RReevviissiióónn RRááppiiddaa ddee llooss FFoonnddooss AAmmbbiieennttaalleess ddee CCoonnsseerrvvaacciióónn
A L I A N Z A P A R A E L F I N A N C I A M I E N T O D E L A C O N S E R V A C I Ó N
Grupo de Trabajo sobre Fondos Ambientales
Créditos de fotografías
Interior de la portada
© WWF-Canon/ Anthony B. RATH
Página/ Fotógrafo
2 © WWF-Canon/ Anthony B. RATH
4 © WWF-Canon/ Alain COMPOST
6-7 © WWF-Canon/ Richard HAMILTON
9 © WWF-Canon/ Darwin RIVADENEIRA
11 © WWF-Canon/ Dirk Adler/FUNBIO/2005
12 © WWF-Canon/ Chris Martin BAHR
15 © WWF-Canon/ Madagascar Foundation
for Protected Areas and Biodiversity
16-17 © WWF-Canon/ Martin HARVEY
18 © WWF-Canon/ Martin HARVEY
Dentro de la cubierta trasera
© WWF-Canon/ Roger LeGUEN
mayo de 2008
R E S U M E N E J E C U T I V O
LA ALIANZA PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA CONSERVACIÓN
(CFA) se creó en 2002 para impulsar la promoción, transferencia
e intercambio de conocimientos sobre los fondos ambientales
para apoyar la protección de la biodiversidad mundial.
Entre los miembros de CFA se incluyen:
Agencia Danesa de Cooperación Internacional (DANIDA)
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID)
Asociación de Conservación de Parques Nacionales (NPCA)
Banco Alemán de Desarrollo (KfW)
Banco Mundial
Centro de Desarrollo para la Conservación (CDC)
Chemonics Internacional
Conservación Internacional (CI)
Cooperación Técnica Alemana (GTZ)
Fondo Brasilero para la Biodiversidad (Funbio)
Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF)
Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD)
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
Red de Fondos Ambientales de Latinoamérica y el Caribe (RedLAC)
Sociedad Real para la Protección de las Aves (RSPB)
The Nature Conservancy (TNC)
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN)
Wildlife Conservation Society (WCS)
Alianza para el Financiamiento de la Conservación (CFA). 2008. Revisión
Rápida de los Fondos Ambientales.Preparado para el Grupo de Trabajo sobre
Fondos Ambientales de la CFA por Barry Spergel y Philippe Taïeb.
Araña Lobo, Belice
CITA
Tortuga baula (Dermochelys coriacea)
EL GRUPO DE TRABAJO SOBRE FONDOS AMBIENTALES
se creó en 2002 para hacer frente al desafío mundial de gestionar
financiamiento para la conservación generando oportunidades para una
mayor colaboración entre gobiernos, agencias públicas y ONG en
compartir información de forma más sistemática, aunar los conocimientos
y recursos necesarios y combinar fuerzas para apoyar mecanismos de
finanzas específicos para la conservación en el terreno.
LLooss mmiieemmbbrrooss ddeell GGrruuppoo ddee TTrraabbaajjoo ddee llaa AAlliiaannzzaa ppaarraa eell
FFiinnaanncciiaammiieennttoo ddee llaa CCoonnsseerrvvaacciióónn ssoobbrree FFoonnddooss AAmmbbiieennttaalleess
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID)
Agencia Francesa de Desarrollo (AFD)
Banco Alemán de Desarrollo (KfW)
Banco Mundial
Capital Hotel Management
Comisión Europea (CE)
Conservación Internacional (CI)
Departamento del Tesoro de los EE.UU.
Fondo Ambiental Nacional (FAN – Ecuador)
Fondo Brasilero para la Biodiversidad (Funbio)
Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF)
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)
Fondo para el Medio Ambiente Mundial de Francia (FFEM)
Fondo para el Sistema Arrecifal Mesoamericano (Fondo SAM)
Red de Fondos Ambientales de Latinoamérica y el Caribe (RedLAC)
Sociedad Real para la Protección de las Aves (RSPB)
The Nature Conservancy (TNC)
Wildlife Conservation Society (WCS)
Preparada por Barry Spergel y Philippe Taïeb
ALIANZA PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA CONSERVACIÓN Grupo de Trabajo sobre Fondos Ambientales
R E S U M E N E J E C U T I V O
RReevviissiióónn RRááppiiddaa ddee llooss FFoonnddooss AAmmbbiieennttaalleess ddee CCoonnsseerrvvaacciióónn mayo de 2008
Capítulo 1 Antecedentes de los fondos ambientales de conservación
2 Propósitos y funciones de los fondos ambientales
3 Planificación estratégica, donaciones y costos administrativos
4 Cómo financiar los costos recurrentes de las áreas protegidas
y análisis de brecha financiera
5 Monitoreo y evaluación de impactos en la biodiversidad
6 Junta directiva y gobernabilidad
7 Temas legales y fiscales
8 Recaudación de fondos
9 Administración de las inversiones
10 Fondos ambientales en África
11 Ventajas y desventajas de los fondos ambientales
Esta Revisión Rápida de los Fondos Ambientales de
Conservacion ofrece un panorama general de los
conocimientos que se han adquirido al crear, operar y
evaluar los fondos e identifica nuevas oportunidades para
invertir en los mismos. Esta Revisión no pretende replicar la
Evaluación de la Experiencia con los Fondos Ambientales del
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) de 1999,
sino busca revisar el estado actual de los fondos en el
mundo, concentrándose en aquellos que han estado
operando por al menos cinco años; identifica normas de
mejores prácticas para una eficaz gobernabilidad y
administración de fondos y brinda las directrices para
monitorear y evaluar las operaciones y el impacto de los
fondos en la conservación de la biodiversidad.
El Grupo de Trabajo de Fondos Ambientales de la Alianza
para el Financiamiento para la Conservación—CFA—
(Conservation Finance Alliance) comisionó esta Revisión
con financiamiento de la Agencia Francesa de Desarrollo
(AFD), el Fondo para el Medio Ambiente Mundial de
Francia (FFEM), el Banco Alemán de Desarrollo (KfW),
Conservación Internacional (CI) y el Fondo Mundial para
la Naturaleza (WWF). Barry Spergel y Philippe Taïeb
integraron el equipo de consultores que preparó esta
Revisión con base en extensas entrevistas, una encuesta
sobre los fondos ambientales, una revisión de las
publicaciones sobre los fondos ambientales, incluyendo
evaluaciones previas y consultas hechas en París,
Washington, D.C. y San Salvador. Los consultores y el
Grupo de Trabajo agradecen a todas las personas y
organizaciones que participaron en esta Revisión y
extienden un agradecimiento especial al FMAM, que
participó en el Comité Directivo para la Revisión y a la
Red de Fondos Ambientales de Latinoamérica y el Caribe
(RedLAC).
¿Por qué hacer una revisión rápida de los fondos ambientales?
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1Antecedentes de los fondos ambientales de conservación
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Países que tienen fondo ambiental
A lo largo de los últimos quince años, se han establecido
fondos ambientales en más de 50 países en desarrollo y
en países con economías en transición. Como se observa
en el mapa, la mayoría de los fondos ambientales se han
establecido en Latinoamérica y el Caribe.
Los fondos ambientales son instituciones privadas, legal -
mente independientes, que otorgan donaciones y propor -
cionan financiamiento sostenible para la conservación de
la biodiversidad y frecuentemente financian parte de los
costos administrativos de largo plazo del sistema de áreas
protegidas de un país. Pueden servir como un medio eficaz
para movilizar grandes cantidades de financiamiento
adicional para la conservación de la biodiversidad de
donantes internacionales, de gobiernos nacionales y del
sector privado.
Los fondos ambientales recaudan e invierten recursos para
otorgar donaciones a organizaciones no gubernamentales
(ONG), organizaciones comunitarias de base (OCB) y a
agencias del gobierno (tales como las agencias de parques
nacionales). Más que una agencia de implementación, los
fondos ambientales son mecanismos de financiamiento.
También sirven como mecanismo para fortalecer a la
sociedad civil y para hacer que las agencias de gestión de
áreas protegidas del gobierno sean más transparentes,
responsables y eficientes.
Los fondos ambientales pueden describirse como
alianzas público-privadas, en las que en la mayoría de
los casos, al menos la mitad de los miembros de los
consejos directivos son de la sociedad civil. Además de
financiar proyectos de conservación, los fondos ambientales
proporcionan asistencia técnica y donaciones para
fortalecer la capacidad institucional de los beneficiarios.
Los fondos ambientales también han sido catalizadores para
la creación de nuevas alianzas con empresas privadas para
la conservación y uso sostenible de recursos biológicos.
Muchos de estos fondos también disminuyen las amenazas
a la biodiversidad al financiar proyectos que mejoran
y promueven una forma de vida sostenible en las
comunidades pobres que viven cerca de las áreas
protegidas.
2____________________________________________Fondo de donaciones Canaliza recursos hacia grupos meta (típicamente ONG y
OCB) para un rango amplio de proyectos de conservación y
desarrollo sostenible, no necesariamente limitados sólo a áreas
protegidas.____________________________________________
Fondo verdeFinancia principalmente actividades relacionadas con la
conservación de la biodiversidad.____________________________________________
Fondo caféFinancia actividades tales como el control de la contaminación
y el tratamiento de desechos. Muchos fondos café asignan del
cinco al diez por ciento de sus donaciones para conservación
de la biodiversidad y áreas protegidas. La mayoría de los
fondos café se financian con los cobros o multas por
contaminación.____________________________________________
Fondo de parquesFinancia los costos administrativos (y a veces también
los costos iniciales) de áreas protegidas específicas o de
todo el sistema de áreas protegidas de un país. Estos costos
pueden incluir apoyo para el desarrollo de fuentes alternas
de ingresos económicos o actividades de desarrollo sostenible
en comunidades en las zonas de amortiguamiento de
áreas protegidas.
____________________________________________
Fondo patrimonialSe invierte el capital a perpetuidad y solo se usa el rédito de las
inversiones para financiar donaciones y actividades. ____________________________________________
Fondo extinguibleEl capital y los réditos generados por las inversiones se
desembolsan a lo largo de un período relativamente extenso
(generalmente de 10 a 20 años) hasta que se hayan utilizado
por completo. ____________________________________________
Fondo revolventeRecursos provenientes de impuestos, comisiones, multas o
pagos por servicios ambientales, cuyo destino está definido a
priori, ingresan regularmente al fondo para ser utilizados para
propósitos específicos.
Muchos fondos ambientales son híbridos de lo que en
estudios anteriores se consideraron categorías definidas de
fondos, y que actúan como fondos paraguas para manejar
cuentas diferentes para distintos propósitos, pero bajo una
única estructura institucional y jurídica.
Propósitos y funciones de los fondos ambientales
66
Ancianos de la aldea, Sakoantoro, Madagascar
Los fondos ambientales son apenas una de varias
herramientas para financiar conservación de la
biodiversidad y no son necesariamente adecuados ni
factibles para todos los países ni en todas las situaciones. La
Evaluación del FMAM concluyó que los fondos ambientales
requieren de cuatro “condiciones esenciales”:
1 Un compromiso de al menos diez a quince años;
2 Apoyo gubernamental para un mecanismo público-
privado que esté fuera del control directo del gobierno;
3 Una masa crítica de personas de distintos sectores de la
sociedad que puedan trabajar juntas para conservar la
biodiversidad y alcanzar el desarrollo sostenible, y
4 Un conjunto de prácticas legales y financieras básicas
e instituciones de apoyo (incluyendo bancos, empresas
auditoras y de contratación) que cuenten con la confianza
de la población.
Estas cuatro condiciones siguen siendo válidas,
con ciertos refinamientos que se discutirán más
adelante en esta Revisión.
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Los fondos ambientales y la Declaración de París sobre la Efectividad de la Ayuda
La experiencia ha demostrado que los fondos ambientales
pueden ser una herramienta eficaz para alcanzar los
objetivos de la Declaración de París sobre la Efectividad
de la Ayuda (2005) al:
1. Fortalecer las estrategias de desarrollo sostenible y sus
marcos operativos asociados de los países socios respecto a
la gestión de las áreas protegidas;
2. Incrementar la congruencia de la ayuda con las
prioridades de conservación de la biodiversidad de los
países socios y apoyar el fortalecimiento de sus sistemas de
áreas protegidas;
3. Mejorar la rendición de cuentas de los países donantes y
países socios ante sus ciudadanos y parlamentos
respectivos porque los fondos ambientales son instituciones
transparentes que: (a) Otorgan donaciones con base en
criterios manifestados públicamente; (b) Presentan
detallados informes anuales sobre sus actividades a los
donadores, los gobiernos nacionales y al público en general,
y (c) Se sujetan a auditorías anuales por firmas
independientes, que posteriormente se hacen públicas;
4. Eliminar la duplicación de esfuerzos y justificar las
actividades de los donantes para hacerlas lo más costo-
efectivas posible, ya que los fondos ambientales combinan y
coordinan el financiamiento de múltiples donadores, lo que
también disminuye la carga de rendición de cuentas de los
beneficiarios, y
5. Definir medidas y normas de desempeño y de rendición
de cuentas de los sistemas de áreas protegidas de los países
socios, condicionando las donaciones de los fondos a
alcanzar parámetros de desempeño mensurables y cumplir
con normas rigurosas de manejo financiero.
Los fondos ambientales también abordan lo que en la
Declaración de París se describe como “los desafíos que
aún quedan” al:
6. Ofrecer compromisos más predecibles y multianuales
sobre el flujo de la ayuda a los países socios
comprometidos;
7. Delegar la autoridad de las agencias donantes
internacionales a una institución que ofrezca donaciones en
países socios (i.e., los fondos ambientales) que pueda
integrar programas e iniciativas mundiales (tales como la
Convención de Biodiversidad o el marco de Naciones
Unidas para la Convención de Cambio Climático) con las
agendas más amplias de desarrollo sostenible de los países
socios, y
8. Aumentar la transparencia y reducir las oportunidades de
corrupción al hacer públicas las donaciones de los fondos
ambientales, sus costos operativos e inversiones, y por
medio de la supervisión que hacen las juntas directivas
público-privadas independientes.
88
3Los fondos ambientales utilizan la planificación
estratégica para establecer prioridades y así asegurar
que el financiamiento y los recursos se apliquen eficaz y
eficientemente para lograr la misión de los fondos. Los
planes estratégicos normalmente se elaboran para periodos
de tres a cinco años en un amplio proceso de consulta
con los distintos actores e interesados.
La mayoría de los fondos ambientales tienen un manual
específico para administrar las donaciones, o tienen una
sección en el manual de operaciones que trata sobre los
procedimientos de revisión de propuestas, los
procedimientos para responder a propuestas, los requisitos
para la elaboración de informes y criterios y los
procedimientos para el monitoreo y la evaluación de
donaciones.
Los costos administrativos para la mayoría de los fondos
ambientales varían entre el 10 y el 20 por ciento del
presupuesto anual total. Para minimizar los costos
administrativos, los fondos ambientales deben mantener
sus costos por debajo de un techo presupuestal que se basa
en una definición estándar de lo que constituye un costo
administrativo.
Cómo asegurar un enfoque a largo plazo
en la conservación de la biodiversidad Algunos fondos ambientales han evolucionado desde un
enfoque estricto en conservación de la biodiversidad a un
enfoque cada vez mayor en mejorar la calidad de vida y el
sustento de las comunidades que viven cerca de las áreas
protegidas y a promover el desarrollo sostenible. En
algunos casos, este cambio en enfoque ha sido
recomendado, o incluso requerido, por los donadores
internacionales o los gobiernos nacionales que han
establecido el ‘alivio a la pobreza’ como su objetivo
principal. Brindar apoyo a este tipo de actividades en las
comunidades cerca de las áreas protegidas, también se
constituye en una manera indirecta de apoyar la
conservación de la biodiversidad y de fortalecer las áreas
protegidas en tanto contribuye a disminuir el nivel de la
amenaza humana a la biodiversidad y a las áreas protegidas.
Sin embargo, se corre el riesgo de que las donaciones de
un fondo puedan tornarse demasiado amplias, diluyendo el
impacto directo en la biodiversidad. Las estrategias para
mantener la concentración en la conservación de la
biodiversidad incluyen:
! Que las disposiciones en el documento de creación del
fondo ambiental limiten claramente los propósitos para los
cuales se pueden otorgar donaciones, y que toda
modificación requiera un voto unánime de la junta directiva;
! Que requiera que la mayoría de los miembros de la junta
directiva de los fondos ambientales sean seleccionados por
su experiencia en conservación de la biodiversidad o por su
afiliación con organizaciones no gubernamentales de
conservación, o
! Acuerdos de donación con el donante que establezcan
cuentas separadas en un fondo ambiental que sólo se
puedan utilizar para propósitos definidos de manera
específica y que sean gobernadas por un comité especial
que incluya representantes del donante o donantes.
Planificación estratégica, donaciones y costos administrativos
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4El financiamiento para las áreas protegidas en los países endesarrollo no ha acompañado el aumento de casi diez veces lacantidad de áreas protegidas en el mundo en los últimoscuarenta años, que ahora cubren aproximadamente el 12 porciento de la superficie terrestre. Según el Centro Mundial deMonitoreo de la Conservación (WCMC), se usan menos de milmillones de dólares por año en el manejo de las áreas protegidasen países en desarrollo, lo que significa que la cantidad depersonal, vehículos, combustible y otras necesi dades básicas demanejo es inadecuada. Esta inversión insufi ciente muchas vecesconlleva a una degradación progresiva de los recursos biológi -cos para cuya conservación se crearon las áreas protegidas.
Al financiar los costos recurrentes de la conservación de labiodiversidad y de las áreas protegidas a largo plazo, los fondosambientales brindan una fuente relativamente estable y segurapara financiar salarios, mantenimiento de infraestruc tura,equipo y suministros. Los fondos ambientales también puedenactuar como estrategia de salida para los donantes internaciona -les en los países donde concluyan sus proyectos o cierren susoficinas (por motivos presupuestarios u otros), pero que aúndeseen tener un impacto duradero.
En algunos casos, los donadores han manifestado preocu paciónrespecto al reconocimiento público si sus contribu cionesfinancieras se combinan con las de otros donantes paraadministrarse en un fondo ambiental. De cualquier forma,muchos donadores internacionales y gobiernos nacionales sedan cuenta que el valor de sus inversiones en conservaciónpueden multiplicarse muchas veces cuando sus contribu cionesse apalancan con aportaciones paralelas de otros donantesinternacionales y/o por algún gobierno nacional por medio denuevas cuotas e impuestos designados específica mente para losfondos ambientales. El éxito de los fondos ambientales paragenerar resultados de conservación y para aumentar laconciencia pública sobre la conservación de la biodiversidad yde las áreas protegidas ha hecho que muchos donadoresinternacionales y gobiernos nacionales aumenten aún más su
financiamiento para las áreas protegidas y la conservación de labiodiversidad, más allá de las cantidades que otorgan a fondosambientales.
Los gobiernos acreedores y deudores comúnmente usan losfondos ambientales como mecanismo para canalizar fondosgenerados por canjes de deuda por naturaleza (en otraspalabras, se cancela la obligación de amortizar la deuda acambio de programas de financiamiento para conservar labiodiversidad del país deudor) y para distribuir el uso de esosfondos hasta por 20 años, en vez de utilizarlos todos de una solavez. Países como Perú, Ecuador, Bolivia y Madagascar hanusado fondos ambientales para canalizar decenas de millones dedólares de canjes bilaterales de deuda por naturaleza para elfinan ciamiento a largo plazo para sus sistemas nacionales deáreas protegidas.
Los fondos ambientales pueden mejorar el desempeño de lagestión de los sistemas de áreas protegidas manejados por los gobiernos porque los fondos ambientales requieren que los beneficiarios de las donaciones acaten condiciones yprocedimientos específicos y muchas veces que alcancenparámetros específicos. La característica previsible y segura de los fondos ambientales como fuente sostenible de finan -ciamiento aumenta la capacidad de los administradores de lasáreas protegidas para planificar a largo plazo, y aumenta elrespaldo de los actores interesados al asegurárseles que losrecursos financieros para las actividades de conservación ydesarrollo sostenible seguirán estando disponibles.
Los fondos ambientales muchas veces se basan en (y muchasveces utilizan) herramientas empresariales de planificación yfinanciamiento a largo plazo, tales como el análisis de brechasfinancieras y tarjetas de punteo (“scorecards”) para medir lasostenibilidad financiera. Esto mejora la efectividad y laeficiencia de la administración de áreas protegidas lo que, a suvez, puede hacer que los gobiernos nacionales aumenten susasignaciones presupuestarias para las áreas protegidas.
1100
Cómo financiar los costos recurrentes de las áreas protegidas y análisis de brecha financiera
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54 La mayoría de los fondos ambientales hace un buen trabajo
en monitorear y evaluar los indicadores de ejecución del
proyecto pero no hacen un trabajo igualmente bueno de
monitorear los impactos a la biodiversidad de sus
donaciones. Uno de los motivos es que no tienen o no
reúnen los datos de línea base necesarios para monitorear o
evaluar estos impactos de biodiversidad. Es difícil (y a veces
costoso) reunir e interpretar los indicadores biológicos y,
a veces, no son suficientemente sensibles en marcos de
tiempo cortos que sean relevantes para los administradores
de programas. Muchos fondos ambientales ahora están
asignando más recursos para mejorar el monitoreo y
evaluación (MyE) de los impactos de la biodiversidad en sus
donaciones, lo que debe llevar a una mejor selección y
diseño de proyectos para las donaciones en el futuro.
El MyE de los fondos de parques se puede hacer de una
manera relativamente fácil y económica usando her -
ramientas tales como la Herramienta de Seguimiento a
la Efectividad de Manejo (Management Effectiveness
Tracking Tool) creada por el Banco Mundial y el WWF. No
obstante, el MyE de los impactos a la biodiversidad de los
fondos de donaciones, en general, es mucho más difícil
ya que estas donaciones atienden varios propósitos, y se
conceden muchas veces a ONG y a OBC que no tienen
experiencia con MyE.
Mejores prácticas para monitoreo y evaluaciónLos fondos ambientales deben requerir que los
beneficiarios: (1) Incluyan metas e indicadores para la
conservación de la biodiversidad (o reducción de la
amenaza) en su propuesta de proyecto; (2) Reúnan datos
de línea base relevantes sobre la biodiversidad (o sobre
las amenazas a la biodiversidad) antes de implementar la
donación, y (3) Presenten datos varias veces durante la
implementación del proyecto y al finalizar la donación
para medir cambios en los indicadores clave.
El Anexo G de esta Revisión presenta un modelo de
“tarjeta de puntaje” para evaluar: (1) El desempeño de los
fondos ambientales como instituciones y (2) el impacto
programático de sus donaciones.
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Monitoreo y evaluación de impactos en la biodiversidad
6La condición más importante (i.e., mejor práctica) para una
buena gobernabilidad es que la mayoría de los miembros
de la junta directiva de un fondo ambiental no sean
representantes de gobierno. La experiencia demuestra que
los fondos ambientales que tienen más independencia del
gobierno son más transparentes; alcanzan los objetivos de
conservación de biodiversidad con más eficacia; se ven
menos influenciados por consideraciones políticas de corto
plazo y tienen más éxito en atraer contribuciones de
donadores internacionales y del sector privado que los
fondos controlados por el gobierno. Otros factores
importantes para asegurarse de que los fondos ambientales
sean independiente incluyen: (1) El Presidente de la Junta
Directiva no debe ser oficial de gobierno; (2) Las oficinas
de los fondos ambientales no deben estar físicamente
dentro de un ministerio de gobierno, y (3) Los miembros
de la Junta Directiva que no sean del gobierno no pueden
haber sido seleccionados ni nombrados por el gobierno.
Composición de la Junta Directiva
Los miembros de la Junta Directiva que no sean del
gobierno deben ser electos por otros miembros de la
Junta Directiva, o deben ser seleccionados entre grupos
o asociaciones independientes que sean ampliamente
conocidas. Asimismo, es sumamente aconsejable tener al
menos un representante de alto nivel del gobierno en la
Junta Directiva, para cerciorarse de que las actividades de
los fondos ambientales estén vinculadas a los planes de
acción y políticas nacionales de conservación de
biodiversidad y para asegurarse de contar con el
respaldo del gobierno para el fondo.
Los miembros de Junta Directiva deben ser de distintos
sectores y se les debe seleccionar con base en sus
conocimientos personales y en cómo pueden contribuir
a lograr los objetivos del fondo.
El mandato de los miembros de la Junta Directiva debe
escalonarse para que no terminen todos al mismo tiempo y
se conserve la continuidad institucional. Un reglamento
interno o el manual de operaciones debe especificar
claramente cuáles son las responsabilidades de los
miembros.
El papel de los Comités de Expertos
Las juntas de los fondos ambientales muchas veces
funcionan mejor y de manera más eficiente si se delegan
ciertos temas a comités de expertos (i.e., comités técnicos
o financieros) para su discusión y luego presentar
recomendaciones al pleno de la Junta Directiva. Las juntas
más numerosas se benefician cuando sus miembros son de
antecedentes geográficos diferentes y tienen distintas
experiencias técnicas. No obstante, una junta más
numerosa puede hacer que sea más difícil llegar a una
decisión y puede elevar los costos administrativos de los
fondos ambientales. Una opción es tener un comité
ejecutivo menos numeroso que se reúna con más
frecuencia y se encargue de decisiones de corto plazo o
urgentes, mientras que la totalidad de la junta se reúne
apenas una o dos veces al año y se concentra en decisiones
de mayor magnitud y más estratégicas.
Junta directiva y gobernabilidad
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87Todos los países de derecho consuetudinario y la mayoría
de los países de derecho civil cuentan con leyes que
permiten crear fondos ambientales bajo las figuras de
fideicomiso o fundación. Cuando no se cuenta con un
marco legal apropiado, los fondos ambientales pueden
establecerse de la siguiente forma: 1) Promulgando leyes
específicas exclusivamente para establecer un fondo
ambiental en particular y concederle exoneraciones fiscales
y otros privilegios; 2) Estableciendo un fideicomiso en otro
país que tenga un sistema legal flexible y bien respetado; 3)
Estableciendo un fondo ambiental por medio de un acuerdo
bilateral u otra modalidad internacional en vez de bajo
alguna ley nacional. Holanda, el Reino Unido y Estados
Unidos tienen los marcos jurídicos menos restringidos para
establecer fondos ambientales y fundaciones.
Los fondos ambientales deben cerciorarse de que los
intereses y los réditos de las inversiones (incluso las
ganancias de capital) que se obtengan de la inversión de los
fondos patrimoniales sean exonerados de los impuestos en
la fuente (i.e., en el país donde el dinero esté invertido) o en
el país de destino (i.e., el país en el cual esté registrado el
fondo ambiental legalmente o dónde opere).
Las reglas sobre conflicto de interés deben estar
claramente definidas en los artículos de incorporación de
un fondo ambiental, en el reglamento interno y en el
manual de operaciones para prohibir que los miembros de
la junta, el personal y los familiares de los fondos reciban
donaciones del fondo, o que reciban cualquier tipo de
beneficio económico de las donaciones del fondo.
En la actualidad surgen nuevas oportunidades para
recaudar fondos para los fondos ambientales. Aunque el
FMAM y las agencias de asistencia bilateral siguen siendo
las principales fuentes de financiamiento para los fondos
ambientales (casi el 75 por ciento), las asociaciones con
corporaciones, con otras organizaciones no lucrativas y con
fundaciones también juegan un papel cada vez mayor. En la
mayoría de los casos, el dinero que se recauda por medio
de esas relaciones se usa para financiar proyectos y
programas individuales en vez de capitalizar el fondo
patrimonial.
Algunas compañías de extracción de recursos naturales
han aportado recursos para ayudar a capitalizar nuevos
fondos ambientales o nuevas cuentas en fondos existentes
(mayormente a través de fondos extinguibles). Sin
embargo, asociarse con este tipo de compañías también
puede ser un riesgo para la imagen de los fondos
ambientales. La junta directiva y el director ejecutivo deben
cerciorarse de que los valores de la compañía coincidan con
los valores del fondo y que el fondo retenga la libertad de
salirse de la relación si las políticas o actividades de la
compañía ponen en riesgo la reputación del fondo.
Otros tipos de mecanismos de financiamiento nuevos
(tales como Pagos por Servicios Ambientales, cuota de
entradas para las áreas protegidas, o impuestos y cobros)
siguen surgiendo en los últimos años para financiar la
conservación de áreas protegidas y otras áreas con
riqueza biológica. Ese financiamiento adicional para la
conservación, ya sea canalizado por medio de los fondos
ambientales o no, puede quitarle un poco la presión a los
fondos de recaudar fondos de otras fuentes.
Recaudación de fondosTemas legales y fiscales
1144
Reun
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9Los fondos ambientales también pueden aprovechar la
“nueva filantropía”, en otras palabras, las donaciones de
personas acaudaladas con conciencia social en los países
desarrollados y en países de mercados emergentes, pero
antes los fondos ambientales tendrán que aprender a
posicionarse para aprovechar estas nuevas oportunidades.
Las mejores prácticas de recaudación para los fondos
ambientales incluyen aumentar y construir las habilidades
de recaudación, mercadeo y otras habilidades estratégicas
de los miembros de la junta directiva y de la adminis -
tración, además de diseñar una estrategia de recaudación
y de mercadeo realista y bien pensada.
La Encuesta sobre Inversiones de Fondos Ambientales (2008)
muestra que el desempeño de las inversiones de los fondos
ambientales es comparable al de las universidades de
Estados Unidos: el rendimiento promedio ponderado de 19
fondos ambientales que respondieron a la encuesta fue de
10.19 por ciento para todos los años y de 10.57 por ciento
de 2003 a 2006. Esto es una muestra de mayor sofisticación
en las políticas de inversión de los fondos ambientales.
Muchos de ellos también han contratado asesores de
inversión para trabajar con los administradores de
inversión y la mayoría de estos fondos ahora tienen
directrices claras y específicas de inversión.
Las mejores prácticas para la administración de las
inversiones incluyen tener una base de activos diversificada
y una política de gastos flexible, en que ambas deben ser
evaluadas con regularidad y modificadas cuando sea
necesario, con base en una estrategia de inversión a largo
plazo y en los cambios en los mercados financieros
globales. Cerca del 80 por ciento de los fondos ambientales
redistribuyen la asignación de las inversiones en sus
carteras de inversión al menos una vez por año, siendo que
algunos fondos lo hacen una vez al mes o cada dos meses.
La revisión ambiental de las inversiones ha pasado a
ser la norma con los fondos ambientales, mientras que
las prácticas de inversión responsable no son tan
generalizadas, ya que éstas exigen más tiempo y más
recursos y precisan más estudios de antecedentes y
diálogos con varias compañías para incidir en sus
prácticas operativas.
Administración de las inversiones
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Cuadro de resumen
Los siguientes datos clave muestran las cifras agregadas
de los fondos ambientales en el mundo. Esta información
proviene de cerca de 20 fondos ambientales que
respondieron un cuestionario enviado a más de 50 fondos,
y también de la información más actualizada disponible de
otras fuentes, incluyendo páginas web de fondos
ambientales, informes anuales y entrevistas personales.
_________________________________________Cantidad de fondos
ambientales ~ 55 _________________________________________Cantidad de Se calculan $810 millones* (74% por
capital recaudado ciento en Latinoamérica y el Caribe, 10%
mundialmente en Asia, 9% en África y 7% en Europa)._________________________________________Capital recaudado EE.UU.: 45%; FMAM: 19%
en el mundo, (con 31% en África); Alemania: 7%;
desglosado por Otros gobiernos nacionales: 6%;
donador Otros donantes: 23%._________________________________________Desempeño de Promedio de rendimiento anual ponderado
la inversión de 19 fondos ambientales es 10.19%
para todos los años y 10.57% para
2003 a 2006._________________________________________
* En el caso del EcoFund de Polonia, solo se tomaron en cuenta los $45.5 millones que se generaron al crear el fondo.
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10La mayoría de los fondos ambientales en África antes del
año 2002 se concentraban en apoyar una o dos áreas
protegidas y se ubicaban en países de habla inglesa. Sin
embargo, la mayoría de los fondos ambientales más
recientes en África se ubica en países francófonos y se
crearon para ayudar a financiar todo el sistema de áreas
protegidas de un país. Este cambio de enfoque también
refleja el cambio del FMAM (que es el mayor donador para
los fondos ambientales en África) de apoyar proyectos de
conservación en sitios específicos a apoyar el manejo de
áreas protegidas a nivel de sistema.
Desafíos que se han identificado
La mayoría de los fondos ambientales africanos que tienen
al menos cinco años han tenido un impacto positivo en los
proyectos individuales que han financiado en el campo. Las
propias debilidades institucionales de los fondos siguen
siendo el problema principal junto con su necesidad de
aumentar el capital a niveles que les permitan tener un
impacto más significativo en la conservación de la
biodiversidad.
La ausencia de un análisis de brecha financiera en todo el
sistema de áreas protegidas en la mayoría de los países
africanos (con pocas pero notables excepciones como
Madagascar) hace que sea difícil generar y establecer
fondos ambientales para apoyar todo el sistema nacional
de áreas protegidas. Sin embargo, incluso diseñar fondos
ambientales que ofrezcan solo la cantidad mínima necesaria
para proteger la biodiversidad puede ser costoso.
Fondos ambientales en África
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El éxito en recaudar capital inicial para la Fundación para las
Áreas Protegidas y Biodiversidad de Madagascar (FAPB) y la
Fundación Trinacional de África Meridional Sangha se contrasta
con los desafíos que enfrentan los fondos ambientales de Africa
oriental en recaudar capital adicional, o las dificultades que
enfrentan los fondos emergentes en Benin o en Mauritania para
obtener capital inicial. Por lo tanto, es difícil predecir hasta qué
punto la comunidad internacional estará dispuesta y podrá
contribuir con recursos necesarios para crear fondos ambientales
por toda la región.
Requerimientos para establecer fondos ambientales exitosos en ÁfricaDespués de 15 años de experiencia en África, y una experiencia
aún más extensa en América Latina y el Caribe, sabemos que los
factores clave para establecer fondos ambientales exitosos
incluyen: 1) Una estrategia de conservación que abarque todo el
país y que presente una evaluación cuantificada de las
necesidades de conservación de la biodiversidad tanto dentro
como fuera de las áreas protegidas; 2) Apoyo político en los
niveles más altos en un país, con limitada participación
gubernamental en la administración cotidiana del fondo
ambiental; 3) Apoyo técnico y de recaudación de fondos por
parte de organizaciones internacionales; 4) Proceso de consulta
que incluya a los principales interesados y refleje sus aportes en
el diseño del fondo, incluyendo apoyo para actividades
sostenibles de generación de ingresos, y 5) Recursos humanos
de primera línea que proporcionen todo el abanico de habilidades
necesarias para administrar un fondo, a nivel de gerencia y de
Junta Directiva.
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11Ventajas y desventajas de los fondos ambientales
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Esta Revisión encuentra que la lista de ventajas y desventajas
de los fondos ambientales elaborada en la Evaluación del FMAM
de 1999 sigue siendo válida, con ciertos comentarios que se
discuten en detalle en el documento completo de la Revisión.
VENTAJAS_______________________________________
1. Pueden financiar costos recurrentes;
2. Pueden facilitar la planificación a largo plazo;
3. La amplia participación de los interesados
redunda en una toma de decisiones transparente
y fortalece a la sociedad civil;
4. Pueden reaccionar de manera flexible
ante los nuevos desafíos;
5. Pueden planificar a largo plazo por su
independencia ante los cambios de gobierno
y de las prioridades políticas;
6. Pueden trabajar de forma más flexible y
con atención a detalles de pequeña escala
que las organizaciones donadoras;
7. Establecen mejor coordinación entre los
donadores, los gobiernos y la sociedad civil;
8. Permiten que los donadores cumplan con
las recomendaciones internacionales para
la efectividad de la ayuda;
9. Son un vehículo que aúna y asegura mayores
contribuciones privadas para la conservación
de la biodiversidad.
DESVENTAJAS______________________________________________
1. Pueden retener grandes cantidades de capital;
ingresos modestos; costos administrativos altos;
2. Están expuestos a la volatilidad del mercado
y la posible pérdida de capital;
3. Pueden crear presión para gastar demasiado
en donaciones en vez de aumentar el capital;
4. El financiamiento seguro puede llevar al conformismo
si no hay incentivos para el desempeño;
5. Conceder donaciones refleja un enfoque
con base en proyectos y existe el riesgo de
descuidar el marco legal y económico;
6. Las agencias donantes no pueden dar seguimiento
a inversiones de tan largo plazo y cerciorarse de la
rendición de cuentas por el uso de fondos públicos.
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En el futuro, los fondos ambientales seguirán
desempeñando un papel en asegurar financiamiento
sostenible y proporcionar fondos recurrentes para
administrar los sistemas de áreas protegidas. Los fondos
ambientales también pueden llegar a confiar en las fuentes
recurrentes de financiamiento interno al país, tales como:
! Pagos por servicios ambientales, incluyendo pagos por
captura de carbono y conservación de cuencas;
! Programas empresariales de compensación por biodiversidad
que contemplen compensación ambiental por proyectos
mineros y de extracción de recursos;
! Impuestos y cuotas de turismo asignados por ley para
conservación de la naturaleza;
! Impuestos por contaminación y multas ambientales.
Otro papel emergente para los fondos ambientales es
fungir como administradores de programas de pequeñas
donaciones (PPD) de donadores internacionales en campos
que no estén necesariamente relacionados con la
conservación de biodiversidad. Los fondos ambientales son
un medio atractivo porque muchas veces representan la
única institución no gubernamental del país que ofrece
donaciones, y el público siente mucho respeto por los
fondos ambientales por su honesta y eficaz administración
de pequeños programas de donaciones. La ventaja de que
los fondos ambientales desempeñen este papel es que
permite que los mismos perciban más ingresos para cubrir
parte de sus costos fijos de operación y así subsidiar los
costos de llevar a cabo su misión principal de conservación
de biodiversidad.
En el futuro, los fondos ambientales también pueden
aprovechar su experiencia en la administración de PPD
como base para actuar como intermediario financiero
entre compradores y vendedores de servicios ambientales.
También aprovechar su experiencia como institución
donante y como intermediario financiero para actuar
como mecanismo eficaz y eficiente para canalizar subsidios
a largo plazo, incentivos financieros y compensación a
comunidades rurales por alejarse de prácticas ecológi -
camente insostenibles hacia formas más sostenibles de
uso de los recursos naturales.
El futuro de los fondos ambientales
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