Héctor Manuel Robles Berlanga
Los efectosdel presupuesto
en el sector rural
Héctor Manuel Robles Berlanga
Los efectosdel presupuestoen el sector rural
Subsidios al Campo en México
Héctor Manuel Robles Berlanga
Los EfEctos dEL PrEsuPuEsto En EL sEctor ruraL
Autor:Héctor Manuel Robles Berlanga
Derechos Reservados:Subsidios al Campo
Colaboraciones:Javier Garduño ArredondoJuliana Martínez NacaratoRegina Ganem
México, primera edición, octubre de 2017
Fundar, Centro de Análisis e InvestigaciónCerrada de Alberto Zamora 21, Col. Villa Coyoacán, Del. Coyoacán, Ciudad de México, CP 04000
http://fundar.org.mx/ | @FundarMexico | http://subsidiosalcampo.org.mx/
Tabla de Contenidos
CONSIDERACIONES GENERALES
I. PRINCIPALES HALLAZGOS
II. COMPORTAMIENTO DEL SECTOR
2.1. El Producto Interno Bruto del sector primario
2.2. Balanza comercial del sector agropecuario
2.3. Superficie,producciónyrendimientos
2.4. Producciónganadera
2.5. Pobreza
III. CAMBIOS EN EL PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE Y SAGARPA
3.1. Estructuraprogramáticaypresupuestal
3.2. Presupuesto SAGARPA
IV. CAMBIOS Y TENDENCIAS EN LA POLÍTICA DE APOYO AL CAMPO
4.1. ProgramaProagroProductivo
4.2. ProgramaProganProductivo
4.3. ApoyosalaComercialización
4.4. Financiamiento
4.5. ProgramaEspecialdeEnergíaparaelCampo
en materia de energía eléctrica de uso agrícola
4.6. DistribucióndelosapoyosdeSAGARPAporentidadfederativa
4.7. GastofederalizadodeSAGARPA
4.8. Comparativoprincipalesprogramas2007-2018
4.9. ProgramaS266ApoyoaPequeñosProductores(PAPP)
7
9
13
14
15
19
20
22
25
27
30
32
33
35
37
39
39
42
Tabla de Ilustraciones
Ilustración 1. ComparativopresupuestovertienteproductivaversusPIB2003-2017
Ilustración 2. Comparativo:presupuesto-balanzacomercial1993-2017
Ilustración 3. Comparativosuperficiecosechada
versuspresupuestoproductivo1980-2017
Ilustración 4. CrecimientodelaProducción1980-2016y2000-2016(hectáreas)
Ilustración 5. Cambiosenelpatróndecultivos1980-2016(Porcentaje)
Ilustración 6. Principalescultivos:importacionesyexportaciones2016
Ilustración 7. Cultivosprincipales:variaciónenlosrendimientos1980-2016
Ilustración 8. Crecimientoganaderíaportipodeespecieoproducto1980-2016
Ilustración 9. Balanzacomercial2016:principalesproductosganaderos
Ilustración 10. ComparativotipodepobrezaversuspresupuestoPECysocial
Ilustración 11. ComparativoÍTLP,PECypresupuestosocial
Ilustración 12. Programaspresupuestales2012-2016
Ilustración 13. Asignacionespresupuestalesporramo2003-2017
Ilustración 14. Asignacionespresupuestalesporvertientes2003-2017
Ilustración 15. PresupuestoEspecialConcurrente2003-2017
Ilustración 16. PresupuestoSAGARPA2003-2018apreciosreales
Ilustración 17. MontosdeapoyoporestratosdelProagroProductivo2014-2017
Ilustración 18. DistribucióndeProagroProductivoportamañodepredio
Ilustración 19. MontosdeapoyoporestratosdelProgan
Ilustración 20. DistribucióndelProganpornúmero
decabezasganadobovino2014-2016
Ilustración 21. Comparativoapoyosalacomercialización2013-2016
Ilustración 22. FIRA:financiamientoportipodeproductor2010-2016
Ilustración 23. FND:distribucióndelcréditoportipodeproductoryempresa2016
Ilustración 24. Distribucióndelfinanciamientoporentidadfederativa
(milesdemillonesdepesos)
Ilustración 25. DistribucióndeapoyosProgramaEspecialdeEnergíaparaelcampo
Ilustración 26. SAGARPA:montoejercido2016versusUnidadesdeProducción
Ilustración 27. MontoPercápitaporUPporentidadfederativa
Ilustración 28. SAGARPA:gastofederalizado2003-2018
Ilustración 29. Comparativopresupuestoprincipalesprogramas
Ilustración 30. Tipodebeneficiarioporcomponente
Ilustración 31. Tiposdeapoyoporcomponente
Ilustración 32. Unidadresponsableporcomponente
www.SubsidiosalCampo.org.mx7
9
ConsideracionesGenerales
El seguimientoque realizaañoconaño la iniciativaSubsidiosalCampo1, impulsadapor Fundar,Centro deAnálisis e Investigación, al Presupuesto Especial Concurrente para elDesarrollo RuraltienelafinalidaddecolocareneldebatepúblicoeldestinodelosapoyosfinancierosqueelgobiernofederalotorgaalsectoragropecuarioenMéxico.Conestaherramientasebuscaproporcionar lainformaciónnecesariaparaalimentarunadiscusiónnutridasobrecómooptimizarelrepartodelossubsidiosdestinadosalcampo,conelfindecombatirladesigualdadylaexclusiónqueaquejanaMéxico,particularmenteenelsectorrural.Enestrictoapegoanuestrosprincipios,nuestraposiciónesque laasignaciónde losrecursospúblicosdedicadosa laagriculturadebeserorientadahaciamejorasen losnivelesdevidadecampesinasycampesinosdenuestropaís,particularmente laspersonas con menores ingresos. De tal suerte, esta iniciativa proporciona información paraalimentarlosdebatessobreeltema,puestodaslasdiscusionessobrelosasuntospúblicosdeberíanestarbasadaseninformaciónoportunaydecalidadsobreelusoydestinodelosrecursospúblicos.
Productodeestetrabajo,identificamosproblemáticasquesehanmantenidoeneltranscursodeltiempoyquedeberíanserobjetodereflexiónparatodasaquellaspersonasinteresadasenmejorarlascondicionesdevidadelasylospequeñosagricultores.Entreestasproblemáticas,seencuentran:el bajo impacto del presupuesto en el comportamiento del sector rural; la orientación a loscommoditiesolaganaderizacióncomoopcióndepolíticapública;lamanutencióndepolíticasdecombatealapobrezaenzonasruralessobrelabasedeprogramasdetransferenciacondicionada,descuidandoelfomentodeactividadesproductivasdelasylospequeñosproductoresquepodríangenerarmayorautonomíaeconómicaalasfamiliascampesinaspobres.
Además, entre las problemáticas identificadas, están algunas políticas y prácticas institucionalesrecurrentes de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación(SAGARPA),comolasmodificacionesalaestructuraprogramáticaparaseguirhaciendolomismo;la regresividad y concentración geográfica de los subsidios productivos; el diseñodeprogramas(como el S266) que nomejoran la intervención gubernamental en apoyo a las y los pequeñosproductores; la inversión en bienes privados individuales que no detonan procesos productivoslocalesyregionales,reglasdeoperacióncomplejas,faltadeunpadrónúnico,entreotrostemas.
Elfinúltimodeestainvestigaciónesalimentarlosdebatessobreeltema,bajolaconviccióndequetodaslasdiscusionessobrelosasuntospúblicosdebenestarbasadaseninformaciónoportunaydecalidadsobreelusoydestinodelosrecursospúblicos.Esperamoscontribuirenladiscusiónsobrepolíticaspúblicasydesarrollorural.
Apuntesmetodológicos
1SubsidiosalCampoenMéxicoeselprimersitioenLatinoaméricaquetienecomoobjetivoproporcionarinformaciónsobreeldestinodelossubsidiosylosapoyosdirigidosalsectoragropecuarioenelpaísatravésdeunasencillaherramientaquepermiteconocerdatosoficialesdelosprogramas.Paramásinformación:http://subsidiosalcampo.org.mx/
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 8 10
El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) no es un programaespecífico,eslaformaenqueelgobiernomexicanoreflejaelconjuntodelaspolíticaspúblicasenmateriadedesarrollorural.ElPECesunanexotécnicoqueapareceañoconañodesdeel2003enelPresupuestodeEgresosdelaFederación,enelcualsereflejanlosprogramasypresupuestodecadadependencia del gobierno involucrada en la política de desarrollo rural. El seguimiento al PECpermite,entreotrascosas,medirelimpactodelapolíticapúblicaenelsectorrural,deahíqueesdeinterésdelainiciativaSubsidiosalCampomostrartendenciasycambiosenlaorientacióndelpresupuestoparaelestesector.
Elpresentedocumentoestádivididoencuatroapartados:elprimeroseñalalosprincipaleshallazgosqueresultandelanálisisdelainformacióndevariableseconómicasypresupuestales;elsegundoapartado presenta el comportamiento del sector a partir de algunas variables económicas y deproducción;eltercerapartadoidentificaloscambiosenlapolíticadedesarrolloruralentrelasdosúltimasadministracionesfederales;yelcuartoapartadoanalizaladistribucióndelpresupuestoporgradodemarginación, tamañodepredio, tipode acreditante y la recurrenciadeobservacionespresentadasporlaAuditoriaSuperiordelaFederación(ASF).
Para analizar los resultados de la acción gubernamental se analizó el comportamiento de unconjuntodevariablesduranteunperiodolargo,queenalgunoscasosseiniciaen1980(producción,superficiesembradayrendimiento),enotrosapartirde1993(ProductoInternoBrutoybalanzacomercial)yenelcasodelosindicadoresdepobrezayladistribucióndelpresupuestoapartirdelpresentesiglo.Lasvariablesqueseutilizaranson:ProductoInternoBrutodelsectorprimario(PIB);balanzacomercial;patróndecultivos;superficiecosechada,producciónyrendimiento;situacióndelapobreza,yestructuraprogramática2003-2018.
LainformacióncorrespondeareportesdelBancodeMéxico–BM–(PIByBalanzaComercial);delServicio de Información Agroalimentaria y Pesquera –SIAP– (patrón de cultivos, superficie yproducción);delConsejoNacionaldelaEvaluacióndelaPolíticadeDesarrolloSocial–CONEVAL–(datos de pobreza) y del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática –INEGI– (lasencuestas agropecuarias 2012-2014 y actualización del marco censal agropecuario 2016). Enalgunoscasosseutilizaronvalorescorrientesyconstantes.
9
ConsideracionesGenerales
El seguimientoque realizaañoconaño la iniciativaSubsidiosalCampo1, impulsadapor Fundar,Centro deAnálisis e Investigación, al Presupuesto Especial Concurrente para elDesarrollo RuraltienelafinalidaddecolocareneldebatepúblicoeldestinodelosapoyosfinancierosqueelgobiernofederalotorgaalsectoragropecuarioenMéxico.Conestaherramientasebuscaproporcionar lainformaciónnecesariaparaalimentarunadiscusiónnutridasobrecómooptimizarelrepartodelossubsidiosdestinadosalcampo,conelfindecombatirladesigualdadylaexclusiónqueaquejanaMéxico,particularmenteenelsectorrural.Enestrictoapegoanuestrosprincipios,nuestraposiciónesque laasignaciónde losrecursospúblicosdedicadosa laagriculturadebeserorientadahaciamejorasen losnivelesdevidadecampesinasycampesinosdenuestropaís,particularmente laspersonas con menores ingresos. De tal suerte, esta iniciativa proporciona información paraalimentarlosdebatessobreeltema,puestodaslasdiscusionessobrelosasuntospúblicosdeberíanestarbasadaseninformaciónoportunaydecalidadsobreelusoydestinodelosrecursospúblicos.
Productodeestetrabajo,identificamosproblemáticasquesehanmantenidoeneltranscursodeltiempoyquedeberíanserobjetodereflexiónparatodasaquellaspersonasinteresadasenmejorarlascondicionesdevidadelasylospequeñosagricultores.Entreestasproblemáticas,seencuentran:el bajo impacto del presupuesto en el comportamiento del sector rural; la orientación a loscommoditiesolaganaderizacióncomoopcióndepolíticapública;lamanutencióndepolíticasdecombatealapobrezaenzonasruralessobrelabasedeprogramasdetransferenciacondicionada,descuidandoelfomentodeactividadesproductivasdelasylospequeñosproductoresquepodríangenerarmayorautonomíaeconómicaalasfamiliascampesinaspobres.
Además, entre las problemáticas identificadas, están algunas políticas y prácticas institucionalesrecurrentes de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación(SAGARPA),comolasmodificacionesalaestructuraprogramáticaparaseguirhaciendolomismo;la regresividad y concentración geográfica de los subsidios productivos; el diseñodeprogramas(como el S266) que nomejoran la intervención gubernamental en apoyo a las y los pequeñosproductores; la inversión en bienes privados individuales que no detonan procesos productivoslocalesyregionales,reglasdeoperacióncomplejas,faltadeunpadrónúnico,entreotrostemas.
Elfinúltimodeestainvestigaciónesalimentarlosdebatessobreeltema,bajolaconviccióndequetodaslasdiscusionessobrelosasuntospúblicosdebenestarbasadaseninformaciónoportunaydecalidadsobreelusoydestinodelosrecursospúblicos.Esperamoscontribuirenladiscusiónsobrepolíticaspúblicasydesarrollorural.
Apuntesmetodológicos
1SubsidiosalCampoenMéxicoeselprimersitioenLatinoaméricaquetienecomoobjetivoproporcionarinformaciónsobreeldestinodelossubsidiosylosapoyosdirigidosalsectoragropecuarioenelpaísatravésdeunasencillaherramientaquepermiteconocerdatosoficialesdelosprogramas.Paramásinformación:http://subsidiosalcampo.org.mx/
www.SubsidiosalCampo.org.mx9
11
I. PRINCIPALESHALLAZGOSVariosdelosindicadoresdelsectoragropecuariomuestranunatendenciafavorable:elPIBcrecióaunatasaanualdel3.6%;labalanzacomercialregistraunatendenciaascendentedesde2011quepermitióqueen2015elsectorempezaraunperiodosuperavitario;lasuperficiesembradaalcanzólos 21millonesdehectáreas, cincomillonesmásdehectáreasque las registradasen1980; y lamayoríade los rendimientosde losprincipales cultivos registraron incrementos. Sin embargo, apesardeestosavances,elporcentajedepoblaciónpobreoenextremapobrezaenzonasruralessehamantenidoen losmismosnivelesenelpresentesiglo, locualmuestraque losbeneficiosdelsectoragropecuarionoestánpermeandoporigualentodoslosestratosdelasociedad.Dado que los indicadores económicos y productivos fueron positivos, se esperaría que elpresupuestodestinadoalProgramaEspecialConcurrenteparaelDesarrolloRuralSustentable(PEC)fuera parte de las razones que explicarán ese comportamiento. No obstante, el presupuestodestinadoaactividadesproductivasdecrecióentérminosrealesenun31%,alpasarde67mil387millonesa46mil428millonesdepesos.Esdecir, larelaciónentre lasvariableseconómicasyelpresupuestodelavertientedecompetitividad2fueinversamenteproporcional.
Otrode loshallazgosprincipalesesqueenMéxicoelsectorprimariosehaganaderizado, loqueimplicaquelaproduccióndelcamposedestinacadavezmásalacríadeganado.Actualmente,sinconsiderarelmaízamarilloengrano,queparteseutilizaparaalimentaralganado,lasuperficieconpastosyforrajesrepresentael25%delasuperficiecosechada,ysiseincluyealmaízparaalimentaralganado,creceaproximadamenteal40%delasuperficiecosechada.
EntrelasrazonesqueexplicanelcrecimientodelPIBylabalanzacomercialpositivaestán,ademásdel factor devaluación de la moneda, el crecimiento de las superficies destinadas al cultivo decommodities. A partir de 1980 los cultivos que más crecieron fueron el de zarzamora, fresas,hortalizas,aguacateyagavesyloscultivosasociadosalaganaderíacomosonlospastosylaavena.ElproblemaesqueMéxicosiguesiendoaltamentedeficitariosencultivosbásicosyestratégicos.En2016seimportaroncantidadesmuyimportantesdegranosquesonlabasedelaalimentacióndelosmexicanoscomomaíz,frijol,trigo,arroz,sorgoysoya:21millonesdetoneladas,mientrasquesoloseexportaronunmillón679miltoneladasdeestoscultivos.
Laganaderizacióndenuestraestructuraproductivasereflejóenelcrecimientodelosvolúmenesdeproducciónenlamayoríadelasespeciesganaderas.Entre1980-2016crecióenmásdeun300%laproduccióndeavesysusderivados(huevodeplato);ovinos(másde100%)ybovinosparacarne,lecheyganadoenpíe(másdel60%).Encontraste,elpresupuestodelprincipalprogramadeapoyoalaganadería,ProganProductivo,disminuyóenun50.9%entre2012-2017ylabalanzacomercialen2016fuedeficitariaentodoslosproductos,menosenmielybovinodecarne.
Respectoaladimensióndelapobreza,seobservaqueentre2002y2014hahabidoligeroscambiospositivosenlastresdimensionesquemidenlosingresos(Alimentaria,CapacidadesyPatrimonial),peroestashansidomayoresal4%,loquemuestraunefectomarginaldelaproducciónagropecuariaenlacalidaddevidadelapoblaciónrural.Además,elConsejoNacionaldeEvaluacióndelaPolíticadeDesarrolloSocial(CONEVAL),ensuinforme20163apuntaquelatendenciaenlarecuperación
2 La Secretaría de Hacienda y Crédito Público clasifica el presupuesto en 10 vertientes del gasto. La vertiente decompetitividad se refiere a los subsidiosqueapoyan las actividadesproductivasdel sector rural, incluida la actividadpesquera.3CONEVAL(2017).Informedeevaluacióndelapolíticadedesarrollosocial.CONEVAL.México,agosto2017.
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 10
12
del ingreso en las zonas rurales ha sido decreciente desde 2014. Lo anterior contrasta con elpresupuestodestinadoalasvertientessocial,saludyeducación(paraestetrabajoagrupamoslastresvertientesenlosocial)quecrecióenun182.5%entre2003-2017,porciertocrecimientomayora la inflación registrada en el país. En este caso, la orientación social del PEC, y su respectivocrecimientopresupuestal,nohatenidoelmismoimpactoenmejorarlosindicadoresdepobrezaenzonasrurales.LaestructurapresupuestaldelPECsemantieneenlasdosúltimasadministraciones:losprogramaspresupuestales,vertientesyramosqueintervienensonlosmismos.ElúnicocambiosignificativosedioenSAGARPA,instituciónquereagrupócomponentesyprogramassinmodificarsustancialmentela forma de operar del sector. Es decir, solamente se reagruparon componentes de programasexistentessinrealmentegenerarunanuevapolíticahaciaelcampo.UncambiosignificativoquemerecelapenaresaltareslaorientaciónsocialdelPEC.Apartirde2010,elpresupuestodestinadoalcampoadquirióunaorientaciónsocial,decombatea lapobreza.En2017,lasumadelasvertientessocial,saludyeducaciónrepresentóel54%delpresupuestoasignadoalPEC;mientrasqueenelperiodo2001-2006estasvertientesrepresentaban39%delpresupuestoyenelperiodo2007-2012ésteseubicóen43%, locualmuestracómoseha idomodificandolaorientacióndelpresupuestoalsectorenlosúltimosaños.
Porotrolado,seobservaunapérdidaderecursosdestinadosalcampoenelperiodo2003-2017.Elpresupuestode2017,entérminosreales,esprácticamenteelmismoqueenelaño2009.UnodelosministeriosmásafectadosconlosrecortespresupuestalesesSAGARPA.Entérminosreales,elpresupuestodeestainstituciónpasóde55milmillonesa50.7milmillonesdepesosentre2003-2017, lo que significó una pérdida de -8.6%. La reducción del presupuesto destinado a estainstituciónsereflejóenelgastofederalizadoqueoperanlasentidadesfederativasconformealasReglas de Operación de SAGARPA, el cual disminuyó en un 31%, siendo que el Proyecto dePresupuestodeEgresosdelaFederación2018(PPEF)nocontemplarecursosparaesterubro.
Sinembargo,enesteescenario,sedebeseñalaralgunos logros.ElProgramaProagroProductivo(antesllamadoProcampo),unodelosprincipalessubsidiosparaelsector,esmenosregresivodesde2016.Lospequeñosproductores, losquecuentanconhasta5hectáreasdetierra,concentranel58.2%delpresupuestodelPrograma.Estosedebeaqueselogró,desdeiniciativadelasociedadcivilorganizada,acotarlosapoyosalosgrandesproductoresmediantetopesalasuperficieapoyadaymontos.Sinembargo,aúnhayelementospormejorarseenelPrograma,comolanecesidaddeeliminareldoblepagoporcicloagrícola(primavera-veranoyotoñoinvierno)eincorporaralasylospequeñosproductoresdelasregionesCentroySurdelpaís,dondelacoberturadelProgramahansidodesdeuniniciobajas.
LosapoyosqueotorgaelProganProductivo,aligualqueProagro,sufrieronmodificacionesalabaja:losmontosdeapoyoporvientreparaganadobovinodecarneodoblepropósito(queproducenconjuntamentecarneyleche),dondeseaplicanlosmayoresrecursosdeesteprograma,pasaronde300a35vientresy las cuotasde350a300pesosporvientre.Ambasaccionesdisminuyeron laregresividaddeesteprograma.
ElProgramadeApoyoalaComercializaciónnohacambiadoconeltiempo;sigueconcentradoenlosestadosdeTamaulipas,Sinaloa,Sonora,JaliscoyChihuahua.Alrespecto,en2013seejercióenestosestadosel86.2%delosapoyosdirigidosalacomercialización,mientrasque,en2016,conelcortealprimersemestre,seinvirtió64.7%delpresupuesto.
www.SubsidiosalCampo.org.mx11
13
Elfinanciamientoparaelsectorpresentadoscaracterísticas.Porunlado,existeunaconcentracióndeestosrecursosenentidadesdelNorteyOccidentedelpaís:Sinaloa,Jalisco,Chihuahua,Sonora,Michoacán,GuanajuatoyTamaulipas,queconcentranel52.7%delfinanciamientoqueotorgoelFideicomiso Instituido en Relación a la Agricultura (FIRA) y la Financiera Nacional de desarrolloAgropecuario, Rural, Forestal y Pesquero (FND) y solo registra el 17.7% de las Unidades deProducción(UP)conactividadagropecuariayforestal.Porotrolado,elfinanciamientopresentaunaaltaregresividad,especialmenteenFIRA,dondelasy losproductoresdemásaltos ingresos,querepresentanel3.3%delasUP,recibieronel59.3%delfinanciamientoqueotorgaestainstitución.
LosestímulosqueotorgaelProgramaEspecialdeEnergíasparaelCamposumaronunmontode24mil655millonesdepesos, loquerepresentaunaltosubsidio,elcualesmayora lorecursosdelProgramaProagro,apoyosa lacomercializaciónyProgan juntosenunaño.Deesta forma,ésteprogramasólobeneficiaalasylosproductoresquedisponenderiegodebombeoyrebombeo,loscualessonmuypocos(menosdel10%),yelmontopromedioporapoyofuede376milpesos,loquesignificaunaltosubsidioaestetipodeproductor.Esteesunejemplodeunprogramaaltamenteregresivo,puesbeneficiamásaquienesmástienen.
Además, los recursos presupuestales de SAGARPA se encuentran altamente concentradosgeográficamente.Sieteentidadesconcentraronel41.2%delpresupuestoejercidoen2015cuandosolo registran el 29.3% de las UP. Tampoco se encontró una relación entremontos ejercidos ynúmero de UP que existen en cada entidad federativa. Por ejemplo, Tamaulipas y Sinaloa queejercieron el 16.1% del presupuesto de SAGARPA solo registran el 3.1% de las Unidades deProducción.
Losprincipalescambiosalosprogramasdeapoyoproductivoyfinancieroson:
1) AlProgramadeConcurrenciaconlasEntidadesFederativasnoseleasignópresupuestoen2018loquereafirmalatendenciadeasignarmenosrecursosalasentidadesfederativas;
2) ProagroProductivoyProganreportanunadisminuciónañoconañodesupresupuestoapartirdelajustealascuotas;
3) ElProgramadeApoyoalaComercializaciónregistraunincrementode12.8%entre2007-2018yunadisminuciónde-7.3%entre2013-2018;
4) En el PPEF 2018 sólo los componentes del Proyecto Estratégico para la SeguridadAlimentaria(PESA),DesarrollodeZonasÁridas,ProagroProductivo,ProganyelProgramade Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria registraron incrementos con respecto alpresupuestoaprobadoen2017;
5) Durante el periodo 2013-2018 sólo resultan con mayores presupuestos los programas:DesarrolloProductivoSurSureste(antesTrópicoHúmedo);DesarrollodelasZonasÁridasyPROCAFEeImpulsoProductivoalCafé.
6) Finalmente,todoelrubrodesubsidiosparaelfinanciamientoyaseguramiento(FIRA,FNDyAgroasemex)disminuyeronduranteelperiodo2003-2018.
Por otra parte, el Programa S266 de Apoyo a Pequeños Productores (una de las principalespropuestasdesdesociedadcivilparareorientarelpresupuestodelsector),operadoporSAGARPA,nacióen2016conmuchasdeficiencias:1)nohayunadefiniciónclaradelapoblaciónobjetivoensuscomponentes;porloquedichaheterogeneidadnopermiteidentificardeformaclaraquelaspersonasbeneficiariaspertenezcanaunmismouniversoenfuncióndelproblemaidentificadoporelprograma;2)esoperadoporsieteáreasquenotienenlamismalíneademando,y3)esformado
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 12
14
por11componentes4ylosobjetivosdecadaunonoseencuentranarticulados,cadaunodeelloses independienteunodelotro.Pordichasdeficiencias,seobservaqueelProgramaS266apenasreuniódistintosprogramasqueestabananteriormentedirigidosa lapequeñaagricultura, yqueahoraseencuentranintegradosalnuevoprograma.Esdecir,seobservaquenohubouncambiosubstantivoen lapolíticapúblicaparaeste importantesector rural,apenasse realizóunarregloinstitucional, dando otro nombre a programas ya existentes, sin una efectiva coordinación eunificacióndelosmismos.
4 Componentes del Programa de Apoyos a los Pequeños Productores (S266): Arráigate Joven Impulso Emprendedor;Atención a Siniestros Agropecuarios; Desarrollo de las Zonas Áridas (PRODEZA); El Campo en Nuestras Manos;Extensionismo Desarrollo de Capacidades y Asociatividad Productiva; Fortalecimiento a Organizaciones Rurales;Infraestructura Productiva para el Aprovechamiento Sustentable del Suelo y Agua (Ejecución Nacional); PROCAFÉ eImpulsoProductivoalCafé;ProgramadeIncentivosparaProductoresdeMaízyFrijol (PIMAF);ProyectodeSeguridadAlimentariaparaZonasRurales;ProyectosProductivos(FAPPA).
www.SubsidiosalCampo.org.mx13
15
II. COMPORTAMIENTODELSECTORDistintosinvestigadores(Merino,Fox,Scott,Rodríguez),asícomodirigentesdeorganizacionesdeproductores, funcionarios públicos y representantes de organismosmultinacionales (OCDE, BM,FAO)sehancuestionadocuáles son los impactosde lapolíticapúblicaorientadaal sector rural,especialmenteenmateriade:combatealapobreza,productividad,balanzacomercialocuidadodelos recursosnaturales.Responderdichaspreguntasescrucialpara laspolíticaspúblicas,puesseentiende que la oferta programática gubernamental debería de resolver dichos problemas paraalcanzarundesarrollomásequitativoysustentable.Merino5recogelaopinióndeGiandoménicoMajonequiensugiereque“laspolíticaspúblicas,comolosprogramasde investigacióncientífica,tambiéntienenunnúcleoduro.EnelcorazóndelaspolíticasestaladefinicióndelproblemaqueelEstadoquiereresolver;loscriteriosylosvaloresqueorientansudecisióndeinterveniryelpropósitoexplícitoquepersigue”.Conlasdudasoinquietudesrespectoalosimpactosdelapolíticapúblicadirigidaalsectorrural,sevuelve necesario analizar las variables del presupuesto asignadas al PEC, especialmente de lavertientedecompetitividadysocialysurelaciónconlossiguientesrubros:elPIB,balanzacomercial,patróndecultivos,producciónganaderaeingresodelasylosproductores.2.1. ElProductoInternoBrutodelSectorPrimario
Enelperiodode1993-2016elPIBdelsectorprimario,entérminosreales6,crecióenun43.6%,alpasarde1,250,418millonesdepesos(mdp)a1,795,707mdp,loquesignificóuncrecimientoanualdel 3.6%. Si el ejercicio sólo lo realizamos con los datos del periodo 2003-2016, el crecimientopromediodelPIBfueligeramentemenoralalcanzaruncrecimientode3.3%anual.Porsuparte,elpresupuestototalasignadoalPECpasóde160mil708millonesdepesosen2003a242mil791millonesdepesosen2017,loquerepresentóuncrecimientoentérminosrealesdel51%duranteelperiodoyde3.4%anual,prácticamenteelmismocrecimientorealdeambasvariables.
SepodríasuponerqueelcrecimientodelPIBfueporefectosdelcrecimientopresupuestaldelPEC,sin embargo, esta apreciación no es correcta pues el PEC contiene vertientes de apoyo que noincidendemaneradirectaalasactividadesproductivas,entreellaslavertientesocial,educativayde salud. Por ello, se realizó el análisis de las vertientes de Competitividad,Medio Ambiente yFinancieraque tienen la funcióndeapoyar las actividadesproductivasdel sectorprimario. Paraestastresvertientes,elpresupuestoentérminosrealesdurante2003-2017,disminuyóenun31%,alpasarde67,387a46,428millonesdepesos.ExisteunarelacióninversamenteproporcionalentrepresupuestoproductivoquetieneuncrecimientonegativoyelPIBdelsectorprimarioquemuestraunatendenciaconsistentedecrecimiento,loqueponeencuestionamientocuáleslaincidenciadelapolíticapresupuestaldeapoyoalaproducción.
Ilustración1.ComparativopresupuestovertienteproductivaversusPIB2003-2017
5MerinoMauricio(2010)“LosProgramasdeSubsidiosalcampo:lasrazonesylassinrazonesdeunapolíticamaldiseñada”.EnSubsidiosparaladesigualdad.LaspolíticaspúblicasdelmaízenMéxicoapartirdellibrecomercio.WoodrowWilsonInternationalCenterforScholars.México.Página57.6BancodeMéxico.EltabuladodelProductoInternoBrutoquegeneraelBMregistracomoañobase2008=100.Fechadeconsulta:29/08/2017.
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 14
16
Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:PIB,BancodeMéxicoyPEC,SHCP.
2.2. Balanzacomercialdelsectoragropecuario
El segundo ejercicio que se realizó fue el análisis del comportamiento de la Balanza ComercialAgropecuaria7.Duranteelperiodo1993-2011labalanzatuvounatenencianegativayapartirde2011serevierteesatendencialoquehapermitidoqueen2015,despuésdedosdécadas,éstasevolviera positiva. Este comportamiento, al igual que con el PIB, contrasta con la tendencia delpresupuesto. Los datos de ambas variables indican una relación inversamente proporcional: amedidaqueaumentanlosrecursospúblicosparafomentarlasactividadesproductivaslabalanzacomercialdelasactividadesagropecuariasyagroindustrialesfuenegativaycuandoelpresupuestoempezóadescenderlabalanzasevolviópositiva.
Ilustración2.Comparativo:presupuesto-balanzacomercial1993-2017
Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:PIB,BancodeMéxicoyPEC,SHCP.
7BancodeMéxico.Tabuladobalanzacomercialtrimestralporsectores.Fechadeconsulta:29/08/201701:49:59
-
500,000
1,000,000
1,500,000
2,000,000
-
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
vertientesproductivas(milesdepesos) PIB(millonesdepesos)
0
20000
40000
60000
80000
100000
-8,000,000
-6,000,000
-4,000,000
-2,000,000
-
2,000,000
4,000,000
1993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017
Balanza(milesdedólares) vertientesproductivas(milesdepesos)
15
II. COMPORTAMIENTODELSECTORDistintosinvestigadores(Merino,Fox,Scott,Rodríguez),asícomodirigentesdeorganizacionesdeproductores, funcionarios públicos y representantes de organismosmultinacionales (OCDE, BM,FAO)sehancuestionadocuáles son los impactosde lapolíticapúblicaorientadaal sector rural,especialmenteenmateriade:combatealapobreza,productividad,balanzacomercialocuidadodelos recursosnaturales.Responderdichaspreguntasescrucialpara laspolíticaspúblicas,puesseentiende que la oferta programática gubernamental debería de resolver dichos problemas paraalcanzarundesarrollomásequitativoysustentable.Merino5recogelaopinióndeGiandoménicoMajonequiensugiereque“laspolíticaspúblicas,comolosprogramasde investigacióncientífica,tambiéntienenunnúcleoduro.EnelcorazóndelaspolíticasestaladefinicióndelproblemaqueelEstadoquiereresolver;loscriteriosylosvaloresqueorientansudecisióndeinterveniryelpropósitoexplícitoquepersigue”.Conlasdudasoinquietudesrespectoalosimpactosdelapolíticapúblicadirigidaalsectorrural,sevuelve necesario analizar las variables del presupuesto asignadas al PEC, especialmente de lavertientedecompetitividadysocialysurelaciónconlossiguientesrubros:elPIB,balanzacomercial,patróndecultivos,producciónganaderaeingresodelasylosproductores.2.1. ElProductoInternoBrutodelSectorPrimario
Enelperiodode1993-2016elPIBdelsectorprimario,entérminosreales6,crecióenun43.6%,alpasarde1,250,418millonesdepesos(mdp)a1,795,707mdp,loquesignificóuncrecimientoanualdel 3.6%. Si el ejercicio sólo lo realizamos con los datos del periodo 2003-2016, el crecimientopromediodelPIBfueligeramentemenoralalcanzaruncrecimientode3.3%anual.Porsuparte,elpresupuestototalasignadoalPECpasóde160mil708millonesdepesosen2003a242mil791millonesdepesosen2017,loquerepresentóuncrecimientoentérminosrealesdel51%duranteelperiodoyde3.4%anual,prácticamenteelmismocrecimientorealdeambasvariables.
SepodríasuponerqueelcrecimientodelPIBfueporefectosdelcrecimientopresupuestaldelPEC,sin embargo, esta apreciación no es correcta pues el PEC contiene vertientes de apoyo que noincidendemaneradirectaalasactividadesproductivas,entreellaslavertientesocial,educativayde salud. Por ello, se realizó el análisis de las vertientes de Competitividad,Medio Ambiente yFinancieraque tienen la funcióndeapoyar las actividadesproductivasdel sectorprimario. Paraestastresvertientes,elpresupuestoentérminosrealesdurante2003-2017,disminuyóenun31%,alpasarde67,387a46,428millonesdepesos.ExisteunarelacióninversamenteproporcionalentrepresupuestoproductivoquetieneuncrecimientonegativoyelPIBdelsectorprimarioquemuestraunatendenciaconsistentedecrecimiento,loqueponeencuestionamientocuáleslaincidenciadelapolíticapresupuestaldeapoyoalaproducción.
Ilustración1.ComparativopresupuestovertienteproductivaversusPIB2003-2017
5MerinoMauricio(2010)“LosProgramasdeSubsidiosalcampo:lasrazonesylassinrazonesdeunapolíticamaldiseñada”.EnSubsidiosparaladesigualdad.LaspolíticaspúblicasdelmaízenMéxicoapartirdellibrecomercio.WoodrowWilsonInternationalCenterforScholars.México.Página57.6BancodeMéxico.EltabuladodelProductoInternoBrutoquegeneraelBMregistracomoañobase2008=100.Fechadeconsulta:29/08/2017.
www.SubsidiosalCampo.org.mx15
17
2.3. Superficie,producciónyrendimientos8Para el tercer análisis se utilizaron datos de superficie, producción y rendimientos del sector.Usamos estas tres variables porque se podría interpretar que el comportamiento positivo de labalanzasólosedebíaaldiferencialdenuestramonedaconrespectoaldólar, loqueclaramenteincide,peronoeselúnicofactor.Superficiecosechada.Duranteelperiodo1980-2016 lasuperficiecosechadapasode16.0a21.1millones de hectáreas, lo que significó un crecimiento del 32.1% durante todo el periodo.Superamoslos20millonesdehectáreascosechadasentresmomentosdistintos:elprimeroen2003y2004;elsegundo2006-2008yelterceroapartirde2012.Encontraste,elpresupuestodestinadoal fomentode las actividadesproductivas tuvoun crecimientopositivo sóloduranteel segundoperiodoyenlosotrosdosmomentossucrecimientofuenegativo.Enlasiguientegráficasepuedeobservarqueapartirde2012sedauncomportamientototalmentedistintodeambasvariables:lasuperficiecosechadacreceyelpresupuestodefomentoproductivodisminuye.Comoen losdoscasosanterioresqueserevisaronnoseobservaincidenciadelpresupuestoenelincrementodelasuperficie cosechada, lo que podría parecer contra intuitivo pues se espera que con esteinstrumentodepolíticapúblicaseestimulenlasactividadesproductivas.
Ilustración3.Comparativosuperficiecosechadaversuspresupuestoproductivo1980-2017
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeSuperficie,SIAPyPEC,SHCP.
Patróndecultivos.Tambiénseobservauncambioenelpatróndecultivos.Apartirde1980 loscultivosquemás crecieronen términosde superficie cosechada,especialmenteapartirdel año2000, fueron los commodities (zarzamora, fresa, hortalizas, aguacate y agaves) y los cultivosasociadosalaganadería(pastosyavena).Porelcontrario,doscultivosindustriales(caféytabaco)mostraronun crecimientonegativo, así como tresoleaginosas (ajonjolí, cártamoyalgodón) yelarroz.Tambiénseobservaquelaproduccióndetrigoyelfrijolprácticamentenocrecieron,mientrasqueelcultivodesoyadisminuyóentre1980-2000yapartirdelpresentesigloseincrementóenmásde300%.LaevolucióndeestoscommoditiespuedeexplicarenparteelcrecimientodelPIBsectorialy de la balanza agropecuaria pues estos cultivos se encuentran ligados a los mercados
8SIAP,TabuladosporCultivo:https://www.gob.mx/siap/acciones-y-programas/produccion-agricola-33119
0
20000
40000
60000
80000
100000
-
5,000,000
10,000,000
15,000,000
20,000,000
25,000,000
1980
1990
1995
2000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Sup.Cosechada vertientesproductivas(milesdepesos)
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 16
18
internacionales o agricultura de contrato y en muchos de los casos reciben financiamiento deempresasynoprecisamentedelosprogramaspúblicos.
Ilustración4.CrecimientodelaProducción1980-2016y2000-2016(hectáreas)
Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:Superficie,SIAPyPEC,SHCP
La disminución o aumento de la producción se encuentra asociado, entre otras variables, alcomportamientodelasuperficiecultivada.Entre1980y2016crecieronlassuperficiescosechadasdelospastos(másde1,500%),maízforrajero(480%),aguacate(231%),agave(184%)mientrasquedisminuyeronlasdetrigo,sorgo,arroz,tabacoycártamoysemantuvieronlasdefrijolycebada.Nuestropatróndecultivos,porunlado,sehaganaderizadoyporelotro,sehaespecializadoencommodities, por ejemplo, sin considerar el maíz amarillo en grano, que parte se utiliza paraalimentaralganado,lasuperficieconpastosyforrajesrepresentóel25%delasuperficiecosechadaen20169.
Ilustración5.Cambiosenelpatróndecultivos1980-2016(Porcentaje)
9Siconsideramoselmaízamarilloengranoqueseutilizaparaforraje,lasuperficieasociadaalaganaderíallegaríaapocomásdel40%delasuperficiecultivadaenunaño.
-500.0
-
500.0
1,000.0
1,500.0
2,000.0
ZARZAM
ORA
PAST
OS
AVENAFO
RRAJE
RA
MAIZ
FORRAJE
RO
FRESA
CHILE
VERDE
CEBOLLA
AGUACATE
LIMÓN
PEPIN
O
AGAVE
SANDIA
NARANJA
TOM
ATER
OJO
MAÍZ
GRANO
MELÓ
N
CEBADAG
RANO
PAPA
PLA
TANO
CAÑAD
EA
ZÚCAR
SOYA
TRIG
OG
RANO
FRIJO
L
SORGOG
RANO
CAFÉ
CEREZA
ARROZP
ALA
Y
AJO
NJO
LI
CÁRTAM
O
ALG
ODÓNH
UESO
TABACO
1980-2016 2000-2016
www.SubsidiosalCampo.org.mx17
19
Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:Superficie,SIAP
Laganaderizaciónde la superficie ruralesun temaquenosdebeocupar yhacer reflexionar.Alrespecto,PérezEspejo10señalaque“lacontaminacióngeneradaporlaganaderíaenlasdiferentesetapas de la cadena productiva incluiría: a) Contaminación por excretas (…); b) Residuos delprocesamiento de productos ganaderos (…); c) Contaminación por producción de alimentoanimal:lasfuentesprincipalessonlosnutrientesdelosfertilizantesminerales,lospesticidasylossedimentosoriginadosporlaerosión,yd)Impactoenelciclodelagua:elpastoreointensivoylaconversióndeusodelsueloalteranelciclodelagua”(…);y“laestimacióndelpapeldelaganaderíaen las amenazas y pérdidas de biodiversidad tienen comobase la participacióndel sector en laemisióndegasesinvernadero,enlaerosióndelsueloyenlacontaminacióndelagua”.
Exportacioneseimportaciones.Alrevisarlasexportacioneseimportacionesen201611sedesprendequeloscultivosconsideradoscomoestratégicospor laLeydeDesarrolloRural(LDS):maíz, frijol,trigo,arroz,sorgoysoya,esdondeseregistranlasmayoresimportaciones;deestosseiscultivossecompraronalextranjero,principalmenteaEstadosUnidos,21millonesdetoneladasmientrasquesoloseexportaronunmillón679miltoneladas.Paraestoscultivosexistenunaseriedeprogramasde subsidios como Proagro Productivo, Programa de Maíz y Frijol (PIMAF), Programa deModernización de la Agricultura Sustentable (MASAGRO) y Programa de Apoyos a laComercialización,mientras que para hortalizas, frutas y algunos cultivos industriales no existenprogramasespecíficosqueotorguengrandessubsidios.
10 Pérez Espejo, Rosario (2008). El lado oscuro de la ganadería. Problemas del Desarrollo. vol.39, no.154, Méxicojul./sep.2008.Disponibleen:http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0301-70362008000300011,consulta06/10/2017.11SAGARPA(2016).AtlasAgroalimentario2016.Primeraedición.México.
(200.00) - 200.00 400.00 600.00 800.00 1,000.00 1,200.00 1,400.00 1,600.00 1,800.00
PastosMaizforrajero
AguacateAgaveLimón
AvenaforrajeraChileverde
NaranjaSoya
CañadeazúcarCafécerezaMaízgrano
CebadagranoFrijol
TrigogranoSorgograno
ArrozTabaco
Cártamo
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 18
20
Ilustración6.Principalescultivos:importacionesyexportaciones2016
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeSAGARPA(2016).
Rendimientos.Alanalizarelcomportamientodelosrendimientosduranteelperiodo1980-2016seencontraron varios resultados: un conjunto de hortalizas y el plátano reportaron los mayoresincrementos;soya,algodón,pastos,caféyagavedisminuyeronsuproductividadsignificativamente;doscultivosdondehayunaparticipaciónimportantedepequeñosymedianosproductores(caféyagave) registran decrementos; los cuatro cultivos básicos: maíz, frijol, trigo y arroz han tenidoincrementosmoderados,yloscultivosoleaginososregistranunadisminuciónensurendimiento,loquesereflejaenmayorescomprasalextranjerodeestosproductos.
Ilustración7.Cultivosprincipales:variaciónenlosrendimientos1980-2016
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeSuperficie,SIAP
Estosdatosnoimplicannecesariamentequelapolíticadelsectordebaconcentrarsusesfuerzosendesarrollar los mercados de los commodities en lugar de los alimentos estratégicos o de los
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
100%
Maízgrano
TrigogranoSoyaArrozpalaySorgogranoCebadagranoPapaFrijolMaizforrajero
CebollaCafécerezaChileverdeAlgodónhuesoNaranja
AjonjoliMelón
TabacoFresaJitom
ateLim
ónAvenaforrajeraAlfalfaZarzam
oraSandiaPlatanoCártam
oCañadeazúcarAguacatePepino
Importaciones exportaciones
(30.00) (20.00)(10.00)
- 10.0020.0030.0040.0050.00
Tomaterojo
PepinoFresaCebollaSandiaMelón
Zarzamora
ChileverdeAvena…PlatanoPastosPapaCañadeazúcarNaranja
ArrozpalayAlgodónhuesoLim
ónMaízgrano
AguacateCártam
oCebadagranoTrigogranoSoyaTabacoSorgogranoFrijolAjonjoliMaizforrajero…
CafécerezaAgave
1980-2016 2000-2016
www.SubsidiosalCampo.org.mx19
21
pequeñosymedianosproductores.Lainformaciónpresentada,másbienpermitereflexionarelporqué los magros resultados de los programas públicos destinados a fomentar las actividadesproductivas.
2.4. Producciónganadera12
Unodelossectoresquemuestrauncrecimientoeslaganadería.Entre1980-2016,laproducciónquecreciómásde300%sonaquellosvinculadosalacríadeavesysusderivados(huevodeplato);lesiguiólaproduccióndeproductosovinos(másde100%)yentercerlugarlosbovinos,tantoparacarne, lecheyganadoenpíe(másdel60%).Encontraste,miel,guajoloteenpíeyencanal, lanasucia, caprino leche y cera en greña tuvieronun resultadonegativo que va de -15 a -77%. Estatendenciaestáasociadaal aumentode las superficiesde cultivosdestinadosa la ganadería y alincrementodeloshatosganaderos.Ensíntesis,nuestraorientaciónproductivaagropecuariasehaganaderizado13.
Ilustración8.Crecimientoganaderíaportipodeespecieoproducto1980-2016
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeSuperficie,SIAP
Esteresultadocontrastaconlosapoyosalaganadería,elProganqueeselprogramaocomponentedeapoyoganaderoquemásrecursostiene,entre2012-2017disminuyósupresupuestoaprecioscorrientesenun50%yapreciosrealesen58%.Comoenelcasodelsubsectoragrícola,parecequeelpresupuestonotieneunefectoconlosresultadosobtenidosenlaproducciónganadera.
Sibienlaproducciónnacionalganaderacreció,nologrómodificarlabalanzacomercialdemanerapositiva. Salvo en miel y bovino de carne, en el resto México es deficitario, especialmente enporcinos,avesybovinoleches.Loanteriorsepuedeexplicaralmenospordosrazones:elconsumo
12SIAP,Producciónganadera:https://www.gob.mx/siap/acciones-y-programas/produccion-pecuaria13 La ganadería ocupa 30% de la superficie libre de hielo del planeta y en diversos lugares es la fuente principal decontaminacióndelsueloydeemisióndenutrientes,materiaorgánica,patógenosyresiduosdemedicamentosaríos,lagosyzonascosteras.PérezEspejo(2008).Opcit
-100.0 - 100.0200.0300.0400.0500.0600.0700.0
AVEENPIE
AVEYGUAJO
LOTEEN
…
HUEVO
PARAPLATO
OVIN
OCARN
EENCAN
AL
OVIN
O
BOVIN
OCARN
EENCAN
AL
BOVIN
OLECHE
BOVIN
O
CAPRINOCARN
EENCAN
AL
PORCIN
OCARN
EENCAN
AL
PORCIN
O
CAPRINO
MIEL
GUAJO
LOTEEN
PIE
LANASU
CIA
GUAJO
LOTEEN
CANAL
CAPRINOLECHE
CERAENGREÑ
A
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 20
22
nacional de carne creció y estamos exportando una parte importante de nuestra producciónganaderaaotrospaíses.PorelladodelasimportacionessetienequemencionarquemuchodeloquesecomprasonproductosquesonconsideradoscomodesechosenEstadosUnidos14.
Ilustración9.Balanzacomercial2016:principalesproductosganaderos
Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:SAGARPA
2.5. Pobreza15
Enelcasodelcomportamientodelapobrezaserealizarondosanálisis:elprimeroconlainformacióndisponibledelasdimensionesdelapobrezahasta2014yelsegundoconelÍndicedelaTendenciaLaboraldelaPobreza(ITLP)quesereportóen2016.EnamboscasoslafuentedeinformacióneselConsejoNacionaldeEvaluacióndelaPolíticadeDesarrolloSocial(CONEVAL)16.
Respecto a la dimensión de la pobreza se observa que entre 2002 y 2014 hay ligeros cambiospositivosenlastresdimensionesporingresos(Alimentaria,CapacidadesyPatrimonial),nomayoresa4%.Encontraste,enelmismoperiodo,elpresupuestoasignadoalavertientesocial,educativayde saluddel PEC se incrementóen términos reales en182.5%17, crecimientomuchomayor a lainflación registradaenel paísparaelmismoperíodo. Los incrementos sustantivosenestás tresvertientesnogeneraronelmismoimpactoenelcombatealapobreza.
Ilustración10.ComparativotipodepobrezaversuspresupuestoPECysocial
14Deeneroajuniode2016,deltotaldeproductosqueimportamosdeEstadosUnidos,el16%correspondióacarnesydespojoscomestiblesy9%aresiduosyalimentoparaanimales.Dentrodelossubproductosyresiduosdestacaneneseorden:Residuosdesoya,carnebovinacongeladaydeshuesada,lecheenpolvoynatas,tripas,vejigasyestómagos,grasadeanimalysebos,ydespojoscongeladosdebovino.15CONEVAL(2017).Informedeevaluacióndelapolíticadedesarrollosocial.CONEVAL.México,agosto2017.16La razónderealizardos tiposdeanálisis tienequevercon la informacióndisponible,yaque los indicadoresde lasdimensionesdelapobrezasereportaronhasta2014.17Enestecasoseconsiderótresvertientesdelgasto:social,saludyeducación.
-
500,000
1,000,000
MielBovino,carneencanal
Huevoparaplato Bovino,
leche Aves,carneencanal
Porcino,carneencanalImportaciones Exportaciones
www.SubsidiosalCampo.org.mx21
22
nacional de carne creció y estamos exportando una parte importante de nuestra producciónganaderaaotrospaíses.PorelladodelasimportacionessetienequemencionarquemuchodeloquesecomprasonproductosquesonconsideradoscomodesechosenEstadosUnidos14.
Ilustración9.Balanzacomercial2016:principalesproductosganaderos
Fuente:elaboraciónpropiaconinformaciónde:SAGARPA
2.5. Pobreza15
Enelcasodelcomportamientodelapobrezaserealizarondosanálisis:elprimeroconlainformacióndisponibledelasdimensionesdelapobrezahasta2014yelsegundoconelÍndicedelaTendenciaLaboraldelaPobreza(ITLP)quesereportóen2016.EnamboscasoslafuentedeinformacióneselConsejoNacionaldeEvaluacióndelaPolíticadeDesarrolloSocial(CONEVAL)16.
Respecto a la dimensión de la pobreza se observa que entre 2002 y 2014 hay ligeros cambiospositivosenlastresdimensionesporingresos(Alimentaria,CapacidadesyPatrimonial),nomayoresa4%.Encontraste,enelmismoperiodo,elpresupuestoasignadoalavertientesocial,educativayde saluddel PEC se incrementóen términos reales en182.5%17, crecimientomuchomayor a lainflación registradaenel paísparaelmismoperíodo. Los incrementos sustantivosenestás tresvertientesnogeneraronelmismoimpactoenelcombatealapobreza.
Ilustración10.ComparativotipodepobrezaversuspresupuestoPECysocial
14Deeneroajuniode2016,deltotaldeproductosqueimportamosdeEstadosUnidos,el16%correspondióacarnesydespojoscomestiblesy9%aresiduosyalimentoparaanimales.Dentrodelossubproductosyresiduosdestacaneneseorden:Residuosdesoya,carnebovinacongeladaydeshuesada,lecheenpolvoynatas,tripas,vejigasyestómagos,grasadeanimalysebos,ydespojoscongeladosdebovino.15CONEVAL(2017).Informedeevaluacióndelapolíticadedesarrollosocial.CONEVAL.México,agosto2017.16La razónderealizardos tiposdeanálisis tienequevercon la informacióndisponible,yaque los indicadoresde lasdimensionesdelapobrezasereportaronhasta2014.17Enestecasoseconsiderótresvertientesdelgasto:social,saludyeducación.
-
500,000
1,000,000
MielBovino,carneencanal
Huevoparaplato Bovino,
leche Aves,carneencanal
Porcino,carneencanalImportaciones Exportaciones
23
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeConeval,dimensionesdelapobrezaypresupuestoSHCP.
ElsegundoanálisistienecomoinformaciónelÍndicedelaTendenciaLaboraldelaPobreza(ITLP).Esteíndicepermiteconocerlatendenciadelaproporcióndelapoblaciónquenopodríaadquirirlacanastaalimentariaconsuingresolaboral.ElinformedeCONEVAL201618apuntaquelatendenciaen la recuperación del ingreso en las zonas rurales ha sido decreciente desde 2014, mismocomportamientoqueseobservaenelpresupuestodelasvertientessocial,educativaydesaluddelPECquereportaunadisminuciónentre2014-2017de-10%.
Ilustración11.ComparativoÍTLP,PECyPresupuestoSocial
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeCONEVAL,dimensionesdelapobrezaySHCP,PEC.
Conlosresultadosobtenidosporelpaísenelcombatealapobreza,surgelainterrogantesobrelamejorestrategiaparaatenderestegraveproblema:siporunlado,sesigueapostandoúnicamentea programas asistenciales, como los de transferencias condicionadas (por ejemplo: Prospera oAdultos Mayores); o, si se podría ampliar la estrategia con un componente de fomento a laautonomíaeconómica,desdeunenfoquedelapoblaciónruralcomoproductoradealimentos(puesproduce cerca de 39% de los alimentos en México), de protectores de la biodiversidad y delmedioambiente(puesutilizanensumayoríaformasdecultivoagroecológicos),detalmodoquea
18CONEVAL(2017).Opcit.
-
50,000
100,000
150,000
200,000
0.0
50.0
100.0
150.0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Alimentaria Capacidades Patrimonio Presupuestosocial
- 0.200.400.600.801.001.201.40
130,000
135,000
140,000
145,000
150,000
155,000
160,000
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Presupuestosocial ITLP
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 22
24
partirdesudesarrolloyactividadeconómica, lascampesinasycampesinospodríanmejorar susingresosylascondicionesdevidadesusfamiliasyentornos.
III. CAMBIOSENELPROGRAMAESPECIALCONCURRENTEYSAGARPA19
Enesteapartadosepretendecompararlasúltimasadministracionesfederalesconlafinalidaddeidentificar continuidades y rupturas en la orientación de la política pública para atender a lapoblaciónrural.
3.1. Estructuraprogramáticaypresupuestal
Entérminosdeprogramaspresupuestalesloscambiosfueronmenores,ycasitodosellostienenquever conmodificaciones realizadas en losprogramasde SAGARPA. En la presente administracióndesapareció el programa Procampo Productivo y Programa de Desarrollo de Capacidades,InnovaciónTecnológicayExtensionismoqueseincorporaronalProgramadeFomentoalaInversiónyProductividad.Además,secrearondosnuevosprogramas:ProgramadeAtenciónalasMujeresenSituacióndeViolenciayProgramadeApoyoalaAdquisicióndeLeche,ambosconasignacionespresupuestales muy bajas. El resto de los programas son los mismos que se registraron en laestructura programática de 2012, en algunos casos con nombres diferentes: por ejemplo, elPrograma de Prevención y Manejo de Riesgos ahora se llama Programa de Apoyo a laComercializaciónyelProgramadeApoyoalaInversiónenEquipamientoeInfraestructuraahorasellamaProgramadeFomentoalaInversiónyProductividad.Tambiénesimportanteseñalarquesedieroncambiosenelnúmerodeprogramasinstitucionalesysuscomponentes.
Ilustración12.ProgramasPresupuestalesSAGARPA2012-2018
2012 2018
Programa Programa
Programadefinanciamientoyaseguramientoalmediorural
Programadefinanciamientoyaseguramientoalmediorural
ProgramadeApoyoalaInversiónenEquipamientoeInfraestructura ProgramadeFomentoalaInversióny
ProductividadPROCAMPOProductivo
ProgramadePrevenciónyManejodeRiesgos
ProgramadeApoyosalaComercializaciónProgramadeDesarrollodeCapacidades,InnovaciónTecnológicayExtensionismo
19DOF,PresupuestodeEgresosdelaFederación2003-2018.
www.SubsidiosalCampo.org.mx23
25
ProgramadeDesarrollodeMercadosAgropecuariosyPesqueroseInformación
ProgramadeSustentabilidaddelosRecursosNaturales
ProgramadeSustentabilidaddelosRecursosNaturales
ProgramadeEducacióneInvestigación ProgramadeEducacióneInvestigación
Programademejoramientodecondicioneslaboralesenelmediorural
Programademejoramientodecondicioneslaboralesenelmediorural
Programadeatenciónalapobrezaenelmediorural
Programadeatenciónalapobrezaenelmediorural
ProgramadeDerechoalaAlimentación ProgramadeDerechoalaAlimentación
Programadeinfraestructuraenelmediorural Programadeinfraestructuraenelmediorural
Programadeatenciónalascondicionesdesaludenelmediorural
Programadeatenciónalascondicionesdesaludenelmediorural
Programaparalaatencióndeaspectosagrarios Programaparalaatencióndeaspectosagrarios
GastoAdministrativo
GastoAdministrativo
Programadeatenciónalasmujeresensituacióndeviolencia
Programadeapoyoalaadquisicióndeleche
15programas 14programas
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2012-2018.
En el presupuesto asignado a los ramos tampoco se observan grandes cambios entre las tresadministraciones, el cambio más significativo tiene que ver con SAGARPA y SEDESOL, en laadministración de Fox (2001-2006) y Calderón (2007-2012) el ramo que más recursospresupuestales recibía era el primero mientras que en la presente administración ese lugar locompartenambas secretaríasdeEstado. La importancia cada vezmayorde SEDESOL se inició apartirde2008yenlosúltimoscuatroaños(2013-2017)hamantenidosupresupuestoenvaloresrealesmientrasqueSAGARPA,entre2009-2017,disminuyósupresupuestoenun33%.
Ilustración13.AsignacionesPresupuestalesporRamo2003-2017
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 24
26
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2003-2017
Duranteelperiodo2003-2017,losmontosasignadosalas10vertientesdelPresupuestodeEgresosdelaFederaciónadquirierondistintarelevancia;enlosdosgobiernosquepresidióelPAN(2001-2012) los recursos destinados a Competitividad e Infraestructura eran mayores que loscorrespondientesalavertienteSocial,comportamientoquecambioenlapresenteadministraciónalocuparlapolíticasocialelprimerlugar.Otroshallazgosson:durantetodoelperiodoanalizado,elrestodelasvertienteshanmantenidomásomenoselmismoorden;losrecursosdestinadosalasvertientesdeMedioAmbienteyAgrarianoadquirierongranrelevanciaenlastresadministraciones.En2017, sumando las vertientes Social, Salud y Educación, representanel 54%del presupuestoasignadoalPEC,mientrasqueenlaadministraciónFoxascendieronal39%yladeCalderónal43%.Desde2010,lapolíticaparaelcampoadquirióunaorientaciónsocial,centradaenelcombatealapobreza.
Ilustración14.Asignacionespresupuestalesporvertientes2003-2017
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2003-2017
- 10.0
20.0
30.0
40.0
SAGARPA
SEDESOL
Aportacion…
SS SEP
SEMARN
AT
SCT
SEDATU
Seguridad…
SHCP
SECON
TA INEGI
SECTUR
Provisiones
STPS
SRE
SEGOB
2003-2006 2007-2012 2013-2017
-
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000
300,000
PEF2003
PEF2004
PEF2005
PEF2006
PEF2007
PEF2008
PEF2009
PEF2010
PEF2011
PEF2012
PEF2013
PEF2014
2015 (M)
2016 (M)
2017
PPEF2018
Social Infraestructura Salud Competitividad Educativa Medioambiente Financiera Agraria
25
ProgramadeDesarrollodeMercadosAgropecuariosyPesqueroseInformación
ProgramadeSustentabilidaddelosRecursosNaturales
ProgramadeSustentabilidaddelosRecursosNaturales
ProgramadeEducacióneInvestigación ProgramadeEducacióneInvestigación
Programademejoramientodecondicioneslaboralesenelmediorural
Programademejoramientodecondicioneslaboralesenelmediorural
Programadeatenciónalapobrezaenelmediorural
Programadeatenciónalapobrezaenelmediorural
ProgramadeDerechoalaAlimentación ProgramadeDerechoalaAlimentación
Programadeinfraestructuraenelmediorural Programadeinfraestructuraenelmediorural
Programadeatenciónalascondicionesdesaludenelmediorural
Programadeatenciónalascondicionesdesaludenelmediorural
Programaparalaatencióndeaspectosagrarios Programaparalaatencióndeaspectosagrarios
GastoAdministrativo
GastoAdministrativo
Programadeatenciónalasmujeresensituacióndeviolencia
Programadeapoyoalaadquisicióndeleche
15programas 14programas
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2012-2018.
En el presupuesto asignado a los ramos tampoco se observan grandes cambios entre las tresadministraciones, el cambio más significativo tiene que ver con SAGARPA y SEDESOL, en laadministración de Fox (2001-2006) y Calderón (2007-2012) el ramo que más recursospresupuestales recibía era el primero mientras que en la presente administración ese lugar locompartenambas secretaríasdeEstado. La importancia cada vezmayorde SEDESOL se inició apartirde2008yenlosúltimoscuatroaños(2013-2017)hamantenidosupresupuestoenvaloresrealesmientrasqueSAGARPA,entre2009-2017,disminuyósupresupuestoenun33%.
Ilustración13.AsignacionesPresupuestalesporRamo2003-2017
www.SubsidiosalCampo.org.mx25
27
Tambiénseobservaunapérdidaderecursosdestinadosalcampoentre2003-2017.Alanalizarporvertientessóloregistrancomportamientospositivostresvertientes:Social,SaludeInfraestructura,aunqueestaúltima registra undescenso apartir de 2008. Las otras seis vertientes reportanuncrecimiento negativo (Competitividad, Agraria, Medio Ambiente, Administrativa, Financiera yLaboral).LasvertientesdeMedioAmbienteyAgrariaalcanzaronsumayorpresupuestoen2011,Competitividaden2009ylaFinancieraen2003.Porsuparte,lavertienteSocialalcanzósumáximohistóricoen2013yladeSaluden2014.
ElpresupuestoasignadoalProgramaEspecialConcurrenteen2017yelProyectodePresupuestodeEgresosdelaFederaciónpara201820esprácticamenteelmismoqueen2009.Además,alrealizarelejerciciodecrecimientodelpresupuestoconrespectoalañoquelopresidiósepuedenidentificardostendencias:laprimera,quevadel2007al2010dichopresupuestosemantieneconstanteylasegundaesladisminucióndelosrecursosdestinadosalcampoapartirde2011hasta2018,salvoen2014dondeserecuperaligeramenteconrespectoalosdosañosanteriores.
Ilustración15.PresupuestoEspecialConcurrente2003-2017
Fuente:ElaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2003-2018.
3.2.PresupuestoSAGARPA
SeobservanalgunoscambiosenelpresupuestoyprogramasdeSAGARPA.Entérminosreales,elpresupuestodeestainstituciónpasóde55mila50.5milmillonesdepesosentre2003-2018,loquesignificóunapérdidade-8.7%,aunquelapérdidaesmayor,silacomparaciónserealizarácontra2009,añoenqueesta instituciónalcanzósumayorpresupuesto, ladisminuciónseríademenos33%.También,seobservardostendencias:unaenelperiodo2003-2009dondeelpresupuestoseincrementayotraenelperiodo2010-2017dondepaulatinamentevandisminuyendolosrecursosalsector.EstatendenciasehadadosinqueseconozcanlosmotivosparadelgobiernomexicanoparaasignarlecadavezmenosrecursospúblicosaSAGARPA.
20 Se incluyeelProyectodePresupuestodeEgresosde la Federación2018quepresentóelejecutivoa laCámaradeDiputadoselpasado8deseptiembrede2017.
-10 -5 0510152025
- 50,000
100,000150,000200,000250,000300,000350,000
PEF2003
PEF2004
PEF2005
PEF2006
PEF2007
PEF2008
PEF2009
PEF2010
PEF2011
PEF2012
PEF2013
PEF2014
PEF2015(M)
PEF2016(M)
PEF2017
PPEF2018
Presupuesto Crecimiento
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 26
28
Ilustración16.PresupuestoSAGARPA2003-2018apreciosreales
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2003-2018
ComparandolaAdministracióndeCalderónconrespectoaladePeñaNietoseobservanlassiguientesmodificacionesrelevantes:
• Cambio en el nombre del programa y los componentes que la conforman: en laadministracióndeCalderónmuchosdeloscomponentesdeagricultura,ganaderíaypescaestaban agrupados en el Programa de Apoyo a la Inversión en Equipamiento eInfraestructuramientrasqueconPeñaNietoseagruparonentresprogramasdeacuerdoalaactividad:ProgramadeFomentoalaAgricultura(PFA);ProgramadeFomentoGanadero(PFG)yProgramadeFomentoalaProductividadPesquerayAcuícola(PFPPA).
• DesaparecieronelProgramadeApoyoalIngresoAgropecuarioyconelloselcomponenteDiésel Agropecuario/Modernización de la Maquinaria Agropecuaria; el componenteProcampo cambio de nombre a Proagro Productivo y pasó a formar parte del PFA; loscomponentesrelacionadosconpescaseagruparonenelPFPPA,yFomentoProductivodeCafépasóaformarpartedelProgramadeApoyosaPequeñosProductores(PAPP).
• A partir de 2016 se crea el Programa de Apoyos a Pequeños Productores (PAPP) queconteníaseiscomponentesyen2017pasóatener11componentesqueanteriormenteeranpartedeotrosprogramasdeSAGARPA.ElPAPPnocuentaconunadefiniciónclarade lapoblaciónobjetivoensuscomponentes;dichaheterogeneidadnopermite identificardeformaclaraquelaspersonasbeneficiariaspertenezcanaunmismouniversoenfuncióndelproblemaidentificadoporelprogramayqueatiendaalasylospequeñosproductores.
• En2014,tresprogramasquepertenecíananteriormentealaSEDATU(antesSecretaríadela ReformaAgraria –SRA–), pasaron a la SAGARPA con algunos cambios en sus reglas ynombres, y ahora son parte del PAPP: Proyectos Productivos (FAPPA), Arráigate Joven-ImpulsoEmprendedor, y ElCampoenNuestrasManos (antesProgramade laMujerdelSectorAgrario).
• ElProgramadePrevenciónyManejodeRiesgosqueseconformabaporochocomponentesenlaadministraciónpasadasetransformóenelProgramadeApoyosalaComercializacióncon solo dos componentes. El resto de los componentes o desaparecieron o pasaron aformarpartedealmenostresprogramasdistintos.
- 10,00020,00030,00040,00050,00060,00070,00080,000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015 (M)
2016 (M)
2017
PPEF2018
www.SubsidiosalCampo.org.mx27
29
• El componenteMASAGROque se reportaba en el ProgramadeApoyo a la Inversión en
EquipamientoeInfraestructura(PAIEI)dejódereportarseenlaestructurapresupuestaldelPEC,perosigueadministradoporelCentroInternacionaldeMejoramientodeMaízyTrigo(CIMMYT).
• ElProgramaEstratégicodeSeguridadAlimentaria(PESA)queformabapartedelProgramade Apoyo a la Inversión en Equipamiento e Infraestructura (PAIEI) se integró como uncomponentealProgramadeApoyosaPequeñosProductores(PAPP);extendiósucoberturaa25estadosyesoperadoprácticamenteporlosgobiernosdelosestados.
IV. CAMBIOSYTENDENCIASENLAPOLÍTICASDEAPOYOALCAMPO
EndiversosestudiossehaseñaladoqueelgastodeSAGARPAsecaracterizaporsuregresividad(beneficiamásaquienesmástienen)yporestarconcentradoenpocasentidadesfederativas:“Lacrecientedesigualdadypobrezaenelmedioruralseexplicaporelcarácterfuertementeregresivodel gastopúblico, al privilegiar a losproductoresdemayores ingresos. Enefecto, el 10%de losproductoresmásgrandesconcentran:80%deingresoobjetivooapoyosalacomercialización,60%delossubsidiosenergéticosehídricos,55%delosapoyosparalaadquisicióndeactivosproductivosdelosprogramasdeDesarrolloRuraly45%deProcampo”21.
En este apartado se abordan estos temas con la finalidad de identificar cambios sustantivos oreforzamientodetendenciasenlaasignacióndelpresupuestodeestainstituciónydelasentidadesfinancierasdeapoyoalcampo.Al respecto, identificar ladistribuciónde lossubsidioses relevanteyaqueelgobiernomexicanodesde hace unos años estableció una serie de criterios de cómo se deben ejercer los recursosasignadosalPEC.EneldecretodePPEF2018seestablecelosiguiente:elpresupuestodirigidoalcampo deberá tener las siguientes características: a) Que permita la complementariedad deacciones con las demás dependencias y entidades; b) Que permita el desarrollo de proyectosproductivos por etapas; c) Que se oriente prioritariamente hacia las pequeñas unidades deproducción y al apoyo de los pequeños productores, y d) Que procuren la progresividad en elotorgamiento de los incentivos, en particular en los componentes de PROAGRO y PROGANProductivo22.
4.1. ProgramaProagroProductivo
HaightyFoxseñalandelProgramaProcampo“nohaimplementadountechoparalimitarelmontodepagosqueunindividuooempresapuederecibir(...)resultaquelamayoríadelosproductoresmás pobres (los que tienenmenos de 5 ha) están completamente excluidos del programa auncuando figuran entre sus supuestos beneficiarios (...) un análisis económico reciente del Banco
21UACh-CIESTAAM(2011).ReddeInnovaciónenPolíticasPúblicasparaelDesarrolloTerritorialRural.México.Página2.22PresidenciadelaRepública(2017).ProyectodePresupuestodeEgresosdelaFederaciónparaelejerciciofiscal2018.Disponibleen:http://www.ppef.hacienda.gob.mx/es/PPEF2018/home
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 28
30
Mundialseñalaque´elgastoenagriculturaestanregresivoqueanulaaproximadamentelamitaddelefectoredistributivodelgastoendesarrollorural´”23.
EnlosúltimosañosProcampohasufridomodificacionestantodenombre(ahorasellamaProagroProductivo),comoensusreglasdeoperaciónenelsentidodetopesmáximosquepodíarecibirunproductorylacuotaporsuperficiehabilitada.Hasta1995Procampopermitíaapoyarsolamentealasylosproductoresquesembrasenmaíz,frijol,trigo,arroz,sorgo,soya,algodón,cártamoycebadaforrajera.Nofuesinohastaelciclootoño-invierno1995/1996quesepermitió laentradaatodocultivolícitoyalasuperficieenexplotaciónpecuariaoforestal.
En 1998 unapersona que se dedicaba a las actividades agrícolas podía obtener los apoyos porsuperficiesmayoresa100hectáreasderiegoo200detemporalparaunsolopredio.Además,teníaacceso a los apoyos cualquier persona arrendataria que documentara el arrendamiento desuperficiesmayoresalasestablecidasporlaLeyparamantenerenpropiedad,siempreycuandopresentaraunasolicitudporcadaprediocuyapersonapropietariaolegalposeedoranorebaseellímiteestablecidoporlaLey.
EnlasReglasdeOperaciónde2007delProcamposeestablecióqueelapoyoporhectáreafuerade$873yelmontomáximodeapoyoquepuederecibirunaounproductor,seestablecíadeacuerdoalosiguiente:laspersonasfísicas,hasta100hectáreasderiegoo200detemporalosuperioresenloscasosprevistosenlafracciónXVdelartículo27delaConstituciónPolíticadelosEstadosUnidosMexicanosyhasta2,500hectáreasderiegoy5,000detemporalparalassociedadesmercantilesyciviles.
Comosepuedeobservar,hasta2007elProcampobeneficiabaalaspersonasquemástierrateníaoa las personas que podían arrendar grandes superficies. Ante las críticas al programa, en 2009SAGARPAestablecióunlímitedeapoyodehasta100milpesosporpersonafísicabeneficiaria,porcicloagrícola.En2014ProcampocambiodenombreaProagroProductivoyestableció topesdeacuerdoaltamañodelpredioyaladisponibilidaddeaguapararegar,ydeestaformaseotorgaronmontosmayoresalasylosproductoresdeautoconsumo,especialmentealosquetienenpredioshasta 3 hectáreas de temporal y ubicados en losmunicipios del ProgramaNacionalMéxico SinHambre(PNMSH).
En2015elcambiofuemínimo,puessóloseajustólacuotaparaelgrupodetransiciónquepasóde963 a mil pesos. Para 2016 se reduce los apoyos para las y los productores en transición ycomercialesa800y700pesosporhectárearespectivamente.Asimismo,ellímitedesuperficiedeincentivo por persona productora agrícola pasó a 100 hectáreas de riego o su equivalente entemporal y 2,500 hectáreas de riego o su equivalente por persona moral, excepción para elcomponente de Proagro Productivo cuyo máximo de apoyo fue de 80 hectáreasindependientementedesurégimenhídrico.
En2017sedandoscambios:a) lasuperficieelegibledelpredio, lacualserefierea lasuperficiemayorincentivadaporpredioatravésdelcomponenteProagroProductivo,nodebíaexcederde80hectáreasyb)lascuotasdelsubsidiosereducenparalosestratosmásaltos.
Ilustración17.MontosdeapoyoporestratosdelProagroProductivo2014-2017
23Haight,LibbyyFox,Jonathan(2010).“Síntesisdehallazgos.Tendenciasenlapolíticadesubsidiosagrícolas”.EnSubsidiosparaladesigualdad.LaspolíticaspúblicasdelmaízenMéxicoapartirdellibrecomercio.WoodrowWilsonInternationalCenterforScholars.México.Página7.
www.SubsidiosalCampo.org.mx29
30
Mundialseñalaque´elgastoenagriculturaestanregresivoqueanulaaproximadamentelamitaddelefectoredistributivodelgastoendesarrollorural´”23.
EnlosúltimosañosProcampohasufridomodificacionestantodenombre(ahorasellamaProagroProductivo),comoensusreglasdeoperaciónenelsentidodetopesmáximosquepodíarecibirunproductorylacuotaporsuperficiehabilitada.Hasta1995Procampopermitíaapoyarsolamentealasylosproductoresquesembrasenmaíz,frijol,trigo,arroz,sorgo,soya,algodón,cártamoycebadaforrajera.Nofuesinohastaelciclootoño-invierno1995/1996quesepermitió laentradaatodocultivolícitoyalasuperficieenexplotaciónpecuariaoforestal.
En 1998 unapersona que se dedicaba a las actividades agrícolas podía obtener los apoyos porsuperficiesmayoresa100hectáreasderiegoo200detemporalparaunsolopredio.Además,teníaacceso a los apoyos cualquier persona arrendataria que documentara el arrendamiento desuperficiesmayoresalasestablecidasporlaLeyparamantenerenpropiedad,siempreycuandopresentaraunasolicitudporcadaprediocuyapersonapropietariaolegalposeedoranorebaseellímiteestablecidoporlaLey.
EnlasReglasdeOperaciónde2007delProcamposeestablecióqueelapoyoporhectáreafuerade$873yelmontomáximodeapoyoquepuederecibirunaounproductor,seestablecíadeacuerdoalosiguiente:laspersonasfísicas,hasta100hectáreasderiegoo200detemporalosuperioresenloscasosprevistosenlafracciónXVdelartículo27delaConstituciónPolíticadelosEstadosUnidosMexicanosyhasta2,500hectáreasderiegoy5,000detemporalparalassociedadesmercantilesyciviles.
Comosepuedeobservar,hasta2007elProcampobeneficiabaalaspersonasquemástierrateníaoa las personas que podían arrendar grandes superficies. Ante las críticas al programa, en 2009SAGARPAestablecióunlímitedeapoyodehasta100milpesosporpersonafísicabeneficiaria,porcicloagrícola.En2014ProcampocambiodenombreaProagroProductivoyestableció topesdeacuerdoaltamañodelpredioyaladisponibilidaddeaguapararegar,ydeestaformaseotorgaronmontosmayoresalasylosproductoresdeautoconsumo,especialmentealosquetienenpredioshasta 3 hectáreas de temporal y ubicados en losmunicipios del ProgramaNacionalMéxico SinHambre(PNMSH).
En2015elcambiofuemínimo,puessóloseajustólacuotaparaelgrupodetransiciónquepasóde963 a mil pesos. Para 2016 se reduce los apoyos para las y los productores en transición ycomercialesa800y700pesosporhectárearespectivamente.Asimismo,ellímitedesuperficiedeincentivo por persona productora agrícola pasó a 100 hectáreas de riego o su equivalente entemporal y 2,500 hectáreas de riego o su equivalente por persona moral, excepción para elcomponente de Proagro Productivo cuyo máximo de apoyo fue de 80 hectáreasindependientementedesurégimenhídrico.
En2017sedandoscambios:a) lasuperficieelegibledelpredio, lacualserefierea lasuperficiemayorincentivadaporpredioatravésdelcomponenteProagroProductivo,nodebíaexcederde80hectáreasyb)lascuotasdelsubsidiosereducenparalosestratosmásaltos.
Ilustración17.MontosdeapoyoporestratosdelProagroProductivo2014-2017
23Haight,LibbyyFox,Jonathan(2010).“Síntesisdehallazgos.Tendenciasenlapolíticadesubsidiosagrícolas”.EnSubsidiosparaladesigualdad.LaspolíticaspúblicasdelmaízenMéxicoapartirdellibrecomercio.WoodrowWilsonInternationalCenterforScholars.México.Página7.
31
Estratos Cuotaporhectáreaelegibleofracción
2014 2017 2014 2017
Autoconsumo
Detemporal DeriegoAutoconsumo.Conpredioshasta3hadetemporalubicadosenlosmunicipios
dePNMSH1500 1500
Hasta5ha Hasta0.2ha
Autoconsumorestodelpaís 1300 1300
Transición >5hasta20ha >0.2a5ha Transición 963 750
Comercial >20ha >5ha Comercial963
450
Restodeestratos 180
Fuente:elaboraciónpropiaconDOF,ReglasdeOperaciónSAGARPA2014-2017.
Estas modificaciones hicieronmenos regresivo el Programa y tendieron a favorecer a las y losproductorespequeñosregistradosenelpadrón.Entre2012-2015,lasylosproductoresdehasta5hectáreas representaban el 78% y les correspondía el 45.6% de los recursos. Para 2016 losporcentajesfueron45.6%y58.2%respectivamente,conloqueelmontocrecióparaesteestratoenun13%.Encontraste,lasylosproductoresdemásde20hectáreasquerepresentanalrededordel2%del padrón recibieron el 19.6%en 2015 y el 11.2%en 2016. Como las cuotas para las y losproductoresgrandesdisminuyeronen2017todavíasevanaconcentrarlosrecursosenlosestratosmáspequeños24.
Ilustración18.DistribucióndeProagroProductivoportamañodepredio
24Cuandosedispongadelpadrón2017sepodráconstatarestaafirmación.
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 30
32
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeSAGARPA2015-2016.
Amaneradeconclusiónycomparandoconlasobservacionesquesehicieronrespectoalprogramasetienenlossiguientesresultados:i)hayunamejordistribucióndelosrecursosdelprogramapuesahoralospequeñosproductoresdehasta5hectáreasconcentranel58.2%deltotaldelsubsidio;ii)se logróacotar losapoyosa losgrandesproductoresmediantemáximodesuperficieapoyadaymontosmenores; iii) faltaeliminareldoblepagoporcicloagrícola (otoño-inviernoyprimavera-verano, y iv) como el padrón semantiene cerrado nomejoró la cobertura del programa en losestadosdelcentroysurdelpaís.
4.2. ProgramaProganProductivo
En un estudio sobre los subsidios destinados al sector ganadero, Rodríguez25 señala que ladistribucióndelosrecursospúblicosparaelProgram(2008)“laganaderíadecarne(…)sellevalamayorpartedelrecurso:el2.46%delosperceptoresquetienenmásde155UA[UnidadesAnimal]se llevaron 32.62% de los recursos entregados a este tipo de ganadería. Si observamos losbeneficiarios que tienen 300 omás cabezas de ganado, estos representan sólo el 0.65% de losganaderosapoyados,apesardeellorecibieronel18.74%delmontoentregadoalaganaderíadecarne”.
Al igual que el Proagro-Procampo, para los apoyos ganaderos existió la presión desde distintasinstancias para que el programa estableciera montos de apoyo por persona productora y quedisminuyeranlascuotasalasylosproductoresconhatosmayores.
LasReglasdeOperacióndeProgramas(ROP)2003,cuandoiniciaelProgan,establecíanqueparaproyectosdepequeñaspropiedades,seapoyabanhastaunmáximode300vientresbovinosenedadreproductivadel total de la poblaciónde ganadoenel predio.Además, se establece la primerarestricciónalseñalarsequeelproductorelegiblequeresultebeneficiarioenelperiodo2003-2006, 25RodríguezGuadalupe(2013).Subsidiosdestinadosalsectorganadero.ElcasodeProgan2008.Subsidiosalcampo.org.mx.México.Página14.
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
100%
Apoyos 2012-2015 Monto 2012-2015 Apoyos 2016 Monto 2016
HASTA 1 HA MÁS DE 1 HASTA2 HA MÁS DE 2 HASTA 5 HA
MÁS DE 5 HASTA 10 HA MÁS DE 10 HASTA 20 HA MÁS DE 20 HA
31
Estratos Cuotaporhectáreaelegibleofracción
2014 2017 2014 2017
Autoconsumo
Detemporal DeriegoAutoconsumo.Conpredioshasta3hadetemporalubicadosenlosmunicipios
dePNMSH1500 1500
Hasta5ha Hasta0.2ha
Autoconsumorestodelpaís 1300 1300
Transición >5hasta20ha >0.2a5ha Transición 963 750
Comercial >20ha >5ha Comercial963
450
Restodeestratos 180
Fuente:elaboraciónpropiaconDOF,ReglasdeOperaciónSAGARPA2014-2017.
Estas modificaciones hicieronmenos regresivo el Programa y tendieron a favorecer a las y losproductorespequeñosregistradosenelpadrón.Entre2012-2015,lasylosproductoresdehasta5hectáreas representaban el 78% y les correspondía el 45.6% de los recursos. Para 2016 losporcentajesfueron45.6%y58.2%respectivamente,conloqueelmontocrecióparaesteestratoenun13%.Encontraste,lasylosproductoresdemásde20hectáreasquerepresentanalrededordel2%del padrón recibieron el 19.6%en 2015 y el 11.2%en 2016. Como las cuotas para las y losproductoresgrandesdisminuyeronen2017todavíasevanaconcentrarlosrecursosenlosestratosmáspequeños24.
Ilustración18.DistribucióndeProagroProductivoportamañodepredio
24Cuandosedispongadelpadrón2017sepodráconstatarestaafirmación.
www.SubsidiosalCampo.org.mx31
33
será apoyado hasta con $1,800.00 por vientre bovino en edad reproductiva, sujeto a ladisponibilidadpresupuestalanualydeacuerdoalosañosdebeneficiodelprograma.EnlasROPde2008seestablecieron losestratosdeapoyoy losmontosdesubsidioporestrato;en2014enelestratoAaumentaunpesoelapoyoporvientreycolmenadealgunasespeciesydisminuyeelapoyoenbovinosdecarneylecherosyenelestratoBdisminuyenlospoyosporespecie;en2015nohaycambios, salvoque aparece el rubrode apoyo a conejos: en 2016 aparece el rubrode apoyo acerdos,seaumentaelapoyoaconejosenambosestratosydisminuyeelnúmerodeapoyosporvientreyespecieparaelestratoB,yfinalmente,en2017desaparecenlosestratosylosapoyosporespeciedisminuyen.
Ilustración19.MontosdeapoyoporestratosdelProgan
Sistema
2014 2015 2016 2017
EstratoA EstratoA EstratoA Sinestratos
Vientresocolmenas
apoyosporvientreocolmena
Vientresocolmenas
apoyosporvientreocolmena
Vientresocolmenas
apoyosporvientreocolmena
Vientresocolmenas
apoyosporvientreocolmena
Bovinoscarnesydoblepropósito 1a35 350 1a35 350 1a35 350 1a35 300
Bovinoslecheros(sistemalecherofamiliar 5a35 350 5a35 350 5a35 350 5a35 300
Ovinos 25a175 76 25a175 76 25a175 76 25a175 76
Caprinos 30a210 63 30a210 63 30a210 63 30a210 63
Apicultura 10a175 76 10a175 76 10a175 76 10a175 76
Conejos 30a200 20 30a200 30 3a200 30
Cerdos 15a105 117 15a105 117
EstratoB EstratoB EstratoB Sinestratos
Bovinoscarnesydoblepropósito 36a300 280 36a300 280 36a100 250
Ovinos 176a1500 60 176a1500 60 176a500 60
Caprinos 211a1800 50 211a1800 50 211a600 50
Apícola 176a1500 60 176a1500 60 176a500 60
Conejos 201a800 13 201a600 20
Cerdos 106a300 93
Fuente:elaboraciónpropiaconDOF:ROPSAGARPA2014-2017.
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 32
34
Estos cambios en las ROP, a diferencia de Proagro Productivo, no se reflejaron en una mejordistribucióndelosapoyosporestratodeproductor.En2016losapoyosporvientreparaganadobovinodedoblepropósitoydecarne,delestratoconmásde35cabezasquerepresentabael39.8%delpadróndebeneficiariosse llevóel64.5%delpresupuestoejercidomientrasque losestratoshasta10cabezasdeganado losporcentajes fueron12.6y3.7%respectivamente.Es importanteseñalarqueen2017elestratodemásde35cabezasyanoapareceenreglasdeoperación,loquesereflejóenunadisminucióndepresupuestoparaelprogramaen2017de943millonesdepesosconrespectoaloqueseejercióen201yenelPPEF2018vacontinuarlaacotacióna35cabezaspuessóloseactualizóelpresupuestoconrespectoal2017.
Ilustración20.DistribucióndelProganpornúmerodecabezasganadobovino2014-2016
Fuente:elaboraciónpropiaconlospadronesdeSAGARPA2014-2016
4.3.Apoyosalacomercialización
En un trabajo para la iniciativa de Subsidios al Campo, Echánove señaló que en 2013 “laconcentracióndelosapoyosdelprograma[ApoyosalaComercialización]decoberturasdepreciosestambiénevidenteanivelgeográfico,habiendobeneficiadomayoritariamenteaestadosdelnortedelpaís.Así,en2010,losestadosdeSinaloa,Tamaulipas,Sonora,ChihuahuayBajaCaliforniafueronreceptoresdel73%delmontototalconquefueapoyadoelprograma”26.
Lasituaciónnohacambiadodesdeentonces,losestadosdeTamaulipas,Sinaloa,Sonora,JaliscoyChihuahuaconcentraronel86.2%delosapoyosdirigidosalacomercializaciónen2015yen2016,alcortealprimersemestre,enlosmismosestadossellevainvertido64.7%delpresupuesto.
26EchánoveFlavia(2013).Apoyosdelgobiernoalacomercializacióndegranos:losprogramasdeagriculturaporcontratoycoberturasdeprecios.Subsidiosalcampo.org.mx.México.Página19-20.
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%
Apoyos 2014 Montos 2014 Apoyos 2015 Montos 2015 Apoyos 2016 Montos 2016
Más de 35 cabezas Más de 30 hasta 35 cabezas Más de 20 hasta 30 cabezas
Más de 10 hasta 20 cabezas Más de 5 hasta 10 cabezas Hasta 5 cabezas
www.SubsidiosalCampo.org.mx33
35
Ilustración21.Comparativo:apoyosalacomercialización2013-2016.
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeSAGARPA2016.
4.4.Financiamiento
El estudio deMeza, con información de 2010, concluyó que el financiamiento a las actividadesagropecuariasyforestales,porlogeneral,favorecíaasectoresconciertacapacidadproductiva:“losproductoresdebajosingresosquerepresentanel96.8porcientodeltotaldelosacreditadosporFIRA recibieron el 40.7 por ciento del total del crédito, mientras los productores demás altosingresos,querepresentanel3.3porcientorecibieronel59.3porciento”27.
Comparando dos momentos distintos, 2010 y 201628, se señala que en 2010, FideicomisosInstituidosenRelaciónconlaAgricultura(FIRA)clasificabaalosproductoresentrescategorías:PD1,PD2yPD329yluego,apartirde2014,laclasificacióncambiaacincocategorías:E1,microempresa;E2,empresafamiliar;E3,pequeñaempresa;E4,medianaempresa;yE5,empresagrande30;porloqueseobservaunaconcentracióndelfinanciamientoengrandesempresasoproductores,siendolosmásfavorecidoslasylosproductoresoempresasconmayoresrecursos.En2010,comoloseñalóMeza,losPD3recibieronel59.3%delfinanciamientomientrasqueen2016lasempresasgrandesse llevaron 64.4%. Igualmente crecieron las desigualdades entre estratos: en 2010 los PD1recibieronenpromedio16,261pesosylosPD3,52,562pesos.Para2016losapoyosfueron6,620pesosparamicroempresariosyde108,736pesosparagrandesempresas.
27MezaMiguel(2013).Losserviciosfinancierosenelsectorrural.Subsidiosalcampo.org.mx.México.Página32.28Enestecasonosreferimosalfinanciamientoocolocacióndecartera,noalosrecursosdesubsidios.29LosPD1sonaquellosproductoresendesarrollocuyoIngresoNetoAnualnorebasa1,000veceselsalariomínimoenlazonaenqueserealicenlasinversiones;losPD2tieneningresosmayoresa1,000yhasta3,000,ylosPD3superanlos3,000salariosmínimosanuales.30E1,microempresa:Personafísicaquesededicaaactividadesprimariasy/oactividadesruralesnoagropecuariasymontodecréditohasta10,000UDIporacreditadofinal;E2,empresafamiliar:Personafísicaomoralconactividadeseconómicasenelsectorprimarioy/oruralymontodecréditohasta33,000UDIporacreditadofinal;E3,pequeñaempresa:Personafísicaomoral conalgunaactividadenel sectorprimarioy/o rural ymontodecréditono rebasa los160,000UDIporacreditadofinal;E4,medianaempresa:Personafísicaomoralconalgunaactividadenelsectorprimarioy/oruralymontodecréditodehasta4millonesdeUDIporacreditadofinalde4millonesdeUDIporacreditadofinal,yE5,empresagrande:Persona física o moral con alguna actividad en el sector primario, de transformación de productos agropecuarios,forestalesypesqueros,agroalimentarioy/oruralymontodecréditodemásde4millonesdeUDIporacreditadofinal.
- 10.020.030.040.0
Tamp
SinSonJalChihGtoZacBC Mich
VerChisDgoCam
pRL GroPueSLPOax
BCSCoahNL Nay
YucMor
Qto
Qroo
Mex
TlaxHidAgsColTabCDM
X*
2013 2016
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 34
36
Ilustración22.FIRA:financiamientoportipodeproductor2010-2016
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeFIRA2010-2016
EsimportanteseñalarqueenelcasodelaFinancieraNacionaldeDesarrolloAgropecuario,Rural,ForestalyPesquero(FDN)seobservamenosconcentracióndelcréditoportipodeproductoraoproductoroempresa31,mientrasque,enFIRAlasdiferenciasentrelosextremosfuede15vecesenlaFNDladiferenciaentrePD1ygrandesempresasfuede12veces.En2016,enpromedio,losPD1recibieron370pesos,mientraslasgrandesempresasrecibieroncasicincomilpesos.Enelcasodelaconcentración, losPD1representanel30%de losacreditadosy lescorrespondióel14.1%delfinanciamiento mientras que las grandes empresas sus porcentajes son 1.9% y 12%respectivamente.Esdecir,en laFNDes ligeramentemenor ladiferenciaentreestratosymenosconcentradoenlasgrandesempresas.
Ilustración23.FND:distribucióndelcréditoportipodeproductoryempresa2016
31Pornodisponerdelainformaciónde2012oañosanterioresnoserealizóelcomparativo
-
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
PD1 PD2 PD3
- 10.020.030.040.050.060.070.0
E1-Microem
presa
E2-EmpresaFam
iliar
E3-PequeñaEmpresa
E4-MedianaEm
presa
E5-EmpresaGrande
www.SubsidiosalCampo.org.mx35
36
Ilustración22.FIRA:financiamientoportipodeproductor2010-2016
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndeFIRA2010-2016
EsimportanteseñalarqueenelcasodelaFinancieraNacionaldeDesarrolloAgropecuario,Rural,ForestalyPesquero(FDN)seobservamenosconcentracióndelcréditoportipodeproductoraoproductoroempresa31,mientrasque,enFIRAlasdiferenciasentrelosextremosfuede15vecesenlaFNDladiferenciaentrePD1ygrandesempresasfuede12veces.En2016,enpromedio,losPD1recibieron370pesos,mientraslasgrandesempresasrecibieroncasicincomilpesos.Enelcasodelaconcentración, losPD1representanel30%de losacreditadosy lescorrespondióel14.1%delfinanciamiento mientras que las grandes empresas sus porcentajes son 1.9% y 12%respectivamente.Esdecir,en laFNDes ligeramentemenor ladiferenciaentreestratosymenosconcentradoenlasgrandesempresas.
Ilustración23.FND:distribucióndelcréditoportipodeproductoryempresa2016
31Pornodisponerdelainformaciónde2012oañosanterioresnoserealizóelcomparativo
-
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
PD1 PD2 PD3
- 10.020.030.040.050.060.070.0
E1-Microem
presa
E2-EmpresaFam
iliar
E3-PequeñaEmpresa
E4-MedianaEm
presa
E5-EmpresaGrande
37
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelaFND.
Sobreladistribucióngeográficadelfinanciamientoseobservaunaconcentraciónenentidadesdelnorte y occidente del país. Las entidades de Sinaloa, Jalisco, Chihuahua, Sonora, Michoacán,GuanajuatoyTamaulipasconcentranel52.7%delfinanciamientoqueotorgoFIRAyFNDen2016cuandoenestassieteentidadesseconcentranel17.7%delasUnidadesdeProducción(UP)conactividadagropecuaria y forestal. También seobservaqueambas instituciones favorecenmásomenosalasmismasentidadesduplicandoesfuerzos.
Ilustración24.Distribucióndelfinanciamientoporentidadfederativa(milesdemillonesdepesos)
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeFIRAyFND2016.
4.5.ProgramaEspecialdeEnergíaparaelCampoenmateriadeenergíaeléctricadeusoagrícola
DeacuerdoaSAGARPA,elProgramatienecomofinalidadquelaspersonasfísicasymoralesquerealicenactividadesagrícolas,yqueutilicenenergíaeléctricaenelbombeoyrebombeodeaguaparausoderiegoagrícola,seanbeneficiariasdelaCuotaEnergéticaparaincentivar losprocesosprimarios de las actividades agrícolas. El sector al que va dirigido el programa es “cualquierproductorquesededicaalasactividadesagrícolasyqueutiliceenergíaeléctricaenelbombeoyrebombeo de agua para uso de riego agrícola, mismos que deberán estar al corriente en sus
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%
Créditos MontosPD1 PD2 PD3 MICRO EMP PEQUEÑA EMP MEDIANA EMP GRANDE EMP
- 5.00
10.0015.0020.0025.0030.00
SinJalChihuaSonMich
GtoTam
pVerChisNL
Mex
BC DgoPueSLPNay
CDMX
CoahYucOax
ZacAgsQue
HidCam
pTabColMor
BCSQroo
GroTla
FND FIRA
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 36
38
obligaciones con la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y la Comisión Nacional del Agua(CONAGUA)”32.
Conbaseenelejerciciodelpresupuestodelaño2015quereportaSAGARPA, sepueden indicaralgunas conclusiones: i) los apoyos en la tarifa de estímulo significaron 24mil 655millones depesos33,loquerepresentaunaltosubsidio,mayoraloquesedesembolsaenProcampo,apoyosalacomercializaciónyProganjuntosenunaño;ii)beneficiasoloalasylosproductoresquedisponenderiegodebombeoyrebombeo;paraeseañosedieron65,530apoyos;sicadaapoyorepresenteunapersonaproductora,seatendióel1.7%delasUPconactividadagrícolay10.4%delasUPquedisponenderiego;iii)78.5%delapoyoseejercióenseisestados:Chihuahua,Guanajuato,Jalisco,Coahuila,MichoacányDurango; iv) elmontopromedioporapoyo fuede376milpesos, loquesignificaunaltosubsidioaestetipodeproducción,yv)noseapoyóa losestadosdeCiudaddeMéxico,Sinaloa,Sonora,Tabasco,Tamaulipas,Tlaxcala,Veracruz,YucatányZacatecas.
Ilustración25.DistribucióndeapoyosProgramaEspecialdeEnergíaparaelcampo
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeSAGARPA2016.
Esimportantereflexionarlosefectosmedioambientalesquepuedetenerestesubsidio.DeacuerdoalestudiodelCentroMarioMolina“Reformaydesacoplamientodesubsidioseléctricosquecausanla sobreexplotaciónde losacuíferos” se señalaque: i) la tasaa laque incrementaelnúmerodeacuíferos sobreexplotadosnoes sostenible; ii) la sobrexplotaciónes causadaoagravadapor lossubsidiosactualesalaelectricidadparabombeodelagua;iii)elSubsidiobrutoesde15milmillonesdepesosanuales(en2015lacuotaenergéticaanualdeacuerdoalpadróndebeneficiariosfuede24milpesos);iv)Elgastogubernamentalporelsubsidioalatarifaeléctricadelsectoragrícolaentre2003-2013creció1.57vecesen10años;v)elsubsidiogeneraacortoplazo:falsarentabilidaddeciertoscultivos;amedianoplazo:nohayincentivosaadoptarymantenermejorestecnologías,yalargoplazo:pérdidadecompetitividaddelsectoryagotamientocríticodemantosfreáticosqueincrementarán aún más los costos por bombeo, y vi) es un subsidio que beneficia más a los
32 SAGARPA: https://www.gob.mx/sagarpa/acciones-y-programas/programa-especial-de-energia-para-el-campo-en-materia-de-energia-electrica-de-uso-agricola33Esimportanteseñalarqueelsubsidioalatarifanoesenrecursoslíquidos:enlosrecibosqueemitelaCFEseregistraelcostorealyelcostoconsiderandoelsubsidioconloquedisminuyeenelrecibolatarifaapagar.
-
10.0
20.0
30.0
40.0
www.SubsidiosalCampo.org.mx37
39
agricultoresmásricos,aldecilXlecorrespondióel53.7%delmonto,conunpromediode409milpesosporusuariomientrasqueeldecilIrecibeenpromedio113pesosalaño34.
4.6DistribucióndelosapoyosdeSAGARPAporentidadfederativa
Robles al analizar el presupuestode SAGARPA2007-2010, indica que en términos absolutos, seejercióel40%delpresupuestoensolamentecincoentidadesdelpaís:Sinaloa,Tamaulipas,Sonora,JaliscoyChihuahua.Ademásseñalaque“laconcentracióndelpresupuestoenciertasentidadesesuna constante año con año. Los cuatro años analizados del presupuesto por entidad federativa(2007-2010)presentanlamismacurvadedistribución,laúnicadiferenciaobservableesqueenlosúltimosdosañoslasdiferenciasdemontosrecibidoporentidadsonmenorescuandosecomparanentreellas (...).CadaprogramadeSAGARPAelaboróunaMatrizde IndicadoresparaResultados(MIR) y estableció la problemática que quería resolver; sobre esta lógica pareciese que losproductoresmáscapitalizadosson losquemásdeficiencias tieneny losqueacumulantodos losproblemasloscualesnoresuelven,puesañoconañorecibenapoyos”35.
Observandolainformaciónparael201636seencuentracasielmismocomportamiento.Aparecenlascincoentidadesyseagregandosmás:VeracruzyChiapas.Estassieteentidadesconcentraronel41.2%delpresupuestoejercidoeneseañocuandosoloregistranel29.3%delasUP.Laaparicióndeotrosestadosyunamenorconcentracióndelossubsidiostienequeverconladisminucióndelpresupuestoaalgunosprogramas,alostopesmáximosquepuederecibirunapersonaproductoraquehandisminuidoyamayores recursosaalgunosprogramasdeapoyoa lasy losmedianosypequeñosproductores.
OtradelasconclusionesesquenoseencuentraunarelaciónentremontosejercidosyelnúmerodeUPqueexistenencadaentidadfederativa.Porejemplo,TamaulipasySinaloaqueejercieronel16.1% del presupuesto, solo registran el 3.1% de las UP,mientras que Chiapas y Veracruz, susporcentajesson13.6y20.8%respectivamente.Enesesentido,estadoscomoTamaulipas,Sinaloa,Sonora, Chihuaha y Jalisco se ven favorecidos,mientras que los estados del Sur del país se vendesfavorecidosconladistribucióndelpresupuesto.
Ilustración26.SAGARPA:montoejercido2016versusUnidadesdeProducción
34CentroMarioMolinaparaEstudiosEstratégicosdel SectorAmbiental (S/F). CentroMarioMolina.Presentacióndeltrabajo “Reforma y desacoplamiento de subsidios eléctricos que causan la sobreexplotación de los acuíferos”.www.centromariomolina.org35 Robles Héctor (2013). Ejercicio del presupuesto de SAGARPA por programa y entidad federativa:www.subsidiosalcampo.org.mx.Página6-7.36NoseincluyóelestímuloqueotorgaelProgramaEspecialdeEnergíaparaelCampoylosrecursosfinancierosdeFNDyFIRAportenerotracaracterísticadistintaalossubsidiosqueotorgaSAGARPAmediantesusprogramas.
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 38 40
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeSAGARPA2016.
Loanteriorsereflejacuandoseobtieneeldatopercápita.ParaesteejerciciosedividióelmontoejercidoentreeltotaldeUPconactividadagropecuariaqueseregistranencadaentidadfederativa.Aparece la CiudaddeMéxico enprimer lugar porqueunaparte importantedel presupuestodecomercializaciónseadministraporASERCAysereportaenestaciudad.Eliminandoestaentidad,losapoyospercápitamásaltosseotorganen9estadosdelnortedelpaísylosmásbajosen9entidadesdelcentroysurdeMéxico.
Ilustración27.MontoPercápitaporUPporentidadfederativa
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeSAGARPA2016.
LoanteriorindicaunaconstanteenlosprogramasqueoperaSAGARPA,tiendenabeneficiarapocospersonas productoras con grandes cantidades en las regiones con disponibilidad de riego einfraestructuraqueselocalizanenlosestadosdelNortemientrasqueenelSuryCentrodelpaísselesatiendepreferentementeconprogramassociales.Esdecir,unapolíticabimodal.
4.7. GastofederalizadodeSAGARPA
0.0
5.0
10.0
15.0
Tamp
Sin
Ver
Chis
Jal
Chih
Mich
Son
Gto
Oax
Pue
Gro
Dgo
CDMX
SLP
Mex
Zac
Hgo
Yuc
Coah
Ags
Camp
Nay
Mor
Tab
Tlax
Qto
NL
BC Qroo
Col
BCS
Monto UP
0.010,000.020,000.030,000.040,000.050,000.060,000.070,000.080,000.090,000.0
CDMX
TAMP BC Son
Sin
Ags
BCS
Chih
Dgo
Coah Col
Jal
Camp
Qroo NL
Mor Yuc
Gto
Qto
Nay
Mich
Zac
SLP
Tlax Ver
Chis
Tab
Gro
Hgo
Oax Pue
Mex
39
agricultoresmásricos,aldecilXlecorrespondióel53.7%delmonto,conunpromediode409milpesosporusuariomientrasqueeldecilIrecibeenpromedio113pesosalaño34.
4.6DistribucióndelosapoyosdeSAGARPAporentidadfederativa
Robles al analizar el presupuestode SAGARPA2007-2010, indica que en términos absolutos, seejercióel40%delpresupuestoensolamentecincoentidadesdelpaís:Sinaloa,Tamaulipas,Sonora,JaliscoyChihuahua.Ademásseñalaque“laconcentracióndelpresupuestoenciertasentidadesesuna constante año con año. Los cuatro años analizados del presupuesto por entidad federativa(2007-2010)presentanlamismacurvadedistribución,laúnicadiferenciaobservableesqueenlosúltimosdosañoslasdiferenciasdemontosrecibidoporentidadsonmenorescuandosecomparanentreellas (...).CadaprogramadeSAGARPAelaboróunaMatrizde IndicadoresparaResultados(MIR) y estableció la problemática que quería resolver; sobre esta lógica pareciese que losproductoresmáscapitalizadosson losquemásdeficiencias tieneny losqueacumulantodos losproblemasloscualesnoresuelven,puesañoconañorecibenapoyos”35.
Observandolainformaciónparael201636seencuentracasielmismocomportamiento.Aparecenlascincoentidadesyseagregandosmás:VeracruzyChiapas.Estassieteentidadesconcentraronel41.2%delpresupuestoejercidoeneseañocuandosoloregistranel29.3%delasUP.Laaparicióndeotrosestadosyunamenorconcentracióndelossubsidiostienequeverconladisminucióndelpresupuestoaalgunosprogramas,alostopesmáximosquepuederecibirunapersonaproductoraquehandisminuidoyamayores recursosaalgunosprogramasdeapoyoa lasy losmedianosypequeñosproductores.
OtradelasconclusionesesquenoseencuentraunarelaciónentremontosejercidosyelnúmerodeUPqueexistenencadaentidadfederativa.Porejemplo,TamaulipasySinaloaqueejercieronel16.1% del presupuesto, solo registran el 3.1% de las UP,mientras que Chiapas y Veracruz, susporcentajesson13.6y20.8%respectivamente.Enesesentido,estadoscomoTamaulipas,Sinaloa,Sonora, Chihuaha y Jalisco se ven favorecidos,mientras que los estados del Sur del país se vendesfavorecidosconladistribucióndelpresupuesto.
Ilustración26.SAGARPA:montoejercido2016versusUnidadesdeProducción
34CentroMarioMolinaparaEstudiosEstratégicosdel SectorAmbiental (S/F). CentroMarioMolina.Presentacióndeltrabajo “Reforma y desacoplamiento de subsidios eléctricos que causan la sobreexplotación de los acuíferos”.www.centromariomolina.org35 Robles Héctor (2013). Ejercicio del presupuesto de SAGARPA por programa y entidad federativa:www.subsidiosalcampo.org.mx.Página6-7.36NoseincluyóelestímuloqueotorgaelProgramaEspecialdeEnergíaparaelCampoylosrecursosfinancierosdeFNDyFIRAportenerotracaracterísticadistintaalossubsidiosqueotorgaSAGARPAmediantesusprogramas.
www.SubsidiosalCampo.org.mx39
40
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeSAGARPA2016.
Loanteriorsereflejacuandoseobtieneeldatopercápita.ParaesteejerciciosedividióelmontoejercidoentreeltotaldeUPconactividadagropecuariaqueseregistranencadaentidadfederativa.Aparece la CiudaddeMéxico enprimer lugar porqueunaparte importantedel presupuestodecomercializaciónseadministraporASERCAysereportaenestaciudad.Eliminandoestaentidad,losapoyospercápitamásaltosseotorganen9estadosdelnortedelpaísylosmásbajosen9entidadesdelcentroysurdeMéxico.
Ilustración27.MontoPercápitaporUPporentidadfederativa
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelejerciciodelosprogramasdeSAGARPA2016.
LoanteriorindicaunaconstanteenlosprogramasqueoperaSAGARPA,tiendenabeneficiarapocospersonas productoras con grandes cantidades en las regiones con disponibilidad de riego einfraestructuraqueselocalizanenlosestadosdelNortemientrasqueenelSuryCentrodelpaísselesatiendepreferentementeconprogramassociales.Esdecir,unapolíticabimodal.
4.7. GastofederalizadodeSAGARPA
0.0
5.0
10.0
15.0
Tamp
Sin
Ver
Chis
Jal
Chih
Mich
Son
Gto
Oax
Pue
Gro
Dgo
CDMX
SLP
Mex
Zac
Hgo
Yuc
Coah
Ags
Camp
Nay
Mor
Tab
Tlax
Qto
NL
BC Qroo
Col
BCS
Monto UP
0.010,000.020,000.030,000.040,000.050,000.060,000.070,000.080,000.090,000.0
CDMX
TAMP BC Son
Sin
Ags
BCS
Chih
Dgo
Coah Col
Jal
Camp
Qroo NL
Mor Yuc
Gto
Qto
Nay
Mich
Zac
SLP
Tlax Ver
Chis
Tab
Gro
Hgo
Oax Pue
Mex
41
Duranteelperiodo2003-2017,entérminosreales,elgastoqueoperanlasentidadesfederativasconforme a las Reglas deOperación de SAGARPA, disminuyó en un 31%.Destaquemos algunospuntosrelacionadosconelpresupuestoconcurrente:i)losrecursosparaqueoperenlasentidadesfederativassiemprehanrepresentadomenosdel6%de losrecursosdeSAGARPA; ii)apartirde2009losrecursosdestinadosparaesterubrodisminuyerondemaneraconstantehasta2016ysoloserecuperaronavaloresde2012en2017;iii)para2018,enelPPEFnoseasignaronrecursosalprogramaconcurrente;iv)lasaportacionesdeSAGARPAalosestadosalcanzaronsuspicosen2004(5.9%)y2008(5.8%)yapartirdeeseañoempezaronadisminuirhastarepresentarsóloel2.4%delpresupuestoasignadoaesta instituciónen2017ycomoyasedijonoseasignópresupuestoen2018. En conclusión, los recursos que operan los estados son muy bajos; cada año se fuecentralizandoyasuvezfuerondisminuyendo.Estosdatos introducenuntemarelevanteparaelsector:elquétantotienenqueparticiparlasentidadesfederativasenlamovilizaciónderecursosparaelcampo.LosgobiernoslocalesenMéxicotienenunaaltadependenciadelastransferenciasyprogramasfederalesdebidoenparteasupocarecaudaciónderecursospropios.Enunfuturo,esdeseable que las entidades federativasmejores su recaudación local para que también puedantenermecanismospropiosdeapoyoalsector.
Ilustración28.SAGARPA:gastofederalizado2003-2018
Fuente:elaboraciónpropiaconinformacióndelPEF2003-2017
4.8.Comparativoprincipalesprogramas2007-2018
Al revisar losprincipalesprogramasycomponentesdeapoyoproductivoensusmodalidadesdetransferenciascondicionadas,proyectosproductivos,desarrollodecapacidades,financiamientoeinfraestructuraseencontraronlossiguientesresultados:
• EnelPPEF2018alProgramadeConcurrenciaconlasEntidadesFederativasnoseleasignópresupuesto. Esto no significa que desaparezca, pues los recursos de los componentesfederalizadoscomoelPESA,COUSSAyExtensionismosicuentanconpresupuesto;másbienla preguntaes la proporcióndel presupuestodeestos componentesque vanoperar lasentidadesfederativas.
90
92
94
96
98
100
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
SAGARPA Estados
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 40
42
• Conrespectoa2007,losdosprogramasquecuentanconpadróndeproductores(ProagroProductivoyProgan)reportanunadisminuciónañoconañodesupresupuesto,loqueseexplicaporladisminucióndelascuotasdeapoyoyladepuracióndelpadrón.
• ElProgramadeApoyoalaComercializaciónregistraunincrementode12.8%entre2007-2018 y una disminución de -7.3% entre 2013-2018. El balance general de asignaciónpresupuestalparaesteprogramaduranteelperiodo2007-2018esnegativosiconsideramoslainflación.
• En el PPEF 2018 sólo los componentes PESA, Desarrollo de Zonas Áridas, ProagroProductivo, Progan y el Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria registranincrementosconrespectoalpresupuestoaprobadoen2017.Entodosloscasoselaumentoesmenoral5%,loquesignificasólounaactualizacióndesupresupuesto.
• Los componentes o programas ganadores en términos de presupuesto son: DesarrolloProductivo Sur Sureste; PESA; Tecnificación del Riego; Programa de Fomento a laProductividadPesquerayAcuícola;PIMAF;ElCampoentusManos;JovenEmprendedor;Desarrollo de Capacidades y Extensionismo Rural; Programa de Sanidad e InocuidadAgroalimentaria;AccesoalFinanciamiento;AgroasmexyFIRA.
• Lasituacióncambiasielanálisissehacedelperiodo2013-2018.SóloresultanconmayorespresupuestosDesarrolloProductivoSurSureste(antestrópicohúmedo);DesarrollodelasZonasÁridasyPROCAFEeImpulsoProductivoalCafé.
• Todo el rubro de financiamiento y aseguramiento (FIRA, FND y Agroasemex) durante elperiodo2003-2018disminuyeronpaulatinamenteelpresupuestoasignadoparasubsidios.
Ilustración29.Comparativopresupuestoprincipalesprogramas
ProgramaocomponenteDiferencia(%)
2007-2018 2013-2018 2017-2018
ProgramadeConcurrenciaconlasEntidadesFederativas -100.0 -100.0 -100.0
DesarrolloProductivoSurSureste(antestrópicohúmedo) 445.9 100.6 -14.8
ProyectoEstratégicodeSeguridadAlimentaria(PESA) 139.0 -13.4 2.4
DesarrolloComercialdelaAgriculturaFamiliar -100.0 -100.0
DesarrollodelasZonasÁridas 28.8 79.7 2.4
TecnificacióndelRiego 67.0 -32.6 -18.0
PROAGROCultivosBásicosyEstratégicos(antesProcampo) -25.2 -33.5 4.1
PROGANProductivo -48.2 -51.6 4.8
www.SubsidiosalCampo.org.mx41
43
ProgramadeFomentoalaProductividadPesquerayAcuícola 733.6 -11.8 -13.6
IncentivosalaComercialización 12.8 -7.3 -11.8
ProgramadeIncentivosparaProductoresdeMaízyFrijol(PIMAF) 104.6 -6.9 -56.6
PROCAFEeImpulsoProductivoalcafé 32.1 66.7 -20.0
FAPPA -20.7 -50.9 -38.3
ElCampoentusmanos(antesPROMUSAG) 71.9 -10.9 -18.8
Jovenemprendedoryfondodetierras(2) 117.7 -38.8 -46.3
DesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRural 220.4 -51.5 -23.3
ProgramadeSanidadeInocuidadAgroalimentaria 160.1 15.3 4.8
AccesoalFinanciamiento(antesAccesoalFinanciamientoenApoyo:Pecuario,AgriculturayPesca) 115.6 -38.7 -15.8
CapitalizaciónProductivaAgrícola(antesModernizacióndemaquinariayequipo) -21.4 -21.4 2.5
AGROASEMEX 175.0 -4.3 -6.5
FideicomisosInstituidosenRelaciónconlaAgricultura(FIRA)(3) 66.7 -22.3 -16.7
FinancieraNacionaldeDesarrolloAgropecuario,Rural,ForestalyPesquero(FND) -38.7 -28.5 -50.0
AgriculturaProtegida(S)(4) -100.0
1.Losprogramascambiandenombreentreadministracionesyenalgunosañosdondenoaparecepresupuestonosignificaquenoexista,soloquenofuedesglosado
2.Enalgunosañosincluyeelfondodetierras(2008-2013)yenotrosessólojovenemprendedor(2007,2014-2015.En2016-17cambiadenombre
3.Serefierealoscomponentesdesubsidiosnoalprogramadeacreditación
4.ElComponenteexisteen2016y2017peronoestádesagregadosupresupuesto
5.Algunosprogramaseneltranscursodeltiempocambiaronypuedenestarapoyandoactividadesdistintas,porejemploelcampoentusmanos,jovenemprendedor
6.(P)ProyectodePresupuestodeEgresosdelaFederación2018
Fuente:DOF,PEF2007-2017yPPEF2018
4.9.ProgramaS266ApoyoaPequeñosProductores(PAPP)
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 42
44
DeacuerdoaSAGARPAelobjetivogeneraldelProgramadeApoyosaPequeñosProductoresesquelas Unidades Económicas Rurales conformadas por pequeñas productoras y productoresincrementen la disponibilidad de alimentos. La PoblaciónObjetivo (PO) que busca atender estácompuestaporhombresymujerespequeños(as)productores(as)delaszonasruralesyperiurbanas,ysucoberturaesnacionalenelámbitoruralyperiurbano,acordealaubicacióndesuPO37.
4.9.1 Falta de una definición clara de PoblaciónObjetivo. La experiencia internacional señala laimportanciadedefinireidentificarconprecisiónalapoblaciónobjetivoanivelnacional,estatalylocal,requisitoquenocumpleelPAPP.Comoseseñalóanteriormente,losapoyosdeberíandeserparapersonafísicaomoralconactividadagropecuaria,pesqueraydemásactividadeseconómicasvinculadasalmediorural,quepertenezcanalosestratosE1,E2yE3.Sinembargo,alrevisaraquienvandirigidos losapoyosporcomponentesetienequevariosdeellosdirigensusapoyosaotrosestratosdepoblación.
• El componentedeAtenciónaSiniestrosAgropecuarios vadirigidoaunapoblaciónmásampliaaldefinirenlosconceptosdeapoyoqueestosserándestinadosaproductores(as)de bajos ingresos y productores(as) agrícolas, pecuarios y acuícolas con o sin acceso alseguro. Inclusoenlosaspectosparaseleccionara laspersonasbeneficiariasseestablecedos categorías: productoresdebajos ingresos yproductores(as) agrícolas i)Con cultivosanuales con20hectáreasomenosde temporal o riego; ii) conplantacionesde frutalesperennes,caféonopalcon10hectáreasomenosdetemporaloriego,yiii)productores(as)pecuarios,conunhatoganaderode60unidadesanimalomenosdeganadomayor(bovino)o su equivalente en ganado menor. Un número importante de estos productores nopertenecenalosestratosE1,E2yE3.
• El Programa deDesarrollo de las Zona Áridas (PRODEZA) presenta una clasificación porgrado demarginación para definir losmontos de apoyo y las aportaciones de las y losproductoresquenocorrespondealadefinicióndepequeñasopequeñosproductores,porejemplo,alasylosproductoresubicadosenlocalidadesdemarginaciónbajaselespideunaaportacióndel50%,loquesignificaquenoestánenlacategoríaE1aE3
• ElcomponentedeExtensionismo,DesarrollodeCapacidadesyAsociatividadProductivaenelconceptodeapoyoacentrosdeextensionismodefineunaseriedeactividadesquesedebenrealizarquenotienenqueverconlosestratosE1aE3,“estableceformar,capacitar,dar seguimiento, acompañamiento y certificar competencias de los extensionistas,productores y productoras; monitorear el estado de la agricultura a nivel nacional eidentificaráreasdeoportunidadparaeldesarrolloruralsustentableanivelcomunitarioyregional; reunir, sintetizar y analizar información relativa a tecnología, economía ymercados; integrarycoordinarunareddeinstitucionesnacionalese internacionalesqueprovean el sustento científico y tecnológico para el desarrollo de capacidades yextensionismorural;llevaracaboaccionesdeintercambiodeexperienciasycapacitaciónaextensionistas,productoresyproductorasatravésdeacuerdosconinstitucionesnacionalese internacionales; integrar y coordinar Grupos de Extensión e Innovación TerritorialUniversitarios(GEITUniversitarios)conlaparticipacióndeestudiantesdelosúltimosgradosdelasinstitucionesdeeducaciónmediasuperiorysuperior.
• El componente Fortalecimiento a Organizaciones Rurales establece en el concepto deapoyoqueestos serándestinados a organizaciones sociales del sector rural, legalmente
37SAGARPA.(https://www.gob.mx/sagarpa/acciones-y-programas/programa-de-apoyo-a-pequenos-productores-2017)
43
ProgramadeFomentoalaProductividadPesquerayAcuícola 733.6 -11.8 -13.6
IncentivosalaComercialización 12.8 -7.3 -11.8
ProgramadeIncentivosparaProductoresdeMaízyFrijol(PIMAF) 104.6 -6.9 -56.6
PROCAFEeImpulsoProductivoalcafé 32.1 66.7 -20.0
FAPPA -20.7 -50.9 -38.3
ElCampoentusmanos(antesPROMUSAG) 71.9 -10.9 -18.8
Jovenemprendedoryfondodetierras(2) 117.7 -38.8 -46.3
DesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRural 220.4 -51.5 -23.3
ProgramadeSanidadeInocuidadAgroalimentaria 160.1 15.3 4.8
AccesoalFinanciamiento(antesAccesoalFinanciamientoenApoyo:Pecuario,AgriculturayPesca) 115.6 -38.7 -15.8
CapitalizaciónProductivaAgrícola(antesModernizacióndemaquinariayequipo) -21.4 -21.4 2.5
AGROASEMEX 175.0 -4.3 -6.5
FideicomisosInstituidosenRelaciónconlaAgricultura(FIRA)(3) 66.7 -22.3 -16.7
FinancieraNacionaldeDesarrolloAgropecuario,Rural,ForestalyPesquero(FND) -38.7 -28.5 -50.0
AgriculturaProtegida(S)(4) -100.0
1.Losprogramascambiandenombreentreadministracionesyenalgunosañosdondenoaparecepresupuestonosignificaquenoexista,soloquenofuedesglosado
2.Enalgunosañosincluyeelfondodetierras(2008-2013)yenotrosessólojovenemprendedor(2007,2014-2015.En2016-17cambiadenombre
3.Serefierealoscomponentesdesubsidiosnoalprogramadeacreditación
4.ElComponenteexisteen2016y2017peronoestádesagregadosupresupuesto
5.Algunosprogramaseneltranscursodeltiempocambiaronypuedenestarapoyandoactividadesdistintas,porejemploelcampoentusmanos,jovenemprendedor
6.(P)ProyectodePresupuestodeEgresosdelaFederación2018
Fuente:DOF,PEF2007-2017yPPEF2018
4.9.ProgramaS266ApoyoaPequeñosProductores(PAPP)
www.SubsidiosalCampo.org.mx43
45
constituidasquenopersigan finesde lucro y/opolítico y cuyoobjeto social les permitadesarrollar,entreotras,lasactividadesprevistasporelartículo143delaLeydeDesarrolloRuralSustentable;locualseráenrazóndelossiguientesconceptosymontosmáximos.Esdecir,acualquierorganización, independientementedesi trabajanonoconpequeñasypequeñosproductores.
• ElcomponentePROCAFÉeImpulsoProductivoalCafé,aligualqueenloscasosanteriores,está dirigido a las y los productores al definir en los criterios de elegibilidad que elcomponente apoyará a personas físicas, morales y grupos de trabajo que presentensolicituddeapoyoconformealAnexoXIII“ListadodeProductoresIntegralesdelaPersonaMoralSolicitantedelasReglasdeOperación”vigentes,teniendoprioridadlossolicitantesque se encuentren ubicados en los polos de desarrollo determinados por la UnidadResponsable.
• Situación similar sucede con el Programa de Apoyos para Productores deMaíz y Frijol(PIMAF) al definir que los apoyos serán destinados a personas físicas dedicadas a laproduccióndemaízy/ofrijolubicadasenlosestadosdeChiapas,Guerrero,Oaxaca,PueblayVeracruz;asícomoenlosmunicipiosdemedio,altoymuyaltogradodemarginaciónenelrestodelasentidadesfederativas.
• ElFondoparaelApoyoaProyectosProductivosenNúcleosAgrarios(FAPPA)nosegmentala población por estratos, se propone apoyar a todos al definir que los apoyos serándestinados a hombres ymujeres quehabitanpreferentemente enNúcleosAgrarios coninfraestructura básica, equipo, insumos, especies pecuarias y asesoría técnica para laimplementacióndeproyectosproductivos.
• Sucede igual con el Componente de Conservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua(COUSSA)quedefinelosapoyosserándestinadosapersonasfísicasomoralesorganizadasengruposdenominadoscomitéproproyecto,quesededicanaactividadesdeproducciónagrícolaypecuaria,ubicadasenlosmunicipiosacordadosencadaentidadfederativacomodemayorprioridadporelgradodedeterioro,escasezosobreexplotacióndesusrecursosproductivosprimarios(suelo,aguayvegetación).
Ilustración30.Tipodebeneficiarioporcomponente
Componente Tipodebeneficiario
ArráigateJoven-ImpulsoEmprendedor
Organizaciónlegalmenteconstituidaogrupoinformal,integradoporpersonasproductoras,cuyos(as)socios(as)conplenoderechoointegrantes,seanensutotalidadpersonasde18a35añosdeedadqueformenpartedelosEstratosE1,E2yE3
AtenciónaSiniestrosAgropecuarios
Productores(as)debajosingresosyproductores(as)agrícolas,pecuariosyacuícolasconosinaccesoalseguro
ProgramadeDesarrollodeProgramadeDesarrollodelasZonaÁridas(PRODEZA)
Productoresdandoprioridaddeacuerdoacriteriosdepobrezaygruposlegalmenteconstituidos
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 44
46
ElCampoenNuestrasManos
Organizaciónlegalmenteconstituidaogrupoinformal,integradoporpersonasproductoras,cuyos(as)socios(as)conplenoderechoointegrantes,seanensutotalidadmujeresmayoresde18añosyhasta65añoscumplidos,encondicióndepobrezaypequeñasproductoraspertenecientesalosestratosE1,E2yE3
Extensionismo,DesarrollodeCapacidadesyAsociatividadProductiva
pequeños(as)productores(as)yaseademaneraindividual,organizadosengrupooconstituidoscomopersonamoraldelsectorruralpertenecientesalosestratosE1,E2yE3
FortalecimientoaOrganizacionesRurales
Organizacionessocialesdelsectorrural,legalmenteconstituidasquenopersiganfinesdelucroy/opolítico
PROCAFÉeImpulsoProductivoalCafé
Personasfísicasymoralesquesededicanalaproduccióndecafépararenovarorepoblarsuscafetalesdebidoalabajaproductividadquepresentan
ProgramadeApoyosparaProductoresdeMaízyFrijol(PIMAF)
personasfísicasdedicadasalaproduccióndemaízy/ofrijolubicadosenlosestadosdeChiapas,Guerrero,Oaxaca,PueblayVeracruz;asícomoenlosmunicipiosdemedio,altoymuyaltogradodemarginaciónenelrestodelasentidadesfederativas
ProyectosProductivos(FAPPA) hombresymujeresquehabitanpreferentementeenNúcleosAgrarios
InfraestructuraProductivaparaelAprovechamientoSustentabledelSueloyAgua(EjecuciónNacional)
personasfísicasomoralesorganizadasengruposdenominadoscomitéproproyecto,quesededicanaactividadesdeproducciónagrícolaypecuaria,ubicadasenlosmunicipiosacordadosencadaentidadfederativacomodemayorprioridadporelgradodedeterioro,escasezosobreexplotacióndesusrecursosproductivosprimarios(suelo,aguayvegetación)
ProyectodeSeguridadAlimentariaparaZonasRurales
Losapoyosserándestinadosapoblaciónencondicióndepobrezaypobrezaextremaquerealicenopretendanrealizaractividadesagropecuarias,acuícolasypiscícolas
Fuente:ROP2017.SAGARPA
4.9.2. Otra de las recomendaciones internacionales sobre política pública es que los programasdebensercomponentescoordinadosycomplementariosentresí,ocoordinadosporunasolaárea,detalformaquelasylosproductoresrecibanunconjuntoarticuladodeservicioscomplementariossuficientespara resolver losproblemasyestimularprocesosdedesarrollocrecientementeauto-sustentados.
El PAPP no cumple ninguna de las dos características. Los componentes no se encuentranarticuladosentresí,másbiencadaunodeellosoperacomounprogramaporsímismoyotorgacercadedosotresservicios.Tampocopuedearticularmásdeuncomponente,puesvariosdeellosestablecencomocondiciónquenohayarecibidoincentivososubsidiosdeotrocomponenteparalosmismosconceptosaprobados.
www.SubsidiosalCampo.org.mx45
47
Cuatrodeloscomponentesdanapoyosparaproyectosproductivos;seisbrindanasistenciatécnicaosoportetécnico;tresdanpaquetesproductivos,unoatiendesiniestrosagropecuarios,otroapoyaelfortalecimientodelasorganizacionesyunamásesparadesarrollodecapacidades.
Ilustración31.Tiposdeapoyoporcomponente
Componente Conceptodeapoyo
ArráigateJoven-ImpulsoEmprendedor
I.CapacitaciónyConsultoría;II.ProyectosdeProducciónPrimariayAgregaciónDeValor;III.Asistenciatécnica;IV.Diseñodemarcadelproductoterminadoysusaplicaciones
AtenciónaSiniestrosAgropecuarios
I.SeguroAgrícola,Pecuario,AcuícolaoPesqueroCatastróficoyII.ApoyosDirectos
PRODEZA Proyectosintegralesdedesarrolloruralterritorialpreferentemente
ElCampoenNuestrasManos
I.Paquetesproductivosparaelautoconsumo;II.ProyectosdeProducciónprimariayagregacióndevalor,yIII.Accionesdeinducciónestratégica,soportetécnico–metodológicoyseguimiento
Extensionismo,DesarrollodeCapacidadesyAsociatividadProductiva
I.Extensionistas,II.CentrosdeExtensionismo,
FortalecimientoaOrganizacionesRurales
I.Profesionalización,II.Equipamiento,III.Comunicación,IV.GastosInherentesalaEjecucióndelPlandeTrabajo
PROCAFÉeImpulsoProductivoalCafé
I.Infraestructura,equipamientoeinsumos,II.Adquisiciónyestablecimientodeplantaproducidasenviverosacreditadosyconmaterialgenéticocertificado,III.Paquetetecnológico,IV.Capacitación,asistenciatécnicaespecializada,V.ActualizaciónPadrónNacionalCafetalero,yVI.Incentivoparapagodeinspecciónexternaparacertificaciónorgánica
PIMAF I.PaqueteTecnológicomaízyII.PaqueteTecnológicofrijol
FAPPA I.AportaciónDirecta,paraGrupossinformalidadjurídica(proyectosyotrosgiros)yII.AportaciónDirecta,paralosGruposlegalmenteconstituidos
InfraestructuraProductivaparaelAprovechamientoSustentabledelSueloyAgua(EjecuciónNacional)
I.Infraestructuraparacaptación,manejoyalmacenamientodeagua,II.Prácticasdeconservacióndesueloyagua,III.Proyectos(elaboraciónyejecución)yIVSoportetécnico
PESA
I.Infraestructura,equipo,materialvegetativo,especieszootécnicas,piscícolasyacuícolas,II-Serviciosintegralesparalaimplementacióndeestrategiasdedesarrolloparalaseguridadalimentariaynutricional,lapromoción,diseño,ejecuciónyelacompañamientodeproyectos,III.Serviciosdeasistenciatécnicaysoportetécnico-metodológico,bajolametodologíaFAO,yIV.
48
ServiciosdesupervisióndeldesempeñoyseguimientodelacalidaddelosserviciosprofesionalesdelasADR
Fuente:ROP2017.SAGARPA
El segundo criterio de política que no cumple es que el programa sea operado por unamismainstancia.EnelcasodelPAPPintervienenseisdirecciones,unaComisiónNacional(CONAZA)yunaCoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial.Todasellasnotienenunamismalíneademando,puespertenecenaSubsecretaríasdiferentesodependendirectamentedelSecretariodeSAGARPA.Unamuestra de esta falta de integración es que cada una de ellas genera su propio listado debeneficiarios y a la fecha no han logrado integrar el padrón único de beneficiarios del PAPP.TampocoexisteunaMatrizdeIndicadoresparaResultados(MIR)quetengacongruencialógicaanivelverticalyhorizontalpuesloquesereportaenlaMIR2017esquecadacomponentetengaalmenosunindicador,aunquenoestérelacionadoconelrestodelosindicadores.
Ilustración32.Unidadresponsableporcomponente
Componente UnidadResponsable
ArráigateJoven-ImpulsoEmprendedorDirecciónGeneraldeDesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRuralyDirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural
AtenciónaSiniestrosAgropecuarios DirecciónGeneraldeAtenciónalCambioClimáticoenelSectorAgropecuario;
PRODEZA ComisiónNacionaldelasZonasÁridas(CONAZA).
ElCampoenNuestrasManos DirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural
Extensionismo,DesarrollodeCapacidadesyAsociatividadProductiva
DirecciónGeneraldeDesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRural.
FortalecimientoaOrganizacionesRurales CoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial
PROCAFÉeImpulsoProductivoalCafé DirecciónGeneraldeFomentoalaAgricultura
PIMAF DirecciónGeneraldeProductividadyDesarrolloTecnológico(DGPDT),
FAPPA CoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial
InfraestructuraProductivaparaelAprovechamientoSustentabledelSueloyAgua(EjecuciónNacional)
DirecciónGeneraldeProducciónRuralSustentableenZonasPrioritarias
PESA DirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural
LOS EFECTOS DEL PRESUPUESTO EN EL SECTOR RURAL 46
48
ServiciosdesupervisióndeldesempeñoyseguimientodelacalidaddelosserviciosprofesionalesdelasADR
Fuente:ROP2017.SAGARPA
El segundo criterio de política que no cumple es que el programa sea operado por unamismainstancia.EnelcasodelPAPPintervienenseisdirecciones,unaComisiónNacional(CONAZA)yunaCoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial.Todasellasnotienenunamismalíneademando,puespertenecenaSubsecretaríasdiferentesodependendirectamentedelSecretariodeSAGARPA.Unamuestra de esta falta de integración es que cada una de ellas genera su propio listado debeneficiarios y a la fecha no han logrado integrar el padrón único de beneficiarios del PAPP.TampocoexisteunaMatrizdeIndicadoresparaResultados(MIR)quetengacongruencialógicaanivelverticalyhorizontalpuesloquesereportaenlaMIR2017esquecadacomponentetengaalmenosunindicador,aunquenoestérelacionadoconelrestodelosindicadores.
Ilustración32.Unidadresponsableporcomponente
Componente UnidadResponsable
ArráigateJoven-ImpulsoEmprendedorDirecciónGeneraldeDesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRuralyDirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural
AtenciónaSiniestrosAgropecuarios DirecciónGeneraldeAtenciónalCambioClimáticoenelSectorAgropecuario;
PRODEZA ComisiónNacionaldelasZonasÁridas(CONAZA).
ElCampoenNuestrasManos DirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural
Extensionismo,DesarrollodeCapacidadesyAsociatividadProductiva
DirecciónGeneraldeDesarrollodeCapacidadesyExtensionismoRural.
FortalecimientoaOrganizacionesRurales CoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial
PROCAFÉeImpulsoProductivoalCafé DirecciónGeneraldeFomentoalaAgricultura
PIMAF DirecciónGeneraldeProductividadyDesarrolloTecnológico(DGPDT),
FAPPA CoordinaciónGeneraldeEnlaceSectorial
InfraestructuraProductivaparaelAprovechamientoSustentabledelSueloyAgua(EjecuciónNacional)
DirecciónGeneraldeProducciónRuralSustentableenZonasPrioritarias
PESA DirecciónGeneraldeDesarrolloTerritorialyOrganizaciónRural
49
Fuente:ROP2017.SAGARPA
En laevaluaciónalprograma¸enelmarcodelprogramadeevaluacionesdelCONEVAL2016, serealizaronobservacionessimilaresquenomodificóSAGARPAaldiseñarelProgramaen2017con11componentesenlugardeseis,loqueindicaqueelPAPPnoresolviólosproblemasobservadosenlaevaluaciónde2016.Endichaevaluaciónseconcluíalosiguiente:
• NohayunadefiniciónclaradelaPOensuscomponentes;dichaheterogeneidadnopermiteidentificardeformaclaraquepertenezcanaunmismouniversoenfuncióndelproblemaidentificado por el programa y que y que atienda a pequeños productores. Además, ladefiniciónnoestáenposibilidadesdecumplirloqueseñalaelArt.75delaLFPRHrespectode identificar con precisión la PoblaciónObjetivo, tanto por grupo específico como porregióndelpaís, entidadymunicipio. LaMIRno correspondeaunamatrizdeprograma:presenta los siguientes problemas: tres componentes no establecieron en su narrativaincrementodelaproductividadypequeñosproductoresrurales;noseestablececomosemedirálaproductividad;losmétodosdecálculodelosindicadoresdecomponentes,porsuconstrucción,notienenqueverconlaproductividadsinoconelaccesoalosbeneficios,yno se construyó laMIR con las actividades transversales sino a partir de componentes(MOCYR-CONEVAL-SAGARPA,2016).
• SobrelamedicióndelindicadordePropósito“noexistenevidenciasdecómosemedirálaproductividad,especialmentecuandolosefectospositivosdelprograma,nosereflejandemanerainmediata,sinoesprobablequeenlossiguientesaños.Enlosmediosdeverificaciónsehabladeinformes,reportes,expedientes,basededatos,sinembargonoexisteevidenciadocumentalenlainformaciónentregadaporlaSAGARPAqueseñalelametodologíaparalamedicióndelindicador.
• Seobservaquelosobjetivosdelcomponentesonindependientesunodelotroyellogrodeunobjetivononecesariamentepermiteellogrodelotroobjetivoy,alrevés,noalcanzarlametaenunobjetivonoimpactaeldesempeñodecualquierotroobjetivo.
www.SubsidiosalCampo.org.mx47
49
Fuente:ROP2017.SAGARPA
En laevaluaciónalprograma¸enelmarcodelprogramadeevaluacionesdelCONEVAL2016, serealizaronobservacionessimilaresquenomodificóSAGARPAaldiseñarelProgramaen2017con11componentesenlugardeseis,loqueindicaqueelPAPPnoresolviólosproblemasobservadosenlaevaluaciónde2016.Endichaevaluaciónseconcluíalosiguiente:
• NohayunadefiniciónclaradelaPOensuscomponentes;dichaheterogeneidadnopermiteidentificardeformaclaraquepertenezcanaunmismouniversoenfuncióndelproblemaidentificado por el programa y que y que atienda a pequeños productores. Además, ladefiniciónnoestáenposibilidadesdecumplirloqueseñalaelArt.75delaLFPRHrespectode identificar con precisión la PoblaciónObjetivo, tanto por grupo específico como porregióndelpaís, entidadymunicipio. LaMIRno correspondeaunamatrizdeprograma:presenta los siguientes problemas: tres componentes no establecieron en su narrativaincrementodelaproductividadypequeñosproductoresrurales;noseestablececomosemedirálaproductividad;losmétodosdecálculodelosindicadoresdecomponentes,porsuconstrucción,notienenqueverconlaproductividadsinoconelaccesoalosbeneficios,yno se construyó laMIR con las actividades transversales sino a partir de componentes(MOCYR-CONEVAL-SAGARPA,2016).
• SobrelamedicióndelindicadordePropósito“noexistenevidenciasdecómosemedirálaproductividad,especialmentecuandolosefectospositivosdelprograma,nosereflejandemanerainmediata,sinoesprobablequeenlossiguientesaños.Enlosmediosdeverificaciónsehabladeinformes,reportes,expedientes,basededatos,sinembargonoexisteevidenciadocumentalenlainformaciónentregadaporlaSAGARPAqueseñalelametodologíaparalamedicióndelindicador.
• Seobservaquelosobjetivosdelcomponentesonindependientesunodelotroyellogrodeunobjetivononecesariamentepermiteellogrodelotroobjetivoy,alrevés,noalcanzarlametaenunobjetivonoimpactaeldesempeñodecualquierotroobjetivo.
Top Related