un lugar determinado. Para que las truchas crezcan y se desarrollen correctamente, deben mantenerse en aguas limpias libres de contaminación. Sin embargo, en un lugar cercano, existe un cultivo de flores que utiliza químicos para controlar las plagas de las flores. Por el viento y las condiciones climáticas, estos químicos contaminan las fuentes de agua cercanas, por lo tanto, el criador de truchas se ve seriamente afectado por las acciones del cultivo de flores cercano; es decir, está sufriendo un efecto negativo externo a él (una externalidad negativa).
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
78
Se ha recalcado el hecho que el mercado no siempre puede proveer de
determinados bienes lo que genera un espacio para la intervención del
gobierno. Lo que no significa que el gobierno va hacerlo de manera eficiente. A esta función del Estado comúnmente se le denomina de Asignación.
¿Qué es un Bien Público concretamente?
Podemos plantearnos un primera definición al señalar que un bien público es
aquel que no es suministrado por el mercado o lo hace de manera insuficiente
(el factor precio lo condiciona)
Otro acercamiento lo señala como aquel bien que produce efectos sobre
quienes no han participado en su transacción. Es decir, aquellos que producen
efectos para terceros o externalidades que no son susceptibles de internalizarse
o apropiarse.
Aquí encontramos las dos características que distinguen a un bien público de
un bien privado, y es que el primero no genera rivalidad en su consumo.
Lo cual significa que el bien no disminuye por el hecho de que lo consuma una
mayor cantidad de personas.
Por ejemplo, asumiendo el aroma de un perfume como un bien público
podríamos afirmar que no se consume una mayor proporción del perfume por
el hecho de que un número mayor de personas perciba su aroma.
De igual forma un bien público se produce para todos o no se produce puesto
que no se puede excluir a otros. Para nuestro ejemplo, el aroma del perfume
será percibido por todos aquellos que se ubiquen próximos a la persona que la
utiliza y no sólo por aquellos a quienes la persona desea
Otros ejemplos de lo que es un bien público son:
La Defensa Nacional
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
79
El Alumbrado Público
La Seguridad Policial
Sistema de Limpieza Pública
Cabe citar aquí una precisión: Una carretera con peaje y un cine; observarán
la no rivalidad en el consumo, más el precio que se aplica al consumidor
define su carácter excluyente por lo que no son cabalmente bienes públicos.
De igual manera, la educación pudiera asumirse como un bien público, pues
si la caracterizamos como una clase o sesión académica los estudiantes que la
reciben no rivalizan por el servicio educativo y sin embargo la educación no
sería un bien público si implicase el cobro de una pensión de enseñanza
(porque ello definiría una exclusión en su provisión)
La discusión por caracterizar como público o privado al bien educativo que se
provee, puede ser bizantina si consideramos que en ambos casos se genera una
externalidad positiva a favor de los educandos y a la propia sociedad. Y es que
todo estudiante no sólo recibe una formación o capacitación específica, sino
herramientas que lo configuran como un actor más competitivo del mercado.
Por lo que podemos deducir que las externalidades no son propias sólo de los
bienes públicos, se encuentran también presentes entre los bienes privados.
Resulta evidente que no es sencillo identificar a un bien público de uno
privado puesto que, por una parte, muchos de los considerados bienes públicos
pueden ser "males" para ciertas personas dada la valorización subjetiva (lo
que es un buen perfume para unos puede ser malo para otros e indiferente
para quienes no tienen olfato) y, por otra, lo que aparentemente son bienes
públicos como el exterior de mi casa o el color de mi overol puede convertirse
en un bien privado si otra gente no se interesa en estos bienes. Más aún, cada
uno de esos bienes pueden cambiar sus características una y otra vez: pueden
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
80
convertirse de bien público a privado a un mal público o privado y viceversa
dependiendo exclusivamente de los cambios de preferencias.
Por lo tanto, las externalidades parten y surgen de un problema importante
con los bienes públicos y que tiene que ver con su provisión, pues los
consumidores muchas veces pueden comportarse como free riders.
Esto es, querer disfrutar de los beneficios de un bien o servicio sin incurrir en
costo alguno por su financiamiento.
Para comprender con más claridad el concepto de free rider (polizonte),
revisemos el siguiente ejemplo:
Ejemplo Nº 02
Un poblado de 100 mil habitantes desea construir un puente cuyo
costo total es de S/. 200 mil. Lo que implica que para llevar adelante
este proyecto, se necesita una contribución por poblador de S/. 2.
Como cada poblador percibe que su contribución es tan pequeña que
si no se concretara, asume que la obra se llevaría delante de todas
formas. Adicionalmente piensa que no podrá ser excluido de los
beneficios del puente.
Sin embargo, este pensamiento puede no sólo ser asumido por un
individuo sino por un grupo grande de habitantes.
Si al margen de ello, se desarrolla el proyecto utilizando recursos
ordinarios del Estado, esto provocaría que todos aquellos que no
hayan aportado para la construcción del puente van a poder utilizarlo
con los lógicos beneficios que ello le produce, son por tanto free-riders
con externalidades positivas.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
81
Pudiera alternativamente también propiciarse que gente no
involucrada en el financiamiento ni ocasionalmente el beneficio del
puente sea perjudicada (externalidades negativas o costos externos)
situación ésta última en la que los free-riders son los emisores de las
externalidades
Al hablar de externalidades negativas sin embargo conviene distinguirlas de
las lesiones al derecho. Así:
Si una persona planta y cosecha determinado bien que requiere
sombra la cual es proporcionada por un vecino como una
externalidad positiva, el día que ese vecino decide talar parte de
su bosque y, por tanto, le retira la sombra al referido productor,
esto último significará una externalidad negativa pero no una
lesión al derecho puesto que el agricultor no tiene un derecho
adquirido sobre la sombra que originalmente le proporcionaba su
vecino. Si, en cambio, el agricultor fuese asaltado por su vecino,
estaríamos frente a una lesión al derecho (lo mismo ocurriría con
los decibeles o emisiones excesivas de monóxido de carbono, para
citar los ejemplos clásicos).
Cuanto más grande sea la comunidad obviamente los problemas serán
mayores, y los costos de transacción para ponerse de acuerdo se incrementan.
Allí surge como necesaria la intervención del Estado; centralizando la
decisión, definiendo el financiamiento y reduciendo los costos de transacción.
La intervención del Estado plantearía por citar la aplicación de impuestos a
los beneficiarios de externalidades positivas, por lo que estos ya no podrán ser
considerados free-riders y por ende, desaparecería esa ―falla del mercado‖. Del
mismo modo, en caso de existir alguna externalidad negativa el gobierno debe
o propiciar una acción del responsable (que por su intervención deja también
su condición de free-rider).
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
82
La acción referida a que las externalidades de una economía sean asumidas
por los free riders es denotada como de internalización.
A propósito de ello, Ronald Coase ha explicado que si no hubiera costos de
transacción (obstáculos de los intercambios en los mercados que interfieren en
la transacción como por ejemplo, el esfuerzo de realizar contratos, costos de
información, etc.) no se producirían externalidades puesto que, por definición,
resultaría sin cargo la internalización de las mismas. Este proceso ha sido
bautizado como el "Teorema Coase".
El Teorema de Coase45 propone que las externalidades de una economía deben
ser internalizadas de acuerdo a la magnitud de sus costos. Así:
Si los costos de transacción son bajos, se obtendrá la solución más eficiente sin importar cual sea la regla legal aplicable.
Si los costos de transacción son altos, si importa la regla legal para llegar a una solución eficiente.
Para Coase, indudablemente el intervencionismo del Estado no resuelve el
problema de la internalización de un "efecto externo".
Esta posición resulta contraria a la promovida por Pigou quien sostiene que si
el gobierno no provee un bien público, el mercado no lo produciría o, si lo
hiciera, sería a niveles sub óptimos46, puesto que los productores particulares
45 Economista británico, obtuvo el Premio Nobel de Economía en 1991 por su descubrimiento y clarificación del significado de los costes de transacción y los derechos de propiedad para la estructura institucional y el funcionamiento de la economía. Es considerado el iniciador del campo de estudio del Análisis Económico del Derecho con su publicación en 1960 de lo que se ha dado en llamar el Teorema de Coase.
46 Para evaluar esta sub producción debe hacerse referencia a un parámetro y a un punto
de comparación. En este sentido, es de gran importancia recordar la precisión que
realiza James M. Buchanan respecto del concepto de eficiencia: "Si no hay criterio
objetivo para el uso de los recursos que puedan asignarse para la producción como un
medio de verificar indirectamente la eficiencia del proceso, entonces, mientras el
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
83
tenderán a sacar partida de la externalidad especulando con la posibilidad de
constituirse en un free rider (es decir, a la espera de que otro sea quien lo
produzca y, por tanto, cargue con los gastos correspondientes).
En otros términos, el bien público constituye el argumento central del
intervencionismo estatal, ya que en esta línea argumental, el gobierno
produciría la cantidad óptima del bien en cuestión que sería financiado por
todos a través de impuestos con lo cual se internalizaría la externalidad y no
habría free riders ni costos ni beneficios externos sin internalizar.
Tal vez el resumen más claro de esta posición esté expresado por Marcun
Olson quien sostiene que "Un Estado es, ante todo, una organización que
provee de bienes públicos a sus miembros, los ciudadanos".
Ahora, al revisar la realidad podríamos determinar que muchos de los bienes y
servicios provistos por el Estado tienen las características de bienes privados
(el servicio telefónico, también el correo, la aeronavegación, etc.) así como
también muchos de los que producen externalidades no internalizables son
provistos por el sector privado (el perfume, los edificios elegantes, etc.). En
verdad la mayor parte de los bienes y servicios producen free riders, desde la
educación hasta el diseño de las corbatas.
Lo anterior nos plantea un primer cuestionamiento sobre los niveles de
intrusión del Estado en la creación de bienes públicos y el control de las
externalidades.
Así, los libros han hecho mucho por la sociedad, incluso para aquellos que no
los han adquirido (free-riders) de lo cual no se desprende que el gobierno debe
intercambio sea abierto y mientras se excluya la fuerza y el fraude, el acuerdo logrado,
por definición, será calificado como eficiente".
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
84
intervenir la industria editorial. Por otro lado; las externalidades positivas
derivadas del lenguaje y las instituciones, no autoriza a que se nos obligue a
pagar sumas de dinero por ello. Un ejemplo final puede referirse a los
beneficios externos que se refiere a sonrisas atractivas de lo cual concluye que
no se desprende que se deba cobrar impuestos a los observadores y, para el
caso, tampoco se justificaría que el gobierno compense a las personas que les
resulta desagradable como se visten otros o el modo en que cultivan un jardín
expuesto a la mirada de terceros.
En realidad somos free riders en muchos sentidos. Nuestras propias
remuneraciones se deben a la acumulación de capital que realizan otros. Más
aún, hay casos en los cuales se desea expresamente que no se internalice la
externalidad como puede ser el caso de una sonrisa atractiva.
Para comprender el carácter individualista de la sociedad podemos revisar el
denominado "dilema del prisionero"
Ejemplo Nº 03
El dilema del prisionero fue presentado a mediados de la década del cincuenta
(en los trabajos de Merrill Flood y Melvin Dresher) y plantea que dos
personas que se encuentran presas acusadas de un delito son alojadas en
celdas separadas y los prisioneros están incomunicados entre sí. El fiscal los
visita y a los dos les dice lo mismo: si uno no acusa a su cómplice y este
tampoco lo acusa a aquel ambos quedarán libres; si se acusan mutuamente
recaerá sobre ellos sólo la mitad de la pena total que les corresponde; si uno
acusa al otro y éste no lo acusa al primero saldrá en libertad quien no es
acusado y al otro se le aplicará la pena total correspondiente. Esto es: uno
acusa al otro en la esperanza de que el otro no lo acuse y así saldrá en libertad,
pero el otro procede de la misma manera y por eso ambos quedarán presos. El
dilema aparece cuando consideramos lo que cada jugador debiera hacer
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
85
cuando no sabe qué hará el otro jugador. El problema básico es entonces que,
dado este dilema, cómo es que surge la cooperación en un mundo en el que
cada uno sigue su interés personal. Es curioso que la racionalidad consiste en
‗maximizar‘, esto es, hacer lo mejor que se pueda para uno mismo y, sin
embargo, personas racionales no pueden cooperar a pesar de que eso sería
mejor para los dos.
Pero, ¿En qué sentido estamos ‗maximizando‘ si aceptamos anticipadamente
una estrategia que sabemos que producirá resultados peores que la otra? La
visión común [del dilema del prisionero] parece estar empecinada en
mantener la tesis que la mejor estrategia consiste en aceptar aquella que se
sabe que es peor respecto de una alternativa conocida. Una paradoja en
verdad".
La producción de determinados bienes y servicios podrá tener en cuenta, por
un lado, el fastidio eventual que produce la existencia de free-riders y, por
otro, el beneficio que reporta el bien o el servicio en cuestión y decidir en
consecuencia. David Schmidtz explica que para realizar la producción de
determinado bien puede llevarse a cabo un contrato en el que se garantiza que
cada cuota-parte servirá para ese propósito siempre y cuando se llegue a la
suma total requerida para el proyecto:
"El propósito del contrato es garantizar a cada parte contratante
que su contribución no será desperdiciada en un proyecto de
bienes públicos que no cuenta con los recursos suficientes para
llevarse a cabo [...] para lograr esa garantía, el contrato puede
incorporar una cláusula que prevea que se devolverán los fondos:
el contrato se hará cumplir sólo si el resto del grupo acuerda
financiarlo con los montos suficientes para hacer el proyecto
posible".
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
86
Retomando la función de asignación del Estado; esta determina incrementar
la provisión de bienes y servicios generados en una economía asumiendo que
el mercado no necesariamente crea todos –por los propios defectos que posee-;
estos bienes no generados generalmente reciben la denominación de bienes
públicos (como ya enunciáramos en páginas previas). Esto no significa
necesariamente que el Estado las producirá sino que podría determinar
también acciones que promuevan su elaboración en todos los casos subsisten
dos preguntas fundamentales:
¿Cuántos bienes públicos se deben producir?
¿Cuál debe ser el valor de los bienes públicos a generar?
Estas dos preguntas aún pendientes pueden reinterpretarse citando, ¿cuáles
deben ser los niveles de provisión de un bien público y como financiamos este sin
alterar los niveles de eficiencia de la economía?
El primer punto establece un acercamiento a la cuantificación de la
cantidad demandada de un bien público a tenor de ello
MECANISMOS PARA DETERMINAR EL NIVEL DE PROVISIÓN DE BIENES
PÚBLICOS
Paul Samuelson47 planteó, hace casi medio siglo, este asunto como el
problema paretiano de encontrar la cantidad de bien público que maximiza el
47 Paul Samuelson, nacido en 1915 en Gary, Indiana, EUA, ha sido uno de los
principales responsables de que la economía haya pasado de su etapa verbal y
diagramático a su etapa matematizada. Fue el primer economista
estadounidense en recibir el Premio Nóbel de Economía, hacia 1970 por su
trabajo científico mediante el cual ha desarrollado la teoría económica estática
y dinámica, y contribuido activamente a elevar el nivel del análisis en la
ciencia económica.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
87
bienestar de un ciudadano dejando intacto el bienestar de los demás. La
solución a este problema prescribe que la cantidad de bien público debe ser
aquella para la cual la tasa marginal de transformación entre bienes públicos
y privados sea igual a la suma, para todos los ciudadanos, de sus respectivas
tasas marginales de substitución entre bienes públicos y privados.
Existen múltiples mecanismos e instrumentos orientados a definir cuál es el
número eficiente de bienes públicos que debe crear el Estado, entre estos
podemos mencionar a los siguientes:
a) Asignación o Equilibrio de Lindahl
Eric Lindahl48 intenta reproducir para los bienes públicos el mecanismo
mediante el cual el mercado provee los bienes y servicios privados (Equilibrio
Oferta y Demanda Agregada). Establece así que la Demanda Agregada de
bienes públicos sería la sumatoria de las demandas individuales.
Por ello, para estimar la demanda sugiere preguntar a cada individuo cuánto
de un bien público requiere, de modo tal que en función a esta información el
Estado pueda definir la oferta que brinda.
Para replicar con mayor exactitud el accionar del mercado, Lindahl estima
que la consulta debe enfatizar en preguntar a cada potencial beneficiario, la
cantidad demandada que observaría ante un precio determinado.
El esquema apunta entonces a entrevistar o encuestar a la población
indagando cuántos y cuánto requiere cada uno de ellos del bien público en
ciernes bajo las condiciones que el Estado plantea.
48 Eric Lindahl, fue un importante economista sueco a quien muchos consideran autor de la acepción macroeconomía. Autor del mecanismo de equilibrio que lleva su nombre, propuso este hacia 1919.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
88
Gráfico Nº 6: Esquema de funcionamiento del principio de equilibrio de Lindahl
A este interés de Lindahl por plantear respuesta al dilema severo que
encuentra el Estado para el desarrollo de sus actividades de creación de bienes
públicos, se suma posteriormente su compatriota Wicksell49 quien para juzgar
49 Knut Wicksell fue un economista sueco. Estudió filosofía y matemáticas en la Universidad de Upsala trabajando después en Austria, Alemania y el Reino Unido. Desarrolló una teoría marginalista de la distribución y se le
Necesito 200 litros de agua
al día
Necesito 150 litros de agua
al día
Necesito 100 litros de agua
al día Necesito 250 litros de agua
al día
Necesito 210 litros de agua
al día
Nº Demandantes = 5
Ratio de demanda = 182 litros/día (según encuesta)
Demanda = Nº demandantes x Ratio de Demanda
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
89
la posible eficacia de un cambio en las reglas propuso "el consentimiento del
gobernado", lo que ahora se llama el test del consenso.
La propuesta consolidada de Wicksell-Lindahl consiste en que cada ciudadano
contribuya voluntariamente con fracciones del costo de provisión del bien
público. Esas fracciones (que, obviamente, deben sumar 100% y serán
normalmente distintas para cada ciudadano) deben tener la propiedad de
inducir a que cada ciudadano elija la misma cantidad de bien público que
todos los demás. Así, esta propuesta busca la convergencia de las cantidades
deseadas de defensa nacional del xenófobo y el despreocupado, por ejemplo,
permitiéndole al segundo contribuir una fracción suficientemente menor que
al primero del costo de provisión de ese bien público.
Esta propuesta satisface la condición de optimalidad de Samuelson y
permitiría proveer bienes públicos a través del pago voluntario de los
ciudadanos, sin necesidad de impuestos. Además, requiere que cada
ciudadano revele las fracciones del costo que quiere pagar para distintos
niveles de los bienes públicos, y el gobierno seleccione las fracciones a pagar
por cada uno de manera que todos, unánimemente, elijan la misma cantidad
de bien público; por la cual el ciudadano "A" estará dispuesto a pagar 0,001%
del costo, el ciudadano "B" 0,002%, y así siguiendo hasta que la suma de
todas las contribuciones sea el 100% del costo.
La dificultad con esta propuesta es que cada ciudadano tiene el mejor
incentivo para ocultar, en vez de revelar, sus verdaderas preferencias y, en
cambio, declarar falsamente que no está dispuesto a contribuir ya que
tampoco le interesa la provisión del bien público (el concepto de free-rider ya
revisado). De esta manera sabe que podrá disfrutarlo gratuitamente, si los
demás pagan sus contribuciones voluntarias. Pero, por supuesto, todos los
considera el fundador de la llamada Escuela Sueca o Escandinava. Su teoría del interés y del nivel general de precios ha tenido una gran influencia en la teoría monetaria.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
90
ciudadanos pueden hacer el mismo razonamiento y, entonces, el bien público
carecerá de financiamiento y no será provisto aunque cada uno de los
ciudadanos verdaderamente deseara su provisión.
El cobro de estas contribuciones requeriría de un mecanismo coercitivo que
impidiera el comportamiento oportunista de quienes ocultan sus preferencias.
Este fracaso de la propuesta descalifica esta opción del pago voluntario, en vez
de los impuestos, como instrumento de financiación de los bienes públicos.
Para atacar la causa del fracaso; es decir, la falta de incentivos para que cada
ciudadano revele sus verdaderas preferencias, varios autores han contribuido
a elaborar un ingenioso procedimiento que induce a los ciudadanos a revelar
sus preferencias.
b) Mecanismos Públicos
El mecanismo propuesto por Lindahl se movía sobre la base del desarrollo de
una encuesta entre los implicados, los mecanismos públicos optan más bien
por la idea de decidir la cantidad a producir de un bien público a partir del
desarrollo de una consulta popular (uso de esquemas como el referéndum).
Las ventajas de este procedimiento radican en el ahorro de tiempo que
provocan y la probable mayor seguridad de respetar el anonimato de las
declaraciones de las preferencias individuales, por lo que probablemente estas
se acerquen más a la verdad.
Si bien, puede asumirse las ventajas anteriores subsisten problemas de costos
altos en la realización de una votación masiva e incluso en estos procesos
pueden subsistir inconvenientes en la determinación final, la que no puede
conducirnos a una condición de Pareto. Aceptar estas decisiones pueden
conducirnos a proveer cantidades de bien público excesivas o insuficientes.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
91
Las cantidades serán insuficientes si la población asocia la creación de bien
público con mayores impuestos, y serán excesivas si se rompe en la población
dicho vínculo.
c) Mecanismos de Clarke-Groves
Sobre la base de los mecanismos públicos Clarke hacia 1971 desarrolló un
trabajo pionero en buscar medios alternativos a los sugeridos por Lindahl,
labor a la que se sumó posteriormente Groves en 1976 y posteriormente,
Green, Laffont y y Ledyard.
Clarke y Groves, tomaron como punto de partida la llamada teoría del
consenso, pero estructuraron que el mecanismo de equilibrio no era funcional
para lograr dar viabilidad a un bien público. Por ello, plantearon la
posibilidad de incorporar al sistema de consultas el mecanismo de Subastas de
Vickrey50.
El incentivo para revelar sus preferencias consiste en darles la seguridad a los
ciudadanos de que sus respectivas contribuciones al financiamiento de los
bienes públicos no dependen de la valoración que declaren respecto de tales
bienes. Uno podría, entonces, preguntarse ¿para qué quiere el gobierno saber
la valoración que cada ciudadano hace de los bienes públicos? La respuesta
tiene dos partes: primero, para que el gobierno pueda decidir la cantidad a
proveer, siguiendo la regla de optimalidad de Samuelson; y segundo, para que
cada uno contribuya un monto igual a la diferencia entre el costo total de
proveer los bienes públicos y el total que contribuyan los n-1 miembros
restantes de la comunidad, conforme a sus respectivas valoraciones del bien
público. De esa manera, la contribución de cada uno dependerá solamente del
50 Este mecanismo propone que el ganador de una subasta es aquel que ofrece el precio más alto, pero el precio que finalmente paga es el segundo más alto que ofrece.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
92
costo total del bien público y de lo que hayan declarado los demás ciudadanos,
pero no de lo declarado por uno mismo.
Esta regla de financiamiento, según la cual el pago de cada uno depende de lo
que declaren los demás, induce automáticamente a que todos revelen sus
verdaderas preferencias. Por ello se denomina "Reveladora de Preferencias"
Ejemplo Nº 04
La manera más clara de ver esta característica de la regla "Reveladora de
Preferencias" es con un ejemplo extremo de dos personas, una de las cuales se
beneficia del bien público mientras la otra se perjudica. El gobierno proveerá
este bien público si el beneficio para uno es mayor que el perjuicio para el otro
y cobrará al beneficiado un monto igual al daño causado al perjudicado,
mientras que pagará a este último un monto igual al beneficio obtenido por el
beneficiario. Nótese que se aplica la regla "Reveladora de Preferencias": lo que
uno cobra (o paga) no depende del daño (o beneficio) recibido, sino de lo que
declare el otro protagonista. Además, si ninguno miente ninguno de los dos
puede perder, ya que si el proyecto no se hace nada habrá cambiado para nadie
mientras que ambos ganan si el proyecto se hace; pues el que cobra recibe más
que el daño sufrido y el que paga, debe pagar menos que el beneficio recibido.
En consecuencia, a ninguno le conviene declarar un monto que no sea el
verdadero, como se verá a continuación.
Sea 100 el beneficio para uno y 60 el daño para el otro. Al que se beneficia no
le conviene declarar que su beneficio es 101 porque se expone a que el otro
declare un daño comprendido entre 100 y 101, digamos 100,5; el gobierno
ejecute el proyecto y le cobre 100,5 que es más que su verdadero beneficio de
100. Tampoco le conviene declarar 99, porque se expone a que el otro declare
un daño de 99,5 y el gobierno decida no hacer el proyecto, con lo cual él
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
93
dejaría de ganar 0,5 (es decir, la diferencia entre su verdadero beneficio de 100
y los 99,5 que hubiera tenido que pagar).
Igualmente, al perjudicado no le conviene declarar un daño de 61 porque se
expone a que el otro declare un beneficio de 60,5 y el gobierno desista del
proyecto, con lo cual él dejaría de ganar 0,5 (es decir, la diferencia entre lo que
hubiera podido cobrar y su verdadero perjuicio). Tampoco le conviene declarar
un daño de 59, porque se expone a que el otro declare un beneficio de 59,5 y el
gobierno decida proveer el bien público, pagándole 59,5 y causándole una
pérdida de 0,5 (es decir, la diferencia entre su verdadero perjuicio y lo que
cobra).
Este ejemplo también permite ilustrar otra característica de la regla de
Revelación de Preferencias; a saber, este procedimiento no garantiza que lo
cobrado iguale al costo de provisión del bien público. En el ejemplo anterior, el
gobierno terminaría afrontando pagos mayores que lo recaudado siempre que
el bien público se provea.
d) Otros Aportes
Podemos destacar diversos aportes contemporáneos en torno a la materia,
entre ellos distinguimos a:
Groves y Ledyard en 1977, propusieron que los individuos envíen hacia un
centro receptor, la cantidad marginal de bien público que necesitan y el costo
que pueden asumir por esta. El mecanismo generaría la menor interactuación
posible entre los potenciales beneficiarios y con ello restringiría la posibilidad
que cada uno desarrolle su espíritu polizonte. Finalmente, el centro receptor
debería sumar todas las cantidades marginales para obtener la cantidad total
necesaria del bien, y luego cobrar un impuesto a cada participante en función
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
94
del costo de proveer esta cantidad y las respuestas brindadas por el resto de
individuos.
Hacia 1979, Smith tomando como base el trabajo anterior propone que cada
persona envíe un mensaje al centro receptor planteando en este la cantidad
total de unidades del bien público que necesita así como el monto que está
dispuesto a pagar por esta cantidad. El centro receptor debería entonces
revisar la cantidad promedio de unidades de bien público propuesta a generar
por toda la comunidad así como las contribuciones que se podrían recibir,
estableciendo sobre ello el cálculo referido a observar si este monto resulta
suficiente o no para coberturar los costos de producción del bien. Sobre esta
base, el centro reporta a cada participante la cantidad promedio a brindar y
propone un costo compartido, calculado como el total del costo de la provisión
menos la suma prorrateada de las contribuciones de los otros participantes,
con esa información cada persona puede ratificar su propuesta inicial o
cambiarla. Para Smith, los participantes tenderán a seleccionar una
distribución óptima y contribuirán a financiar esta.
Binger, Hoffman y Williams hacia 1987 en la misma temática sugerida por
Smith, promueven la existencia de un centro receptor y mantienen la idea que
este provea a cada persona sobre información individualizada de su aporte
necesario para la creación del bien público. Sobre ese aporte cada uno definirá
la cantidad de bienes que demandarían, si se logra una cantidad común esta
aún debería someterse a un proceso de votación en los que si se ratifica con
unanimidad la cantidad esta es aprobada. Si no se logra consensos en
ninguna de las dos vías, el centro ajustará las propuestas hasta llegar a una
propuesta validada por todos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
95
El segundo punto, debemos establecer análisis de cuál será el valor o precio
del bien público y quién lo asume para tal fin evaluamos a continuación los
mecanismos existentes para mensurabilizarlos.
MECANISMOS PARA DETERMINAR LA VALORACIÓN DE BIENES PÚBLICOS
Si nos enfrentáramos a bienes privados la valoración y por tanto financiamiento
de la producción de estos sería relativamente sencilla, el precio cobrado por ellos.
En los bienes públicos la tarea es difícil porque obviamente nadie paga un valor
por la producción de ellos y además debemos adicionalmente internalizar las
externalidades que genera para ver si estos superan los egresos propiciados por su
producción (una situación contraía determinaría la necesaria no producción del
bien público por la aminoración de la eficiencia que propiciaría).
En la actividad de mercado la racionalidad es simple se produce un bien cuyo
precio o beneficio es mayor al costo; en el mercado de los bienes públicos se
generará uno de ellos si el beneficio que propicia en la sociedad es mayor a los
costos que el Estado asume o propicia asumir.
Cualquiera sea la intensidad con que el gobierno interviene en la sociedad,
será siempre verdad que deberá recaudar los recursos para llevar a cabo tales
intervenciones. En última instancia, gobernar no puede ser sino gravar para
gastar. Lo debatible será todo lo demás: asuntos tales como las intenciones del
gobierno, la legitimidad de su intervención, la composición del gasto, la forma
de recaudar o la intensidad con que el sector privado se ve afectado. Es
predecible que el instrumento tributario sea intensamente utilizado por
gobiernos que participan activamente en las decisiones de los ciudadanos (a
veces reemplazándolas, pero siempre influyéndolas), pero es más interesante
preguntarse si acaso un gobierno que deseara asignarse a sí mismo un
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
96
protagonismo mínimo en las decisiones de sus ciudadanos, podría prescindir
de utilizar ese instrumento.
Si la premisa inicial para definir la producción de un bien público es si los
beneficios son mayores que los costos (incluyendo en ambos casos los valores
de externalidades). Podemos preguntarnos entonces ¿Cómo valorizamos los
beneficios que propicia la generación de un bien público? Al parecer existen
hasta dos formas distintas de hacerlo:
Calculando los excedentes que generan en los actores
económicos
Infiriendo la influencia sobre el comportamiento de la
población (valor del tiempo)
Veamos cada uno de ellos:
a) Excedencia del consumidor
Recordamos que en economía existe un concepto denominado excedente del
consumidor. Este excedente es la diferencia entre lo que una persona estaría
dispuesta a pagar por un bien y lo que paga efectivamente por él. Así, si el
bien es cada vez más barato, el excedente es cada vez mayor.
Si contemplamos valorar el impacto de un bien público en el bienestar de la
sociedad, aparentemente podríamos simplemente sumar todos los excedentes
de los consumidores del mismo y tener una adecuada aproximación de la
mejora de la eficiencia de la economía. De allí se deriva que en proyectos
públicos, el análisis nos impulsa a contrastar los costos de llevarlo adelante
con los beneficios que a nivel de excedencia se genera.
Tal vez el principal problema consista en el trazado de la curva de la
demanda, elemento básico para calcular el excedente del consumidor, tal vez
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
97
la única forma de generarla es preguntando a los consumidores con todas las
reticencias que en páginas planteáramos sobre este tipo de consultas.
Veamos un ejemplo
Ejemplo Nº 05
Nuestra intención será la de proveer agua potable a una determinada
población; evidentemente esto implica la generación de un bien
público (particularmente el servicio de agua potable). El mercado no
lo hará por la no rentabilidad que esta genere en términos de mercado.
Asegurar la provisión del servicio sólo será factible si comprobamos
que al hacerlo no contraemos la eficiencia de la economía y que
alguien pague las externalidades generadas, nuestro entender es que
la excedencia lo hace y queremos demostrarlo.
Para ello determinamos, la revisión inicial de los costos de acceder al
agua potable para aquellas personas no conectadas al sistema
(consideremos que el 98,19% de las familias de la zona dispone de este
recurso a partir de la provisión generada en las piletas públicas allí
existentes. Esto es, 1413 familias que representan aproximadamente 6
076 personas). El 1,81% restante (26 familias, lo que implica un
aproximado de 112 personas), sólo pueden disponer de este recurso
adquiriéndolo de los llamados “tanques cisternas”.
a) El consumo de agua de los no conectados al sistema, tiene su origen en dos fuentes básicas: las piletas (para el 98,19% de la población) y la compra de cilindros de agua (para el 1,81% de la población)
Provisión mensual media por pileta = 2,78 m3/familia/mes
Consumo mensual media por pileta = 2,78 (1-24,36%/100)
Consumo mensual media por pileta = 2,10 m3/familia/mes
Consumo anual medio de cilindros = 20,80 m3/familia /año
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
98
Consumo mensual medio de cilindros = 1,73 m3/familia /mes
Consumo Promedio de agua no conectados = 2,10 (0,9819) + 1,73 (0,0181) P. Ponderado
Consumo Promedio de agua no conectados = 2,09 m3/familia/mes
b) Para definir el Precio Económico del Agua para los no conectados, incorporamos el análisis de las dos alternativas actualmente disponibles: el uso de piletas y la adquisición de agua en cilindros.
Pago Agua por Pileta (S/. por m3) = 0,39
A este precio incorporamos el costo por acarreo a cada vivienda:
Persona que
acarrea
Tiempo de acarreo (min)
Nº de viaje/día
Tiempo total de acarreo
(hrs)
Valor del tiempo (S/. por hora)
Valor del tiempo de
acarreo (S/. por
día) Madre 5 2 0,17 1,49 0,25 Hijo 4 3 0,20 0,74 0,15 3 TOTAL 0,40
Valor del tiempo de acarreo por familia al mes (S/.) 12 Valor del tiempo de acarreo por familia al año (S/.) 146 Cantidad acarreada por viaje (litros) 14,01 Cantidad acarreada al día (litros) 70,05 Cantidad acarreada al mes (m3) 2,10 Valor tiempo de acarreo al mes por cada m3 (S/.) 5,71
Total Precio de Agua de Piletas = 0,39 + 5,71
Total Precio de Agua de Piletas = S/. 6,10 por m3
Precio de Agua de Cilindros = S/. 2,50/cilindro x 0,200 m3/cilindro
Precio de Agua de Cilindros = S/. 12,50 por m3
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
99
Para calcular el precio de agua para los no conectados utilizaremos el
promedio ponderado de los valores calculados previamente:
Precio de Agua de No Conectados = S/.6,10 (0,9819) + S/. 12,50 (0,0181)
Precio de Agua de No Conectados = S/. 6,22
En base a estos datos definimos la función de la demanda de agua
para los beneficiarios:
Variable cantidad nuevos usuarios
Variable precio cantidad (S/.) Precio (S/./m3)
- 6,90
Precio máximo al cual no se demandaria agua potable
Consumo de los no conectados al sistema (m3/mes/vivi.)
2,09 6,22
Precio económico del agua para los no conectados al sistema (S/./m3)
Consumo según tarifa de EPS o propuesta (m3/mes/vivi.) 17,45 1,19
Tarifa de la EPS o propuesta
Consumo de saturación con tarifa marginal cero (m3/mes/vivi.) 21,09 -
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
100
Esto nos plantea la definición de la siguiente ecuación de la demanda:
Qd= 21,09 – 3,05 P
Lo que nos plantea que dotar a una familia del servicio público
determinará un incremento del excedente del consumidor explicador
por:
Menor Costo (soles/familia/mes) = 13,00
Mayor Disposición de agua (soles/familia/mes) = 56,93
Incremento de la excedencia del consumidor total (soles/familia/mes) = 69,93
Lo siguiente será definir el costo exacto de producción del servicio y quién
asume el costo (bajo la figura de precio) y permite internalizar esta
Precio (S/.)
Cantidad demandada
(m3/vivienda/mes)
Condición de excedencia del
consumid or actual (sin
servicio público)
Condición de excedencia del
consumidor prevista (con
servicio público)
Menor Costo
Mayor Dotación
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
101
externalidad; si lo hará la población organizándose y financiando el bien
público. Obviamente esta intervención sólo será viable si los costos son
menores que los beneficios y no se retraiga de este modo los niveles de
eficiencia de la economía.
b) Excedencia del productor
Podemos definir que el excedente en el productor es en esencia el ingreso total
que se paga a los productores por un bien, menos el costo variable total que les
representan producir ese bien. Como notamos la definición del excedente del
productor omite el costo fijo, debido a que este es irrelevante para que la
empresa determine su producción a corto plazo. Las empresas no pueden
evitar pagar los costos fijos a corto plazo, independientemente de lo que
decidan hacer. los costos fijos son no recurrente a corto plazo, dado que la
empresa debe cubrirlos, ya sea que produzca o no. Es el costo variable lo único
que importa. Para cada empresa, el costo marginal es el incremento en el costo
variable total a medida que la producción aumenta, y la suma de los costos
marginales de todas las unidades es el costo variable total.
Aludiendo al tema serían los beneficios resultantes para un agente económico
(básicamente productores) a partir de la provisión de un bien o servicio
público; determinados por una mayor producción o un mayor ingreso
provenientes de un incremento en el precio.
Veamos un ejemplo
Ejemplo Nº 06
Una zona agrícola se encuentra compuesta por 40 unidades agrarias
de un tamaño medio de 1,5 ha todas bajo riego; aún cuando la
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
102
eficiencia de la misma es bastante baja debido a las deficiencia de la
infraestructura de riego existentes en el medio la que determina un
rendimiento escaso de 7 Tm/ha del único producto allí generado.
La producción registra ligeras variaciones explicadas por el precio las
que se ajustan a la teoría que explica la oferta; esto es cuando se
registran caídas en el precio la producción se retrae y cuando el precio
se incrementa la cantidad ofertada también lo hace.
El precio actual se estima en S/. 1,00 el Kilogramo del bien producido
en la zona. A la par se estiman que los costos variables de producción
ascienden por hectárea a S/. 5 000.
Veamos la función que explica el comportamiento de la producción
Cantidad ofertada
Precio (S/.por Kg)
7 TM
1,00
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
103
En esta condición de equilibrio actual entonces determinaría el
siguiente nivel de excedencia del productor:
Excedencia del productor = Ingresos Totales – Costo Variable
Excedencia del productor = (Producción x Precio) – (Costo Variable Unitario x Superficie)
Excedencia del productor = (7 000 x 1,50 x 1,00) – (5 000 x 1,5)
Excedencia del productor = S/. 3 000
Si incorporamos en el análisis a todos los productores de la zona (que
suman cuarenta) la excedencia ascendería a 120 000 nuevos soles por
campaña.
Si se plantea desarrollar la canalización de la infraestructura de riego;
esta tarea evidentemente crea un bien público que determinaría la
mejora en la eficiencia de riego y a partir de ello un incremento del
rendimiento hasta en 5% al valor actualmente registrado.; esto
determina un impacto en los volúmenes de la excedencia del
productor. Como notamos este incremento de la producción es
exógeno al comportamiento del precio por lo que la oferta se amplía
en un notorio rompimiento del ceteris paribus.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
104
Excedencia del productor = Ingresos Totales – Costo Variable
Excedencia del productor = (Producción x Precio) – (Costo Variable Unitario x Superficie)
Excedencia del productor = (7 350 x 1,50 x 1,00) – (5 000 x 1,5)
Excedencia del productor = 11 025 – 7 500
Excedencia del productor = S/. 3 525
Si incorporamos el análisis agregado de los 40 productores la
excedencia involucraría un valor de S/. 141 000 por campaña. Vale
decir que la creación del bien público determinará incrementos de
bienestar de S/. 525 por campaña por productor y de S/. 19 000 en
toda la zona por este mismo período.
Precio (S/.por Kg)
7
1,00
7,5
Cantidad ofertada (TM)
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
105
Nuevamente determinamos si tales impactos positivos son superiores
a los costos generados por crear o generar dicho bien.
c) Midiendo la influencia sobre el comportamiento de la población (valor del tiempo)
Algunas técnicas utilizadas en la economía del bienestar se encuentran
referidas a inferir el cambio de conductas del individuo en torno al mercado u
otros contextos, tenemos entre ellos:
Los que valoran el ahorro de tiempo
Los que valoran la esperanza de vida
c.1. Los que valoran el ahorro del tiempo
En toda generación de un bien público nos podemos topar con que este
determina a su aparición la reducción de tiempos y a partir de ello la
aminoración de los costos por el uso de estos.
Ejemplo Nº 07
El poblado Mendiburu se encuentra unido a la capital de su distrito
por una trocha vehicular la misma que a la fecha exhibe un estado de
mala conservación determinando con ello que los períodos de viaje
que desarrolla la población sean extremadamente largos y tediosos.
Es así que a la fecha este viaje demora aproximadamente 6 horas,
desplazándose diariamente 60 personas por esta vía.
La mejora y asfaltado de esta vía determinaría la reducción de los
tiempos de viaje, siendo estos estimados en promedio ahora sólo de 4
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
106
horas esto determina un importante ahorro de 2 horas para cada uno
de los viajeros.
El ingreso promedio mensual en la zona es de S/. 1200,00;
adicionalmente se conoce que una persona en la zona labora
aproximadamente 240 horas al mes determinando por tanto un
ingreso por hora de S/.5,00.
Los beneficios o externalidades positivas reportadas mensualmente
por la vía serían entonces:
Beneficios diarios = Ahorros de tiempo x Valor monetario del
tiempo x Nº de viajeros
Beneficios diarios = (6 horas – 4 horas) x S/. 5,00 por hora x 60
viajeros
Beneficios diarios = S/. 600,00
Beneficios mensuales = S/. 1 800,00
Indudablemente podrían existir también externalidades negativas que
deberían incorporarse en el análisis y sobre la base del balance de
dichas externalidades y el costo generado por la provisión del bien
público determinar la conveniencia o no de su producción (en razón al
incremento o no de la eficiencia económica que provoca).
Nuevamente nos debemos luego preocupar por saber quién financiará
y quién prioriza la producción de este bien.
c.2. Los que valoran la esperanza de vida
Al respecto podemos identificar hasta dos métodos alternativos:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
107
EL DENOMINADO MÉTODO CONSTRUCTIVO
Plantea estimar el monto de ingresos que un individuo hubiese obtenido de
haber permanecido vivo hasta su edad promedio o normal de muerte, tomando
para esto la esperanza de vida de la zona; toma para ello como referencia el
volumen promedio de renta durante toda la vida laboral de éste.
Las críticas planteadas a este se encuentran básicamente referidas al hecho
que los ingresos de una persona tienden a generar un comportamiento
marginal decreciente; vale decir, que a medida que la edad de una persona se
incrementa sus ingresos merman; siendo por tanto la estimación planteada un
sobre estimado.
EL DENOMINADO MÉTODO INDIRECTO
Este método propone evaluar previamente la probabilidad de muerte de un
individuo básicamente en razón al riesgo de su profesión u ocupación. El
valor estimado de la vida según este método se obtiene de estimar el valor
actual de las diferencias salariales entre individuos de características similares
pero que se desempeñan en distintas actividades o profesiones. Vale decir
medimos aquí el ingreso que podría percibir con una mejor formación o
mayores oportunidades.
La mayor observación a este método radica en la subvaluación que se hace de
la vida, básicamente estructurado que muchas veces la formación o acción
pública no siempre homogeniza las oportunidades u opciones de ingreso.
¿Existen efectos externos que no pueden ser tipificados como
externalidades?
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
108
Recordemos que al hablar de externalidad nos referíamos fundamentalmente a
los beneficios o perjuicios que se generan impensadamente en una economía, y
que no se ven reflejados en el sistema de precios de la misma.
Podemos encontrar primeramente a aquellos efectos externos asociados a las
unidades iniciales de producción y/o de consumo de algún bien o servicio,
pero conforme estos se incrementen y alcancen los puntos de equilibrio
privado se extinguen o se vuelven irrelevantes, por lo que indudablemente la
intervención gubernamental no se justifica. A ello se denominan
externalidades inframarginales.
Muchos visualizan el concepto de externalidad como el efecto económico
asociado a la convivencia societaria. Así una externalidad suele establecerse
como las maneras diferentes en que las acciones de A pueden afectar el
bienestar de B. La estructura de los derechos de propiedad, las oportunidades
permitidas de A para afectar a B y viceversa. Cuando los intereses entran en
conflicto y un actor ejercita su derecho, hay un impacto sobre B (costo para)
que es indeseable desde el punto de vista de B. Warren Samuels se refiere a
estos impactos como ―coerción‖ y así deriva una definición de externalidades
que anuncia la exposición desarrollada arriba
“Las externalidades comprenden la substancia de coerción,
principalmente los daños y beneficios, los costos y las
ganancias puestas sobre otros a través del ejercicio de elección
para cada actor económico y por el número total de actores
económicos” (1972, p.p.104).
Cuando los intereses están en conflicto, un cambio en la regla puede desplazar
externalidades de una parte a otra, pero las externalidades no pueden ser
eliminadas.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
109
Las variedades de efectos de interdependencia a los que se les da dirección
mediante la aplicación de un derecho de propiedad en particular como se
discutió arriba, pueden ser agregados en varias categorías que distinguen la
manera en la cual el impacto externo es generado. Estas distinciones existen
en la literatura, pero el lector familiarizado con ellos debe ser advertido que su
utilización aquí es considerablemente más amplia. Las distinciones serán
brevemente definidas y después las diversas clases de interdependencia
delineadas arriba serán resumidas en términos más agregativos. Esta
conceptualización adicional puede ayudar más a formar hipótesis que pueden
ser probadas sobre la conexión regla-desempeño.
Las tres variedades de interdependencia o externalidades son tecnológicas,
pecuniarias y políticas. Una externalidad tecnológica o impacto, es una donde
alguien te afecta físicamente a ti o a tu bien directamente. Una externalidad
pecuniaria es una donde el bien permanece físicamente intacto, pero su valor
de intercambio es efectuado. Una externalidad política puede ser tecnológica o
pecunaria pero la fuente es el trabajo del gobierno cuando cambian las reglas
del juego o hacen transacciones administrativas. Los derechos de propiedad
controlan y dirigen cada uno de estos tipos de externalidades.
En cuanto a las primeras, las llamadas externalidades tecnológicas se
expresan como un impacto en la elección de A en las oportunidades de B en el
caso de producción, cuando el producto final de una empresa depende no
solamente de los factores de producción utilizados por esta empresa sino
también del producto final y la utilización y el factor de utilización de otra
empresa o grupo de empresas (Scitovsky, 1954). En el caso de consumo, el
efecto cuando la utilidad de un consumidor depende no solamente de los
bienes que consume sino también del consumo de otros. Las externalidades
tecnológicas también son relacionadas a la interdependencia física directa,
enraizándolas en la naturaleza e ilustrándola como el poder elemental de una
persona de pegarle a otra persona o físicamente destruir o remover un bien
que la otra persona estaba disfrutando o planeaba disfrutar. Como se aprecia
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
110
podríamos asumir que estas supuestas externalidades no generan un real
impacto pues, simplemente trasladan los beneficios de la economía para
ciertos sectores en detrimento de otros. Cuando la acción de poder es
marcadamente visible la corrección punitiva debe resolver el efecto externo
creado.
Para las segundas, podemos encontrar que en algunos casos las actividades
productivas o de consumo generan una alteración en los precios de
determinados bienes, por ello se les denomina externalidades pecuniarias o
monetarias. Sin embargo y como podemos notar; si su efecto es palpable en la
valorización de un bien es perfectamente "internalizable", por ello no pueden
ser realmente considerados como externalidades. Para entenderlas con
propiedad consideremos el siguiente ejemplo:
Ejemplo Nº 08
En un pequeño pueblo, se instala un observatorio espacial que por sus
características empieza a atraer a la zona un número importante de
visitantes de la comunidad científica y aficionados de la ciencia. Si una
proporción importante de estos decide instalarse en la zona, aparecerá
un problema severo al no existir viviendas en número que permitan
satisfacer la demanda generada, por ello ante esa escasez el precio de
los alquileres termina incrementándose significativamente.
Las personas que habitaban viviendas rentadas en la zona antes de la
instalación del observatorio podrían reclamar que el aumento en sus
pagos les resulta una externalidad negativa. Sin embargo, no existe
externalidad alguna simplemente estamos ante la presencia de la
acción regulatoria del mercado.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
111
Finalmente las externalidades políticas derivan de las dos últimas. Para ello
recordemos que, si alguien te afecta físicamente establecería una externalidad
tecnológica, mientras que será una externalidad monetaria si el impacto
cambia el precio (valor de intercambio) de tus activos. Son los derechos de
propiedad los que afectan las oportunidades de interacción mutua de
diferentes personas. Estas reglas pueden cambiar y cuando lo hacen, cambian
el patrón previo de libertades y exposiciones. Esto es definido aquí como una
externalidad ó interdependencia (el término es algo similar a lo que Buchanan
y Tullock llaman costos impuestos en el individuo por acción colectiva). Lo
que la acción pública le dio, se lo puede quitar. Así el gobierno y la elección
pública, son el proceso por el cual una legítima externalidad pecuniaria o
tecnológica es distinguida del robo y la guerra. Un individuo tiene derechos
debido a la elección pública que le permite crear costos para otros. Cuando el
público cambie su mente, los costos son desplazados. Una persona a quien se
le permitió afectar los activos de otras físicamente ó alterar su valor por
elección de mercado, ahora encuentra que en lugar de crear un costo para
otros, él esta cargando con el costo de la nueva libertad de otros. Así, las
acciones políticas desplazan las externalidades y para un individuo dado, crea
un costo donde hubo ingreso ó uso anteriormente. Si las cortes requieren
compensación para externalidades políticas se denomina ―compensatorio‖,
pero si ninguna compensación es requerida, se llama un ejercicio del poder de
la política (Samuels y Mercuro 1991). La externalidad política toma muchas
formas.
Quizás la falta de organizar una acción política es una fuente de externalidad,
así también cuando la acción exitosa va en contra tuya. Donde los costos de
exclusión son altos y existen pasajeros gratuitos, alguna gente puede desear
proveerse así mismos, con un bien, pero no puede organizarlo. Si una persona
quien paga por algún bien gubernamental que no desea, sufre una
externalidad política, la persona que sufre de los mosquitos pero no puede
organizar acción colectiva para proveer control, también sufre de una
externalidad política debido a la falta de acción del gobierno.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
112
Pero surge sin embargo una nueva pregunta quién asume los costos de
provisión del bien público y sus externalidades; si como dice Olson debe ser el
Estado o deben ser los propios beneficiarios quienes contribuyan para ello.
Cabe recordar que habíamos citado que las externalidades pueden ser
tipificadas en positivas o negativas según el impacto que determinen en
segmentos específicos de la sociedad. Propondremos en base a esto un análisis
diferenciado de las mismas.
EXTERNALIDAD POSITIVA
Consideremos a priori una economía competitiva exenta de fallos de mercado
en las que la demanda y oferta de un bien se conjugan y establecen un punto
de equilibrio (E); en la cual ambos se encuentran satisfechos
comercializándose en el mercado Q1 unidades del bien, valorizadas a P1
unidades monetarias.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
113
Gráfico Nº 7: Economía con externalidades positivas
Sin embargo el bien en cuestión genera externalidades positivas como el caso
de la educación en ejemplo previo, evidentemente que a mayor sea el consumo
del bien mayor será la exterrnalidad positiva captada, por lo que se define una
función conexa de bienestar marginal externo la curva (BME). Por tanto, esto
genera una falla en el comportamiento del mercado haciendo necesario
formular un análisis privado y otro de dimensión social.
El análisis social debe partir de la premisa de internalizar los beneficios
marginales externos de cada consumidor, planteándose a partir de ello una
curva suma de la demanda privada y las externalidades, a la que se denomina
curva social. La cual al vincularse con la oferta nos plantea un nuevo punto
de equilibrio, esta vez social (S), en la cual evidentemente la cantidad de
bienes socialmente utilizados (Q2) resulta superior a la definida por el
Demanda
Oferta
Cantidad
Oferta’
BME
Demanda
Social
P2
P1
Q2 Q1
B
C
E S
S’
Precio
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
114
mercado en el punto E, lo que equivale a decir que el libre mercado genera una
sub producción del bien, básicamente porque el diferencial no es internalizado
por las partes.
En esas circunstancias el Estado debe intervenir para devolver la situación a
un punto de máximo bienestar o de Pareto óptimo; esto es básicamente
devolver el comportamiento de los demandantes a los cauces explicativos del
mercado. Esto podría generarse a partir que el gobierno aplique un subsidio
para incrementar la producción y el consumo del bien; esto es internalizando
las externalidades positivas. En el gráfico anterior esto determina como
resultante el desplazamiento de la curva de la oferta hacia abajo; esta
situación determina definir un nuevo punto de equilibrio (S‘) que permite el
cumplimiento de la ley de la demanda.
Un elemento extra es la evaluación de las condiciones de optimidad económica
y social, juzgando a priori que el equilibrio privado es sub-óptimo en
comparación del equilibrio social. Esto es, que acerca más a una economía al
óptimo de Pareto.
Validamos lo anterior al establecer que el excedente adicional (generado por la
aplicación del subsidio) para los consumidores privados sería equivalente al
polígono P1P2ES‘. Para los beneficiarios de las externalidades positivas esto
producirá un excedente equivalente al área del trapecio Q1BCQ2
Si sumamos los excedente generados y descritos anteriormente podemos
apreciar que el beneficio del subsidio termina siendo superior al costo del
mismo, representado por el rectángulo P1P2SS‘.
EXTERNALIDAD NEGATIVA
Recordemos que una externalidad negativa se expresa cuando en el proceso
productivo o de consumo de un bien o de un servicio, se genera de manera no
intencionada algún efecto negativo en la economía.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
115
Consideremos para nuestro ejemplo una planta procesadora agroindustrial
que genera una contaminación en el entorno en el que se ubica.
Evidentemente a mayor producción, mayor será el impacto en el medio; este
hecho lo podemos ver graficado en torno a la curva CME (Costo Marginal
Externo). De igual forma que en el ejemplo anterior, la economía reclama por
la internalización de estos efectos no intencionados de la producción.
Esto supone adicionar a los Costos Marginales de la Producción Privada
(Op), los valores de la curva CME, permitiéndonos obtener una Curva
Marginal Social, que implica el costo incremental por cada unidad del bien
producido.
Gráfico Nº 8: Economía con externalidades negativas
CME
CMS
Op‘
Op
Bien
Utilidad Marginal
S
E
B
D
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
116
Esta situación determina alterar la condición de equilibrio pre-existente (E),
por una nueva (S); en la que el consumidor accede a una menor cantidad del
bien por el mayor precio que este asume, por lo que el equilibrio social resulta
siendo sub-óptimo, lo que nos podría llevar a señalar que al actuar el mercado
de manera libre se generaría una sobreproducción (Op‘-Op).
El Estado en estas condiciones deberá generar una contracción productiva que
recupere la optimidad de la economía. La aplicación de un impuesto (o una
regulación estatal) puede ser la solución y el camino para recuperar la
eficiencia social, cuya contracción resulta ser equivalente al área del triángulo
BSE.
Y es que el aporte recogido de las empresas a partir de la citada imposición
(llamada también impuesto pigouviano) permite internalizar las
externalidades negativas generadas en el proceso productivo.
La lógica es la siguiente:
Toda empresa maximiza su rentabilidad cuando:
CTITMaxU (1)
Las utilidades se expresan como la máxima diferencia entre
los ingresos totales y los costos totales Equilibrio Walrasiano
Descomponemos ahora (1)
QCuQPMaxU
Luego: CMgIMgMaxU
Esto es: CMgP
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
117
Sin embargo; debemos incorporar en esta valorización la
externalidad generada, por ello:
CeCMgP
Donde: Ce, representa el costo externo generado por la
contaminación
Si el precio definido por la empresa no incluye Ce, el Estado
deberá fijar para esta un impuesto proporcional al valor del
costo de la externalidad, entonces:
CeT
La solución parece bastante sencilla, pero evidentemente en la práctica resulta
mucho más difícil estimar el valor de Ce; esto es, el costo que implica para la
sociedad externalidades como la contaminación.
Un sobredimensionamiento del costo, podría finalmente empeorar las cosas,
pues el incremento de costos en esta situación contraería en extremo la
producción y determinaría una situación de pérdida de eficiencia que alejaría
a la economía de su óptimo de Pareto.
Como ya viéramos Coase, sugiere que la presencia de externalidades en una
economía no necesariamente da pie al actuar del Estado; sino más bien al
surgimiento del desarrollo de la propiedad privada como forma de asumir
estas, o en contraparte la definición en acuerdo mutuo de los mecanismos de
resarcimiento (mecanismos en los cuales el estado es la última instancia de
consulta). Así, según Coase mientras más recursos cuenten con propietarios
menos fenómenos de free-riders existirían. Los bosques titulados a favor de un
particular determinarían en este la inquietud por valorar la pérdida de cada
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
118
uno de los árboles que lo componen restituyendo monetariamente el beneficio
que este provee a la comunidad, señala el renombrado economista inglés.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
119
LECTURA 02:
PIGOU VS. COASE: DILEMA DEL ESTADO, INTERVENIR O NO
Miró Rocasolano, Pablo (2002):
"El Teorema de Coase y sus implicaciones según ―El problema del Coste Social‖‖,
en Contribuciones a la economía de La Economía de Mercado, virtudes e
inconvenientes: http://www.eumed.net/cursecon/colaboraciones/index.htm
POSICIONAMIENTO DE PIGOU Y RÉPLICA DE COASE.
Acepta Pigou que los intereses de cada uno llevan al bienestar
económico, porque las instituciones humanas se han creado para ese
fin. Sin embargo, ante presencia de externalidades se producen
divergencias entre producto social neto y privado. Para mejorar esas
tendencias naturales (ineficientes) aumentando el bienestar general y
renta nacional, es necesaria la intervención pública. Pigou, siendo
consciente de las limitaciones de esa intervención (que varían en
tiempo y lugar), soluciona esas deficiencias con la figura de los
comités o comisiones, que dice no presentan estos problemas. Sin
embargo los hechos han mostrado que esto es claramente mentira.
Coase arguye esa simplificación por parte de Pigou en base al objetivo
de buscar una teoría general más que una profundización en ciertos
aspectos.
Según Pigou, la externalidad es caso de intervención gubernamental,
ya sea con un impuesto en caso de externalidad negativa sobre su
productor o un subsidio en caso de externalidad positiva. También
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
120
plantea la posibilidad (que ha trascendido menos a la literatura
económica) de la regulación. Pigou pone el ejemplo de una locomotora
que despide chispas a bosques cercanos. Según Pigou los ferrocarriles
causan un daño y éstos deben compensar a quienes se incendian los
bosques.
Coase invalida este argumento por varios motivos: primero, porque
Pigou no establece que la recaudación del impuesto vaya a los
"damnificados" de la externalidad y así, se dispersa en la economía
(aunque la literatura económica a veces cometa el error de considerar
todo lo contrario). Segundo, porque ha trascendido la idea del
impuesto pero no de la subvención. Tercero, porque con un impuesto
sobre una externalidad negativa ésta disminuirá. Pero no siempre es
deseable eliminar toda la externalidad, porque es posible que lo que se
gane con ello sea menos de lo que se pierde con la eliminación de la
actividad productora de externalidades. Y cuarto, y lo más importante,
porque lamenta Coase que sólo se hable de impuestos al que cause la
externalidad, porque no se reconoce así la naturaleza recíproca del
problema. En un supuesto extremadamente retorcido y perverso en
"El problema del coste social" (1960), Coase propone que el impuesto
se establezca sobre generador y receptor de externalidad; aún así, esa
vía intervensionista nos llevaría a una situación ineficiente. Por eso, se
puede reconocer mejor esa naturaleza recíproca, según veremos, vía
negociación de las partes implicadas, asegurando un resultado
eficiente.
Señala Coase que la intervención usualmente conlleva altos costes,
incluso mayores que el beneficio buscado. Aún en el supuesto de que
la negociación no se de por altos costes de transacción, ¿quién nos
garantiza que pueda solucionar eso el Gobierno? Además, incluso si se
aceptara la intervención pública, no debería generalizarse y se debería
adaptar a las condiciones de coste de la economía. Y además,
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
121
cualquier intervención pública que lleve a una situación ineficiente;
podrá revertirse a otra situación eficiente vía negociación.
Finalmente añade Coase que los argumentos de Pigou son confusos,
porque dice que algunos sistemas de compensación puede agrandar la
divergencia entre productos social y privado, pero no bajo qué
condiciones. Hoy día todavía se sigue a Pigou, pero Coase dice que
con un mayor distanciamiento respecto al mundo real.
LA SOLUCIÓN DE COASE.
Según Coase, en contraposición a Pigou, la intervención no siempre es
necesaria y a veces se debe permitir la externalidad, llegando a un
óptimo social mediante la negociación, si los costes de transacción son
menores de lo que se persigue con el intercambio. Sólo si el beneficio
que se pudiera obtener eliminando la externalidad fuera mayor que el
daño que se produce al eliminar la actividad generadora de la misma,
tiene sentido la intervención, aunque en tal caso es mejor llegar a ese
óptimo mediante negociación.
A través de esta negociación consistente en la maximización del
producto social en vez de la comparación del producto social y
privado, es indiferente si al causante del efecto dañino se le puede
asignar responsabilidad por daños o no, porque en ambos casos se
puede llegar a una situación óptima. Y lo más importante de eso es
que se produce a través de un proceso espontáneo, por inercia de la
gente. Así se reconoce, en palabras de Coase, la naturaleza recíproca a
la hora de solucionar el problema de las externalidades, a través de la
negociación entre productor y "consumidor" o receptor de las mismas,
en lo que es una compra-venta de derechos legales. Pero para ello, esa
negociación conducente a ese resultado sólo será viable con costes de
transacción o de negociación nulos y unos derechos de propiedad
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
122
claramente establecidos que puedan defenderse en los tribunales (con
independencia de cual sea esa distribución de derechos). Si bien es
indiferente asignar o no responsabilidad por daños para llegar a una
situación de máxima eficiencia, no lo es en cuanto al proceso de
negociación:
Según Coase, si suponemos dos agentes en una economía (A y B) y
hay responsabilidad por daños del agente A que causa la externalidad
(porque así lo establecen los tribunales), A puede compensar a B de tal
manera que lo que pierda B por seguir llevándose a cabo la actividad
(ya sea de producción o de consumo) generadora de externalidad (o
debido a los gastos por protegerse de la misma), sea menor que lo que
gana como consecuencia de la compensación o indemnización por
parte de A; mientras que el pago que realiza A deberá ser inferior a la
pérdida que podría tener si tuviera que cesar su actividad o
trasladarse a otro lugar para efectuarla.
Si por el contrario no hay responsabilidad por daños, también caben
los márgenes a la negociación. A pesar de lo sorprendente que pueda
parecer en un principio, no lo es tanto el hecho de que B realice un
pago al agente generador de la externalidad (A), con tal de que la
desutilidad que le conlleva el pago a B sea menor que la utilidad que
le proporciona el cese de actividad o traslado de la misma para el que
está destinado ese pago; mientras que A estaría dispuesto a renunciar
a su actividad o trasladarla (con lo que de incremento de costes
supone) si esa pérdida es menor que lo que obtiene con el pago de B.
Este segundo caso se puede ilustrar con el siguiente ejemplo: si un
fumador molesta con el humo a un no fumador, el no fumador puede
pagar al fumador para que deje de fumar. Al pagar, el no fumador
tiene una pérdida que, posiblemente, se ve compensada con una
ganancia al dejar de fumar el fumador. Y el fumador, igual gana más
con el pago del no fumador que lo que pierde con dejar de fumar.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
123
Sintetizando todo lo dicho, Coase interpreta el ejemplo de Pigou de la
locomotora que despide chispas así: un impuesto sobre la locomotora
puede evitar un daño (externalidad), que bien puede causar un mayor
perjuicio a la colectividad si se reducen los servicios que presta el tren
y éstos tienen más valor de la madera que se queme por las chispas.
Hay que ver el efecto total en base a un análisis coste-beneficio, en un
sistema general: ¿qué es más perjudicial? ¿Qué se queme la madera
del bosque ó que el tren deje de prestar servicios para que no se
queme la madera (afectando por tanto a los usuarios del tren)?. Es por
eso que no siempre es deseable ni la intervención ni la responsabilidad
por daños.
Así se ve la importancia de la negociación. Pero en determinadas
circunstancias, sólo si los costes de transacción son extremadamente
altos, puede tener sentido la implantación de estatutos por parte del
Estado, protegiendo actividades que para algunas personas pueden
llegar a ser molestas, porque se interpretan en base a un beneficio
público. Obviamente, estos estatutos sólo deben permitir los costes
inherentes a la prestación del servicio, no otros adicionales. Éstos
estatutos pueden ser a veces una buena vía de escape cuando las
decisiones judiciales no se basen en consideraciones económicas (lo
cual ocurre frecuentemente), o al menos no lo hagan explícitamente (y
sí implícitamente, como en la habitualidad), que condicionaran el
funcionamiento del sistema económico en una dirección no deseable.
Tal es el caso de la doctrina por cesión perdida.
El propio Coase reconoce que una economía sin costes de transacción
es irreal. Ello no invalida el teorema de Coase, porque éste teorema
nos describe una situación ideal que los agentes persiguen. En efecto,
el sistema económico tiende hacia la supresión de obstáculos que
impiden tener costes de negociación lo suficientemente bajos. La teoría
económica siempre se ha asentado sobre el supuesto de costes de
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
124
transacción nulos, y dado que hay instituciones (mercado y empresa)
que surgen para tratar de disminuir esos costes (aunque el objetivo
será a menudo limitado); esta teoría (aún vigente por desgracia, según
Coase) se ha basado en unas instituciones no suficientemente bien
explicadas. Es por ello que Coase no niega la teoría existente (que es
aplicable a diversas ciencias sociales), sino la base sobre la que se
aplica: el mercado y la empresa, nunca estudiadas a fondo pese a ser
las instituciones principales en una economía, lo que ha hecho que no
se entienda bien el funcionamiento económico.
La empresa es una organización que según Coase disminuye los
contratos mercantiles entre individuos haciéndose con los derechos
legales de las partes ya no mediante contratos, sino como resultado de
una decisión administrativa sobre cómo deben emplearse los
derechos, con los consecuentes ahorros de costes. Naturalmente la
empresa sólo surgirá si no son necesarios más costes (administrativos)
que los que se ahorran y si lo que se gana por reacomodación de
actividades supera el coste de organización de las mismas. La crítica es
que los costes administrativos suelen ser altos, sobre todo con N
agentes. Ante eso habría una regulación estatal obligatoria
subsidiando numerosos productos y servicios, con los problemas
asociados de estimaciones falsas, un sistema de impuestos que hiciera
variar los precios, supresión de autonomía financiera... y en definitiva
ineficiencia.
Respecto al mercado, incide Coase en que la teoría económica
moderna no estudia la esencia del mismo, sino sólo el mecanismo de
formación de precios. Para que los costes de transacción se reduzcan
debe haber regulación, no necesariamente estatal; regulación que
puede ser en dos sentidos: para ampliar el mercado y recortar la
competencia. Si el sistema legal se hace difícil, interviene el Estado,
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
125
con los problemas vistos. De ahí que el propósito de estas instituciones
sea limitado.
COMENTARIOS QUE HACE COASE A SU TEORÍA.
Para él, lo más interesante y difícil a la vez es que propone un análisis
coste-beneficio dentro de un sistema general (lo que llama estudios de
estética y moral).
Dice que su análisis se queda corto porque se centra en una economía
de mercado, no mixta, y por tanto inexistente. El análisis se puede
quedar corto en cuanto a contenido, pero en mi opinión nunca en
cuanto a aplicación.
Coase señala la limitación del hecho de considerar los derechos de
propiedad más como factores de producción que como derechos, algo
bastante frecuente, lo cual imposibilita llegar al máximo de
producción o bienestar. Entre las ventajas, destaca la rapidez en las
transacciones y asignación de recursos ante costes de transacción
bajos.
LAS CRÍTICAS RECIBIDAS POR COASE Y SU RESPUESTA.
Samuelson dice que con el teorema de Coase usualmente la riqueza no
será máxima aún con costes de transacción nulos, porque siempre
habrá en la negociación un monopolio bilateral que lleve a un
resultado indeterminado, por miedo a empeorar una situación de
status quo. Coase dice que esta argumentación es errónea porque si ya
había contrato, las condiciones del mismo se cumplen, y si no hay
contrato no hay condición que poner en peligro. Dice Coase que
Samuelson dice esto porque quizá considera una situación en que no
existe contrato ni intercambio, al no ponerse de acuerdo las partes, y
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
126
ello afecta a las ganancias. En ese caso, es posible que no se maximice
la riqueza, pero dice Coase que esas situaciones serán mínimas; sin
embargo Coase no argumenta por qué eso es así (en el fondo no dice
nada), por lo que cabe poner en tela de juicio la postura de ambos.
Otra crítica a Coase es que, realmente, existen efectos renta que varían
la asignación de recursos. Pero lo que hace Coase es suponer un efecto
total de ingreso cero tras la negociación, por lo que no debería haber
una modificación en la asignación de recursos que invalide el teorema.
Respecto a los costes de transacción, Coase ha recibido la crítica de
que los omite, lo cual ya hemos explicado que no es cierto, quien los
omite es la teoría tradicional. También se dice a Coase que ante costes
de transacción, la regla de responsabilidad puede ser no óptima
porque se oculte información. Coase no niega eso, pero dice que en esa
situación la ley tomará las medidas necesarias para maximizar el nivel
de producción. Argumento también convincente, pero que se cae por
los suelos si la intervención estatal es amplia.
En referencia a la asignación de derechos, Coase afirma que si hay
costes de transacción nulos, aunque cambie la situación legal la
asignación de recursos no varía. En cambio dicen sus críticos que ante
una modificación de las leyes varía la distribución de la riqueza, lo
cual da lugar a variaciones de la demanda y consecuentes cambios en
la asignación de recursos. Coase niega esto, porque se ha explicado ya
que la distribución de riqueza no varía ante cambios de leyes.
ALGUNOS COMENTARIOS ADICIONALES.
Como ventaja, decir que éste teorema es aplicable a las externalidades
no sólo de producción o consumo, sino también de no hacer nada (por
ejemplo: no cuidar un bosque).
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
127
Los costes de transacción son pequeños con pocos agentes; con más, se
multiplican. Pero para solucionar eso, nacen instituciones como la
bolsa. Por otra parte Coase no introduce el peso de cada agente en la
economía a la hora de pactar, cuando en verdad existen oligarquías.
Coase simplifica este problema dando por supuesto que los poderes
de unos con los de otros se pueden compensar, lo cual no es
necesariamente cierto; o al menos, no se puede prever de antemano.
Además los individuos no siempre buscan lo mejor para ellos en la
negociación: puede haber ineficiencia por cuestiones de envidia.
Si los tribunales no se fijan metas económicas (lo hacen sin querer,
según Coase), su papel parece irrelevante en épocas donde el sistema
económico funcione bien.
Hay cierta ambigüedad en el planteamiento de Coase. Dice que en su
análisis es conveniente introducir elementos morales, ¿porqué no lo
hace?. Por ejemplo: Coase supone asignados unos derechos de
propiedad y que se puedan defender, pero no si hay más equidad o
menos en la distribución de esos derechos.
En conclusión, estamos ante un planteamiento de equilibrio general,
que parece tener tanto más sentido cuanto nos movamos más en una
economía de mercado, que se basa en unos supuestos que no se dan,
aunque las barreras que impiden esos supuestos ideales sean cada vez
menores. De ahí la importancia del Teorema de Coase, que tiene la
ventaja de promover la máxima eficiencia, independientemente del
uso o motivo que se vincule al derecho de propiedad, muy
contrariamente de lo que dicen muchos economistas del pasado.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
128
ELECCIÓN PÚBLICA
Reconociendo que el principal problema para determinar el nivel necesario de
bienes públicos en una economía, radica en la revelación de preferencias y el
mecanismo de pago voluntario, grandes sectores de la economía se orientaron
en la búsqueda de nuevos canales para definir una alternativa impositiva que
permita financiar la creación de bienes públicos.
En ese sentido la referencia previa nos conduce al trabajo pionero de
Ramsey51, el cual dio lugar a una abultada literatura posterior.
El resultado fundamental de estos trabajos (conocido, con toda justicia, como
Regla de Ramsey) es que, para recaudar una cantidad dada minimizando el
costo de bienestar procurando con ello la optimidad de Pareto, los bienes
deben ser gravados con tasas tales que induzcan reducciones porcentuales
idénticas, por efecto substitución, en el consumo de todos ellos.
Un enunciado muy difundido, pero incorrecto, de la Regla de Ramsey afirma
que los bienes con demanda (compensada) más elástica respecto de su propio
precio deben ser menos gravados que los bienes cuya demanda sea menos
elástica, ya que así se lograrían las disminuciones porcentuales idénticas en el
consumo de todos los bienes. Este enunciado es, en general, incorrecto porque
ignora los efectos cruzados de los precios de cada bien sobre las cantidades
demandadas de los demás bienes.
Un corolario de la Regla de Ramsey es que la estructura tributaria óptima
consiste en aplicar a los distintos bienes tasas idénticas entre sí, cuando todos
los bienes de la economía son susceptibles de ser gravados.
51 (Cambridge, 1903- id., 1930) Matemático y filósofo británico. Fue profesor de matemáticas en el Trinity College y orientó sus trabajos principalmente a temas de lógica matemática y de economía.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
129
En tal caso los precios relativos después de impuestos serán iguales que antes
de impuestos, no se generará un efecto substitución en contra (ni a favor) de
ningún bien, la composición óptima del consumo no será perturbada por los
impuestos y las reducciones en las cantidades consumidas se deberán
solamente al efecto ingreso para, así, dar lugar a la recaudación pre-
establecida.
Esto condujo, hasta mediados del siglo XX, a la generalizada creencia que el
impuesto al ingreso (aproximadamente equivalente a un impuesto a tasa
uniforme sobre todos los bienes) era superior desde el punto de vista de la
eficiencia y el bienestar a impuestos específicos sobre ciertos bienes a tasas no
uniformes.
Pero en 1951 Little hizo notar que la inevitable existencia de actividades no
susceptibles de ser gravadas hace que el impuesto al ingreso ni siquiera sea
"aproximadamente" equivalente a un impuesto sobre todos los bienes. Esto
destruye la presunción teórica que el impuesto al ingreso sea superior, desde
el punto de vista del bienestar y la eficiencia, a un sistema de impuestos que
grave con tasas, posiblemente no uniformes, a un conjunto (no
necesariamente la totalidad) de los bienes gravables.
En 1953 Corlett y Hague, y en 1955 Meade, continúan el análisis de Little y
obtienen el resultado que en un modelo con dos bienes susceptibles de ser
gravados y un tercer bien no gravable, los impuestos óptimos consisten en
gravar más al bien complementario (o menos substituto) del exento y gravar
menos al bien más substituto del exento. En 1975 Dixit indicó que el
resultado de Corlett y Hague y de Meade parecía no cumplirse cuando los
bienes gravables son más de dos, y en 1984 Schenone, Rodríguez y Mantel
demostraron esta conjetura de Dixit.
Finalmente encontramos posturas opuestas a la definición participativa de la
cantidad y el precio de los bienes públicos. Propuestas fundamentadas en
torno a las aparentes incongruencias de la elección pública.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
130
El fundamento de estos conceptos reposa en torno a la aplicación de la
denominada ―teoría de los juegos‖ en torno al estudio formal de las
interacciones estratégicas de individuos racionales. Interacciones que tendrían
incluso implicancias éticas que luego planteamos analizar.
Mencionemos ahora alguna de las propuestas formuladas al respecto:
a) Teoría de la Imposibilidad de Arrow
Una posición radical pero finalmente válida es la esgrimida por Arrow52
quien señala la imposibilidad de definir por vías democráticas niveles de
producción y precios para los bienes públicos. Y es que para Arrow toda vía
de consulta conduce irremediablemente a una decisión a todas luces ineficaz.
Kenneth Arrow publicó en 1951 su obra Social Choice and Individual
Values, en la que inauguraba una línea de investigación en el seno de la
economía del bienestar que rápidamente se extendería a otras disciplinas. Su
propósito original residía en hallar un mecanismo (una constitución, una
regla de arbitraje, un sistema de votación, etc.) que permitiera tomar
decisiones colectivas a partir de las preferencias de cada individuo sobre
distintas opciones sociales.
Para corroborar su hipótesis establece cinco elementos que a priori deben
cumplir las elecciones de producción y precios generadas por voto popular,
para ser consideradas una decisión conducente a un punto óptimo, esta son:
52 Arrow, Kenneth Joseph (1921- ), economista estadounidense, premio Nobel de Ciencias Económicas en 1972 (compartido con sir John Richard Hicks) por sus decisivas aportaciones a las teorías del equilibrio global y del bienestar. La primera de ellas analiza la relación entre los procesos de producción, distribución y consumo en la economía global. La teoría del bienestar plantea de qué modo la sociedad podría asignar recursos de forma más eficaz.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
131
1. Ordenación Completa: Que implica que las selecciones colectivas como las individuales deben ser transitivas, lo que significa que si se prefiere a A sobre B y a B sobre C, evidentemente A será más preferida que C.
2. Respuesta a las preferencias individuales: Si las preferencias sociales han elegido A sobre B, y los individuos que conforman la sociedad cambian sus elecciones de modo tal que uno o más eleven a A y ninguno de ellos la disminuya, entonces se prefiere A a B.
3. No impuestas: Las decisiones sociales no pueden imponerse independientemente de las selecciones individuales. Así si se concede que en cierto ámbito privado la elección individual ha de ser libre, se debe imponer a las decisiones colectivas una condición que asegure tal derecho a la libre elección en asuntos privados. Si yo quiero que las paredes de mi casa sean verdes no puede establecerse una regla de elección social –un sistema de voto, por ejemplo- que contemple la posibilidad de que las pinte de rojo.53
En el lenguaje de la teoría de la elección social se dice que la
persona que determina la elección sobre el par de posibles estados
o situaciones sociales (x, y) en los que se abordan asuntos de su
incumbencia es decisiva sobre ese par. Para asegurar la
decisividad de los individuos Amartya Sen propuso una condición
débil de liberalismo (condición L) que sirve para proteger la esfera
privada de cualquier persona cuando se ve inmersa en un proceso
de elección social, esto es, un proceso en el que a partir de las
53 La condición L exige que para toda persona haya al menos un par de estados sociales, digamos x e y, tales que su preferencia en ese par sea decisiva para el juicio social; esto es, si prefiere x a y, se tiene que reconocer entonces que x es socialmente mejor que y, y de igual modo si prefiere y a x. La aceptabilidad de la condición L dependerá de la naturaleza de las alternativas que se ofrecen para elegir, y si ninguna elección fuera personal...esta condición no tendría mucho atractivo (Sen, 1982: 292).
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
132
preferencias individuales se debe llegar a una preferencia social o
colectiva:
4. No existencia de dictaduras: La preferencia de A sobre B se estructura sobre la elección social y no de un solo individuo.
5. Independencia de alternativas irrelevantes: Si se tiene tres alternativas A, B y C y se prefiere A a B y B a C; entonces si la alternativa C desaparece la sociedad aún debe preferir A a B.
Arrow, desea demostrar que aún cuando la sociedad posea preferencias
consistentes el primero de los requerimientos planteados no podrá ser
absuelto. Para ello formula el siguiente ejemplo:
Ejemplo Nº 09
Una pequeña sociedad compuesta por los individuos X, Y y Z deben
definir la implementación inmediata de una de tres alternativas de
política planteadas. Cada uno de ellos, posee una percepción distinta
de cada alternativa y las jerarquiza de modo disímil tal como lo
muestra la siguiente tabla:
Individuo Alternativa de Política A B C
X 1º 2º 3º Y 2º 3º 1º Z 3º 1º 2º
Si se comparara las alternativas A y B, encontraríamos que los
individuos X y Y prefieren A, por lo tanto en un sistema de votación
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
133
por mayoría se elegiría esta opción; esto es, se privilegiaría desarrollar
A sobre B.
Si optáramos por escoger entre B y C, las mayores preferencia por B
mostradas por los individuos X y Z harían elegir a esta opción sobre C.
Aplicando la regla de transitividad si A está sobre B y B sobre C, la
sociedad debería optar A a C en una elección. Sin embargo si es que
esta se expresa en la comunidad referida contrariamente a lo pensado
se escogería la opción C; esto es la opción que menos aportes aparente
genera a la Sociedad.
Con esta conclusión Arrow conjetura que todo sistema democrático no puede
conducirnos a un óptimo de Pareto porque siempre habrá alguien que
empeora la decisión, por lo que a su criterio esta forma de gobierno es inviable.
Por ello el teorema de la imposibilidad sugiere que la única manera de
intentar alcanzar un equilibrio eficiente en la provisión de bienes públicos es
mediante una dictadura.
b) Teorema de la Imposibilidad de Sen
Desarrollado por Amartya Sen54, asume que el criterio paretiano para evaluar
la optimizad de las decisiones lleva implícito un conflicto con algunos
principios del liberalismo.
54 Amartya Sen nació en 1933 en la India. En 1959 realizó su doctorado en la Universidad de Cambridge en el Reino Unido y luego fue profesor en la India, el Reino Unido y los Estados Unidos de América. Actualmente enseña en el Trinity College, de la Universidad de Cambridge (Reino Unido). La Real
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
134
Recordemos que líneas arriba enumeramos la condición que el economista
indio denominaba L (condición débil de liberalismo). No se trata, según lo
entiende Sen, de que tan sólo los liberales en sentido estricto acepten esta
condición. El término liberalismo puede mover aquí a confusión. Lo que se
pretende destacar es que cualquiera que acepte un mínimo de libertad
individual -sea cual fuere su concepción general de la misma- debe estar
conforme con que la condición L se integre en el proceso de elección social.
En ―La imposibilidad de un liberal paretiano‖ (Sen, 1970), artículo
extensamente comentado desde su aparición, Amartya Sen demostró que la
condición L entra en conflicto con el criterio de optimidad o eficiencia de
Pareto. En su forma débil, este criterio afirma que si todos los miembros de
una sociedad prefieren un estado social x a otro y, el primero se debe
considerar socialmente preferible al segundo. El Teorema de Imposibilidad de
un liberal paretiano demuestra que no existe ninguna función de decisión
social que satisfaga al mismo tiempo la condición liberal (condición L) y el
criterio de Pareto. En otras palabras, la condición liberal no es compatible con
la eficiencia paretiana, resultado que tiene una enorme trascendencia para le
economía del bienestar, que ha hecho del criterio de Pareto su piedra angular.
Ejemplo Nº 10
Merece la pena recordar el ejemplo que propuso Sen para ilustrar su
teorema, pues aunque se trata de un ejemplo un tanto anticuado se ha
convertido en todo un clásico de la literatura sobre elección social.
Puritano y Lascivo tienen un ejemplar de El amante de Lady
Chatterley, y Puritano quiere evitar que Lascivo lea un libro con fama
Academía Sueca de Ciencias en 1998 le entregó el Premio Nobel de Ciencias Economicas por sus contribuciones a la investigación del bienestar económico.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
135
libertina. Las situaciones sociales posibles en el ejemplo de Sen son las
siguientes:
(a) Puritano lee el libro (b) Lascivo lee el libro (c) Ninguno de ellos lo lee.
Puritano preferiría ante todo que nadie lo leyera (situación social o
resultado final c), optando por leerlo él mismo (a) si con ello impide
que lo lea Lascivo (b). Lascivo desearía que lo leyera Puritano (a) para
ver si así se suaviza su puritanismo. Mas si Puritano se niega a leerlo,
Lascivo prefiere leerlo él (situación b) antes de que el libro se quede
sin leer (c). Tenemos, pues, la siguiente ordenación de las preferencias
de ambos individuos:
Prioridad 1º 2º 3º
Puritano c a b
Lascivo a b c
¿Pueden obtener Lascivo y Puritano una sola ordenación social a
partir de sus preferencias individuales que cumpla con la Condición L
y con el criterio de Pareto? La condición liberal dicta que Lascivo lea el
libro antes de que se quede sin leer, ya que así lo desea.
Es decir, la sociedad debe respetar ese deseo, por lo que b se ha de
considerar socialmente mejor que c gracias a la condición L, pues
Lascivo es decisivo sobre ese par (b, c). Por la misma razón diremos
que si Puritano no desea leer el libro de Lawrence, la alternativa c
resultará socialmente mejor que a. Entonces, si b es socialmente
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
136
preferida a c (lo que expresamos como bPc) y cPa obtendremos, por
transitividad, bPa. Pero ocurre que el criterio de Pareto impone aPb
(pues a es preferida a b de forma unánime por Lascivo y por
Puritano), por lo que surge una contradicción: el criterio de Pareto
lleva a la preferencia social aPb y la condición L a la preferencia social
bPa.
La condición liberal conduce, pues, a un resultado social subóptimo.
Para ello parte por establecer a priori la definición de los que él denomina el
"federalismo mínimo"; esto es, la capacidad individual de cada persona de
escoger entre distintas alternativas de acción aún perteneciendo a un
conglomerado social. Para corroborar lo citado manifiesta el siguiente
ejemplo:
Ejemplo Nº 11
Asúmase la existencia en la sociedad de dos grupos disjuntos (esto es
que no se intersectan) a los que denominaremos A1 y A2. En cada
grupo existe una decisión por establecer sobre la base de dos pares de
alternativas (a,b) y( c,d). Los resultados de la elección pueden ser los
siguientes: si a es preferido sobre b por todos y cada uno de los
individuos pertenecientes al grupo A1, entonces el resultado del
conglomerado será escoger la primera opción (criterio de Pareto).
Similar raciocinio se estructurará en el segundo grupo, el A2.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
137
Sen afirma que sólo puede validarse una decisión comunitaria como acertada,
si cumple las siguientes tres premisas básicas:
- El ya citado "federalismo mínimo"
- El también enumerado criterio de Pareto, y finalmente
- La ordenación de las preferencias de manera reflexiva, completa y acíclica. En el primer aspecto la condición de reflexividad implica que una alternativa es por lo menos indiferentes a si misma, la condición de completa significa que para dos alternativas "x" e "y" se debe tener a una como preferida sobre la otra o al menos que sean indiferentes. Finalmente la condición acíclica, corresponde al hecho que si se tiene preferencias estrictas entre alternativas tales como u>v, v>x, x>y y que y>z, la alternativa "u" debe ser al menos indiferente con la alternativa "z". De esto último se desprende que la característica acíclica es menos restrictiva que la propiedad transitiva previamente citada.
Retomando el ejemplo:
A partir de establecer los grupos observamos en la gráfica la
composición de tres sectores: los individuos que conforman A1 o A2, y
aquellos que no pertenecen a ninguno de los dos. Entre ellos deben
elegir y priorizar entre cuatro opciones distintas: a, b, c y d.
d>a>b>c
A
A1
A2
b>c>d>a
d>a y b>c
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
138
La ordenación que cada grupo establece en torno a las alternativas
planteadas, es mostrada en la gráfica que apreciáramos anteriormente.
Atendiendo el criterio de federalismo óptimo que antes citamos,
podemos determinar que la alternativa “a” es superior a la alternativa
“b” y adicionalmente que la alternativa “c” es superior a la alternativa
“d”, validando la prioridad mostrada por A1 y A2 respectivamente
(cabe citar sin embargo que el grupo antagónico no observa esas
mismas relaciones de primacía; tal es el caso que en el grupo A2 no se
señala una relación a>b que si se muestra en el grupo A1)
Aplicando el criterio de Pareto débil podemos finalmente obtener que
“b” es una mejor opción que “c”, por lo que con ello y lo planteado en
el párrafo anterior podemos establecer aparentemente que “a” es
mejor que “d” (transitividad); sin embargo al aplicar el criterio
paretiano obtenemos un resultado opuesto. Esta incongruencia nos
determinaría el incumplimiento del supuesto de aciclicidad de las
preferencias.
c) Teorema de la Oligarquía de Gibbard
Al calor de la Paradoja de Sen surgieron otras muchas paradojas y otros
tantos intentos de resolverlas. Una de las más interesantes y discutidas,
relacionada también con la libertad de elección, es la Paradoja de Gibbard. En
esta paradoja se demuestra que no sólo la Condición L puede entrar en
conflicto con el criterio de Pareto, como demostró Sen, sino que también los
derechos y libertades individuales -tal y como se plasman en dicha condición-
pueden dar lugar a resultados incoherentes entre sí. En el teorema de
imposibilidad de Sen se establecía la decisividad de una persona sobre un par
de alternativas sociales que sólo le afectaban a ella. No se planteaba la
posibilidad de que dos personas fueran decisivas sobre el mismo par.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
139
Allan Gibbard55 planteó que arguyendo los mismos términos (asumiendo una
cuasi transitividad entre las alternativas a las que se expone la sociedad)
citados por Arrows, que una oligarquía resulta siendo preferente a una
dictadura para elegir las preferencias.
Si un grupo es casi decisivo sobre la decisión entre dos
alternativas y otro grupo de personas es casi decisivo sobre
otras dos alternativas, entonces la intersección de ambos
grupos será el decisivo sobre la selección de las alternativas
Grafiquemos lo citado por Gibbard, la circunferencia A nos representaría a
toda la comunidad, la circunferencia A1 al primer grupo decisor y A2 al
segundo grupo decisor. Así tenemos:
Gráfico Nº 9: Teorema de la Oligarquía de Gibbard
55 Allan Gibbard es un economista norteamericano nacido en 1942 y actual profesor de la Universidad de Michigan, se autodefine como especialista en el campo de la teoría ética
a
A
A1
A2
b
c
d
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
140
Podríamos considerar así, que la comunidad se divide en tres grupos
básicos: los que pertenecen al grupo A1, los que pertenecen al grupo
A2 y los que no pertenecen a ninguno de los dos grupos anteriores.
Atendiendo a la gráfica podemos a la par ubicar cuatro sectores a los
que hemos designado como a, b c y d. Donde atendiendo a la
operacionalización de conjuntos podemos establecer que:
a= A1-A2
b= A1∩A2
c= A2 -A1
d=A-(A1UA2)
Asumiendo que la comunidad deba definir prioridades en torno a tres
políticas alternativas (a las que denominados X. Y y Z) excluyentes
entre sí. Recordemos lo citado, el grupo A1 si tuviera que elegir entre X
y Y optaría por la primera, y en el caso del grupo A2 si la elección
estuviera enfocada en torno a las alternativas Y y Z, escogería sin lugar
a dudas Y. Con ello podemos prever el orden de prioridades para los
tres sub sectores del diagrama mostrado:
Sector Operación 1º Prioridad
2º Prioridad
3º Prioridad
a A1-A2 Z X Y b A1пA2 X Y Z c A2 -A1 Y Z X d A-(A1UA2) Z Y X
Ahora bien si la sociedad tuviera que escoger entre X y Z,
apreciaríamos que en un solo segmento X posee una mayor
preferencia (esto es que cumple la propiedad de transitividad deseado
en la elección). El segmento en mención refleja la intersección de los
grupos A1 y A2.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
141
La transitividad conducente a una decisión óptima y lógica sólo sería
viable entonces si el grupo de la intersección (conformado por una o
más personas) es quién finalmente toma la decisión por todos. Esto es
avalar las decisiones de unos pocos oligarcas.
Adicionalmente Gibbard (1974), plantea que a todo el mundo debería
permitírsele fijar ciertas "características" de las alternativas o estados sociales
(no los estados sociales mismos) que fueran sólo asunto suyo, de tal forma que
su preferencia por tales características fuera socialmente decisiva. De esta
forma, si una opción social sólo se diferencia de otra en una característica que
es de mi sola incumbencia, Gibbard considera que soy moralmente decisivo
sobre esa característica. Pues bien, Gibbard lo anteriormente planteado
demostraría que la decisividad moral sobre asuntos privados puede conducir
por sí sola a una contradicción.
El siguiente ejemplo, del propio Gibbard, nos ayudará a comprender la
dinámica de su demostración:
Ejemplo Nº 12
Supongamos que la persona A desea ponerse una chaqueta del mismo
color que la persona B que, a su vez, quisiera diferenciarse de A. Esto
daría lugar al surgimiento de cuatro alternativas (R es rojo y V verde.
La primera letra representa el color elegido por A y la segunda el
elegido por B): RR, VV, RV, VR. Puesto que la elección del color de la
chaqueta es sin duda un asunto privado, A y B son moralmente
decisivos sobre ese asunto, es decir, que lo que ellos prefieran deberá
ser aceptado por la sociedad y elegido por ella, en este caso una
sociedad de dos miembros. Mas esto conduce a una contradicción,
pues tendríamos que el deseo de A de imitar a B conduce a que RR
(esto es, que ambos vistan chaqueta roja) sea socialmente preferible a
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
142
VR, y que VV sea preferible a RV; y la voluntad de B por
diferenciarse de A nos lleva a que RV sea preferible a RR, y que VR
sea socialmente mejor que VV. De esta forma, la combinación de las
preferencias de ambos nos aboca al siguiente resultado paradójico: RR
p VR p VV p RV p RR. De esta forma, el derecho de los individuos a
vestir la chaqueta del color que ellos quieran conduce a un resultado
social paradójico, intransitivo, en el que uno de los dos miembros de la
sociedad (el que quiere llevar una chaqueta distinta) sale peor parado
que el otro, pues al final los dos llevan el mismo color.
Al parecer nos encontramos en torno a una disyuntiva, la elección pública al
parecer se contrapone a la condición liberal del individuo y al óptimo
paretiano, objeto casi totémico de esta función del Estado.
Supone a la par el surgimiento de un análisis de moral y la ética en la
solución a la dicotomía individuo-sociedad. ¡Todo un dilema!
Como podemos corroborar, determinar solamente la cantidad de bienes
públicos que se debe ingresar a una economía resulta una tarea por demás
difícil, pero incluyamos ahoya una nueva variable de dificultad el valor que
deberá tener dicho bien.
1.5.5. Función de distribución
Por lo general se asume que el mercado siendo eficiente logra a la par una
adecuada distribución de los recursos; sin embargo, se estima que la
producción y la renta derivada de la misma tiende a concentrase en torno a
proporciones escasas de la población. En la literatura económica se han
contemplado diferentes aproximaciones al estudio de la distribución de la
renta y la riqueza, que muy abreviadamente podemos esquematizar en las
siguientes:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
143
La distribución funcional (o factorial) de la renta, que analiza
la participación de cada uno de los factores productivos
básicos (trabajo, capital, recursos naturales...) en el total de
renta generada en una economía.
Se trata entonces de la distribución que se determina en
función del papel que cada individuo tiene en el proceso
económico, así, a vía de ejemplo, los trabajadores reciben su
remuneración por los servicios laborales (salarios), los
capitalistas una remuneración por ser propietarios del capital
(beneficios) y los terratenientes obtienen la renta de la tierra.
Este tipo de distribución es la que se determina en el ámbito
de la teoría económica.
La distribución personal de la renta y la riqueza, que
abarcaría todos los aspectos vinculados a la participación de
las economías domésticas en los niveles globales de renta y
riqueza nacionales. Aquí se enmarcan muy diferentes
procesos:
De un lado, a escala agregada, el proceso de redistribución de
las rentas y el patrimonio entre los diferentes tipos de
unidades económicas (familias, empresas, sector público); de
otro, el estudio de las diferencias de recursos entre distintos
grupos de personas u hogares atendiendo a aspectos como las
características socio-demográficas del hogar y/o de sus
componentes, el lugar de residencia, etc.
La distribución sectorial, en la que se estudia la forma en que
la renta ligada al proceso de producción, el valor añadido
bruto, se genera en las distintas actividades económicas que
realizan esa producción (agricultura, industria, servicios)
La distribución espacial, en la que se comparan las
diferencias de renta y/ó riqueza entre áreas o espacios
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
144
delimitados (geográfica, política o administrativamente)
dentro de un país.
Pero, incluso en el supuesto de que el mercado lograse una asignación
eficiente de los recursos, queda el problema de que el resultado final no sea
justo. Los individuos no están en condiciones de igualdad para acceder al
mercado.
Los mercados competitivos pueden originar una gran desigualdad en la renta
y la riqueza, pues la asignación de mercado no responde a ningún criterio de
equidad.
Históricamente, la Ciencia Económica ha usado diversos conceptos de
justicia, que proceden de distintas corrientes filosóficas. Según el momento
del proceso económico en que se centran estos criterios serían:
a. Equidad en las condiciones de partida:
a.1. Igualdad formal de derechos (no discriminación).
a.2. Igualdad de oportunidades (acción positiva)
b. Equidad en los procesos de producción y asignación:
b.1. La asignación del mercado es justa.
b.2. Solamente las rentas del factor trabajo son justas.
c. Equidad en los resultados:
b.1. La maximización de la utilidad total.
b.2. El criterio de Pareto y los neoparetianos.
b.3. La maximización de la utilidad de los menos favorecidos.
b.4. Criterios de equidad categórica o igualdad específica.
EQUIDAD EN LAS CONDICIONES DE PARTIDA
1. Igualdad formal de derechos (no discriminación).
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
145
Una sociedad será justa si todas las personas poseen los mismos derechos y
deberes. Esta idea penetró en el pensamiento de los economistas clásicos a
través de las principales corrientes filosóficas dominantes en su época: el
racionalismo, el iusnaturalismo, el liberalismo político y el individualismo.
Sobre todo, en la versión de los mismos de Hume y Locke.
Los economistas clásicos, en su búsqueda de las leyes naturales de
funcionamiento de le economía, arremetieron contra todo tipo de
privilegios del Antiguo Régimen, puesto que la posibilidad de obtener rentas
por status y no por esfuerzo implicaba un desincentivo a la laboriosidad.
Hoy en día, existe un consenso sobre que la igualdad formal es un requisito
previo y necesario para considerar a una sociedad como justa. El debate se
centra, por tanto, en si esta igualdad formal y este conjunto de derechos son
suficientes para calificar un sistema económico como justo o si, en cambio,
debemos fijarnos en los procesos de asignación y en los resultados del mismo.
2. Igualdad de oportunidades (acción positiva)
Tratar desigualmente (mejor) a los que parten de condiciones inferiores. El
fundamento es el siguiente: ya que en la sociedad no existe un adecuado nivel
de igualdad que permita el ejercicio de los derechos formales, el sector público
debe tratar activamente de promover la igualdad. Se trata de asignar los
recursos de modo que el nivel alcanzado por una persona refleje solamente su
esfuerzo y no sus circunstancias.
El problema que plantea la aplicación de este criterio es doble:.
¿Cómo medir el esfuerzo realizado?
¿Hasta que punto el esfuerzo realizado depende de la libre
voluntad de la persona?
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
146
Otro aspecto importante es decidir el alcance del criterio de igualdad de
oportunidades
EQUIDAD EN LOS PROCESOS DE PRODUCCIÓN Y ASIGNACIÓN
1. La asignación del mercado es justa
Smith a través del principio de la mano invisible señaló que la
interacción de los individuos en el mercado, actuando en su propio interés
egoísta, producía unos resultados que beneficiaban a todos. Este principio fue
demostrado analíticamente por la escuela neoclásica siempre que se
cumpliesen unos determinados supuestos bastante restrictivos denominados
competencia perfecta.
La virtud moral del mercado proviene según Smith de que tiene mecanismos
para premiar a los laboriosos y los eficientes y para castigar a los vagos y los
ineficientes
Por lo tanto, la desigualdad en la distribución de la renta que produce el
mercado debería considerarse justa, en virtud de un cierto darwinismo
social.
Sin embargo, en el mundo real no se dan las condiciones ideales de la
competencia perfecta: existen monopolios, información imperfecta y
asimétrica, efectos externos, costes de transacción, mercados incompletos, etc.
Por tanto, la distribución desigual de la renta que se produce en las economías
de mercado no se debe tanto a diferencias en el esfuerzo o las capacidades
innatas, sino a otros aspectos como las distintas situaciones de partida, el
poder negociador de las partes, etc.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
147
2. Solamente las rentas del factor trabajo son justas
Esta teoría fue sistematizada por Marx, en su famoso concepto de plusvalía, a
partir del concepto de valor trabajo de David Ricardo, así como en diversos
condicionamientos éticos que afirmaban la superioridad moral del factor
trabajo (Rousseau).
Para Ricardo el valor de los bienes económicos se deriva del valor del trabajo
que subyace en los factores que participan en su producción. El trabajo
constituye así el determinante principal de todo valor económico.
Si los salarios no se determinan por el producto del trabajo sino por la
cantidad de trabajo necesaria para mantener el nivel de subsistencia del
obrero entonces aparece lo que Marx llama ―valor excedente o plusvalía‖
(entendido como la ganancia de explotación del capitalista) o lo que otros
autores como Ricardo llaman ―beneficio‖ (entendido como rendimiento del
capital invertido). El obrero, empleado por el capitalista, trabaja para sí sólo
una parte de la jornada; el resto trabaja sin remuneración. Por su parte, el
capitalista, que no aporta trabajo, se queda con parte del valor.
De este modo, se niega la justicia de obtener rentas del capital, que se
consideran como la apropiación de parte del trabajo ajeno. De ahí que los
medios de producción deban pertenecer a los trabajadores (o al Estado en una
etapa intermedia) y que el cobro de intereses por los préstamos sea ilícito.
Equidad en los resultados
1. La maximización de la utilidad total
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
148
Esta idea proviene del utilitarismo (Hume y Bentham) que afirma que el
único valor que persiguen los individuos es la búsqueda de la utilidad o
felicidad.
Esta doctrina sostiene que el objetivo máximo de cualquier sociedad es crear
la mayor felicidad para el mayor número. El utilitarismo se diferencia del
individualismo en que, esta vez, no se pone el acento en las condiciones
iniciales (derechos), sino en los resultados: la felicidad.
La consecuencia distributiva principal de un utilitarismo es la igualdad
económica. Esta conclusión se deduce racionalmente de dos supuestos:
Todos los individuos tienen la misma capacidad de disfrute
(transformar bienes materiales en utilidad).
La utilidad marginal de la renta es decreciente (un rico recibe
menos felicidad extra al ver aumentada su renta en una
unidad monetaria que un pobre).
De modo que para maximizar la utilidad total (la mayor felicidad para el
mayor número) sería necesario quitar renta a los ricos para otorgársela a los
pobres.
Los economistas clásicos negaron la deseabilidad de dicha distribución
igualitaria por considerar que anulaba los incentivos al esfuerzo individual y,
por tanto, al crecimiento económico.
Esta contradicción de la igualdad en la distribución de la renta con el
crecimiento se manifestó en las famosas polémicas sobre las leyes de pobres.
La mayoría de los clásicos consideraba que las ayudas debían ser abolidas
porque incentivaban a los desfavorecidos a no esforzarse y eternizarse en su
percepción.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
149
La medida del bienestar económico o utilidad total puede consistir en los
agregados de la producción, como sería el PIB real de una economía. Las
críticas a este concepto de “maximización de la utilidad total” son claras
ya que implica que las utilidades de distintas personas pueden ser agregadas.
Amartya Sen sugiere que quizás la felicidad (utilidad) de Nerón al ver Roma
incendiarse era superior a la tristeza (desutilidad) de los perjudicados. De
modo que dicho incendio maximizaría la utilidad total.
2.- El criterio de Pareto y los neoparetianos:
Una situación es preferible a otra si y solo si todos los individuos la prefieren
y ninguno se encuentra en una situación peor.
Críticas:
Es un criterio inmovilista (cualquier cambio requiere la
unanimidad) Sin analizar la justicia del statu quo inicial, se
consagra su defensa, al otorgarle a cualquier sujeto el derecho
de veto.
Es un criterio poco aplicable ya que en el mundo real en la
gran mayoría de las ocasiones existen individuos que salen
perjudicados de alguna manera (aunque sea leve) con los
cambios.
Para subsanar estos problemas Kaldor afirmó que una situación sería superior
a otra siempre que las ganancias de los ganadores fueran superiores a las
pérdidas de los perdedores. De modo que éstos últimos fueran capaces de
compensar a los primeros.
3.- La maximización de la utilidad de los menos favorecidos
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
150
Este criterio, denominado comúnmente maximin fue propuesto
originalmente por Rawls.
Rawls propone un experimento mental que consiste en preguntar a los
sujetos por la distribución de la renta que desearían si no conocieran ni sus
capacidades ni la posición inicial que van a ocupar en el mundo. Se trata de
abstraer las opiniones de los individuos de su propio interés egoísta, al
colocarlos detrás de un velo de la ignorancia.
Rawls afirma que los individuos preferirían hacer máximo el beneficio de los
que están peor situados en la escala social.
Esto implica que una decisión es justa, si eleva el bienestar de los más pobres.
4.- Criterios de equidad categórica o igualdad específica
Se parte de la existencia de algún valor abstracto de validez moral
independiente a la voluntad de todas las personas.
A partir de ahí, se considera que es posible aislar principios morales de
validez universal, bien provenientes de la naturaleza del hombre
(iusnaturalismo), o bien de algún tipo de consideración religiosa.
Por ejemplo, existe cierto consenso en que todos los seres humanos tienen
derecho a alcanzar un nivel de vida digno, lo que significa el acceso a
determinados bienes considerados preferentes (educación, sanidad, etc.). Esto
ha quedado reflejado en la Carta de Derechos Humanos de la ONU, así como
en las constituciones de numerosos países, denominándose derechos de tercera
generación o de prestación.
En esta línea también están las medidas de pobreza absoluta que tratan de
establecer el mínimo de ingresos necesario para vivir con dignidad.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
151
La acción distributiva que inicia el Estado tiene como propósito básico
garantizar la mejora del bienestar de la totalidad de la sociedad y se configura
como una acción evidentemente política como tal. Obviamente, todas las
políticas económicas tienen impactos sobre la distribución de los ingresos,
aunque no hayan sido concebidas para perseguir objetivos distributivos.
Ejemplos de políticas económicas que no apuntan a la distribución pero que la
afectan son:
- antiinflacionaria, que implica contracción de demanda y, por
ende, una eventual reducción de servicios públicos
- comercio internacional (reducción de aranceles)
- antimonopolio
- inversión pública
- políticas de precios
El análisis económico estándar (positivo) no nos indica qué estado de la
distribución es el justo.
ENFOQUES DE LA JUSTICIA DISTRIBUTIVA
Algunos de los supuestos básicos para construir criterios de distribución que
apunten a lograr una calidad y nivel de vida homogéneo en la sociedad son:
- Que, la utilidad de los individuos sea conocida (valorizable) y
comparable con la de otros;
- Que, la cantidad de bienes o ingreso (renta) disponible para la
distribución (o redistribución) es fija.
Bajo esas premisas podemos alcanzar dicho propósito asumiendo hasta cuatro
criterios diferenciados:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
152
1) Criterios basados en la dotación
Se destaca el derecho innato (derecho natural) de la persona a recibir los
frutos de su trabajo. Se señalan varias opciones:
- recibir lo que efectivamente puede ganar en el mercado
- recibir lo que ganaría en mercados competitivos:
consecuentemente, las rentas extraordinarias derivadas de
monopolios serían ilegítimas
- recibir solamente rentas del trabajo: es una posición bastante
radical, ya que supone que las rentas del capital y de la tierra
serían ilegítimas
- recibir lo que uno puede ganar en el mercado en igualdad de
posiciones de salida: este enfoque aceptaría desigualdades
únicamente como resultado de diferencias innatas en la capacidad
para ganar, de las estructuras de preferencia ingreso – ocio y de la
frugalidad
2) Criterios utilitaristas
Argumento de este enfoque: ―Haber nacido con un nivel alto o bajo de
capacidad no se debe a los deseos o a la acción de un individuo determinado.‖
- Con renta total fija, el objetivo de maximizar el bienestar total (o el
bienestar medio) implica la comparación de utilidades marginales.
- Con renta total variable, debe considerarse además, que al
redistribuir se producen costos de eficiencia.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
153
3) Criterios igualitaristas
Este enfoque se plantea preguntas como la siguiente: ―¿No es el problema
esencial de la distribución el de la posición relativa de los individuos y no
debería ser el objetivo la igualdad de situación?‖
- Se iguala el bienestar. Como ejercicio se sugiere comparar el
resultado de este criterio con el que se obtiene con el criterio
utilitarista, tanto en el caso de renta fija como de renta variable.
Pregunta: este enfoque mide el bienestar en función de las
necesidades; ¿se refiere a necesidades subjetivas u objetivas?
- Se maximiza el bienestar del grupo de renta más baja (función de
bienestar social de Rawls): permite mayor desigualdad en la
medida que se mejore la situación de los más pobres. Una cuestión
de elección pública interesante: si la aversión de los individuos al
riesgo es alta (incertidumbre sobre la posición relativa que
tendrán en la escala de ingresos una vez que se redistribuyen (en
particular en el caso de renta variable)) estos se inclinarán a votar
por la redistribución que maximice la renta más baja.
- Equidad categórica: asegurar un mínimo de alimentación,
vestimenta y vivienda para todos los individuos. Nota: si se
entiende a esta canasta mínima como un bien preferente (bienes
que el Estado provee con independencia de las preferencias de los
individuos) habría una asimilación de este concepto que amerita
la intervención del Estado con el concepto de justicia distributiva.
4) Soluciones mixtas
Se inspirarían en argumentos como el siguiente: ―...puede afirmarse que la
equidad exige asegurar que nadie padece pobreza, pero que una vez logrado
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
154
este objetivo, debería aplicarse un enfoque basado en la dotación.‖ Se aplica
entonces el criterio de la dotación pero aplicando un tope máximo a la
desigualdad, vinculado, por ejemplo, a niveles mínimos de consumo.
Equidad intergeneracional: ―...el hecho asimétrico de que el presente puede
afectar al futuro pero no viceversa‖. Implica concebir el problema de la
distribución en términos dinámicos en vez de en términos estáticos (para un
solo período de tiempo).
- Ejemplos de factores que benefician a las generaciones futuras:
incremento del ahorro, generación de tecnología.
- Ejemplos de factores que perjudican a las generaciones futuras:
explotación de recursos no renovables, destrucción del medio
ambiente.
Existe como vemos una controversia entre la disciplina del mercado y el rigor
del Estado lo cual es tema central de la economía del sector público como de
los investigadores de la teoría económica moderna. La tradición clásica es
fuerte. Para ellos el Estado solo debe tener tres funciones básicas:
- Ser soldado, es responsable del resguardo de la nación.
- Ser Juez, emite leyes y norma la vida civil de los ciudadanos y,
- Ser policía, supervisar y vigilar el apego a las leyes y su
cumplimiento.
Su eslogan es ―Laissez faire, laissez passer‖, propiamente el papel
económico del Estado debe ser nula. Consideran que lo que hace el Hombre no
es mejor de lo que obra de Dios, por lo que no se desea entorpecer la obra
divina, por lo mismo dejar hacer y dejar pasar es su postura ante el Estado
como objeto económico.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
155
La catalixia del mercado es el mecanismo perfecto para la regulación del
sistema, el cual consideran un orden natural de inspiración divina. La
intervención del Estado en los mercados debe ser nula.
En el siglo XVIII cuando este pensamiento toma fuerza el capitalismo está en
su fase industrial y deja atrás al mercantilismo, el régimen de producción es
de tipo artesanal y la gran mayoría de las empresas son de tipo familiar, micro
empresas y pequeñas. La acumulación capitalista no toma dimensiones
superiores a los mercados locales y es modesto el comercio a nivel nacional y
más aun internacional.
La enorme concurrencia de empresas es la razón de que los precios de las
empresas sean establecidos por el mercado puesto que las empresas son tan
pequeñas que toman el precio del mercado. No existen fórmulas de
monopolización de forma significativa por lo que el mercado rige los precios
de las mercancías.
En su momento histórico hay cierta justificación del pensamiento liberal. El
trabajo de Adam Smith en el tiempo de su publicación es legítimo por el
momento histórico. No obstante no se debe ignorar que el capitalismo de los
siglos XVIII, XIX e inicios del XX va cambiando por la propia lógica de
acumulación capitalista y las formas de monopolización van tomando
significancia.
Aparte, desde la segunda mitad del siglo XIX la preocupación de los
empresarios por organizar la producción de sus factorías que cada vez tienen
un mayor tamaño tanto en capital operativo como en la mano de obra que
contratan, dan origen a la revolución de la administración científica
encabezada por Henry Ford, Frederick Winslow Taylor y Henri Fayol, por
citar los autores más nombrados.
El programa de investigación de esta corriente viene en tres líneas:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
156
- Producción en serie y a gran escala.
- Organización de la producción en microtiempos y en
micromovimientos.
- La ergonomía que consiste en adecuar los instrumentos de trabajo
para una mejor manipulación y destreza de la mano de obra.
Esta escuela es muy importante no solo dentro de las ciencias administrativas
sino en la propia historia económica pues su éxito es causa de que la oferta se
potencialice al grado que en 1929 es la principal razón económica de la Gran
Recesión Económica que afectó a todo el hemisferio occdental.
Las empresas crecen y mejoran la eficiencia de sus factorías productivas, poco
a poco la propia competencia del mercado genera fórmulas de competencia
imperfecta que van a adquirir significación económica.
Los monopolios operan con base a que llegan a influir en sus mercados. Su
influencia les permite pasar de una actitud reactiva al cambio, a una más
agresiva, preactiva: controlan sus mercados. Por lo mismo, los desabastecen
para aumentar sus precios dada la escasez que crean de forma planeada. Esto
es la principal razón de la pobreza, la escasez planeada por mejorar las
ganancias de los monopolios.
La proliferación de la pobreza, la desigualdad y la polarización en la
distribución del ingreso hacen que el mundo occidental a principios del siglo y
especialmente después de la crisis del 29, vayan abandonando la tesis del
laissez faire.
De hecho la gran mayoría de las economías occidentales tienen carácter mixto,
donde participa el sector público con el sector privado. El grado de lo público
o lo privado depende necesariamente de las demandas sociales, por lo que el
grado de intervención del Estado en el mercado oscila de políticas liberales a
marxistas.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
157
Fue el trabajo de John Maynard Keynes lo que más influyen en el gradual y
cada vez más importante papel del Estado en la economía. En su teoría
general este autor funda las bases del Estado de bienestar.
La forma en que Keynes resuelve la crisis del 29 fue darle al Estado mayor
participación, de esta forma el gasto de gobierno incrementa la demanda
agregada igualándola a la oferta agregada y estabilizando los precios.
El Estado empezó a ser la clave del crecimiento puesto que según aumentaba
su gasto, propiciaba el crecimiento económico por un mecanismo al que llamó
multiplicador simple de la inversión.
Este mecanismo parte de la propensión marginal a consumir, que es la
fracción del ingreso que las personas designan al consumo. Con base a esta
proporción que es un valor entre cero y uno (0< PMgC <1). Según sea esta
PMgC su efecto económico se explicaba por los concadenamientos entre
proveedores donde el consumo de unos es el ingreso de otros y, de proveedor a
proveedor, el dinero originalmente gastado patrocinaba un producto con valor
superior al valor original del gasto de inicio. Obviamente, entre mayor era
esta PMgC mayor es el efecto o valor del multiplicador (k).
Si el valor del ingreso original es de 1, dada su PMgC de mano en mano, las
compras de unos son los ingresos de otros, quienes ven patrocinado su trabajo
por el gasto de los primeros. De esta forma el valor concadenado sería:
1 + (1)PMgC + (1)PMgC^2 + (1)PMgC^3 + (1)PMgC^4 + … +
(1)PMgC^n
Esta misma suma de concadenamientos que tiende a cero matemáticamente se
puede re expresar como:
1/(1-PMgC) que da el valor del multiplicador simple de la inversión
(k).
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
158
Bajo la tesis del multiplicador, el gasto de gobierno, entre mayor es mayor
efecto tiene en el crecimiento económico. El Estado paso a ser un inversionista
en el bienestar público. De los años 30 a inicios de los 80 las naciones de
occidente basaron su crecimiento en la expansión del gasto público.
En materia del crecimiento económico, se puede afirmar que éste tiene dos
fuentes: una autónoma que depende de la iniciativa privada y otra inducida
por la inversión pública.
El crecimiento autónomo depende de la inversión privada que está en función
de la demanda de crédito por los inversionistas (I), respecto a la disponibilidad
de ahorro nacional (S), ahorro de los particulares. Lo deseable es que las
expectativas de crecimiento de los inversionistas sean financiables con base al
ahorro nacional ( I = S ). Así se tiene que se crece con recursos propios y con
estabilidad económica que es estabilidad de precios. Crecimiento sin inflación.
No obstante, a veces el crecimiento autónomo no es el suficiente ante la
necesidad de generar empleos, especialmente para una sociedad que presente
crecimiento demográfico. Por ello, está el crecimiento inducido que en parte se
financia con base a la recaudación fiscal, como también por la creación de
dinero por parte del banco central, ante la demanda de dinero adicional dada
la brecha entre el ahorro y la inversión.
Cuánto se desea de crecimiento autónomo respecto al inducido, depende del
nivel de ahorro nacional, que a su vez depende del nivel de ingreso de la
sociedad.
Economías cuyo nivel de ingreso es bajo observan una mayor brecha entre el
ahorro y la inversión, por lo que se ven obligadas a generar más dinero y con
ello propiciar crecimiento inducido. Contrario, economías con alto nivel de
ingreso, fundan su crecimiento de manera autónoma, y la participación
estatal es menor en cuando la inducción del crecimiento.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
159
La lógica del crecimiento autónomo es la creación de riqueza, mientras que la
del crecimiento inducido es el reparto de la riqueza. La cuestión vuelve a ser el
tema de la eficiencia respecto a la equidad.
En un segundo plano, otro objetivo general de la macroeconomía es, propiciar
crecimiento con estabilidad. El crecimiento estable se logra con los
componentes autónomos de la economía, mediante la iniciativa privada,
donde el ahorro es el aval del crecimiento y no se genera inflación. No
obstante, muchas veces el crecimiento autónomo no es el suficiente por ello es
necesario inducir, mediante la inversión pública financiada por impuestos y
por excedente de dinero nuevo. Esta forma de inducir el crecimiento genera
inflación lo cual es el costo del mismo. Según se genere dinero adicional en
una economía se genera proporcionalmente inflación, y la inflación es
perjudicial en cuatro sentidos:
- Estrecha el margen de ganancias de los negocios.
- Empobrece a los perceptores de rentas finas.
- Polariza la distribución social del ingreso.
- Perjudica los términos de intercambio del comercio exterior de
una nación.
Obviamente, sociedades pobres establecen políticas públicas tendientes al
reparto de ingreso según la política fiscal, pero por la inflación que generan
por la creación del dinero avío de sus políticas públicas, contrarrestan sus
políticas a favor de la equidad. Mientras que las sociedades ricas propician la
generación de la riqueza y la eficiencia y sus Estados son poco participativos,
su crecimiento es más autónomo.
El problema es cómo llegar a conciliar la eficiencia con la estabilidad. Los
países con más alto nivel de ingreso logran con mayor efectividad conciliar
este binomio, mientras que los países pobres expresan una abierta exclusión
entre las políticas monetarias y fiscales que componen la inducción del
crecimiento ante la insuficiencia del ahorro nacional. Es por ello que se les
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
160
recomienda complementen el ahorro nacional con ahorro extranjero, por lo
que se pueda dar el crecimiento autónomo. No obstante, el costo es la pérdida
de la autonomía nacional ante la ingerencia de los extranjeros en la vida
económica y pública del país.
Las privatizaciones y ventas del patrimonio nacional a extranjeros son
transacciones que lesionan la integridad nacional y restan autonomía. La
inversión extranjera directa (IED) tiene por ventaja la participación de ahorro
foráneo con el ahorro nacional en la generación de empleo y riqueza. No
genera pasivos al país pues su éxito o fracaso es un riesgo que asume el
empresario extranjero. Como contrapartida genera la extracción de beneficios
que se van en gran parte al extranjero, como la merma de la autonomía del
país. No debe negarse, sin embargo, que la IED estabiliza la economía y
fortalece tanto la eficiencia como la equidad.
El problema entonces, para una economía que busca el crecimiento estable es
la insuficiencia del ahorro nacional. Entre menor nivel de ingreso la distancia
entre eficiencia y equidad es mayor, mientras que viceversa, en naciones cuyo
nivel de ingreso es alto resulta más viable conciliar la eficiencia con la
equidad. Es por ello que en países ricos como Japón, Alemania, EE.UU., se ve
convivir de mejor forma las políticas en razón de la generación de la riqueza
que se desprenden de la iniciativa privada, respecto a las políticas públicas a
favor del reparto; contrario en naciones como Bolivia o México, la
insuficiencia del ahorro, si no se complementa con ahorro foráneo genera alta
ineficiencia e inequidad, y las políticas tanto privadas como públicas se
excluyen dando resultados contradictorios y contraproducentes.
Lamentablemente la IED se obtiene ofreciéndole atractivos ventajosos para
localizarse dentro del territorio de nación receptora, lo que cuestiona la
bondad social de la misma cuando dicha atracción de IED se funda en el
congelamiento del salario real y la ―precarización‖ del empleo. O bien la sobre
explotación irracional de los recursos y potencialidades naturales, sociales,
culturales y económicas de un país.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
161
Dentro de las teorías macroeconómicas en materia de insuficiencia de ahorro
destaca el trabajo John Maynard Keynes. Su pensamiento es muy importante
para la teoría económica, de hecho es un parteaguas con la tradición clásica y
se afirma que con Keynes nace la ciencia económica, según las escuelas
burguesas anglosajonas.
La relevancia de este autor es muy importante pues se da como la tesis
correlativa al modernismo capitalista del siglo XX. Su trabajo es conocido
como esquema del equilibrio con subempleo y sus implicaciones son muy
importantes en materia de tratar al Estado como objeto económico, como el
papel económico del Estado.
La principal diferencia con los clásicos son sus supuestos: mientras los
liberales consideran flexibles los precios y los salarios, con Keynes estos son
rígidos. Las implicaciones son dos fundamentales:
Para el empleo, la rigidez de precios y salarios no permite absorber en el corto
plazo el desempleo, generando desempleo friccional y sobre todo involuntario.
En materia de política económica, el dinero no es neutral y su efecto en el
empleo es inegable.
En el esquema liberal la flexibilidad de precios y salarios permite ajustar en
corto plazo los desequilibrios en el mercado laboral, por lo que se sustenta que
el desempleo solo existe mientras sea voluntario. Pero evidentemente, de
existir un exceso de oferta de trabajo, los salarios bajan para absorberla y con
ello reestablecen el equilibrio.
Con Keynes los desequilibrios en el mercado de trabajo no pueden absorberse
en el corto plazo por que no es posible bajar el salario real de los trabajadores,
dado que existen factores institucionales y organizacionales (como los
sindicatos), que le otorgan rigidez a la baja.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
162
La cuestión es que ambos esquemas son ciertos en sus supuestos, pero ante la
realidad económica de naciones en vías de desarrollo con alto nivel de
desempleo e insuficiencia de ahorro, las tesis keynesianas son viables,
mientras que las liberales son inoperantes.
Los planteamientos neoliberales parten de tratar de establecer las condiciones
necesarias para que pueda darse la flexibilidad en precios y salario, abatiendo
los sustentos institucionales (de ahí las reformas en las legislaciones
laborales), como organizacionales (a través de la flexibilidad laboral y el
llamado nuevo sindicalismo democrático).
De lograr reformas en esta materia y establecer la flexibilidad de precios y
salarios, las tesis liberales son factibles. En este sentido, el Estado debe
redimensionarse a una expresión mínima posible para que pueda existir tal
flexibilidad. Las tesis liberales como neoliberales favorecen a la generación de
la riqueza y la eficiencia, pero dejan en un segundo plano el reparto de la
riqueza y la equidad.
El Keynesianismo por su parte viene a favorecer la equidad y el reparto de la
riqueza, pero otorga rigidez a los precios y los salarios por medio de subsidios,
subvenciones, regulaciones e intervención estatal. Obstaculiza la generación
de la riqueza y la eficiencia de las empresas con exacerbo de instituciones y
políticas regulatorias. Los empresario ven mal este tipo de intervención
estatal, como los particulares resienten fuertes cargas fiscales, no obstante la
inversión pública favorece a la población más vulnerables y aminora la
desigualdad social, fortalece al previsión, la seguridad y la asistencia social,
como mejora la cantidad como la calidad de los servicios públicos.
La seguridad y la asistencia social fue la principal acción del gobierno durante
el fiscalismo keynesiano. Así el papel económico del Estado viene a ser la
necesaria, que resultaba una intervención álgida y cada vez más
representativa.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
163
De las tesis keynesianas nos queda una teoría económica consistente, laica y
científica. De esta los trabajos respecto a la política monetaria son los más
valiosos, en especial en materia de políticas monetaria, fiscal, cambiaria y
salarial.
Las sociedades modernas cada día ven más ventajoso la renuncia al consumo
corriente actual (C), a cambio de mayor ahorro (S) e inversión (I). Lo que
significa que las personas cada vez prefieren renunciar a parte de su confort
actual por un mejor bienestar en el futuro.
El capitalismo de hecho es un sistema donde las personas están en la
capacidad de tener capital y beneficiarse de él.
Así entonces el capitalismo es un sistema donde la especialización y división
del trabajo es el sustento de la eficiencia, mientras que el dinero y el capital
son claves para la productividad. La expansión de la producción posibilita un
comercio creciente. El dinero agiliza los intercambios y adelanta recursos a la
producción.
A grandes rasgos en el capitalismo posmoderno el Estado presenta tres
grandes funciones, según nos lo indican Samuelson y Nordhaus:
- El fomento de la eficiencia. El Estado aumenta la eficiencia
fomentando la competencia, frenando las externalidades, como la
contaminación y suministrando bienes públicos.
- La equidad en el reparto y la estabilización del sistema. El Estado
fomenta la equidad utilizando los programas de impuestos y de
gasto para redistribuir el ingreso a favor de determinados grupos.
El crecimiento macroeconómico. El Estado fomenta la estabilidad y el
crecimiento macroeconómico – reduciendo el desempleo y la inflación
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
164
y fomentando el crecimiento económico – por medio de la política
fiscal y de la regulación monetaria.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
165
LECTURA 03:
DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Y ESTABILIDAD MACROECONÓMICA
Torres López, Juan (2009):
en Tribuna de los servicios a la ciudadanía (Revista de
Sociología de Andalucía (Página 02, Julio-Agosto 2009):
http://perso.gratisweb.com/carlosmanzano/TorresLopez.p
df
La economía es una lucha constante para apropiarse de rentas pero ese
aspecto esencial de la vida económica se suele ocultar.
La teoría económica clásica que sirve de base teórica a las políticas
liberales afirma que los aspectos distributivos no son un asunto que
concierna a la Economía. Y en el discurso de los políticos de esta
ideología (en incluso a veces en el de quienes afirman ser más
progresistas) se suele afirmar que "primero hay que crecer para luego
poder distribuir".
Una idea que es completamente engañosa porque lo cierto es que al
mismo tiempo que se lleva a cabo cualquier tipo de actividad
productiva se están repartiendo ya, en ese mismo instante, las rentas
que se generan originariamente (y a las que ya después se podrán
añadir las que resulten de la redistribución que haga el Estado).
Así, cuando los empresarios reclaman contención salarial para crear
empleo o para invertir más, lo que verdaderamente están pidiendo es
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
166
que aumente su beneficio, sus rentas del capital. Cuando los
trabajadores reivindican más prestaciones sociales lo que quieren es
recibir más rentas salariales (en forma de salarios indirectos en este
caso). Cuando la patronal o los bancos defienden la privatización de
las pensiones o que se reduzcan los impuestos, buscan aumentar la
parte que reciben de la renta global y cuando los trabajadores quieren
leyes más protectoras lo que están buscando es que haya condiciones
que les permitan obtener más fácilmente salarios más elevados, una
parte más grande de la tarta.
Precisamente por eso, no es posible establecer que una determinada
solución distributiva, un reparto determinado de la renta, es mejor que
otro o más conveniente o apropiado, como casi siempre nos quieren
hacer creer.
En cuestiones de distribución no se pueda establecer un criterio
objetivo e indiscutible sobre cuál es el reparto más favorable para la
economía porque cada uno de los partícipes en el reparto tendrá una
idea sobre su bondad. Una idea que dependerá, lógicamente, de la
parte que le corresponda o de sus preferencias éticas, del criterio que
cada uno tenga sobre lo que es justo o injusto.
Y como la distribución es inseparable de la producción, resulta
entonces que ésta, el modo en que se lleva a cabo, tampoco es
independiente de nuestra preferencia, de la opción ética que
realicemos sobre un resultado distributivo u otro.
Cuando los economistas liberales afirman que la economía no tiene
que ver con la distribución, con la ética, lo que buscan en realidad es
que no se ponga en cuestión el orden económico establecido por
quienes tienen poder para ello y que, lógicamente, suelen ser quienes
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
167
más se benefician del estado de cosas existente, de la solución de
reparto dominante.
Por el contrario, cuando se reconoce que la economía es también, y
sobre todo, distribución de la renta lo que se deduce es que el modo de
llevar a cabo la actividad económica no es algo neutro o determinado
técnicamente, sino que es dependiente de las preferencias éticas
dominantes en cada momento, de las preferencias de quienes tengan
poder suficiente para imponerlas, más o menos democráticamente al
conjunto de la sociedad.
Por eso, la política económica que no responde a una deliberación
social previa o que no lleva consigo una discusión explícita sobre sus
efectos sobre la distribución de la renta y la riqueza es una deleznable
expresión más del totalitarismo.
Pero no solo eso. La distribución de la renta es una cuestión que tiene
que ver con la ética, como acabo de señalar, pero es también algo que
influye muy directamente sobre la marcha global de la vida
económica, sobre el grado de eficiencia que puede conseguirse y sobre
la estabilidad e inestabilidad con que pueden llevarse a cabo los
procesos económicos.
Como han demostrado sin ningún tipo de dudas muchos economistas,
la distribución de la renta es una determinante esencial de la evolución
de variables económicas como el consumo, el ahorro, incluso la
inversión y, en consecuencia, también del equilibrio o desequilibrio
económico que entre todas ellas puede llegar a darse, así como en la
dinámica del crecimiento económico.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
168
Además, por supuesto, de determinar el bienestar efectivo de cada
sujeto económico que, al fin y al cabo, debería ser el fin último de la
actividad y la política económicas.
No es de ninguna manera casual, por ejemplo, que en el último
periodo en que se ha producido un deterioro extraordinario del peso
de los salarios en el conjunto de las rentas las crisis financieras y
monetarias se hayan multiplicado las crisis (96 bancarias y 176
monetarias según el Banco Mundial entre 1973 y 2000); que la mayor
recesión desde 1929 se haya producido en Estados Unidos cuando la
distancia entre los niveles más altos y más bajos de rentas alcanzaba el
nivel máximo desde entonces; o que la mayor destrucción de empleo
durante la crisis se produzca España que es el único país de la OCDE
en donde el poder adquisitivo de los salarios bajó -un 4%- entre 1995 y
2005.
Más beneficio y rentas del capital han implicado más ahorro y menos
salarios y, por tanto, menos capacidad de gasto, menos demanda y
menos capacidad potencial de crecimiento.
Es decir, más peligro de crisis y recesión económica.
En consecuencia, revertir el proceso de incremento de las
desigualdades que se viene produciendo desde hace treinta años y
lograr un reparto más justo de la renta no es solo una (deseable)
aspiración moral. Es también el pre-requisito de la estabilidad
macroeconómica futura, la garantía de que la economía no entre en
una deriva irreversible hacia la crisis global y permanente y, por
supuesto, la única manera de reactivar los mercados y de crear
condiciones adecuadas para la creación de empleo e incluso, de
beneficios empresariales que no procedan simplemente de la
especulación financiera.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
169
Evidentemente, no se trata tan solo de frenar la financiarización de
nuestras economías para regenerar la actividad productiva. Es un paso
previo, pero también hay que tener en cuenta que ésta misma es
fuente de profundas, injustas e ineficientes desigualdades que, al fin y
al cabo, son las que provocan deterioro de la economía real. Se debe
tratar de modificar el modo de crear actividad económica para que
ésta se lleve a cabo de un modo sostenible, más justo e incluso más
eficaz desde el punto de vista de la economía de los recursos que
utilizamos para crear bienes y servicios.
Es decir, con un reparto más eficiente y equitativo de las rentas. Y de
esto es de lo que en estos momentos habría que hablar para salir de la
crisis. No hacer explícita la cuestión del reparto de las rentas no
solamente es dar por hecho que se acepta un estado de cosas que ha
provocado, por ejemplo, que de 2002 a 2005 solo el 10% más rico de los
hogares españoles aumentara sus rentas medias. Es asumir que la
salida de la crisis será en falso y que volveremos a repetir los desastres
que estamos viviendo.
Los trabajadores, con sus organizaciones sindicales a la cabeza,
deberían luchar para que cualquier medida o cualquier acuerdo que se
tome en esta coyuntura se inserten en un pacto de rentas que haga
posible instaurar otra pauta distributiva.
Esa y no otra es la base para cambiar de verdad de modelo productivo
y la única posibilidad de abandonar el injusto e ineficiente que hasta
ahora ha tenido la economía española.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
170
1.5.6. Función de estabilización
CICLO ECONÓMICO
Desde el nacimiento de la economía moderna, se ha estudiado su
comportamiento a nivel agregado y se sabe que está sujeta a los efectos del
ciclo económico. El ciclo económico consiste en la sucesión a corto plazo de
caídas y auges en la economía. Se trata de las fases bajas y alcistas del ciclo,
respectivamente, que suelen medirse con un indicador de la producción
agregada en términos reales, el Producto Bruto Interno (PBI). Es decir, el
crecimiento económico no es continuo ni lineal. Aunque no existe una
definición exacta, suele considerarse que una economía está en recesión
cuando su PBI desciende durante al menos dos trimestres consecutivos56.
Una vez que la economía toca fondo, se inicia una nueva etapa de expansión o
recuperación en las que la producción y el empleo crecen.
Para una economía tiene repercusiones negativas tanto encontrarse en
recesión (aumento de desempleo y todos los costes económicos y sociales que
conlleva), como en la fase alcista del ciclo (presiones inflacionistas, pérdidas
de competitividad, calentamiento de la economía, etc.). Lo interesante es la
estabilidad, esto es, que la economía se sitúe en su producción potencial que es
aquella que se obtendría cuando no hay recursos productivos en paro. Para
alcanzar este objetivo de estabilidad económica y, en definitiva, suavizar las
fases del ciclo, se interviene en la economía con políticas macroeconómicas, a
saber, políticas monetarias y políticas fiscales.
Además de la existencia del ciclo económico, una economía puede verse
afectada por shocks que desencadenen una crisis económica y, en casos
muy dramáticos, una depresión económica. Una depresión es una caída
56 Vid. Krugman, P., Wells, R. y Olney, M.L. (2008, p. 358): Fundamentos de Economía, Barcelona, Editorial Reverté.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
171
muy profunda y prolongada de la economía. Ejemplos de ello apreciamos en la
Gran Crisis del 29 o la aún en vigente crisis financiera internacional.
Ejemplo Nº 12
El origen de la crisis económica internacional actual puede fecharse en
agosto de 2007 cuando estalló la crisis de las hipotecas subprime en
Estados Unidos, que se transformó en una crisis financiera a escala
internacional y que se ha transmitido a la economía real (producción
de bienes y servicios).
¿En qué consisten las hipotecas subprime?. Las hipotecas subprime o
basura se prestan en Estados Unidos a clientes de un elevado riesgo,
es decir, clientes potencialmente insolventes a los que se aplica un tipo
de interés mucho mayor que el de mercado. Dentro de estas hipotecas
habría que distinguir dos modalidades (vid. Brancós Núñez, El País, 4
enero 2009). La primera modalidad corresponde a las falsas hipotecas
de ladrones de identidades que, si antes se conformaban con vaciar las
cuentas de las tarjetas de crédito, ahora constituyen préstamos
hipotecarios sobre una finca ajena. Dada la poca formalidad y la
agilidad del sistema, tras la correspondiente solicitud, a veces
simplemente por Internet, formalizan un préstamo hipotecario que
cobran y después desaparecen. La segunda modalidad de hipotecas
subprime es llevada a cabo por los agentes free lance que realizan la
venta domiciliaria de hipotecas. Teniendo en cuenta que los ingresos
de estos agentes están en función directa del número de hipotecas que
formalicen, han sido frecuentes las falsificaciones sobre el valor de los
inmuebles, datos laborales, ingresos y solvencia de los hipotecados; y
también ha habido engaños en la otra dirección, esto es, en muchos
casos los ciudadanos no sabían lo que firmaban.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
172
Por sí sola, la existencia de las hipotecas subprime no habría dado
lugar al colapso financiero registrado. Las claves estarían en la
liberalización financiera de las dos últimas décadas, carente de una
nueva regulación adecuada, y en el cambio radical que ha
experimentado el sistema financiero internacional. Entre estos cambios
habría que destacar que frente a los sistemas financieros más
tradicionales (entre otros, los de Alemania y España), con una relación
estable con los clientes en los que la banca comercial (aceptar
depósitos y dar préstamos) desempeña un papel fundamental, en la
mayoría de las economías avanzadas (entre otras, Estados Unidos y
Reino Unido) se han ido sustituyendo por sistemas financieros más
orientados a las transacciones con una relación mucho más anónima
con los clientes, donde los bancos de inversión (los intermediarios
entre los bancos comerciales y los inversores) han tenido una
actuación clave. Concretamente, los bancos de inversión
(prácticamente desaparecidos como consecuencia de la crisis, entre
ellos Lehman Brothers y Bear Stearns) creaban derivados financieros
estructurados (o paquetes conocidos como Structured Investment
Vehicles, SIV) que permitían a los bancos comerciales reagrupar o
empaquetar sus activos, sobre todo hipotecas, para revenderlos en el
mercado en forma de obligaciones cuyo respaldo último era el pago de
las hipotecas. Estas transacciones generaban enormes beneficios a sus
participantes. Pero, con la repetida reestructuración de activos y las
múltiples ventas para transferir el riesgo, llegó un momento en que se
hizo imposible dilucidar el nivel de riesgo real de cada uno de los
títulos. Y lo que es más grave aún, se desconocía cuáles son las
hipotecas de verdad y cuáles las de mentira. Es más, nunca antes, se
habían generado tantas dudas sobre la garantía real de los activos que
soportan los riesgos que asumen los sistemas financieros. En este
sentido, habría que resaltar que las agencias de rating, cuyo objetivo es
que el mercado conozca el grado de exposición y riesgo de una
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
173
entidad antes de realizar una inversión, han fallado estrepitosamente.
La libre movilidad de capitales y la elevada integración del sistema
financiero internacional propiciaron la rápida comercialización de
estos “paquetes” en todo el mundo. Concretamente, se estima que a
Europa han ido a parar, aproximadamente, el 51% de las hipotecas
subprime.
El estallido de la burbuja inmobiliaria de los Estados Unidos en 2006,
que hizo descender los precios de las viviendas y motivó el impago de
las hipotecas, desencadenó la crisis de las hipotecas subprime y, ésta, a
su vez, la crisis económica internacional.
La crisis internacional en los mercados financieros se ha transmitido a
los mercados reales.
La definición clásica de ciclo se debe a Burns y Mitchell (1946):
“Los ciclos económicos son una forma de fluctuación que se
encuentra en la actividad agregada de las naciones que
organizan su trabajo principalmente en empresas: un ciclo
consiste en expansiones que ocurren al mismo tiempo en
múltiples actividades económicas, seguidas de recesiones de
igual modo generales, contracciones y recuperaciones que se
funden con la fase expansiva del ciclo siguiente.”
El momento de la expansión máxima de la producción durante un ciclo se
denomina cima, cresta o peak, con el cual se inicia un período de recesión (que
si es muy profunda se denomina depresión), el punto más bajo se conoce como
valle o sima, luego del cual se desarrolla la etapa de auge, expansión o
crecimiento. Un ciclo económico completo se extiende desde un valle al
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
174
siguiente pasando a través de una cima. La trayectoria de la variable
económica (PBI) posee una tendencia que es el resultado de los factores que
determinan el crecimiento de largo plazo de la economía, se supone que las
variables que determinan el ciclo poseen escaso efecto sobre esta tendencia, así
el ciclo representa las desviaciones transitorias alrededor de una tendencia
dada. En la figura se representa gráficamente el patrón del ciclo económico,
identificando la cima, el valle y la tendencia subyacente del producto.
Gráfico Nº 10: Ciclo económico de un país
Tiempo
PBI
Cima
Cima
Cima
Valle
Valle
Valle
Tendencia
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
175
Si bien las fluctuaciones económicas difieren de un país al otro, tanto en su
regularidad como en su magnitud y en sus causas; por ejemplo los países
pequeños, fuertemente expuestos al comercio internacional, muestran
características distintas con respecto a los países de gran tamaño, menos
dependientes del intercambio, o también, los países que dependen de la
exportación de materias primas están sujetos a diferentes tipos de shocks que
los que exportan manufacturas. Y, además, el ciclo económico no siempre se
produce de una forma tan clara y regular incluso en un determinado país. Es
posible identificar y anticipar sus fases.
Usualmente, en la literatura se citan cuatro fases de un ciclo económico:
Auge: la producción y el ingreso aumentan. Disminuye el
nivel de desempleo y aumentan los salarios y beneficios.
Aumenta la inversión. También aumenta la confianza del
consumidor y el optimismo en general.
Recesión: El aumento en el uso de los recursos (trabajo,
capital, recursos naturales, commodities, etc.) que se produce
durante el auge, generalmente produce un aumento en los
niveles de precios. Asimismo, suelen producirse burbujas
especulativas en mercados de capitales o inmobiliarios. Puede
llegar un momento en que las tasas de crecimiento del
producto disminuya, por ejemplo debido a la saturación de la
demanda para los precios que aumentaron, lo que ocasiona un
cambio en las expectativas generalmente traen aparejados una
disminución en las tasas de crecimiento e inversión.
Depresión: luego de un período de estancamiento, puede
suceder que se pase a una caída en los niveles de producción,
inversión e ingreso. Durante una recesión, al disminuir la
inversión y la tasa de crecimiento del producto, puede suceder
que ciertos sectores se vean muy perjudicados. Esto puede
estar acompañado por la caída de la tasa de interés y de los
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
176
valores de activos financieros. Luego de un período de
tiempo, debido a los encadenamientos existentes entre los
distintos sectores (vía demanda, liquidez, etc.), los problemas
se trasladan a otros sectores, ocasionando una caída general
de la demanda y el ingreso, a este período se lo denomina
depresión. Durante la depresión las expectativas son
claramente negativas, y los valores de activos financieros
pueden caer bruscamente.
Recuperación: llega un punto en que la caída de precios,
inversión, ingreso se frena. En este momento, varios factores
pueden desencadenar un cambio de expectativas: políticas
públicas, recuperación del mercado de valores, oportunidades
de inversión en sectores cuyos precios cayeron durante la
recesión, etc. Durante la recuperación, la inversión comienza a
aparecer nuevamente y así la demanda de trabajo y factores,
pero la capacidad ociosa existente permite lograr que la
producción se recupere sin que aumenten los precios y
salarios. Si este proceso de aumento de la inversión y nivel de
precios continúa, llega un momento en que los recursos
comienzan a ser escasos nuevamente y los precios comienzan
a aumentar, por lo que entramos a la fase de auge.
TIPOLOGÍA DE LOS CICLOS ECONÓMICOS
En la generación de ciclos económicos, durante el paso del corto al largo plazo
se pueden distinguir dos tipos de ciclos económicos generales: los llamados
ciclos de stock, cortos o pequeños debidos a Kitchin (1923), con una duración
promedio de 3 años, los cuales no necesariamente registran una crisis en el
descenso; y los ciclos de inversión, de negocios o medios debidos a
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
177
Juglar(1889), con una duración media de 7 años, distinguiéndose por la
presencia tanto de auges como de crisis cíclicas.
Cuando se analiza el crecimiento de la producción en el largo plazo la
demanda agregada, se cree, no interviene y sólo son las fluctuaciones de la
oferta agregada las que provocan dicho crecimiento. Pero ésta, al igual que en
el corto plazo, no tiende a crecer de manera uniforme sino oscilatoria,
formando lo que se conoce como ciclos de onda larga, en este sentido pueden
detectarse dos tipos de oscilaciones: los denominados ciclos de la construcción
descubiertos por Kuznets (1930) cuya duración es de alrededor de 25 años y
por otra parte los ciclos de Kondratieff (1935), de un duración entre 50 y 60
años en los cuales se observa que durante la expansión los ascensos son
prolongados y más fuertes, las crisis son suaves y las recesiones cortas;
durante la depresión los ascensos son débiles y cortos, las crisis muy fuertes y
las recesiones prolongadas hasta alcanzar el grado de depresiones económicas
generales.
LAS TEORÍAS DE LOS CICLOS PREDOMINANTES EN LA ACTUALIDAD
La explicación de los ciclos hoy es uno de los principales objetivos de la
macroeconomía y su investigación es un área muy controvertida. Hay varias
explicaciones diferentes: el paradigma keynesiano en sus múltiples variantes,
el paradigma neo-clásico y el monetarista, para citar sólo las escuelas de
pensamiento más influyentes en este sentido.
Siguiendo un enfoque de impulso-propagación, es posible observar los ciclos
como resultados de perturbaciones aleatorias (impulsos) que impactan en el
sistema económico y desencadenan un patrón cíclico. Los ciclos son
recurrentes porque llegan nuevos impulsos que perturban el equilibrio de la
economía. Cada uno de estos impulsos se propaga en una forma que depende
de la estructura subyacente del sistema económico. Los mecanismos que
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
178
propagan las fluctuaciones cíclicas luego del impulso inicial son materia de
discusión.
Los impulsos o shocks que producen fluctuaciones económicas podemos
distinguirlos en tres categorías: Los shocks de oferta que impactan
directamente del lado de la producción como los avances en el conocimiento
tecnológico, los cambios climáticos, los desastres naturales, los
descubrimientos de los recursos naturales o las variaciones en los precios
internacionales de las materias primas. Los shocks de política que son
consecuencia de decisiones tomadas por las autoridades económicas e influyen
directamente del lado de la demanda agregada como las variaciones en la
política monetaria, la fiscal y la cambiaria bajo un régimen de cambio fijo o de
flotación controlada. Los shocks de demanda privada como los movimientos en
la inversión o el consumo del sector privado que pueden provocarse por
cambios en las expectativas sobre la marcha de la economía.
El Estado propone entonces determinar una acción que minimice las caídas en
las etapas recesivas del ciclo y adicionalmente otorgar racionalidad al uso de
los recursos existentes en el medio. Por ello planteamos que la función de
estabilización tiene como objetivo:
- Alcanzar un elevado nivel de empleo
- Conseguir una estabilidad de precios aceptable
- Lograr una tasa positiva de crecimiento económico
- Lograr un equilibrio razonable de la balanza de pagos
La combinación de los instrumentos que para eso maneja es conocida
comúnmente como política económica.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
179
Hemos comprendido que la
política es el rol que
activamente desempeña un
ciudadano en la toma de
decisiones de su colectividad.
Evidentemente a esto no
obstante no todas las
decisiones que se toman
colectivamente tienen la
dimensión pública que de
estos se requiere. Un elemento
extra adicionalmente complica
la intervención política, la
heterogeneidad del Hombre
que evidentemente establece
necesidades de negociación y
mitigación de conflictos.
2
Capitulo
II. Política Pública
ún cuando suene como redundante:
la política que nos interesa y sobre la
cual se refuerza el concepto de
ciudadanía es evidentemente aquella
que se vincula con el actuar público. Y que se
orienta a privilegiar la mejora comunitaria a
partir de la minimización de sus problemas o
necesidades.
Pero, el accionar político en su dimensión
pública (de dimensiones societarias) y muy al
margen de lo tradicionalmente pensado no
toma elementos sólo discursivos, se expresa
más bien en actos concretos que trasuntan
evidentemente un proceso de definición (el
que nos proponemos caracterizar). La definición parlamentada no es
evidentemente política, porque no expresa actuar alguno sobre problemas
específicos de la Sociedad; y es que evidentemente la decisión que propone la
política sólo es real cuando se expresa en hechos.
A
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
180
El definir y luego establecer un acto con repercusiones para todos, no resulta
siendo un proceso simple; muy por el contrario está lleno de tropiezos.
Discusiones que incluso implican al propio proceso de discusión y de
conflicto.
Al respecto podemos tal vez encontrar tres posturas sobre política pública
marcadamente disímiles entre sí:
La primera, nos plantea que las políticas públicas por su
trascendencia son de dominio exclusivo y excluyente,
establecidas sólo por los expertos pertenecientes o contratados
por los entes gubernamentales y se ejecutan igualmente desde
dichas instancias con acciones predeterminadas para aplicar
en todos los contextos en el marco de un inflexible plan de
actividades fríamente calculado desde los escritorios de los
capacitados profesionales. Generalmente esta vía nos conduce
a un exceso de tecnocracia y de centralismo.
La segunda parte de quienes plantean una posición
radicalmente opuesta a la anterior y afirman que una política
pública no puede ser diseñada, sino construida, en un amplio
proceso de consulta popular, donde se enfatiza que solamente
los sectores populares tienen el conocimiento para indicar que
es lo que quieren o les conviene. Por esta vía se llega a
posiciones populistas y antiintelectualistas, que en últimas
cierran las puertas a cualquier posibilidad de concertación.
La tercera postura sostiene que es un deber del Estado diseñar
y formular LAS BASES de las políticas públicas y luego
proceder a la consulta de las mismas con los actores
involucrados para poder generar espacios de concertación y
diálogo que le permitan ganar en legitimidad y viabilidad
política, de esta manera las políticas públicas se concretan en
un amplio y plural proceso de construcción democrática.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
181
Politóloga brasileña de
referencia plantea en sus
diversos estudios y ensayos
los impactos de las políticas
públicas en las condiciones de
inequidad y pobreza en
nuestra región. Sus obras son
de referencia permanente en
todo el mundo.
María das Graças Rua57 (1997)
propone la política pública como un
conjunto de decisiones que se traducen en
acciones, estratégicamente seleccionadas
(dentro de un conjunto de alternativas,
conforme a una jerarquía de valores y
preferencia de los interesados). Su
dimensión es pública por el tamaño del
agregado social sobre el cual inciden, pero
sobre todo por su carácter imperativo,
siendo éste revestido de la autoridad
legítima y soberana del poder público.
Esta definición incorpora al menos tres
elementos que merecen ser destacados:
La importancia de las decisiones, base de toda política.
En toda política, el conflicto está siempre presente, ya en la definición de la
situación a la que responden, ya en la adopción misma de las decisiones, dada
la multiplicidad de enfoques e intereses en juego. Dicho conflicto dificulta los
procesos decisorios que contribuyen a la construcción de las políticas. Al
respecto se puede recordar que una definición general de política es ―la
resolución pacífica de conflictos‖ (Schmitter, citado por Das Graças). El
conflicto se genera porque el problema que se enfrenta tiene múltiples facetas
y hay, por tanto, multiplicidad de soluciones que pueden ser emprendidas,
como también porque hay diversidad de intereses entre quienes participan de
las decisiones. El conflicto se presenta ante recursos limitados, tomando forma
de una disputa por los recursos.
57 GRACAS, Rúa Maria Das. En Modelo de Formación de Políticas y Programas Sociales citada por Carlos Gerardo Molina. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) 2002
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
182
La existencia de acciones
La única política pública es aquella que se ejecuta. Sin acción, sin resultados,
no hay política pública. Vale aclarar, sin embargo, que aquí nos referimos a
resultados en su sentido más amplio, y dentro de ellos pueden incluirse los
mismos procesos que una política desencadena en su ejecución. Las
decisiones deben traducirse en acciones, así sean de variada índole. Un plan,
por ejemplo, pasa a ser política pública una vez que se empieza a ejecutar,
generando algún tipo de resultados.
El alcance de lo público
La definición propuesta caracteriza ―lo público‖ no tanto por quién realiza la
acción sino por la legitimidad y la autoridad que dicho actor tenga para
adelantarla. Esa legitimidad en cuanto a las políticas, la tienen, por
excelencia, los gobiernos democráticos, hecho que los convierte en los
ejecutores principales de la política pública. Pero ello no quiere decir que los
gobiernos sean los únicos que hacen la política pública. Ellos pueden, por
ejemplo, delegar esa ejecución a otros estamentos, siempre que esa delegación
sea legítima; asimismo, pueden existir otros ejecutores que, por tradición,
sean considerados legítimos por todos los involucrados.
Según la definición propuesta de ―política pública‖, el carácter de lo público
puede también relacionarse, aunque en menor grado, con la ―relevancia‖ de la
acción: se trata de acciones que sean importantes para la población afectada, y
además esta población debe ser en su agregado importante dentro del
conjunto de la sociedad. Aunque media la dificultad de decidir qué es
―relevante‖ o importante, es ésta la característica que las hace diferentes de
las acciones individuales como también de las acciones colectivas carentes de
significancia para el grueso de la sociedad. Dada la relevancia de la acción
propuesta y la multiplicidad de afectados, se hace necesario que existan los
espacios de deliberación ciudadana que permitan un análisis abierto y
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
183
colectivo de las políticas que se perfilan. En este orden de ideas, lo público
toma el significado de estos espacios de deliberación abierta y colectiva.
Una segunda definición de política pública que vale la pena analizar es la que
propone Nioche (1997): ―secuencia de acciones que conducen (o se traducen)
a una respuesta más o menos institucionalizada, a una situación juzgada
como problemática‖. Al igual que la anterior, en esta definición se destacan
tres elementos importantes: un conflicto latente que origina las decisiones que
se traducen en acciones y de las cuales importa el cambio seguido (la
secuencia) para llegar a ellas; las acciones que se emprenden, lo que lleva
implícito una pluralidad y diversidad en la toma de la decisión; y el carácter
de lo público. Este último, en este caso, se relaciona con la característica ―más
o menos institucionalizada‖ de la respuesta. Así, Nioche caracteriza lo
público por el carácter institucionalizado de quién adelanta la respuesta,
siendo nuevamente el gobierno uno, pero no el único, de los ejecutores. El
carácter más o menos institucionalizado de la respuesta tiene un cierto aire de
ambigüedad, entendible por la dificultad inherente a la definición de
institucionalidad, dificultad comparable a la que tiene la definición del
término legitimidad en la definición anterior.
2.1. ¿Cómo se define una política?
2.1.1. Componentes
En los modelos de formación de política pública pueden reconocerse cuatro
componentes básicos: definición del problema, generación y selección de
opciones, puesta en ejecución y evaluación. Estos componentes, aunque
tradicionales al desarrollo de toda política pública, no siempre, en la práctica,
aparecen. Por ejemplo, es frecuente que la identificación, análisis y selección
de alternativas no se desarrolla, y que se asocie un problema con una sola vía
de solución que ha sido la tradicional o la que ya está institucionalizada.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
184
Además, aún cuando estos componentes estén presentes tienen a veces
alcances limitados. Por ejemplo, la evaluación suele circunscribirse tan sólo a
una actividad de control o de seguimiento de tareas.
No es de extrañar que estos cuatro componentes se correspondan con los
elementos básicos de las políticas públicas. En efecto, como se vio en su
definición, las políticas requieren de la existencia de un problema que es
necesario reconocer; tomar decisiones respecto a las acciones que deberán
seguirse; ejecutar dichas decisiones; y evaluarlas como actividad necesaria
para reconocer los resultados que se están teniendo. A continuación se ofrece
una síntesis del alcance de cada componente, que luego será desarrollado con
mayor amplitud.
1. Definición del problema: El primer componente del modelo
propone la identificación del problema que se va a enfrentar,
lo que implica una priorización y una toma de posición frente
a otros problemas que le son concurrentes. De allí que este
componente lleve implícito una “definición de agenda”, pues
una vez identificado el problema, resulta necesario delimitar
su ámbito y entender sus causalidades, ya que éstas definirán
las acciones a seguir. Estos procesos en sí incorporan una
buena dosis de conflictos. En su desarrollo intervienen
distintos enfoques y visiones, todos ellos relacionados con los
intereses de diferentes involucrados. Así, el proceso de
consulta y participación de los involucrados es un elemento
importante de esta actividad. El reconocimiento de los
diferentes intereses en juego, el conflicto presente en la
determinación de la agenda y la consulta a los involucrados es
lo que le amplía el alcance a esta actividad. Lo será también
poder llegar a definiciones consensuales, que le den mayor
legitimidad y sostenibilidad a las decisiones que luego,
basadas en la definición del problema, serán adoptadas. Esta
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
185
actividad es tanto política como técnica, aunque es la primera
de estas facetas la dominante.
2. Generación y selección de alternativas: Este componente del
proceso pretende identificar diversas opciones para enfrentar
el problema detectado. Se avanza sobre el cómo se quiere
resolver el problema, lo que supone una definición de líneas
de acción, definición que se verá fortalecida si para llegar a
ella ha mediado un proceso de selección transparente y
racional, que respete las diferentes posiciones y que ojalá sea
consensual, dentro de un conjunto amplio de posibilidades.
Estas últimas pueden ser de muy diversa índole, en la cual se
combinan, entre otras, las dimensiones técnica, institucional y
política, siendo la técnica la dominante.
En la práctica, este componente ha resultado descuidado, pues
se dedica poco esfuerzo al ejercicio de identificar opciones y
realizar un análisis riguroso para averiguar cuál de ellas
resulta más viable y efectiva para el contexto en que se va a
desarrollar. En su lugar, se suele proponer una única
alternativa de solución y se avanza sobre la modificación o el
acomodo de esa propuesta al problema y al contexto.
3. Gestión de la alternativa seleccionada: Para que las acciones
se den, hay que administrarlas, gestionarlas. La manera cómo
se realice la gestión incide, como es obvio, de manera
importante en los resultados inicialmente previstos. Una
gestión efectiva y dinámica permite enriquecer los resultados
en función de las cambiantes condiciones del medio y
responder a su permanente evolución. El medio en el cual se
desenvuelven los sectores sociales se beneficia de un tipo de
gestión diferente a la tradicional, donde la flexibilidad,
capacidad de adaptación y relación con las otras actividades
son sus características esenciales.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
186
4. Monitoreo y evaluación: El alcance de este cuarto
componente puede verse de dos formas complementarias
entre sí. La primera perspectiva destaca la importancia de
observar resultados obtenidos, pues son ellos que dan sentido
a las anteriores actividades. Al respecto, una discusión
frecuente gira alrededor de cuáles resultados se deben
analizar, incluso si ellos son o no medibles. Aquí nos
referimos a la gama amplia de resultados que puede tener una
política o un programa y hay una apuesta grande a que todos
los resultados son susceptibles de ser medidos, bien sea
cuantitativa o cualitativamente, y así estén sujetas a ciertas
limitaciones. La segunda y más reciente perspectiva del
componente evaluativo reconoce que cada una de las
actividades del proceso de formación y gestión genera
resultados, los unos relacionados con el proceso mismo de
formación de política, los otros relacionados con los resultados
intermedios o complementarios a los resultados finales. En
cualquier caso, estos resultados hay que estudiarlos y
reconocerlos, para poder tener un mejor desarrollo de la
política y para poder dirigir más adecuadamente las acciones
hacia los resultados deseados. La conjunción de estas dos
perspectivas es lo que asegura el aprendizaje continuo. Esta
actividad recurrentemente evaluativa es la que permite ir
reorientando las acciones en las actividades precedentes y, por
tanto, ir teniendo mejores resultados.
2.1.2. La interacción y la iteración del modelo
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
187
La interacción58 y la iteración59 entre los cuatro componentes del modelo
constituyen una sino la característica fundamental que convierte al proceso
aquí propuesto en uno de formación. Lejos de tratarse de un modelo vertical
de arriba hacia abajo, que corresponde al de formulación tradicional, en el cual
las actividades son independientes entre sí, se propone, por el contrario, uno
con interacción entre sus distintos componentes lo que trae por consecuencia
su permanente evolución. Ello, sumado a la iteración, es decir a la búsqueda
continua por alcanzar objetivos que pueden cambiar con el tiempo, como los
sociales, son las características que hacen que, en este modelo, las políticas y
programas estén continuamente formándose.
En consecuencia, el modelo no es rígido y unidireccional. Fuente importante
de su dinamismo es el continuo intercambio de información que conduzca a
que las distintas actividades evolucionen continuamente, siempre en
búsqueda de obtener los mejores resultados, cuyo alcance también puede
resultar cambiante con el tiempo. Así, por ejemplo, la definición inicial del
problema puede cambiar a medida que se entra a ejecutar la política en
cuestión, pues la misma ejecución señala que la definición inicial no era la
adecuada. Asimismo, algunas opciones, que inicialmente fueron descartadas,
pueden resurgir como válidas a medida que se analiza cómo avanza la
iniciativa. Esta retroalimentación sólo resulta posible si los diversos
componentes del proceso interactúan entre sí.
Adicionalmente, los resultados esperados pueden evolucionar hacia otros
distintos, pero igualmente deseables, a medida que la política se desarrolla,
porque su contexto también cambia con el tiempo. Ello es muy propio de los
sectores sociales, donde el servicio que se provee debe ir ajustándose
continuamente a las características cambiantes de su población. Ello es
posible tan sólo si se da la iteración o búsqueda continua para llegar a un
58 Acción que se ejerce recíprocamente entre dos o más objetos, agentes, fuerzas, funciones, etc. (diccionario de la lengua española). 59 Acción y efecto de iterar. Iterar: repetir uno algo (diccionario de la lengua española). Repetición de acciones análogas. Repetir, reiterar (diccionario Larousse).
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
188
objetivo convergente aunque móvil, otra de las características clave del
modelo: poder ajustarse continuamente a los cambios del entorno, mediante
aproximaciones sucesivas.
Un modelo vertical, en que no se promueve ni se estimule la interacción entre
las actividades, se asocia con problemas de estancamiento y de miopía en los
procesos de formación y gestión. Tres problemas que comúnmente surgen en
los modelos verticales son las siguientes:
La actividad de definición del problema resulta ser la
determinante. En los modelos verticales, toda la fuerza está
puesta en la actividad inicial y es ésta la que direcciona y
domina, de manera unilateral, el desarrollo de todo el proceso.
Ello no sólo no resulta conveniente desde la perspectiva de la
sostenibilidad y solidez de la política, sino que también ha
sido reconocido como una de las causales de buena parte de
los problemas que acompañaban la entrega de los servicios
sociales en América Latina, al negarle la posibilidad a los
programas de irse adaptando a las exigencias de su ejecución
y de su medio.
Se presentan visiones distintas de un mismo problema entre
los diseñadores y los gestores. No hay diálogo entre unos y
otros. Se propone eliminar y luchar contra la falsa y
equivocada separación entre “diseñadores” y “gestores”. Las
dos visiones y actividades se complementan y para ser
exitosas deben contemplar las exigencias, no sólo propias, sino
también de la otra actividad. Sin diálogo entre ellas no se
pueden obtener los resultados deseados y sin él hay
recurrentes cortes y desencuentros en el proceso de formación
de política. La falsa independencia de las actividades de
“diseñar” y “gestar” ha llevado, además, a que se busque
enfrentar cada una de ellas con personas con formaciones
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
189
académicas distintas: la primera, más ligada a disciplinas
técnicas, como la ingeniería y la economía; la segunda, a la
administración. El lenguaje y los enfoques disciplinares no
siempre son compatibles. Mejor sería desde el comienzo tener
una mezcla de formaciones disciplinares. Romper esa falsa
caracterización (política, técnica y administrativa) y la falsa
separación entre actividades es el desafío que tiene la
propuesta de un nuevo modelo de los procesos de formación
de políticas públicas; y
La evaluación se vuelve irrelevante. La verticalidad de los
viejos modelos de formación y gestión implica que a medida
que se desciende en el modelo, las actividades van perdiendo
fuerza e interés. Así, por ejemplo, la evaluación puede llegar a
ser prescindible, pues no parecería aportar nada sustantivo a
las acciones precedentes que ya fueron adelantadas, y menos
aún pareciera importante para reorientar la globalidad de la
política o programa. La evaluación, en estos modelos
verticales, es superflua y resulta ser más una entelequia que
una actividad útil y necesaria.
2.1.3. Los Modelos de Formulación y Gestión de Políticas
Los modelos de formulación y gestión de políticas y programas han, sin
embargo, sufrido cambios importantes a través del tiempo, particularmente
en lo que respecta a los énfasis puestos en las diversas actividades. De hecho,
las cuatro actividades antes mencionadas no siempre han estado presentes en
los modelos de formación de políticas públicas. Tampoco han gozado de la
misma importancia, y es posible caracterizar los diferentes modelos en función
de la actividad sobre la cual ha gravitado el proceso de formación. Con base
en la información que provee Viana (1996), se puede decir que de modelos de
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
190
formulación, donde la política fluía de arriba hacia abajo y que fueron
características de los años setenta, se ha pasado a otros, cuya gravitación pasó
de la primera actividad, la definición del problema, a la de gestión. En ellos,
también, la interacción empieza recientemente a aparecer. A continuación se
presentan algunas características de estos modelos que se relacionan
estrictamente con su verticalidad y con la interacción entre sus componentes.
Evidentemente, ello sólo es una faceta de estos modelos, cuya presentación
integral supera el alcance de este texto.
MODELO DE LASWELL
El primero de los modelos que vamos a analizar, el de Laswell (1962), se
ilustra en el cuadro siguiente. Es claramente vertical, las decisiones fluyen
de arriba hacia abajo, siendo las actividades iniciales o superiores las
dominantes y donde la actividad de evaluación es de carácter terminal. Este
modelo sintetiza los que fueron modelos verticales y paradigmáticos en su
momento y reconocidos como pioneros en el tema de formación de políticas y
programas.
Kingdon menciona básicamente tres corrientes que participan en la definición
de agenda: la de los ―problemas‖, en la cual los problemas se están definiendo,
a través de eventos, indicadores o información que fluyen desde la acción, lo
que por demás es muy relevante pues empieza a aparecer un papel importante
para la evaluación y el seguimiento; la de ―política‖, que sigue los grandes
movimientos o problemas nacionales; y la de ―las políticas‖, caracterizada,
por la generación de ideas (supuestamente para enfrentar problemas), de las
cuales algunas van descartándose, sobreviviendo aquellas que resultan viables
y que luego se traducirán en acciones. Las dos primeras corrientes conducen
a la definición del problema y la tercera, a la generación de alternativas. Como
se dijo, cada una está movida por sus propios actores, dinámicas y
dificultades. Cuando confluyen, se obtienen los mejores resultados. Los otros
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
191
componentes analíticos, gestión y evaluación, no se destacan en el modelo de
Kingdon, aunque la información sobre lo que sucede en la acción empieza a
confluir en la generación de alternativas. La gestión, por su parte, aparece
articulada implícitamente con la corriente de generación de alternativas, pues
los ejecutores son parte de los actores centrales de la generación de
alternativas.
EL MODELO DE HOPPE, VAN DE GRAAF Y VAN DJIK
Los holandeses Hoppe, Van de Graaf y Van Dijk (1985) fortalecen, por su
parte, la interacción entre la formulación de la política (que incluye la
elaboración de alternativas y la selección de una de ellas) y la implementación.
En efecto, de las fases que ellos plantean para una política pública
(construcción de agenda, elaboración del proyecto (o generación de
alternativas), adopción del proyecto (o de una alternativa), implementación,
evaluación y reajuste), ellos privilegian el diálogo continuo entre generación
de alternativas y su puesta en ejecución. Es un diálogo difícil, donde hay
choque de intereses. Su éxito condiciona, a su vez, el éxito de los resultados de
las políticas públicas. Para que este fluya, la evaluación debe existir y se
convierte, entonces, en un instrumento clave. A diferencia del modelo
anterior, la determinación del problema inicial no está en la base de la acción.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
192
Gráfico Nº 11: Modelo de Laswell
EL MODELO DE KINGON
El modelo de Kingdon (1984) ofrece, por su parte, una importante evolución.
Es un modelo centrado en la definición de agenda, en la cual para efectos
analíticos, se incluyen en ella por primera vez, dos actividades clave: la
definición del problema y la generación de alternativas. Ambas actividades
Propuesta (Recommending)
Formulación (Prescribing)
Acudir a ejecutores (Invoking)
Aplicación (Applying)
Terminación (Terminating)
Información Conocimiento (Intelligence)
Resultados (Appraising)
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
193
están, pues, relacionadas, aunque dominadas por distintos actores, entre los
cuales se destacan el gobierno (que da lugar, por ejemplo, a la agenda
gubernamental) y otros menos visibles pero importantes políticamente (que
dan lugar, por ejemplo, a la agenda política y a la agenda para ―decisión‖).
Lo importante radica en que ambas actividades tiene sus propias corrientes y
dinámicas, que cuando logran confluir, dan lugar a políticas públicas sólidas
con mejores resultados.
Gráfico Nº 12: Modelo de Hoppe, Van de Graaf y Van Djik
POLÍTICA
Problemas/Insumos
Formulación
Adopción
Área de intervención de la política
Estructura de la implementación de la
política
POLÍTICA
Resultados
ENTORNO ENTORNO
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
194
Finalmente, Merilee Grindle y John Thomas (1991) le dan gran importancia a
la interacción entre las diferentes actividades en un modelo de formación de
políticas públicas, haciéndolo dinámico y cambiante con el tiempo.
En éste, la evaluación surge con singular importancia y empieza a resultar
vital en el desarrollo de todo el proceso. Si bien su modelo gravita alrededor de
la actividad de ejecución o de acción, en tanto que ella se considera la
actividad nuclear de la política pública, aparecen también con fuerza las
actividades de agenda de políticas y toma de decisión para la acción.
Evidentemente en este modelo confluyen distintos actores y pueden surgir
conflictos entre ellos y particularmente entre la burocracia y la comunidad
representada en el espacio público de discusión, que hagan rechazar en
primera instancia la política que vuelve, entonces, a ser reexaminada.
En caso de ser aceptada, se pasa al plano de la ejecución, en el cual confluyen
decisores y ejecutores, evaluando y movilizando dos recursos requeridos para
la acción. El modelo se beneficia claramente de la evaluación permanente que
alimenta las diferentes actividades.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
195
Gráfico Nº 13: Modelo de Merilee Grindle y John Thomas (1991)
2.2. Medición de los Logros de una Política Pública
Una pregunta recurrente en el desarrollo de una política pública, es
evidentemente el impacto que esta provoca en la creación del llamado valor
Temas (issues)
Agenda de políticas
Etapas de decisión
Características de las políticas
Arena de conflicto
Público Burocrático
Rechazo/Implementación
Implementación/Rechazo
Recursos requeridos (Políticos, financieros, instituciones, técnicos)
Decisores evalúan y movilizan
recursos para apoyar la iniciativa
Ejecutores evalúan y movilizan
recursos para apoyar
iniciativas Resultados
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
196
agregado social. Y es que, resulta claro señalar que cualquier acción pública
para ser retroalimentada y mejorada en su definición requiere de un indicador
que nos permita visualizar los niveles de avance generados en torno a la
resolución de un problema previamente identificado.
En esencia el indicador debe ser formulado como una expresión cuantitativa
que ahonda en la medición de la brecha generada entre la situación previa a la
implementación de una política y la situación esperada o deseada; pudiendo a
la par en cualquier punto de corte generar una cota de mensurabilidad
necesaria para efectuar la evaluación correspondiente.
Sin embargo la medición exhibe también dificultades en torno a los niveles a
los que estos se aplican. Tal vez, porque muchas veces al medir establecemos
una relación comparativa entre nuestro accionar y el que previamente existía;
siendo este tipo de caracterización estrictamente técnico u operativo. Así
contamos el número de m2 construidos, el de agricultores capacitados, entre
otros.
Como apreciamos estamos aquí ante la presencia de un resultado, que
en su cuantificación privilegia identificar la acción pública antes que el
efecto en el bienestar societario.
Este tipo de indicador resulta poco útil para percibir los logros reales de una
política pública. Y es que el aporte en términos de valor agregado que se
Situación
Previa
Situación
Esperada o
Deseada
POLITICA PÚBLICA
X1 X2 X3
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
197
propone generar no reposa en la cantidad de acciones desplegadas sino en lo
que estas generan lo que se podría encontrar en la variación productiva, el
incremento de capacidades o tal vez en una mayor accesibilidad a un servicio
de calidad.
Aquí nos remitimos específicamente al impacto logrado, que es
básicamente la cuantificación que privilegia el efecto en el bienestar
societario sobre la propia acción pública
Aún sabiendo con claridad los valores de un indicador, a nivel de resultado o
de impacto, el análisis resulta incompleto sino comparamos a este con otro
obtenido en situación similar. Para formular estos niveles de vinculación o
comparación paramétrica con experiencias paralelas (generalmente exitosas)
utilizamos un conjunto de criterios valuativos, entre los que indudablemente
podemos mencionar a: eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad.
Estos cuatro criterios representan un conjunto mínimo de pautas y normas
para el análisis y formación de políticas y programas, por lo que otros
criterios podrían perfectamente complementarlas.
Reflejan de por sí algunos aspectos del rol de Estado y de las demandas sobre
la manera en que se usan los recursos fiscales.
Sin embargo, su uso tan frecuente parece que en muchos casos han convertido
a estos términos en ambiguos, de variada interpretación y confusión.
Precisamente, la falta de una definición única de cada criterio puede
contribuir a confusiones, malos entendimientos y recomendaciones erróneas
en torno a la discusión de políticas.
Revisaremos en los próximos párrafos de manera resumida algunas
interpretaciones de estos criterios, para procurar construir una definición más
certera para nuestro propósito.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
198
2.2.1. Eficacia
La palabra ―eficacia‖ viene del Latín efficere que, a su vez, es derivado de
facere, que significa ―hacer o lograr‖. El Diccionario de la Lengua Española
de la Real Academia Española señala que ―eficacia‖ significa ―virtud,
actividad, fuerza y poder para obrar‖.
María Moliner interpreta esa definición y sugiere que ―eficacia‖ ―se aplica a
las cosas o personas que pueden producir el efecto o prestar el servicio a que
están destinadas‖. Algo es eficaz si logra o hace lo que debía hacer. Los
diccionarios del idioma ingles indican definiciones semejantes. Por ejemplo, el
Webster‘s International define eficacia (―efficacy‖) como ―el poder de
producir los resultados esperados‖.
Aplicando estas definiciones a las políticas y programas sociales, la eficacia de
una política o programa podría entenderse como el grado en que se producen
los logros buscados. Una organización eficaz cumple cabalmente su misión.
Un programa es eficaz si logra los objetivos que le dieron razón de ser.
Para lograr total claridad sobre la eficacia, hace falta precisar lo que
constituye un ―objetivo‖. Particularmente, necesitamos estipular que un
objetivo bien definido explicita lo que se busca generar, incluyendo la calidad
de lo que se propone. Asimismo, un objetivo debe delimitar el tiempo en que se
espera generar un determinado efecto o producto. Por tanto, una iniciativa
resulta eficaz si cumple los objetivos esperados en el tiempo previsto y con la
calidad esperada.
Cabe destacar que la eficacia contempla el cumplimiento de objetivos, sin
importar el costo o el uso de recursos. Una determinada iniciativa es más o
menos eficaz según el grado en que cumple sus objetivos, teniendo en cuenta
la calidad y la oportunidad, y sin tener en cuenta los costos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
199
Eficacia versus efectividad
Nosotros entendemos que ―eficacia‖ y ―efectividad‖ son sinónimas y se
pueden utilizar en forma intercambiable. Vienen las dos palabras de la misma
raíz etimológica y sus definiciones generales (de diccionario) son parecidas. El
Diccionario Webster‘s asocia los dos términos directamente, pues utiliza
efectividad (―effectiveness‖) para definir eficacia (―efficacy‖).
No obstante, la aceptación de que la eficacia y la efectividad sean sinónimos
no es universal. Por ejemplo, Cohen y Franco (1993) indican que la ―eficacia‖
mide ―el grado en que se alcanzan los objetivos y metas... en la población
beneficiaria, en un período determinado... ‖ mientras que la ―efectividad‖
constituye la relación entre los resultados (previstos y no previstos) y los
objetivos. Así, estos autores proponen la efectividad como una medida que
reconocería resultados diferentes a los que fueron esperados en la delimitación
de los objetivos de la iniciativa.
2.2.2. Eficiencia
La definición y la interpretación de la eficiencia resultan más complejas que
en el caso de eficacia. Hay muchas más interpretaciones del concepto de
eficiencia y algún grado de prejuicio en contra del concepto.
Esta falta de consenso sobre la definición de eficiencia se reproduce en los
diccionarios. El Diccionario de la Real Academia Española indica que la
eficiencia es ―virtud y facultad para lograr un efecto determinado‖. Esta
fuente permitiría pensar que la eficacia y la eficiencia sean sinónimas. María
Moliner presenta una definición con un matiz ligeramente diferente que
parece sugerir que la eficiencia califica la manera en que los objetivos sean
realizados; señala que la eficiencia ―se aplica a lo que realiza cumplidamente
la función a que está destinado‖. El Diccionario Larousse explícitamente
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
200
incluye en su definición tanto los insumos utilizados como los resultados
logrados; señala que la eficiencia consiste en ―la virtud para lograr algo.
Relación existente entre el trabajo desarrollado, el tiempo invertido, la
inversión realizada en hacer algo y el resultado logrado. Productividad‖. El
Webster‘s sugiere que algo es eficiente si se caracteriza ―por la capacidad para
seleccionar y usar los medios más efectivos y de menor desperdicio con el fin
de llevar a cabo una tarea o lograr un propósito‖.
Curiosamente, todos los diccionarios del inglés que consultamos incorporan la
relación medios-fines (o ―insumos-logros‖) en su definición de eficiencia,
aunque muchos diccionarios del castellano no incluyen ninguna referencia al
uso de insumos o recursos.
En las aplicaciones de eficiencia al análisis de políticas, la eficiencia
típicamente se asocia con una relación entre medios y fines. Se propone que
un programa es eficiente si cumple sus objetivos al menor costo posible.
Ernesto Cohen y Rolando Franco (1983) definen la eficiencia como ―la
relación entre costos y productos obtenidos‖. Marlaine Lockheed y Eric
Hanushek (1994) señalan que ―…un sistema eficiente obtiene más productos
con un determinado conjunto de recursos, insumos o logra niveles
comparables de productos con menos insumos, manteniendo a lo demás
igual‖.
Conforme a estas definiciones, nosotros entendemos la eficiencia como el
grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible.
El no cumplir cabalmente los objetivos y/o el desperdicio de recursos o
insumos hacen que la iniciativa resulta ineficiente (o menos eficiente).
La referencia a ―costos‖ en la definición de eficiencia corresponde a un
entendimiento amplio del concepto. No todo costo necesariamente tiene que
asociarse con un desembolso de dinero. No todo costo corresponde
directamente a una expresión en unidades monetarias. Un costo representa el
desgaste o el sacrificio de un recurso, tangible o intangible. Por tanto, podría
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
201
referirse al uso (sacrificio) de tiempo, al desgaste o deterioro de un recurso
ambiental (aunque éste no sea transable) o al deterioro o sacrificio de otro
―bien‖ no tangible como el capital social, la solidaridad ciudadana o la
confianza, entre otros.
Esta asociación --al presentarse aisladamente--se presta fácilmente a una
interpretación ―minimisista‖ de la eficiencia. Como sugieren Lockheed y
Hanuschek (1994), las ―consideraciones de eficiencia han recibido mala
imagen, en parte porque algunos las equivalen a la minimización de costos‖.
Es importante que ninguna de las definiciones señala que la eficiencia se logra
sencillamente minimizando costos. La eficiencia obliga a poner un estándar a
la minimización de costos: cumplir el objetivo, a mínimo costo o generar el
mayor logro, para un determinado costo.
Eficiencia técnica y eficiencia económica
Para aportar a una mayor claridad de terminología, conviene diferenciar la
eficiencia técnica y la eficiencia económica. La eficiencia técnica examina la
relación entre el producto o resultado generado y la cantidad de un
determinado insumo utilizado en su generación. Algunas definiciones señalan
que la eficiencia técnica mide la relación entre el producto y la energía
utilizada en su producción. En ciertas aplicaciones, la energía sirve como
unidad de medición que permite estimar el ―costo‖ de diversas técnicas o
tecnologías de producción. Diferentes insumos se miden en alguna unidad
energética para expresar un ―costo‖ total de lograr el resultado.
En la práctica de análisis de políticas sociales, la eficiencia técnica sería una
medición cuyas unidades de medida son unidad de producto (o logro) por
unidad de insumo. Ejemplos podrían ser niños vacunados por hora-persona
comprometida en la campaña de vacunación o número de controles prenatales
por promotor de salud por mes. Al comparar los efectos sobre el aprendizaje,
podríamos encontrar que el uso de tutores pares (caso en que los estudiantes
toman un papel en apoyar el aprendizaje de sus compañeros y, de paso,
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
202
mejoran su propio aprendizaje) resulta ser más eficiente que el uso de
tutoriales computarizados en lo que respecta al uso de tiempo de
computadoras y textos pero muy demandante (menos eficiente) en el uso del
tiempo del maestro. El uso de unidades físicas de los insumos para la
expresión de eficiencia nos limita la capacidad de concluir cuál proceso es, en
términos netos, más eficiente.
La necesidad de comparar procesos que utilizan insumos diferentes o que
utilizan múltiples insumos en proporciones diferentes ha conducido al uso del
concepto de eficiencia económica. Esta medida concreta el criterio de eficiencia
en una medición de unidades de producto (o logro o efecto, impacto) por costo
de los diversos insumos y recursos necesarios para generarlo. La eficiencia
económica permite agrupar los diversos insumos con la unidad de medida
monetaria.
El criterio de eficiencia económica, entonces, se puede relacionar con un
índice de costo efectividad.
Mide el logro de los objetivos por un lado y los costos de haber producido los
logros, medidos por su valor monetario. Si la iniciativa A y la B tienen los
mismos costos, pero A produce mayor impacto social (logra más del objetivo
social), A va a ser más costo-efectivo o, lo que es lo mismo, más eficiente. De
la misma manera, si realizar C cuesta menos que realizar D y C y D son dos
maneras de producir un determinado efecto y las dos iniciativas producen ese
mismo efecto -medido tanto cuantitativa como cualitativamente, C será más
costo-efectivo – y más eficiente - que D. De la misma forma, la eficiencia
económica permitiría analizar la eficiencia relativa de producir diferentes
resultados. Se podría asignar un valor monetario tanto a los costos (el valor
monetario de los recursos utilizados) como a los efectos —los beneficios. Así,
se lograría una comparación entre lo que se genera y lo que se sacrificó para
generarlo. Este análisis de eficiencia económica constituye la base del análisis
costo-beneficio.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
203
Eficiencia privada y eficiencia social
Al introducir valor al análisis de los costos y/o efectos de una iniciativa,
necesariamente dependemos del uso de unos precios. Los precios convierten el
valor de los costos y/o beneficios en expresiones monetarias. El uso de precios
y de unidades monetarias facilita agregaciones y comparaciones de diferentes
costos o valores. Una opción para la asignación de valor radica en los precios
vigentes en los mercados. Una comparación de relaciones costo/efecto
construidas con precios de mercado indica cuál de las alternativas requiere de
menor desembolso (de dinero). Dicha relación juzga las alternativas, desde la
perspectiva de quienes propongan ahorrar recursos financieros y/o generar
rentabilidad financiera. Sólo contemplaría costos que obligan a hacer unos
desembolsos (egresos) y efectos o beneficios que conllevan ingresos
monetarios. Dicho juicio mira la eficiencia privada, ya que considera la
bondad de la iniciativa desde una perspectiva financiera del inversionista o de
la organización que la financia.
El análisis de las iniciativas sociales demanda además un juicio de todos los
costos y efectos (positivos y negativos) que implica para la sociedad, como
colectividad. Por tanto, obligaría a contemplar no sólo los costos y efectos que
se asocian con transacciones en los mercados, sino también los costos que no
conllevan transacciones, desembolsos o ingresos. Dicho análisis se apuntaría a
un análisis de eficiencia social.
Un análisis de la eficiencia social contemplaría los siguientes costos o efectos
que no se asocian con transacciones de mercado:
Externalidades asociadas con la iniciativa: por definición, las
externalidades son efectos producidos por una transacción sobre actores no
involucrados en ella. Pueden ser efectos positivos (beneficios) o negativos
(costos). Ejemplos de externalidades positivas incluirían el efecto que la
sociedad como un todo saca de la educación básica de sus ciudadanos, por
convertirse en mejores ciudadanos y mejores padres o madres futuros.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
204
También incluirían la barrera epidemiológica general producido por la
vacunación de una masa crítica de individuos en una determinada zona. Las
externalidades negativas se pueden ejemplificar con los efectos contaminantes
de los procesos productivos o de las iniciativas de inversión. Por definición, el
mercado no reconoce el valor o el costo asociado con una externalidad. Dado
que el efecto es ―externo‖ a los actores que participan en las transacciones del
mercado, el mercado no cuenta con ningún mecanismo para contemplar sus
valores. No obstante, puesto que estos efectos inciden sobre el bienestar social,
un análisis social (o socioeconómico) los tomaría en cuenta. Buscaría una
forma de medir y valorar los impactos que la externalidad genera sobre el
bienestar común.
Correcciones por distorsiones en los precios de mercados: los mercados
funcionan con múltiples imperfecciones que hacen que el precio de mercado de
un bien o servicio no necesariamente coincida con el valor que la sociedad
atribuiría a él. Los monopolios, carteles y otras organizaciones que concentran
poder en la producción y comercialización hacen que el precio de mercado sea
mayor al costo que una unidad del bien o servicio genere para la sociedad. Las
asimetrías de información sobre la importancia, la bondad o la conveniencia
del consumo de un determinado bien o servicio hacen que el precio generado
en el mercado sea inferior al beneficio social generado por el consumo. Otras
asimetrías e imperfecciones hacen que el costo social de producción sea mayor
al costo reconocido en el precio del mercado. Por tanto, en caso de
imperfecciones de los mercados, un análisis de valor o de eficiencia hecho con
precios de mercado no reflejaría los valores que los efectos o costos conllevan,
en términos del bienestar social. Un análisis de valor social o de eficiencia
social contemplaría ajustes a los precios de mercado o dependería de una
nueva estrategia de valoración con tal de acercarse a un estimativo del efecto
causado sobre el bienestar social.
Efectos o costos que afectan el bienestar social, a pesar de no asociarse
con ningún mercado: existe un conjunto de bienes y servicios cuyos derechos
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
205
de propiedad no pueden ser claramente definidos, por la propia naturaleza del
bien. Dichos derechos no pueden definirse porque no se puede limitar el
consumo o el gozo del bien a aquellos que sean dueños o a aquellos que hayan
pagado por el bien. O sea, no se puede excluir a los que no pagan del
consumo. Estos bienes, denominados ―bienes públicos‖ por los economistas,
incluyen, por ejemplo, la seguridad callejera: si existe seguridad, todos nos
beneficiamos de él; nadie se puede apropiar de este bien para luego poder
cobrar por su gozo. Otros ejemplos serían la pureza del ambiente físico-
biológico, las ondas soníferas y las carreteras y vías de libre acceso.
Por no existir la capacidad de apropiarse del bien para poder cobrar por su
uso, el mercado no generará de manera natural el bien ni los servicios que lo
promueven o lo protegen. No asignará ningún precio o valor al bien por los
mecanismos naturales de los mercados. Es decir, sin intervención planeada
por un actor interesado (el gobierno o una organización no gubernamental
por ejemplo) el mercado no se interesará en el bien. Por eso mismo, no habrá
un precio con que asignar el valor o el costo.
También existen un conjunto de bienes, denominados "bienes meritorios",
que por definición son bienes - generalmente intangibles - que no se
intercambian en ningún mercado y, por ende, no conllevan una expresión
mercantilista de valor. No obstante, se reconocen como meritorios por su
propia naturaleza: buena salud, tranquilidad, armonía familiar, etc. Estos
bienes se denominan "bienes meritorios". Tienen valor intrínseco, aunque no
se asocian con ningún precio.
Un análisis de costo social o eficiencia social profundizaría sobre el valor o el
costo de los bienes públicos y los bienes meritorios y buscaría una estrategia
de valoración, para que estuviera contemplado en el análisis.
Efectos distributivos: el mercado es completamente indiferente o neutro
frente a la redistribución, porque en el funcionamiento del mercado no se
distinguen los diversos niveles de ingresos o de riquezas. El mercado trata a
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
206
todos por igual; impone u ofrece el mismo precio a todos. Implícitamente, el
mercado actúa como si el valor de un determinado bien (un litro de leche, por
ejemplo) fuese igual para todos: que ese bien ofreciera una mejoría del
bienestar igual para el consumidor pobre como para el consumidor rico. En
realidad, sospecharíamos que representa una mejora mucho mayor para el
consumidor pobre que para el rico (la leche es una fuente de nutrientes
mínimos a una persona de bajos ingresos o bajo consumo, mientras resulta ser
un consumo no necesario pero delicioso, como acompañante de un postre para
una persona de alto consumo.) Asimismo, un sacrificio igual (el pago de un
impuesto de US$20, por ejemplo) conllevaría un mayor impacto sobre el
bienestar de los pobres que el de los ricos.
Un análisis completo de eficiencia social incorporaría ajustes por valores
diferenciales, contemplando los impactos relativos sobre el bienestar de
diferentes grupos socioeconómicos.
Al contemplar estos costos y beneficios ―extra-mercado‖ y al hacer otros
ajustes a los análisis de eficiencia privada, el análisis de eficiencia social
resulta pertinente para indagar sobre el aporte que hace la iniciativa al
bienestar social, independientemente de su papel en los mercados. El análisis
costo-beneficio es una estrategia que contempla la eficiencia social neta: valora
con precios corregidos tanto los aportes positivos al bienestar como los efectos
negativos (costos) que conlleva la iniciativa.
Sin necesidad de analizar el valor social de los beneficios, se podría hacer un
análisis de los costos sociales que conllevan diversas alternativas de generar
un determinado efecto social. De esa manera, se podría realizar un análisis
costo-efecto, que contempla la eficiencia social relativa de diversas
alternativas.
Eficiencia interna y eficiencia externa
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
207
Se refiere a ―eficiencia interna‖ cuando el objetivo o el logro a que se refiere es
―interno‖ al servicio que se ofrece o a la iniciativa que se implementa. Por
ejemplo, la eficiencia interna de un sistema educativa es analizada con base en
los procesos que ocurren dentro del servicio educativo: aprendizaje, repetición,
deserción, etc. En contraste, la eficiencia externa corresponde al análisis del
cumplimiento de objetivos o logros que son consecuencia esperada del servicio
o iniciativa, pero se producen en ámbitos externos (mayores) al ámbito de la
iniciativa que se analiza. Para el caso educativo, la eficiencia externa se
referiría al logro de objetivos relacionados con el futuro de los egresados: su
productividad, su actuar como padres de futuras generaciones, su
responsabilidad cívica o ciudadana, etc.
Algunos autores definen la eficiencia externa como la que mide los efectos
monetarios de la iniciativa que se analiza. Por ejemplo, Lockheed y Hanuschek
(1988) plantean que la ―eficiencia interna‖ de la educación ―se refiere a una
comparación de aprendizaje (un producto no-monetario) de la educación a los
costos de los insumos educativos…‖ mientras que ―con ‗eficiencia externa‘
nos referimos a la razón de productos monetarios a insumos monetarios‖.
Esta interpretación de la diferencia entre eficiencia externa e interna resulta
particular y algo limitante. Donde bien los objetivos o efectos que se analizan
en el contexto de eficiencia externa se prestan más a la monetización que los
que se suelen analizar en el contexto de eficiencia interna, resultaría muy
simplista sugerir que todo efecto externo se puede traducir en un beneficio
monetario. También resulta simplista pensar que ningún efecto u objetivo
―interno‖ se preste a una expresión monetaria y que todo efecto ―externo‖ sea
expresable en términos monetarios. En lugar de una diferencia basada en
valoración monetaria, nosotros preferimos entender la diferencia entre la
eficiencia interna y la eficiencia externa en términos del ámbito en que se
producen los efectos o se cumplen los objetivos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
208
Eficiencia y eficacia
Para ser eficiente, una iniciativa tiene que ser eficaz. La eficacia es necesaria
(sin ser suficiente) para lograr la eficiencia: la iniciativa o la organización
tiene que cumplir sus objetivos para poder ser eficiente. No obstante, es
frecuente escuchar a profesionales involucrados en discusiones sobre políticas
y programas referirse a casos en que ―iniciativas muy eficientes no resultan
eficaces‖. Una primera explicación de esta forma de pensar revela una
interpretación simplista y equivocada de la eficiencia: una interpretación que
la equivalía a una minimización de costos. Si uno considera que la eficiencia
meramente nos obliga a reducir costos, resulta totalmente viable contemplar
una iniciativa supuestamente ―eficiente‖ (por haber minimizado costo) y, a la
vez, ineficaz. Tal como propusimos cuando definimos la eficiencia, una
interpretación correcta de la eficiencia obliga a poner un estándar a la
minimización de costos. Dicho estándar es la eficacia: el cumplimiento de los
objetivos con la calidad y la oportunidad esperada.
Una segunda forma de pensar que permitiría sugerir que una iniciativa
podría ser eficiente sin ser eficaz se basa en analizar la eficacia con relación al
objetivo máximo (u objetivo social) de la iniciativa, mientras estar juzgando la
eficiencia con respecto a los objetivos operativos (u objetivos intermedios) de
la misma iniciativa.
A pesar de que este enfoque incorpora una asimetría (por la forma que se
entiende ―objetivo‖ de una manera para el análisis de la eficiencia, y de otra
manera para entender la eficacia), ha sido algo común. Por ejemplo, al
referirse a los fondos de inversión social, se suele escuchar que los fondos han
demostrado ser muy eficientes, porque han podido construir infraestructura
para servicios sociales en una forma que cumple con los estándares técnicos de
construcción a muy bajo costo. No obstante, los mismos analistas suelen
sugerir que estos fondos no han sido eficaces, porque no han cumplido su
objetivo general o máximo que consistía en afectar las condiciones de vida de
la población más pobre. La infraestructura social bien construida no
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
209
necesariamente conducía a más o mejores servicios para su población
destinataria.
Esta referencia nos obliga a analizar el concepto de objetivo. Nos obliga a ver
que las políticas, programas o proyectos con que trabajamos no responden a
un solo objetivo, sino a un conjunto de objetivos interrelacionados entre sí en
una jerarquía causa-efecto o una cadena medios-fines.
2.2.3. Equidad
El concepto de equidad se fundamenta en tres valores sociales: igualdad,
cumplimiento de derechos y justicia. El reconocimiento relativamente
universal de la bondad de estos tres valores permite que el concepto de
―equidad‖ – por lo menos retóricamente – goce de cierta aceptación universal.
Hay amplio consenso con respecto a la prioridad que se debe asignar a la
equidad como pauta o estándar para las políticas públicas. No obstante, esta
aceptación universal se sostiene en parte por la ambigüedad con que
típicamente entendemos estos valores.
Examinemos algunas definiciones formales de ―equidad‖:
“igualdad de ánimo, propensión a dejarse guiar…por…las
prescripciones rigurosas de la justicia o por el texto terminante
de la ley. Justicia”. Real Academia Española. Diccionario de la
Lengua Española (1992) 21a edición.
“cualidad que consiste en atribuir a cada uno aquello a lo que
tiene derecho” Diccionario Planeta de la lengua española
usual. (1992).
“moderación, templanza. Justicia natural, por oposición a la
justicia legal”. Pequeño Larousse Ilustrado. (1995).
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
210
“una conformidad libre y razonable a los estándares de
derecho natural, leyes y justicia, libre de prejuicios o
favoritismos” Webster‟s Unabridged. Third International
Dictionary. (1986).
“justicia, calidad de ser igual o justo, imparcialidad” Oxford
English Dictionary. Unabridged. (1971).
De estas definiciones, se puede concluir que el entendimiento de la equidad
depende de una interpretación del derecho natural, de las leyes y / o del
concepto de ―justicia‖. Por ende, es un concepto que va a ser interpretado
según los valores, las tradiciones y la ética social.
La interpretación de la equidad se puede tratar en términos filosóficos,
valorativos y jurídicos, en su aplicación al análisis de derechos humanos y
desarrollo de la ciudadanía. Asimismo, se puede desarrollar en el contexto
económico, refiriéndose a la propiedad, los ingresos y el consumo. Este trabajo
propone aplicar el concepto de la equidad al análisis de políticas y programas
sociales.
En el contexto de políticas, se ha asociado el concepto de equidad típicamente
con algún concepto de igualdad. No obstante, se han propuesto diferentes
interpretaciones de la igualdad asociada con equidad. Específicamente, se ha
hecho referencia a la ―equidad vertical‖ – el tratamiento igual para todos los
diversos grupos e individuos de la sociedad y a la ―equidad horizontal‖ –
―igual tratamiento para iguales‖.
La promoción de la equidad vertical insinúa que la equidad es equivalente a la
igualdad absoluta. En contraste, la equidad horizontal abre la puerta a la
tolerancia de tratamientos diferenciados, con el raciocinio de que los
individuos y grupos son diferentes y pueden ser tratados en forma
diferenciada sin ser ―injusto‖. Es más, la equidad horizontal podría
conducirnos a pensar que el tratamiento diferenciado es justo, ya que podría
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
211
tener el fin de corregir o ajustar diferencias ya existentes entre diversos
grupos o individuos.
Intervenciones desigualitarias (por ejemplo, focalizadas en poblaciones
pobres) por parte de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales
resultarían consistentes con sus roles de correctores y compensadores de
inequidades existentes en la distribución de ingresos y riquezas.
El contraste entre la equidad vertical y la horizontal es fundamental en
nuestras sociedades actuales, caracterizadas por grandes desigualdades entre
diversos individuos y grupos sociales. En estos contextos, el ―tratamiento
igual‖ de toda la sociedad podría resultar ―igualitario‖ sin ser ―equitativo‖.
Es decir, sería ―igualitario‖ sin necesariamente ser ―justo‖. En ese sentido, la
equidad resulta ser un término que no tiene una definición técnicamente
precisa, pues no es sinónimo de ―igualdad‖, particularmente en contextos que
se caracterizan por desigualdades entre diferentes segmentos de la población.
La interpretación de la ―equidad‖ depende de algunos juicios valorativos de la
sociedad. Aunque vamos a sostener que la igualdad y la equidad son
diferentes, la discusión de equidad necesariamente involucra alguna
referencia a la igualdad o desigualdad. Por tanto, un desafío pendiente para la
interpretación del concepto de equidad radica en preguntar ―¿igualdad de
qué?‖. La interpretación más frecuente de la equidad se respalda en la
―igualdad de oportunidad‖, bandera de muchas agendas públicas del mundo
entero. No obstante, el concepto de ―igualdad de oportunidad‖ no agrega
precisión o claridad al concepto de equidad. Sencillamente modifica la
pregunta, obligándonos a debatir ¿qué significa la ―igualdad de
oportunidad?‖
Una interpretación superficial de la equidad y de la ―igualdad de
oportunidades‖ en lo que respecta las políticas y programas sociales podría ser
―igualdad de oferta para todos. Implicaría la necesidad de extender una oferta
(de servicios, de información, o de otro objeto de la política) a toda la
población, independientemente de su condición, su clase y su capacidad de
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
212
pago. O sea, en primera instancia, la equidad se asociaría en oferta universal
y homogénea de servicios sociales.
No obstante, se podría argumentar (y se argumenta con frecuencia) que la
igualdad de cobertura no necesariamente implica la necesidad de hacer una
oferta a toda la población, ya que podemos reconocer que segmentos
importantes de la población han solucionado ciertas necesidades por sus
propios medios. Por ejemplo, grupos grandes de la población acuden a sector
privado para atender sus demandas por servicios educativos y médicos, sin
que esto implique un descuido de otras necesidades que son socialmente
prioritarias.
Por ende, la interpretación de ―igualdad de oferta‖ podría dar por ―cubierta‖
a estos segmentos de la población y extender oferta a los que no podrían suplir
las necesidades asociadas por otro medio. Así, uno llegaría fácilmente a
asociar ―equidad‖ con la justificación de programas focalizados.
Otras interpretaciones de la ―equidad‖ o de la ―igualdad de oportunidad‖ en
las políticas y programas sociales puede asociarse con:
- Igualdad de acceso
- Igualdad de insumos
- Igualdad de efectos o impactos
- Igualdad de capacidades
A continuación, examinaremos cada uno de estos conceptos.
La igualdad de acceso representa un avance sobre el concepto de igualdad de
oferta, pues no se limita a una visión de igualdad basada en la oferta, sino
también se asocia con ciertos aspectos de la demanda. Garantizar la igualdad
de acceso nos obliga a reconocer que los demandantes se caracterizan por
condiciones muy diversas que afectan su capacidad y condición para poder
responder o reaccionar a una oferta o una oportunidad y a hacer ajustes para
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
213
igualar las condiciones en que diversos demandantes puedan acudir a la
oportunidad que se ofrece. Estos ajustes obligan a facilitar el transporte o
poner establecimientos adicionales para la entrega de servicios en áreas de
baja densidad poblacional; educar e informar la demanda entre grupos que
podrían faltar información o convicción con respecto al servicio o programa
que se ofrece; tender a igualar los costos (monetarios y no monetarios) de
acudir al servicio, etc. Igualar el acceso implica hacer que el esfuerzo relativo
que el usuario tenga que hacer para aprovechar el servicio o el programa sea
aproximadamente igual.
La igualdad de insumos incorpora alguna referencia a la calidad del servicio
entregado, por lo menos en lo que respecta al uso de recursos o insumos para
dicho servicio. La igualdad de insumos se trata de uniformizar las
características con que se prestan los servicios (que puedan o no ser ofrecidos
en un régimen de igualdad de acceso o de cobertura). Igualar los insumos
implica fijar unos estándares para el uso de insumos: número de horas de
atención médica semanales; relación alumno-maestro; textos por alumno;
gasto per capita; etc. Dichos estándares representarían lo que se considera
aceptable o indicado para el sistema.
Una versión de la igualdad de insumos sería el caso de igualdad de
financiamiento. Se propondría en esta versión que la equidad se mediría en el
destino de los recursos financieros a la entrega de servicios. No obstante, este
sería el caso en que se arroja duda sobre la ―equidad‖ como ―igualdad‖.
¿Viene la equidad de destinar iguales recursos financieros a los servicios para
todos? O, todo lo contrario, ¿viene de una asignación progresiva de recursos
– asignar proporcionalmente más a los más necesitados?
La igualdad de acceso, cobertura e insumos se refiere a una igualdad frente al
servicio, o interno al servicio. La igualdad de insumos en la entrega de los
servicios o en la ejecución de un programa, aún combinada con igualdad de
acceso, no puede garantizar igualdad en los resultados del servicio, o sea,
externo al servicio. Los efectos o impactos no van a depender tan sólo del
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
214
acceso y de los insumos. Van a depender de las condiciones en que los diversos
grupos poblacionales se encuentran al acudir al servicio.
Por ejemplo, supongamos que en un servicio de educación básica, igualamos
acceso mediante la apertura de escuelas rurales en zonas de muy baja
densidad poblacional y promovemos que las familias envían a sus hijas e hijos
a las escuelas por medio de un programa agresivo de educación de padres.
Además ponemos en estas escuelas los mismos insumos que se dan en las
escuelas de zonas urbanas y aseguramos la misma relación alumno-docente y
docentes tan calificados como en las zonas urbanas. ¿El aprendizaje va a ser
igual? No necesariamente. Si los niños en las zonas rurales tienen perfiles
nutritivos más deficientes que los niños urbanos y si vuelven a casas que no
cuentan con libros o materiales para apoyar sus estudios y sus padres no
cuentan con la educación o formación para ayudarles con sus tareas,
podríamos esperar que no logren los mismos niveles de aprendizaje que los
niños urbanos.
Una política o programa que buscara equidad de resultados tendrían que
incorporar en sus actividades acciones remediales por las diferencias que
diversos usuarios experimentan en factores que resultan determinantes para
el logro del efecto o impacto esperado. Si en el ejemplo de educación básica, se
buscara la equidad de resultados (efectos o impactos), habría que remediar las
condiciones nutritivas y la escasez de apoyo en el hogar de los niños
desaventajados. Así, a los niños de menores recursos, habría que introducir
programas de suplementación alimenticia y programas de superación
educativa. La definición de igualdad de efectos o impactos obligaría a
incorporar los programas remediales o compensatorios hasta cuando todos los
niños logran un estándar aceptable de aprendizaje.
La igualdad de resultados arroja un buen ejemplo de que la equidad no resulta
ser sinónimo de ―igualdad‖, pues difícilmente estaríamos proponiendo que
todos tengan el mismo perfil o nivel de salud ni que todos logren exactamente
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
215
los mismos aprendizajes en el sistema educativo. En este caso, la equidad nos
obliga a consensuar un estándar que se garantizará a todo niño.
La igualdad de resultados puede resultar infactible, pues nadie puede obligar a
unos niños a aprender si no quieren aprender. Sin violar ciertos derechos
básicos de libertad (Friedman, 1982), resulta imposible obligar al enfermo a
seguir las instrucciones del médico u obligar al desnutrido a comer. Por tanto,
resulta dudosa la posibilidad (y/o la bondad) de garantizar igualdad de
resultados. La igualdad de resultados va más allá que el concepto de igualdad
de oportunidad, pues no sólo potencia a todos los individuos para poder tener
alguna experiencia o acceder a algún beneficio, sino que se refiere a igualar las
consecuencias de haber gozado esa experiencia o beneficio.
Visto así, la igualdad de resultados no sólo podría ser infactible sino también
injusto. No sería justo exigir que todos tengan que lograr el mismo resultado;
podría limitar su libertad.
De la misma manera y como nos señaló Rawls hace casi 30 años (1971),
podría violar la premisa básica de la justicia moderna de responsabilidad
individual. Dicha premisa nos conduciría a defender cierta desigualdad de
resultados, pues los que actúan de manera responsable merecen mejores
resultados que los que actúan de manera irresponsable. De hecho, John
Sheahan y Enrique Iglesias (1998) distinguen la desigualdad constructiva -
aquella que premia la responsabilidad, la innovación y el esfuerzo productivo-
-de la desigualdad destructiva. La igualdad de resultados (si fuese viable y
justa) conllevaría la eliminación de la desigualdad constructiva.
Frente a estas observaciones con respecto a la igualdad de resultados resulta
atractivo retomar lo que hemos denominada la igualdad de capacidades (Sen,
1992). Este concepto contempla la compensación por factores que podría
limitar la capacidad de un individuo o de un grupo para lograr aquellas
experiencias o beneficios que se consideran tan importantes o tan básicos que
deberían ser al alcance de todos. Nos conduciría nivelar la ―cancha del juego‖
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
216
(Roemer, 1998) o sea, dar a todos una oportunidad parecida de poder
aprovechar el servicio, acudir a un evento o servicio o lograr un determinado
fin. De esa manera, igualaríamos las verdaderas oportunidades y haríamos
que las probabilidades de lograr el objetivo (o el efecto o impacto) esperado
sean independientes de las raíces de las inequidades existentes, tales como
niveles de ingreso, niveles educativos del jefe de hogar, etc.
Cabe anotar que la igualdad de ―capacidades‖ resulta ser la interpretación
que nos devuelve más cercanamente al concepto de igualdad de
―oportunidades‖. De hecho, Roemer (1998) se refiere al ―aplanar de la
cancha‖ en sus referencias a políticas de ―igualización de oportunidades‖.
Ahora bien, esta discusión de ¿igualdad de qué? nos conduce a otra pregunta
fundamental: ¿igualdad hasta qué punto? Recordando que nuestra referencia
a la igualdad aparece como una primera aproximación a la equidad, nos
obligamos a cuestionar si la igualdad que se busca es absoluta o si, por el
contrario, se propone que todos los individuos – por igual – logren cierto nivel
―socialmente aceptable‖ del derecho u oportunidad que se busca garantizar.
La coexistencia de sistemas públicos de entrega de servicios sociales y
sistemas privados de mejor calidad a mayor precio para el usuario indica que
nuestras sociedades no están pretendiendo generar igualdad absoluta. La
coexistencia de los dos sistemas refleja una tolerancia de desigualdades,
siempre y cuando los ciudadanos logren un nivel ―aceptable‖ de
oportunidades, insumos, acceso, capacidad de uso y/o resultados.
En términos prácticos, la igualdad absoluta tiene sus límites. No hay país en
el mundo con los recursos suficientes para garantizar para todos sus
ciudadanos todos los servicios de educación, de salud y de bienestar que
podrían ser demandados. En algún determinado momento, la sociedad se ve
obligada a delimitar lo que está en capacidad de garantizar. Por tanto, la
equidad deja de asociarse tan estrechamente con ―igualdad‖ y empieza a
dominar el concepto de ―justicia‖.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
217
La sociedad se obliga a interpretar lo que resulta ser ―aceptable‖. Hoy en día,
las sociedades están explícitamente tomando estas decisiones en la medida que
reconocen explícitamente que los recursos públicos nunca serán suficientes
para atender todas las demandas sociales. Por tanto, se ven en la obligación de
delimitar lo que la sociedad quiere garantizar para todos sus ciudadanos y/o
residentes y lo que va a reservar para quienes trabajen para lograrlo y/o para
quienes tengan recursos suficientes para conseguir por sus propios medios.
Ahora bien, la discusión de las igualdades de insumos, acceso, capacidad de
uso y resultados y la reflexión sobre ―¿igualdad hasta dónde?‖ nos permiten
regresar al análisis de equidad vertical y equidad horizontal. Algunas
sociedades parecer proponer estrategias de promoción de equidad horizontal
con tolerancia de desigualdades entre diversos grupos sociales al nivel de
insumos y/o acceso, con el fin de buscar una mayor igualdad al nivel de
capacidad de uso y/o de resultados. A manera de ejemplo, podemos
contemplar los sistemas educativos que proponen programas focalizados en
las poblaciones de menores ingresos y que incluyen atención pre-escolar,
escolarización o sensibilización de padres de familia, programas nutricionales
y superación del fracaso escolar. Explícitamente, hay desigualdades de acceso
y de insumos a ciertas actividades asociadas con el proceso educativo. Por
supuesto, se diseñan de manera progresiva – para beneficiar a los que están en
desventaja en la distribución de ingresos y riquezas, esperando así lograr una
equidad a nivel de capacidad de uso y una aproximación a la equidad de
resultados. Indicadores y análisis de la equidad en la entrega de servicios:
educación En el campo de la educación, la equidad ha sido analizada al nivel
de insumos, acceso y resultados. El mecanismo para hacer esta comparación
típicamente consiste en comparar indicadores de gasto, escolarización y
resultados en pruebas estandarizadas y comparar los resultados agregados de
aquellos grupos que se consideran aventajados en algún aspecto de la
inequidad con los de otros grupos considerados desaventajados.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
218
2.2.4. Sostenibilidad
―Sostenibilidad‖ ha sido un criterio de moda desde el auge del pensamiento
ambientalista en los sesenta, y de allí surge el cuestionamiento de la armonía
de diversas iniciativas asociadas con el crecimiento y el desarrollo con el
ámbito físico y biológico.
Posteriormente, surge una nueva dimensión de sostenibilidad, en lo que se
refiere a la necesidad de contar con el apoyo continuado de determinados
actores cuyo poder, participación y/o aportes resulta indispensable para que
una iniciativa o una estrategia pueda mantenerse en el tiempo. Asimismo, la
crisis de la deuda externa y las crisis fiscales de los años ochenta introducen
otro elemento de la preocupación por sostenibilidad: la capacidad de una
iniciativa de mantener un adecuado flujo de recursos financieros para así
garantizar la continuidad de los efectos esperados. Como consecuencia del
auge en el financiamiento provisto por la banca multilateral y los donantes
bilaterales, los análisis de sostenibilidad también llegan a incorporar el
cuestionamiento de la capacidad de una determinada iniciativa a mantenerse
una vez que no se cuente con nuevas inyecciones del financiamiento
internacional.
Rápidamente se puede observar que la sostenibilidad tiene múltiples
dimensiones; diversas percepciones de la sostenibilidad en las últimas décadas
han enfatizado una u otra dimensión. Como consecuencia, el uso de la palabra
―sostenibilidad‖ puede evocar ideas e imágenes muy distintos entre diversos
individuos.
La palabra ―sostener‖ significa ―sustentar, mantener firme una cosa‖. Viene
del Latín – sub, que significa ―desde abajo‖ y tenere que ―tener elevado‖. La
definición más amplia de la sostenibilidad resulta tautológica: la
sostenibilidad es la capacidad de mantenerse o sostenerse. Una iniciativa es
sostenible si logra sostenerse en el tiempo.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
219
En general, la sostenibilidad ha sido definido de manera ambigua en sus
aplicaciones a la política pública. Tal como sucede con el concepto de equidad,
la ambigüedad del concepto ha sido un aliado, pues la definición nebulosa
permite entender que en la sostenibilidad radica un objetivo que se puede
considerar deseable universalmente.
Difícilmente se levantan objeciones a que una iniciativa sea capaz de
mantenerse a través del tiempo, aún cuando se agrega que la sostenibilidad
demanda que se mantenga en armonía con otras dinámicas y otras iniciativas
de su entorno. Como sugiere O‘Riordan (1998):
“… la sostenibilidad‟ parece ser aceptada como el término de
mediación diseñado para cerrar la brecha entre „desarrollistas‟
y „ambientalistas‟. Su simplicidad seductiva y su significado
aparentemente auto-evidente han escondido su ambigüedad
inherente”.
El concepto se define de manera tan ambiciosa que casi todo el mundo puede
identificarse con alguna interpretación de la sostenibilidad.
Una forma útil de clasificar las diversas definiciones podría ser por su unidad
de análisis: un primer grupo de conceptualizaciones y de definiciones de la
sostenbilidad tiene como unidad de análisis el modelo macro o la estrategia
generalizada de consumo, crecimiento y desarrollo de la sociedad o de los
grupos dominantes en la sociedad; un segundo grupo de interpretaciones de la
sostenibilidad se enfoca en una unidad de análisis más micro – un
determinado proceso, programa o proyecto. A continuación, vamos a mirar
cada uno de estos conjuntos de definiciones. Sostenibilidad con una visión
macro El criterio de sostenibilidad llegó a adquirir un lugar permanente en la
jerga de los diálogos sobre política pública a partir de los análisis críticos de
los modelos de consumo, crecimiento y desarrollo que no garantizan ninguna
capacidad de sostener unas condiciones de vida parecidas a las actuales en un
largo plazo. Estos análisis se enfocaban en las estrategias globales o nacionales
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
220
de desarrollo y cuestionaban la capacidad de seguir sobre las sendas de
desarrolla trazadas por las mismas. Un conjunto amplio de definiciones de
esta naturaleza tiene una preocupación predominante en la dimensión
ambiental. Su unidad de análisis es macro, pues se refiere a los patrones de
desarrollo o el proceso social en su conjunto y a las implicaciones
intergeneracionales de los mismos.
John Pezzey (1989) publicó una lista de definiciones seleccionadas del
concepto de sostenibilidad, que ilustra varias interpretaciones de la
sostenibilidad, desde la perspectiva macro. La lista incluye referencias a 27
interpretaciones o comentarios sobre el significado de ―sostenible‖,
―sostenibilidad‖, ―uso sostenible‖.
La lista incluye un conjunto de definiciones que cuestionan las implicaciones
intergeneracionales de los actuales modelos de crecimiento, consumo y
desarrollo. Por ejemplo:
“el criterio de sostenibilidad sugiere que, como mínimo, las
generaciones futuras no pueden dejarse en peores condiciones
que las generaciones actuales”. (Tietenberg, 1984).
“la idea central de la sostenibilidad es, entonces, el concepto
que las decisiones actuales no deberían impedir las
perspectivas o posibilidades de mantener o mejorar los
estándares de vida futuros…Esto implica que nuestros
sistemas económicos deben manejarse de tal manera que
vivimos de los dividendos de nuestros recursos, manteniendo
y mejorando la base de activos…” (Repetto, 1985) .
Este concepto de sostenibilidad articula una demanda por cierta equidad y
justicia intergeracional. A través del criterio de sostenibilidad se representa la
voz de las generaciones futuras:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
221
- “el criterio de sostenibilidad requiere que las condiciones
necesarias para acceso igualitario a la base de recursos sean
cumplidas para cada generación”. (Pearce, 1987).
- “Hay amplio consenso que la implementación de políticas que
hagan peligrar el bienestar de futuras generaciones que no están
representados en ningún foro político o económico es injusto”.
(Repetto, 1985).
Otras referencias citadas por Pezzey mantienen al concepto de sostenibilidad
en un plano macro, pero incorporan además del concepto intergeneracional
una crítica a la insostenibilidad de la inequidad intrageneracional y de la
pobreza:
- -“el concepto de desarrollo económico sostenible está
directamente relacionado con el aumento del estándar material de
la vida de los pobres en las comunidades, que se puede medir
cuantitativamente en términos del aumento en alimentos, ingresos
reales, servicios educativos y de salud, saneamiento y agua
potable, provisiones de alimentos y dinero en casos de
emergencia, etc. y solamente de manera indirecta en términos del
crecimiento económico al nivel agregado (nacional). En términos
generales, el objetivo primordial consiste en reducir la pobreza
absoluta de los pobres del mundo, mediante la provisión de
niveles de bienes duraderos y seguros que minimizan el
agotamiento de recursos, la degradación ambiental, los choques
culturales y la inestabilidad social”. (Barbier, 1987).
- “el desarrollo sostenible es aquel desarrollo que cumple con las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de futuras
generaciones para cumplir sus propias necesidades. Incorpora dos
conceptos fundamentales: el concepto de „necesidades‟, en
particular, las necesidades básicas de los pobres, a quienes se debe
asignar prioridad primordial; y la idea de limitaciones impuestas
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
222
por el estado de tecnología y la organización social sobre la
capacidad del ambiente para cumplir necesidades presentes y
futuras”. (Comisión Mundial sobre el Medioambiente y el
Desarrollo, 1987).
Inicialmente, aparece la priorización de la eliminación de la pobreza en la
definición de sostenibilidad con base en el deterioro del medioambiente
asociado con la pobreza: la explotación de recursos naturales en búsqueda de
soluciones cortoplacistas a las necesidades básicas. En la medida que el
concepto deje de enfocarse exclusivamente en la dimensión biológica y
adquiera elementos socioeconómicos, se reconoce que la persistencia de
pobreza e inequidad es socialmente insostenible y la satisfacción de
necesidades básicas se convierten por su propio mérito en un elemento de la
sostenibilidad: (Tolba, 1987) -(el desarrollo sostenible) …se ha convertido en
un artículo de fe, un apodo: un término muy frecuentemente utilizado pero
poco explicado. …Qué significa realmente?
En términos generales, el concepto de desarrollo sostenible incorpora:
(i) asistencia a los muy pobres porque no les queda ninguna opción
diferente al daño de su entorno ambiental;
(ii) el desarrollo auto-suficiente, dentro de los límites de recursos
naturales;
(iii) el desarrollo costo-efectivo que se juzga por criterios económicos
diferentes a los tradicionales: que no dañe la calidad ambiental ni
reduzca la productividad del largo plazo;
(iv) la satisfacción de las grandes necesidades de control de la salud,
tecnologías apropiadas, seguridad alimenticia, agua potable y
habitación para todos;
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
223
(v) la introducción de iniciativas centradas en las personas; es decir,
que los seres humanos sean los recursos de su propio desarrollo.
Estas visiones más macros de la sostenbilidad incorporan consideraciones
éticas de justicia intergeneracional e intrageneracional. O‘Riordan (1988)
explicita dichas consideraciones:
“la sostenibilidad es un fenómeno …que abarca normas éticas
relacionadas con la sobrevivencia de toda materia viva, con los
derechos de las futuras generaciones y con las instituciones
responsables por garantizar que dichos derechos sean tomados en
cuenta en las políticas y acciones…”
2.3. Ética y política pública
Todavía son muchos los que discuten si la ética y la política son compatibles,
o si la naturaleza propia de la política son los hechos, haciendo de ella, por
necesidad, una disciplina amoral, para la que prevalece la neutralidad valoral
y la dictadura de las consecuencias.
Como lo señalara Weber, que ningún quehacer político es neutro desde el
punto de vista moral, puesto que siempre se articula por intenciones, mismas
que determinan, en un momento dado, si hay éxito o fracaso en la consecución
de dichos fines. Son los fines los que imponen la naturaleza necesariamente
ética de la política.
Ninguno de nosotros, interesados en el tema, pensaría remotamente que la
política carece de reglas. Por el contrario, estaremos de acuerdo en que no hay
política posible que no se cimiente en el reconocimiento de las exigencias
propias de la vida cívica, como instancia de mediación, de resolución de
conflictos, de cooperación, de construcción de civilización, etc. Nada de lo
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
224
humano, nada de lo social, nada de lo público, escapa a las exigencias políticas
–cívicas, ciudadanas- que son por eso mismo éticas.
Naturalmente, la vida ciudadana no es la vida feroz de la anarquía, ni del
individualismo, ni del aislamiento salvaje. Por eso, lo más antipolítico es
conducir la sociedad como si se tratara del reino salvaje –liberal en cierto
sentido- del individualismo atomístico, donde no hay reglas y donde, la señal
del éxito es la prevalencia de los propios intereses en un juego de suma cero.
Pero de este reconocimiento y esta conciencia no se gana mucho, si no se
procuran los medios y técnicas que posibiliten que la naturaleza ética de la
política se materialice en hechos, conductas y actitudes.
2.3.1. Naturaleza de la ética de las políticas
Si lo político es intrínsecamente ético, las políticas son éticas según una
analogía de atribución. Entendemos por políticas toda decisión, acción o curso
de acción ejercido por un actor estatal. Hablamos de las políticas públicas que
constituyen la mediación principal a través de la cual el Estado transmite a
toda la sociedad política sus valores, sus elecciones, su interpretación de la
realidad y su forma de relacionarse con ésta y transformarla.
Así concebidas, las políticas públicas son todo un entramado de materia
prima, proceso y producto conforme al cual se transforma la sociedad a partir
de sus propios recursos gracias a la acción intencional, racional y elegida de la
sociedad. Esta noción, se apoya en lo que he denominado ―mandato a priori de
política‖, que se distingue marcadamente de la interpretación de las políticas
públicas representada por autores como O‘Donell y Oszlak, para quienes el
estado reacciona a las demandas socialmente relevantes, como un procesador
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
225
de inputs o demandas, empleando sus recursos para producir outputs o
resultados.
Esa es una visión conductista del Estado, que enfrenta dos contradicciones:
por una parte, hace del Estado una entidad carente de identidad y propósitos
propios; segundo, genera una alienación entre sociedad agente y estado
paciente, sin percatarse que esa dinámica no sólo contradice la experiencia
sino la misma noción de lo político.
La idea de un mandato a priori de política nos dice que la sociedad desde sus
bases culturales ya aprecia ciertos valores y principios y que desde ellos
construye la política práctica y configura al Estado. Estos valores son parte de
lo que podríamos llamar cultura política y determinan cómo por ejemplo, una
sociedad aspira a la democracia, a la tolerancia o a la libertad como bases de
toda ética política, ante las cuales se confrontarán las acciones concretas o
políticas públicas. No obstante también determinan que una sociedad valore
la corrupción, la disculpa o a la mediocridad como parte de sus políticas
públicas... indicándonos en este caso una distorsión en la comprensión de la
naturaleza de la sociedad y de lo público.
Cierro esta parte, indicando que entiendo al Estado como la personalidad
jurídica de la sociedad civil y por lo tanto, la creación institucional que
representa esos valores y principios constitutivos de la política en un ámbito
cultural e histórico determinado.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
226
3
Capitulo
III. Política Económica
a economía ha buscado a lo largo del
tiempo diversas respuestas para
explicar la riqueza y pobreza; y
obviamente las relaciones entre estos
segmentos asimétricos de una colectividad.
Desde el esfuerzo de Smith hasta la
revisión de los autores contemporáneos, la
economía ha indagado aún
infructuosamente en torno a este aspecto.
La política económica no entra en
antagonía con esta preocupación, más bien
los masifica o mejor dicho masifica su
discusión. Esto implica desde determinar colectivamente los objetivos y
prioridades de la política pública en materia económica hasta determinar cómo
viabilizar estos utilizando los instrumentos que tiene a la mano el Estado.
La definición de los objetivos de la política económica puede implicar entre
otros aspectos dar prioridad a:
L La pertinencia de cualquier
política particular debería
medirse por sus efectos sobre el
crecimiento económico señaló
Barber en 1967: la esencia de la
política económica radica en ver
como se toman decisiones que
incidan en la procura de una
mejora en la eficiencia
productiva y un equitativa
distribución de modo tal que el
bienestar del colectivo se
maximice.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
227
- Estabilidad de Precios
- Crecimiento Económico
- Eficacia
- Estabilidad
- Empleo
- Distribución Equitativa del Ingreso
- Equilibrio Fiscal
- Mejor vinculación con el mercado externo
- Entre otros
Las condiciones de priorización y ordinalidad que se establecen a estos
objetivos evidentemente se encontrarán vinculadas con el enfoque doctrinario
que adopte el estado en torno a la economía, los intereses de los agentes
económicos, entre otros aspectos.
Resultaría evidente que entre estos objetivos existen adicionalmente
condiciones de ligazón o relación que deben procurarse atender. La procura de
los objetivos lleva a implementar una serie de acciones o instrumentos que al
ser tipificados pueden ser agrupados en torno a grandes bloques: Así tenemos
a estos visibles en el siguiente gráfico:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
228
Gráfico Nº 14: Esquema Genérico de una Política Económica
Cada uno de estos grandes grupos de acciones o instrumentos definen una
naturaleza distinta, asumiéndose un análisis diferenciado de los mismos;
ubicamos así a la política monetaria, agrupando a los instrumentos que tienen
vinculación con el manejo y el control del dinero; la política fiscal, referente al
manejo de los recursos que el Estado dispone y la política comercial referida a
la acción gubernamental encaminada a garantizar mayores niveles de
competitividad a la producción local.
Revisemos a continuación cada uno de estos:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
229
3.1. Política monetaria
Es una política económica que usa la cantidad de dinero como variable de
control para asegurar y mantener la estabilidad económica. Podríamos
establecer a priori que son objetivos de la política monetaria:
Garantizar la estabilidad del valor del dinero
Tender a generar la plena ocupación (mayor nivel de empleo posible)
Evitar desequilibrios permanentes en la balanza de los pagos
Evidentemente la política monetaria se centra en torno al manejo o la oferta
de la moneda o el dinero que circula en un país; esto es establecer cual es el
punto exacto de stock que se debe disponer de este stock en cualquier país.
Tendríamos entonces que plantearnos como punto de partida del análisis de
esta política el conocer lo que es la moneda y lo que implica para la economía.
MONEDA
Concepto
En muchos casos la moneda es entendida como un término simil al dinero,
que implica una pieza metálica que se utiliza para viabilizar las transacciones
económicas. La palabra "moneda" viene del vocablo latino "moneta", que a su
vez deriva de Moneta, sobrenombre de la diosa Juno, en cuyo templo se
acuñaban las monedas. De ahí que la palabra "moneta" significase
inicialmente "casa de la moneda", y no "moneda" propiamente.
Podríamos asumir al dinero en contraparte, como el activo que cumple con
una función específica, fungir como medio de cambio en una transacción. La
moneda como tal apareció hace más de 20 siglos en nuestro planeta pero el
concepto intrínseco del dinero es incluso mucho más antiguo que este. A
pesar de lo señalado el dinero etimológicamente proviene del latín denarius
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
230
derivado del adjetivo distributivo deni (‗cada diez‘), derivado del numeral
decem (‗diez‘) referido específicamente a la moneda romana.
La naturaleza del dinero reposa en la capacidad de este de concretar o hacer
posible una transacción de cualquier mercancía. Macro económicamente;
estas transacciones incluso se hacen extensibles más allá de las meras
mercancías e involucran adicionalmente incluso al mercado de los factores de
producción como la tierra, la mano de obra y el capital que intercambian
hogares y empresas.
La no existencia de éste, implicaría la imposibilidad de dar viabilidad a todo el
proceso económico de una comunidad. Debemos para ello considerar que en
una Economía además de oferentes y consumidores existen otros actores
altamente involucrados (entre ellos el Estado)
Adicionalmente conviene remarcar que las economías actualmente no son
autárquicas, vale decir que configuran relaciones y transacciones con el
exterior (Internacionalización de la economía). Ello define entonces la
necesidad de incorporar en el enfoque los flujos externos (Exportaciones e
Importaciones) en los que se haya involucrado la comunidad.
En este tipo de aspectos, la necesidad del medio de cambio (más aún con
reconocimiento externo) se hace evidente.
Naturaleza del dinero
La naturaleza económica del hombre plantea entonces la existencia paralela
del dinero y el sujeto económico. Desde la primera vez en que un individuo
contempló el uso de sus excedencias para hacerse de otros bienes la figura del
dinero emergió.
Pero, ¿cuáles son las condiciones que configuran que un activo debe
cumplir para asumir el rol de dinero?
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
231
Para ser calificado como dinero, un bien debe satisfacer los tres siguientes
criterios:
1. Debe ser intercambiable:
Cuando un bien es requerido únicamente por la posibilidad de
ser intercambiado por otras cosas, posee esta propiedad.
Por ejemplo: Pocas personas conservan billetes para colección.
En cambio, la mayoría de las personas los conservan por la
posibilidad de ser intercambiados por otros bienes.
2. Debe ser una unidad contable:
Cuando el valor de un bien es utilizado con frecuencia para
medir y comparar el valor de otros bienes o cuando su valor es
utilizado para denominar deudas, se dice que el bien posee
esta propiedad.
Por ejemplo: Si gente de una cultura se inclina por medir el
valor de las cosas en referencia a las cabras, las cabras serían la
principal unidad contable. Un caballo podría costar 10 cabras
y una cabaña unas 45 cabras.
3. Debe ser un conservador de valor:
Cuando un bien es adquirido con el objetivo de conservar el
valor comercial para futuro intercambio entonces se dice que
es utilizado como un conservador de valor. En el caso anterior,
una cabra tendría un problema a la hora de servir como
dinero, y es que es un bien perecedero, dado que la cabra con
el tiempo muere.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
232
Evolución del dinero
Desde tiempos remotos el hombre ideo sistemas para dar valor a las cosas y
poder intercambiarlas, primero se utilizo el trueque y después el intercambio,
y luego surgió el dinero tal como hoy lo conocemos y asumimos.
Podemos asumir hasta cuatro tipos de dinero predominantes a largo de la
historia
- Dinero Trueque - Dinero Mercancía - Dinero Moneda - Dinero Papel
DINERO TRUEQUE
Prevaleció en los sistemas económicos iniciales de la Humanidad, en la que
literalmente no existía un único medio de cambio generalmente aceptado. Los
bienes se intercambian directamente por otros bienes, bajo el esquema de la
complementariedad.
En una economía de trueque, una persona que tiene algo con lo que comerciar
ha de encontrar a otra persona que quiera eso mismo y que tenga algo
aceptable para ofrecerle a cambio (INTERCAMBIO DE BIENES). El
economista británico Adam Smith decía en su libro: La riqueza de las
naciones (1776) que ―la propensión al trueque y al intercambio de una cosa
por otra‖ es una característica intrínseca a la naturaleza humana.
Un agricultor que produce en exceso maíz y siente la
necesidad por consumir carne, deberá buscar bajo este
esquema a otro productor con exceso de esta y necesidad de
maíz en forma inmediata. Lo que en muchos casos resultaba
complicado.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
233
Ya hacia el año 3000 a.C. los babilonios usaban pequeñas tablillas de arcilla
para recopilar datos sobre la producción agrícola y sobre los géneros vendido o
cambiados mediante trueque
DINERO MERCANCÍA
Es un medio de pago estructurado sobre un bien al que todos estimaban de
valor intrínseco60 o per se. (MEDIO DE CAMBIO). También es conocido
como dinero material. Establecía el uso de otro bien para generar la
transacción. Bien que por cierto era valorizado por ambos transactores.
Los principales materiales utilizados en esta clase de dinero han sido el oro, la
plata, el cobre y níquel. Sin embargo existen monedas de acero. En la
antigüedad varios artículos hechos con estos metales, así como con hierro y
bronce, eran utilizados como dinero, mientras que entre los pueblos
primitivos se utilizaban como medio de cambio bienes tales como las conchas,
las perlas, los colmillos de los elefantes, las pieles, los esclavos y el ganado.
Hasta el siglo XIX el oro y la plata eran los medios más usados para efectuar
transacciones ya que eran admitidos en cualquier lugar del orbe conocido.
A lo largo de la historia todo tipo de productos han sido
utilizados como dinero en algún momento u otro, pero el oro
y la plata demostraron tener grandes ventajas. Tenían el precio
elevado y estable. Además tenían las ventajas adicionales de
que no se desgastaban fácilmente y eran divisibles en
unidades extremadamente pequeñas. Era de conocimiento
general que como mercancía sería universalmente aceptadas
(su aceptación, por supuesto, fue la característica clave que
necesitaban para desarrollarse como dinero).
60 El valor intrínseco de un bien es simplemente el valor del material que contiene.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
234
DINERO MONEDA
Aparece cuando determinados gobernantes buscaron configurar un único
medio de cambio en sus dominios, estableciendo para ello el uso de recursos
metálicos, para la fabricación del mismo. Inicialmente el Dinero Moneda (del
latín moneta, apodo de la diosa Juno, cuyo templo en Roma se utilizaba para
acuñar monedas), tenía un eminente valor intrínseco, aún cuando con la
aparición de los intermediarios financieros; esto cambio.
Antes de la aparición de las monedas, el comercio como veíamos se llevaba a
cabo mediante el intercambio de bienes (trueque) o utilizando lingotes de oro
y plata. Este sistema resultaba poco práctico porque era necesario pesar y
evaluar la calidad del metal, en cada intercambio se establecía el valor de los
lingotes, por lo que se dificultaba el crecimiento del comercio. La invención
del sistema de acuñación de monedas, cuyo valor era siempre el mismo,
resolvió los inconvenientes anteriores.
Las autoridades empezaron a fabricar las primeras monedas
utilizando una cantidad fija de oro o plata como valor,
mezclada con metales base para conferir duración a la
moneda.
Posteriormente estampaban su propio sello como garantía de
la cantidad de metal precioso contenido en la moneda.
Las primeras monedas que se conocen, se acuñaron en Lidia, la actual
Turquía en el Siglo VII A. de C., eran de electro aleación natural de oro y
plata, ya que para todos los pueblos el oro era el metal mas valioso seguido de
la plata, patrón que se traslado a la fabricación del dinero.
Durante siglos en Grecia, casi 500 Reyes y 1.400 ciudadanos, acuñaron sus
propias monedas, y se estableció la costumbre de adornar cada moneda con el
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
235
dibujo de su emblema local y se creó el primer sistema monetario unificado,
que, con la caída del imperio se derrumbó, entonces obispos, nobles,
propietarios y diversas localidades se dedicaron a acuñar monedas, esta
dispersión fue habitual hasta la época de CARLO MAGNO, que reformó el
sistema en el siglo VIII y devolvió el control de su emisión, al poder central.
En una economía monetaria, el propietario de un bien puede
venderlo a cambio de dinero, que se acepta como pago, y así
evita gastar el tiempo y el esfuerzo que requeriría encontrar a
alguien que le ofreciese un intercambio aceptable.
La mayoría de los países disponen ahora de una Casa de la Moneda o Banco
Central único, aunque la creación de dinero puede depender de varias
instituciones.
El Banco Central de Reserva suele encargarse de retirar de la circulación el
dinero antiguo y de poner en circulación nuevas monedas y billetes,
destruyendo los antiguos y refundiendo las monedas viejas. Muchas también
realizan otro tipo de actividades, como es la refundición de metales preciosos,
el diseño de grabados de alta calidad o la creación de medallas y monedas de
colección.
DINERO PAPEL
Una de las últimas formas evolutivas del dinero, y la de mayor valor
extrínseco (estructurado en la confianza en el sistema monetario de un país)
Con el paso del tiempo se produjo la introducción del papel
moneda, así como su generalización. La introducción del
papel moneda se produjo de distintas formas. Una de ellas fue
a través de la práctica de almacenar oro para guardarlo de
forma segura por parte de los orfebres (artesanos que
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
236
trabajaban con el oro). Estos orfebres emitían recibos en los
que prometían devolver el oro al portador del recibo cuando
éste lo pidiera. Estos recibos pronto se convirtieron en un
medio de cambio. Así, en sus orígenes, el papel moneda era
una promesa de pago de una cantidad determinada de oro a la
presentación del documento, promesa que hicieron en primer
lugar los orfebres y luego los bancos.
De esta forma, los primeros bancos, comenzaron a almacenar
oro y emitieron sus promesas de pago de dicho oro a la
presentación del documento.
Precisamente y en razón a la condición extrínseca o intrínseca del valor del
bien de intercambio podemos clasificar al dinero-papel en dos: el dinero
crediticio y el dinero fiduciario. El dinero crediticio consiste en un papel
avalado por el emisor, ya sea un gobierno o un banco, para pagar el valor
equivalente en metal. El papel moneda no convertible en ningún otro tipo de
dinero y cuyo valor está fijado meramente por decreto gubernamental es lo
que se conoce como dinero fiduciario. La mayoría de las monedas en
circulación son también un tipo de dinero fiduciario, porque el valor del
material con el que están hechas suele ser inferior a su valor como dinero.
Tanto el crediticio como el fiduciario son formas de dinero que generalmente
se han aceptado tras un decreto gubernamental según el cual todos los
prestamistas tienen que aceptar el dinero como pago de lo que se les debe; el
dinero se denomina entonces medio de curso legal. Si la oferta de papel
moneda no es excesiva en relación con las necesidades del comercio y tanto la
industria como la gente confían en la estabilidad de la situación, es probable
que la moneda se acepte generalizadamente y mantenga relativamente estable
su valor. Sin embargo, si esa moneda se emite en exceso para financiar las
necesidades del gobierno, se destruirá la confianza en la moneda y ésta
perderá rápidamente su valor. Esta depreciación de la moneda suele venir
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
237
seguida de una devaluación formal o reducción del valor oficial de la moneda
mediante un decreto gubernamental.
El pionero en utilizar billetes, fue el emperador mongol, KUBALI KHAN en
el Siglo XI, para él, era el certificado de propiedad de una cantidad de
monedas de oro en Europa, en sus inicios, los billetes eran certificados sobre la
existencia de un depósito de oro en un banco.
A finales del Siglo XVI, cuando el público empezó a usarlo para saldar deudas
y realizar pagos, los bancos emitieron certificados por cantidades fijas, los
primeros billetes oficiales se emitieron en 1694, por el Banco de Inglaterra, así
nació un nuevo tipo de dinero, el fiduciario, a diferencia de las monedas de la
época el billete solo tenía valor representativo.
MERCADO MONETARIO
Como apreciamos el dinero se configura como un bien trascendente en una
economía, pero curiosamente sólo un bien intermedio y no final; el cual se
transa y negocia como cualquier otro producto. Por tanto, tiene una oferta y
una demanda.
3.1.1. Demanda monetaria
Utilizaremos el concepto de dinero que es entendido como billetes y monedas,
lo que se denomina dinero de alto poder. Este poder, como ya se ha
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
238
mencionado anteriormente, se refiere al hecho de que, en un sistema bancario
con más de un banco y encaje fraccionario, los bancos pueden realizar lo que
se denomina creación secundaria del dinero. La creación secundaria es el
poder que tienen las monedas y billetes de ser depositados en el sistema
bancario, y de ser prestados en una proporción de tal manera que las
existencias de reservas sean inferiores a los depósitos existentes. Con
préstamos y depósitos, en la economía existe más dinero, entendido ahora
como depósitos, monedas y billetes, que el acuñado por el Banco Central.
Existen dos tipos de demanda de dinero: la nominal, que es la cantidad de
dinero que desean los demandantes; y la demanda real que es la nominal
expresada en cantidad de bienes que pueden comprarse con el dinero, es decir
divida por el índice general de precios.
Determinaremos los motivos por los cuales se demandan saldos reales,
tomando como referencia lo establecido por Keynes61.
1) Motivo de transacción
Se denomina demanda de dinero transaccional aquella que realizan los
individuos para poder realizar compras. Una familia mantiene en forma de
dinero parte de su riqueza con el fin de poder realizar comparas (ahora o en el
futuro). Si se mantiene mucho dinero en efectivo, el coste de oportunidades el
interés que se habría ganado si se hubieran adquirido activos financieros con
algún rendimiento.
El individuo se enfrenta al problema de disponer de la liquidez necesaria para
hacer frente a sus transacciones. El individuo compara los mayores costes de ir
frecuentemente al banco (cuando su efectivo es reducido) con el mayor interés
que puede obtener (si su efectivo es reducido) en activos alternativos al
dinero.
61 KEYNES, John Maynard, The General Theory of Employment, Interest and Money, (Nueva York, 1936)
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
239
La demanda por el motivo de transacción será mayor cuanto menor es el tipo
de interés y mayor es el nivel de ingresos y de renta. Un nivel más alto de
ingresos mueve al individuo a gastar más por lo que precisa más dinero
líquido. Un tipo de interés alto eleva el coste de oportunidad de tener dinero y
reduce los deseos de liquidez.
La demanda de dinero por motivo transacción aumentará ante incrementos en
la renta real, mayor actividad (un aumento del PBI real), lo que implica mayor
transacción y por ende mayor demanda de dinero por este motivo.
2) Motivo de precaución
El dinero que demandan los individuos por este motivo depende de motivos
similares al motivo de transacción. Debido a la incertidumbre de tener que
necesitar dinero en un futuro para algún gasto imprevisto, o por desconfianza
al sistema bancario de no poder soportar la devolución de los depósitos
(“efecto Tequila”). La demanda de dinero por motivo precaución o
especulativa disminuirá ante aumentos en la tasa de interés del mercado, esto
es así debido a que lo que sucede en realidad es que está aumentando el costo
de oportunidad de tener saldos reales líquidos sin invertirlos a la tasa de
interés. El rendimiento de tener saldos reales líquidos es nulo, pero se suelen
tener por motivo precaución.
3) Motivo de especulación
El dinero permite mantener la riqueza, es decir, el dinero es un activo más que
ofrece algunas ventajas frente a otros activos alternativos (bonos del Estado,
por ejemplo) más rentables, pero también más fácilmente controlables por las
autoridades tributarias. La demanda especulativa de dinero será mayor
cuanto menor es el tipo de interés y mayor es la riqueza total del individuo.
Los individuos diversifican mantienen simultáneamente dinero y bonos, ya
que aunque la rentabilidad esperada de los bonos sea mayor que la de
mantener dinero, la de éste es cierta y la de los bonos es incierta. Si aumentan
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
240
los tipos de interés, aumentará la demanda de bonos al incrementarse su
rentabilidad y disminuirá la demanda de dinero.
Podemos establecer un modelo que defina la demanda de dinero (L):
hikYL
Los parámetros k y h reflejan la sensibilidad ante cambios en el nivel de renta
real y en el nivel de tasa de interés, respectivamente.
La gente demanda dinero por su poder de compra, no les interesa los billetes
en sí mismos, por esto la demanda que nos interesa estudiar es la demanda de
saldos reales, ya que no varía por inflación, es decir que la demanda de saldos
nominales aumenta en la misma proporción que lo hacen los precios.
Es importante describir un fenómeno que se da en la gente: una persona está
libre de ilusión monetaria si una variación en el nivel de precios, manteniendo
constantes las demás variables reales, no altera su conducta real, incluida la
demanda real de dinero. Una persona se dice que padece de ilusión monetaria
si afecta su conducta real.
En resumen, podemos definir las siguientes variables explicativas de la
demanda de dinero:
- El nivel de precios. Las variaciones en los precios alterarán los deseos de liquidez de los individuos, puesto que si desean mantener su poder de compra, cuando los precios suban demandarán más dinero.
- La renta real. Un aumento de la renta (poder adquisitivo) producirá un aumento del nivel de gasto lo cual lleva consigo un incremento de la demanda de dinero.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
241
- El tipo de interés. El tipo de interés y la demanda de dinero se relacionan de forma inversa, pues el tipo de interés representa el coste de oportunidad de tener dinero en lugar de otros activos financieros.
- La riqueza. Cuando la riqueza aumenta también lo hace la demanda de dinero.
- El riesgo y las expectativas. Cuánto más arriesgado sea el rendimiento de los activos alternativos al dinero, mayor será la cantidad demandada de éste último, puesto que la mayoría de los individuos tienen aversión al riesgo.
¿CUÁN ÚTIL PODRÍA SER PARA EL DESARROLLO DE LA ECONOMÍA DE UN PAÍS
MANEJAR O CONTROLAR EL DINERO QUE SE USA EN ESTE?
Una primera escuela monetaria, constituida por H. Simons, L. Mints y P.
Douglas, contribuyó durante los años cuarenta y cincuenta a la reflexión
sobre la política económica y sus relaciones con el dinero. Sin embargo, no
llegaron a elaborar una auténtica teoría del dinero, pero sus trabajos se
constituirían en la fuente de los desarrollos que realizarían Milton Friedman,
P. Cagan y R. Selden.
La economía monetaria moderna, o monetarismo, fue desarrollada después de
la Segunda Guerra Mundial, y su principal creador fue el profesor de la
Universidad de Chicago, Milton Friedman.
Es una escuela de pensamiento según la cual las variaciones de la ¨oferta
monetaria¨ son la principal causa de las fluctuaciones macroeconómicas. A
corto plazo, esta teoría sostiene que las variaciones de la oferta monetaria
constituyen el principal determinante de las variaciones tanto de la
producción real como del nivel de precios. A más largo plazo, sostiene que los
precios tienden a variar proporcionalmente con la oferta monetaria.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
242
Los monetaristas llegan a la conclusión de que la mejor política
macroeconomica es aquella en la que el crecimiento de la oferta monetaria es
estable.
Para Milton Friedman la inflación tiene siempre la misma causa: un
crecimiento anormalmente rápido de la cantidad de dinero en relación con el
volumen de producción. Por esta razón, la política monetaria no debe
constituirse en una política coyuntural, sino que, por el contrario, debe
otorgársele un carácter estructural. Y la regla a adoptar en este sentido es
simple: la tasa de crecimiento de la masa monetaria debe ser fija y la elección
de su cuantía debe hacerse a partir de la media del nivel de precios que de un
modo estable existe a largo plazo.
Frente a este carácter estructural de la política monetaria, la política fiscal y
presupuestaria, en ausencia de acciones monetarias que la acompañen, tiene
poca influencia sobre el gasto total y sobre la producción y el nivel de precios.
La causa última de ello se encuentra en el comportamiento de los agentes
económicos y en su capacidad de anticiparse a los efectos de dichas políticas.
Las expectativas de los agentes y la estructura de fricciones de transacción
son los elementos más importantes del modelo de equilibrio general expuesto
por Friedman.
El fundamento de la construcción teórica de Friedman es un modelo de
equilibrio general walrasiano con fricciones de transacción. La presencia y
naturaleza específica de estas fricciones determinan el alejamiento de las
soluciones de equilibrio de ese modelo con respecto de las soluciones de
equilibrio del modelo walrasiano puro. La solución de equilibrio general, en su
modelo con fricciones, para el mercado de trabajo agregado equivale a una
tasa de desempleo que puede ser perfectamente positiva. La cuantía de la tasa
depende de la naturaleza e intensidad de las fricciones de transacción
presentes. Elementos tales como la legislación laboral, determinadas
regulaciones legales, etc., constituyen los elementos que hacen mayor el valor
de la tasa de desempleo friccional.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
243
Los agentes económicos fridmanianos efectúan transacciones intemporales a
la luz de sus expectativas sobre el futuro. Este es uno de los componentes más
acertados del modelo de Friedman. Los continuadores de su pensamiento han
desarrollado significativamente el papel de las expectativas. Pero los agentes
de Friedman parecen tener, todos ellos, singulares cualidades intelectuales y
cognoscitivas. Perciben, entienden y obtienen las consecuencias correctas de
sus percepciones y ello de modo sistemático y permanente. Todos los agentes,
excepto el gobierno, son idénticamente capaces de aprender a realizar
correctamente sus expectativas. Los agentes aprenden a anticipar
correctamente la política gubernamental y carecen de ilusión monetaria. Así,
a largo plazo no existe posibilidad alguna de sustituir, por medio de la política
económica, entre inflación y desempleo. Este largo plazo es el tiempo
suficiente para que los agentes anticipen correctamente la inflación. La tasa de
desempleo de equilibrio es la tasa de paro natural. Para reducirla debe
actuarse sobre los elementos de organización que están detrás de las fricciones
de transacción.
Un monetarismo más radical sería el representado por Hayek y su propuesta
de desnacionalizar la emisión de moneda. Por último, debe destacarse como
una continuación de las ideas de Milton Friedman el monetarismo de las
expectativas racionales. J.F. Muth, en los años sesenta, y Lucas, en los
setenta, reformularon la noción friedmaniana de expectativas adaptativas que
suponía que, a corto plazo, los agentes económicos podían ser víctimas de
ilusión monetaria. Las expectativas racionales significan que, por el contrario,
la autoridad monetaria no dispone de ningún medio que le permita esperar
engañar sistemáticamente a los agentes económicos (infra).
3.1.2. Patrón Monetario
El dinero básico de un país, al cual pueden convertirse otras formas de dinero
y que determina el valor de otros bienes, se denomina patrón monetario. El
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
244
patrón monetario de una nación hace referencia al tipo de dinero que se utiliza
en el sistema monetario. Los patrones modernos han sido o un bien,
principalmente oro o plata, o patrones fiduciarios, consistentes en papel
moneda no convertible. Las principales clases de patrones oro han sido la
moneda de oro, los lingotes de oro con una determinada cantidad de oro y el
patrón de cambio oro bajo el cual una moneda puede convertirse en la moneda
de otro país en base al patrón oro.
3.1.3. Oferta Monetaria
Las definiciones de oferta monetaria son diversas, muchas plantean que es
simplemente el dinero que tiene el público en sus manos (CIRCULANTE) y
otros afirman que a estos montos es necesario agregar los depósitos que los
bancos manejas a niveles de cuenta corriente.
Para simplificar la conceptualización comúnmente se plantea tomar como
referentes dos conceptos:
- La Masa Monetaria (M), que se halla compuesto básicamente por
los depósitos bancarios, que no son controlados por el Banco
Central.
- La Base Monetaria (B) o dinero de alta potencia: consiste en el
efectivo (billetes y monedas en control del público) y los depósitos
que tienen los bancos en el banco central.
El efectivo que se encuentra en las cajas fuertes de los bancos es el respaldo y
los depósitos que tienen estos en el BCR sirven como respaldo a los depósitos
bancarios
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
245
La oferta monetaria puede ser nominal (cuando expresa simplemente lo que
tenemos en unidades monetarias) y puede ser real (M/P, cuando se expresa en
la capacidad de compra)
Efecto Multiplicador del Dinero
Para considerar el efecto multiplicador del dinero, es necesario reiterar
previamente los siguientes conceptos:
- EMISIÓN: Es la base o el total de dinero emitido por el BCR
- CIRCULANTE: Es todo el dinero en poder del público
- RESERVA: Es una proporción del dinero que es controlado por el
Banco Central por medio del encaje.
- ENCAJE: Es la proporción del dinero dispuestos en los bancos
para ser derivados al Banco Central. El mismo que plantea una
relación inversa con el efecto multiplicador del dinero
El efecto multiplicador del dinero=cantidad de dinero/cantidad de
dinero de alta potencia
El efecto multiplicador (md) es mayor que 1; resulta evidente que cuanto
mayores son los depósitos en porcentaje de la cantidad de dinero, mayor es el
multiplicador, ya que cada sol de efectivo necesita un sol de dinero de alta
potencia. En cambio cada sol de depósito sólo necesita una proporción de un
dólar de dinero de alta potencia.
El Banco Central controla directamente básicamente el dinero de alta potencia
o base monetaria B.
Si lo que nos interesa es calcular la oferta monetaria, establecemos que:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
246
M=md x B
3.1.4. Precio del Dinero
Como notamos el dinero no es más que un bien, evidentemente de carácter
intermedio. Aceptando esa premisa, hemos revisado su oferta y demanda; lo
que nos plantea que la interacción de estas dos debe definir un punto de
equilibrio que establece una cantidad y precio aceptado por oferentes y
demandantes.
El precio del dinero, resultará ser una relación numérica que nos indica la
cantidad o el pago que haremos a una persona o institución en razón de haber
utilizado el dinero por ellos dispuestos, comúnmente denominado como tasa
de interés.
Atendiendo la forma en que la tasa de interés es expresada podemos
clasificarla en dos:
a) Tasas de Interés Nominales
Implica el cálculo de la citada relación utilizando simplemente los montos
negociados y excluyendo del cálculo el valor del riesgo y la inflación, esto es la
pérdida del valor del dinero por factores exógenos.
b) Tasas de Interés Reales
Es la relación en la cual se considera además de pago del dinero, la inflación y
el riesgo implícito.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
247
Adicionalmente se considera a las tasas de interés como activas, cuando
representan captación para la organización (en el caso de los bancos, los
préstamos), y como pasivos cuando estas representan egresos para la
organización (en el caso de los bancos, los ahorros)
Obviamente TEA Activos>TEA Pasivos
La tasa de Interés tiene cuatro componentes: Duración o Vencimiento,
Riesgo, Liquidez y Costos Admnistrativos
3.1.5. La Evolución de los Mercados Cambiarios
En 1967, un banco de Chicago no le concedió a un maestro universitario
llamado Milton Friedman, un préstamo en libras esterlinas porque tenía
intenciones de utilizar los fondos para producir escasez de la moneda inglesa.
Friedman, quien se había dado cuenta de que la libra esterlina tenía un precio
demasiado alto en comparación con el dólar, quería vender la moneda y luego,
después de que el precio de la moneda disminuyera, volver a comprarla para
reembolsar al banco, quedándose de este modo con una rápida ganancia. La
negativa del banco a otorgar el préstamo se debió al Convenio de Bretton
Woods, establecido veinte años antes, el cual fijaba el precio de las monedas
nacionales respecto del dólar, y establecía el dólar a una tasa de $35 por onza
de oro.
El Convenio de Bretton Woods, establecido en 1944, tenía como objetivo
instalar una estabilidad monetaria internacional al evitar la fuga de dinero
entre naciones, y restringir la especulación en las monedas del mundo. Antes
del Convenio, el patrón cambio oro que prevaleció entre 1876 y la Primera
Guerra Mundial dominaba el sistema económico internacional. Bajo el
sistema cambio oro, las monedas ganaban una nueva fase de estabilidad dado
que estaban respaldadas por el precio del oro. Esto abolía la antiquísima
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
248
práctica utilizada por reyes y gobernantes de rebajar arbitrariamente el valor
del dinero y provocar inflación. Pero al patrón cambio oro no le faltaron fallas.
A medida que una economía se fortalecía, ésta importaba demasiado del
exterior hasta agotar sus reservas de oro requeridas para respaldar su dinero.
Como resultado, la masa monetaria se reducía, las tasas de interés se elevaban
y la actividad económica disminuía al punto de llegar a la recesión. A la larga,
los precios de las mercaderías habían llegado a su punto más bajo, siendo
atractivos para otras naciones, que se precipitaban a comprar en forma
desmedida, lo que inyectaba a la economía con oro hasta que ésta aumentara
su masa monetaria, bajara las tasas de interés y se volviera a crear riqueza en
la economía. Estos patrones auge-caída prevalecieron durante el período del
patrón oro hasta que el inicio de la Primera Guerra Mundial interrumpió los
flujos de comercio y el libre movimiento del oro.
Luego de las Guerras, se celebró el Convenio de Bretton Woods, en el cual los
países participantes acordaron intentar y mantener el valor de sus monedas
con un margen estrecho en comparación con el dólar, y una tasa de oro
correspondiente, según fuera necesaria. Se les prohibió a los países devaluar
sus monedas en beneficio de su comercio y sólo se les permitió hacerlo en el
caso de devaluaciones de menos del 10%. En la década del 50, el volumen del
C.I. en constante expansión produjo movimientos masivos de capital
generados por la construcción posterior a la guerra. Eso desestabilizó los tipos
de cambio como se los había establecido en Bretton Woods. El Convenio fue
finalmente abandonado en 1971, y el dólar estadounidense ya no sería
convertible en oro. Para el año 1973, las monedas de las naciones
industrializadas más importantes comenzaron a flotar con más libertad,
controladas principalmente por las fuerzas de la oferta y la demanda que
actuaban en el mercado cambiario. Los precios se fijaban diariamente a un
tipo de cambio libre, con un aumento de los volúmenes, la velocidad y la
volatilidad de los mismos durante la década del 70, dando lugar a los nuevos
instrumentos financieros, la desregulación del mercado y la liberalización del
comercio.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
249
INSTRUMENTALIZACIÓN DE LA POLÍTICA MONETARIA
Cuando la oferta monetaria es grande, hay mucho dinero en circulación y los
agentes económicos gastan más, es decir, aumentan la demanda agregada de
la economía, lo que genera una fuerte presión al aumento de los precios. De
esta manera, cuando el gobierno necesita disminuir el nivel general de los
precios, lo que hace es retirar dinero de la economía, o sea, disminuye la oferta
monetaria, con lo que busca hacer que los agentes económicos gasten menos
comprando menos y, por lo tanto, disminuyendo la demanda, con lo que
produce una menor presión sobre los precios, deteniendo su crecimiento o de
plano bajándolos, lo cual es muy raro. Los riesgos de ambas medidas son
claros; si se quiere crecimiento, hay que aumentar la demanda para que la
oferta aumente, con lo cual las empresas producen más, venden más y hay
bonanza, aunque no se puede evitar la inflación. Si se quiere abatir la
inflación, entonces hay que generar recesión, con lo cual viene el desempleo,
porque las empresas al vender menos, tienen que producir menos, cerrando
plantas, despidiendo personal, entre otras maniobras. También las cantidades
de dinero en la economía encarecen o abaratan el precio del dinero, o sea la
tasa de interés, variable que impacta en la inflación, en la inversión, en el
empleo, en el ahorro y en general en el bienestar de la población.
Estas operaciones son hechas por el Banco Central, quien pone ―en corto‖ a la
economía cuando retira dinero circulante, es decir, cuando disminuye la
oferta monetaria, y la pone ―en largo‖ -muy rara vez-, cuando incrementa la
oferta monetaria, o sea, cuando aumenta la cantidad de dinero circulante a
través del sistema financiero nacional.
Adicionalmente a ello existen tres instrumentos básicos del control de la
oferta monetaria:
- Las operaciones de mercado abierto
- La tasa de descuento
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
250
- Coeficiente exigido de reservas
a) Operación de Mercado Abierto
Es el medio por el cual el Banco Central de Reservas altera más a menudo la
cantidad de dinero de alta potencia. (base monetaria)
Ejemplo Nº 12
El BCR compra a un particular bonos del Estado por 1 millón de soles,
¿qué implica esto?
El BCR paga el valor de los bonos con un cheque “contra sí mismo”. El
vendedor ingresa la totalidad del valor en su banco, que registra esta
depósito e ingresa el cheque en el BCR (contablemente el banco se
anota un abono por tal monto y la contracuenta será el depósito en el
BCR)
Conocemos que la oferta monetaria monopolicamente se encuentra en
manos de la Casa de la Moneda o el Banco Central, lo que define que
su balance sea el de la base monetaria del país, así podríamos apreciar
en este:
ACTIVOS (FUENTES) PASIVOS (USOS) Oro y divisas Créditos del Banco Central
- Préstamos y descuentos
- Títulos públicos (+1 millón) Otros créditos netos
Efectivo
- En manos del público
- En las cajas fuertes de los bancos Depósitos Bancarios (+1 millón) Otros pasivos netos
Base Monetaria Fuentes Base Monetaria Usos
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
251
El dueño final de este cheque tiene pues, un depósito en el banco
central, que puede utilizarse para efectuar pagos a otros bancos o
hacerse efectivo. De la misma manera que el depositante ordinario de
un banco puede obtener efectivo a cambio de los depósitos, el banco
que tiene un depósito en el banco central puede adquirir efectivo a
cambio de sus depósitos.
En suma, cuando el Banco Central paga el bono girando un cheque
contra sí mismo, crea dinero de alta potencia (base monetaria) de un
plumazo.
Las formas entonces que el BCR realice operaciones de mercado abierto son
mediante la compra de activos, entre estos:
- Oro,
- Divisas y
- Bonos
b) La Tasa de Descuento
Un banco que se queda sin reservas puede recurrir al BCR o a otros bancos
que tengan de más, para corregir esa deficiencia. El costo de pedir préstamos
al BCR es la llamada tasa de descuento; esto es la tasa de interés que cobra el
Banco Central a los bancos.
Dado que las reservas prestadas también forman parte del dinero de alta
potencia, también influyen en cierta medida en la base monetaria.
Sin embargo el rol de la tasa de descuento es básicamente el de dar un
indicador de la intención del BCR sobre la masa monetaria.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
252
Así:
- Aumento de la tasa de descuento, implica la intención de reducir la oferta monetaria y subir los intereses de mercado.
- Disminución de la tasa de descuento, implica la intención de aumentar la oferta monetaria y disminuir los intereses de mercado.
c) Coeficiente de Reservas o Encaje
Examinando el multiplicador del dinero, es fácil ver que el Banco Central
puede aumentar la oferta monetaria reduciendo el coeficiente exigido de
reservas o ENCAJE LEGAL. Por lo tanto, la modificación del coeficiente de
reservas produce efectos secundarios negativos en los beneficios de los bancos
Las reservas no rinden intereses por lo que son un tipo de préstamo de libre de
intereses que realizan los bancos al Banco Central, una especie de impuesto
implícito.
CRÍTICAS A LA POLÍTICA MONETARIA
El keynesianismo tiene ideas contrarias al monetarismo. Critican la política
monetaria por varios motivos:
a) Liquidez
Keynes dice que en un caso de recesión y con tipo de interés muy bajo, puede
pasar que la demanda de dinero sea totalmente elástica (curva horizontal en
las gráficas de arriba). En ese caso, una política expansiva que aporte dinero
al mercado no hará cambiar el tipo de interés, por tanto será inefectiva.
b) Sensibilidad de la inversión a cambio en los tipos de interés
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
253
Para los keynesianos, el hecho de bajar los tipos de interés no implica
necesariamente un aumento en las inversiones. Consideran que la inversión
depende más de las necesidades y expectativas que no del tipo de interés.
c) Velocidad de circulación no estable
La velocidad de circulación del dinero (V) se supone constante en la relación
M*V=P*Q, pero de hecho, aumenta cuando hay expansión y se reduce si hay
recesión.
d) Asimetría de la política monetaria
La política monetaria es más efectiva para restringir el gasto agregado
(política restrictiva) que para generarlo (política expansiva). Esto se debe a
tres motivos:
1. A las autoridades les resulta más fácil presionar a la alza las tasas de interés que a la baja.
2. El banco central puede llevar a cabo una política expansiva posibilitando con ello una mayor concesión de préstamo y por lo tanto, aumentando la oferta de dinero; pero no puede obligar a los bancos a que presten más cuando, por ejemplo, los empresarios se niegan a invertir ante expectativas negativas.
3. Mediante la política restrictiva se puede incluso racionar el crédito, de forma que las empresas sean incapaces de obtenerlos para financiar sus inversiones. Sin embargo lo contrario no es así, ya que no se puede forzar a que las empresas soliciten más créditos de los que desean.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
254
3.2. Política Fiscal
Lo planteado en los capítulos previos nos lleva a inferir que la creación de
bienestar en una economía no reposa en exclusividad sobre los hombros del
mercado; es más, probablemente este determina la creación de una sociedad
productiva pero aberrante en torno a la generación de distorsiones que
procuran inequidades y desequilibrios en la misma.
Por otro lado, el Estado no puede verse minimizado a la simple función de
creador o asignador de bienes públicos, esto es a la difícil labor de promover o
producir bienes o servicios que el mercado no genera.
Dificultad que deriva de lo complejo de elegir que priorizar y cual debe ser el
costo que este irrogue a la comunidad (la que muchas veces incluso estructura
esquemas de elección equívocos, lo que aporta inviabilidad al proceso de
implicar un manejo democrático del Estado).
Tampoco es el Estado, el simple regente de los flujos monetarios que circulen
en su territorio; pues su intervención allí no estructura aporte significativo en
la creación de una adecuada forma de distribuir la renta (elemento
fundamental de la creación del welfare o bienestar social).
Evidentemente, la intervención estatal exhibe una presión inherente el de no
retraer la eficiencia competitiva del mercado. Subsiste entonces un dilema
aparente: eficiencia versus equidad, el estado debe intervenir para crear
equidad y si lo hace determina necesariamente la merma de la eficiencia, cuál
es el balance adecuado.
Durante el siglo XIX, primó en la economía los conceptos clásicos que
establecían como fundamental e irrefutable la convicción que el rol del Estado
en una sociedad era mínimo, probablemente sustentaban estos postulados los
enormes crecimientos registrados a nivel de la producción en distintos puntos
del planeta.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
255
Lo anterior suponía asumir que la oferta y la demanda agregada en un país
laissez faire alcanzaba el equilibrio a perfección por la sola acción del
mercado; esto es que todo lo que se producía se orientaba en su integridad al
mercado y que existía a la par una renta armónica entre los agentes
económicos robustecida por un mecanismo automático que trasladaba
dinámicamente los excedentes del consumo de las familias a la cobertura de
las necesidades de inversión de las empresas.
La opulencia liberal acabó hacia finales de la década de los veinte y con ellos
muchos de los patrones económicos imperantes, y es que el crecimiento del
desempleo empujo la producción a un nivel muy por debajo del potencial o
esperado estando que tal disminución no pudo ser compensada de manera
alguna por la acción propia del mercado; evidenciando con ello un
cuestionamiento severo al asumido equilibrio natural de la economía.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
256
LECTURA 04:
LA HISTORIA DEL “JUEVES NEGRO”
La Primera Guerra Mundial había concluido con la firma del Tratado de
Versalles y con el continente europeo bañado en sangre y carente de recursos
para afrontar los años venideros. En contraparte, los EE.UU. habían visto
florecer durante el conflicto sus ingresos (producto de su conversión en el
principal proveedor de bienes de sus aliados, y posteriormente de las demás
naciones occidentales)
Sin embargo, acabada la guerra esta condición iba cambiando porque
súbitamente EE.UU. no puede vender tanto como antes a los países ex
beligerantes. Los gastos de reconstrucción económica en las zonas asoladas
por la guerra impiden la compra masiva de productos a los EE.UU, e incluso
muchos de los recursos americanos fueron derivados a los programas de
reconstrucción europeo.
De manera adicional, los países afectados adoptan medidas proteccionistas
para lograr la recuperación de sus economías. En consecuencia, EE.UU. se
queda sin colocar en el mercado enormes contingentes de productos.
Aparecen los stocks; se da pues una situación de superproducción o, si se
prefiere, un exceso de oferta.
Con todo ello, Europa logro salir de la crisis. Las monedas y los precios se
estabilizaron, la producción aumentó. En 1929 Francia era el primer productor
mundial de mineral de hierro y el segundo productor de automóviles, detrás
de Estados Unidos.
En el bando de los derrotados, Alemania veía obstaculizado su desarrollo por
la carga enorme que le representaban los 132.000 millones de marcos oro que
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
257
debía a los vencedores como reparaciones de guerra. No obstante, este país
consiguió un escalonamiento de los pagos (hasta 1988) gracias al apoyo
norteamericano, que deseaban colocar en él sus capitales. Es así que en los
años 20, los norteamericanos invirtieron en empresas alemanas más de mil
millones de dólares.
Por ello podía señalarse como válido afirmar que en casi toda Europa renació
la vida, de los negocios, aumentó la prosperidad y se hicieron fortunas: fueron
los años locos, en los que Europa vivió con despreocupación.
Sin embargo, una observación detenida en este paraíso hubiera descubierto
algunos motivos de inquietud. Las tensiones políticas subsistían: en 1923,
Francia ocupó el Ruhr para exigir que Alemania pagase las reparaciones de
guerra.
Cada vez se acumulan mayores contingentes de mercancías y productos que
no tenían salida en el mercado. La superproducción de bienes en la industria y
en la agricultura se encuentra en una situación difícil dado el exceso de oferta.
Ello hace que los precios empiecen a bajar.
Las monedas no se habían estabilizado por completo, y los problemas se
complicaron: las divisas ya no se hallaban garantizadas sólo por las reservas
de oro, sino también por algunas monedas fuertes, como la libra esterlina y,
después, el dólar. Ese espíritu auspicio y formó caldo de cultivo del carácter
especulativo que signo a la economía mundial esos años; y que dinamizó el
mercado de valores.
Hay un boom especulativo. El valor de los títulos cotizados en Bolsa
continuamente sube a pesar de la baja demanda de productos existente.
¿Cómo es posible esto? La explicación está en los bajos tipos de interés. El
dinero barato prestado por los Bancos se invierte en Bolsa con la seguridad de
que va a reportar grandes beneficios.
Efectivamente, el mercado bursátil, en el que se negociaban las acciones de las
industrias, vivía bajo el signo de un optimismo desaforado. En la bolsa de
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
258
Nueva York, el precio medio de los valores subió un 25 % en 1928 y un 35 %
en los primeros meses de 1929.
Algunas acciones habían experimentado alzas vertiginosas (en 1929, las de
General Motors valían cincuenta veces más de su valor inicial). El mercado al
alza, engendró una especulación que aumentó desmesuradamente el volumen
de las transacciones bursátiles: en marzo de 1928 se negociaban al día medio
millón de acciones y, en junio de 1929, se alcanzaban los ¡cinco millones! Los
analistas financieros se lanzaron a operaciones complejas y aventuradas,
valiéndose del crédito depositado en ellos.
Estallaron numerosos escándalos financieros, que testimoniaban la corrupción
de los negociantes y el compromiso de ciertos medios políticos.
Se empieza a sospechar de un sistema que aparentemente prometía ganancias
sustanciosas y progreso sin límites. Aparecen las dudas, los miedos y el
nerviosismo entre la población inversora. Se ponen a la venta masivamente
grandes cantidades de acciones y el valor de estas acciones cae en picada.
Los precios al por mayor del hierro, del acero y del cobre, así como los
beneficios de la industria del automóvil, bajaban.
Presagiando la tormenta, algunos especuladores astutos trataron de vender
sus títulos mientras las cotizaciones aún iban en alza. El movimiento ya estaba
en marcha, y las ventas se multiplicaron.
Tiene lugar el Jueves Negro: el 24 de octubre de 1929 el valor global de los
títulos cotizados en Bolsa baja varios miles de millones de dólares. El pánico
se apodera de Wall Street: todo el mundo quiere deshacerse de sus acciones,
pues cada vez valen menos. Es el crack: pequeños, medianos y grandes
accionistas se arruinan.
Entonces los grandes bancos decidieron comprar para detener la baja, pero no
pudieron hacer frente a los 16 millones de acciones volcadas sobre el mercado
el martes 29 de octubre. Las autoridades no comprendieron la situación; en
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
259
noviembre, el presidente Hoover aún decía: "Compren ahora, la prosperidad
está a la vuelta de la esquina". El desconcierto fue general: ¡casi trece millones
de títulos fueron puestos a la venta a cualquier precio!, la caída de las
cotizaciones se aceleró; el 13 de noviembre, las acciones industriales habían
bajado de 469 puntos a 220: quien tuviera
La bajada masiva del valor de las acciones arruinó a muchísimos inversores,
cerró empresas y bancos, condenó al paro a millones de personas y, debido al
efecto dominó, trasladó el mismo problema a muchas naciones. Las
repercusiones fueron gravísimas tanto para los países desarrollados como
para los países en desarrollo. La situación arrastra a bancos y empresas.
Muchos reclaman sus ahorros y se quedan sin ellos. No hay que olvidar que
las entidades financieras han prestado dinero a particulares para su inversión
en Bolsa (inversiones a crédito) La cuestión se complica: la bajada de precios
origina el descenso de la producción y del empleo. Cada vez se produce
menos. Se cierran empresas. Aumenta considerablemente el desempleo. El
caos es total.
Los bancos restringieron el crédito, y se exigió a los industriales y los
agricultores que pagaran sus deudas. Se multiplicaron las quiebras: en Estados
Unidos, hubo más de 28.000 quiebras comerciales e industriales en 1931 y
5.000 bancarias en tres años.
El crack de 1929 inició la pavorosa crisis conocida como "gran depresión".
Como nadie podía comprar, se produjo una baja general de los precios, y los
productos se acumularon en las fábricas; consecuentemente, como los
patronos no vendían, los salarios bajaron, la producción se redujo y el
desempleo aumentó, con lo que aún se podía comprar menos.
La producción industrial del mundo se redujo en un 38 % entre 1929 y 1932, y
el volumen del comercio internacional descendió en un tercio. Era un círculo
vicioso. Se destruía los productos por falta de compradores: automóviles
nuevos eran desguazados; en Brasil, se utilizaba café para hacer funcionar las
locomotoras; en Dinamarca y Argentina se sacrificaban las reses.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
260
El desempleo alcanzó proporciones nunca vistas: diez millones de personas
sin empleo oficialmente en el mundo en 1929. ¡Cuarenta millones en 1932! En
Estados Unidos, el 25% de la población laboral estaba en esta condición. Ante
las oficinas de socorro, las sopas populares y los albergues nocturnos, se
alargaban las filas.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
261
En ese contexto la irrupción del pensamiento keynesiano, plantea una
revisión estructural del pensar económico estableciéndose la necesidad de
apuntalar al Estado como un agente más de la economía, con capacidades y
recursos para poder retomar el equilibrio en circunstancias y momentos
críticos. Este análisis vino acompañado de la receta para la corrección de esas
situaciones: la posibilidad de a través de la manipulación de los impuestos y
los gastos del sector público reconducir la demanda agregada hasta la altura
exacta que permitiera una producción sostenida de pleno empleo. A esto se da
por llamar Política Fiscal.
El término fiscal viene de la palabra ―fisco‖ que significa ‗tesoro del Estado‘;
es decir, el tesoro público, el que nos pertenece a todos. Podemos entender a
partir de esto que la política fiscal es el conjunto de medidas relativas al
régimen tributario, gasto público, endeudamiento interno externo del Estado,
y a las operaciones y situación financiera de las entidades y organismos
autónomos o paraestatales, por medio de los cuales se determina monto y
distribución de la inversión y consumo públicos como componentes del gasto
nacional.
Esta política tiene como objetivo facilitar e incentivar el buen desempeño de la
economía nacional para lograr niveles aceptables o sobresalientes de
crecimiento, inflación y desempleo, entre otras variables. Igualmente, busca
evitar fluctuaciones en la economía.
La política fiscal de un país es un elemento determinante en la creación de
riqueza, el crecimiento económico, y la relación entre el ciudadano y el
gobierno. El gasto público y los impuestos demasiado altos entorpecen el
progreso económico de los países, lo cual condena a sus habitantes a seguir
sumidos en la pobreza.
Las herramientas con las que cuenta la política fiscal para cumplir con sus
objetivos están relacionadas con los ingresos y los gastos sobre los cuales tiene
influencia el Estado. Desde el punto de vista del ingreso, el Estado puede
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
262
controlar a quién y en qué cantidad se le cobran impuestos, a la vez que puede
desarrollar mecanismos para garantizar el pago de éstos (evitar la evasión),
etc. Desde el punto de vista del gasto, el Estado puede tener influencia sobre el
nivel de los salarios, el aumento de éstos año tras año, las contrataciones y los
dineros que se transfieren a los departamentos y municipios o a otras
entidades, etc.
Veamos qué decisiones puede tomar el Estado en materia de política fiscal
para una situación específica de la economía del país: Si se presenta una
situación en la cual la economía se encuentra estancada, el consumo es bajo y
las empresas no pueden producir con toda su capacidad, el Gobierno puede
buscar incentivar el consumo reduciendo los impuestos que se le cobran al
público; por lo tanto, las personas tendrán más ingreso disponible para
comprar bienes y servicios y consumir en general; por otro lado, siendo el
Estado el consumidor más grande, éste puede gastar más dinero en la
economía realizando inversiones u otro tipo de gastos que incentiven la
producción de las empresas.
Las políticas fiscales se pueden clasificar en dos grupos: políticas
expansionistas o políticas contraccionistas. La política fiscal ―expansionista‖
se presenta cuando se toman medidas que generen aumento en el gasto del
gobierno, o reducción de los impuestos, o una combinación de ambas. Por el
contrario, una política fiscal ―contraccionista‖ se presenta cuando se toman
decisiones para tener un gasto gubernamental reducido, o aumentar los
impuestos, o una combinación de ambas.
Aún con las ventajas que puedan traer las distintas herramientas que
componen una política, el Estado debe ser muy cuidadoso de no excederse en
las medidas que desea tomar porque estas medidas pueden afectar las finanzas
públicas y aumentar el déficit fiscal a niveles peligrosos que afectarían la
estabilidad económica del país. El medio por el cual el Estado obtiene los
recursos necesarios para desarrollar sus políticas (deuda interna o externa o a
través de impuestos) y mantener en niveles aceptables su déficit fiscal, afecta
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
263
también otras variables como las tasas de interés y la tasa de cambio, las
cuales también deben ser tenidas en cuenta en el momento de definir una
política fiscal.
3.2.1. Ingresos Públicos
Podríamos entender primeramente que un ingreso público es toda actividad
de dinero percibida por el Estado con el objetivo esencial de financiar los
gastos públicos en que incurre.
El manejo, gestión y captación de los recursos públicos del Estado es quizá la
herramienta más importante de la política fiscal, pues a través de él se
especifica tanto los recursos destinados a cada programa como su
financiamiento.
Evidentemente la condición natural de un ingreso público es su
monetarización, esto es su valorización en dinero. De esa manera las
prestaciones in natura de que también son acreedores los entes públicos no
podrían ser incluidas en esta denominación.
En lo que respecta a los Ingresos Públicos podemos clasificarlos en razón al
origen de estos; así tendríamos:
Los Ingresos Tributarios, los cuales son exigidos por el Estado
de manera coactiva o unilateral,
Los Ingresos Públicos No Tributarios los cuales el Estado y los
restantes Entes Públicos los obtienen ya sea mediante el
recursos de crédito como lo es la Deuda Pública y en general
otros Ingresos resultantes de su propia actividad financiera.
Podría incluirse en este grupo a los precios públicos
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
264
Los Ingresos Patrimoniales los cuales se obtienen a través de
los entes públicos en su condición de propietario de su
patrimonio o como accionista de empresas públicas o
privadas. Evidentemente los recursos que capten las entidades
del Estado amoldándose al derecho privado no pueden ser
incluidas en este grupo.
De todos ellos es claro que el mayor nivel de captación de recursos para el
Estado provenga de la aplicación de tributos.
Recordemos:
TRIBUTO, es una prestación de dinero que el Estado exige en el ejercicio de
su poder de imperio sobre la base de la capacidad contributiva en virtud de
una ley, y para cubrir los gastos que le demande el cumplimiento de sus fines.
El Código Tributario establece que el término TRIBUTO comprende
impuestos, contribuciones y tasas:
Impuesto: Es el tributo cuyo pago no origina por parte del
Estado una contraprestación directa en favor del
contribuyente. Tal es el caso del Impuesto a la Renta.
Contribución: Es el tributo que tiene como hecho generador
los beneficios derivados de la realización de obras públicas o
de actividades estatales, como lo es el caso de la Contribución
al SENCICO. Tasa: Es el tributo que se paga como consecuencia de la
prestación efectiva de un servicio público, individualizado en
el contribuyente, por parte del Estado. Por ejemplo los
derechos arancelarios de los Registros Públicos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
265
No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen
contractual.Las Tasas, entre otras, pueden ser:
1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o
mantenimiento de un servicio público.
2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un
servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de
bienes públicos.
3. Licencias: son tasas que gravan la obtención de
autorizaciones específicas para la realización de actividades de
provecho particular sujetas a control o fiscalización.
(Extractado de su página institucional. http://www.sunat.gob.pe)
IMPUESTOS
Los impuestos son los tributos que proporcionalmente revisten mayor
importancia (fundamentalmente para los gobiernos nacionales de economías
en desarrollo), no obstante observan una carga coercitiva sobre los agentes
económicos de un Estado no captable fácilmente. Esto propiciado por la no
visualización inmediata de los beneficios generados por estos recursos.
En cuanto a las tasas y contribuciones, estos representan recursos de destino
fundamental para gobiernos de orden local.
Centraremos por ello nuestro análisis en torno al comportamiento de los
impuestos y su importancia como herramienta fundamental de la Política
Fiscal.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
266
Funciones de los impuestos:
Los impuestos establecidos por el Estado juegan un rol activo en el
desenvolvimiento económico de una sociedad; así podemos establecer que
cumplen alguna de las siguientes funciones:
Asignar recursos: Garantizando la corrección de fallas de
mercado, propiciando el abastecimiento de bienes públicos a
la sociedad e incorporando el valor de externalidades en la
economía (impuestos pigouvianos)
Redistribuyen los niveles de renta: Buscando la disminución
de las diferencias de captación de rentas, propicia la
aplicación de tasas impositivas mayores a segmentos con
mejores niveles de ingreso de la sociedad y revirtiendo estos
hacia segmentos menos favorecidos.
Estabilizan la economía: Otorgando al gobierno la posibilidad
temporal de afrontar desequilibrios macroeconómicos (uso de
las mencionadas recetas keynesianas)
Garantizan el financiamiento de los gastos públicos: Siendo
fuente básica para la concreción del gasto público, también
orientado al cumplimiento de las funciones anteriores.
Si asumimos como citamos en el párrafo pasado que los impuestos al igual que
el gasto público contribuyen a garantizar una adecuada distribución de un
país y a propiciar la estabilidad económica del mismo; resulta evidente que la
función máxima de estos radica en proporcionar el acceso adecuado de
recursos a un Estado, para propiciar a través del gasto público los impactos
citados y esperados; para ello resulta fundamental priorizar el papel asignador
de recursos de la política tributaria.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
267
Naturaleza de los impuestos
Para poder explicar la naturaleza de los impuestos resulta necesario establecer
bases o criterios de caracterización. Podríamos así afirmar que existen:
Impuestos directos, si es que estos gravan a quienes han sido
previamente designados en las listas nominativas, por su
mayor disponibilidad de riqueza o renta, no contándose con
facilidades para repercutirlo inmediatamente a los precios
(este sería el caso del impuesto sobre el patrimonio, la renta,
las sucesiones, entre otros)
Existen también los impuestos indirectos los que se pagan sin
necesidad de identificarse al contribuyente, su aplicación se
genera a la compra o adquisición de algún bien o servicio
(IGV, derechos de aduana, entre otros) repercutiendo
posteriormente a los consumidores; estando por ello los
productores actuando como agentes retenedores del Estado.
Por otro lado podríamos catalogar a los impuestos en: progresivos, regresivos
o proporcionales; tomando para ello en cuenta la variación del valor de la tasa
impositiva porcentual tributaria (a la que se denomina t).
Para ello es necesario establecer a priori que los impuestos se aplican sobre la
base del valor de un producto, o sobre la renta o riqueza que se quiera afectar
(a esto denominamos base impositiva B)
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
268
Gráfico Nº 15: Naturaleza de los impuestos según tamaño de la tasa impositiva
Podríamos asumir así que dos individuos disponen de bases impositivas
disímiles (B1 y B2 respectivamente). Siendo evidentemente el segundo
superior al primero.
Ante ello es factible plantearse la aplicación de una tasa de impuesto similar
en proporciones para ambos, e inalterable en cualquier situación. Por ello
proponemos en el cuadro anterior, representar a este tipo de impuestos como
una línea horizontal en el primer cuadrante definido por los ejes t y B. esta
recta evidentemente posee una pendiente cero, por lo cual podríamos dar como
válido el siguiente enunciado:
0
B
t
Impuesto progresivo
Impuesto proporcional
Impuesto regresivo
Base impositiva (B)
Tasa impositiva
B1 B2
t2
t0
t1
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
269
A este tipo de impuestos se les conoce como proporcionales, y como
señaláramos poseen como principal característica el asumir en una economía
como constante a la tasa impositiva.
Alternativamente, puede plantearse la aplicación de una tasa impositiva
diferenciada que implique al poseedor de una mayor base impositiva (en
nuestro caso B2) un aporte tributario mayor en proporción. Esta situación nos
define una curva con clara pendiente positiva, por la relación directa que
surge entre la B y t, lo cual se ve reflejado en:
0
B
t
A este tipo de impuestos se les denomina como progresivos, y es como
reseñáramos previamente determinan una tasa impositiva creciente al
incremento de la base impositiva.
Finalmente podemos establecer que la variación en la tasa impositiva sea
negativa ante valores mayores en la base impositiva (esto que quien posee B2
no debe ser castigado con una mayor proporción de aportes sino que más
premiado por su eficiencia con un t menor), lo cual implica una relación
inversamente proporcional entre estas dos variables, lo que significa la
descripción de una curva de pendiente negativa; esto es:
0
B
t
Los denominados impuestos regresivos, son aquellos que fijan entonces una
tasa impositiva decreciente al incremento de la base impositiva. Comúnmente
no se encuentra demasiados sistemas tributarios que utilicen este esquema;
sin embargo modalidades de tributos aplicados a empresas sobre la reinversión
de utilidades observan esta naturaleza.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
270
Para la comprensión del impacto de los impuestos resulta necesario que
recordemos tres términos:
Efecto Sustitución: Que implica la variación que se produce en la
demanda de un bien o de un servicio, por efectos de los cambios en
su precio, asumiendo de manera adicional que la renta no se vea
alterada.
Efecto Renta: Referida al impacto que produce en la renta o ingreso
real de un consumidor, los cambios en los precios de uno o más
productos.
Efecto Riqueza: Es aquel que sobre la demanda ejerce un descenso
de los precios, que al hacer subir el valor real de los activos
líquidos estimula el consumo de bienes y servicios. También es
denominado efecto pigou.
Gráfico Nº 16: Evolución de los distintos tipos de imposición en distintos escenarios
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
271
La tasa que hacemos mención es evidentemente un valor medio estructurado
sobre la cuantificación del cociente de la tributación y la base impositiva. Pero
en la economía un análisis más detallado nos lleva a evaluar las condiciones
incrementales o marginales; esto es el probable comportamiento de una
variable en un período determinado, sobre el supuesto de la movilización de
otro en un tiempo similar; las situaciones o condiciones configuradas
previamente, queda evidentemente demás.
Por ello, es que debemos establecer también las condiciones de la tasa
impositiva a nivel marginal; así tendríamos:
B
Ttmg
Con base a este último punto y tras la revisión de los incrementales de la
imposición en relación a la evolución de la base de gravamen, podríamos
puntualizar con mayor detalle características de las distintas formas de
imposición explicadas en los párrafos previos.
Es así que un impuesto podrá ser catalogado como progresivo si la tasa media
y la tasa marginal se incrementan a medida que aumente la base impositiva, y
que la tasa marginal supera a la tasa media. Esto es la tasa marginal tiene una
mayor dinámica de crecimiento que la tasa media:
0
B
tmg; 0
B
tme; memg tt
Podemos ratificar lo mencionado en el párrafo anterior al revisar la gráfica
siguiente (la que nos muestra la evolución de las tasa marginal y media a
variaciones de la base tributaria).
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
272
Gráfico Nº 17: Relación base tributaria con tasas marginal y media (impuesto progresivo)
En cuanto a un impuesto regresivo, este nos plantearía una disminución de la
tasa marginal y media ante alteraciones de la base tributaria, definiéndose de
manera adicional que la segunda resulta siendo superior a la primera, esto es:
0
B
tmg; 0
B
tme; memg tt
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Base Tributaria
impuesto
progresivo
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1,6
1,8
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
tme
tmg
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
273
Las citadas condiciones pueden ser visualizadas de mejor modo en la siguiente
gráfica comparativa de la evolución de la base tributaria y la tasa impositiva.
Gráfico Nº 18: Relación base tributaria con tasas marginal y media (impuesto regresivo)
Finalmente un impuesto proporcional, nos llevaría a señalar que la tasa
marginal o media (similares entre sí) no se ven alteradas por las variaciones
de la base tributaria. Esto se refleja en las siguientes expresiones:
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Base Tributaria
impuesto
regresivo
-0,8
-0,6
-0,4
-0,2
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1
tme
tmg
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
274
0
B
tmg; 0
B
tme; memg tt
El gráfico que exhibimos a continuación; nos permite visualizar con mayor
detalle y facilidad los planteamientos establecidos:
Gráfico Nº 19: Relación base tributaria con tasas marginal y media (impuesto proporcional)
Base Tributaria
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
impuesto
proporcional
0
0,02
0,04
0,06
0,08
0,1
0,12
1 2 3 4 5 6 7 8 9
tme
tmg
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
275
Criterios que debe cumplir una estructura tributaria
Establecíamos a priori, la necesidad que posee un Estado por aplicar
impuestos que provean de recursos fundamentales para el desarrollo de sus
funciones. Sin embargo, esta captación debe obedecer a una estructura (a la
que denominamos tributaria), la cual debe considerar una serie de criterios
básicos o fundamentales. Entre estos tenemos:
Equidad
Eficiencia
Simplicidad
Accountability
Rendimiento
La amplitud e importancia de los dos primeros hará que los abordemos por
separado posteriormente. En cuanto a los tres restantes podemos señalar en
primer lugar que la simplicidad se encuentra referida a la necesidad que los
impuestos por aplicar en una economía sean simples de entender. Simpleza
que radica en la existencia de un número pequeño de impuestos,
adicionalmente su referencia debe ser simple en el entender que complejidades
mayores pudieran determinar diversas interpretaciones y controversias.
La sencillez de una estructura tributaria permite adicionalmente que el
Estado a través de su entidad recaudadora (en nuestro caso la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria-SUNAT)
concentre sus esfuerzos sobre una gama no muy difusa de tributos.
El siguiente criterio nominado es el de accountability, anglicismo que
trasunta la capacidad del Estado de ser transparente, rendir cuentas y
entregar a la comunidad las capacidades para vigilar su desempeño. En
términos de impuestos, implicaría que los impuestos sean visibles, palpables,
contables, transparentes o en otras palabras que el estado pueda rendir cuenta
de estos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
276
El último de los criterios nombrados es el de rendimiento, comúnmente
referido a la capacidad de captar la mayor cantidad de recursos a partir de la
tributación aplicada a los agentes económicos de la comunidad. Muchas veces
esta es entendida de manera exagerada y lleva a instancias de gobierno a
sugerir la aplicación de un sin número de impuestos ineficientes, en el interés
de garantizar el libre funcionamiento del mercado; deteriorando por tanto la
base impositiva futura. Evidentemente el rendimiento al que nos referimos
plantea la maximización de la captación no en un período de tiempo
específico, sino de forma intemporal; de la mano de los criterios de eficiencia
de la estructura tributaria, que revisamos posteriormente.
EQUIDAD TRIBUTARIA
Hemos referido con anterioridad definiciones para este término generalmente
vinculados a contribuir con los sectores más necesitados, la búsqueda del
equilibrio y la justicia social; estableciendo adicionalmente que su consecución
es una obligación "vinculante" en la conciencia individual y societaria.
El concepto de justicia y equidad en la tributación tiene su fundamento a
partir de cuatro vertientes:
El Estado como promulgador de leyes para la comunidad política; lo que
implica que es el rol legislativo en el que radica la capacidad de dar una
respuesta equilibrada a una sociedad que no lo es.
Recaudar impuestos para fines sociales exigidos por el bien común y para una
mayor equidad de la riqueza; análisis que asume la necesaria priorización del
uso de los ingresos obtenidos a favor de los segmentos o sectores poblacionales
menos favorecidos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
277
Determinación del objeto gravable; que establece que la equidad se basa en el
establecimiento adecuado del bien, servicio o concepto sobre el cual se calcula
el impuesto.
Gravar conforme a una proporcionalidad justa de la riqueza; esto es establecer
como objeto prioritario de gravamen los niveles de riqueza de cada persona
Por otro lado el juicio moral sobre los impuestos tiene que ver con la actividad
fiscal y financiera del Estado, por un lado y por el otro, con el comportamiento
del contribuyente. Así podríamos señalar que:
El resultado fiscal (entradas y salidas) del Estado es una cuenta débilmente
difundida y susceptible a interpretaciones. La falta de conocimientos técnicos
de la comunidad para entender los aspectos esenciales de sus resultados
permite la vaguedad de su difusión. En cuanto a los impuestos, se cuestiona la
validez del concepto "impuesto justo", en cuanto al uso de lo recaudado, en
cuanto al objeto gravado, en cuanto al método de determinación tributaria, en
cuanto a hacer justicia con las personas afectadas.
El contribuyente por su parte, cuestiona el concepto ético a partir de la
pregunta sobre la razón (justificación) y destino del tributo.
La confianza en el buen aprovechamiento del tributo es vital para proclamar
la obligación de las personas en cumplir con su "deber como contribuyente".
Sin embargo si esta confianza es cuestionada, la comunidad hará lo posible
por buscar mecanismos que le permitan no enfrentarlos. En la práctica, nunca
se tiene certeza del destino del tributo. Esto resulta una realidad en la
mayoría de los países del mundo y más aun si se trata de un país
subdesarrollado. La evasión tributaria y la corrupción van de la mano y es el
lema de cada día en las esferas políticas.
En materia tributaria el Estado debe actuar conforme a ciertos principios
morales, tales como:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
278
"El Estado tiene el deber" y obligación moral de establecer un
sistema justo de impuestos, que busque el bien común. El bien
común es el "conjunto de condiciones que la sociedad ofrece a
cada individuo para poder vivir una vida digna, gracias a sus
propios esfuerzos". Aunque el Estado tiene esta obligación
moral de "establecer un sistema justo", esta justicia se pierde al
momento de su implementación, debido a la subjetividad del
concepto "Justo" (revisada en capítulos previos). Que sea
adecuado para promover el bien común y atender las
necesidades de la sociedad, también se pierde por cuanto las
necesidades antes de ser colectivas son individuales: trabajo,
salud, educación, vivienda, dignidad. Por lo tanto, mal puede
el Estado ejercer esta obligación. En la práctica, juega a que
puede lograrlo y la sociedad juega a que el Estado logrará
hacerlo por cuanto ha sido elegido democráticamente. Al
final, siempre los triunfos morales (éstas corresponden a
excusas de los gobiernos frente al incumplimiento de lo
prometido, escondiéndose en frases como "se hizo lo que se
pudo", o "nos acercamos más") sobrepasan los triunfos reales.
Un ejemplo de ello es la utopía de la erradicación de la
pobreza o el logro de la equidad.
El Estado tiene el derecho y obligación moral de "cobrar" en
forma justa los impuestos establecidos. Si el Estado no ejerce
mecanismos de recaudación de los tributos, el contribuyente
no cancelará por voluntad dicho tributo. El Estado no tiene
herramientas para recaudar del comercio informal.
El Estado tiene la obligación moral de "aplicar" los ingresos
fiscales de manera eficiente para atender a las necesidades
sociales (bien común y otras necesidades). El Estado debe usar
el tributo en forma eficiente. Se debe velar por la inexistencia
de abusos en la utilización de los tributos.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
279
Debe además disponer la determinación del impuesto en
forma "proporcional" a los ingresos. Al establecer un impuesto
el Estado debe medir el impacto en la dignidad de las
personas.
El contribuyente por su parte deberá actuar moralmente conforme a:
Pagar los impuestos en la medida que sean justos utilizados
para el bien común y otras necesidades de la sociedad. Para
poder afirmar si un impuesto es justo o no, deberá ser
sometido al cumplimiento de las cuatro condiciones ya
mencionadas (la autoridad que legisla, el fin para el que se
reclama el tributo, el objeto gravado y la proporción exigida).
El impuesto será justo mientras no se compruebe lo contrario.
La duda favorece a la autoridad. Este es el típico caso de
"pague primero y luego hablamos".
En el caso que haya duda en la utilización del tributo, existen las siguientes
obligaciones moralmente: Contribuir a la realización del bien común hasta
por el importe del tributo y evitar evadir el pago del impuesto por medio de
cualquier mecanismo que pudiera interpretarse como corrupción.
El fundamento de la obligación moral de pagar tributo, radica en la confianza
que le entrega la sociedad al Estado al conferirle la responsabilidad de velar
por el bien común. Se le ha encomendado al Estado esta tarea, y por lo mismo
la sociedad debe controlar que se cumpla y le corresponde a ella suministrarle
los recursos económicos necesarios.
Otro tema trascendente es establecer los modos o procedimientos de los que se
hace el estado para poder alcanzar estos niveles de justicia que se proclaman.
La literatura sobre el tema aborda dos dimensiones diferenciadas de
implementación de los impuestos, el primero de ellos basados en la búsqueda
de sacrificios equivalentes en la población, mientras que el segundo incide en
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
280
la cuantificación de los beneficios que el Estado confiere a la población a
través de la provisión de bienes públicos.
Algunas definiciones para considerar:
Objeción fiscal: La objeción fiscal es la negativa a colaborar con el Estado en
los gastos de preparación de las guerras y en el mantenimiento del ejército y la
industria militar.
Se realiza desobedeciendo activamente en el momento de hacer la Declaración
de la Renta, al desviar la parte del impuesto destinada a gastos militares hacia
un destino alternativo desde el que se promueva la paz, la libertad y la
justicia.
Subsidiariedad: Principio que establece que una estructura social de orden
superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden
inferior, privándole de su autonomía y, en consecuencia, del pleno ejercicio de
sus competencias, sino que, por el contrario, su función, en tanto que
estructura de orden superior, debe consistir en sostenerle, ayudarle a
conseguir sus objetivos y coordinar su acción con la de los demás
componentes del cuerpo social a fin de alcanzar más fácilmente los objetivos
comunes a todos. Es decir, la sociedad debe dejar a las personas o los grupos
que la componen todo lo que ellos puedan realizar responsable y eficazmente.
Retomando la búsqueda de equidad en la aplicación de un impuesto; este
puede manifestarse generando igualdad de sacrificios o de beneficios,
revisemos cada uno de estos:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
281
Principio de Igual Sacrificio
Abordemos ahora la determinación del caudal de impuestos a partir de
conocer la capacidad de pago que posee cada persona, lo que plantea a la par
una finalidad redistributiva del tributo mayor en dimensiones incluso a
aquella que supone garantizar recursos para financiar el gasto público.
También denominado como el principio de igual pérdida de bienestar o de
capacidad de pago., posee las características de equidad horizontal (individuos
con ingresos similares deben pagar impuestos similares) y de equidad vertical
(individuos con mayores ingresos pagan más impuestos que aquellos que
disponen de menos recursos)
Podemos plantearnos así tres variantes de este principio; estas son:
Igual sacrificio absoluto
Igual sacrificio proporcional
Igual sacrificio marginal
IGUAL SACRIFICIO ABSOLUTO
Plantea que la pérdida de bienestar determinada por la inclusión de impuestos
debe ser similar para todos los individuos, en términos absolutos. Esto es, que
un impuesto debe generar la misma pérdida de bienestar para todos, lo cual si
relacionamos bienestar con utilidad individual nos implicaría la fijación de
una tasa impositiva común. El gráfico siguiente nos permite visualizar su
justificación:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
282
Gráfico Nº 20: Principio de equidad según igualdad en el sacrificio absoluto
La base sustancial de esta propuesta establece que aún cuando la base de
gravamen sea distinta la igualdad supone que el nivel de afectación expresado
en desembolsos para dos persona debe ser equivalente (lo que se representa en
la gráfica con la similar medida que aprecian los segmentos de recta GH y
EF). Esto podemos expresarlo así:
)()()()( BBBAAA TYUYUTYUYU
El anterior enunciado asume como supuesto básico que el Estado conoce el
valor de base de gravamen (para nuestro caso de análisis la utilidad que
percibe cada persona). De manera adicional es lógico suponer que el gobierno
en función a esta información puede definir el valor del impuesto a nivel
individual y establecer además metas de recaudación que le permitan
financiar su acción.
BA TTT
INGRESO
UTILIDAD
YA YB
U(YA)
U(YB)
U(YA-TA)
U(YB-TB)
E
F G
H
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
283
Las dos referencias funcionales anteriores nos permitirían construir un
sistema de ecuaciones que como resultado nos arroje el pago tributario de cada
persona. Tomando en cuenta esto estableceremos a continuación la naturaleza
del impuesto; esto es, saber si es progresivo, regresivo o proporcional. Para
establecer validaremos a priori el hecho que el impuesto es progresivo y que la
base de gravamen es la renta, para en base de ello verificar o falsear esta
hipótesis.
Recordemos el hecho que caracterizamos a un impuesto progresivo como aquel
que determinaba una baja elasticidad en la renta disponible ante incrementos
de esta propia variable; lo que significa que el aumento de la renta determina
una contracción proporcional mayor de lo disponible luego de la aplicación de
los impuestos. Esto último se explica por el hecho que un aumento en los
ingresos brutos (es decir antes de impuestos) incrementa también el ingreso
neto (después de impuestos) pero en una menor proporción que el anterior
debido a la mayor carga impositiva que prevé una sistema tributario
progresivo.
1%
)%(
Y
TY
1.)(
)(
TY
Y
Y
TY
Y
YTY
TY
Valdría la pena señalar que, evidentemente un impuesto regresivo propondría
un efecto opuesto; esto es una mayor elasticidad de la renta disponible ante
variaciones en la renta bruta.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
284
Retomando el último de los enunciados matemáticos podríamos asumir que
dado que el segundo factor por naturaleza es siempre superior a 1, por tanto
para que el enunciado previo se cumpla debe validarse lo siguiente:
Y
T
Y
TY
Y
TY
1
)(
Para hallar esta última relación puede diferenciarse totalmente la expresión a
partir de lo cual se obtiene:
kTYUYU )()(
0)()()( TTYUMgYTYUMgYYUMg
0)()]()([ TTYUMgYTYUMgYUMg
)(1
)(
)()(
TYUMg
UMgY
TYUMg
YUMgTYUMg
Y
T
Luego:
)(
)(
TYUMg
UMgY
Y
TY
Finalmente podríamos afirmar que la igualdad se sacrificio absoluto
determinará un impuesto progresivo sólo si cumple con:
1.)(
TY
Y
TYUMg
UMgY
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
285
Dado que la relación de utilidades marginales es inferior a la unidad, un
impuesto progresivo requiere que la relación de utilidades marginales sea
inferior al factor dado por los ingresos después de impuestos sobre los ingresos
antes de impuestos. De lo contrario el impuesto será regresivo.
IGUAL SACRIFICIO PROPORCIONAL
A diferencia del planteamiento anterior asume que la medición de la
capacidad de pago a partir de valores absolutos como parámetro de
comparación y fijación de un impuesto resulta incompleta, pues contempla
formular cotejos de medida estructurados en torno a bases asimétricas. La
concepción equitativa reposaría entonces en la aplicación de una tasa
impositiva media común.
Gráfico Nº 21: Principio de equidad según igualdad en el sacrificio proporcional
INGRESO
UTILIDAD
YA YB
U(YA)
U(YB)
U(YA-TA)
U(YB-TB)
E
F
G
H
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
286
Evidentemente este proceso plantea que el tributo que pague una persona
sobre su ingreso deberá ser similar en proporción a lo que pague otra (aún
cuando esta renta sea diferente) Tomando como referencia el cuadro anterior
podemos sintetizar esta idea del modo siguiente:
)(
)()(
)(
)()(
B
BBB
A
AAA
YU
TYUYU
YU
TYUYU
(a)
Esto es:
G
HG
E
FE
Asumamos ahora que la curva de utilidad se define para todos los casos con la
siguiente función: U = 1.000 Y – Y2; a partir de ello podríamos calcular los
niveles de utilidad marginal y de utilidad media.
Utilidad Marginal: YY
YU2000.1
)(
Utilidad Media: YY
YU 000.1
)(
Con ello podríamos establecer las variaciones porcentuales proyectadas para
ambas, las cuales son:
YYUMg
2000.1
2)(%
YYUMe
000.1
1)(%
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
287
Al comparar ambas expresiones podríamos establecer la validez del siguiente
planteamiento:
)(%)(% YUMeYUMg ;
Lo que trasunta una aparente progresividad de este criterio en la definición de
una tasa impositiva tributaria. Para validar o no lo último señalado
mensurabilicemos las variables mencionadas.
Señalamos así que los niveles de renta captados por cada individuo son de S/.
100,00 para A y S/. 50,00 para B y que el nivel de tributación esperado por el
gobierno es de S/. 40,00.
Con ello:
2)100()100(000.1)( AYU
000.90)( AYU unidades
2)50()50(000.1)( BYU
500.47)( BYU unidades
Evidentemente quien más ingresos posee dispone de un mayor nivel de
utilidad, tal cual lo reflejan los valores anteriores.
Introduzcamos ahora la figura del tributo midiendo las utilidades captadas
luego de su aplicación:
2)100()100(000.1)( AAAA TTTYU
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
288
2200000.10000.1000.100)( AAAAA TTTTYU
2800000.90)( AAAA TTTYU
2)50()50(000.1)( AAAA TTTYU
2100500.2000.1000.50)( AAAAA TTTTYU
2900500.47)( AAAA TTTYU
Reemplazando todos estos valores en la ecuación (a) previamente enunciada
podríamos establecer la siguiente igualdad:
500.47
)900500.47()500.47(
000.90
)800000.90()000.90( 22
BBAA TTTT
500.47
900
000.90
800 22
BBAA TTTT
22 000.90000.000.81500.47000.000.38 BBAA TTTT (b)
Sabiendo que: BA TTT (ii)
Despejamos TA e introducimos la expresión en (b)
22 000.90000.000.81)(500.47)(000.000.38 BBBB TTTTTT
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
289
22 000.90000.000.81)40(500.47)40(000.000.38 BBBB TTTT
0500.137000.800.122000.000.596.1 2 BB TT
0000.000.596.1000.800.122500.137 2 BB TT
Resolviendo TB=S/. 12,81; por tanto TA=S/. 27,19 (esto es el monto de
impuestos que cada uno de aportar al estado)
Lo que implica que TA= 27,19% de YA y que TB=25,62% de YB; lo que nos
ratifica que la tributación aplicada es progresiva (grava con un mayor
porcentaje al que observa mayores ingresos)
IGUAL SACRIFICIO MARGINAL
Bajo este concepto la equidad en la afectación del impuesto se mide sólo a
posteriori; es decir la evaluación de impactos similares debe establecerse sobre
la base comparativa de la merma en la utilidad después de impuestos; esto es:
)(
)(
)(
)(
BB
BB
AA
AA
TY
TYU
TY
TYU
Adicionalmente se mantiene como válido el enunciado:
BA TTT
Lo anterior sólo será adicionalmente validado si los niveles de imposición son
superiores a la diferencial de renta de los individuos o agentes que conviven
en torno a una economía.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
290
BA YYT
Y es que, para que dos individuos de diferentes niveles de ingreso se sitúen en
un mismo punto en la curva de utilidad luego de haber pagado impuestos, es
indispensable que el monto de impuestos que pague el individuo de más altos
ingresos sea al menos igual al exceso de ingresos brutos que mantiene sobre el
otro individuo, de modo que ambos individuos queden con un monto de
ingresos netos similar; en esta situación, el individuo de menores ingresos no
debería pagar impuesto alguno, con lo que la recaudación total sería
simplemente el monto de impuestos pagado por el individuo de más altos
ingresos brutos.
Gráfico Nº 22: Principio de equidad según igualdad en el sacrificio marginal
INGRESO
UTILIDAD
YB=YA-TA YA
U(YA)
U(YB)
U(YA-TA)
TA
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
291
En el caso que los impuestos pagados por el individuo de más altos ingresos
superen la brecha de diferencia, la persona de más bajos ingresos también
tendrá que pagar impuestos, aún cuando estos sean evidentemente menores.
3.2.2. Instrumentalización de la política fiscal
Con todo lo anterior, la política fiscal es una herramienta de la política
económica (estrategia formulada por el gobierno) que usa el gasto público y
los impuestos como variables de control para asegurar y mantener la
estabilidad económica.
Podemos sobre esa base establecer:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
292
Política fiscal expansiva: cuando el objetivo es estimular la
demanda agregada, especialmente cuando la economía está
atravesando un período de recesión y necesita un impulso para
expandirse y los mecanismos que se usan son aumentar el gasto
público y Bajar los impuestos, Como resultado se tiende al déficit o
incluso puede provocar inflación.
Política fiscal restrictiva: cuando el objetivo es frenar la demanda
agregada, para lo cual los mecanismos utilizados son reducir el gasto
público y subir los impuestos y como resultado se origina superávit.
3.2.3. Decisiones de política fiscal
Primera decisión: Distribución intersectorial del presupuesto.
Cuyo objetivo satisfacer las demandas de los distintos sectores,
implementar la política económica del gobierno, e introducir
reformas administrativas, legales en la administración pública y
constituye un mecanismo de control sobre las actividades del
gobierno.
Segunda decisión: Distribución de los gastos corrientes y gastos de
capital
GASTOS CORRIENTES: Son destinados a pagos de salarios y pueden tener
alta rentabilidad social si son invertidos en rubros tales como extensión y
educación, programas alimentarios dirigidos a grupos objetivos o programas
de defensa civil contra desastres.
GASTOS DE CAPITAL: Contribuyen a elevar la capacidad de la producción
en el mediano y largo plazo, con lo cual el sector privado obtiene mayor
competitividad
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
293
En cuanto al gasto público, este se define como el gasto que realizan los
gobiernos a través de inversiones públicas. Un aumento en el gasto público
producirá un aumento en el nivel de renta nacional, y una reducción tendrá
el efecto contrario. Durante un periodo de inflación es necesario reducir el
gasto público para manejar la curva de la demanda agregada hacia una
estabilidad deseada. El manejo del gasto público representa un papel clave
para dar cumplimiento a los objetivos de la política económica.
El gasto público se ejecuta a través de los Presupuestos o Programas
Económicos establecidos por los distintos gobiernos, y se clasifica de distintos
maneras pero básicamente se consideran el Gasto Neto que es la totalidad de
las erogaciones del sector público menos las amortizaciones de deuda externa;
y el Gasto Primario, el cual no toma en cuenta las erogaciones realizadas para
pago de intereses y comisiones de deuda pública, este importante indicador
económico mide la fortaleza de las finanzas públicas para cubrir con la
operación e inversión gubernamental con los ingresos tributarios, los no
tributarios y el producto de la venta de bienes y servicios, independientemente
del saldo de la deuda y de su costo.
Gasto Programable: es el agregado que más se relaciona con la
estrategia para conservar la política fiscal, requerida para contribuir
al logro de los objetivos de la política económica. Por otro lado
resume el uso de recursos públicos que se destinan a cumplir y
atender funciones y responsabilidades gubernamentales, así como a
producir bienes y prestar servicios. La clasificación económica
permite conocer los capítulos, conceptos y partidas específicas que
registran las adquisiciones de bienes y servicios del sector público.
Con base a esta clasificación, el gasto programable se divide en gasto
corriente y gasto de capital. Estos componentes a su vez se
desagregan en servicios personales, pensiones y otros gastos
corrientes dentro del primer rubro, y en inversión física y financiera
dentro del segundo.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
294
Gasto corriente: Dada la naturaleza de las funciones
gubernamentales, el gasto corriente es el principal rubro del gasto
programable. En él se incluyen todas las erogaciones que los Poderes
y Órganos Autónomos, la Administración Pública, así como las
empresas del Estado, requieren para la operación de sus programas.
En el caso de los primeros dos, estos recursos son para llevar a cabo
las tareas de legislar, impartir justicia, organizar y vigilar los
procesos electorales, principalmente. Por lo que respecta a las
dependencias, los montos presupuestados son para cumplir con las
funciones de: administración gubernamental; política y planeación
económica y social; fomento y regulación; y desarrollo social. Por su
parte, en las empresas del Estado los egresos corrientes reflejan la
adquisición de insumos necesarios para la producción de bienes y
servicios. La venta de éstos es lo que permite obtener los ingresos que
contribuyen a su viabilidad financiera y a ampliar su
infraestructura.
Gasto de Capital: El gasto de capital comprende aquellas
erogaciones que contribuyen a ampliar la infraestructura social y
productiva, así como a incrementar el patrimonio del sector público.
Como gastos; gastos de Defensa Nacional, también se pueden
mencionar la construcción de Hospitales, Escuelas, Universidades,
Obras Civiles como carreteras, puentes, represas, tendidos eléctricos,
oleoductos, plantas etc.; que contribuyan al aumento de la
productividad para promover el crecimiento que requiere la
economía.
Política de precios sectorial
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
295
Puede tener efectos distorsionantes mayores si no recoge oportunamente los
cambios en los mercados. Así el control de precios de los alimentos puede
desalinearse fácilmente de su costo de oportunidad por factores reales o
monetarios (inflación), originando un alto costo fiscal, con elevados costos
para el uso eficiente de recursos.
3.2.4. Intervención Del Estado
La intervención estatal en la economía tiene sus orígenes en la formación
misma del sistema capitalista. Recordemos que ya en la etapa mercantilista
era necesario el accionar del Estado para sostener la economía de las
monarquías, quienes controlaban la producción de las industrias nacientes.
La teoría keynesiana después de la gran crisis de 1930 fundamenta la
intervención estatal frente al fracaso del llamado ―libre mercado‖ esta es la
base teórica para el impulso del Estado empresarial que, a finales de 1960
decae por lo que nuevamente se discutía cuál debería ser el papel del Estado en
la economía; es en esta situación que las ideas liberales y monetaristas de
Hayek y Milton Friedman impulsan la iniciativa privada como el motor de la
economía. Sin embargo cabe resaltar que el proteccionismo y la apertura de
mercado en las economías de los grandes países industrializados se mantiene,
se establece o se exige.
Como diría en 1776 Adam Smith, el padre de la economía política, en La
Riqueza de las Naciones: ―Ninguna sociedad puede ser próspera y feliz si la
mayor parte de la población es pobre y miserable‖.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
296
3.2.5. Intervención del Estado en el Perú
El proceso de reformas estructurales para ―liberar la economía‖ empezó con el
gobierno militar de F. Morales a fines de 1970 y la apertura de mercados,
mayor participación de inversión privada continuo con el gobierno de
Belaunde, con una participación significativa del estado principalmente
mediante subsidios en el gobierno de García en la década de 1980; finalmente
el régimen de Fujimori consolido esta tendencia.
El estado asume la responsabilidad de la organización del sistema económico y
conduce la política en este campo mediante la declaración de leyes tributarias
y la prestación de servicios para cumplir uno de sus fines: propiciar el
bienestar societario.
La administración que adopta el estado sectorizando las actividades de tal
manera que posibilite asumir la responsabilidad administrativa; para ejercer
tanto la administración de la política tributaria y presupuestaria.
3.3. Impacto de la internacionalización de una economía
En el País ―N‖, se producen dos bienes: maíz y automóviles; indudablemente
que por tener una disponibilidad limitada de recursos se define la llamada
―curva de posibilidades de producción‖ Las decisiones efectivas de
producción, describen esta sucesión de puntos.
Contemplamos sin embargo en este escenario, que la producción obtenida en
el país sólo es comercializada en el mismo (en una clara forma autárquica del
sistema económico); vale decir que la producción local es igual al consumo
local.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
297
En el presente período el país ―N‖ ha producido 15 mil millones de sacos de
maíz y 8 millones automóviles, lo que define el punto A de la gráfica
mostrada.
Como sabemos la curva de posibilidades de producción, implica que el
desarrollo de una determinada cantidad de un bien contrae la producción de
otro; este sacrificio se traduce en un costo de oportunidad.
Sobre esta base, ¿Cuál es el costo de oportunidad de un
automóvil en dicho país?
Dada la relación de dependencia entre una y otra variable estableceremos que
el costo de oportunidad se encontrará establecido por la pendiente de dicho
punto. Para calcular ello; tomamos como referencia la pendiente de recta
imaginaria que incorpora al punto A por medio de la cual interseca a la curva
de posibilidades de producción , definiéndose por tanto como recta tangente a
la curva.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
298
Existe a la par otro País ―P‖, en el que también se producen maíz y
automóviles; como en el caso pasado la restricción de recursos, determina una
curva de posibilidades de producción. Durante el presente año, la producción
local ha estado constituida por la siguiente combinación: 18 mil millones de
sacos de maíz y 4 millones de automóviles (el punto A‘ de la curva)
Podríamos en este caso definir una pregunta similar a la que citábamos
anteriormente, ¿Cuál será el costo de oportunidad de producir un automóvil
en este país?
36
15
30
A
8
MAIZ (MILES DE MILLONES
DE SACOS POR AÑO)
AUTOMOVILES (MILLONES
DE UNIDADES POR AÑO)
6
24
7 9
18
2
PENDIENTE = 18/2 = 9
EL COSTO DE OPORTUNIDAD
DE UN AUTOMÓVIL ES DE 9
MIL SACOS DE MAÍZ.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
299
Como se aprecia los automóviles resultan ser mucho más baratos en el país
―P‖; pues cuestan 1000 sacos de maíz, en contraparte a los 9000 en el país
―N‖; por ello, podríamos señalar que el país ―P‖ tiene ventaja comparativa
sobre el país ―N‖ en la producción de automóviles; si evaluáramos al resto de
países y encontráramos que el país ―P‖ sigue siendo el que produce a menor
costo; podríamos decir que esta nación es la más competitiva en la fabricación
de automóviles.
20
18 A‘
8
MAIZ (MILES DE MILLONES DE
SACOS POR AÑO)
4
10
15
21
1
6
6
PENDIENTE = 6/6 = 1
EL COSTO DE OPORTUNIDAD DE UN
AUTOMÓVIL ES DE MIL SACOS DE
MAÍZ.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
300
En la citada condición de autarquía, los pobladores de ―P‖, resultarían
beneficiados pues adquieren sus bienes a un precio más barato que sus
vecinos.
3.3.1. Ganancias del Comercio Internacional
Asumamos ahora que las fronteras entre ―N‖ y ―P‖ se abren; esto podría
permitir que los pobladores de ―N‖, puedan adquirir sus automóviles a una
novena parte del precio al que estaban acostumbrados.
El requerimiento por automóviles producidos en ―P‖, determinaría el
crecimiento de las importaciones de ―N‖, así como de las exportaciones de
―P‖.
Este flujo incremental determina el nacimiento de un mercado internacional,
en la que la cantidad exportada o importada estará influenciada
primordialmente por el precio internacional determinado.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
301
La búsqueda de una satisfacción para ambas partes genera un necesario punto
de equilibrio, compensatorio para importadores y exportadores. Este se
alcanza cuando la cantidad de bienes transados suma 4 millones de
automóviles y el precio es de 5 mil sacos por automóvil.
3.3.2. ¿Qué sucederá entonces con la producción y el consumo de ambos
países?
CURVA DE IMPORTACION
DE AUTOMÓVILES
CURVA DE EXPORTACION
DE AUTOMÓVILES
PRECIO (MILES DE
SACOS DE MAIZ)
7
1
2
3
4
5
6
8
9
0 2 6 8 4
CANTIDAD (MILLONES DE AUTOMÓVILES POR AÑO)
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
302
Inicialmente analizaremos los sucesos en el país ―N‖, como vemos el hecho
que aperture su economía, determina que la producción de automóviles se
contraiga en beneficio de las importaciones de dicho bien. Así, habíamos
analizado que el mercado internacional determina que la cantidad de autos
importados que ingresará al país ―N‖ sume 4 millones de unidades.
Si inicialmente se requerían 8 millones de automóviles, al importarse 4
millones sólo se requerirán de otros 4 millones de la industria local; ello a la
par libera recursos, para producir una mayor cantidad de maíz; generándose
como vemos en la gráfica la adopción de un nuevo punto en la curva de
posibilidades de producción (punto B)
36
15
30
A
8
MAIZ (MILES DE MILLONES
DE SACOS POR AÑO)
24
4 11
B
C Consumo con
comercio
Producción con
comercio
Producción y
Consumo sin
comercio
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
303
Este excedente en la producción de maíz en 15 mil millones de sacos de maíz
permite financiar al país la adquisición de autos importados; los mismos que
al valorizarse en 5 mil sacos; generan el incremento del consumo o
adquisición de automóviles en 3 millones de unidades
Finalmente el país ―N‖ dispone de más sacos de maíz y automóviles de los
que tenía inicialmente.
En el caso del País ―P‖, la necesidad de exportar más automóviles, determina
que la producción de estos bienes se incremente y que por tanto se disponga de
menos recursos para producir maíz. Así se fabrican 4 millones adicionales de
automóvil, estando que la producción del maíz es de 9 mil millones de sacos
(el 50% de lo antes producido).
20
18 A‘
8
MAIZ (MILES DE MILLONES
DE SACOS POR AÑO)
4
9
24
B‘ Producción con
Comercio
Consumo con
Comercio
Producción y
Consumo sin
Comercio
C‘
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
304
Pero como conocemos, por vender esos 4 millones de automóviles adicionales
reciben 15 mil millones de sacos de maíz, los que permiten incrementar el
consumo a 24 mil millones de sacos de dicho producto.
Al igual que en el país ―N‖, en el país ―P‖ los consumidores disponen de más
bienes que al inicio.
Como notamos la relación de compra y venta de bienes y servicios con el
exterior determina la necesidad de establecer un patrón monetario común o
una equivalencia entre el dinero de los mercados que se relacionan, esto es lo
que denominamos tipo de cambio.
3.3.3. Mercado cambiario
La internacionalización en una economía supone el surgimiento de la
interrelación fundamentalmente comercial entre naciones; esto es el traslado
de bienes y servicios más allá de las fronteras de un Estado. Plantea a la par
ello, el incremento de la oferta productiva aunado a una expansión de las
excedencias del consumidor ya analizadas previamente.
Más allá de esto, este intercambio sin embargo supone la necesidad de
disponer de un instrumento de cambio con dimensiones pan-nacionales (lo
que lo diferencia de la estructura monetaria nacional). Dada la imposibilidad
de construir o definir un bien universal de valorización es que se estructura
elementos de comparación entre los sistemas monetarios mundiales
definiéndose a partir de ello los denominados tipos de cambio.
El tipo de cambio es entonces el precio de una moneda expresado en términos
de otra. Su comercialización define el llamado mercado cambiario o de divisas.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
305
La existencia de un mercado de divisas simplifica y masifica el desarrollo del
comercio internacional al garantizar a quienes movilizan un bien o servicio la
posibilidad de comparar el valor de un producto externo con sus dimensiones
productivas locales.
Sin embargo el hablar de un mercado nos remite a mencionar de un grupo de
productores o vendedores de un bien y en contraparte aquellos que lo compran
o consumen, en concreto de oferentes y demandantes de dinero de naciones
distintas a aquellas donde residen (lo que comúnmente es definido como
divisa). El mercado sería el espacio no necesariamente físico en que ambos
grupos negocian y concretan transacciones.
Y, ¿QUIÉNES CONSTITUIRÍAN CADA GRUPO?
Por un lado la oferta de una divisa estaría constituida básicamente por las
personas o empresas que dedicadas a la exportación, disponen de este recurso,
también esta incluido en este grupo el propio Estado que dispone de recursos
en medios internacionales los que puede disponer e ingresar al medio
doméstico. Surge en estos una lógica evidente, a mayor sea el valor que el
mercado cambiario imponga a las divisas que posee derivará una mayor
cantidad de divisas a este.
La demanda se encontraría definida por quienes requieren divisas para su
actividad regular, allí ubicamos a los importadores y también el Estado que
requiere de dinero foráneo para cumplir con las obligaciones que a nivel
financiero disponga en otros medios. En ellos la relación con el valor de esta
moneda será inversamente proporcional.
La cantidad y precio que acuerden ambos grupos y que satisfaga
medianamente a ambas define un punto de equilibrio similar a la de cualquier
mercado analizado a nivel macroeconómico. Así tenemos:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
306
Podemos analizar este proceso de manera distinta, estableciendo que la oferta
de una divisa proviene de los habitantes de la nación en la que impera esta
moneda y que se deshacen de la misma para poder adquirir bienes, servicios o
incluso activos extranjeros. Siendo este mercado receptor el que se apropia
inmediatamente de las divisas. El incremento de la intrusión de de capitales e
inversiones extranjeras provocarían por tanto un aumento de la oferta de
divisas en esta.
La demanda de divisas se generaría en contraparte como los receptores de
estas, que ansían la misma para también adquirir bienes, servicios o activos
del medio del cual provienen las divisas.
E
Divisas
Tipo de cambio
Oferta Demanda
DE
TCE
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
307
Siendo muy diversas las monedas circulantes en el mundo, las ofertas y
demandas interactuantes son muchas y diversas lo que definen una enorme
variedad de tipos de cambios.
¿CUÁL ES LA TRASCENDENCIA DEL MERCADO CAMBIARIO?
Las variaciones del tipo de cambio; esto es el precio de equilibrio que definen
los ofertantes y demandantes, restringen o maximizan los niveles de
competitividad de un país que apertura su economía. Así, un incremento del
tipo de cambio exalta las exportaciones (al aminorar los costos internacionales
de bienes, servicios y activos) y retrae las importaciones, posibilitando la
ampliación de sus exportaciones netas.
¿CÓMO PUEDEN GENERARSE ESTAS VARIACIONES DEL TIPO DE CAMBIO?
Con las particularidades que observa el mercado cambiario, las variaciones en
el valor de la divisa (léase tipo de cambio) reciben una denominación también
peculiar. Es así que el descenso del precio de una moneda con respecto a otra
es denominada depreciación; y en contraparte el aumento como apreciación.
Estas variaciones son propiciadas por el libre flujo de mercado; esto es por el
libre juego de la oferta y la demanda.
El término de ―devaluación‖ se encuentra relacionado con variaciones del tipo
de cambio; sin embargo, esta se encuentra remitida a las situaciones en las
que un país ha fijado oficialmente su tipo de cambio con respecto a otra u
otras monedas (esto es un tipo de cambio fijo). En este caso, la devaluación se
expresa cuando el tipo de cambio fijo se modifica bajando el precio de la
moneda; la revaluación se expresaría en una situación opuesta: el incremento
del precio de la moneda.
Los procesos de devaluación apuntan a una intencionalidad gubernamental de
fortalecer su situación externa; sin embargo son difíciles de sostener.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
308
Ubicándonos en la primera de las condiciones las variaciones que suponen
una depreciación o apreciación se suscitan a partir del rompimiento del punto
de equilibrio inicial; esto es alteraciones en las curvas de la demanda y oferta
de divisas.
VARIACIONES EN LA DEMANDA
Si recordamos la demanda de divisas fundamentalmente se explica por el
sector importador de un país; es así que si un país ve reducir drásticamente
sus importaciones la curva de la demanda se verá desplazada hacia la
izquierda (lo que significa que ante un valor imperturbable del tipo de cambio
la demanda por divisas se contrae). El origen de esta contracción de las
importaciones puede ser establecida en procesos recesivos del país, factores
estacionarios, alteraciones monetarias internas u otros.
Podríamos establecer así un ejemplo: consideremos que en nuestro país la
recesión se pronuncia, los niveles de importación se contraen, por ello la
cantidad de divisas demandadas se reducirían aún cuando el tipo de cambio
inicialmente se mantenga constante. La reducción del tipo de cambio sería el
único modo de retomar el equilibrio entre la oferta y la demanda.
Al comparar entonces la relación entre nuestra moneda y el dólar americano
probablemente el patrón monetario predominante en el comercio
internacional, podríamos observar que nuestro nuevo sol se apreciaría en
referencia al dólar y obviamente el dólar se depreciaría en referencia al nuevo
sol. Es así que mientras la curva demanda por divisas se desplaza la cantidad
ofrecida de divisas se reduce hasta forjar un nuevo punto de equilibrio (E‘)
Esta relación planteada queda más claramente expresada en el gráfico que
mostramos a continuación:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
309
Otro ejemplo nos referiría a la implementación de mayores tasas de interés
por parte del banco central del país, con la intención de mermar un agudo
proceso inflacionario retrayendo evidentemente la demanda por la moneda
local y recuperando la paridad de la masa monetaria con la producción. Esto
llevaría sin embargo a que muchos extranjeros trasladasen sus activos al país
con el afán de gozar de estos elevados intereses; por conclusión la moneda
local se aprecia y las monedas internacionales se depreciarían.
La situación anterior implicaría para el país un superávit financiero; pero a
nivel comercial supondría un encarecimiento de los productos locales y la
E
Divisas
Tipo de cambio
Oferta Demanda
D
E
TCE
Demanda‘
D‘
E
TC1
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
310
consiguiente contracción de las exportaciones y un aumento de las
importaciones, lo que devendría en un déficit comercial que aunado al
superávit financiero plantearía un equilibrio en la balanza de pagos local.
Funge entonces el tipo de cambio como elemento estabilizador de los
desequilibrios del país expresados en la balanza de pagos.
Por tanto en el mediano o largo plazo se regresaría al punto de equilibrio
inicial en el mercado de divisas.
VARIACIONES EN LA OFERTA
Las variaciones en la oferta se encuentran referidas evidentemente al
comportamiento del sector exportador, aún cuando también podemos ubicar
como causas probables de este proceso: al desarrollo de economías negras en
un país, la presencia de economías marginales, entre otros.
La contracción de las exportaciones retraería la oferta de divisas aún cuando
el tipo de cambio se mantenga constante, para retomar el equilibrio entre
oferta y demanda el tipo de cambio deberá incrementarse, para retomar el
equilibrio natural del mercado. Esto determinaría la depreciación de la
moneda nacional y evidentemente la apreciación de la moneda foránea.
Los impactos que se definirían para el país estarían remitidos al incremento de
la competitividad del sector exportador. Con ello, la retracción de la balanza
comercial inicial se alteraría y tornaría a la condición previa.
La siguiente gráfica nos muestra estas alteraciones y su impacto en el
mercado cambiario nacional:
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
311
¿CÓMO SE VALORIZA UNA DIVISA?
La valorización de una divisa, entendida como la definición de un tipo de
cambio implica un proceso de interactuación que a lo largo del tiempo ha sido
entendida de manera diferente.
Inicialmente se entendía que tras la fijación del tipo de cambio había
realmente una comparación de los valores de bienes y servicios de dos
naciones; esto es que el tipo de cambio se establecería como un medio para
Tipo de cambio
E
Divisas
Oferta Demanda
D
E
TCE
D
‘E
TC1
Oferta‘
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
312
garantizar la paridad del poder adquisitivo (PPA). Evidentemente, que
la lógica imperante podía ser resumida en la fijación de un bien, servicio o
activo común como instrumento de medida de la capacidad de dos o más
monedas.
Así, en forma sencilla podríamos explicar esa posición: Para establecer el tipo
de cambio dos países toman como referencia el valor de un producto (maíz). El
primer país valora este bien en 50 UMA/Tm; en tanto que el segundo registra
un valor de 45 UMB/Tm; por consiguiente el tipo de cambio se fijaría en 1,11
UMA/UMB ó 0,90 UMB/UMA.
Este raciocinio implicaría que una movilización del precio del bien en alguna
de las dos naciones alteraría el tipo de cambio, apreciando o depreciando las
monedas comparadas según sea el caso.
Considerando entonces que el primer país sufre un proceso inflacionario del
orden del 10%; en tanto que el segundo mantiene sus precios inalterables,
esto supondría la apreciación de la moneda del segundo país y la depreciación
de la moneda del primero. En el mismo orden de la inflación.
La política monetaria de cada país sería entonces clave para explicar el valor
de la divisa. Sin embargo esta lógica se deterioraría si consideramos el
universo de productos y entendemos que la valorización de los productos no
tiene dimensiones universales comparativas (básicamente explicado por los
diferentes niveles de utilidad que crea un mismo producto en distintos
individuos y distintas sociedades)
Una alternativa sería encontrar un medio de valorización apreciable por
todos; un patrón universal de la moneda. Para muchos, fundamentalmente al
inicio del siglo pasado, este patrón era el oro.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
313
Algunos aportes en torno a la política cambiaria:
a) Mecanismo de cuatro púas de Hume
Aunque más conocido por sus tratamientos de la filosofía, la historia y la
política, el filósofo escocés David Hume también hizo varias contribuciones
esenciales al pensamiento económico. Su argumento empírico contra el
mercantilismo inglés determinó factor importante para construcción de la
economía clásica. Sus ensayos sobre el dinero y el comercio internacional, lo
que influyó fuertemente sobre el pensamiento del propio Adam Smith (amigo
de Hume)
Los mercantilistas británicos creían que la prosperidad económica podría
realizarse mediante la limitación de las importaciones y el fomento de las
exportaciones con el fin de maximizar la cantidad de oro en el país de origen.
Las colonias americanas habían facilitado esta política, proporcionando un
gran volumen de materias primas que Gran Bretaña fabricados en productos
terminados y reexportados de nuevo a los consumidores colonial en América.
Huelga decir que el arreglo fue de corta duración.
Pero incluso antes de la Revolución Americana, David Hume demostró por
qué exportadores netos a cambio de la moneda de oro, atesorado por Gran
Bretaña, no podía aumentar la riqueza. El argumento de Hume es
esencialmente la teoría flujo especie de dinero (o de cuatro púas), que estipula:
los tipos de cambio de un país están directamente influenciados con los
cambios en la oferta de dinero. Hume explicó que las exportaciones netas se
incrementaron y más oro fluía en un país para pagar por ellos, los precios de
los bienes en ese país se levantaría. Por lo tanto, un mayor flujo de oro en
Inglaterra no necesariamente aumentaría la riqueza de Inglaterra
sustancialmente.
Hume mostró que el aumento de los precios internos debido a la afluencia de
oro que desalentan las exportaciones y alientan las importaciones, lo que
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
314
automáticamente limita la cantidad por la cual las exportaciones que superan
a las importaciones. Sorprendentemente, a pesar de que la idea de Hume fue
reforzada por Adam Smith este ignoró el argumento de Hume. Aunque pocos
economistas aceptan la opinión de Hume, literalmente, que sigue siendo la
base de pensar mucho en la definición de la Balanza de Pagos.
b) Patrón Oro
A medida que la libra esterlina fue perdiendo su liderazgo en el mundo de la
primera posguerra, el oro comenzó su carrera en pos de un nuevo reinado,
favorecido por la demanda que se produjo cuando importantes regiones de
Europa y Medio Oriente y, posteriormente, los Estados Unidos y el Japón,
permitieron su libre negociación.
En las cada vez más nutridas filas de los ―fanáticos del oro‖ se difundieron,
entonces, un sinnúmero de ilusiones acerca de este metal. Incluso, la
mitología popular le asignó una aureola de verdad eterna, atribuyéndosele,
además, atributos tales como la disciplina, la constancia, la estabilidad y la
inmutabilidad.
Muchos, también, llegaron a afirmar que la ―edad de oro‖ duró desde el
comienzo de la historia escrita hasta épocas recientes, período que se
distinguió por el crecimiento y estabilidad económicos, tipos de cambio fijos,
certidumbre y bienestar general.
Todo ello no fue nada más que una enorme fábula. La adhesión generalizada
al patrón oro, lejos de remontarse a épocas inmemoriales, sólo duró 35 años,
desde 1879 hasta 1914. Esa prosperidad mundial se basó en los tipos fijos de
cambio y éstos, a su vez, dependieron del patrón oro.
Pero, en realidad, no fue el sistema de patrón oro por sí mismo, ni siquiera el
sistema vigente de tipos de cambio fijos los que lograron el éxito económico de
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
315
aquella época. Más bien, el descubrimiento casual de yacimientos de oro en el
Africa del Sur resultó ser el factor que llevó a crear el exitoso mecanismo
monetario que posibilitó y favoreció las grandes inversiones, con una oferta
mundial de dinero en rápido crecimiento. Cuando ese dinero se destinó a la
adquisición de las nuevas tecnologías todas las naciones pudieron, entonces,
crecer y mantener una balanza de pagos favorable bastante regular a pesar, y
no gracias, a los tipos de cambio fijos.
Sin embargo, se puede afirmar que detrás de la fachada engañosa de la Edad
de Oro, el patrón oro clásico llevaba consigo la semilla de su propia
destrucción. Terminada la primera guerra mundial el mecanismo monetario
comenzó a deteriorarse y el poder del oro empezó así su ciclo declinante.
El período entre las dos guerras se caracterizó por su inestabilidad,
conviviendo durante ese lapso sistemas cambiarios con tipos fijos y
fluctuantes. Por ejemplo Francia tuvo tipos de cambio fluctuantes hasta 1926
y luego tipos rígidos hasta 1936. Gran Bretaña utilizó tipos de cambio
fluctuantes desde 1919 a 1925, tipos fijos hasta 1931 y de nuevo fluctuantes
hasta el comienzo de la Segunda Guerra Mundial.
En 1925 Gran Bretaña retornó al patrón oro y de esa forma su divisa se
transformó en moneda de reserva para muchos países que creyeron en el
resurgimiento del sistema.
En verdad lo que se puso en marcha fue el nuevo concepto que se denominó
―patrón cambios-oro‖, con el propósito de restablecer la supremacía financiera
y banquera británica.
La libra y el oro debían mantener una estrecha relación para que la moneda
inglesa pudiera representar el papel de ―dinero universal‖. Fue este uno de los
peores errores monetarios del siglo veinte.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
316
Muy pronto Inglaterra comenzó a pagar el costo de mantener una moneda
sobrevaluada: estancamiento de las exportaciones, reducción del crecimiento
económico y desempleo.
El día en que comenzaba el otoño de 1931, después de una serie de quiebras de
bancos en el continente europeo, una fuerte fuga de reservas obligó a Gran
Bretaña a suspender de nuevo la convertibilidad de su moneda, la que pierde,
entonces, un treinta por ciento de su valor.
El mundo recibió con estupor la noticia de que nuevamente se había
abandonado el patrón oro, produciéndose un caos que fragmentó el orden
monetario internacional en una serie de bloques monetarios competidor y
hostil. Resultó el preludio de la Segunda Guerra Mundial.
Sin embargo Gran Bretaña, gracias a tener ahora un tipo de cambio realista,
comienza a experimentar resultados económicos favorables y, en cinco años,
su producción industrial creció un 44,5 por ciento.
Franklin Delano Roosevelt fue elegido presidente de los Estados Unidos de
Norteamérica en noviembre de 1932 y asumió el cargo el 4 de marzo de 1933.
Cuarenta y ocho horas después EE.UU. abandonó, para siempre, el patrón oro
mediante un decreto que estableció su embargo, la prohibición de su tenencia
por parte de particulares y el famoso ―feriado bancario‖.
Durante el período 1925-1931 los países del ―bloque del oro‖ tenían monedas
depreciadas, con un notable progreso de su producción manufacturera. En
cambio, los países bajo el patrón de la libra esterlina – Canadá, Japón y los
escandinavos – soportaron duros períodos de estancamiento o de bajo
crecimiento. Entre los años 1931-1936, sin embargo, se produce la situación
inversa, mostrando los países del ―Bloque del Oro‖ índices declinantes de
crecimiento porque sus monedas estaban sobrevaluadas, mientras el Reino
Unido y los países que habían devaluado tuvieron un elevado aumento de su
producción.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
317
En octubre de 1936 el gobierno izquierdista de Leon Blum, en Francia,
devalúa el franco en un 26,4 por ciento en medio de agudas presiones sociales.
Al año siguiente la situación empeora significativamente, perdiéndose los
beneficios de aquélla depreciación de la moneda y Blum se ve obligado a
renunciar. Lo sucede el gobierno de Chutemps que decreta la libre flotación
del franco francés, comenzando así una nueva era en la que nunca más se
volvería a la rigidez de los tipos de cambio.
Sin dudas, el período entre las dos guerras se caracterizó por una evidente
incapacidad de los gobiernos para implementar políticas fiscales y monetarias
coordinadas para alcanzar y mantener elevados índices de empleo, haber
incurrido en el error imperdonable de adherir a sistemas de tipos de cambio
fijos y de mantener la sobrevaluación de las monedas.
El mundo aprendió que aquellas políticas eran ahora formas muertas.
¿Definitivamente?
c) Principio de Paridad del Poder Adquisitivo
Señala que el valor externo de una moneda depende, esencialmente y en
última instancia del poder adquisitivo interno de esa moneda en relación con
la otra, en su respectivo país.. O dicho de otro modo, en tal sistema, los tipos
de cambio entre monedas tienden a ser determinadas por las paridades
absolutas o relativas del poder adquisitivo de las distintas monedas, en sus
propios países.
d) Mecanismo de Bretton Woods
La Segunda Guerra Mundial trajo consigo el control de cambios en todas
partes y terminó con una buena parte de lo que restaba del elemento de
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
318
cooperación en las relaciones monetarias internacionales. Al final de esa
contienda la mayoría de los países beligerantes – especialmente los perdidosos
Alemania y Japón – sufrían diferentes grados de destrucción y sus economías
dependían, casi exclusivamente, de los productos que se fabricaban en los
Estados Unidos. Este, en cambio, había consolidado su economía, producía y
usaba tecnología de avanzada, operaba al máximo de su nivel de capacidad
con una eficiencia admirable y entre 1946 y 1949 pudo acumular excedentes
en su balanza de pagos de, aproximadamente, 32.000 millones de dólares.
En 1943 los Estados Unidos y la Gran Bretaña comienzan las negociaciones
tendientes a instaurar un sistema monetario libre, multilateral y estable, para
evitar caer nuevamente en el colapso de los sistemas cambiarios de los años
treinta, basados en el patrón oro, y las políticas nocivas que caracterizaron a
ese período.
En el mes de julio de 1944, mientras las fuerzas aliadas avanzaban en
territorio francés, en Bretton Woods, New Hampshire, Estados Unidos,
representantes de cuarenta y cuatro naciones se reunían para crear un nuevo
orden monetario internacional.
Los puntos fundamentales del acuerdo fueron:
Se vuelve al sistema de tipos de cambio fijos, estableciéndose como patrón oro el precio de 35 dólares la onza de fino, debiendo los países signatarios del acuerdo definir las respectivas paridades de sus monedas según esa relación.
Los tipos de cambio no debían sufrir modificaciones mayores al uno por ciento, en más o en menos, salvo en el caso de ―desequilibrio fundamental‖, situación que exigiría una devaluación o una revaluación.
Los gobiernos se comprometían a intervenir en los mercados para sostener el valor de sus divisas, pudiendo, como alternativa, proceder
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
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a ajustar la economía interna y tomar severas medidas de austeridad para corregir los desequilibrios entre la oferta y la demanda.
Los bancos centrales enfrentarían los desequilibrios transitorios con reservas denominadas en oro y dólares estadounidenses.
Se dispuso la creación del Fondo Monetario Internacional, que tuvo efecto en 1946, con el propósito de que actuara como ―supervisor‖ del nuevo sistema y actuara como prestamista, a través del también flamante Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo – denominado más tarde Banco Mundial – ante los países que incurrieran en déficit transitorio en sus balanzas de pago. También, otros de sus objetivos, eran el de fomentar la expansión del comercio, el pleno empleo y la cooperación internacional, lo que dio lugar, más tarde, al Acuerdo General de Comercio y Tarifas (General Agreement on Trades and Tariffs, GATT).
Así el dólar norteamericano se constituyó en la moneda de reserva,
desempeñando un papel fundamental en este nuevo sistema. Además, su libre
convertibilidad en oro lo transformó, indirecta pero realmente, en un patrón
de paridad y en la moneda mundial. Más tarde los EE.UU. asumirían
también el manejo internacional de los desequilibrios del sistema, adoptando
el papel de banquero central del mundo. Desde 1947 los norteamericanos
alentaron el egreso de dólares y a partir de 1950 mantuvieron un déficit en su
balanza de pagos para proporcionar liquidez a la economía internacional. El
dólar afluía en los mercados a través de una serie de programas: el Plan
Truman de apoyo a Grecia y Turquía, ayuda a varios países subdesarrollados
y, el más importante, el Plan Marshall, de ayuda a Europa y al Japón,
invirtiéndose en total l7 mil millones de dólares.
Otra fuente de liquidez del dólar para el sistema monetario internacional
surgió del compromiso asumido por los norteamericanos de hacer frente a las
amenazas militares del comunismo soviético.
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La reconocida superioridad económica de los Estados Unidos determinó la
necesidad de que las principales naciones devaluaran sus monedas para poder
ajustar el sistema a las nuevas reglas de juego. Así, en 1949 Gran Bretaña
devaluó en un 30,5 %, lo mismo hizo Suecia, Holanda un 30,1 %, Bélgica el
12,3 % y Canadá el 9,1 %, mientras que las derrotadas naciones del Eje
tuvieron que efectuar depreciaciones mucho mayores, especialmente Alemania
que, incluso, se vio obligada a cambiar su moneda.
En el curso de los años 50 y principios de la década del 60 todo transcurrió
con normalidad, dentro de los parámetros establecidos. Durante ese período
las relaciones monetarias entre los países fueron estables, con un apreciable
incremento del comercio, crecimiento económico y armonía política entre las
economías más desarrolladas del mundo.
Resultó evidente que el Fondo Monetario Internacional se convirtió en un
foro importante para discutir sobre los problemas económicos y cambiarios,
constituyendo este aspecto uno, o quizá el único, de los logros significativos
de Bretton Woods.
Jamás, hasta ese momento, se había intentado establecer una cooperación
monetaria internacional sobre una base institucional permanente. Juzgado
esto desde el punto de vista de la anarquía que imperó durante los años
treinta, aquel hecho, sin dudas, se convertía en un acontecimiento de
proporciones históricas.
Por primera vez los gobiernos se comprometían, formalmente, a observar el
principio de la responsabilidad colectiva para administrar el orden monetario
en el mundo.
Sin embargo, como contrapartida, el otro hecho destacable de ese período fue el
importante y creciente déficit que fue acumulando los Estados Unidos en su
balanza de pagos, al convertirse en el comprador de todo lo que producían
Alemania y el Japón.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
321
Los norteamericanos adoptaron la política denominada del ―desequilibrio
benéfico‖ para permitir y apoyar la recomposición de las economías de
aquellos países y construir así el más formidable obstáculo para evitar la
penetración comunista.
3.3.4. Medidas arancelarias
Un arancel es un ―impuesto" que el gobierno exige a los productos
extranjeros con el objeto de elevar su precio de venta en el mercado interno, y
así proteger los productos nacionales para que no sufran la competencia de
bienes más baratos.
Un arancel tiende a elevar el precio, a reducir las cantidades consumidas e
importadas y a incrementar la producción nacional.
Los ingresos arancelarios suponen una transferencia al Estado por parte de
los consumidores, ya que éstos no reciben nada a cambio de aquél, pero no
representan un costo para la sociedad, ya que el Estado los utiliza en su
presupuesto de gastos.
Otra parte de los pagos que realizan los consumidores se canaliza hacia las
empresas nacionales productoras de los bienes arancelados en forma de
mayores beneficios. Las empresas nacionales venden ahora su producción a un
precio mayor y se embolsan la diferencia entre el nuevo precio vigente en el
mercado y el costo marginal.
Por otro lado, al introducirse el arancel y al incrementarse el precio en el
mercado nacional, ciertas empresas que antes no producían porque tenían
costos marginales superiores al precio de venta, ahora se incorporan al
mercado. La entrada en producción de estas empresas con costos marginales
elevados supone una ineficiencia, o sea un costo para la sociedad provocado
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322
por el arancel. Los consumidores y la sociedad en general soportan un
despilfarro cuando se establece un arancel, ya que los recursos derivados hacia
la industria protegida por los aranceles se podrían utilizar eficientemente en
otros sectores.
Además, los consumidores incurren en otro costo representando por la
pérdida de excedente, originado por la disminución del consumo.
En definitiva, los aranceles originan ineficiencia económica, pues la pérdida
ocasionada a los consumidores excede la suma de los ingresos arancelarios que
obtiene el Estado y los beneficios extra que reciben los productores nacionales.
El establecimiento de un arancel, en resumen, tiene cuatro efectos
fundamentales:
Anima a determinadas empresas ineficientes a producir.
Induce a los consumidores a reducir sus compras del bien sobre el que se impone el arancel por debajo del nivel eficiente.
Eleva los ingresos del Estado
Permite que la producción nacional aumente.
Argumentos a favor y en contra del establecimiento de aranceles.
Defensa de la industria nacional. Quienes defienden este argumento,
sostienen que evitar el despilfarro no es el único objetivo de una sociedad. El
arancel, al proteger la industria nacional, fomenta la creación de empleo.
Para compensar que la mano de obra de otros países es más barata. Se puede
formular dos objeciones a este razonamiento. En primer lugar, es probable que
los trabajadores extranjeros sean menos productivos. En segundo lugar, debe
recordarse que uno de los factores que explica el comercio internacional es la
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323
existencia de diferencias internacionales en las dotaciones de factores. El
comercio aparece como una vía para explotar las peculiares condiciones de
producción de cada país y para aprovechar las ventajas comparativas,
exportando aquellos productos que podemos elaborar a un costo relativamente
menor e importando los productos en los que otros países tienen ventajas
comparativas.
Defensa ante las subvenciones de otros países. La validez de esta
argumentación depende de si la subvención se establece con carácter temporal
o permanente. Si es permanente, se justifica el establecimiento de aranceles, si
no lo es, serán los productores nacionales los que se verán afectados por la
medida. Esto se debe a que, inicialmente, ante la entrada de productos
extranjeros baratos, los productores nacionales tendrán que reducir la
actividad y posteriormente, cuando desaparezca la subvención, deberán
aumentarla.
Un arancel es el impuesto que pagan los bienes que son importados a un país.
Los aranceles son derechos de aduana que pueden ser específicos o ad valorem:
los primeros obligan al pago de una cantidad determinada por cada unidad del
bien importado, por cada unidad de peso o por cada unidad de volumen; los
segundos se calculan como un porcentaje del valor de los bienes y son los que
más se utilizan en la actualidad. Los aranceles aumentan el precio de los
bienes importados.
Con los tratados de libre comercio y la globalización de los mercados, las tasas
arancelarias en el mundo han caído constantemente.
El arancel además es el texto en donde se encuentran relacionados todos los
derechos de aduana convertidos generalmente en una Ley.
INTRODUCCION A LA POLÍTICA ECONOMICA
324
Arancel, es la nomenclatura oficial de mercaderías clasificadas con la
determinación de los gravámenes que deben causarse con motivo de la
importación y/o la exportación.
La clasificación se efectúa por grupos, pero de forma que puedan intercalar
posteriormente artículos nuevos. Cada mercancía se designa primero por un
número y después con su denominación. Comúnmente los aranceles se
aplican a las importaciones, para proteger los negocios, la agricultura y la
mano de obra de la nación contra la competencia extranjera.
ARANCEL ADUANERO
Incluye cualquier impuesto o arancel a la importación y cualquier cargo de
cualquier tipo aplicado con relación a la importación de bienes, incluida
cualquier forma de sobre tasa o cargo adicional a las importaciones, excepto:
cualquier cargo equivalente a un impuesto interno establecido en la OMC. o cualquier disposición equivalente de un acuerdo sucesor del cual ambos países sean parte, respecto a bienes similares, competidores directos o sustitutos del país, o respecto a bienes a partir de los cuales se haya manufacturado o producido total o parcialmente el bien importado;
cualquier derecho anti-dumping o compensatorio que se aplique de acuerdo con la legislación interna del país y no sea aplicada de manera incompatible con las disposiciones del Capítulo M "Derechos anti-dumping y compensatorios" de la OMC.
cualquier derecho u otro cargo relacionado con la importación, proporcional al costo de los servicios prestados; y
cualquier prima ofrecida o recaudada sobre bienes importados, derivada de todo sistema de licitación, respecto a la administración
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de restricciones cuantitativas a la importación, de aranceles cuota o niveles de preferencia arancelaria.
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Índice de contenidos
I. POLÍTICA Y ESTADO 4
1.1. CONVIVENCIA INDIVIDUO-ESTADO 11
1.2. ESTADO Y POLÍTICA 16
1.3. RELACIÓN HOMBRE-SOCIEDAD-ESTADO 18
1.4. PRIMERAS FORMACIONES ESTATALES 19
1.4.1. GRECIA: EL ESTADO CLÁSICO 19
1.4.2. EL ESTADO IMPERIAL ROMANO 27
1.4.3. EL ESTADO MEDIOEVAL ECLESÍASTICO 29
1.4.4. EL ESTADO POST FEUDAL. RENACENTISMO Y REFORMA 33
1.4.5. EL ESTADO HEGELIANO Y EL MARXISMO 41
1.4.6. EL ESTADO CONTEMPORÁNEO 47
1.5. BIENESTAR SOCIETARIO 60
1.5.1. EL BIENESTAR SOCIETARIO VISTO DESDE LA ECONOMÍA 60
1.5.2. ECONOMÍA DEL BIENESTAR 68
1.5.3. LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO 75
1.5.4. FUNCIÓN DE ASIGNACIÓN 76
1.5.5. FUNCIÓN DE DISTRIBUCIÓN 142
1.5.6. FUNCIÓN DE ESTABILIZACIÓN 170
II. POLÍTICA PÚBLICA 179
2.1. ¿CÓMO SE DEFINE UNA POLÍTICA? 183
2.1.1. COMPONENTES 183
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2.1.2. LA INTERACCIÓN Y LA ITERACIÓN DEL MODELO 186
2.1.3. LOS MODELOS DE FORMULACIÓN Y GESTIÓN DE POLÍTICAS 189
2.2. MEDICIÓN DE LOS LOGROS DE UNA POLÍTICA PÚBLICA 195
2.2.1. EFICACIA 198
2.2.2. EFICIENCIA 199
2.2.3. EQUIDAD 209
2.2.4. SOSTENIBILIDAD 218
2.3. ÉTICA Y POLÍTICA PÚBLICA 223
2.3.1. NATURALEZA DE LA ÉTICA DE LAS POLÍTICAS 224
III. POLÍTICA ECONÓMICA 226
3.1. POLÍTICA MONETARIA 229
3.1.1. DEMANDA MONETARIA 237
3.1.2. PATRÓN MONETARIO 243
3.1.3. OFERTA MONETARIA 244
3.1.4. PRECIO DEL DINERO 246
3.1.5. LA EVOLUCIÓN DE LOS MERCADOS CAMBIARIOS 247
3.2. POLÍTICA FISCAL 254
3.2.1. INGRESOS PÚBLICOS 263
3.2.2. INSTRUMENTALIZACIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL 291
3.2.3. DECISIONES DE POLÍTICA FISCAL 292
3.2.4. INTERVENCIÓN DEL ESTADO 295
3.2.5. INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL PERÚ 296
3.3. IMPACTO DE LA INTERNACIONALIZACIÓN DE UNA ECONOMÍA 296
3.3.1. GANANCIAS DEL COMERCIO INTERNACIONAL 300
3.3.2. ¿QUÉ SUCEDERÁ ENTONCES CON LA PRODUCCIÓN Y EL CONSUMO DE
AMBOS PAÍSES? 301
3.3.3. MERCADO CAMBIARIO 304
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