El financiamiento de las polEl financiamiento de las polííticas ticas sociales: sociales: Financiamiento contributivo y fragmentación de los sistemas de protección social

Oscar CetrángoloCEPAL

Curso “Políticas macroeconómicas y finanzas públicas”ILPES – CEPAL

Santiago de Chile, 10 al 21 de noviembre de 2008

Temas a tratar

1. Financiamiento contributivo, crisis y reformas en los sistemas de pensiones

2. Introducción al financiamiento y fragmentación de los sistemas de salud

3. Mayores desafíos

Financiamiento contributivo, crisis y reformas en los sistemas de pensiones

� Hechos estilizados

� Heterogeneidad de casos

� Problemas de cobertura

� Tipos de reforma

Hechos estilizados en América Latina

� Baja cobertura contributiva � Trabajadores informales y formales

� Lento crecimiento y dinámica laboral desfavorable � Lenta generación de empleo,

� Alta informalidad y baja expansión del trabajo asalariado

� Precarización laboral

� Sistemas no contributivos con dificultades de financiamiento y baja cobertura y calidad

Problemas similares no implican estrategias únicas

América Latina: Cobertura heterogénea Población mayor de 60 años con beneficio previsiona l

(%)

64

22

52 53

16

39

1510

7

2017

43

1714

75

11

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Arg

entin

a

Bol

ivia

Bra

sil

Chi

le

Col

ombi

a

Cos

ta R

ica

Ecu

ador

El S

alva

dor

Hon

dura

s

Méx

ico

Nic

arag

ua

Pan

amá

Par

agua

y

Rep

. Dom

inic

ana

Uru

guay

Ven

ezue

la

América Latina: Envejecimiento heterogéneo Población mayor de 60 años (% del total)

13.3

6.2

7.9

10.2

6.97.5

6.9 7.2

5.2

6.9

4.6

8.1

5.3

6.5

17.2

6.6

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Arg

entin

a

Bol

ivia

Bra

sil

Chi

le

Col

ombi

a

Cos

ta R

ica

Ecu

ador

El S

alva

dor

Hon

dura

s

Méx

ico

Nic

arag

ua

Pan

amá

Par

agua

y

Rep

. Dom

inic

ana

Uru

guay

Ven

ezue

la

América Latina: Heterogeneidad de casos Población mayor de 60 años con y sin beneficio

previsional (% del total)

13.3

6.2

7.9

10.2

6.97.5

6.9 7.2

5.2

6.9

4.6

8.1

5.3

6.5

17.2

6.6

11751417431720710153916535222640

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Arg

entin

a

Bol

ivia

Bra

sil

Chi

le

Col

ombi

a

Cos

ta R

ica

Ecu

ador

El S

alva

dor

Hon

dura

s

Méx

ico

Nic

arag

ua

Pan

amá

Par

agua

y

Rep

. Dom

inic

ana

Uru

guay

Ven

ezue

la

sin pensiones

con pensiones

Heterogeneidad: Diferentes problemas

� Sistemas maduros : Argentina, Chile, Uruguay

� Sistemas intermedios : Brasil, Costa Rica, Panamá

� Sistemas jóvenes: Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Venezuela

El sistema previsonal argentino: excedente inicial y déficit. Prestaciones y su financiamiento 1945-2006

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

1945

1947

1949

1951

1953

1955

1957

1959

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2006

- en

por

cent

aje

del P

IB -

Gastos Cargas sobre el salario

Excedente

Déficit

América Latina y el Caribe: Distribución ocupacional y cobertura contributiva de la protección social

Aportantes a la seguridad social, como fracción de los trabajadores ocupados

(% que aporta a la Seguridad Social en cada categoría)**

Distribución de los ocupados (% de los ocupados representado por

cada categoría)

Sector Informal Sector Informal

Sector formal

Asalariados No

asalariados

Sector formal

Asalariados No

asalariados

Argentina (2002, urbana)* 65.5 41.6 n.d. Bolivia (2002) 38.5 15.1 6.0 21.8 15.4 62.7 Brasil (2001) 72.6 51.1 12.2 42.3 25.9 31.8 Chile (2003) 79.0 66.2 18.8 56.4 25.6 18.0 Costa Rica (2002) 85.9 57.2 38.4 45.6 27.6 26.8 Ecuador (2002, urbana) 56.5 24.7 11.0 39.3 24.6 36.1 El Salvador (2001) 69.6 22.4 7.1 34.9 26.4 38.7 Guatemala (2002) 49.1 16.1 0.1 28.9 21.9 49.2 México (2002)* 76.0 26.1 n.d. Nicaragua (2001) 46.4 11.5 1.0 32.8 23.1 44.2 Panamá (2002) 86.0 42.4 17.1 45.8 20.3 33.9 Paraguay (2000) 47.5 8.3 0.3 23.7 25.2 51.1 Perú (2001) 37.6 12.1 1.8 25.4 20.2 54.4 República Dominicana (2002)* 48.2 33.9 n.d. Uruguay (2002, urbana) 88.2 52.9 24.6 49.7 26.9 23.4 Venezuela (2002)* 74.9 32.7 n.d. Promedio Simple 63.8 32.1 11.5 37.2 23.6 39.2

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (c. 2002) Cobertura de la seguridad social entre trabajadores

ocupados (% de ocupados que aportan)

38.7

45.4

21.9

68.2

21.7

13.5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Cobertura total Coberturazonas urbanas

Coberturazonas rurales

Sector urbanoformal

Sector urbanoinformal

asalariado

Sector urbanoinformal noasalariado

Simultáneamente está cayendo la cobertura contributiva

Nic

Bol*

El Sal

Ecu*

LACBra

Arg*

C.RicaMéx Chi

0

10

20

30

40

50

60

70

80

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Cobertura c.1990

Cobe

rtur

a c

.2002

PAISES EN QUE LA

COBERTURA MEJORÓ

PAISES EN QUE LA

COBERTURA EMPEORÓ

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: Cobertura en 1990 y 2002(% de ocupados que cotiza)

Presión tributaria por países en 1990 y 2005

Brasil

Argentina Uruguay

Nicaragua

Venezuela

Perú

México

Panamá

HaitíGuatemala

Rep. Dominicana

HondurasChile

El Salvador

Costa RicaEcuador

Paraguay

Bolivia

Colombia

0

5

10

15

20

25

30

35

0 5 10 15 20 25 30 35

- presión tributaria año 1990 -

- pr

esió

n tr

ibut

aria

año

200

5 -

PAISES EN QUE LA

PRESION AUMENTÓ

PAISES EN QUE LA

PRESION BAJÓ

América Latina y el Caribe: aportes a la seguridad social de los ocupados, por quintil de ingreso del hogar

País quintil 1

quintil 2

quintil 3

quintil 4

quintil 5 q1 / q5

Argentina (2004)*† 18% 43% 58% 67% 81% 22% Bolivia (2002) 1% 3% 9% 14% 31% 2% Brasil (2003) 19% 40% 53% 63% 73% 26% Chile (2003) 51% 61% 65% 70% 74% 68% Colombia (2004) 33% 14% 27% 39% 42% 79% Costa Rica (2004) 51% 61% 65% 69% 78% 66% Ecuador (2004)* † 8% 15% 28% 44% 65% 12% El Salvador (2004) 5% 19% 30% 46% 59% 9% Guatemala (2004) 0% 5% 13% 27% 46% 1% México (2004) 21% 39% 54% 67% 77% 27% Nicaragua (2001) 3% 12% 18% 26% 33% 10% Panamá (2004) 12% 42% 55% 68% 79% 15% Paraguay (2000) 1% 6% 14% 22% 29% 2% Perú (2003) 1% 4% 12% 21% 36% 3% República Dominicana (2004) † 28% 36% 40% 41% 52% 53% Uruguay (2004)* 29% 54% 67% 78% 84% 34% Venezuela (Rep. Bolivariana) (2003) † 31% 47% 56% 66% 80% 38% Promedio simple 18% 29% 39% 49% 60% 28%

Diferentes modalidades de introducción de capitalización

� Modelo sustitutivo : Capitalización reemplaza sistemas públicos de reparto

� Modelos paralelos : Capitalización como una alternativa al sistema público de reparto

� Modelo mixto : Componentes públicos de reparto y de capitalización

América Latina y el Caribe: Modelos y características de las reformas de pensiones

PúblicaBeneficio definido

Reparto

Reformas paramétricas o sin reformaBrasil (resto) (VPO = 201.6 % PIB)Cuba (VPO = 151.4 % PIB)Guatemala (VPO = 25.5 % PIB)Haití (VPO = 4.3 % PIB)Honduras (VPO = 15.4 % PIB)Nicaragua: 2004 (VPO = 32.9 % PIB)Panamá (VPO = 145.3 % PIB)Paraguay (VPO = 36.4 % PIB)Venezuela (VPO = 36.6 % PIB)Caribe de habla inglesa

PúblicaCotización definida

RepartoCuentas NocionalesBrasil (RGPS Privado) (VPO = 201.6 % PIB)

PrivadaCotización definida

Capitalización individual

PúblicaBeneficio definido

RepartoModelo Mixto de Capitalización Individual(trabajador aporta simultáneamente a ambos sistemas)Argentina: Julio 1994 (VPO = 305.4 % PIB)[2]Uruguay: Abril 1996 (VPO = 289.4 % PIB)Costa Rica: Mayo 2001 (VPO = 93.9 % PIB)Ecuador: 2004 (VPO = 19.1 % PIB)

PrivadaCotización definida

Capitalización individual

PúblicaBeneficio definido

RepartoModelo Paralelo de Capitalización Individual(trabajador puede optar por el sistema de su preferencia)Perú: Junio 1993 (VPO = 44.5 % PIB)Colombia: Abril 1994 (VPO = 63.0 % PIB)

PrivadaCotización definida

Capitalización individual

Modelo Sustitutivo de Capitalización IndividualChile: Mayo 1981 (VPO = 131.0 % PIB)Bolivia: Mayo 1997 (VPO = 30.9 % PIB)México: Sept. 1997 (VPO = 37.0 % PIB)El Salvador: Mayo 1998 (VPO = 8.7 % PIB)R. Dominicana: 2003-06 (VPO = 21.5 % PIB)

AdministraciónCalculo de beneficios

Régimen financiero

Modelo, país, fecha de inicio de la reforma, y Valor Presente de las Obligaciones (%PIB)

Desafíos de los sistemas de pensiones para fortalecer la cobertura en contextos de bajos niveles de ahorro

�Envejecimiento y baja cobertura previsional contributiva y no contributiva.

�Sistemas contributivos segmentados y con problemas de solvencia financiera.

�Sistemas no contributivos con dificultades de financiamiento.

La región envejecerá aceleradamente

Africa

Asia

Europa

LAC

Norteamérica

Oceanía

0

5

10

15

20

25

30

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

Pob

laci

ón m

ayor

de

65 a

ños

(%

))

7681 83

25

40

28

15 126

23

16

43

2227

12

26

40

91 93

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Arg

entin

a

Bol

ivia

Bra

sil

Chi

le

Col

ombi

a

Cos

ta R

ica

Ecu

ador

El S

alva

dor

Gua

tem

ala

Hon

dura

s

Méx

ico

Nic

arag

ua

Pan

amá

Par

agua

y

Per

ú

Rep

úblic

a D

omin

ican

a

Uru

guay

Ven

ezue

la (

Rep

. Bol

ivar

iana

de)

Am

éric

a La

tina

Per

sona

s qu

e re

cibe

nju

bila

cion

es o

pen

sion

es (%

)Mayores de 70 años de edad que perciben ingresos po r

jubilaciones o pensiones (%)

Sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión en América Latina (c.2002)

Agenda de reformas a los sistemas de pensiones

� Aumentar cobertura mediante componente no contributiva

� Incentivo a la participación en los regímenes contributivos y solidaridad contributiva

� Viabilidad financiera y costo de transición

� Promover unificación de los sistemas

0.5

1.2

0.2 0.1

1.0

0.30.7

1.0 0.90.7

2.5

0.4

2.1

0.3

2.7

1.2

0.1

0.9

1.92.1

1.51.2

2.5

1.11.5

2.2 2.2

1.5

3.4

1.4

3.3

1.2

5.4

2.6

3.1

2.0

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0A

rge

ntin

a*

Bo

livia

Bra

sil

Chi

le

Co

lom

bia

Co

sta

Ric

a

Ecu

ado

r*

El S

alva

dor

Pro

med

io L

AC

Gua

tem

ala

Ho

ndu

ras

Méx

ico

Nic

ara

gua

Pan

amá

Pa

ragu

ay

Rep

.Dom

inic

ana

Uru

gua

y*

Ve

nezu

ela

Cos

to (

%P

IB)

Costo Pensión Focalizada Costo Pensión Universal

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: Costo pensión equivalente a una línea de pobreza (% PIB)

Pensiones no contributivas para mayores de 65 años para reducir la pobreza en 50%

Incentivos a la participación y solidaridad contributiva

� Aumentar correlación entre aportes y beneficios, permitiendo espacio a la solidaridad entre aportantes

� Evitar que pensiones no contributivas desincentiven la cotización, permitiendo compatibilidad entre ambos tipos de pensiones

� Vincular cotizaciones a beneficios en el corto plazo (salud, vivienda, etc.)

Viabilidad financiera y costo de transición

� Diversificación de riesgos económicos y demográficos, combinando esquemas de reparto y capitalización

� Evitar reformas sustitutivas, para acotar el costo de transición

� Reformas paramétricas discrecionales o mediante cuentas nocionales

Temas a tratar

1. Financiamiento contributivo, crisis y reformas en los sistemas de pensiones

2. Introducción al financiamiento y fragmentación de los sistemas de salud

3. Mayores desafíos

Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

CU Prom.CARIBE

BR PA(49%)

NI (9%)

PY(19%)

SV(19%)

AR(57%)

CL(64%)

BO(16%)

PE(40%)

EC(18%)

CR(81%)

GT(21%)

MX(50%)

OECD

- en

porc

enta

je d

el P

IB -

0

5

10

15

20

25

30

35

40

- en

porc

enta

je -

Gasto público exclusivo Gasto público Seguro social

Contribuciones (eje derecho) Presión tributaria (eje derecho)

% Hogares con => cobertura

Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

CU Prom.CARIBE

BR PA(49%)

NI (9%)

PY(19%)

SV(19%)

AR(57%)

CL(64%)

BO(16%)

PE(40%)

EC(18%)

CR(81%)

GT(21%)

MX(50%)

OECD

- en

porc

enta

je d

el P

IB -

0

5

10

15

20

25

30

35

40

- en

porc

enta

je -

Gasto público exclusivo Gasto público Seguro social

Contribuciones (eje derecho) Presión tributaria (eje derecho)

% Hogares con => cobertura

Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

CU Prom.CARIBE

BR PA(49%)

NI (9%)

PY(19%)

SV(19%)

AR(57%)

CL(64%)

BO(16%)

PE(40%)

EC(18%)

CR(81%)

GT(21%)

MX(50%)

OECD

- en

porc

enta

je d

el P

IB -

0

5

10

15

20

25

30

35

40

- en

porc

enta

je -

Gasto público exclusivo Gasto público Seguro social

Contribuciones (eje derecho) Presión tributaria (eje derecho)

% Hogares con => cobertura

Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

CU Prom.CARIBE

BR PA(49%)

NI (9%)

PY(19%)

SV(19%)

AR(57%)

CL(64%)

BO(16%)

PE(40%)

EC(18%)

CR(81%)

GT(21%)

MX(50%)

OECD

- en

porc

enta

je d

el P

IB -

0

5

10

15

20

25

30

35

40

- en

porc

enta

je -

Gasto público exclusivo Gasto público Seguro social

Contribuciones (eje derecho) Presión tributaria (eje derecho)

% Hogares con => cobertura

Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

CU Prom.CARIBE

BR PA(49%)

NI (9%)

PY(19%)

SV(19%)

AR(57%)

CL(64%)

BO(16%)

PE(40%)

EC(18%)

CR(81%)

GT(21%)

MX(50%)

OECD

- en

porc

enta

je d

el P

IB -

0

5

10

15

20

25

30

35

40

- en

porc

enta

je -

Gasto público exclusivo Gasto público Seguro social

Contribuciones (eje derecho) Presión tributaria (eje derecho)

% Hogares con => cobertura

Financiamiento de la salud y diferentes niveles de fragmentación de los sistemas

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

CU Prom.CARIBE

BR PA(49%)

NI (9%)

PY(19%)

SV(19%)

AR(57%)

CL(64%)

BO(16%)

PE(40%)

EC(18%)

CR(81%)

GT(21%)

MX(50%)

OECD

- en

porc

enta

je d

el P

IB -

0

5

10

15

20

25

30

35

40

- en

porc

enta

je -

Gasto público exclusivo Gasto público Seguro social

Contribuciones (eje derecho) Presión tributaria (eje derecho)

% Hogares con => cobertura

En la región, a pesar de haber aumentado el gasto público social, cayó el destinado a salud

12.8

3.3 3.1

5.2

1.2

13.8

3.62.8

6.6

0.9

15.1

4.12.9

7.1

0.9

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

Gasto social total Gasto en educación Gasto en salud Gasto en seguridady asistencia social

Gasto en vivienda yotros

Por

cent

aje

del P

IB

1990-1991 1996-1997 2002-2003Variación

2,3%

Variación0,8% Variación

-0,2%

Variación1,9%

Variación-0,3%

El bajo gasto público en salud agrava los problemas de equidad al cobrar mayor importancia el gasto privado

AAB

ARGBAR

BEL

BOL

BRA

CHI

COL

COSCUB

DOM

RDO

ECU

ELS

GRE

GUA

GUY

HAIHON

JAM

MEX

NIC

PAN

PAR

PER

SKNSTL

SVGSUR

TAT

URU

VEN

OCDE

02

46

8G

asto

púb

lico

en s

alud

com

o pr

opor

ción

del

PIB

1 2 3 4 5Gasto de bolsillo en salud como proporción del PIB

Gasto de bolsillo en salud (% PIB, año 2002)

Gasto en salud e ingreso per capita por regiones(Fuente: OPS)

Gasto en salud e ingreso per capita por pais(Fuente: OPS)

Desafíos de la política de salud para avanzar en la universalización de la cobertura

� Problemas de articulación entre sistemas públicos, seguros sociales y sistemas privados.

� Integrar los mecanismos y fuentes de financiamiento de la solidaridad.

� Abordar problemas en el acceso, calidad y eficiencia en la provisión de los servicios.

América Latina: tipos de sistemas según interacción entre financiamiento público y cotizaciones de la seguridad social en el sector de la salud

Argentina, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay

Tipo 2A: Integrado con mantenimiento del financiamiento contributivo y nivel único de cobertura a cargo de la seguridad social: Costa Rica.Tipo 2B: Integrado con cobertura diferenciada entre financiamiento contributivo y no contributivo: Colombia, Antigua y Barbuda, Rep. Dominicana.Tipo 2C: Modelo dual con integración parcial: Chile.

Provisión pública y privada: Bahamas, Barbados, Bélice, Brasil, Dominica, Granada, Haití*, Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Surinam,eTrinidad y Tobago, Venezuela.Provisión sólo a través del sistema público: Cuba

La estructura de la prestación es heterogénea: existen distintos tipos de vinculación entre el sector público y privado.

En todos los casos hay algún grado de separación explícita de funciones de financiamiento y provisión. También varía el nivel de integración en el financiamiento.

La estructura de la prestación es heterogénea entre prestadores públicos y privados

Tipo (3) Países sin integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social en el financiamiento de la salud

Tipo (2) Países con integración de rentas generales y cotizaciones a la seguridad social

Tipo (1) Países con financiamiento de la salud en base a rentas generales

Temas a tratar

1. Financiamiento contributivo, crisis y reformas en los sistemas de pensiones

2. Introducción al financiamiento y fragmentación de los sistemas de salud

3. Mayores desafíos

Mayores desafíos

� Meta de largo plazo: sistemas integrados con cobertura universal y uniforme: requiere integrar los sistemas

� Introducir reformas considerando el proceso de transición

� Aumentar presión tributaria (mejorando impacto distributivo)