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MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
Jorge Castorina - Roberto Lennox ndash Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS
PREVISIONALES
Las manipulaciones del Estado
y un futuro predecible
Proacutelogo del Dr Gregorio Badeni
Loacutepez Santiso Horacio
Manotazos a los fondos previsionales las manipulaciones del Estado y un
futuro predecible Horacio Loacutepez Santiso Jorge Castorina Roberto Donaldo Lennox - 1a ed - Mendoza Universidad del Aconcagua 2010
324 p 21x16 cm
ISBN 978-987-1511-18-1
1 Sistema Previsional 2 Historia del Sistema Previsional I Castorina Jorge II Lennox Roberto Donaldo III Tiacutetulo
CDD 331
Diagramacioacuten y Disentildeo de tapa Arq Gustavo Cadile
La Imagen que ilustra la portada pertenece a Gabriel Loacutepez Santiso
Copyright by Editorial de la Universidad del Aconcagua
Catamarca 147 (M5500CKC) Mendoza
Teleacutefono (0261) 5201681
Correo electroacutenico editorialudaeduar
Queda hecho el depoacutesito que marca la ley Ndeg 11723
Impreso en Argentina
Primera Edicioacuten Junio de 2010
ISBN 978-987-1511-18-1
Reservados todos los derechos No estaacute permitido reproducir almacenar en sistemas de recuperacioacuten de la informacioacuten ni transmitir ninguna parte de esta publicacioacuten cualquiera sea el medio empleado
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de propiedad intelectual
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
5
Iacutendice
Proacutelogo 9
Prefacio 31
Capiacutetulo I 1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales 35
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes 35 11- Aspectos generales 35 12- Ingresos por cotizaciones 40 13- Beneficios 40 14- Cobertura 41 15- Situacioacuten Financiera 41
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993 43
Capiacutetulo II 1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos 45
1- La Ley Nordm 24241 45 11- Introduccioacuten 45 12- El proyecto de reforma 47 13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones 50 14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley 65
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
6
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional 86
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo 89
4- Modificaciones entre 1994 y 2006 97 Ley Nordm 24463 de Solidaridad Previsional 97
5- El Libro Blanco 104
6- La Ley Ndeg 26222 109
7- El Decreto Ndeg 89707 113
Capiacutetulo III El despojo ndash diciembre de 2008 117
1- La Ley SIPA (Nordm 26425) y su reglamentacioacuten 117 11- Anaacutelisis de la Ley SIPA 117 12- Decretos reglamentarios 123
2- Anaacutelisis criacutetico de la Ley SIPA 125 21- Introduccioacuten 125 22- Consecuencias 129 23- Una sentencia ejemplar y opiniones de especialistas 138
3- El nuevo presupuesto de la ANSeS 150
4- El misterio del porcentaje de movilidad 158
5- Los nuevos canjes de deuda 166
6- La relacioacuten entre la ANSeS y el Tesoro Nacional 169
7- La participacioacuten de los directores estatales en las empresas 179
8- Las obras puacuteblicas a efectuar y los subsidios a otorgar con el
dinero de los jubilados 185 81- Principios en los que se sustenta la correcta inversioacuten
de los fondos previsionales 185
9ndash Control Estatal sobre las inversiones de la ANSeS 190
10- El fomento del consumo 195
11- Otras inversiones de la ANSeS 198
12- Algunos problemas legales 201 121- Introduccioacuten 201
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
7
122- Juicios por ajuste de haberes y por mala
determinacioacuten del ingreso base 202 123- Juicios por movilidad 203 124- Juicios por eliminacioacuten del Subsistema de
Capitalizacioacuten Individual 207 125- Juicios por la devolucioacuten o aplicacioacuten de las
imposiciones voluntarias depoacutesitos convenidos 209 126- Colapso del fuero de la Seguridad Social 210 127- Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia el Consejo
de la Magistratura y la ANSeS 210 128- La inclusioacuten de los pagos no remunerativos 211
Capiacutetulo IV Las consecuencias del despojo y las medidas posteriores 213
1- La proyeccioacuten del presupuesto de la nueva ANSeS y sus
efectos en el Presupuesto Nacional 213 11- El sistema jubilatorio 213 12- El presupuesto nacional 223
2- La transicioacuten 230
3- La situacioacuten actual 232 31- Introduccioacuten 232 32- La posicioacuten hoy 233 33- Algunos temas que evidencian que la eliminacioacuten de la
jubilacioacuten privada es soacutelo una muestra del desgobierno
actual (enero de 2010) 236
Capiacutetulo V Conclusiones 245
1 - Caminos Futuros 245
2- Palabras finales 248
Apeacutendice 251
1- Algunas ideas para un proyecto de reconstruccioacuten del Sistema
de Capitalizacioacuten 251
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
8
Anexos 259
1- Anexo I- Opinioacuten del presidente Juan Domingo Peroacuten
respecto del Sistema Previsional ndash 30111973 259
2- Anexo II- Nota del Consejo Profesional de Ciencias
Econoacutemicas al Secretario de Seguridad Social de la Nacioacuten
Opinioacuten sobre las conclusiones del Libro Blanco 261
3- Anexo III - Normas de creacioacuten del Sistema Integrado
Previsional Argentino 266 31- Ley Ndeg 26425 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 266 32- Decreto Ndeg 210308 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 276 33- Decreto Ndeg 210408 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 290 34- Decreto Ndeg 210508 - Administracioacuten Nacional de la
Seguridad Social 298 35- Resolucioacuten Ndeg 29009 - ANSeS 305
Bibliografiacutea 315
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
9
Proacutelogo
El libro cuyos autores nos dispensaron el honor de prologar no
es una obra que se limita al anaacutelisis teacutecnico o juriacutedico de una materia
especiacutefica de la convivencia social En rigor su contenido es la descripcioacuten
de una secuela del centenario movimiento constitucionalista que procura
incrementar la libertad dignidad y progreso de la humanidad
Los antecedentes del movimiento constitucionalista son
remotos y si bien su presencia se vislumbra en el curso de la permanente
lucha del hombre por su libertad los ideales de ese movimiento recieacuten
comenzaron a ser concretados de manera estable a partir de mediados del
siglo XVIII Hasta ese momento las manifestaciones del constitucionalismo
fueron simples inquietudes reconocimientos o concesiones parciales de
derechos que no reflejaban una idea poliacutetica dominante en la sociedad Se
trataba en el mejor de los casos de muestras de un constitucionalismo
imperfecto donde la concesioacuten de libertades poliacuteticas no estaba acompantildeada
de libertades civiles o viceversa No se advertiacutea que la libertad civil
desprovista de la libertad poliacutetica no puede ser duradera porque su
permanencia depende de la voluntad del gobernante de turno y que la
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libertad poliacutetica si no es acompantildeada por la libertad civil carece de razoacuten de
ser ya que es soacutelo un medio para alcanzar esta uacuteltima
La consolidacioacuten del constitucionalismo en el siglo XVIII se
operoacute cuando comenzoacute a transformarse en idea poliacutetica dominante aquella
que concibe a la libertad y dignidad de las personas como objetivo
fundamental de las organizaciones poliacuteticas globales Fue esa idea la que
forjoacute la vigencia de una especie particular de constitucioacuten juriacutedica
impregnada con elementos histoacutericos y racional normativos en la cual se
reconocieron de manera inalienable los derechos resultantes de la naturaleza
humana y aquellos indispensables para satisfacer las necesidades sociales
La democracia constitucional como sistema poliacutetico que surgioacute
en el curso del siglo XIX y que tiende a adquirir vigencia mundial en el
siglo XXI es precisamente una construccioacuten forjada por el movimiento
constitucionalista para evitar la concentracioacuten del poder y su consecuente
ejercicio abusivo que desencadena la negacioacuten de los derechos humanos y su
dignidad
En ese significado tuvo particular gravitacioacuten el enfoque
constitucionalista que Linares Quintana bautizoacute con el nombre de
constitucionalismo social1
El constitucionalismo social fruto del caraacutecter dinaacutemico del
movimiento constitucionalista comenzoacute a desarrollarse en la segunda mitad
1 Linares Quintana Segundo V ―El derecho constitucional en la postguerra El
Constitucionalismo Social La Ley Buenos Aires Argentina 15 de abril de 1946
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
11
del siglo XIX como complemento del constitucionalismo individual para
concluir siendo incorporado a muchos textos constitucionales sancionados
en el curso del siglo XX No desconoce ni condena a las libertades
individuales Tampoco se opone al constitucionalismo individual o claacutesico
Se limita a considerar que ademaacutes del individuo tambieacuten son titulares de
ciertos derechos los grupos sociales y los propios seres humanos en su
condicioacuten de integrantes de esos grupos y no solamente en su condicioacuten de
individuos
El constitucionalismo social propicia la coordinacioacuten armoacutenica
entre los intereses individuales y los intereses sociales mediante una
referencia expliacutecita a estos uacuteltimos en el texto constitucional Pero de
ninguna manera propicia caer en el extremo como algunas veces se ha
sostenido de hacer prevalecer el intereacutes de los grupos sociales sobre las
libertades naturales del individuo y por el soacutelo hecho de revestir caraacutecter
social El constitucionalismo social no propone la divisioacuten y el antagonismo
social sino la integracioacuten armoacutenica de los intereses individuales y sociales
en funcioacuten del bien comuacuten corporizado en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad
Uno de los aspectos revitalizados por el constitucionalismo
social fue la llamada cuestioacuten social No es que hasta ese momento los
llamados derechos sociales estuvieran desprovistos de tutela constitucional
sino que se consideroacute conveniente acentuarla mediante la incorporacioacuten de
normas fundamentales especiacuteficas y asumiendo el riesgo de que su loable
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
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previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
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directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
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El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
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la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
24
fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
25
Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
26
apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
28
Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
38
de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
40
12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
56
Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
58
Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
62
13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
66
142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
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110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
Jorge Castorina - Roberto Lennox ndash Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS
PREVISIONALES
Las manipulaciones del Estado
y un futuro predecible
Proacutelogo del Dr Gregorio Badeni
Loacutepez Santiso Horacio
Manotazos a los fondos previsionales las manipulaciones del Estado y un
futuro predecible Horacio Loacutepez Santiso Jorge Castorina Roberto Donaldo Lennox - 1a ed - Mendoza Universidad del Aconcagua 2010
324 p 21x16 cm
ISBN 978-987-1511-18-1
1 Sistema Previsional 2 Historia del Sistema Previsional I Castorina Jorge II Lennox Roberto Donaldo III Tiacutetulo
CDD 331
Diagramacioacuten y Disentildeo de tapa Arq Gustavo Cadile
La Imagen que ilustra la portada pertenece a Gabriel Loacutepez Santiso
Copyright by Editorial de la Universidad del Aconcagua
Catamarca 147 (M5500CKC) Mendoza
Teleacutefono (0261) 5201681
Correo electroacutenico editorialudaeduar
Queda hecho el depoacutesito que marca la ley Ndeg 11723
Impreso en Argentina
Primera Edicioacuten Junio de 2010
ISBN 978-987-1511-18-1
Reservados todos los derechos No estaacute permitido reproducir almacenar en sistemas de recuperacioacuten de la informacioacuten ni transmitir ninguna parte de esta publicacioacuten cualquiera sea el medio empleado
ndashelectroacutenico mecaacutenico fotocopia grabacioacuten etc ndash sin el permiso previo de los titulares de los derechos
de propiedad intelectual
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
5
Iacutendice
Proacutelogo 9
Prefacio 31
Capiacutetulo I 1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales 35
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes 35 11- Aspectos generales 35 12- Ingresos por cotizaciones 40 13- Beneficios 40 14- Cobertura 41 15- Situacioacuten Financiera 41
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993 43
Capiacutetulo II 1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos 45
1- La Ley Nordm 24241 45 11- Introduccioacuten 45 12- El proyecto de reforma 47 13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones 50 14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley 65
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
6
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional 86
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo 89
4- Modificaciones entre 1994 y 2006 97 Ley Nordm 24463 de Solidaridad Previsional 97
5- El Libro Blanco 104
6- La Ley Ndeg 26222 109
7- El Decreto Ndeg 89707 113
Capiacutetulo III El despojo ndash diciembre de 2008 117
1- La Ley SIPA (Nordm 26425) y su reglamentacioacuten 117 11- Anaacutelisis de la Ley SIPA 117 12- Decretos reglamentarios 123
2- Anaacutelisis criacutetico de la Ley SIPA 125 21- Introduccioacuten 125 22- Consecuencias 129 23- Una sentencia ejemplar y opiniones de especialistas 138
3- El nuevo presupuesto de la ANSeS 150
4- El misterio del porcentaje de movilidad 158
5- Los nuevos canjes de deuda 166
6- La relacioacuten entre la ANSeS y el Tesoro Nacional 169
7- La participacioacuten de los directores estatales en las empresas 179
8- Las obras puacuteblicas a efectuar y los subsidios a otorgar con el
dinero de los jubilados 185 81- Principios en los que se sustenta la correcta inversioacuten
de los fondos previsionales 185
9ndash Control Estatal sobre las inversiones de la ANSeS 190
10- El fomento del consumo 195
11- Otras inversiones de la ANSeS 198
12- Algunos problemas legales 201 121- Introduccioacuten 201
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
7
122- Juicios por ajuste de haberes y por mala
determinacioacuten del ingreso base 202 123- Juicios por movilidad 203 124- Juicios por eliminacioacuten del Subsistema de
Capitalizacioacuten Individual 207 125- Juicios por la devolucioacuten o aplicacioacuten de las
imposiciones voluntarias depoacutesitos convenidos 209 126- Colapso del fuero de la Seguridad Social 210 127- Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia el Consejo
de la Magistratura y la ANSeS 210 128- La inclusioacuten de los pagos no remunerativos 211
Capiacutetulo IV Las consecuencias del despojo y las medidas posteriores 213
1- La proyeccioacuten del presupuesto de la nueva ANSeS y sus
efectos en el Presupuesto Nacional 213 11- El sistema jubilatorio 213 12- El presupuesto nacional 223
2- La transicioacuten 230
3- La situacioacuten actual 232 31- Introduccioacuten 232 32- La posicioacuten hoy 233 33- Algunos temas que evidencian que la eliminacioacuten de la
jubilacioacuten privada es soacutelo una muestra del desgobierno
actual (enero de 2010) 236
Capiacutetulo V Conclusiones 245
1 - Caminos Futuros 245
2- Palabras finales 248
Apeacutendice 251
1- Algunas ideas para un proyecto de reconstruccioacuten del Sistema
de Capitalizacioacuten 251
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
8
Anexos 259
1- Anexo I- Opinioacuten del presidente Juan Domingo Peroacuten
respecto del Sistema Previsional ndash 30111973 259
2- Anexo II- Nota del Consejo Profesional de Ciencias
Econoacutemicas al Secretario de Seguridad Social de la Nacioacuten
Opinioacuten sobre las conclusiones del Libro Blanco 261
3- Anexo III - Normas de creacioacuten del Sistema Integrado
Previsional Argentino 266 31- Ley Ndeg 26425 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 266 32- Decreto Ndeg 210308 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 276 33- Decreto Ndeg 210408 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 290 34- Decreto Ndeg 210508 - Administracioacuten Nacional de la
Seguridad Social 298 35- Resolucioacuten Ndeg 29009 - ANSeS 305
Bibliografiacutea 315
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
9
Proacutelogo
El libro cuyos autores nos dispensaron el honor de prologar no
es una obra que se limita al anaacutelisis teacutecnico o juriacutedico de una materia
especiacutefica de la convivencia social En rigor su contenido es la descripcioacuten
de una secuela del centenario movimiento constitucionalista que procura
incrementar la libertad dignidad y progreso de la humanidad
Los antecedentes del movimiento constitucionalista son
remotos y si bien su presencia se vislumbra en el curso de la permanente
lucha del hombre por su libertad los ideales de ese movimiento recieacuten
comenzaron a ser concretados de manera estable a partir de mediados del
siglo XVIII Hasta ese momento las manifestaciones del constitucionalismo
fueron simples inquietudes reconocimientos o concesiones parciales de
derechos que no reflejaban una idea poliacutetica dominante en la sociedad Se
trataba en el mejor de los casos de muestras de un constitucionalismo
imperfecto donde la concesioacuten de libertades poliacuteticas no estaba acompantildeada
de libertades civiles o viceversa No se advertiacutea que la libertad civil
desprovista de la libertad poliacutetica no puede ser duradera porque su
permanencia depende de la voluntad del gobernante de turno y que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
10
libertad poliacutetica si no es acompantildeada por la libertad civil carece de razoacuten de
ser ya que es soacutelo un medio para alcanzar esta uacuteltima
La consolidacioacuten del constitucionalismo en el siglo XVIII se
operoacute cuando comenzoacute a transformarse en idea poliacutetica dominante aquella
que concibe a la libertad y dignidad de las personas como objetivo
fundamental de las organizaciones poliacuteticas globales Fue esa idea la que
forjoacute la vigencia de una especie particular de constitucioacuten juriacutedica
impregnada con elementos histoacutericos y racional normativos en la cual se
reconocieron de manera inalienable los derechos resultantes de la naturaleza
humana y aquellos indispensables para satisfacer las necesidades sociales
La democracia constitucional como sistema poliacutetico que surgioacute
en el curso del siglo XIX y que tiende a adquirir vigencia mundial en el
siglo XXI es precisamente una construccioacuten forjada por el movimiento
constitucionalista para evitar la concentracioacuten del poder y su consecuente
ejercicio abusivo que desencadena la negacioacuten de los derechos humanos y su
dignidad
En ese significado tuvo particular gravitacioacuten el enfoque
constitucionalista que Linares Quintana bautizoacute con el nombre de
constitucionalismo social1
El constitucionalismo social fruto del caraacutecter dinaacutemico del
movimiento constitucionalista comenzoacute a desarrollarse en la segunda mitad
1 Linares Quintana Segundo V ―El derecho constitucional en la postguerra El
Constitucionalismo Social La Ley Buenos Aires Argentina 15 de abril de 1946
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
11
del siglo XIX como complemento del constitucionalismo individual para
concluir siendo incorporado a muchos textos constitucionales sancionados
en el curso del siglo XX No desconoce ni condena a las libertades
individuales Tampoco se opone al constitucionalismo individual o claacutesico
Se limita a considerar que ademaacutes del individuo tambieacuten son titulares de
ciertos derechos los grupos sociales y los propios seres humanos en su
condicioacuten de integrantes de esos grupos y no solamente en su condicioacuten de
individuos
El constitucionalismo social propicia la coordinacioacuten armoacutenica
entre los intereses individuales y los intereses sociales mediante una
referencia expliacutecita a estos uacuteltimos en el texto constitucional Pero de
ninguna manera propicia caer en el extremo como algunas veces se ha
sostenido de hacer prevalecer el intereacutes de los grupos sociales sobre las
libertades naturales del individuo y por el soacutelo hecho de revestir caraacutecter
social El constitucionalismo social no propone la divisioacuten y el antagonismo
social sino la integracioacuten armoacutenica de los intereses individuales y sociales
en funcioacuten del bien comuacuten corporizado en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad
Uno de los aspectos revitalizados por el constitucionalismo
social fue la llamada cuestioacuten social No es que hasta ese momento los
llamados derechos sociales estuvieran desprovistos de tutela constitucional
sino que se consideroacute conveniente acentuarla mediante la incorporacioacuten de
normas fundamentales especiacuteficas y asumiendo el riesgo de que su loable
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
12
propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
14
previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
16
Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
18
directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
20
El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
22
la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
24
fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
25
Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
26
apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
28
Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
38
de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
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44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
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dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
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56
Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
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Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
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vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
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13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
66
142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
Loacutepez Santiso Horacio
Manotazos a los fondos previsionales las manipulaciones del Estado y un
futuro predecible Horacio Loacutepez Santiso Jorge Castorina Roberto Donaldo Lennox - 1a ed - Mendoza Universidad del Aconcagua 2010
324 p 21x16 cm
ISBN 978-987-1511-18-1
1 Sistema Previsional 2 Historia del Sistema Previsional I Castorina Jorge II Lennox Roberto Donaldo III Tiacutetulo
CDD 331
Diagramacioacuten y Disentildeo de tapa Arq Gustavo Cadile
La Imagen que ilustra la portada pertenece a Gabriel Loacutepez Santiso
Copyright by Editorial de la Universidad del Aconcagua
Catamarca 147 (M5500CKC) Mendoza
Teleacutefono (0261) 5201681
Correo electroacutenico editorialudaeduar
Queda hecho el depoacutesito que marca la ley Ndeg 11723
Impreso en Argentina
Primera Edicioacuten Junio de 2010
ISBN 978-987-1511-18-1
Reservados todos los derechos No estaacute permitido reproducir almacenar en sistemas de recuperacioacuten de la informacioacuten ni transmitir ninguna parte de esta publicacioacuten cualquiera sea el medio empleado
ndashelectroacutenico mecaacutenico fotocopia grabacioacuten etc ndash sin el permiso previo de los titulares de los derechos
de propiedad intelectual
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
5
Iacutendice
Proacutelogo 9
Prefacio 31
Capiacutetulo I 1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales 35
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes 35 11- Aspectos generales 35 12- Ingresos por cotizaciones 40 13- Beneficios 40 14- Cobertura 41 15- Situacioacuten Financiera 41
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993 43
Capiacutetulo II 1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos 45
1- La Ley Nordm 24241 45 11- Introduccioacuten 45 12- El proyecto de reforma 47 13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones 50 14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley 65
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
6
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional 86
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo 89
4- Modificaciones entre 1994 y 2006 97 Ley Nordm 24463 de Solidaridad Previsional 97
5- El Libro Blanco 104
6- La Ley Ndeg 26222 109
7- El Decreto Ndeg 89707 113
Capiacutetulo III El despojo ndash diciembre de 2008 117
1- La Ley SIPA (Nordm 26425) y su reglamentacioacuten 117 11- Anaacutelisis de la Ley SIPA 117 12- Decretos reglamentarios 123
2- Anaacutelisis criacutetico de la Ley SIPA 125 21- Introduccioacuten 125 22- Consecuencias 129 23- Una sentencia ejemplar y opiniones de especialistas 138
3- El nuevo presupuesto de la ANSeS 150
4- El misterio del porcentaje de movilidad 158
5- Los nuevos canjes de deuda 166
6- La relacioacuten entre la ANSeS y el Tesoro Nacional 169
7- La participacioacuten de los directores estatales en las empresas 179
8- Las obras puacuteblicas a efectuar y los subsidios a otorgar con el
dinero de los jubilados 185 81- Principios en los que se sustenta la correcta inversioacuten
de los fondos previsionales 185
9ndash Control Estatal sobre las inversiones de la ANSeS 190
10- El fomento del consumo 195
11- Otras inversiones de la ANSeS 198
12- Algunos problemas legales 201 121- Introduccioacuten 201
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
7
122- Juicios por ajuste de haberes y por mala
determinacioacuten del ingreso base 202 123- Juicios por movilidad 203 124- Juicios por eliminacioacuten del Subsistema de
Capitalizacioacuten Individual 207 125- Juicios por la devolucioacuten o aplicacioacuten de las
imposiciones voluntarias depoacutesitos convenidos 209 126- Colapso del fuero de la Seguridad Social 210 127- Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia el Consejo
de la Magistratura y la ANSeS 210 128- La inclusioacuten de los pagos no remunerativos 211
Capiacutetulo IV Las consecuencias del despojo y las medidas posteriores 213
1- La proyeccioacuten del presupuesto de la nueva ANSeS y sus
efectos en el Presupuesto Nacional 213 11- El sistema jubilatorio 213 12- El presupuesto nacional 223
2- La transicioacuten 230
3- La situacioacuten actual 232 31- Introduccioacuten 232 32- La posicioacuten hoy 233 33- Algunos temas que evidencian que la eliminacioacuten de la
jubilacioacuten privada es soacutelo una muestra del desgobierno
actual (enero de 2010) 236
Capiacutetulo V Conclusiones 245
1 - Caminos Futuros 245
2- Palabras finales 248
Apeacutendice 251
1- Algunas ideas para un proyecto de reconstruccioacuten del Sistema
de Capitalizacioacuten 251
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
8
Anexos 259
1- Anexo I- Opinioacuten del presidente Juan Domingo Peroacuten
respecto del Sistema Previsional ndash 30111973 259
2- Anexo II- Nota del Consejo Profesional de Ciencias
Econoacutemicas al Secretario de Seguridad Social de la Nacioacuten
Opinioacuten sobre las conclusiones del Libro Blanco 261
3- Anexo III - Normas de creacioacuten del Sistema Integrado
Previsional Argentino 266 31- Ley Ndeg 26425 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 266 32- Decreto Ndeg 210308 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 276 33- Decreto Ndeg 210408 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 290 34- Decreto Ndeg 210508 - Administracioacuten Nacional de la
Seguridad Social 298 35- Resolucioacuten Ndeg 29009 - ANSeS 305
Bibliografiacutea 315
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
9
Proacutelogo
El libro cuyos autores nos dispensaron el honor de prologar no
es una obra que se limita al anaacutelisis teacutecnico o juriacutedico de una materia
especiacutefica de la convivencia social En rigor su contenido es la descripcioacuten
de una secuela del centenario movimiento constitucionalista que procura
incrementar la libertad dignidad y progreso de la humanidad
Los antecedentes del movimiento constitucionalista son
remotos y si bien su presencia se vislumbra en el curso de la permanente
lucha del hombre por su libertad los ideales de ese movimiento recieacuten
comenzaron a ser concretados de manera estable a partir de mediados del
siglo XVIII Hasta ese momento las manifestaciones del constitucionalismo
fueron simples inquietudes reconocimientos o concesiones parciales de
derechos que no reflejaban una idea poliacutetica dominante en la sociedad Se
trataba en el mejor de los casos de muestras de un constitucionalismo
imperfecto donde la concesioacuten de libertades poliacuteticas no estaba acompantildeada
de libertades civiles o viceversa No se advertiacutea que la libertad civil
desprovista de la libertad poliacutetica no puede ser duradera porque su
permanencia depende de la voluntad del gobernante de turno y que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
10
libertad poliacutetica si no es acompantildeada por la libertad civil carece de razoacuten de
ser ya que es soacutelo un medio para alcanzar esta uacuteltima
La consolidacioacuten del constitucionalismo en el siglo XVIII se
operoacute cuando comenzoacute a transformarse en idea poliacutetica dominante aquella
que concibe a la libertad y dignidad de las personas como objetivo
fundamental de las organizaciones poliacuteticas globales Fue esa idea la que
forjoacute la vigencia de una especie particular de constitucioacuten juriacutedica
impregnada con elementos histoacutericos y racional normativos en la cual se
reconocieron de manera inalienable los derechos resultantes de la naturaleza
humana y aquellos indispensables para satisfacer las necesidades sociales
La democracia constitucional como sistema poliacutetico que surgioacute
en el curso del siglo XIX y que tiende a adquirir vigencia mundial en el
siglo XXI es precisamente una construccioacuten forjada por el movimiento
constitucionalista para evitar la concentracioacuten del poder y su consecuente
ejercicio abusivo que desencadena la negacioacuten de los derechos humanos y su
dignidad
En ese significado tuvo particular gravitacioacuten el enfoque
constitucionalista que Linares Quintana bautizoacute con el nombre de
constitucionalismo social1
El constitucionalismo social fruto del caraacutecter dinaacutemico del
movimiento constitucionalista comenzoacute a desarrollarse en la segunda mitad
1 Linares Quintana Segundo V ―El derecho constitucional en la postguerra El
Constitucionalismo Social La Ley Buenos Aires Argentina 15 de abril de 1946
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
11
del siglo XIX como complemento del constitucionalismo individual para
concluir siendo incorporado a muchos textos constitucionales sancionados
en el curso del siglo XX No desconoce ni condena a las libertades
individuales Tampoco se opone al constitucionalismo individual o claacutesico
Se limita a considerar que ademaacutes del individuo tambieacuten son titulares de
ciertos derechos los grupos sociales y los propios seres humanos en su
condicioacuten de integrantes de esos grupos y no solamente en su condicioacuten de
individuos
El constitucionalismo social propicia la coordinacioacuten armoacutenica
entre los intereses individuales y los intereses sociales mediante una
referencia expliacutecita a estos uacuteltimos en el texto constitucional Pero de
ninguna manera propicia caer en el extremo como algunas veces se ha
sostenido de hacer prevalecer el intereacutes de los grupos sociales sobre las
libertades naturales del individuo y por el soacutelo hecho de revestir caraacutecter
social El constitucionalismo social no propone la divisioacuten y el antagonismo
social sino la integracioacuten armoacutenica de los intereses individuales y sociales
en funcioacuten del bien comuacuten corporizado en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad
Uno de los aspectos revitalizados por el constitucionalismo
social fue la llamada cuestioacuten social No es que hasta ese momento los
llamados derechos sociales estuvieran desprovistos de tutela constitucional
sino que se consideroacute conveniente acentuarla mediante la incorporacioacuten de
normas fundamentales especiacuteficas y asumiendo el riesgo de que su loable
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
12
propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
14
previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
16
Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
18
directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
20
El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
22
la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
24
fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
25
Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
26
apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
28
Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
40
12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
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54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
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56
Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
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Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
62
13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
66
142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
5
Iacutendice
Proacutelogo 9
Prefacio 31
Capiacutetulo I 1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales 35
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes 35 11- Aspectos generales 35 12- Ingresos por cotizaciones 40 13- Beneficios 40 14- Cobertura 41 15- Situacioacuten Financiera 41
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993 43
Capiacutetulo II 1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos 45
1- La Ley Nordm 24241 45 11- Introduccioacuten 45 12- El proyecto de reforma 47 13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones 50 14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley 65
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
6
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional 86
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo 89
4- Modificaciones entre 1994 y 2006 97 Ley Nordm 24463 de Solidaridad Previsional 97
5- El Libro Blanco 104
6- La Ley Ndeg 26222 109
7- El Decreto Ndeg 89707 113
Capiacutetulo III El despojo ndash diciembre de 2008 117
1- La Ley SIPA (Nordm 26425) y su reglamentacioacuten 117 11- Anaacutelisis de la Ley SIPA 117 12- Decretos reglamentarios 123
2- Anaacutelisis criacutetico de la Ley SIPA 125 21- Introduccioacuten 125 22- Consecuencias 129 23- Una sentencia ejemplar y opiniones de especialistas 138
3- El nuevo presupuesto de la ANSeS 150
4- El misterio del porcentaje de movilidad 158
5- Los nuevos canjes de deuda 166
6- La relacioacuten entre la ANSeS y el Tesoro Nacional 169
7- La participacioacuten de los directores estatales en las empresas 179
8- Las obras puacuteblicas a efectuar y los subsidios a otorgar con el
dinero de los jubilados 185 81- Principios en los que se sustenta la correcta inversioacuten
de los fondos previsionales 185
9ndash Control Estatal sobre las inversiones de la ANSeS 190
10- El fomento del consumo 195
11- Otras inversiones de la ANSeS 198
12- Algunos problemas legales 201 121- Introduccioacuten 201
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
7
122- Juicios por ajuste de haberes y por mala
determinacioacuten del ingreso base 202 123- Juicios por movilidad 203 124- Juicios por eliminacioacuten del Subsistema de
Capitalizacioacuten Individual 207 125- Juicios por la devolucioacuten o aplicacioacuten de las
imposiciones voluntarias depoacutesitos convenidos 209 126- Colapso del fuero de la Seguridad Social 210 127- Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia el Consejo
de la Magistratura y la ANSeS 210 128- La inclusioacuten de los pagos no remunerativos 211
Capiacutetulo IV Las consecuencias del despojo y las medidas posteriores 213
1- La proyeccioacuten del presupuesto de la nueva ANSeS y sus
efectos en el Presupuesto Nacional 213 11- El sistema jubilatorio 213 12- El presupuesto nacional 223
2- La transicioacuten 230
3- La situacioacuten actual 232 31- Introduccioacuten 232 32- La posicioacuten hoy 233 33- Algunos temas que evidencian que la eliminacioacuten de la
jubilacioacuten privada es soacutelo una muestra del desgobierno
actual (enero de 2010) 236
Capiacutetulo V Conclusiones 245
1 - Caminos Futuros 245
2- Palabras finales 248
Apeacutendice 251
1- Algunas ideas para un proyecto de reconstruccioacuten del Sistema
de Capitalizacioacuten 251
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
8
Anexos 259
1- Anexo I- Opinioacuten del presidente Juan Domingo Peroacuten
respecto del Sistema Previsional ndash 30111973 259
2- Anexo II- Nota del Consejo Profesional de Ciencias
Econoacutemicas al Secretario de Seguridad Social de la Nacioacuten
Opinioacuten sobre las conclusiones del Libro Blanco 261
3- Anexo III - Normas de creacioacuten del Sistema Integrado
Previsional Argentino 266 31- Ley Ndeg 26425 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 266 32- Decreto Ndeg 210308 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 276 33- Decreto Ndeg 210408 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 290 34- Decreto Ndeg 210508 - Administracioacuten Nacional de la
Seguridad Social 298 35- Resolucioacuten Ndeg 29009 - ANSeS 305
Bibliografiacutea 315
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
9
Proacutelogo
El libro cuyos autores nos dispensaron el honor de prologar no
es una obra que se limita al anaacutelisis teacutecnico o juriacutedico de una materia
especiacutefica de la convivencia social En rigor su contenido es la descripcioacuten
de una secuela del centenario movimiento constitucionalista que procura
incrementar la libertad dignidad y progreso de la humanidad
Los antecedentes del movimiento constitucionalista son
remotos y si bien su presencia se vislumbra en el curso de la permanente
lucha del hombre por su libertad los ideales de ese movimiento recieacuten
comenzaron a ser concretados de manera estable a partir de mediados del
siglo XVIII Hasta ese momento las manifestaciones del constitucionalismo
fueron simples inquietudes reconocimientos o concesiones parciales de
derechos que no reflejaban una idea poliacutetica dominante en la sociedad Se
trataba en el mejor de los casos de muestras de un constitucionalismo
imperfecto donde la concesioacuten de libertades poliacuteticas no estaba acompantildeada
de libertades civiles o viceversa No se advertiacutea que la libertad civil
desprovista de la libertad poliacutetica no puede ser duradera porque su
permanencia depende de la voluntad del gobernante de turno y que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
10
libertad poliacutetica si no es acompantildeada por la libertad civil carece de razoacuten de
ser ya que es soacutelo un medio para alcanzar esta uacuteltima
La consolidacioacuten del constitucionalismo en el siglo XVIII se
operoacute cuando comenzoacute a transformarse en idea poliacutetica dominante aquella
que concibe a la libertad y dignidad de las personas como objetivo
fundamental de las organizaciones poliacuteticas globales Fue esa idea la que
forjoacute la vigencia de una especie particular de constitucioacuten juriacutedica
impregnada con elementos histoacutericos y racional normativos en la cual se
reconocieron de manera inalienable los derechos resultantes de la naturaleza
humana y aquellos indispensables para satisfacer las necesidades sociales
La democracia constitucional como sistema poliacutetico que surgioacute
en el curso del siglo XIX y que tiende a adquirir vigencia mundial en el
siglo XXI es precisamente una construccioacuten forjada por el movimiento
constitucionalista para evitar la concentracioacuten del poder y su consecuente
ejercicio abusivo que desencadena la negacioacuten de los derechos humanos y su
dignidad
En ese significado tuvo particular gravitacioacuten el enfoque
constitucionalista que Linares Quintana bautizoacute con el nombre de
constitucionalismo social1
El constitucionalismo social fruto del caraacutecter dinaacutemico del
movimiento constitucionalista comenzoacute a desarrollarse en la segunda mitad
1 Linares Quintana Segundo V ―El derecho constitucional en la postguerra El
Constitucionalismo Social La Ley Buenos Aires Argentina 15 de abril de 1946
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
11
del siglo XIX como complemento del constitucionalismo individual para
concluir siendo incorporado a muchos textos constitucionales sancionados
en el curso del siglo XX No desconoce ni condena a las libertades
individuales Tampoco se opone al constitucionalismo individual o claacutesico
Se limita a considerar que ademaacutes del individuo tambieacuten son titulares de
ciertos derechos los grupos sociales y los propios seres humanos en su
condicioacuten de integrantes de esos grupos y no solamente en su condicioacuten de
individuos
El constitucionalismo social propicia la coordinacioacuten armoacutenica
entre los intereses individuales y los intereses sociales mediante una
referencia expliacutecita a estos uacuteltimos en el texto constitucional Pero de
ninguna manera propicia caer en el extremo como algunas veces se ha
sostenido de hacer prevalecer el intereacutes de los grupos sociales sobre las
libertades naturales del individuo y por el soacutelo hecho de revestir caraacutecter
social El constitucionalismo social no propone la divisioacuten y el antagonismo
social sino la integracioacuten armoacutenica de los intereses individuales y sociales
en funcioacuten del bien comuacuten corporizado en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad
Uno de los aspectos revitalizados por el constitucionalismo
social fue la llamada cuestioacuten social No es que hasta ese momento los
llamados derechos sociales estuvieran desprovistos de tutela constitucional
sino que se consideroacute conveniente acentuarla mediante la incorporacioacuten de
normas fundamentales especiacuteficas y asumiendo el riesgo de que su loable
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propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
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directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
20
El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
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la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
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Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
38
de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
40
12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
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52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
56
Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
58
Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
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62
13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
66
142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
6
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional 86
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo 89
4- Modificaciones entre 1994 y 2006 97 Ley Nordm 24463 de Solidaridad Previsional 97
5- El Libro Blanco 104
6- La Ley Ndeg 26222 109
7- El Decreto Ndeg 89707 113
Capiacutetulo III El despojo ndash diciembre de 2008 117
1- La Ley SIPA (Nordm 26425) y su reglamentacioacuten 117 11- Anaacutelisis de la Ley SIPA 117 12- Decretos reglamentarios 123
2- Anaacutelisis criacutetico de la Ley SIPA 125 21- Introduccioacuten 125 22- Consecuencias 129 23- Una sentencia ejemplar y opiniones de especialistas 138
3- El nuevo presupuesto de la ANSeS 150
4- El misterio del porcentaje de movilidad 158
5- Los nuevos canjes de deuda 166
6- La relacioacuten entre la ANSeS y el Tesoro Nacional 169
7- La participacioacuten de los directores estatales en las empresas 179
8- Las obras puacuteblicas a efectuar y los subsidios a otorgar con el
dinero de los jubilados 185 81- Principios en los que se sustenta la correcta inversioacuten
de los fondos previsionales 185
9ndash Control Estatal sobre las inversiones de la ANSeS 190
10- El fomento del consumo 195
11- Otras inversiones de la ANSeS 198
12- Algunos problemas legales 201 121- Introduccioacuten 201
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
7
122- Juicios por ajuste de haberes y por mala
determinacioacuten del ingreso base 202 123- Juicios por movilidad 203 124- Juicios por eliminacioacuten del Subsistema de
Capitalizacioacuten Individual 207 125- Juicios por la devolucioacuten o aplicacioacuten de las
imposiciones voluntarias depoacutesitos convenidos 209 126- Colapso del fuero de la Seguridad Social 210 127- Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia el Consejo
de la Magistratura y la ANSeS 210 128- La inclusioacuten de los pagos no remunerativos 211
Capiacutetulo IV Las consecuencias del despojo y las medidas posteriores 213
1- La proyeccioacuten del presupuesto de la nueva ANSeS y sus
efectos en el Presupuesto Nacional 213 11- El sistema jubilatorio 213 12- El presupuesto nacional 223
2- La transicioacuten 230
3- La situacioacuten actual 232 31- Introduccioacuten 232 32- La posicioacuten hoy 233 33- Algunos temas que evidencian que la eliminacioacuten de la
jubilacioacuten privada es soacutelo una muestra del desgobierno
actual (enero de 2010) 236
Capiacutetulo V Conclusiones 245
1 - Caminos Futuros 245
2- Palabras finales 248
Apeacutendice 251
1- Algunas ideas para un proyecto de reconstruccioacuten del Sistema
de Capitalizacioacuten 251
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
8
Anexos 259
1- Anexo I- Opinioacuten del presidente Juan Domingo Peroacuten
respecto del Sistema Previsional ndash 30111973 259
2- Anexo II- Nota del Consejo Profesional de Ciencias
Econoacutemicas al Secretario de Seguridad Social de la Nacioacuten
Opinioacuten sobre las conclusiones del Libro Blanco 261
3- Anexo III - Normas de creacioacuten del Sistema Integrado
Previsional Argentino 266 31- Ley Ndeg 26425 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 266 32- Decreto Ndeg 210308 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 276 33- Decreto Ndeg 210408 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 290 34- Decreto Ndeg 210508 - Administracioacuten Nacional de la
Seguridad Social 298 35- Resolucioacuten Ndeg 29009 - ANSeS 305
Bibliografiacutea 315
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
9
Proacutelogo
El libro cuyos autores nos dispensaron el honor de prologar no
es una obra que se limita al anaacutelisis teacutecnico o juriacutedico de una materia
especiacutefica de la convivencia social En rigor su contenido es la descripcioacuten
de una secuela del centenario movimiento constitucionalista que procura
incrementar la libertad dignidad y progreso de la humanidad
Los antecedentes del movimiento constitucionalista son
remotos y si bien su presencia se vislumbra en el curso de la permanente
lucha del hombre por su libertad los ideales de ese movimiento recieacuten
comenzaron a ser concretados de manera estable a partir de mediados del
siglo XVIII Hasta ese momento las manifestaciones del constitucionalismo
fueron simples inquietudes reconocimientos o concesiones parciales de
derechos que no reflejaban una idea poliacutetica dominante en la sociedad Se
trataba en el mejor de los casos de muestras de un constitucionalismo
imperfecto donde la concesioacuten de libertades poliacuteticas no estaba acompantildeada
de libertades civiles o viceversa No se advertiacutea que la libertad civil
desprovista de la libertad poliacutetica no puede ser duradera porque su
permanencia depende de la voluntad del gobernante de turno y que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
10
libertad poliacutetica si no es acompantildeada por la libertad civil carece de razoacuten de
ser ya que es soacutelo un medio para alcanzar esta uacuteltima
La consolidacioacuten del constitucionalismo en el siglo XVIII se
operoacute cuando comenzoacute a transformarse en idea poliacutetica dominante aquella
que concibe a la libertad y dignidad de las personas como objetivo
fundamental de las organizaciones poliacuteticas globales Fue esa idea la que
forjoacute la vigencia de una especie particular de constitucioacuten juriacutedica
impregnada con elementos histoacutericos y racional normativos en la cual se
reconocieron de manera inalienable los derechos resultantes de la naturaleza
humana y aquellos indispensables para satisfacer las necesidades sociales
La democracia constitucional como sistema poliacutetico que surgioacute
en el curso del siglo XIX y que tiende a adquirir vigencia mundial en el
siglo XXI es precisamente una construccioacuten forjada por el movimiento
constitucionalista para evitar la concentracioacuten del poder y su consecuente
ejercicio abusivo que desencadena la negacioacuten de los derechos humanos y su
dignidad
En ese significado tuvo particular gravitacioacuten el enfoque
constitucionalista que Linares Quintana bautizoacute con el nombre de
constitucionalismo social1
El constitucionalismo social fruto del caraacutecter dinaacutemico del
movimiento constitucionalista comenzoacute a desarrollarse en la segunda mitad
1 Linares Quintana Segundo V ―El derecho constitucional en la postguerra El
Constitucionalismo Social La Ley Buenos Aires Argentina 15 de abril de 1946
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
11
del siglo XIX como complemento del constitucionalismo individual para
concluir siendo incorporado a muchos textos constitucionales sancionados
en el curso del siglo XX No desconoce ni condena a las libertades
individuales Tampoco se opone al constitucionalismo individual o claacutesico
Se limita a considerar que ademaacutes del individuo tambieacuten son titulares de
ciertos derechos los grupos sociales y los propios seres humanos en su
condicioacuten de integrantes de esos grupos y no solamente en su condicioacuten de
individuos
El constitucionalismo social propicia la coordinacioacuten armoacutenica
entre los intereses individuales y los intereses sociales mediante una
referencia expliacutecita a estos uacuteltimos en el texto constitucional Pero de
ninguna manera propicia caer en el extremo como algunas veces se ha
sostenido de hacer prevalecer el intereacutes de los grupos sociales sobre las
libertades naturales del individuo y por el soacutelo hecho de revestir caraacutecter
social El constitucionalismo social no propone la divisioacuten y el antagonismo
social sino la integracioacuten armoacutenica de los intereses individuales y sociales
en funcioacuten del bien comuacuten corporizado en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad
Uno de los aspectos revitalizados por el constitucionalismo
social fue la llamada cuestioacuten social No es que hasta ese momento los
llamados derechos sociales estuvieran desprovistos de tutela constitucional
sino que se consideroacute conveniente acentuarla mediante la incorporacioacuten de
normas fundamentales especiacuteficas y asumiendo el riesgo de que su loable
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
12
propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
14
previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
16
Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
18
directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
20
El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
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22
la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
24
fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
25
Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
26
apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
28
Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
38
de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
40
12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
56
Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
58
Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
62
13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
66
142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
7
122- Juicios por ajuste de haberes y por mala
determinacioacuten del ingreso base 202 123- Juicios por movilidad 203 124- Juicios por eliminacioacuten del Subsistema de
Capitalizacioacuten Individual 207 125- Juicios por la devolucioacuten o aplicacioacuten de las
imposiciones voluntarias depoacutesitos convenidos 209 126- Colapso del fuero de la Seguridad Social 210 127- Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia el Consejo
de la Magistratura y la ANSeS 210 128- La inclusioacuten de los pagos no remunerativos 211
Capiacutetulo IV Las consecuencias del despojo y las medidas posteriores 213
1- La proyeccioacuten del presupuesto de la nueva ANSeS y sus
efectos en el Presupuesto Nacional 213 11- El sistema jubilatorio 213 12- El presupuesto nacional 223
2- La transicioacuten 230
3- La situacioacuten actual 232 31- Introduccioacuten 232 32- La posicioacuten hoy 233 33- Algunos temas que evidencian que la eliminacioacuten de la
jubilacioacuten privada es soacutelo una muestra del desgobierno
actual (enero de 2010) 236
Capiacutetulo V Conclusiones 245
1 - Caminos Futuros 245
2- Palabras finales 248
Apeacutendice 251
1- Algunas ideas para un proyecto de reconstruccioacuten del Sistema
de Capitalizacioacuten 251
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
8
Anexos 259
1- Anexo I- Opinioacuten del presidente Juan Domingo Peroacuten
respecto del Sistema Previsional ndash 30111973 259
2- Anexo II- Nota del Consejo Profesional de Ciencias
Econoacutemicas al Secretario de Seguridad Social de la Nacioacuten
Opinioacuten sobre las conclusiones del Libro Blanco 261
3- Anexo III - Normas de creacioacuten del Sistema Integrado
Previsional Argentino 266 31- Ley Ndeg 26425 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 266 32- Decreto Ndeg 210308 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 276 33- Decreto Ndeg 210408 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 290 34- Decreto Ndeg 210508 - Administracioacuten Nacional de la
Seguridad Social 298 35- Resolucioacuten Ndeg 29009 - ANSeS 305
Bibliografiacutea 315
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
9
Proacutelogo
El libro cuyos autores nos dispensaron el honor de prologar no
es una obra que se limita al anaacutelisis teacutecnico o juriacutedico de una materia
especiacutefica de la convivencia social En rigor su contenido es la descripcioacuten
de una secuela del centenario movimiento constitucionalista que procura
incrementar la libertad dignidad y progreso de la humanidad
Los antecedentes del movimiento constitucionalista son
remotos y si bien su presencia se vislumbra en el curso de la permanente
lucha del hombre por su libertad los ideales de ese movimiento recieacuten
comenzaron a ser concretados de manera estable a partir de mediados del
siglo XVIII Hasta ese momento las manifestaciones del constitucionalismo
fueron simples inquietudes reconocimientos o concesiones parciales de
derechos que no reflejaban una idea poliacutetica dominante en la sociedad Se
trataba en el mejor de los casos de muestras de un constitucionalismo
imperfecto donde la concesioacuten de libertades poliacuteticas no estaba acompantildeada
de libertades civiles o viceversa No se advertiacutea que la libertad civil
desprovista de la libertad poliacutetica no puede ser duradera porque su
permanencia depende de la voluntad del gobernante de turno y que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
10
libertad poliacutetica si no es acompantildeada por la libertad civil carece de razoacuten de
ser ya que es soacutelo un medio para alcanzar esta uacuteltima
La consolidacioacuten del constitucionalismo en el siglo XVIII se
operoacute cuando comenzoacute a transformarse en idea poliacutetica dominante aquella
que concibe a la libertad y dignidad de las personas como objetivo
fundamental de las organizaciones poliacuteticas globales Fue esa idea la que
forjoacute la vigencia de una especie particular de constitucioacuten juriacutedica
impregnada con elementos histoacutericos y racional normativos en la cual se
reconocieron de manera inalienable los derechos resultantes de la naturaleza
humana y aquellos indispensables para satisfacer las necesidades sociales
La democracia constitucional como sistema poliacutetico que surgioacute
en el curso del siglo XIX y que tiende a adquirir vigencia mundial en el
siglo XXI es precisamente una construccioacuten forjada por el movimiento
constitucionalista para evitar la concentracioacuten del poder y su consecuente
ejercicio abusivo que desencadena la negacioacuten de los derechos humanos y su
dignidad
En ese significado tuvo particular gravitacioacuten el enfoque
constitucionalista que Linares Quintana bautizoacute con el nombre de
constitucionalismo social1
El constitucionalismo social fruto del caraacutecter dinaacutemico del
movimiento constitucionalista comenzoacute a desarrollarse en la segunda mitad
1 Linares Quintana Segundo V ―El derecho constitucional en la postguerra El
Constitucionalismo Social La Ley Buenos Aires Argentina 15 de abril de 1946
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
11
del siglo XIX como complemento del constitucionalismo individual para
concluir siendo incorporado a muchos textos constitucionales sancionados
en el curso del siglo XX No desconoce ni condena a las libertades
individuales Tampoco se opone al constitucionalismo individual o claacutesico
Se limita a considerar que ademaacutes del individuo tambieacuten son titulares de
ciertos derechos los grupos sociales y los propios seres humanos en su
condicioacuten de integrantes de esos grupos y no solamente en su condicioacuten de
individuos
El constitucionalismo social propicia la coordinacioacuten armoacutenica
entre los intereses individuales y los intereses sociales mediante una
referencia expliacutecita a estos uacuteltimos en el texto constitucional Pero de
ninguna manera propicia caer en el extremo como algunas veces se ha
sostenido de hacer prevalecer el intereacutes de los grupos sociales sobre las
libertades naturales del individuo y por el soacutelo hecho de revestir caraacutecter
social El constitucionalismo social no propone la divisioacuten y el antagonismo
social sino la integracioacuten armoacutenica de los intereses individuales y sociales
en funcioacuten del bien comuacuten corporizado en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad
Uno de los aspectos revitalizados por el constitucionalismo
social fue la llamada cuestioacuten social No es que hasta ese momento los
llamados derechos sociales estuvieran desprovistos de tutela constitucional
sino que se consideroacute conveniente acentuarla mediante la incorporacioacuten de
normas fundamentales especiacuteficas y asumiendo el riesgo de que su loable
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
12
propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
14
previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
16
Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
18
directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
20
El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
22
la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
24
fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
25
Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
26
apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
28
Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
38
de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
40
12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
56
Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
58
Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
62
13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
66
142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
8
Anexos 259
1- Anexo I- Opinioacuten del presidente Juan Domingo Peroacuten
respecto del Sistema Previsional ndash 30111973 259
2- Anexo II- Nota del Consejo Profesional de Ciencias
Econoacutemicas al Secretario de Seguridad Social de la Nacioacuten
Opinioacuten sobre las conclusiones del Libro Blanco 261
3- Anexo III - Normas de creacioacuten del Sistema Integrado
Previsional Argentino 266 31- Ley Ndeg 26425 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 266 32- Decreto Ndeg 210308 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 276 33- Decreto Ndeg 210408 - Sistema Integrado Previsional
Argentino 290 34- Decreto Ndeg 210508 - Administracioacuten Nacional de la
Seguridad Social 298 35- Resolucioacuten Ndeg 29009 - ANSeS 305
Bibliografiacutea 315
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
9
Proacutelogo
El libro cuyos autores nos dispensaron el honor de prologar no
es una obra que se limita al anaacutelisis teacutecnico o juriacutedico de una materia
especiacutefica de la convivencia social En rigor su contenido es la descripcioacuten
de una secuela del centenario movimiento constitucionalista que procura
incrementar la libertad dignidad y progreso de la humanidad
Los antecedentes del movimiento constitucionalista son
remotos y si bien su presencia se vislumbra en el curso de la permanente
lucha del hombre por su libertad los ideales de ese movimiento recieacuten
comenzaron a ser concretados de manera estable a partir de mediados del
siglo XVIII Hasta ese momento las manifestaciones del constitucionalismo
fueron simples inquietudes reconocimientos o concesiones parciales de
derechos que no reflejaban una idea poliacutetica dominante en la sociedad Se
trataba en el mejor de los casos de muestras de un constitucionalismo
imperfecto donde la concesioacuten de libertades poliacuteticas no estaba acompantildeada
de libertades civiles o viceversa No se advertiacutea que la libertad civil
desprovista de la libertad poliacutetica no puede ser duradera porque su
permanencia depende de la voluntad del gobernante de turno y que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
10
libertad poliacutetica si no es acompantildeada por la libertad civil carece de razoacuten de
ser ya que es soacutelo un medio para alcanzar esta uacuteltima
La consolidacioacuten del constitucionalismo en el siglo XVIII se
operoacute cuando comenzoacute a transformarse en idea poliacutetica dominante aquella
que concibe a la libertad y dignidad de las personas como objetivo
fundamental de las organizaciones poliacuteticas globales Fue esa idea la que
forjoacute la vigencia de una especie particular de constitucioacuten juriacutedica
impregnada con elementos histoacutericos y racional normativos en la cual se
reconocieron de manera inalienable los derechos resultantes de la naturaleza
humana y aquellos indispensables para satisfacer las necesidades sociales
La democracia constitucional como sistema poliacutetico que surgioacute
en el curso del siglo XIX y que tiende a adquirir vigencia mundial en el
siglo XXI es precisamente una construccioacuten forjada por el movimiento
constitucionalista para evitar la concentracioacuten del poder y su consecuente
ejercicio abusivo que desencadena la negacioacuten de los derechos humanos y su
dignidad
En ese significado tuvo particular gravitacioacuten el enfoque
constitucionalista que Linares Quintana bautizoacute con el nombre de
constitucionalismo social1
El constitucionalismo social fruto del caraacutecter dinaacutemico del
movimiento constitucionalista comenzoacute a desarrollarse en la segunda mitad
1 Linares Quintana Segundo V ―El derecho constitucional en la postguerra El
Constitucionalismo Social La Ley Buenos Aires Argentina 15 de abril de 1946
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
11
del siglo XIX como complemento del constitucionalismo individual para
concluir siendo incorporado a muchos textos constitucionales sancionados
en el curso del siglo XX No desconoce ni condena a las libertades
individuales Tampoco se opone al constitucionalismo individual o claacutesico
Se limita a considerar que ademaacutes del individuo tambieacuten son titulares de
ciertos derechos los grupos sociales y los propios seres humanos en su
condicioacuten de integrantes de esos grupos y no solamente en su condicioacuten de
individuos
El constitucionalismo social propicia la coordinacioacuten armoacutenica
entre los intereses individuales y los intereses sociales mediante una
referencia expliacutecita a estos uacuteltimos en el texto constitucional Pero de
ninguna manera propicia caer en el extremo como algunas veces se ha
sostenido de hacer prevalecer el intereacutes de los grupos sociales sobre las
libertades naturales del individuo y por el soacutelo hecho de revestir caraacutecter
social El constitucionalismo social no propone la divisioacuten y el antagonismo
social sino la integracioacuten armoacutenica de los intereses individuales y sociales
en funcioacuten del bien comuacuten corporizado en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad
Uno de los aspectos revitalizados por el constitucionalismo
social fue la llamada cuestioacuten social No es que hasta ese momento los
llamados derechos sociales estuvieran desprovistos de tutela constitucional
sino que se consideroacute conveniente acentuarla mediante la incorporacioacuten de
normas fundamentales especiacuteficas y asumiendo el riesgo de que su loable
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
12
propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
14
previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
16
Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
18
directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
20
El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
22
la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
24
fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
25
Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
26
apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
28
Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
38
de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
40
12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
56
Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
58
Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
62
13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
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142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
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68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
9
Proacutelogo
El libro cuyos autores nos dispensaron el honor de prologar no
es una obra que se limita al anaacutelisis teacutecnico o juriacutedico de una materia
especiacutefica de la convivencia social En rigor su contenido es la descripcioacuten
de una secuela del centenario movimiento constitucionalista que procura
incrementar la libertad dignidad y progreso de la humanidad
Los antecedentes del movimiento constitucionalista son
remotos y si bien su presencia se vislumbra en el curso de la permanente
lucha del hombre por su libertad los ideales de ese movimiento recieacuten
comenzaron a ser concretados de manera estable a partir de mediados del
siglo XVIII Hasta ese momento las manifestaciones del constitucionalismo
fueron simples inquietudes reconocimientos o concesiones parciales de
derechos que no reflejaban una idea poliacutetica dominante en la sociedad Se
trataba en el mejor de los casos de muestras de un constitucionalismo
imperfecto donde la concesioacuten de libertades poliacuteticas no estaba acompantildeada
de libertades civiles o viceversa No se advertiacutea que la libertad civil
desprovista de la libertad poliacutetica no puede ser duradera porque su
permanencia depende de la voluntad del gobernante de turno y que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
10
libertad poliacutetica si no es acompantildeada por la libertad civil carece de razoacuten de
ser ya que es soacutelo un medio para alcanzar esta uacuteltima
La consolidacioacuten del constitucionalismo en el siglo XVIII se
operoacute cuando comenzoacute a transformarse en idea poliacutetica dominante aquella
que concibe a la libertad y dignidad de las personas como objetivo
fundamental de las organizaciones poliacuteticas globales Fue esa idea la que
forjoacute la vigencia de una especie particular de constitucioacuten juriacutedica
impregnada con elementos histoacutericos y racional normativos en la cual se
reconocieron de manera inalienable los derechos resultantes de la naturaleza
humana y aquellos indispensables para satisfacer las necesidades sociales
La democracia constitucional como sistema poliacutetico que surgioacute
en el curso del siglo XIX y que tiende a adquirir vigencia mundial en el
siglo XXI es precisamente una construccioacuten forjada por el movimiento
constitucionalista para evitar la concentracioacuten del poder y su consecuente
ejercicio abusivo que desencadena la negacioacuten de los derechos humanos y su
dignidad
En ese significado tuvo particular gravitacioacuten el enfoque
constitucionalista que Linares Quintana bautizoacute con el nombre de
constitucionalismo social1
El constitucionalismo social fruto del caraacutecter dinaacutemico del
movimiento constitucionalista comenzoacute a desarrollarse en la segunda mitad
1 Linares Quintana Segundo V ―El derecho constitucional en la postguerra El
Constitucionalismo Social La Ley Buenos Aires Argentina 15 de abril de 1946
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
11
del siglo XIX como complemento del constitucionalismo individual para
concluir siendo incorporado a muchos textos constitucionales sancionados
en el curso del siglo XX No desconoce ni condena a las libertades
individuales Tampoco se opone al constitucionalismo individual o claacutesico
Se limita a considerar que ademaacutes del individuo tambieacuten son titulares de
ciertos derechos los grupos sociales y los propios seres humanos en su
condicioacuten de integrantes de esos grupos y no solamente en su condicioacuten de
individuos
El constitucionalismo social propicia la coordinacioacuten armoacutenica
entre los intereses individuales y los intereses sociales mediante una
referencia expliacutecita a estos uacuteltimos en el texto constitucional Pero de
ninguna manera propicia caer en el extremo como algunas veces se ha
sostenido de hacer prevalecer el intereacutes de los grupos sociales sobre las
libertades naturales del individuo y por el soacutelo hecho de revestir caraacutecter
social El constitucionalismo social no propone la divisioacuten y el antagonismo
social sino la integracioacuten armoacutenica de los intereses individuales y sociales
en funcioacuten del bien comuacuten corporizado en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad
Uno de los aspectos revitalizados por el constitucionalismo
social fue la llamada cuestioacuten social No es que hasta ese momento los
llamados derechos sociales estuvieran desprovistos de tutela constitucional
sino que se consideroacute conveniente acentuarla mediante la incorporacioacuten de
normas fundamentales especiacuteficas y asumiendo el riesgo de que su loable
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
12
propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
14
previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
16
Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
18
directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
20
El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
22
la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
24
fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
25
Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
26
apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
28
Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
38
de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
40
12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
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142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
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Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
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que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
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10
libertad poliacutetica si no es acompantildeada por la libertad civil carece de razoacuten de
ser ya que es soacutelo un medio para alcanzar esta uacuteltima
La consolidacioacuten del constitucionalismo en el siglo XVIII se
operoacute cuando comenzoacute a transformarse en idea poliacutetica dominante aquella
que concibe a la libertad y dignidad de las personas como objetivo
fundamental de las organizaciones poliacuteticas globales Fue esa idea la que
forjoacute la vigencia de una especie particular de constitucioacuten juriacutedica
impregnada con elementos histoacutericos y racional normativos en la cual se
reconocieron de manera inalienable los derechos resultantes de la naturaleza
humana y aquellos indispensables para satisfacer las necesidades sociales
La democracia constitucional como sistema poliacutetico que surgioacute
en el curso del siglo XIX y que tiende a adquirir vigencia mundial en el
siglo XXI es precisamente una construccioacuten forjada por el movimiento
constitucionalista para evitar la concentracioacuten del poder y su consecuente
ejercicio abusivo que desencadena la negacioacuten de los derechos humanos y su
dignidad
En ese significado tuvo particular gravitacioacuten el enfoque
constitucionalista que Linares Quintana bautizoacute con el nombre de
constitucionalismo social1
El constitucionalismo social fruto del caraacutecter dinaacutemico del
movimiento constitucionalista comenzoacute a desarrollarse en la segunda mitad
1 Linares Quintana Segundo V ―El derecho constitucional en la postguerra El
Constitucionalismo Social La Ley Buenos Aires Argentina 15 de abril de 1946
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
11
del siglo XIX como complemento del constitucionalismo individual para
concluir siendo incorporado a muchos textos constitucionales sancionados
en el curso del siglo XX No desconoce ni condena a las libertades
individuales Tampoco se opone al constitucionalismo individual o claacutesico
Se limita a considerar que ademaacutes del individuo tambieacuten son titulares de
ciertos derechos los grupos sociales y los propios seres humanos en su
condicioacuten de integrantes de esos grupos y no solamente en su condicioacuten de
individuos
El constitucionalismo social propicia la coordinacioacuten armoacutenica
entre los intereses individuales y los intereses sociales mediante una
referencia expliacutecita a estos uacuteltimos en el texto constitucional Pero de
ninguna manera propicia caer en el extremo como algunas veces se ha
sostenido de hacer prevalecer el intereacutes de los grupos sociales sobre las
libertades naturales del individuo y por el soacutelo hecho de revestir caraacutecter
social El constitucionalismo social no propone la divisioacuten y el antagonismo
social sino la integracioacuten armoacutenica de los intereses individuales y sociales
en funcioacuten del bien comuacuten corporizado en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad
Uno de los aspectos revitalizados por el constitucionalismo
social fue la llamada cuestioacuten social No es que hasta ese momento los
llamados derechos sociales estuvieran desprovistos de tutela constitucional
sino que se consideroacute conveniente acentuarla mediante la incorporacioacuten de
normas fundamentales especiacuteficas y asumiendo el riesgo de que su loable
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
16
Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
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directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
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la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
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fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
25
Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
26
apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
28
Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
38
de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
40
12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
56
Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
58
Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
62
13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
66
142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
11
del siglo XIX como complemento del constitucionalismo individual para
concluir siendo incorporado a muchos textos constitucionales sancionados
en el curso del siglo XX No desconoce ni condena a las libertades
individuales Tampoco se opone al constitucionalismo individual o claacutesico
Se limita a considerar que ademaacutes del individuo tambieacuten son titulares de
ciertos derechos los grupos sociales y los propios seres humanos en su
condicioacuten de integrantes de esos grupos y no solamente en su condicioacuten de
individuos
El constitucionalismo social propicia la coordinacioacuten armoacutenica
entre los intereses individuales y los intereses sociales mediante una
referencia expliacutecita a estos uacuteltimos en el texto constitucional Pero de
ninguna manera propicia caer en el extremo como algunas veces se ha
sostenido de hacer prevalecer el intereacutes de los grupos sociales sobre las
libertades naturales del individuo y por el soacutelo hecho de revestir caraacutecter
social El constitucionalismo social no propone la divisioacuten y el antagonismo
social sino la integracioacuten armoacutenica de los intereses individuales y sociales
en funcioacuten del bien comuacuten corporizado en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad
Uno de los aspectos revitalizados por el constitucionalismo
social fue la llamada cuestioacuten social No es que hasta ese momento los
llamados derechos sociales estuvieran desprovistos de tutela constitucional
sino que se consideroacute conveniente acentuarla mediante la incorporacioacuten de
normas fundamentales especiacuteficas y asumiendo el riesgo de que su loable
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
12
propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
14
previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
16
Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
18
directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
20
El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
22
la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
24
fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
25
Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
26
apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
28
Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
38
de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
40
12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
56
Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
58
Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
62
13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
66
142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
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propoacutesito fuera desnaturalizado provocando artificialmente un conflicto
entre el individuo y el grupo social
Sin embargo constituye un frecuente y grave error fomentado
por algunas doctrinas poliacuteticas transpersonalistas creer que el
constitucionalismo social es una suerte de concepcioacuten clasista La ley otorga
al individuo ciertos derechos en su condicioacuten de integrante del grupo social
para garantizar la dignidad humana y no para limitar el ejercicio legiacutetimo de
sus derechos por otros individuos El propoacutesito es beneficiar al individuo y a
la sociedad mediante una convivencia armoacutenica y progresista y no el
fomentar la desigualdad subordinando los individuos a los grupos sociales o
los grupos sociales a los individuos Ni el constitucionalismo claacutesico
pretendioacute proteger a los individuos frente a los grupos sociales ni el
constitucionalismo social pretende proteger al grupo social frente al
individuo Ambos enfoques del constitucionalismo conformando una unidad
indivisible aspiran a concretar el bienestar de todos los grupos sociales e
individuos en funcioacuten del bien comuacuten de la sociedad y en el marco de la
plena vigencia de la libertad y dignidad del ser humano
De todos modos el tratamiento de la cuestioacuten social en el
constitucionalismo moderno no es uniforme En las naciones latinas y en
algunas que suprimieron los totalitarismos que rigieron en ellas durante el
siglo XX la solucioacuten de la cuestioacuten social suele ser enfocada juriacutedicamente
mediante la sancioacuten de complejas legislaciones sociales que prescinden de la
gravitacioacuten ejercida por los factores de la inteligencia En cambio en otras
naciones la solucioacuten de la cuestioacuten social es enfocada procurando
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
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Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
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directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
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la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
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fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
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Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
30
Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
36
Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
37
sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
38
de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
39
de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
40
12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
42
fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
44
Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
46
Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
56
Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
58
Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
62
13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
66
142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
13
incrementar la produccioacuten las fuentes de trabajo y el conocimiento como
instrumentos idoacuteneos para dotar de dignidad a la actividad humana
Son dos concepciones diferentes En la primera la proliferacioacuten
normativa subordina a ella la actividad productiva sin advertir muchas
veces que trabando la creatividad que presupone esta uacuteltima redunda en
definitiva en perjuicio del ser humano En la segunda la tutela recae sobre
aquella actividad procurando someterla a la menor cantidad posible de
regulaciones con la conviccioacuten de que la creatividad humana acarrea
beneficios maacutes intensos y perdurables para la dignidad de las personas como
reconocimiento a su capacidad y esfuerzo
La concepcioacuten de caraacutecter clasista procura resguardar las
conquistas sociales que fueron fruto del enfrentamiento con el industrialismo
del siglo XIX Se traduce en una postura conservadora reacia a admitir el
dinamismo de los factores del conocimiento por entender que el cambio
acarrearaacute perjuicios para la seguridad de las personas
La concepcioacuten moderna considera que la relacioacuten social debe
adecuarse a los cambios que en los paiacuteses progresistas traen aparejado un
sugestivo crecimiento del nivel de una vida digna
Constituye un grave error sostener que la cuestioacuten social
recieacuten merecioacute la debida consideracioacuten durante el siglo XX
No compartimos esta opinioacuten basada sustancialmente sobre un
respetable juicio de valor Los derechos sociales siempre estuvieron
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
14
previstos en nuestro texto constitucional La exteriorizacioacuten de ellos
solamente requeriacutea una ligera variacioacuten en la idea poliacutetica dominante en la
sociedad y no de una reforma constitucional Tan es asiacute que la Ley
Fundamental jamaacutes fue un obstaacuteculo para que se sancionaran normas
destinadas a tutelar esos derechos sociales ya a comienzos del siglo XX
Tampoco es acertada la visioacuten que se ofrece sobre lo que se
llama el ldquoEstado liberalrdquo y que relaciona con la libertad econoacutemica y la
libertad poliacutetica En rigor el liberalismo no se limita a esos aacutembitos sino que
tambieacuten se proyecta sobre la libertad social imponiendo un estilo de
convivencia basado sobre la armoniacutea el respeto reciacuteproco el pluralismo la
justicia social y el deber que tenemos como escribiacutea Esteban Echeverriacutea en
el ldquoDogma Socialistardquo ldquoqueremos garantiacuteas sociales la fraternidad entre
todos la libertad para todos y la igualdad de derechos y deberes en todos y
cada uno de los miembros de la familia argentinardquo En siacutentesis es la
expresioacuten de la solidaridad social expuesta por la generacioacuten de 1837 como
proyecto para la organizacioacuten nacional
Tampoco podemos olvidar que el Reglamento Provisorio
sancionado por el Congreso de Tucumaacuten el 3 de diciembre de 1817
estableciacutea en el Capiacutetulo 7 de la seccioacuten I los deberes de la sociedad
disponiendo que ldquoel cuerpo social debe garantir y afianzar el goce de los
derechos del hombre Aliviar la miseria y desgracia de los ciudadanos
proporcionaacutendoles los medios de prosperar e instruirse Toda disposicioacuten o
estatuto contrario a los principios establecidos en los artiacuteculos anteriores
seraacute de ninguacuten efectordquo Semejante claacuteusula formulada antes de que se
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
15
desarrollara en Europa la revolucioacuten industrial reflejaba una idea el deber
de tutelar los derechos sociales aunque no se les diera expliacutecitamente esa
denominacioacuten Revelaba una interrelacioacuten del individuo y la sociedad
mediante el reconocimiento de los deberes sociales que como tales
presuponen la existencia de derechos sociales
Unsain sosteniacutea que ldquosi es exacto que la Constitucioacuten argentina
no contiene las llamadas claacuteusulas obreras que las constituciones maacutes
nuevas ofrecen no es menos cierto que dentro de sus disposiciones caben
perfectamente todas las leyes obreras que hasta el presente han sido
dictadas y sin duda alguna las que en el futuro habraacuten de sancionarserdquo
Antildeos despueacutes antildeadioacute ldquonuestra Constitucioacuten contiene claacuteusulas obreras o
sociales Las contiene a su manera sinteacuteticamente a grandes trazos a
guisa de normas dejando a cargo de la legislacioacuten general o particular que
habraacute de seguir la consiguiente obra de prolongacioacuten especiacuteficamente o de
llenar sus vaciacuteos de acuerdo con el espiacuteritu de conjunto que en dichas
normas palpitardquo Agregaba que ldquono parece justificado pensar que porque
nuestra Constitucioacuten es de tinte individualista ella se opone a lo social
iquestQueacute otra cosa que reconocer una poliacutetica social comporta la frase feliz de
promover el bienestar general iquestPor queacute excluir de alcance social otras
frases concordantes del mismo preaacutembulo tales como afianzar la justicia
consolidar la paz interior asegurar los beneficios de la libertadrdquo2
2 Unsain Alejandro Legislacioacuten del trabajo t I p 119 Buenos Aires 1925 ―Las claacuteusulas
econoacutemico sociales de la Constitucioacuten Argentina t I p 11 Academia de Ciencias
Econoacutemicas de Buenos Aires Buenos Aires Argentina 1943
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
16
Esa interpretacioacuten teleoloacutegica sistemaacutetica y progresista o
dinaacutemica fue receptada por la Corte Suprema al destacar que si bien la
Constitucioacuten rescata los derechos del individuo ldquono es individualista en el
sentido de que la voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser
sometidas a las exigencias de las leyes reglamentariasrdquo y que por ende es
indiscutible la validez de las leyes sociales3
En igual sentido se manifestoacute el paladiacuten de los derechos
sociales Alfredo Palacios Desde su banca en la Convencioacuten reformadora de
1957 expresoacute con la autoridad que le conferiacutea su trayectoria poliacutetica que ldquoHe
dicho antes de ahora que la Constitucioacuten de 1853 ha sido tachada de
individualista Lo es sin duda pero soacutelo en el sentido de reconocer al
hombre derechos naturales anteriores al Estado no en el concepto de que la
voluntad individual y la libre contratacioacuten no pueden ser sometidas a las
exigencias reglamentarias He afirmado tambieacuten que el concepto de persona
humana que consagra la Constitucioacuten de 1853 permite que de eacutel surjan los
derechos de los trabajadores La Constitucioacuten se propone el bienestar
comuacuten el bien del pueblo y el bien puacuteblico de la filosofiacutea claacutesica coincide
con el bien comuacuten que defiende el proletariado moderno Y es asiacute como el
Nuevo Derecho de los trabajadores que inicieacute en el parlamento argentino
pudo desenvolverse bajo la eacutegida de la Constitucioacuten del 53 cuya amplitud
no solamente permitioacute la difusioacuten de todas las ideas sino que autorizoacute la
3 Fallos CS 179113 del 22 de octubre de 1937
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
17
sancioacuten de todas las leyes sociales que se dictaron en el Congreso
Nacionalrdquo4
La seguridad social como producto del constitucionalismo
social es un concepto general esencialmente dinaacutemico que se concreta en
medidas legales destinadas a concretar el bienestar general citado en el
Preaacutembulo de la Constitucioacuten
Ese bienestar general que ya estaba previsto en el art 13 de la
Constitucioacuten de Caacutediz de 1812 requiere de la programacioacuten de una poliacutetica
arquitectoacutenica estatal encaminada a permitir que las personas disfruten de los
beneficios materiales y espirituales generados por el progreso para satisfacer
sus necesidades
Entre las instituciones que integran el sistema de seguridad
social reacutegimen de jubilaciones y pensiones moacuteviles al cual alude el art 14
nuevo de la Constitucioacuten Nacional cuya regulacioacuten incumbe al Estado y
cuya administracioacuten puede estar a su cargo de los particulares o de ambos
en el marco de un sistema mixto Tal solucioacuten no puede ser cuestionada
constitucionalmente pues si bien la Ley Fundamental dispone que el Estado
debe otorgar los beneficios de la seguridad social ello en modo alguno
significa que la administracioacuten de la prestacioacuten de los servicios deba ser
efectuada de manera excluyente por el Estado Otorgar tales beneficios
significa estructurar un sistema que los torne efectivos ya sea bajo la accioacuten
4 Palacios Alfredo Diario de Sesiones de la Convencioacuten Nacional Constituyente de 1957 t
II paacuteg 1259 y siguientes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
18
directa del Estado o por entidades privadas sujetas al control y fiscalizacioacuten
estatal o mediante la aplicacioacuten de un mecanismo mixto Esta interpretacioacuten
que no fue rebatida y que merecioacute la adhesioacuten de la doctrina constitucional
mayoritaria permitioacute avalar la validez del reacutegimen establecido por la Ley
Ndeg 24241 en materia de administracioacuten de fondos de jubilaciones y
pensiones
Precisamente la obra que tenemos el honor de prologar
describe el antes durante y despueacutes del sistema previsto en esa ley Sistema
ineacutedito en la historia previsional argentina y que es objeto de un anaacutelisis
exhaustivo realizado por tres distinguidos autores que al margen de conocer
la evolucioacuten de los regiacutemenes previsionales aplicados en el paiacutes tuvieron
activa participacioacuten en la ejecucioacuten del sistema implantado por la Ley
Ndeg 24241
Con acierto aclaran que antes de la reforma constitucional de
1957 ya existiacutean en la argentina sistemas previsionales Basados sobre el
sistema de seguridad social implantado en Alemania imponiacutean al Estado la
obligacioacuten primaria de satisfacer las necesidades de la seguridad social
Sucesivamente fueron creados legislativamente los sistemas previsionales
para los trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) la Caja jubilatoria
para los empleados ferroviarios (1915) la Caja para los trabajadores de los
servicios puacuteblicos (1921) el reacutegimen para los empleados bancarios (1923)
En 1939 se implementaron los sistemas para el personal civil de la marina
mercante aeronaacuteutica personal graacutefico y periodistas En 1944 se organizoacute la
Caja de empleados de comercio y en 1945 la correspondiente al personal de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
19
la industria Todas ellas al igual que otras que fueron establecidas con
posterioridad funcionaban de manera independiente y sobre la base de un
sistema de capitalizacioacuten colectiva
Al margen de la claacuteusula constitucional citada existen otras
normas de la Ley Fundamental (art 75 incs 19 y 23) y disposiciones
contenidas en los tratados internacionales sobre derechos humanos como la
Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art 16) la
Declaracioacuten Universal de Derechos Humanos (art 25) el Pacto
Internacional de Derechos Econoacutemicos Sociales y Culturales (arts 9 a 12)
la Convencioacuten sobre la Eliminacioacuten de todas las formas de Discriminacioacuten
contra la Mujer (art 11) y la Convencioacuten sobre los Derechos del Nintildeo (arts
24 26 y 27) que en concordancia con el art 14 nuevo de la Constitucioacuten
aspiran a proteger a las personas contra las consecuencias de la vejez e
incapacidad ya sea fiacutesica o mental mediante el suministro de los recursos
que les permitan una subsistencia digna
Son preceptos de caraacutecter programaacutetico que asignan al Estado el
deber de organizar el cumplimiento de sus contenidos ya sea en forma
directa o supervisando su ejecucioacuten por entidades privadas En tal sentido el
art 35 de la Declaracioacuten Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
establece que toda persona debe cooperar con el Estado en la asistencia y
seguridad sociales de acuerdo con sus posibilidades y teniendo en cuenta las
circunstancias de cada caso particular
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
20
El reacutegimen jubilatorio abarcativo de las pensiones estaacute
estrechamente relacionado con la dignidad humana que junto a la libertad y
el progreso son las metas fundamentales de nuestra Ley Fundamental Tiene
por objeto asegurar la subsistencia digna de aquellos que no pueden por
razones de salud proseguir prestando servicios laborales asiacute como tambieacuten
a las personas que en un momento avanzado de sus vidas deciden
voluntariamente cesar en la prestacioacuten de actividades laborales o
productivas Es una compensacioacuten que se brinda a quienes asumieron la
responsabilidad social de vivir satisfaciendo legiacutetimos intereses individuales
familiares y colectivos de una comunidad
No se trata de un premio o de una concesioacuten basada sobre la
caridad Es un derecho consistente en percibir una suma de dinero en forma
perioacutedica usualmente mensual una vez que ha cesado su titular en la
actividad laboral o profesional y siempre que cumpla con los requisitos
impuestos por el legislador respecto de su edad antiguumledad en el empleo y
pago de aportes Requisitos que no son necesariamente uniformes porque
pueden variar seguacuten el tipo de actividad desarrollado por el sujeto o las
circunstancias determinantes del cese en su actividad
Ese beneficio debe guardar una razonable proporcioacuten con la
remuneracioacuten o ingreso que percibiacutea durante el tiempo que prestoacute sus
servicios y sobre la base de las cuales se realizaron los aportes al sistema
previsional ya sea voluntariamente o por imposicioacuten legal Ademaacutes como la
jubilacioacuten es un haber pasivo su monto debe permitir al beneficiario
desarrollar una vida digna Similar a la que tuvo en orden a la satisfaccioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
21
de sus necesidades merced a los importes que percibioacute en su periacuteodo de
actividad a los aportes que realizoacute y a los que la ley impuso a terceros
particularmente al empleador
Corresponde destacar que la ya citada doctrina de la Corte
Suprema se hizo efectiva en casos englobados en los sistemas previsionales
de reparto y no de capitalizacioacuten
El sistema previsional de reparto es el que rigioacute de manera
exclusiva hasta la sancioacuten de la Ley Ndeg 24241 Hasta ese momento y con
motivo del deficit en el sistema previsional se reorganizoacute el reacutegimen
previsional impuesto en 1969 mediante las leyes nuacutemeros 18037 y 18038
En esa oportunidad se establecioacute un nuevo reacutegimen de jubilaciones y
pensiones para los trabajadores en relacioacuten de dependencia y para los
trabajadores autoacutenomos
El sistema de reparto es el claacutesico sistema de jubilacioacuten estatal
Sistema que a partir de 1952 fue paulatinamente desnaturalizado por los
gobiernos de turno Su fracaso obedecioacute sustancialmente a dos razones
Por una parte a los agudos procesos inflacionarios que
acarrearon la peacuterdida del poder adquisitivo de la moneda y por ende del
haber jubilatorio Ese desfasaje salvo alguna excepcioacuten jamaacutes fue
debidamente paliado mediante un incremento razonablemente proporcional
de los haberes jubilatorios provocando su paulatina degradacioacuten La
burocracia estatal jamaacutes implementoacute mecanismos eficientes para evitar que
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
22
la cuantiosa masa de aportes jubilatorios quedara al margen de los procesos
inflacionarios
Por la otra parte el Estado no respetoacute la intangibilidad de los
aportes jubilatorios que le eran entregados compulsivamente
Con sugestiva frecuencia el Estado fue un peacutesimo
administrador de tales fondos al apropiarse de ellos para el financiamiento de
su deacuteficit fiscal sin contraprestacioacuten alguna para los futuros jubilados y para
el sector pasivo Inclusive y bajo el pretexto de tener que dar cumplimiento
a obligaciones contraiacutedas algunos gobiernos llegaron al extremo de
suspender transitoriamente el pago de los haberes de reducirlos o de diferir
su entrega a los beneficiarios generando una situacioacuten de indigencia que no
se compadece con los maacutes elementales principios de la dignidad humana
Aparentemente la llamada clase pasiva es un elemento
descartable para el gobierno
Para remediar el fracaso del sistema estatal de jubilaciones y
pensiones en 1993 fue sancionada la Ley Ndeg 24241 Mediante ella se creoacute
un sistema de capitalizacioacuten de los aportes a cargo de entidades privadas5
que actuando bajo la forma de sociedades anoacutenimas con el consecuente
riesgo empresario asumieron la administracioacuten de los fondos de jubilaciones
y pensiones
5 Junto a las administradoras privadas funcionoacute una estatal en el marco del Banco de la
Nacioacuten Argentina dotada de privilegios que fueron neutralizados por la eficiencia de
aqueacutellas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
23
Se trataba de un sistema mixto y voluntario Funcionaba
juntamente con el sistema de reparto cuya administracioacuten estaba a cargo del
Estado Los aportantes podiacutean optar entre el sistema de reparto estatal y el
sistema de capitalizacioacuten Se les reconociacutea cierto grado de libertad para
definir el destino de sus aportes jubilatorios
Los fondos que administraban las empresas privadas en el
sistema de capitalizacioacuten proveniacutean exclusivamente de los aportes -miacutenimos
obligatorios y voluntarios sin liacutemite- de sus afiliados que prestaban servicios
bajo relacioacuten de dependencia y un porcentaje de los aportes que realizaban
los trabajadores autoacutenomos afiliados a las administradoras Dentro de los
liacutemites que estableciacutea la ley los aportantes podiacutean cambiar de
administradora estando contemplado ndashhasta 1996 y luego de la sancioacuten de la
Ley Ndeg 26222 (2007)- su retorno voluntario al sistema de reparto
La ley regulaba el funcionamiento de las administradoras que
estaban sujetas a un estricto control y fiscalizacioacuten del Estado No solamente
sobre el cumplimiento de las normas teacutecnicas de la ley sino tambieacuten respecto
del destino que asignaban a los fondos administrados para generar una
rentabilidad que en definitiva redundaba en beneficio del futuro jubilado
Los fondos eran objeto de inversiones a mediano o largo plazo
en diversas aacutereas tales como los tiacutetulos de la deuda puacuteblica nacional
provincial o municipal obligaciones negociables de sociedades nacionales o
extranjeras acciones de sociedades anoacutenimas depoacutesitos bancarios a plazo
fijo tiacutetulos emitidos por estados extranjeros tiacutetulos con garantiacutea hipotecaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
24
fideicomisos financieros inmuebles Para cada tipo de inversioacuten la ley
estableciacutea un porcentaje maacuteximo del fondo administrado previendo los
casos en que las inversiones debiacutean estar precedidas de una calificacioacuten del
Banco Central de la Repuacuteblica Argentina sobre su viabilidad
Categoacutericamente la ley disponiacutea que el fondo de jubilaciones y pensiones
fuera un patrimonio independiente y distinto del patrimonio de la
administradora Ese fondo perteneciacutea a los afiliados sin que la
administradora tuviera derecho de propiedad alguno sobre el mismo asiacute
como tampoco sus acreedores
La administracioacuten de los fondos tuvo un efecto sumamente
positivo sobre el desenvolvimiento empresario y del sistema financiero con
motivo de las colocaciones que se realizaron en ellos Incluso para el propio
Estado a traveacutes de la inversioacuten en tiacutetulos de la deuda puacuteblica aunque claro
estaacute no ya en forma gratuita o cuasigratuita sino sujeta a una rentabilidad
razonable en beneficio de los aportantes
El sistema estuvo sujeto a groseras presiones extralegales
ejercidas por los gobernantes sobre las administradoras de fondos
particularmente a partir de 2001 Sus fondos debieron ser volcados como
consecuencia de tales presiones en tiacutetulos de la deuda puacuteblica6 que poco
tiempo despueacutes fueron declarados impagables forzando a la concrecioacuten de
canjes por nuevos tiacutetulos y valores estatales de valor significativamente
inferior a los de la inversioacuten originaria
6 Los fondos que las administradoras teniacutean en depoacutesitos a plazo fijo fueron trasladados a la
compra de letras del Tesoro por 2300 millones de doacutelares estadounidenses
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
25
Un distinguido economista refirieacutendose al sistema de reparto y
al avasallamiento estatal del sistema de capitalizacioacuten escribiacutea que el
reacutegimen de solidaridad administrado por el Estado adolece de muacuteltiples
fallas y fomenta la corrupcioacuten ldquoNo existe una red de seguridad social con
derechos igualitarios para sus destinatarios y el sistema previsional de
jubilaciones y pensiones que fuera concebido con los aportes de los
trabajadores activos basado en un sistema de capitalizacioacuten de sus ahorros
ha sido saqueado por el Estado malversando los fondos aportados por sus
adherentes Asimismo y en cuanto a los adherentes al sistema de reparto
ldquohoy perciben ingresos irrisorios en contraprestacioacuten con los magnos
ingresos jubilatorios de privilegio concedidos a quienes desempentildearon altas
funciones poliacuteticas legislativas y ejecutivas auacuten por escaso tiempo y con
miacutenimos aportes previsionalesrdquo7
Tan es asiacute que en los primeros diez meses de 2008 el Poder
Ejecutivo se apropioacute de fondos jubilatorios del sistema de reparto por
$ 5050 millones obrantes en la ANSeS y que el total de la deuda acumulada
por el Estado con esa reparticioacuten puacuteblica alcanzaba a $ 6350 millones La
7 Buscaglia Adolfo ―Eacutetica poliacutetica y econoacutemica Academia Nacional de Ciencias Morales y
Poliacuteticas Buenos Aires 2005 Una emblemaacutetica excepcioacuten a la aceptacioacuten de privilegios
fue la actitud adoptada por Elpidio Gonzaacutelez quien fue vicepresidente entre 1922 y 1928
durante la gestioacuten presidencial de Marcelo T de Alvear A partir de 1931 vivioacute en extrema
pobreza trabajando como corredor de una empresa de anilinas Cuando bajo el gobierno
de Agustiacuten P Justo su situacioacuten se hizo puacuteblica se sancionoacute con fuerza de ley un proyecto
del diputado Adriaacuten Escobar por el cual se establecioacute una pensioacuten vitalicia para todos los
ex presidentes y vicepresidentes de la Repuacuteblica Gonzaacutelez no aceptoacute ese beneficio
considerando que el honor de haber sido vicepresidente de la Nacioacuten estaba
suficientemente compensado con el servicio prestado y que ese honor en modo alguno
podiacutea justificar que el Estado lo mantuviera con altos sueldos vitalicios Murioacute el 18 de
octubre de 1951 en el Hospital Italiano sumido en la mayor pobreza
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
26
apropiacioacuten se hizo a traveacutes de la entrega de letras de la tesoreriacutea a la ANSeS
a tasas irrisorias para financiar su funcionamiento y al margen de todo
objetivo o finalidad previsional
El proceso de cuestionamiento al sistema de capitalizacioacuten
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Ndeg 26425 promulgada el 4 de diciembre
de 2008 por la cual se creoacute el Sistema Integrado Previsional Argentino
(SIPA) La ley que fue fruto de un proyecto presentado por el Poder
Ejecutivo dispuso la supresioacuten del sistema de capitalizacioacuten y la vigencia
uacutenica del sistema de reparto
El sistema de capitalizacioacuten presentaba como toda obra
humana algunas deficiencias Pero ellas debiacutean ser subsanadas
legislativamente y no mediante su eliminacioacuten Es que el sistema de
capitalizacioacuten al margen de no haber fracasado trajo aparejado resultados
oacuteptimos para la sociedad y los individuos que lo eligieron Fue la fuente
genuina de la financiacioacuten de muacuteltiples actividades productivas que
incrementaron las fuentes de trabajo con su consecuente efecto multiplicador
en todo el paiacutes Tal resultado se concretoacute preservando e incrementando el
valor real de los aportes jubilatorios
Sin embargo se impusieron las opiniones de aquellos que
estaban en desacuerdo con el sistema de capitalizacioacuten y propiciaban que el
Estado absorbiera la administracioacuten del reacutegimen previsional que su
desarrollo permitiera financiar los planes del gobierno de turno que los
generadores de riquezas en la sociedad se vieran privados de una fuente
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
27
genuina de financiamiento que se atrofie la actividad econoacutemica privada
que los jubilados prosigan protestando ante las puertas del Congreso por los
atrasos en que incurre el Estado en el pago de sus haberes y desconociendo
el principio de la movilidad de las jubilaciones en aceptar que quienes
conforman la tercera edad son una carga improductiva para la sociedad cuya
desaparicioacuten podriacutea aliviar muchos males y otras ideas similares propias del
transpersonalismo colectivista y lesivas para la dignidad humana
Mientras que en el sistema de capitalizacioacuten las cuentas
individuales de capitalizacioacuten eran de propiedad de los aportantes en el
sistema de reparto pierden esa propiedad porque sus aportes pasan a integrar
un fondo comuacuten Ese fondo que administra el Estado pasa a ser propiedad
del Estado con una finalidad previsional aunque no existen reparos para que
se destinen sin liacutemite alguno a financiar cualquier actividad gubernamental
tal como acontecioacute a partir del antildeo 2009
Alberdi nos recordaba que ldquoEn la formacioacuten del tesoro puacuteblico
puede ser saqueado el paiacutes desconocida la propiedad privada y hollada la
seguridad personal en la eleccioacuten y cantidad de los gastos puede ser
dilapidada la riqueza puacuteblica embrutecido oprimido degradado el paiacutesrdquo8
Para expresar esa idea la Ley Ndeg 26425 bien podriacutea haber servido de
modelo al ilustre tucumano
8 Alberdi Juan Bautista ―Sistema econoacutemico y rentiacutestico de la Confederacioacuten Argentina
seguacuten su Constitucioacuten de 1853 Obras Selectas T XIV paacuteg 397 ob cit
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
28
Conesa destacaba que la verdadera razoacuten del sorpresivo cambio
en el sistema previsional residiacutea en que ldquoSe trata de eliminar parte de los
pagos de la deuda puacuteblica en doacutelares por confusioacuten o compensacioacuten ya que
el gobierno se apodera de los bonos denominados en doacutelares que poseen las
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y en consecuencia no
tiene que servirlos porque no necesita pagarse a siacute mismo Por otra parte
consigue unos dos mil millones de doacutelares en divisas frescas provenientes de
las inversiones en el exterior que han hecho las administradorasrdquo9
A la razoacuten econoacutemica citada por Conesa se antildeade otra mucho
maacutes descalificable Hasta febrero de 2009 el Poder Ejecutivo destinoacute
$ 68000 millones del fondo jubilatorio para el otorgamiento de creacuteditos
baratos para fomentar la adquisicioacuten de automotores heladeras
termotanques cocinas electrodomeacutesticos financiar obras puacuteblicas y otros
destinos similares Ese destino fue anunciado puacuteblicamente y su concrecioacuten
se mantuvo hasta bien avanzado ese antildeo En definitiva se fomenta el
consumo con creacuteditos de retorno irrisorio mediante el uso de los aportes
jubilatorios y sin compensacioacuten especiacutefica alguna para los aportantes
En su momento entendiacuteamos y entendemos que no se puede
obligar a los individuos a insertarse en un sistema de capitalizacioacuten o de
reparto Debemos respetar la libertad y considerando la coexistencia de
ambos sistemas durante catorce antildeos no advertimos por queacute no pueden
funcionar ambos sistemas simultaacuteneamente Que cada persona pueda elegir
9 Conesa Eduardo ―La verdadera razoacuten de una medida controvertida paacuteg 35 en ―Reforma al
sistema Previsional La Ley Buenos Aires Argentina octubre de 2008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
29
lo que estime maacutes conveniente sin que se lo sujete autoritariamente a un
mecanismo determinado Que cada uno asuma la responsabilidad de sus
actos tal como acontece en cualquier sociedad madura y civilizada
En toda sociedad democraacutetica las limitaciones a la libertad
deben ser razonables respondiendo a la necesidad de salvaguardar los
legiacutetimos intereses individuales y sociales No pueden responder a
concepciones teoacutericas propias del dogmatismo sino a la necesidad de
fomentar la dignidad y el progreso del ser humano Recordemos que en
funcioacuten de esa libertad dignidad y progreso ldquoLos que no viven de la patria
se apartan se proscriben trabajando para ella sin mendigar de los
poderosos las migajas del festiacuten Piensan el porvenir y lo construyen
Confiacutean en un mantildeana que llega maacutes temprano o maacutes tarde portador de la
uacutenica justicia que seduce a los grandes la posteridad que compensa
generosamente las horas inquietas del ostracismordquo10
La Ley Ndeg 26425 es objeto de muacuteltiples cuestionamientos
constitucionales concentrados particularmente en la violacioacuten del derecho
de propiedad de los aportantes al sistema de capitalizacioacuten Algunos de ellos
fueron acogidos mediante el dictado de medidas cautelares quedando
reservado en uacuteltima instancia la decisioacuten sobre el fondo del tema a la Corte
Suprema de Justicia
10 Joseacute Ingenieros ―La escuela de la libertad en Antologiacutea paacuteg 353 Ed Losada Buenos
Aires Argentina 2003
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
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Oportunamente el Poder Judicial se pronunciaraacute en forma
definitiva sobre el particular resarciendo a los particulares y a quienes
confiaron en el Estado asumiendo los riesgos de conformar administradoras
de fondos de jubilaciones y pensiones Pero el dantildeo ocasionado al sistema
previsional y por antildeadidura al sistema institucional en sus aspectos sociales
seraacute irreparable
Es de esperar que el contenido de este libro permita el
restablecimiento de la sensatez republicana y sea el punto de partida para
implementar una profunda reforma en el reacutegimen legal vigente para
garantizar la libertad la dignidad y el progreso de nuestra clase pasiva y de
aquellos que tarde o temprano se incorporaraacuten a ella
Gregorio Badeni
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
31
Prefacio
En poco maacutes de 30 diacuteas el Gobierno con la anuencia de la
mayoriacutea del Parlamento y casi sin discusioacuten profunda decidioacute en octubre de
2008 la confiscacioacuten de los ahorros de los afiliados a las AFJP en una
norma legal acaso ilegiacutetima que trajo a nuestra memoria las palabras de
Anacarsis (filoacutesofo griego del Siglo V antes de Cristo) los hombres sabios
discuten los problemas los necios los deciden
La necedad del Gobierno entonces destruyoacute asiacute en poco menos
de un mes un subsistema de capitalizacioacuten que estaba destinado a perdurar y
que seguramente costaraacute mucho -si esa fuera la intencioacuten futura del Estado-
volver a reconstruir
Por eso en esta obra comenzamos con una historia del pasado
que arranca con los principios del Siglo XIX y culmina en el 2008 con la
incautacioacuten -para nosotros inconstitucional- y la alegre distribucioacuten de los
ahorros de los ex afiliados en pleno periacuteodo preelectoral acortado de octubre
de 2009 a junio de ese antildeo en uno de los movimientos tan violentos como
inconsultos a que nos ha acostumbrado el Gobierno Nacional
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
32
La obra se ocupa luego del momento actual y culmina con un
futuro acaso esperanzado frente a la magnitud del saqueo Queda a juicio de
los lectores analizar si hemos cumplido cabalmente esos objetivos Debemos
aclarar que con lo escrito no nos sentimos vicarios de los maacutes de nueve
millones de estafados por la Ley SIPA Acaso soacutelo hemos creiacutedo necesario
expresar nuestra visioacuten
Al cierre de esta obra (31 de enero de 2010) se puede decir que
la apropiacioacuten indebida de los fondos propiedad de los afiliados a las AFJP
soacutelo fue uno de los primeros manotazos que el Gobierno actual efectuoacute para
superar su situacioacuten fiscal
No alcanzoacute siguieron luego transferencias de las ganancias
ndashcontablesndash del BCRA al Tesoro Nacional el incremento de la capacidad de
preacutestamo de la autoridad monetaria y del Banco Nacioacuten la colocacioacuten de
deuda en diversos organismos puacuteblicos la apropiacioacuten de los derechos
especiales de giro que entregoacute el FMI y la sancioacuten del hoy cuestionado
Decreto ndashde necesidad y urgenciandash 201009 que a cuatro diacuteas del cierre del
periacuteodo ordinario de sesiones a traveacutes del cual la pareja gobernante intentoacute
apoderarse de U$S 6500 millones de las reservas del BCRA
Ante la negativa del Presidente del BCRA Martin Redrado a
cumplir con esta ilegiacutetima medida el Gobierno intentoacute removerlo por el
Decreto 1810 que ante una accioacuten de amparo fue suspendido por una Jueza
digna que no quiso humillarse ante la arrogancia y la prepotencia oficialistas
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
33
Esta serie de decretos motivoacute aparte de un espectaacuteculo
lamentable de funcionarios puacuteblicos dando rienda suelta a su frustracioacuten e
incultura una serie de cuestionamientos judiciales y parlamentarios no
resueltos al cierre de este libro
Si dejamos de lado la enumeracioacuten de errores del Gobierno
actual creemos que la uacuteltima parte de este prefacio deberiacutea estar dedicada a
quienes nos han apoyado en la preparacioacuten de la obra Son muchos y si los
citamos corremos el riesgo de hacer omisiones indebidas Por eso soacutelo
vamos nombrar a Gregorio Badeni un lujo como prologuista
A eacutel y a todos los no nombrados gracias
Asumimos la autoriacutea de los errores por los que pedimos
disculpas
Buenos Aires 31 de enero de 2010
Jorge R Castorina
Roberto D Lennox
Horacio Loacutepez Santiso
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
35
Capiacutetulo I
1904-2004 ndash Los Sistemas Estatales
1- Los sistemas estatales hasta 1994 ndash
Breve comentario sobre los distintos regiacutemenes
11- Aspectos generales
Para ubicarse en el tiempo y situar el origen de los Sistemas
Estatales sin introducirse en mayores detalles dada la amplia y variada
literatura existente al respecto11
cabe remitirse a lo acontecido en materia de
Seguridad Social en Alemania en el antildeo 1881 paiacutes que hasta el antildeo 1889
desarrolloacute lo que vendriacutea a ser el primer sistema nacional de Seguro Social
mediante el cual se otorgaban pensiones a la vejez y coberturas por
enfermedad
El creador e impulsor de dicho sistema fue Otto Eduard
Leopold von Bismarck (1815-1898) quien fuera llamado ―el Canciller de
11 Parte de ella se cita en la bibliografiacutea Cabe sentildealar que con anterioridad a las fechas
citadas la familia se haciacutea cargo de los mayores y ancianos
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Hierro primer Canciller de Alemania y arquitecto de su unificacioacuten Su
modelo sustentado en la alta proporcioacuten de trabajadores activos en relacioacuten
con los pasivos (7 a 1) se extendioacute a otros paiacuteses como Australia Nueva
Zelanda Suecia y Dinamarca entre otros a partir de 1890
En Argentina los sistemas previsionales se fueron creando
como capas superpuestas a principios del Siglo XX Ello constituyoacute a
nuestro paiacutes en uno de los primeros del continente en atender esa funcioacuten del
Estado en materia de seguridad social Cubriacutean a los trabajadores en forma
parcial como grupos dentro de la actividad econoacutemica a la que perteneciacutean
Luego fueron sancionados sistemas especiacuteficos para
trabajadores de la administracioacuten puacuteblica (1904) se creoacute la Caja Jubilatoria
de los Trabajadores Ferroviarios (1915) lo que significoacute cubrir por primera
vez a los trabajadores del sector privado siguiendo por amparar a los
trabajadores de los servicios puacuteblicos (1921) bancarios (1923) personal
civil de la marina mercante aeronaacuteutica graacuteficos y periodistas (1939) En
1944 y 1945 se ponen en marcha las Cajas de empleados de comercio y
personal de la industria respectivamente Luego se extendioacute a todos los
trabajadores autoacutenomos excepto el personal del servicio domeacutestico y los
trabajadores independientes Las cajas respectivas eran independientes con
diferentes niveles de aportes contribuciones y beneficios pero los sistemas
-en su mayoriacutea- se sustentaban en regiacutemenes de capitalizacioacuten colectiva
Como consecuencia de la fuerte acumulacioacuten de excedentes y una constante
indisciplina fiscal que dio lugar a la financiacioacuten del gasto puacuteblico no
previsional en forma creciente los fondos liacutequidos acumulados fueron
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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sustituidos por tiacutetulos puacuteblicos los que en 1946 se consolidaron en un bono
uacutenico denominado ―Obligaciones de Previsioacuten Social que en 1950
representaban nada menos que el 47 del producto bruto interno o sea
inundaban las cajas Paradoacutejicamente esto ocurrioacute en el primer gobierno de
Peroacuten quien luego (en 1973 a su regreso) sorpresivamente cambioacute su vieja
idea tal como surge del discurso que se transcribe en el ANEXO I
Hacia 1950 la cobertura se generaliza buscando uniformarse
los niveles de cotizaciones y beneficios las edades miacutenimas y otros
requisitos
En 1954 se creoacute el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
centralizando el sistema previsional dando lugar a que la mayoriacutea de los
trabajadores estuviese cubierta por la seguridad social Tambieacuten en 1954 se
igualaron los beneficios con una escala creciente que en 1958 se unificoacute en
una tasa de sustitucioacuten12
de entre el 70 y 82
Como siacutentoma de lo que iriacutea a ocurrir posteriormente a partir
de 1960 fueron surgiendo las dificultades propias de un sistema que no teniacutea
en cuenta las bajas tasas de retorno las que sumadas a la inflacioacuten la
evasioacuten y el apoderamiento de los fondos por el Estado frecuente en el
periacuteodo 1952 1955 terminoacute por producir en 1962 el primer deficit en el
sistema previsional Al terminar 1955 la extraccioacuten de fondos de las Cajas
12 La tasa de sustitucioacuten es la proporcioacuten con relacioacuten al ingreso bruto previo al retiro que los
trabajadores reciben como beneficio jubilatorio
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de Jubilaciones ascendiacutea a la sideral cifra de $ 1500 millones de pesos de
esa fecha
A su vez fue disuelto el Instituto Nacional de Previsioacuten Social
y se creoacute la Secretariacutea de Seguridad Social que abarca distintas aacutereas aparte
de la Previsional
El 10 de enero de l969 el Gobierno promulgoacute las Leyes
nuacutemeros 18037 y 18038 Por la primera se establecioacute el Nuevo Reacutegimen de
Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores en Relacioacuten de Dependencia
determinaacutendose que la administracioacuten del mismo estuviera a cargo de las
Cajas Nacionales de Previsioacuten de la Industria Comercio y Actividades
Civiles y para el Personal del Estado y Servicios Puacuteblicos creadas por los
artiacuteculos 9ordm y 10 de la Ley Ndeg 17575 Por la segunda se creaba el Nuevo
Reacutegimen de Jubilaciones y Pensiones para los Trabajadores Autoacutenomos
establecieacutendose que su administracioacuten estariacutea a cargo de la Caja Nacional de
Previsioacuten para Trabajadores Autoacutenomos creada por el artiacuteculo 11 de la Ley
Ndeg 17575 Quedaban de esta forma reducidas las diferentes cajas solamente
a tres al agregarse a las citadas la Caja del Estado y Servicios Puacuteblicos
Pero para ir marcando las diferencias vale destacar que la Ley
Ndeg 18037 que establecioacute el reacutegimen para los trabajadores en relacioacuten de
dependencia conteniacutea disposiciones claras respecto al nivel estable de las
prestaciones como la movilidad determinando en su Artiacuteculo 51 que los
haberes de los beneficios seriacutean moacuteviles y que la movilidad se efectuariacutea
anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo en funcioacuten
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
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de las variaciones del nivel general de las remuneraciones Este criterio
coherente con lo que establece la Constitucioacuten Nacional dista mucho de la
rebuscada foacutermula aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2008
cuestionada por especialistas teacutecnicos poliacuteticos y legisladores de la
oposicioacuten y opuesta al criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nacioacuten en su fallo del caso Badaro II (Ver Capiacutetulo III 123)
A esta altura se hace necesario volver sobre la opinioacuten del
presidente Juan Domingo Peroacuten a la que aludieacuteramos anteriormente
respecto del sistema Previsional Ella estaacute elocuentemente expresada en su
disertacioacuten por la Cadena Nacional el 30 de noviembre de 1973 en la que
critica expliacutecitamente los sistemas de reparto y califica de robo a la
apropiacioacuten de los fondos aportados por los jubilados omitiendo totalmente
su propia experiencia en apropiaciones anteriores Si prescindieacuteramos por un
momento de las citas especiacuteficas de fechas su opinioacuten criacutetica se podriacutea
remitir textualmente y en todo su contenido a lo acontecido recientemente
con la confiscacioacuten de los fondos de las AFJP (Ver Anexo I)
Finalmente en 1992 el Gobierno envioacute al Congreso un
proyecto de ley que estableciacutea un nuevo reacutegimen integrado de jubilaciones y
pensiones aprobado -luego de muacuteltiples modificaciones- en 1993 que se
transformoacute en la Ley Nordm 24241 en octubre de 1993 y al que se haraacute
referencia en el Capiacutetulo II 1
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12- Ingresos por cotizaciones
En general estaban constituidos por aportes de los trabajadores
y de los empleadores Los independientes debiacutean pagar ambas cotizaciones
No obstante cabe destacar
En los uacuteltimos antildeos del sistema el Estado debioacute paliar el
desequilibrio de las instituciones previsionales
Entre octubre de 1980 y Septiembre de 1984 se eliminoacute el
aporte patronal y se lo reemplazoacute por una participacioacuten en
el impuesto al valor agregado
En julio de 1994 el aporte del trabajador pasoacute a ser del 11
y la contribucioacuten patronal del 16 (Total 27 igual al de
Autoacutenomos)
13- Beneficios
Tanto los regiacutemenes jubilatorios anteriores a la sancioacuten de la
Ley Ndeg 24241 como los regiacutemenes de capitalizacioacuten y reparto instaurados
por eacutesta con requisitos establecidos en las leyes respectivas otorgaban
derechos a jubilacioacuten ordinaria y por edad avanzada pensiones por invalidez
y fallecimiento y subsidio por sepelio
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
41
14- Cobertura
A fines de 1944 alcanzaba a soacutelo el 7 de la fuerza de trabajo
(500000 afiliados) En 1949 por impulso del Estado se llega al 35 En
1960 se llega al 552 y con ajustes perioacutedicos se alcanza al 791 en 1988
15- Situacioacuten Financiera
Los sistemas comentados hasta 1994 presentaron importantes
deficit que se cubrieron con recursos fiscales o reduciendo arbitrariamente
el poder de compra de los beneficios pagados
Las causas principales fueron
institucionales funcionamiento ineficiente de las
instituciones responsables del manejo del sistema
socio-econoacutemicas altiacutesimo nivel de evasioacuten previsional de
tipo delictivo u originada por la necesidad de los
trabajadores de acceder a un empleo en mercados no
habituados a cargas impositivas o previsionales (servicio
domeacutestico trabajadores rurales no calificados de la
construccioacuten vendedores ambulantes entre otros) y
demograacuteficas el envejecimiento poblacional altera el
equilibrio entre ingresos y egresos de un sistema de reparto
que como el argentino carecioacute y carece de toda
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fundamentacioacuten actuarial y no reconoce la deuda jubilatoria
que se acumula
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
43
2- Situacioacuten antes de la reforma de 1993
En muchos temas econoacutemicos y poliacuteticos el paiacutes tiene ciclos
pendulares que impiden la realizacioacuten de todo su potencial Se ha pasado de
una economiacutea cerrada que nos aisloacute del mundo y minimizoacute nuestro progreso
desde la deacutecada del 30 hasta fines de los 80 a un periacuteodo de apertura
lamentablemente breve a principios de la deacutecada del 90 y actualmente
volvimos a aislarnos del mundo y a seguir poliacuteticas econoacutemicas autaacuterquicas
y retroacutegradas
La previsioacuten social no podiacutea estar ajena a estos vaivenes A
medida que el sistema jubilatorio maduraba y se deterioraba la relacioacuten
aportantes afiliados aumentaban los deficit previsionales tanto en monto
absoluto como en porcentaje del PBI y se recurriacutea a artilugios que
perjudicaban a la masa de jubilados especialmente a los que teniacutean derecho
a beneficios maacutes altos y la desgracia de no pertenecer a regiacutemenes de
privilegio
A mero tiacutetulo enunciativo se utilizaban iacutendices que no
reflejaban adecuadamente ni la inflacioacuten ni la variacioacuten de los niveles
salariales y se aplicaban foacutermulas que reduciacutean la incidencia de los haberes
maacutes altos
En 1993 se habiacutea llegado a un sistema previsional totalmente
desfinanciado Se habiacutea producido una ruptura de la relacioacuten entre aportes y
beneficios La piraacutemide de beneficios se habiacutea achatado por haberse
aumentado uacutenicamente los beneficios miacutenimos En el caso de la Caja de
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Autoacutenomos se habiacutea llegado al absurdo de que en el periacuteodo de 1955 a
1980 los trabajadores autoacutenomos que se jubilaban soacutelo obteniacutean al haber
miacutenimo con independencia de en cual categoriacutea habiacutean aportado Pese a
esto la Caja de Autoacutenomos era la maacutes deficitaria Histoacutericamente habiacutea
vivido de las Cajas que teniacutean superavit Entre 1960 y 1985 el nuacutemero de
sus beneficiarios crecioacute 107 veces principalmente debido a las moratorias
En cambio por ejemplo los beneficiarios de Industria y Comercio crecieron
3 veces Entre 1975 y 1989 los beneficiarios autoacutenomos se multiplicaron por
27 mientras que los beneficiarios dependientes soacutelo se multiplicaron por
15 y la tasa anual de crecimiento de los beneficios autoacutenomos fue del 684
mientras que la de los dependientes fue del 268
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
45
Capiacutetulo II
1994-2008 ndash Los Regiacutemenes Mixtos
1- La Ley Nordm 24241
11- Introduccioacuten
Hacia 1993 pese a todos los artilugios los deficit de caja y
actuarial (este uacuteltimo se define en la Nota 60 del Capiacutetulo III 6) estaban
creciendo Las edades jubilatorias (55 antildeos mujeres y 60 antildeos hombres en el
caso de relacioacuten de dependencia) no reflejaban la realidad demograacutefica del
paiacutes La evasioacuten en aportes y contribuciones especialmente en el caso de
trabajadores autoacutenomos era rampante Esto forzoacute la necesidad de una
reforma
La creacioacuten del sistema mixto de jubilaciones y pensiones -que
culminoacute con la sancioacuten de la Ley Nordm 24241- dio origen a nuevas empresas
(las AFJP) cuya actividad se complementariacutea con el seguro de invalidez y
fallecimiento y la administracioacuten posterior de las Rentas Vitalicias Dio
ademaacutes origen al establecimiento de un organismo de control (la
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Superintendencia de AFJP) y al funcionamiento de un mecanismo que
asegurara el adecuado flujo de fondos a las nuevas entidades
El flujo de fondos fue asignado a la ex-Direccioacuten General
Impositiva (DGI) hoy Administracioacuten Federal de Ingresos Puacuteblicos (AFIP)
a la que se le encargoacute su distribucioacuten entre las Administradoras
Al sancionarse la Ley Nordm 24241 los nuevos trabajadores fueron
pasados automaacuteticamente al nuevo reacutegimen Con anterioridad -en 1991- se
habiacutea creado la Administracioacuten Nacional de Seguridad Social (ANSeS) que
concentroacute el manejo de los entonces sistemas nacionales
El pase de los trabajadores a los sistemas creados por la Ley
Ndeg 24241-capitalizacioacuten o reparto- se ejercioacute por opcioacuten expresa En caso de
no ejercerse pasaban a capitalizacioacuten
En un primer momento el total de afiliados se repartiacutea en un
50 para cada reacutegimen Con el tiempo fue incrementaacutendose el porcentaje
de los afiliados a capitalizacioacuten
En la transicioacuten se establecioacute que por los antildeos anteriores al
reacutegimen mixto (010794) el Estado reconoceriacutea a todos los afiliados tanto
de capitalizacioacuten como de reparto una Prestacioacuten Compensatoria pagadera
por la ANSeS Esta Prestacioacuten Compensatoria seriacutea equivalente en el caso
de trabajadores en relacioacuten de dependencia al 15 del promedio de las
remuneraciones de los uacuteltimos 10 antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
47
Por los servicios posteriores los afiliados al reacutegimen de
capitalizacioacuten cobrariacutean en funcioacuten del saldo de su cuenta de capitalizacioacuten
individual y la composicioacuten de su grupo familiar Los afiliados que optaron
por el reacutegimen de reparto en cambio recibiriacutean una Prestacioacuten Adicional
por Permanencia equivalente inicialmente al 085 por antildeo de servicios
con aportes posterior al 300694 sobre una remuneracioacuten promedio
calculada en forma similar a la de la Prestacioacuten Compensatoria
Posteriormente por la Ley Nordm 26222 este porcentaje se igualoacute al de la
Prestacioacuten Compensatoria 15
Obviamente la derivacioacuten de los aportes individuales al
reacutegimen de capitalizacioacuten provocoacute un cierto desfinanciamiento del sistema
jubilatorio el cual en parte fue compensado con el enviacuteo al Estado de las
contribuciones patronales de todos los afiliados cualquiera fuera el
subsistema al que pertenecieran y una detraccioacuten a las provincias del 15
de su parte en la coparticipacioacuten a lo que se haraacute referencia luego
12- El proyecto de reforma
La Ley Nordm 24241 si bien fue un enorme progreso sobre el
desmanejo anterior adoleciacutea de importantes defectos pues no se aproboacute a
libro cerrado es decir tal como se habiacutea presentado el proyecto original
Este proyecto creaba un reacutegimen de capitalizacioacuten obligatorio
para todos los trabajadores Partiacutea de la hipoacutetesis de que todas las cajas de
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48
jubilaciones para empleados puacuteblicos provinciales y municipales seriacutean
absorbidas por aqueacutel estableciacutea luego de un periacuteodo de convergencia una
uacutenica edad jubilatoria -65 antildeos- para ambos sexos y como todo reacutegimen de
capitalizacioacuten eliminaba las jubilaciones de privilegio
En materia de jubilaciones soacutelo dejaba vigente
permanentemente una prestacioacuten de reparto la Prestacioacuten Baacutesica Universal
que como se veraacute maacutes adelante era uacutenicamente funcioacuten de los antildeos de
servicio efectuados durante toda la vida laboral Tambieacuten existiacutea la
Prestacioacuten Compensatoria que seriacutea pagada por el Estado por los servicios
anteriores a la entrada en vigencia del reacutegimen en funcioacuten de la
remuneracioacuten promedio a la fecha de jubilacioacuten Obviamente esta prestacioacuten
iriacutea desapareciendo con el transcurso del tiempo A diferencia del sistema
chileno que reconoce globalmente los servicios anteriores con la integracioacuten
de tiacutetulos puacuteblicos el sistema argentino estableciacutea que la Prestacioacuten
Compensatoria era pagada directamente por el Estado En opinioacuten de los
autores la solucioacuten chilena era superior pues explicitaba la deuda
previsional y la haciacutea exigible al vencimiento de los tiacutetulos integrados
Vale la pena destacar cuaacuteles eran los tres pilares en que se
apoyoacute el sistema de capitalizacioacuten chileno
Solidaridad en la base
Previsioacuten Individual y
Administracioacuten Privada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
49
Fueron muy bien definidos por Joseacute Pintildeera E inspirador del
cambio en Chile Se los reproduce en el Capiacutetulo II 3
En 1993 sobre la base del proyecto arriba mencionado se dictoacute
la Ley Nordm 24241 que hizo una reforma profunda del sistema pasando de un
sistema de reparto totalmente arbitrario a un sistema mixto con un
componente importante de capitalizacioacuten Si bien no se siguioacute el ejemplo de
Chile que eliminoacute hacia el futuro las jubilaciones estatales se llegoacute a un
sistema que ofreciacutea luego de superado el periacuteodo de transicioacuten una salida a
la crisis
El subsistema privado podiacutea ser calificado de contribucioacuten
definida y el de reparto de beneficio definido
La Ley Nordm 24241 sembroacute las semillas de su desnaturalizacioacuten
posterior mantenimiento de regiacutemenes jubilatorios provinciales posibilidad
de permanecer en reparto e inclusive pasar al mismo en los dos primeros
antildeos de vigencia menor edad jubilatoria para la mujer una AFJP - NACIOacuteN
con privilegios sobre las demaacutes entre otros
Cabe sentildealar asimismo que por la Ley Nordm 24130 el Estado
Nacional retiene el 15 de la masa de impuestos coparticipables para
atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales como
compensacioacuten por lo que dejaba de percibir con motivo de la creacioacuten del
reacutegimen de capitalizacioacuten Con notoria ―habilidad en el antildeo 2008 cuando
el Gobierno se incautoacute de los ahorros previsionales y de los aportes futuros
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50
de los ex afiliados a las AFJP no devolvioacute a las provincias el porcentaje
citado que en ese momento perdiacutea el motivo de su recaudacioacuten
13- Caracteriacutesticas del Sistema Integrado de Jubilaciones
y Pensiones
131- Bases del sistema
El sistema se basoacute en los siguientes pilares capitalizacioacuten
individual participacioacuten de empresas privadas en la administracioacuten de los
fondos jubilatorios y libertad de eleccioacuten de los trabajadores Ademaacutes
manteniacutea un subsistema de reparto
1311- Papel de las cuentas individuales de capitalizacioacuten
En este reacutegimen cada afiliado teniacutea una cuenta individual en la
que se incorporaban sus aportes (netos de comisiones de la administradoras
que inicialmente incluiacutean la prima de seguro) y el resultado (positivo o
negativo) de las inversiones de los fondos acumulados El beneficio de
jubilacioacuten ordinaria se calculaba en funcioacuten del saldo de su cuenta y de la
composicioacuten del grupo familiar del afiliado a lo que se le sumaban la
Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) y la Prestacioacuten Compensatoria (PC) que
abonaba el Estado Posteriormente el beneficiario con la parte financiada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
51
por el sistema de capitalizacioacuten podiacutea optar entre Retiro Programado Retiro
Fraccionario y Renta Vitalicia Previsional
En caso de retiro por invalidez y pensioacuten por fallecimiento la
Compantildeiacutea de Seguro de Vida Previsional y la ANSeS en su caso
integraban en la cuenta de capitalizacioacuten individual del afiliado un Capital
Complementario que sumado al saldo existente en su cuenta otorgaba a los
beneficiarios la prestacioacuten que les correspondiacutea
1312- Intervencioacuten del sector puacuteblico
La Ley Nordm 24241 ademaacutes de la creacioacuten de una AFJP estatal
(NACION AFJP) perteneciente al Banco de la Nacioacuten Argentina establecioacute
que el Estado a traveacutes de la Superintendencia de AFJP ejerceriacutea la
regulacioacuten y supervisioacuten del subsistema brindando ciertas garantiacuteas a los
afiliados
1313- Libertad de eleccioacuten
Rigioacute en un primer momento para los afiliados a los regiacutemenes
anteriores existentes al 010794 fecha que se fijoacute para el inicio del sistema
Estos afiliados teniacutean la posibilidad de volver al reacutegimen de reparto hasta el
15 de julio de 1996
En cambio a los nuevos afiliados si no optaban expresamente
por reparto se los integroacute directamente en el subsistema de capitalizacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
52
Esta situacioacuten se mantuvo hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 (2007) por
la que se los incorporaba al subsistema de reparto salvo que optaran
expresamente por capitalizacioacuten
Asimismo esta ley abrioacute la posibilidad de la vuelta a reparto
(con las consideraciones que se haraacuten en el Punto 6 de este Capiacutetulo II) y
finalmente el proceso de destruccioacuten del sistema previsional argentino
culminoacute con la posiblemente inconstitucional Ley Nordm 26425
132- El papel del Estado
1321- Garantiacuteas estatales
13211- Niveles miacutenimos de los beneficios
Se reconocioacute una Prestacioacuten Baacutesica Universal (PBU) miacutenima
para los afiliados que acreditaran al menos 30 antildeos de servicios la cual seriacutea
financiada por las contribuciones a cargo de los empleadores Esa exigencia
de antildeos de servicios podiacutea compensarse con el exceso sobre la edad
establecida para la jubilacioacuten (65 hombres y 60 mujeres) en la proporcioacuten
de dos antildeos de edad por uno de servicios faltantes
Ademaacutes para los afiliados a reparto se les reconocioacute la
Prestacioacuten Adicional por Permanencia (PAP) que en un principio era de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
53
085 por antildeo de servicio a partir del 010794 Este porcentaje se elevoacute en
el antildeo 2007 por la Ley Nordm 26222 al 15
13212- Garantiacutea del subsistema de capitalizacioacuten
Se establecioacute que el Estado garantizariacutea en caso de quiebra o
cesacioacuten de pagos de las AFJP o de las Compantildeiacuteas de Seguros de Retiro el
pago de las jubilaciones retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento
el saldo de las cuentas de capitalizacioacuten individual y la continuidad de la
administracioacuten de los aportes acumulados por los afiliados En el caso de las
rentas vitalicias la garantiacutea tiene el liacutemite de 5 veces la maacutexima PBU
13213- Rentabilidad miacutenima
Las AFJP debiacutean garantizar una rentabilidad miacutenima medida
contra un promedio de las rentabilidades de todas ellas (excepto NACION
AFJP) Esta garantiacutea se calculaba mensualmente y entraba en vigencia
cuando la rentabilidad del fondo administrado era inferior al 70 de la
rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima menos dos puntos
porcentuales de ambas alternativas la menor Esta garantiacutea se hariacutea efectiva
aplicando el Fondo de Fluctuacioacuten que se describe en el paacuterrafo siguiente o
en caso de no existir o ser insuficiente deberiacutea ser soportada por los
accionistas de la AFJP
La ley fijoacute que en el caso de que la rentabilidad de una AFJP
superara en 30 la rentabilidad promedio del sistema o a esta uacuteltima maacutes
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54
dos puntos porcentuales de ambas alternativas la mayor el importe
correspondiente pasara a un Fondo de Fluctuacioacuten Este Fondo fue eliminado
en el antildeo 2001 por el Decreto Nordm 149501
1322- El control estatal del subsistema
Se creoacute la Superintendencia de AFJP como organismo
autaacuterquico dependiente del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad
Social cuyo presupuesto era financiado por las Administradoras
Sus funciones alcanzaban el control de las aacutereas
administrativas financieras juriacutedicas y actuariales de las AFJP Para ello
estaba facultada para desarrollar el marco normativo necesario para un
adecuado funcionamiento del sector y adicionalmente para fijar sanciones
(multas suspensiones y disoluciones) en caso de incumplimiento de las
normas legales y reglamentarias
1323- Principales controles ejercidos por la SAFJP
Consistiacutean en
Autorizaciones Otorgaba la autorizacioacuten para que las AFJP
pudieran funcionar e interveniacutean en su liquidacioacuten
Funcionarios Fiscalizaba las designaciones de los directores
siacutendicos gerentes y representantes manteniendo un registro de
antecedentes personales
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
55
Publicidad La SAFJP estableciacutea las normas sobre publicidad
y se encargaba de controlar su cumplimiento
Informacioacuten a los afiliados Dictaba normas que regiacutean el
enviacuteo cuatrimestral de informacioacuten a los afiliados
Control financiero Lo ejerciacutea sobre los recursos de las AFJP y
su aplicacioacuten cumpliendo los liacutemites y la calidad de las
inversiones realizadas
Fiscalizacioacuten de las prestaciones y seguros La SAFJP
fiscalizaba la contratacioacuten de los seguros de invalidez y
fallecimiento y el otorgamiento de beneficios a los afiliados
1324- Cobertura de los sistemas
Estaban obligatoriamente comprendidas en el SIJP ndashy
actualmente en el SIPA creado por la Ley Ndeg 26425 a la que se hace
referencia en el Capiacutetulo III- entre otras las personas fiacutesicas mayores de
dieciocho antildeos de edad que a continuacioacuten se detallan
Los funcionarios empleados y agentes que en forma
permanente o transitoria desempentildeaban cargos aunque
fueran de caraacutecter electivo en cualquiera de los poderes del
Estado nacional sus reparticiones organismos o empresas
El personal civil de las fuerzas armadas y de las fuerzas de
seguridad y policiales
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Los funcionarios empleados y agentes civiles dependientes
de los gobiernos y municipalidades provinciales adheridas
al SIJP
Las personas que en cualquier lugar del territorio del paiacutes
presten en forma permanente transitoria o eventual
servicios remunerados en relacioacuten de dependencia en la
actividad privada
En general todas las personas que hasta la vigencia de la
Ley Nordm 24241 estuvieran comprendidas en el reacutegimen
nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no
incluidas con caraacutecter obligatorio en el reacutegimen para
trabajadores autoacutenomos
Estaban especialmente excluidos
El personal militar de las Fuerzas Armadas de seguridad y
policiales
Los funcionarios empleados y agentes civiles de los
gobiernos y municipalidades provinciales que no hubieran
transferido sus sistemas previsionales a la Nacioacuten
Los profesionales investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos
contratados en el exterior para prestar servicios en el paiacutes
por un plazo menor a dos antildeos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
57
1325- Tipo de los aportes en el subsistema de capitalizacioacuten
Los aportes y contribuciones al sistema estaacuten a cargo de los
trabajadores y los empleadores Como ya se dijo las contribuciones de los
empleadores van a financiar uacutenicamente el subsistema de reparto
Tambieacuten podiacutean realizarse imposiciones voluntarias por el
afiliado y depoacutesitos convenidos por terceros con el fin de incrementar los
beneficios jubilatorios Estos pagos eran deducibles de la base imponible del
impuesto a las ganancias por quien los efectuaba Esta norma que
estimulaba el ahorro fue derogada inclusive para las compantildeiacuteas de seguros
de retiro por la Ley Nordm 26425
1326- Beneficios
13261- Reacutegimen previsional puacuteblico
Todos estos beneficios se mantienen en el nuevo reacutegimen
Basado en la solidaridad consiste en la Prestacioacuten Baacutesica
Universal (PBU) en la Prestacioacuten Compensatoria (PC) y en la Prestacioacuten
Adicional por Permanencia (PAP) Todos estos beneficios incluiacutean la
Prestacioacuten Anual Complementaria
Quienes no llegaban a cumplir los requisitos para lograr la
jubilacioacuten ordinaria podiacutean recibir la Prestacioacuten por Edad Avanzada (maacutes de
70 antildeos de edad con requisitos menores)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
58
Ademaacutes se manteniacutean el Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento
13262- Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Otorgaba prestaciones de aporte definido la Jubilacioacuten
Ordinaria la Anticipada y la Postergada Anaacutelogamente a Reparto otorgaba
Retiro por Invalidez y Pensioacuten por Fallecimiento del afiliado en actividad y
del afiliado beneficiario El Retiro por Invalidez y la Pensioacuten por
Fallecimiento son de beneficio definido
El reacutegimen teniacutea tres modalidades de Prestacioacuten
Retiro Programado Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una AFJP en la cual la cantidad de
fondos a ser retirada mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual se fijaba en un importe de poder
adquisitivo constante durante el antildeo y resultaba de
relacionar el saldo efectivo de la cuenta del afiliado a cada
antildeo con el valor actuarial necesario para financiar las
correspondientes prestaciones El afiliado podiacutea optar por
retirar una suma inferior a la que surgiacutea del caacutelculo
mencionado anteriormente Si cumpliacutea ciertos requisitos
podiacutea disponer libremente de parte del saldo En cualquier
momento podiacutea traspasarse a Renta Vitalicia Previsional
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
59
Retiro Fraccionario Modalidad de prestacioacuten que
acordaba el afiliado con una administradora en la cual la
cantidad de fondos a retirar mensualmente de la cuenta de
capitalizacioacuten individual era equivalente al 50 del haber
correspondiente a la maacutexima PBU vigente al momento de
cada retiro (al 30 de noviembre de 2008 $115-) Soacutelo
podiacutean optar por esta modalidad los afiliados cuyo haber
inicial de la prestacioacuten calculado como Retiro programado
resultaba inferior al 50 del equivalente a la maacutexima PBU
La modalidad del retiro fraccionario se extinguiacutea cuando
ocurriacutea uno de los siguientes eventos
o Se agotaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten
individual
o Cuando se produciacutea el fallecimiento del
beneficiario oportunidad en la cual el saldo
remanente de la cuenta era entregado a los
derechohabientes del causante
Los retiros fraccionarios no estaban sujetos a comisiones por
parte de la administradora
Renta Vitalicia Previsional Modalidad de prestacioacuten que
contrataba el afiliado en forma directa con una compantildeiacutea de
seguros de retiro de su eleccioacuten a la cual la AFJP
traspasaba el saldo de la cuenta de capitalizacioacuten individual
del afiliado A partir de la celebracioacuten del contrato de renta
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
60
vitalicia previsional la compantildeiacutea de seguros de retiro era
uacutenica responsable y estaba obligada al pago de la prestacioacuten
correspondiente al beneficiario desde el momento en que
suscribiacutea el contrato y hasta su fallecimiento y a partir de
eacuteste al pago de las eventuales pensiones por fallecimiento
de los derechohabientes del causante al momento en que
suscribioacute el contrato
Para el caacutelculo del importe de la prestacioacuten a ser percibida bajo
la modalidad de renta vitalicia previsional debiacutea considerarse el total del
saldo de la cuenta de capitalizacioacuten del afiliado Si cumpliacutea ciertos
requisitos podiacutea disponer libremente de parte del saldo
Los dos primeros eran heredables si el afiliado falleciacutea sin
beneficiarios con derecho a pensioacuten no asiacute el tercero El afiliado con ciertas
limitaciones establecidas por la ley podiacutea optar entre ellos Con la Ley SIPA
(ver Capiacutetulo III) se ha perdido la heredabilidad del saldo de la cuenta de
capitalizacioacuten individual
1327- Inversioacuten de los fondos que correspondiacutean a los afiliados
A esta altura viene bien introducir un paacuterrafo que amenice la
fatigosa lectura de los aspectos teacutecnicos del sistema de capitalizacioacuten
individual arteramente descalificado y demonizado por interesados
populistas que apuntaban a fines confiscatorios Sin embargo se constataraacute
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
61
que habiacutea sido instituido y disentildeado bajo rigurosas normas orientadas a
preservar la intangibilidad de los fondos aportados por los futuros jubilados
Al recorrer las normas que maacutes abajo se detallan se propone al
lector que las compare con la absoluta falta de transparencia de los
procedimientos con que la ANSeS maneja las inversiones y a la absoluta
carencia de previsibilidad respecto de la posibilidad de que los fondos que ha
venido invirtiendo luego del apoderamiento sean restituidos conservando su
valor de origen e incrementados con la renta pertinente Este soacutelo aspecto
hace vulnerable cualquier argumento poliacutetico que pretenda justificar la
apropiacioacuten del patrimonio previsional de los trabajadores y futuros
jubilados
13271- Instrumentos elegibles y liacutemites
La SAFJP fue siempre muy estricta en el control de los fondos
que las AFJP invertiacutean con el objeto de obtener rentabilidad
En la paacutegina siguiente se incluye un cuadro de los liacutemites de
inversioacuten por instrumento vigentes al 5 de diciembre de 2008 Ademaacutes
existiacutean otros liacutemites adicionales por tipo de inversioacuten y por emisor que eran
de cumplimiento y verificacioacuten diaria
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
62
13272- Calificacioacuten de riesgo
La SAFJP determinaba queacute nivel de calificacioacuten de riesgo era
necesario para que un instrumento fuera admisible como inversioacuten de los
fondos de jubilaciones y pensiones Estas calificaciones eran realizadas por
Calificadoras de Riesgo inscriptas en un registro especial
13273- Mercados Autorizados
Los instrumentos debiacutean ser autorizados para la oferta puacuteblica y
ser transados en mercados transparentes
Liacutemites de inversioacuten por instrumento vigentes al 051208
Instrumento
Tiacutetulos puacuteblicos emitidos por la Nacioacuten 50
Tiacutetulos emitidos por entes estatales 30
Obligaciones negociables de largo plazo 40
Obligaciones negociables de corto plazo 20
Obligaciones negociables convertibles 40
Obligaciones negociables conv Emp Privatizadas 20
Plazo fijo 30
Acciones de sociedades anoacutenimas 50
Acciones de empresas privatizadas 20
Fondos comunes de inversioacuten 20
Tiacutetulos emitidos por estados extranjeros 10
Tiacutetulos valores extranjeros 10
Contratos negociables de futuros y opciones 10
Ceacutedulas y letras hipotecarias 40
Fondos de inversioacuten directa 10
Fideicomisos financieros estructurados 10
Otros fideicomisos financieros 20
Proyectos productivos o de infraestructura 20
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
63
13274- Custodia de Tiacutetulos
Debiacutea hacerse en entidades autorizadas por la SAFJP
13275- Encaje
Inicialmente fue fijado en $ 3000000- o el 2 del valor del
Fondo de Jubilaciones y Pensiones el que fuera mayor En el antildeo 2001 se
redujo a $ 1500000- o el 1 del valor del Fondo El monto del Encaje
debiacutea invertirse en los mismos instrumentos del Fondo de Jubilaciones y
Pensiones con ideacutenticas limitaciones y era inembargable
13276- Valuacioacuten de los activos
Podiacutea realizarse de dos maneras
Valuacioacuten a precios de mercado en mercados autorizados
relevantes y de modalidad maacutes operada (definidos por la
SAFJP) y
Valuacioacuten a vencimiento en el caso de tiacutetulos puacuteblicos
nacionales teniendo en cuenta la paridad del precio del diacutea
de la compra y la paridad del diacutea de la valuacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
64
1328- Estructura de Comisiones
Las AFJP estaban facultadas para cobrar comisiones por
acreditacioacuten de aportes imposiciones voluntarias y depoacutesitos convenidos
(sobre estos dos uacuteltimos nunca se cobraron) y sobre los retiros realizados
con la modalidad de retiro programado
Al inicio del sistema las comisiones podiacutean ser variables con
relacioacuten a la remuneracioacuten imponible o fijas por operacioacuten o una
combinacioacuten de ambas Incluiacutean la prima de seguro colectivo de invalidez y
fallecimiento Existiacutea la posibilidad de ofrecer bonificaciones por
permanencia
La normativa sufrioacute numerosas modificaciones y finalmente se
fijoacute la comisioacuten maacutexima en el 1 de la remuneracioacuten imponible y se creoacute un
sistema de seguro mutual Este seguro mutual se financiaba reduciendo el
valor cuota ndashes decir la rentabilidad de todos los Fondosndash en un porcentaje
uniforme para cubrir los siniestros reportados mensualmente
El meacutetodo de caacutelculo utilizado fue malo porque el pago de la
prima era funcioacuten del saldo obligatorio de cada afiliado por lo que quienes
estaban maacutes proacuteximos a jubilarse si habiacutean recibido aportes durante todo el
periacuteodo de vigencia del reacutegimen de capitalizacioacuten abonaban
proporcionalmente maacutes que quienes tuvieron un menor cumplimiento Esto
sin tomar en cuenta que los aportes que formaban parte del saldo obligatorio
ya habiacutean pagado comisioacuten en su momento Otra consecuencia injusta fue
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
65
que los Fondos con menor siniestralidad financiaran a los demaacutes Asimismo
representoacute la desaparicioacuten de las compantildeiacuteas de seguro de vida previsional
14- Anaacutelisis Criacutetico de la Ley
141-Cobertura
No hubo una medida exacta de la cobertura En general habiacutea
estadiacutesticas de afiliados incorporados al sistema y de cotizantes a un mes o
periacuteodo determinado
La cantidad de afiliados al SIJP al 30 de noviembre de 2008 era
de 157 millones de los cuales 95 millones eran afiliados al subsistema de
capitalizacioacuten 55 millones al de reparto y 07 millones de indecisos en
proceso de asignacioacuten
En capitalizacioacuten el porcentaje de aportantes a setiembre de
2008 era de 39 y en el de reparto 35 (excluyendo indecisos)
Cabe sentildealar finalmente que la medicioacuten de cobertura debiacutea
incluir a personas cubiertas por otros regiacutemenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
66
142- Beneficios
Baacutesicamente las AFJP otorgaban a sus afiliados jubilaciones
ordinarias por los servicios posteriores a junio de 1994 retiros por invalidez
y pensiones por fallecimiento En los dos uacuteltimos casos con participacioacuten
estatal si los afiliados habiacutean nacido antes de 1963 (hombres) y 1968
(mujeres)
La cantidad de beneficiarios registrados en el reacutegimen de
capitalizacioacuten en funcioacuten del tipo de prestacioacuten fueron
143- Inversiones
1431- Recaudacioacuten
La recaudacioacuten del subsistema de capitalizacioacuten en octubre de
2008 uacuteltimo mes antes de la entrada en vigencia de la Ley SIPA fue de
$ 1071 millones y el total de los fondos acumulados fue de $ 77992
millones
Fecha Jubilaciones Retiros por Invalidez Pensiones por
Fallecimiento Total de Beneficiarios
300696 110 366 4373 4849
300600 16432 11032 42919 70373
300605 86727 24929 101103 212759
300608 266265 31962 140514 438741
311008 273771 32405 147029 453205
604 72 324 1000
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
67
Esta uacuteltima cifra sufrioacute los manejos del Iacutendice de Precios al
Consumidor (IPC) imaginado por el Estado y ejecutado por la Secretariacutea de
Comercio desde el primer trimestre del 2007 rompiendo todas las reglas
que podriacutean regir en materia de secreto estadiacutestico13
Esta manipulacioacuten
afectaba al CER (Coeficiente de Estabilizacioacuten de Referencia) A su vez el
CER interveniacutea en el caacutelculo de la valuacioacuten teacutecnica de los tiacutetulos puacuteblicos
que lo utilizaban como coeficiente de ajuste (4860 del total de cartera de
las AFJP)
La trampa sigue influyendo en los anuncios del Gobierno
En todo el antildeo 2009 la recaudacioacuten tributaria tuvo un aumento de
apenas 132 con respecto al antildeo anterior Este aumento seguacuten los
analistas privados es menor al que habriacutea alcanzado la inflacioacuten en el
antildeo y obviamente mucho menor al incremento del gasto puacuteblico14 15
Se
hubiera registrado un deficit si no se hubieran computado dentro de esos
ingresos los aportes de los ex afiliados a las AFJP
1432- Evolucioacuten de la cartera de inversiones de los Fondos de Pensioacuten
Los liacutemites impuestos por la SAFJP mostraron ser efectivos
13 Ver Cabot Diego y Olivera Francisco ―El buen salvaje Guillermo Moreno Editorial
Sudamericana diciembre de 2008 14 ―La seguridad social empujoacute a la recaudacioacuten Diario La Nacioacuten Buenos Aires Argentina
5 de enero de 2010 Seccioacuten Economiacutea y Negocios paacuteg 1 15 Con los uacuteltimos datos disponibles ndash a octubre de 2009 el gasto primario se incrementoacute en
el periacuteodo enero-octubre 2009 versus enero-octubre 2008 en casi un 28 Fuente Oficina
Nacional de Presupuesto ndash Ejecucioacuten Presupuestaria de la Administracioacuten Nacional ndash Base
Devengado ndash Mensual (para octubre 2009 y octubre 2008)
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
68
Con cambios importantes a lo largo del tiempo al 31 de octubre
de 2008 la cartera mostraba los siguientes porcentajes
1433- Riesgo de la cartera
Con el fin de minimizar los riesgos la Ley Nordm 24241 fijaba
liacutemites de inversioacuten con respecto a los distintos tipos de instrumento que
podiacutean componer la cartera de los fondos y el encaje Asimismo facultaba a
la SAFJP para reglamentarlos y eventualmente hacerlos maacutes estrictos
En el antildeo 2001 se realizoacute un canje de deuda que afectoacute
sensiblemente a las AFJP que debieron soportar presiones para entrar en el
reacutegimen propuesto lo que significoacute una peacuterdida de rentabilidad importante
Este canje implicaba pasar de los tiacutetulos puacuteblicos originales en moneda
extranjera a preacutestamos garantizados en la misma moneda
En el antildeo 2002 se pesificaron ―voluntariamente los preacutestamos
garantizados emitidos en monedas extranjeras indexaacutendoselos por el CER
Instrumento Participacioacuten stotal FJP
Operaciones de creacutedito puacuteblico de la nacioacuten y entes estatales 5510
Obligaciones negociables 197
Plazo fijo 927
Acciones de sociedades anoacutenimas y privatizadas 896
Fondos comunes de inversioacuten 283
Tiacutetulos valores extranjeros 632
Contratos negociables de futuros y opciones 386
Fideicomisos 535
Otras inversiones 085
Economiacuteas regionales 123
Total de inversiones 9574
Total del fondo computable de jubilaciones y pensiones 10000
Datos al 31102008
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
69
Soacutelo participoacute en este canje Nacioacuten AFJP Las demaacutes AFJP no participaron y
mantuvieron los tiacutetulos bajo las condiciones de emisioacuten originales
Posteriormente se decretoacute la pesificacioacuten compulsiva a traveacutes del Decreto
97102 por lo que las AFJP solicitaron un amparo ya que dicha pesificacioacuten
implicaba una peacuterdida patrimonial significativa para sus afiliados
Posteriormente a traveacutes del Decreto 53003 se devolvieron
compulsivamente los tiacutetulos originales
Estos tiacutetulos entraron en el proceso de reestructuracioacuten de deuda
puacuteblica que culminoacute en el antildeo 2005 en condiciones menos favorables que
las que obtuvo Nacioacuten AFJP Debe hacerse notar que de haberse canjeado
originalmente el 100 de los preacutestamos garantizados que podiacutean
potencialmente ingresar en el canje esto hubiera forzado en la praacutectica a un
nuevo default porque los vencimientos de los tiacutetulos entregados en canje de
dichos preacutestamos eran muy proacuteximos
Entre los tiacutetulos que se recibiacutean en canje se incluyeron para
aumentar el intereacutes en la oferta ―Tiacutetulos Vinculados al PBI (conocidos en
general como ―Cupones atados al PBI) Estos cupones que fueron recibidos
por las AFJP aunque no se les permitioacute adquirir maacutes en el mercado tuvieron
un rendimiento importante los primeros antildeos dada la abrupta recuperacioacuten
de la economiacutea argentina de la recesioacuten pero luego fue descendiendo su
cotizacioacuten
Dado que la parte de la cartera de Nacioacuten AFJP valuada a
vencimiento teniacutea un mayor rendimiento (Tasa Interna de Retorno) que la
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
70
del resto de las Administradoras se aumentoacute arbitrariamente el valor de la
cuota de Nacioacuten AFJP para que las tasas de rendimiento fueran similares
1434- Rentabilidad
El subsistema de capitalizacioacuten mostroacute desde el inicio
interesantes rendimientos muy superiores al 4 oacute 5 anual que se imaginoacute al
inicio y con los que se hicieron los caacutelculos del proyecto original
A lo largo de los 14 antildeos de existencia el reacutegimen soportoacute
cambios y presiones como se ha explicado en los acaacutepites a) y c) de este
punto La rentabilidad histoacuterica desde el inicio del sistema al 31 de octubre
de 2008 fue del 1273 anual nominal y del 662 anual real (neto de
inflacioacuten)
1435- Costo del sistema para los afiliados
Frecuentemente se dijo que las AFJP eran ―caras para los
servicios que prestaban a sus afiliados mencionando el elevado porcentaje
de la remuneracioacuten sujeta a aportes que se cobraba comisioacuten La refutacioacuten
a esta criacutetica pasaba por dos puntos netamente distintos
La comisioacuten total cobrada hasta la sancioacuten de la Ley
Nordm 26222 incluiacutea dos conceptos distintos el costo del
seguro que teniacutea como contraprestacioacuten directa la cobertura
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
71
de invalidez y fallecimiento de los afiliados y la comisioacuten
de administracioacuten
Realmente la criacutetica soacutelo podiacutea focalizarse en este uacuteltimo
punto pues el seguro colectivo cobraba primas razonables
en base al riesgo cubierto Si se concentra en el periacuteodo
posterior a la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 la comisioacuten de
administracioacuten tuvo un maacuteximo del 1 sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte
Si bien a primera vista este porcentaje parece elevado ndash91
sobre lo recaudadondash debe tenerse en cuenta que por esta comisioacuten la
Administradora manejaba las inversiones que realizaba el fondo sin costo
adicional para el afiliado Por otro lado si bien el fondo debiacutea crecer
exponencialmente en el largo plazo la comisioacuten seguiacutea siendo funcioacuten de la
remuneracioacuten mensual Si se toma como medida de costo el porcentaje de
comisioacuten sobre el saldo se llega a comisiones promedio por toda la vida
laboral que se comparan favorablemente con el costo de fondos comunes de
inversioacuten16
16 A tiacutetulo ejemplificativo si se toma la comisioacuten maacutexima establecida en la Ley Nordm 26222
(1) un porcentaje de aportes del 11 sobre remuneraciones y una rentabilidad real del
4 anual en 30 antildeos el costo promedio para el afiliado medido sobre el saldo de su
cuenta seriacutea menor al 0 5 anual
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
72
144- Efectos econoacutemicos derivados de la reforma
La primera manifestacioacuten de la relevancia del subsistema de
AFJP se puede examinar a partir de la relacioacuten entre los fondos acumulados
y el PBI
En Argentina a dos antildeos de la reforma equivaliacutean al 15
Luego fueron sucesivamente al 66 al 30 de junio del 2000 114 al 30
de junio del 2005 hasta llegar al 102 al 30 de junio de 2008 previo a su
estatizacioacuten Este porcentaje es menor de lo esperado cuando se proyectoacute el
sistema por
La falsedad en las cifras por la influencia del Estado (ver
Punto 1431 anterior)
El efecto de la reduccioacuten de los aportes que debieron haber
sido siempre del 11 del antildeo 2001 al 2007 (5 desde
noviembre de 2001 hasta febrero de 2003 y 7 desde
marzo de 2003 hasta diciembre de 2007)
Las sucesivas transferencias de afiliados con sus fondos al
sistema estatal monotributistas futuros jubilados de
privilegio (Poder Judicial Servicio Exterior Investigadores
Cientiacuteficos y Teacutecnicos Docentes) afiliados mayores de
5055 antildeos con saldos bajos (Ley Nordm 26222)
La ―vuelta a reparto reglada por la Ley Nordm 26222 que si
bien no transfirioacute los saldos de las cuentas de capitalizacioacuten
individual de quienes optaron derivoacute a partir del 1ordm de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
73
enero de 2008 los aportes nuevos al subsistema de reparto
Esto significoacute que las Administradoras continuaban
administrando gratuitamente los fondos de quienes se
transfirieron al sistema de reparto
1441- Mercado de Capitales
Es reconocido que el subsistema de capitalizacioacuten individual
influyoacute de manera directa o indirecta sobre los mercados financieros
Tanto la acumulacioacuten obligatoria de fondos en las Cuentas de
Capitalizacioacuten Individual en la etapa activa de los afiliados como la
regulacioacuten de la inversioacuten de ellos sirvieron para la profundizacioacuten e
institucionalizacioacuten de los mercados y a la modernizacioacuten de los
instrumentos financieros que existiacutean y a hacer maacutes eficaz su
funcionamiento
La definicioacuten del tipo de instrumentos y los liacutemites en que las
AFJP podiacutean invertir y el meacutetodo de valuacioacuten eran definidos por la
Superintendencia de AFJP Tambieacuten lo era la necesidad de usar calificacioacuten
de riesgo (estatal o privado del paiacutes o del exterior) Se establecieron tambieacuten
los mercados en que se podiacutea invertir y se fijaron los meacutetodos de custodia
En general las inversiones de intermediacioacuten financiera eran de
segundo grado a diferencia de los bancos que reciben depoacutesitos y cobran
preacutestamos Las inversiones se realizaban en instrumentos de otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
74
intermediarios financieros (bancos o fondos comunes de inversioacuten) o en
instrumentos colocados en mercados secundarios (tiacutetulos puacuteblicos acciones
obligaciones negociables) En nuestro paiacutes hubo pocos casos de colocaciones
directas fondos agropecuarios y alguno de inversiones en inmuebles
Las regulaciones sobre inversiones de la Superintendencia de
AFJP entre otras funciones buscaban orientar el proceso de asignacioacuten de
recursos por parte de las AFJP Lo mismo ocurriacutea con la competencia entre
las Administradoras y los diferentes objetivos de rentabilidad de cada una
Por otro lado las normas sobre garantiacutea de rentabilidad miacutenima dado el
costo en que incurriacutea las Administradoras en caso de quedar por debajo de
ella haciacutea que praacutecticamente ninguna AFJP hiciera inversiones que se
apartaran del comportamiento promedio del sistema
En cuanto a las inversiones a mediano y largo plazo el
subsistema en Argentina teniacutea dos dificultades que no se pudieron resolver
adecuadamente durante los 14 antildeos de vida de las AFJP
Un predominio importante del estilo de inversiones
bancarias (la mayor parte de los gerentes de inversiones
proveniacutea de bancos) donde se buscaba -inconscientemente
a veces- privilegiar el resultado inmediato frente a las
posibilidades de inversiones maacutes acordes con los objetivos
del sistema y su proyeccioacuten social y
La resistencia -especialmente del Estado- a dotar de las
inversiones a mediano y largo plazo de meacutetodos de ajuste
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
75
de devolucioacuten de los preacutestamos para evitar la
desvalorizacioacuten ocasionada particularmente por los
frecuentes periacuteodos de inflacioacuten de la economiacutea argentina
La interaccioacuten entre la normativa de inversiones y la garantiacutea de
rentabilidad miacutenima17
produjo un fenoacutemeno imprevisto para los autores de
la normativa el ―efecto manada Dado que si la rentabilidad del fondo
administrado por una AFJP caiacutea por debajo de la rentabilidad miacutenima eacutesta
debiacutea abonar la diferencia se incentivaba que todas las administradoras
realizaran el mismo tipo de inversiones Como la penalidad por tener
rentabilidad menor al sistema era mayor que el premio por superarla se
desalentaban los comportamientos ―originales inversiones a largo plazo en
la economiacutea real etc
En la paacutegina 68 se incluyoacute un cuadro con la composicioacuten
porcentual de las inversiones de las AFJP al 31 de octubre de 2008 (que
puede estimarse el uacuteltimo relativamente normal antes de la estatizacioacuten)
1442- Mercado de Seguros
Las compantildeiacuteas de seguro tuvieron un papel importante en el
subsistema de capitalizacioacuten tanto en lo relativo al aseguramiento de riesgos
de invalidez y muerte vinculados al sistema previsional como en los
inherentes a las rentas vitalicias
17 Se define como rentabilidad miacutenima del sistema al 70 de la rentabilidad promedio del
sistema o a la rentabilidad promedio del sistema menos 2 puntos porcentuales de ambas
la que fuese menor
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
76
Hasta el antildeo 2007 la mayoriacutea de las compantildeiacuteas de seguros que
cubriacutean estos riesgos previsionales estaban vinculadas a las AFJP de cada
grupo con excepcioacuten de PROFESION+AUGE AFJP que nunca tuvo
aseguradora asociada
En el antildeo 2008 la cobertura previsional pasoacute de las Compantildeiacuteas
de Seguro Colectivo de Invalidez y Fallecimiento al Fondo de Aportes
Mutuales (FAM) cuyo funcionamiento seraacute explicado en Capiacutetulo II 6
En cambio en el caso de rentas vitalicias si bien se podiacutean
realizar con entidades vinculadas el mercado no era un monopolio estricto
pues existiacutean compantildeiacuteas de seguros de retiro no vinculadas con AFJP que
tambieacuten participaban en eacutel Es cierto que la competencia entre las empresas
no gozaba de la calificacioacuten de perfecta Es importante destacar que en
marzo de 2009 salioacute un importante fallo de la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) que resolvioacute que los seguros contratados en doacutelares fueran pagados en
esa moneda o sea no se admitioacute la pesificacioacuten18
1443- Ahorro
No hay evidencias de los efectos econoacutemicos del ahorro
individual de los afiliados versus el desahorro fiscal durante la transicioacuten
18 Causa Raquel Aacutelvarez c Aseguradora Siembra que ratificoacute un fallo de la CSJ en el caso
Benedetti (Septiembre de 2008) sobre la renta vitalicia en doacutelares
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
77
Siacute pueden analizarse los efectos indirectos del subsistema de
capitalizacioacuten sobre la tasa de ahorro que sirvieron para profundizar el
mercado de capitales que contaba con garantiacuteas de control estatales
incluyendo liacutemites a las inversiones
Todo esto dentro de un marco de seguridad juriacutedica lo que
ofrecioacute un adecuado ambiente para el proceso de ahorro e inversioacuten
Si se vuelve a lo manifestado en el primer paacuterrafo se deben
hacer tres tipos de objeciones
Como en Argentina habiacutea un sistema previsional
preexistente los efectos son nulos o acaso negativos pues
se trata de una transferencia de fondos entre generaciones
Debe tenerse en cuenta que el reacutegimen jubilatorio anterior a
la Ley Nordm 24241 lo mismo que el SIPA no estaban en
equilibrio actuarial19
Ademaacutes el reacutegimen previo a la Ley
Nordm 24241 teniacutea deficit expliacutecito de caja es decir sus
ingresos tanto de aportes y contribuciones para fines
previsionales como la recaudacioacuten impositiva asignada
para su financiamiento eran menores a los ingresos
Antes de que se aprobara la Ley Nordm 24241 se hicieron una
serie de estudios teacutecnico-actuariales para realizar entre
otras proyecciones del resultado financiero del nuevo
19 Como ya se dijo el valor presente de los ingresos esperados maacutes las reservas del sistema
debe ser mayor o igual que el valor presente de los egresos esperados
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
78
sistema jubilatorio Estas proyecciones sobre la base del
proyecto enviado por el Poder Ejecutivo daban equilibrio
financiero alrededor del antildeo 2010 y superavit financiero a
partir de ese momento Estas proyecciones e fueron
deteriorando porque la Ley Nordm 24241 era maacutes ―generosa
en los beneficios que el proyecto (por ejemplo creaba la
PAP la edad jubilatoria de la mujer soacutelo se incrementaba
hasta los 60 antildeos etc)
Sucesivas reformas ndasho mejor dicho remiendosndash fueron
mejorando las prestaciones y por ende aumentando el costo
del sistema Su broche de oro como se dijo anteriormente
en este punto fue la reduccioacuten del aporte de los
trabajadores del 11 al 5 primero y el 7 despueacutes que
se mantuvo durante 6 antildeos desfinanciando al subsistema
jubilatorio de capitalizacioacuten No todas estas modificaciones
eran nocivas pero se incorporaban sin un plan general
coherente Sin entrar a analizar el periacuteodo posterior a la
sancioacuten de la Ley Nordm 26222 las proyecciones posteriores a
la sancioacuten de la Ley Nordm 24241 mostraron un menor
resultado financiero y por ende una demora en el inicio del
superavit financiero A tiacutetulo ejemplificativo y teniendo en
cuenta de que no se trata de cifras estrictamente
comparables se tienen los siguientes datos20
20 Fuente Grushka Estudio Especial Nordm 14 ndashSAFJPndash 2002
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
79
No deberiacutea haber consecuencias por el cambio de un
subsistema estatal de ahorro a otro subsistema de
capitalizacioacuten con ahorro individual y
Siacute habriacutea que estudiar los efectos que produce ese cambio
en el Estado especialmente en cuanto a los aportes
realizados por los trabajadores en actividad al producirse la
reforma
En el subsistema de reparto tal como funciona en Argentina no
se reconoce expliacutecitamente la deuda por pago de beneficios futuros o sea se
ocultan pasivos actuariales
Los afiliados que optaron por el subsistema de capitalizacioacuten al
jubilarse cobraban el saldo de su cuenta de capitalizacioacuten individual como
jubilacioacuten ordinaria lo que no generaba pasivos ocultos y ademaacutes cobraban
una PBU y una PC del subsistema de reparto que siacute los genera Como la PC
reconoce los servicios anteriores a julio de 1994 dicho pasivo oculto se
extinguiraacute con el transcurso del tiempo
Respecto al reconocimiento de servicios anteriores a su inicio
el subsistema de capitalizacioacuten argentino siguioacute entendemos que
equivocadamente un camino distinto al sistema chileno
Autor Primer Quinquenio de
Resultado Positivo
SAFJP (1997) 2015-2020
FIEL (1998) 2020-2025
Grushka (2002) 2030-2035
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
80
Mientras que en Chile al momento de la jubilacioacuten el Estado
entregaba tiacutetulos puacuteblicos para financiar el beneficio por el periacuteodo anterior
al inicio del sistema de capitalizacioacuten en Argentina como se dijo
anteriormente se optoacute por que el Estado se hiciera cargo del flujo de pagos a
traveacutes de las AFJP En esa forma se ocultaba el pasivo
Ademaacutes en los efectos econoacutemicos de una transicioacuten entre
reparto y capitalizacioacuten tambieacuten influye la forma en que el Estado compensa
la explicitacioacuten de su obligacioacuten aumentando impuestos o disminuyendo los
gastos
Lo que siacute pudo modificar la influencia en el ahorro nacional es
la existencia de importantes ahorros voluntarios en el subsistema de
capitalizacioacuten que invertidos a largo plazo preferentemente en la ―economiacutea
real facilitaron y hubieran facilitado un mayor desarrollo econoacutemico que
llevariacutea el crecimiento del paiacutes en el mediano plazo no soacutelo como rebote
despueacutes de la recesioacuten y la bancarrota del antildeo 2001 a niveles chilenos o del
sudeste asiaacutetico
1444- Vivienda
Como se vio en 41 anterior la normativa desalentaba las
inversiones que se desviaban de las efectuadas por el conjunto de las
administradoras La inversioacuten a largo plazo -en este caso en viviendasndash se
vio trabada por este fenoacutemeno A esto debioacute antildeadirse las dificultades
burocraacuteticas para la aprobacioacuten de planes de inversioacuten que debiacutean
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
81
efectuarse no directamente viacutea hipotecas sino a traveacutes de su
―securitizacioacuten es decir la constitucioacuten de un fideicomiso con un conjunto
de hipotecas
Todo lo anterior hizo que la influencia en materia de viviendas
se limitara a pocos casos de escasa incidencia en el nivel general
1445- Transparencia
La transparencia en el manejo de los fondos y el control de la
Superintendencia de AFJP posibilitoacute un desenvolvimiento razonablemente
adecuado a pesar de los numerosos problemas en los escenarios nacional e
internacional
1446- Posibilidad de internacionalizacioacuten de los fondos
La magnitud de los fondos acumulados (102 del PBI) no
requeriacutea la necesidad de internacionalizacioacuten de los fondos de las AFJP
como ocurrioacute y ocurre en el caso de los FP chilenos
En Argentina no obstante dentro de las alternativas de
inversioacuten se realizaron algunas colocaciones en el exterior lo que -ante la
falta de solucioacuten de los holdouts del Canje del 2005- ocasionoacute que ante la
estatizacioacuten de los fondos que se produjo en noviembre de 2008 quedaran
en descubierto los fondos en Estados Unidos que el Juez Griesa asimiloacute a
fondos del Estado Nacional y procedioacute a su embargo Este tema auacuten no estaacute
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
82
resuelto sino que reaparece cada tanto por ejemplo a fines del antildeo 2009
con el DNU del ―Fondo del Bicentenario
1447- Integracioacuten Regional
La reciprocidad internacional en el caso argentino en general
implica la portabilidad de derechos entre paiacuteses y no la transferencia de
fondos
Existen convenios de reciprocidad jubilatoria vigentes con los
siguientes paiacuteses
Mercosur Brasil Uruguay y Paraguay
Iberoamericano Colombia (No estaacute vigente con los demaacutes
paiacuteses del aacuterea)
Chile
Espantildea
Italia
Portugal y
Grecia
En materia de reciprocidad la Repuacuteblica Argentina estaacute
atrasada respecto a los demaacutes paiacuteses de Latinoameacuterica especialmente Chile
pues tiene convenios con menos paiacuteses que sus vecinos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
83
1448- Existencia de maacutes de un fondo por Administradora
Por la Ley Nordm 24241 en la Argentina cada Administradora soacutelo
podiacutea administrar un uacutenico fondo Por ello la caiacuteda en el valor de los fondos
de los afiliados de las AFJP previa a la incautacioacuten por el Estado encontroacute
al subsistema sin la posibilidad de manejar fondos muacuteltiples de distinto
riesgo como existe en Chile
Era evidente la necesidad de estudiar los niveles de riesgo a que
estaban sometidos los fondos que administraban las AFJP analizando la
ventaja de tener rentabilidades menores pero tambieacuten menor riesgo
inclusive fondos de renta fija para aquellos afiliados cercanos a su
jubilacioacuten Es algo de lo que carecioacute el reacutegimen argentino
1449- Modalidad de beneficios previsionales
Como se dijo en el Capiacutetulo II 13262 las modalidades
existentes en Argentina eran retiro programado retiro fraccionario y renta
vitalicia previsional
Como se vio cada una tiene costos y beneficios diferenciados
en relacioacuten con los riesgos de supervivencia de inversioacuten y con
posibilidades de herencia entre otros
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
84
14410- Regiacutemenes de Comisiones
Se basaron hasta el 31-de diciembre de 2007 en la libre fijacioacuten
previo informe a la SAFJP Desde 1994 rigieron
Desde remuneraciones devengadas en julio de 1994 ndash
Posibilidad de cobrar comisiones fija y variable sobre la
remuneracioacuten
Iacutedem desde noviembre de 2001 - Soacutelo Comisioacuten Variable
sobre la remuneracioacuten
Iacutedem desde abril de 2007 ndash Comisioacuten maacutexima 1 de la
remuneracioacuten (Ley Nordm 26222)
Inicialmente la distribucioacuten de indecisos se hizo en funcioacuten de
la cantidad de afiliados de cada AFJP Posteriormente el reparto de los
indecisos se hizo por partes iguales entre todas las AFJP A partir de enero
de 2002 los indecisos se dividiacutean entre las dos o maacutes Administradoras que
ofrecieran las comisiones maacutes bajas
14411- Traspasos
Hasta la sancioacuten de la Ley Nordm 26222 los afiliados al subsistema
de reparto podiacutean traspasarse en cualquier momento al subsistema de
capitalizacioacuten No existiacutea la posibilidad inversa es decir pasar de
capitalizacioacuten a reparto
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
85
Dentro del subsistema de capitalizacioacuten se admitiacutean hasta dos
traspasos por antildeo con el requisito de 4 meses de aportes en la
administradora en la que estaban afiliados originariamente
14412- Estudios de mortalidad e invalidez
Se utilizaban tablas elaboradas en base a la experiencia de
compantildeiacuteas de seguro de Estados Unidos de Norteameacuterica
Se piensa que con la experiencia del subsistema en el paiacutes y en
otros paiacuteses se hubieran podido elaborar y utilizar nuevas tablas
14413- Costos de funcionamiento y economiacuteas de escala
Hubiera sido interesante haber estudiado la eficiencia de los
diferentes tamantildeos de Administradoras para buscar escalas oacuteptimas
14414- Efectos macroeconoacutemicos
La Superintendencia de AFJP realizoacute estudios sobre los efectos
del subsistema en la economiacutea entre ellos el costo de la transicioacuten y sus
efectos directos e indirectos sobre los mercados de capitales Estos estudios
como los que realizaron otras entidades puacuteblicas y privadas tuvieron escasa
influencia y difusioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
86
2- La reciprocidad jubilatoria a nivel nacional
En la Repuacuteblica Argentina no existe un reacutegimen uacutenico de
jubilaciones y pensiones Esto implica que una persona puede durante su
vida laboral efectuar aportes a distintos regiacutemenes previsionales sin llegar a
reunir las condiciones miacutenimas (generalmente de cantidad de antildeos de
servicio) para jubilarse en uno de ellos Por razones de justicia social y
equidad deberiacutea existir un reacutegimen de reciprocidad que permita de alguna
manera obtener el reconocimiento de toda la actividad laboral realizada para
obtener un beneficio jubilatorio Idealmente deberiacutea abonaacutersele una sola
prestacioacuten en funcioacuten de foacutermulas de caacutelculo de beneficios basadas en los
niveles de aporte y antildeos de servicio a cada reacutegimen al cual aportoacute
La reforma del sistema jubilatorio nacional efectuada a traveacutes
de la Ley Ndeg 24241 y sus modificatorias redujo considerablemente la
cantidad de regiacutemenes vigentes en el paiacutes Unificoacute las ex Cajas de
Jubilaciones Nacionales dentro del SIJP y transfirioacute al reacutegimen nacional la
Caja de Jubilaciones de la Ciudad de Buenos Aires y algunas Cajas de
Jubilaciones Provinciales y Municipales (por claridad se designaraacuten como de
empleados puacuteblicos provinciales)
La tendencia positiva en opinioacuten de los autores a la
simplificacioacuten del sistema jubilatorio argentino no tuvo correlato en materia
de Cajas de Profesionales cuyo nuacutemero se siguioacute incrementando
Recieacuten en 1946 por el Decreto-Ley Nordm 931646 se creoacute un
reacutegimen de reciprocidad jubilatoria de caraacutecter general Anteriormente soacutelo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
87
existiacutean convenios puntuales entre Cajas de Jubilaciones Este Decreto-Ley
reglamenta uacutenicamente la reciprocidad entre Cajas Nacionales y la de la
Municipalidad de Buenos Aires Se aplica por extensioacuten a los servicios
reciacuteprocos en el orden nacional (con Cajas de Empleados Puacuteblicos
Provinciales y Municipales y a traveacutes de una norma reglamentaria a las
Cajas de Profesionales)
Para el coacutemputo utiliza el meacutetodo de Caja Otorgante considera
que todos los servicios prestados por el afiliado en los distintos regiacutemenes
previsionales han sido prestados bajo el reacutegimen de esta Caja La prestacioacuten
se concede bajo las normas de la Caja Otorgante Actualmente se considera
Caja Otorgante aquella en la que el afiliado ha efectuado maacutes aportes
Bajo este reacutegimen todas las Cajas de empleados puacuteblicos
provinciales y municipales son reciacuteprocas con el SIJP Las Cajas de
Profesionales tienen un tratamiento distinto
El sistema de Caja otorgante da lugar a situaciones
inequitativas pues no toma en cuenta toda la vida laboral del afiliado y
permite que se especule en la eleccioacuten del reacutegimen jubilatorio
Teacutecnicamente es superior el Meacutetodo de Prorrata Tempore Cada Caja
participante a la que aportoacute el afiliado contribuye en proporcioacuten a los antildeos
de servicio y los aportes efectuados Normalmente en este caso la Caja
Otorgante acumula las prestaciones parciales para efectuar un uacutenico pago al
afiliado
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
88
Para mejorar la reciprocidad jubilatoria a nivel nacional en el
antildeo 2002 se dictoacute la Ley Nordm 25629 que autorizaba al Poder Ejecutivo a
celebrar acuerdos con Gobiernos Provinciales y Municipales para establecer
un sistema de prorrata tempore A la fecha solamente se firmoacute un convenio
con la Provincia de La Pampa que actualmente no estaacute operativo
Esta ley fue un paso adelante en la mejora de la equidad y
racionalidad del sistema jubilatorio argentino Es lamentable que las demaacutes
provincias no hayan celebrado con la Nacioacuten los convenios regidos por eacutesta
lo que hubiera disminuido las diferencias entre los beneficios otorgados por
distintos regiacutemenes ante iguales servicios y reducido el costo jubilatorio
futuro (pues las provincias en general otorgan beneficios maacutes ―generosos
que el reacutegimen nacional por lo que tienen mayores deficit de caja y actuarial
que el sistema nacional)
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
89
3- Comparacioacuten con otros regiacutemenes del mundo
Asiacute como se consignoacute que los Sistemas Estatales tuvieron su
origen en Prusia en 1881 los sistemas de Capitalizacioacuten Individual sean
puros o mixtos tuvieron su inicio en Chile en el mes de mayo de 1981
Ese paiacutes fue precursor de los Regiacutemenes Privados de
Capitalizacioacuten Individual que lo establecioacute mediante el Decreto Ley
Nordm 3500 a partir del 1ordm de mayo de 1981 A continuacioacuten le siguieron en las
reformas previsionales Peruacute Colombia y Argentina
Como se mencionoacute en el Capiacutetulo II 12 el sistema chileno se
apoya en tres pilares Pilares que describiera muy bien su inspirador Joseacute
Pintildeera E de la siguiente manera
ldquoSolidaridad en la base
La primera caracteriacutestica del nuevo reacutegimen es generar una
verdadera solidaridad y seguridad en la base Todo trabajador por el
hecho de ser parte de una sociedad merece que eacutesta le asegure un
nivel de ingreso para vivir con dignidad despueacutes de su vida de
trabajo Para ello se establece la existencia de un nivel miacutenimo de
pensiones de vejez invalidez y sobrevivencia miacutenimo de aplicacioacuten
general y uniforme para todos aqueacutellos que han aportado una vida de
trabajo a la sociedad Este nivel miacutenimo estaacute asegurado ya que su
financiamiento se basa en la utilizacioacuten de los recursos tributarios
generales del paiacutes y consiste en que si los ahorros individuales son
insuficientes para producir aquel nivel el Estado aporta el
complemento necesario
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
90
Previsioacuten individual
Superar el miacutenimo general es posible en la medida que el mayor
esfuerzo individual asiacute lo permita Asiacute se logra la indispensable
conexioacuten entre esfuerzo de una vida de trabajo y beneficios obtenidos
Este aspecto es clave para impedir la proliferacioacuten de la demagogia y
asegurar una accioacuten responsable de los individuos tanto aislada
como colectivamente
Administracioacuten privada
El nuevo reacutegimen de pensiones se fundamenta en el principio de
subsidiariedad Se trata de devolver a los individuos la posibilidad de
forjar su propio destino Sin duda las pensiones corresponden a una
necesidad social baacutesica pero del principio de subsidiariedad se
desprende que el Estado debe arbitrar las medidas que enmarcan la
accioacuten privada a fin de orientarla hacia el bien comuacuten y no llevar a
cabo la administracioacuten directa sustituyendo la accioacuten privada De
poco sirve un nuevo esquema de pensiones teacutecnicamente bien
disentildeado si su administracioacuten es ineficiente y burocraacutetica La historia
previsional del paiacutes demuestra categoacutericamente que el Estado no ha
sido para estos efectos un buen administrador ya que a la falta y
arbitrariedad con que han sido tratados los trabajadores se ha
sumado un manejo irresponsable de las cotizaciones Todo lo anterior
ha redundado en una gran peacuterdida de recursos fiscales que han
debido destinarse a cubrir los deficit peacuterdida que han pagado en
mayor grado los maacutes pobres al impedirse que esos fondos fiscales se
utilicen alternativamente en mejorar su salud su educacioacuten y su
nutricioacuten De alliacute que se haya establecido que la administracioacuten del
sistema de pensiones seraacute realizada por instituciones privadas que
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
91
operen en un mercado competitivo estrictamente normado y
fiscalizado por el Estadordquo21
La Federacioacuten Internacional de Administradoras de Fondos de
Pensiones (FIAP) describe en el Cuadro Nordm 1 la sucesioacuten de reformas de los
sistemas de cada paiacutes seguacuten fecha de inicio de operaciones y clasificando el
tipo de sistema conforme su configuracioacuten Los sistemas calificados como
uacutenicos suelen ser considerados puros en relacioacuten a los mixtos
En el Cuadro Nordm 2 elaborado por la FIAP como mapamundi se
ilustran los paiacuteses que han establecido el reacutegimen de capitalizacioacuten de
manera obligatoria y los que lo establecieron con caraacutecter no obligatorio Si
se ingresa a la paacutegina httpwwwfiapclmapamundimapahtml y se
selecciona con el ―Mouse el nombre de cada paiacutes se podraacute abrir la ficha
correspondiente que tiene una descripcioacuten sinteacutetica del sistema
Todos los datos son a febrero del 2008 por lo que la Argentina
figura con un sistema de pensioacuten mixto Sin embargo debe aclararse que en
la paacutegina Web de la FIAP auacuten hasta la uacuteltima fecha de actualizacioacuten
220909 no se ha introducido la modificacioacuten del reacutegimen aplicable en la
Argentina En buena parte de esos paiacuteses se estaacute tratando de elevar la edad
de jubilacioacuten para mitigar los efectos del sistema de reparto
21 Joseacute Pintildeera E ―Fundamentos de la Reforma Previsional Artiacuteculo publicado en el estudio
Sistema Privado de Pensiones en Chile Centro de Estudios Puacuteblicos1988
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
92
Cuadro Nordm 1
Reforma a los Sistemas de Pensiones Paiacuteses-Antildeos-Tipos -febrero de 2008-FIAPndash (Punto II 4)
Reformas a los Sistemas de Pensiones
Paiacutes Antildeo Tipo Sistema
() Uacutenico (1) Mixto (2)
Integrado
Mixto en (3)
Competencia
AMEacuteRICA LATINA
Chile 1981 X
Peruacute 1993 X
Argentina 1994 X X
Colombia 1994 X
Uruguay 1995 X
Bolivia 1997 X
Meacutexico 1997 X
El Salvador 1998 X
Costa Rica 2000 X
Panamaacute () 2002
Repuacuteblica Dominicana 2003 X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungriacutea 1998 X
Polonia 1999 X
Suecia 1999 X
Latvia 2001 X
Bulgaria 2002 X
Croacia 2002 X
Estonia 2002 X
Kosovo 2002 X
Federacioacuten Rusa 2003 X
Lituania 2004 X
Eslovaquia 2005 X
Macedonia 2006 X
Ucrania ()
Rumania ()
ASIA
Hong Kong 2000 X
Kazajstaacuten 1998 X
India () 2004
AFRICA
Nigeria 2005 X
() Antildeo correspondiente al inicio de operaciones del sistema de pensiones obligatorio
() Reformas aprobadas pero auacuten no implementadas
() Reforma para empleados puacuteblicos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
93
(1) Sistema Uacutenico En la mayoriacutea de los casos la afiliacioacuten al sistema es de caraacutecter obligatorio para los trabajadores
dependientes La excepcioacuten es el caso de Hong Kong que presenta un sistema uacutenico obligatorio privado y
ocupacional (Mandatory Provident Funds) que cubre tanto a trabajadores dependientes como independientes Los
fondos son administrados por entidades privadas fiscalizadas por una entidad puacuteblica Este sistema reemplaza
completamente al sistema de reparto existente Meacutexico se diferencia porque su administracioacuten es muacuteltiple (privada
puacuteblica cooperativas etc) y durante el periacuteodo de transicioacuten el beneficio puede ser no definido o definido ya que
los trabajadores que al momento de la reforma estaban afiliados al sistema de reparto pueden escoger al momento
del retiro entre la suma acumulada en su cuenta individual o la pensioacuten calculada de acuerdo con las normas del
sistema puacuteblico anterior En estos paiacuteses los afiliados al antiguo sistema han tenido varias opciones en Chile
gozaron de un plazo para decidir entre quedarse o cambiarse en El Salvador soacutelo un grupo etario intermedio tiene la
misma opcioacuten (los viejos deben quedarse mientras que los joacutevenes deben cambiarse) y en Bolivia y Meacutexico todos
los afiliados al sistema antiguo deben obligatoriamente pasarse al nuevo
(2) Sistema Mixto Integrado Coexiste el reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto La cotizacioacuten como
porcentaje de la remuneracioacuten del trabajador se distribuye entre ambos regiacutemenes La afiliacioacuten a uno de los dos
regiacutemenes es obligatoria de acuerdo al nivel de ingresos (Uruguay) por edad (Bulgaria y Polonia) y por tipo de
trabajo (Bulgaria) En el caso de Argentina el sistema posee un componente mixto integrado (el trabajador cotiza en
forma obligatoria un porcentaje de su ingreso aportado por el empleador al reacutegimen de reparto) y un componente
mixto en competencia (el trabajador elige uno de los regiacutemenes y se afilia a eacutel aportando un porcentaje adicional de
su ingreso)
(3) Mixto en Competencia El reacutegimen de capitalizacioacuten individual y el de reparto compiten Los trabajadores
(tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los nuevos entrantes al mercado laboral) estaacuten
obligados a elegir uno de estos regiacutemenes La cotizacioacuten del trabajador es destinada iacutentegramente al reacutegimen elegido
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
94
CUADRO Nordm 2
Las definiciones utilizadas para describir los sistemas de pensiones en los distintos paiacuteses estaacuten basados en la
terminologiacutea del Banco Mundial
Primer Pilar
Programas de pensiones no contributivos (financiados generalmente con el presupuesto puacuteblico) de beneficios definidos
y de administracioacuten puacuteblica Su objetivo es prevenir la pobreza
Segundo Pilar
Programas de pensiones obligatorios contributivos (financian total o parcialmente con cotizaciones que se expresan
como porcentaje del salario) Pueden ser de contribucioacuten definida y capitalizacioacuten con administracioacuten privada de
beneficios definidos y financiados sobre la marcha con administracioacuten estatal o una combinacioacuten de ambos Su objetivo
es reemplazar ingresos
Tercer Pilar
Programas contributivos voluntarios de administracioacuten privada (y generalmente de capitalizacioacuten) Su objetivo es
reemplazar ingresos
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
95
Al momento de redactar este capiacutetulo -enero de 2010- las
principales modificaciones operadas respecto de los cuadros comparativos
anteriores son las siguientes
Argentina
Con fecha 20 de noviembre de 2008 fue sancionada la Ley
Nordm 26425 (promulgada el 4 de diciembre de 2008) por la cual se crea el
Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) reemplazando el Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) establecido por la Ley
Nordm 24241 en el antildeo 1994 el que bajo la forma de un sistema mixto
incorporara el Reacutegimen Privado de Capitalizacioacuten Individual
Panamaacute
Desde el 1 de enero de 2008 los trabajadores de Panamaacute
cuentan con un nuevo sistema mixto de pensiones Se trata de un esquema de
ahorro individual administrado por el Estado que se complementa con el
sistema de reparto de pensiones puacuteblicas
Este modelo de pensiones -el primero en su tipo en
Latinoameacuterica- es administrado por la Caja del Seguro Social (CSS) y soacutelo
es obligatorio para los trabajadores maacutes joacutevenes
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
96
Dos conclusiones fundamentales pueden obtenerse al analizar la
universalidad que caracteriza la expansioacuten de los Sistemas de Capitalizacioacuten
Individual
No fueron ciertas ni debidamente fundadas las
informaciones que dieron autoridades poliacuteticos y
legisladores que propiciaron la eliminacioacuten de las AFJP en
el sentido que en el mundo los sistemas prevalecientes y las
tendencias se sustentaban en los sistemas estatales
Que las mediaacuteticas formulaciones en cuanto a que los paiacuteses
desarrollados mantienen regiacutemenes estatales porque lo
consideran el maacutes apropiado tampoco son exactas EEUU
Italia Francia y Alemania han manifestado maacutes de una vez
y expresamente su propoacutesito e intencioacuten de cambiar sus
respectivos sistemas puacuteblicos hacia el de capitalizacioacuten
individual pero que estaacuten impedidos de hacerlo en virtud
de factores poliacuteticos y por los costos de transicioacuten lo que
les significa en consecuencia sumar enormes pasivos
ocultos en sus cuentas puacuteblicas Por otra parte en EEUU
existen fondos de pensioacuten de empresa y otros fondos
privados Francia Suiza Suecia y Espantildea tienen fondos
complementarios privados y en Gran Bretantildea hay fondos
alternativos al sistema puacuteblico
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
97
4- Modificaciones entre 1994 y 2006
Como se dijo anteriormente la Ley Nordm 24241 no se aproboacute a
libro cerrado En el debate parlamentario se introdujeron una serie de
modificaciones con criterio poliacutetico sin tomar en cuenta los aspectos
teacutecnicos que desequilibraron la ecuacioacuten financiera de la reforma
Por ello antes de que se cumpliera un antildeo de la sancioacuten de la
ley hubo que empezar a hacer remiendos
En junio de 1994 se sancionoacute la Ley Nordm 24347 que entre
otras modificaciones incluiacutea el restablecimiento de la
Jubilacioacuten por Edad Avanzada
En marzo de 1995 se sancionoacute la Ley Nordm 24463 llamada
Ley de Solidaridad Previsional que establecioacute algunas
restricciones al crecimiento de las prestaciones
especialmente las anteriores a la sancioacuten de la Ley
Nordm 24241 Tambieacuten modificoacute el reacutegimen de movilidad de
las mismas apartaacutendose de la letra y el espiacuteritu de la
Constitucioacuten Nacional perjudicando muy severamente a la
clase pasiva al mantener rezagadas sus prestaciones en
relacioacuten con lo percibido por los trabajadores en actividad
de igual categoriacutea Asimismo reformoacute el procedimiento
judicial de la Seguridad Social con el fin de hacer maacutes lento
y gravoso el litigar
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
98
Posteriormente en noviembre de 1995 se sancionoacute la Ley
Nordm 24476 que
o Ampliaba la moratoria para autoacutenomos y
confirmaba la no exigibilidad de los aportes
anteriores a setiembre de 1993 y
o Lanzaba el primer jubileo para autoacutenomos por
periacuteodos impagos hasta el 300993 Virtualmente
los haciacutea no exigibles y permitiacutea su compra sin
intereses para completar los antildeos de servicio
necesarios para jubilarse No fue reglamentada
hasta el antildeo 2005
En diciembre de 1996 se publicoacute la Ley Nordm 24733 que
estableciacutea el derecho de acrecer en las prestaciones
previsionales es decir si alguno de los derechohabientes de
una Pensioacuten por fallecimiento perdiacutea el derecho a la
percepcioacuten del beneficio (los casos maacutes comunes son
fallecimiento o hijos que llegan a los 18 antildeos de edad) se
recalculariacutea el beneficio de los otros derecho-habientes con
exclusioacuten de eacuteste Esta Ley cubriacutea una deficiencia de la
redaccioacuten original de la Ley Nordm 24241
En junio de 1997 se dictoacute la Ley Nordm 24828 que creoacute un
reacutegimen de capitalizacioacuten puro para amas de casa Si bien
fue una medida positiva que estimulaba el ahorro no tuvo
consecuencias praacutecticas En agosto de 1997 se sancionoacute el
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
99
Decreto Ndeg 83397 que sustituyoacute el AMPO (Aporte Medio
Previsional Obligatorio ndashera funcioacuten de la recaudacioacuten
promedio por afiliado) por el MOPRE (Moacutedulo
Previsional) fijado por la Ley de Presupuesto El valor del
AMPOMOPRE se mantuvo constante en $ 80- con lo
que en la praacutectica se congelaban los beneficios salvo los
aumentos que graciosamente otorgaban los funcionarios de
turno especialmente sobre el haber miacutenimo lo que
achataba la piraacutemide de beneficios y destruiacutea la relacioacuten
aportesbeneficios
Durante todo este periacuteodo se transfirieron al SIJP los
sistemas previsionales de la Municipalidad de Buenos Aires
y de nueve provincias (la maacutes importante de ellas Mendoza)
a la Nacioacuten lo cual si bien empeoraba la situacioacuten
financiera del SIJP en el corto plazo reduciacutea el deficit
actuarial en el largo dado que los beneficios previsionales
que otorga la Nacioacuten son menos ―generosos que los que
otorgan las provincias
En diciembre de 1999 la Ley Nordm 25239 de presupuesto
para el antildeo 2000 que introdujo la tablita de Machinea
creoacute el reacutegimen de monotributo que evolucionoacute hasta
convertirse en un engendro irracional y un reacutegimen
especial de seguridad social para el servicio domeacutestico
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
100
En enero de 2001 se promulgoacute el Decreto Nordm 130600 ndash
obviamente de Necesidad y Urgencia- que intentoacute una
reforma de fondo del SIJP Este Decreto fue dictado sin
debate previo ni consenso fue obstruido por acciones
judiciales y praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten
En noviembre de 2001 se publicoacute el Decreto Nordm 149501
que haciacutea una reforma menos ambiciosa de SIJP
o Eliminaba el cobro de la Comisioacuten Fija sobre la
remuneracioacuten sujeta a aporte de los afiliados al
reacutegimen de capitalizacioacuten Era una medida que
restringiacutea la capacidad de las Administradoras de
posicionarse dentro del mercado e impediacutea a los
afiliados de altos ingresos reducir las comisiones
pagadas
o Eliminaba el Fondo de Fluctuacioacuten que debiacutean
mantener las AFJP con los excedentes de
rentabilidad Esta medida reflejaba la experiencia
del sistema y
o Reduciacutea el encaje que debiacutean mantener las AFJP
hasta el 1 del Fondo de Jubilaciones y Pensiones
administrado (Anteriormente era el 2) Teniacutea un
efecto semejante a la reforma del punto anterior y
aumentaba la liquidez
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
101
En ese mes tambieacuten se publicoacute el Decreto Nordm 138701 de
efectos nefastos sobre la financiacioacuten del SIJP Reduciacutea a
partir de noviembre de 2001 el aporte personal de los
trabajadores tanto de los afiliados a capitalizacioacuten como a
reparto del 11 al 5 de la remuneracioacuten En el caso de
los afiliados a capitalizacioacuten se perjudicaban solamente
ellos al reducir el monto de su jubilacioacuten futura Era auacuten
maacutes irracional en el caso de los afiliados a reparto pues la
diferencia de aportes no reduciacutea su jubilacioacuten sino que
aumentaba el deficit del subsistema Posteriormente a partir
del 1ordm de enero de 2002 el aporte de los trabajadores
afiliados a Reparto volvioacute al 11 y a partir de marzo de
2003 el aporte de los trabajadores afiliados a capitalizacioacuten
se elevoacute al 7 Este porcentaje recieacuten volvioacute al 11 en
enero del 2008
En mayo de 2002 se sancionoacute el Decreto Nordm 81402 que
reduciacutea del 16 al 1072 la contribucioacuten patronal al SIJP
Si bien por un lado desfinanciaba al sistema por otro
reduciacutea los impuestos al trabajo
Durante noviembre de 2003 se dictoacute el Decreto Nordm
112403 que determinoacute que el Reacutegimen Previsional
Puacuteblico se hiciera cargo de las prestaciones de invalidez y
fallecimiento de los monotributistas Su afiliacioacuten al
Subsistema de Capitalizacioacuten pasoacute a ser optativa
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
102
En enero de 2004 se promulgoacute la Ley Nordm 25685 que
permitioacute a traveacutes de una moratoria si el afiliado se
encontraba inscripto como trabajador autoacutenomo comprar
una jubilacioacuten abonando la totalidad de la deuda Fue uno
de los primeros pasos en la desnaturalizacioacuten del concepto
de beneficio previsional Posteriormente se fue
liberalizando el concepto de compra hasta llegar en las
uacuteltimas normas a la compra en cuotas pero deducida del
beneficio previsional Es decir sin desembolso
A partir del 1ordm de septiembre del 2004 por el Decreto
Nordm 119904 se otorgoacute el primer aumento masivo a las
prestaciones del reacutegimen de reparto desde la creacioacuten del
SIJP Fue un 10 pero impactaba soacutelo a los beneficios
menores a $ 1000- lo que achatoacute la piraacutemide de
beneficios y como siempre en Argentina perjudicoacute a
quienes cumplieron
En enero de 2005 se promulgoacute la Ley Nordm 25994 que creoacute
una Jubilacioacuten Anticipada para afiliados que tuvieran 30
antildeos de servicio con aportes y una edad mayor de 55 antildeos
para mujeres y 60 para hombres Es decir permitiacutea jubilarse
5 antildeos antes El periacuteodo de vigencia fue de 2 antildeos
prorrogados luego hasta el 30 de abril de 2007
En febrero y marzo de 2005 por los Decretos Nordm 13705 y
16005 se restablecieron las jubilaciones de privilegio de
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
103
docentes e investigadores cientiacuteficos y teacutecnicos con un
uacutenico costo para los afiliados de otro 2 sobre las
remuneraciones Estos afiliados fueron traspasados
compulsivamente al reacutegimen de reparto No se publicoacute
ninguacuten anaacutelisis para justificar esta reforma
En diciembre de 2005 se publicoacute el Decreto Nordm 145405
que reglamentaba 10 antildeos despueacutes de su sancioacuten la
moratoria establecida por la Ley Nordm 24476 Daba
condiciones extremadamente beneacutevolas valores histoacutericos
plazo largo (hasta 60 cuotas) y baja tasa de intereacutes
Durante marzo de 2006 se publicaron las Resoluciones
(DEN) de ANSeS Nordm 25306 y 25406 que ampliaban el
jubileo previsional Permitiacutean descontar las cuotas de la
moratoria de los haberes previsionales Fue lo que se llamoacute
jubilacioacuten de amas de casa
La Resolucioacuten (DEN) de ANSeS Nordm 101406 publicada en
octubre de 2006 eliminoacute la exigencia de prueba de
servicios autoacutenomos para obtener el beneficio previsional
Por uacuteltimo en diciembre de 2006 aparecioacute el Decreto Nordm
186606 que reformaba el reacutegimen de trabajadores
autoacutenomos Reduciacutea las categoriacuteas a 5 y para su
encasillamiento abandonaba parcialmente la base presunta
utilizando como criterio los ingresos reales del antildeo anterior
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
104
5- El Libro Blanco22
Aparte de una serie de tentativas de reforma poco serias
iniciadas por legisladores durante el periacuteodo 19942002 con una uacutenica
excepcioacuten no hubo ninguacuten intento coherente de reformar el SIJP La
excepcioacuten fue la aprobacioacuten en la Caacutemara de Diputados de la vuelta a
reparto de los afiliados al reacutegimen de capitalizacioacuten Era una propuesta sin
fundamentacioacuten teacutecnica y netamente populista que no prosperoacute en la Caacutemara
de Senadores
Durante el periacuteodo 200203 sesionoacute en la oacuterbita de la Secretariacutea
de Seguridad Social una Comisioacuten de Reforma compuesta por 14
miembros con la misioacuten de proponer un proyecto de reforma al SIJP Esta
Comisioacuten no emitioacute un dictamen unaacutenime Soacutelo 7 de los 14 miembros
firmaron el dictamen publicado emitieacutendose otro dictamen en disidencia
Los puntos principales de la propuesta publicada en el Libro
Blanco eran (paacuteg 178 y siguientes de ese libro)
Consideraba 4 pilares
o Asistencial no contributivo que reemplazaba las
pensiones no contributivas y graciables
o Contributivo Obligatorio
22 Gran parte de lo que siguen este punto estaacute adaptado del artiacuteculo de Roberto D Lennox
―Evaluacioacuten de la Reforma del Reacutegimen Previsional Publicado en Revista de Derecho
Laboral y Seguridad Social ndash Buenos Aires Argentina diciembre 2004
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
105
o Complementario de contribuciones definidas -
obligatorio
o Voluntario incentivado
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten puntos que fueron aprobados por consenso de
todos los integrantes de la Comisioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto
El pilar contributivo obligatorio financiado por el 16 de
contribucioacuten de los empleadores maacutes 3 del aporte de los
afiliados hubiera sido administrado por un ente similar a la
ANSeS presumiblemente sin sus manejos poliacuteticos y
sindicales discrecionales Se garantizaba un haber miacutenimo
del 50 de las remuneraciones de toda la vida laboral No
se aclaraba de doacutende surgiriacutean los fondos para cumplir con
esta garantiacutea
El pilar complementario de contribuciones definidas estaba
financiado con el 11 de aporte de los afiliados con una
deduccioacuten del 3 que era derivada al Estado en lugar de
acreditarse en el Fondo de Jubilaciones y Pensiones Esta
deduccioacuten del 3 que reduciacutea el ahorro neto de los
afiliados en beneficio del Estado se aplicaba de la siguiente
forma
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
106
o Aproximadamente el 15 se utilizaba para cubrir
el riesgo de invalidez y muerte es decir se
estatizaba el seguro colectivo
o El 15 restante financiaba las prestaciones de los
regiacutemenes anteriores presumiblemente incluyendo
las jubilaciones de privilegio
Proponiacutea que la comisioacuten se cobrara sobre el saldo de la
cuenta de capitalizacioacuten individual y el rendimiento de las
inversiones no sobre el monto sujeto a aportes
El pilar complementario de contribuciones definidas
hubiera sido administrado por entidades semejantes a
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) pero no necesariamente a las actuales AFJP Al
menos 5 miembros de la Comisioacuten se opusieron pues
consideraron que el artiacuteculo 40 de la Ley Nordm 24241 que
regulaba el tema permitiacutea a praacutecticamente cualquier tipo de
institucioacuten constituir una AFJP Por ello esta propuesta era
superflua y pareciacutea indicar animosidad contra eacutestas
El pilar voluntario incentivado podiacutea ser administrado por
las entidades semejantes a las AFJP arriba mencionadas o
Compantildeiacuteas de Seguros
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
107
El siguiente cuadro resume los principales aspectos
positivos y negativos de la propuesta en opinioacuten del autor
del trabajo citado en la nota 22
El Consejo Profesional de Ciencias Econoacutemicas de la Ciudad
Autoacutenoma de Buenos Aires invitado a opinar sobre las conclusiones envioacute
una Nota al Secretario de Seguridad Social23
en la cual se oponiacutea a que se
modificaran los criterios teacutecnicos de la Ley Nordm 24241 Profeacuteticamente se
oponiacutea a que el Gobierno se apropiara de los fondos de los afiliados lo
mismo a que se derogara la libertad de eleccioacuten
En cambio consideraba positivos entre otros los siguientes
puntos
Ampliacioacuten de la cobertura
Que se asegurara la autonomiacutea econoacutemico financiera del
sistema
23 El texto de la Nota estaacute incluido en el ANEXO II
Aspectos Positivos Aspectos Negativos
Las Prestaciones del Reacutegimen de Reparto pasaban a ser de
Beneficio Definido con base actuarial La reforma debilita al Reacutegimen de Capitalizacioacuten
Eliminaba la opcioacuten entre Capitalizacioacuten y Reparto Aumentaba los impuestos al trabajo
Admitiacutea prestaciones proporcionales y edad flexible de
jubilacioacuten
Confiscaba parte de los aportes de los afiliados en
beneficio de quienes incumpliacutean o gozaban de
jubilaciones de privilegio
Para el caacutelculo de los beneficios se tomaba en cuenta toda la
historia laboral no uacutenicamente los uacuteltimos antildeos Estatizaba el seguro de invalidez y fallecimiento
Creaba la Historia Laboral Individual Tendiacutea a mezclar prestaciones asistenciales y
contributivas
Mejoraba la fundamentacioacuten teacutecnico actuarial de las
prestaciones
No proponiacutea eliminar o reformar las jubilaciones de
privilegio
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
108
Que se eliminaran las actuales pensiones no contributivas
las prestaciones asistenciales fueran sin clientelismo
poliacutetico
Las prestaciones del actual reacutegimen de reparto pasaban de
Beneficio Definido a Beneficio Indefinido
Otorgaba beneficios proporcionales si el afiliado no
cumpliacutea con los requisitos miacutenimos lo mismo que permitiacutea
la jubilacioacuten anticipada
Mejoraba la poliacutetica de recaudacioacuten a traveacutes de un
organismo independiente
Simplificaba y desburocratizaba los procedimientos de
otorgamiento de prestaciones daacutendoles mayor
protagonismo a las AFJP
El resultado del Libro Blanco que al menos estaba
fundamentado teacutecnicamente y de sus comentarios fue nulo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
109
6- La Ley Ndeg 26222
Esta Ley siguiendo la tradicioacuten de la familia presidencial se
dictoacute sin un debate previo serio ni se hizo puacuteblico ninguacuten estudio de su
costo
Esquemaacuteticamente la Ley Nordm 26222 y su Decreto
Reglamentario Nordm 31307 introduciacutean entre otras las siguientes
modificaciones al reacutegimen vigente
La Prestacioacuten Adicional por Permanencia pasa de 085 a
15 por antildeo de servicio computable (desde 010794)
Regiacutea a partir del 010707 tanto para beneficiarios nuevos
como anteriores a la reforma Esta modificacioacuten aumentaba
el deficit del sistema
Los indecisos que no optaran por capitalizacioacuten dentro de
los 90 diacuteas del inicio de la relacioacuten laboral eran asignados a
reparto Regiacutea para altas a partir del 010407 Efecto
anaacutelogo al anterior con el agravante que praacutecticamente
garantizaba que el Sistema de Reparto no se extinguiriacutea
El porcentaje de aporte sobre remuneraciones para afiliados
en relacioacuten de dependencia de capitalizacioacuten pasa de 7 a
11 a partir del 010108 Era el principal aspecto positivo
de la Ley
Por uacutenica vez los afiliados actuales a capitalizacioacuten podiacutean
pasar a reparto Podiacutean optar desde el 120407 al 311207
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
110
La opcioacuten tendriacutea efecto a partir del 010108 Los fondos
no eran transferidos Poco maacutes del 10 de los afiliados
optaron por pasar a reparto24
Aparte de esta norma de excepcioacuten los afiliados varones
menores de 55 antildeos y mujeres menores de 50 podiacutean
cambiar de reacutegimen El cambio podiacutea efectuarse una vez
cada 5 antildeos Era una norma criticable pues permitiacutea que las
personas pasaran de capitalizacioacuten a reparto a su
conveniencia aumentando el deficit futuro del sistema
Combinado con el aumento de la Prestacioacuten Adicional por
permanencia del 085 al 15 por antildeo de servicio haciacutea
que a praacutecticamente todo afiliado le conviniera pasarse a
reparto antes de llegar a los 5055 antildeos
Por el artiacuteculo 30 bis incorporado a la Ley Nordm 24241 los
afiliados a capitalizacioacuten que fueran mayores de 55 antildeos ndash
hombresndash y 50 antildeos ndashmujeres- y tuvieran saldo menor a
250 MOPRE ($ 20000) en su cuenta seriacutean considerados
afiliados a reparto salvo que manifestaran expresamente su
voluntad de permanecer en capitalizacioacuten La transferencia
de fondos se hariacutea en especie dentro de 90 diacuteas contados
desde el 120407 Esta norma era totalmente arbitraria
pues perjudicaba derechos adquiridos por ejemplo en caso
de que se invalidara un aportante irregular sin derecho en
24 Optaron por pasar a reparto 1166262 afiliados sobre un total de 10816790 existentes al
310207 Fuente SAFJP
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
111
Reparto no hubiera cobrado nada mientras que en
capitalizacioacuten hubiera cobrado un retiro en funcioacuten del
saldo de su Cuenta de Capitalizacioacuten Una muestra del
sesgo anticapitalizacioacuten del Gobierno fue que los 90 diacuteas
para optar por permanecer en capitalizacioacuten se computaron
corridos mientras que los 180 diacuteas para volver a reparto se
computaron como haacutebiles Como se vio anteriormente sin
mucho eacutexito
Se fijoacute un maacuteximo de 1 para la comisioacuten de
administracioacuten para las remuneraciones devengadas desde
el 010407
Se creoacute luego de un periacuteodo de transicioacuten un Fondo de
Aportes Mutuales para financiar los retiros por invalidez y
las pensiones por fallecimiento Se constituyoacute reteniendo
una parte de la rentabilidad (es decir reduciendo el valor
cuota en igual porcentaje en todas las AFJP) en lugar de
sobre la remuneracioacuten sujeta a aportes Sustituyoacute al seguro
colectivo de invalidez y fallecimiento Esta reforma por un
lado distorsionoacute la rentabilidad del sistema y por otro
perjudicoacute a los afiliados con mayor antiguumledad y nivel de
cumplimiento como ya se dijo en el Capiacutetulo II 1328
En inversiones se incorporoacute con caraacutecter obligatorio la
financiacioacuten de proyectos productivos o de infraestructura a
mediano y largo plazo Debiacutea destinarse a estas inversiones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
112
un miacutenimo de 5 y un maacuteximo de 20 del fondo Esta
norma conspiraba contra la colocacioacuten eficiente de las
inversiones Praacutecticamente no tuvo aplicacioacuten por carecerse
de inversiones adecuadas
Se incorporaron una serie de garantiacuteas en opinioacuten de los
autores irrelevantes del Estado sobre los fondos de la
seguridad social y el haber miacutenimo
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
113
7- El Decreto Ndeg 89707
Este Decreto reglamentario de la Ley Nordm 26222 establecioacute el
Fondo de Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico con
los siguientes objetivos principales
Atenuar el impacto financiero de las crisis econoacutemicas
Funcionar como reserva para invertir los excedentes
financieros del reacutegimen puacuteblico
Como se dijo anteriormente estos excedentes no son tales
sino que surgen de la asignacioacuten arbitraria de recursos por
parte de la Nacioacuten
Atender insuficiencias del financiamiento del reacutegimen
previsional puacuteblico
En el conocimiento de los autores no se hizo ninguacuten estudio
sobre la capacidad real de este fondo para cumplir este objetivo
El Fondo estaba integrado por
Recursos propios percibidos por la ANSeS que al cierre de
cada ejercicio resultan de libre disponibilidad
Los bienes (saldos de cuentas de capitalizacioacuten individual
en efectivo o especie) transferidos en cumplimiento del art
30 bis de la Ley Nordm 24241 incorporado por la Ley
Nordm 26222 (saldos menores de $ 20000 de afiliados varones
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
114
que cumplan 55 antildeos o mujeres que cumplan 50 y no
hagan opcioacuten expresa de permanecer en capitalizacioacuten)
Rentas de las inversiones que realice
Cualquier otro aporte del Estado Nacional
El monto del Fondo no puede exceder el maacuteximo de las
erogaciones anuales de la ANSeS No queda claro como quedoacute el
cumplimiento de este artiacuteculo con la incorporacioacuten de la masa de fondos
confiscados a los afiliados a las AFJP
Para administrar este Fondo se creoacute un comiteacute de
Administracioacuten de Inversiones presidido por el Director Ejecutivo de la
ANSeS e integrado por el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Finanzas Sus funciones seraacuten ―ad honorem Este comiteacute
Dictaraacute su propio reglamento
Celebraraacute cuanto menos una reunioacuten bimestral
Fijaraacute principios de seguridad rentabilidad y diversificacioacuten
de riesgos para cumplir los objetivos del Fondo
Podraacute establecer liacutemites maacuteximos de inversioacuten
Estableceraacute los principios directrices para la inversioacuten de
activos pudiendo efectuar consultas no vinculantes al
BCRA y la Comisioacuten Nacional de Valores
Anualmente presentaraacute una memoria detallada
MANOTAZOS A LOS FONDOS PREVISIONALES
115
Dispondraacute controles perioacutedicos sobre la actividad
administrativa del Fondo
En situaciones de emergencia el Fondo podraacute ser utilizado
como fuente de financiamiento del Reacutegimen Puacuteblico de Reparto En ninguacuten
caso se podraacute utilizar el Fondo para financiar gastos no previsionales
Aparentemente no se prohibioacute invertir recursos del Fondo en tiacutetulos puacuteblicos
a tasas inferiores a las de mercado
Asimismo se creoacute una Comisioacuten de Seguimiento del Fondo de
Garantiacutea de Sustentabilidad del Reacutegimen Previsional Puacuteblico de Reparto
integrada por entre otros
El Gerente de Finanzas de ANSeS
El Subsecretario de Coordinacioacuten y Evaluacioacuten
Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros
2 miembros del Congreso
Representantes de distintos organismos gremiales
empresarios y de trabajadores
Se desempentildearaacuten ―ad honorem
Tendriacutea como funciones aparte de dictar su reglamento interno
Reunir informacioacuten normativa y de gestioacuten atinente al
reacutegimen de inversiones y administracioacuten del Fondo para
tener conocimiento cabal de su situacioacuten
J CASTORINA ndash R LENNOX ndash H LOacutePEZ SANTISO
116
Brindar a la sociedad informacioacuten relativa al estado del
Fondo y su evolucioacuten
Estos comiteacutes se comportaron en forma poco seria y
transparente El Comiteacute de Administracioacuten se constituyoacute por siacute mismo y se
dio su propia reglamentacioacuten En febrero de 2008 sus miembros fijaron los
topes maacuteximos sin discusioacuten puacuteblica La composicioacuten de la cartera se
publicoacute recieacuten en noviembre de 2008 16 meses despueacutes de la promulgacioacuten
del Decreto Es un nuevo ejemplo de la arbitrariedad y manipulacioacuten de la
informacioacuten por parte del Gobierno en el tema que se trata en esta obra
Surgen dos dudas sobre todo el procedimiento de asignacioacuten de
recursos y realizacioacuten de inversiones sin cuestionar la honorabilidad de los
miembros del Comiteacute de Administracioacuten
iquestExiste alguacuten control relacionado a eventual
comercializacioacuten con informacioacuten de primera mano
(―insider trading)
Los miembros del Comiteacute iquestincurren en responsabilidades
penales por invertir fondos que en uacuteltima instancia son
propiedad de los jubilados a tasas menores de las del
mercado