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EXPLORANDO CONOCIMIENTOS SOBRE

INSTITUCIONES E INCERTIDUMBRE:

NUEVAS DIRECCIONES EN EL MANEJO DE RECURSOS NATURALES*

Lyla Mehta, Melissa Leach, Peter Newell,

Ian Scoones, K. Sivaramakrishnan y

Sally-Anne Way

INTRODUCCIÓN

La población que vive en las áreas rurales de los países en desarrollo enfrenta crecientes

incertidumbres que afectan sus formas de sustento. En la actualidad, una considerable

literatura enfatiza la importancia de las instituciones en el desarrollo y sostenibilidad de

formas de sustento, así como en el manejo y gestión de los recursos naturales que

contribuyen a ello. Sin embargo, gran parte de la discusión teórica sobre las instituciones

para el manejo de los recursos naturales, y ciertamente las perspectivas teóricas que han

influido mayormente en las políticas, no intenta ocuparse de estas incertidumbres,

dependiendo más bien de la imagen de un mundo predecible y de cálculos conocibles.

Además, en un mundo cada vez más globalizado es necesario analizar cómo las

instituciones se encargan del complejo engranaje de formas locales y globales de

incertidumbre que afectan las formas de sustento rurales.

En este artículo nos ocupamos de la naturaleza y amplitud de este problemático

vacío entre la teoría dominante y las realidades actuales. Exploramos variadas perspectivas

teóricas que ofrecen otras formas de conceptualizar las instituciones, formas que pueden

captar mejor el encuentro entre la gente y las incertidumbres, así como la manera en que

aquella les hace frente a través del despliegue de sus estrategias de sustento. Por ello, estas

formas de conceptualización pueden establecer las bases de investigaciones y políticas

mejor enfocadas.

* Originalmente publicado como Exploring understandings of institutions and uncertainty: new directions innatural resource management , IDS Discussion Paper No. 372, 2000, Institute of Development Studies,University of Sussex, Brighton. Traducido por Danny Pinedo.

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Empezamos situando la escena, por un lado, delineando cómo las poblaciones

rurales hacen frente hoy a un nivel y una serie sin precedentes de incertidumbres en el

mantenimiento de sus métodos de sustento y, por el otro, considerando cómo estas

circunstancias se relacionan con las recientes tendencias en la gestión ambiental.Continuamos, en la sección 3, resaltando la importancia de tres tipos particulares de

incertidumbre, los cuales denominamos respectivamente “incertidumbre ecológica”,

“incertidumbre del sustento” e “incertidumbre del conocimiento”.

En las siguientes secciones, exploramos cómo puede entenderse la influencia de

estos tres tipos de incertidumbre sobre los arreglos institucionales para el manejo del

ambiente y de los recursos naturales. La sección 4 examina cómo un amplio conjunto de

enfoques teóricos de las ciencias sociales entiende las instituciones, empezando con lasteorías de la Nueva Economía Institucional y de la Propiedad Común, que hasta la fecha

han dominado los debates sobre el manejo de recursos naturales. Esto se aplica tanto al

trabajo con un enfoque local y, con ciertas adaptaciones, al trabajo sobre relaciones

internacionales y temas de gestión global. Luego pasamos a diversos enfoques de la

antropología, la sociología y los estudios legales. La intención no es proporcionar una

revisión completa de la literatura, sino más bien resaltar las potencialidades y limitaciones

de cada enfoque, particularmente de su capacidad para dar cuenta del nexo entre las

instituciones y la incertidumbre. Continúa la sección 5 presentando tres breves estudios de

caso sobre formas de sustento, instituciones e incertidumbres rurales, ilustrando los tipos de

procesos e interrelaciones que un análisis fino del manejo ambiental y de recursos naturales

necesita en la actualidad comprender. En la sección 6, sacamos juntos lecciones tanto de la

revisión teórica como de los estudios de caso a fin de sugerir una perspectiva para la

investigación conceptual y de campo así como para la acción. Todo ello con el objetivo de

mejorar el análisis políticamente relevante de las dimensiones institucionales de las formas

de sustento rural y la gestión ambiental en el contexto de las incertidumbres.

GESTION AMBIENTAL EN UNA ERA DE INCERTIDUMBRE

La población rural ha empleado siempre arreglos institucionales y estrategias de sustento

flexibles para hacer frente a las variaciones ecológicas y estacionales, especialmente en

ambientes propensos al riesgo como las tierras áridas. Sin embargo, las fuerzas de la

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globalización generan hoy nuevas formas de incertidumbre y vulnerabilidad, mientras que

las prácticas e instituciones locales son alcanzados cada vez más por los procesos globales

de cambio1. Por ejemplo, actualmente el comercio internacional y los arreglos que lo

rodean vinculan a los pobres rurales y sus productos, mercados y recursos naturales, concadenas de mercancías globales, mercados del norte y flujos globales de capital. Resulta

más claro aún que los procesos de mantenimiento del sustento y del manejo de recursos

naturales en el ámbito rural están firmemente vinculados a regímenes económicos, políticos

y estéticos construidos en diversos lugares del mundo. Este vínculo engendra nuevas

formas de incertidumbre que se suman a los que ya afectan la vida de los pobres. También

subraya que, en forma creciente, los arreglos institucionales que median el acceso de los

pobres a los recursos deben entenderse como parte de un complejo conjunto de arreglos quevinculan foros locales y globales.

Otras tendencias globales contemporáneas contribuyen a multiplicar la serie de

incertidumbres que en la actualidad afectan la vida de la gente. En primer lugar, el rápido

cambio tecnológico – por ejemplo, en el contexto del surgimiento de la biotecnología o de

la nueva tecnología de la información – ha ido de la mano de una difusión de riesgos

ambientales y de un cambio social sin precedentes. En respuesta, Ulrich Beck (1991) ha

presentado argumentos en favor del surgimiento de una “sociedad del riesgo”, la cual está

marcada por nuevas formas de riesgos y peligros que abarcan los dominios biofísico,

científico y del conocimiento. Estos riesgos no pueden ser confinados a fronteras espaciales

y temporales y no son estadísticamente calculables. Existe una incertidumbre fundamental

en la determinación y percepción de los riesgos. Es útil en este punto distinguir entre riesgo

e incertidumbre. El riesgo puede verse como una situación en la que se pueden calcular la

probabilidad o los resultados alternativos. En contraste, incertidumbre describe una

situación caracterizada por indeterminaciones en la que es imposible calcular

probabilidades (ver Knight 1921; Douglas 1985). La “sociedad del riesgo” – como un

concepto desarrollado en contextos industriales del Norte – es relevante para la vida rural

dado que las incertidumbres y percepciones del riesgo a nivel local están cada vez más

articuladas a la incertidumbre a una escala global debido al rápido cambio ambiental y

tecnológico. Se supone que los antiguos marcos institucionales del manejo ambiental y sus

1 La noción de globalización es en sí mismo algo indefinido. Nuestro propósito en este artículo es cuestionarlas dicotomías convencionales entre lo local y lo global. En realidad, puede argumentarse que la globalizaciónva de la mano con tendencias simultáneas de localización y regionalización (Appadurai, 1996; ver también elnúmero especial de Development and Change, 1998, Vol. 29, No. 4)

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supuestas relaciones entre el estado, los expertos científicos y el público son inadecuados

para la comprensión o gestión de estos procesos articulados. Por eso, se requiere mayores

cambios en el pensamiento acerca de las formas de gestión.

En segundo lugar, programas generales de reforma económica estructural, privatización y descentralización, que emanan frecuentemente de instituciones

internacionales y de concepciones globalizadas sobre mercados efectivos o buena gestión,

interactúan ahora con los procesos locales que determinan las formas de sustento de la

gente. El entendimiento de los arreglos institucionales para el acceso a los recursos debe

abarcar estas interacciones y las incertidumbres que generan. Por ejemplo, la privatización

y los cambios en los regímenes de propiedad han dado origen a nuevos conflictos en torno a

los recursos naturales, vinculados a la cuestionada responsabilidad institucional entre reglasformales e informales o entre grupos de usuarios en pugna.

A nivel mundial, el manejo de recursos ambientales tiende en la actualidad a estar

atrapado en dos procesos contradictorios que afectan, aunque en diferentes formas, la vida

de los pobres. Por un lado, es evidente una globalización de procesos a través de las

convenciones, leyes y estructuras de disciplina fiscal internacionales, mientras, a una escala

más local, están proliferando esquemas para incrementar la participación local en el manejo

de recursos naturales. Así, se sostienen discusiones en foros internacionales sobre nuevos

protocolos para la bioseguridad, alimentos genéticamente modificados y mecanismos de

regulación para la gestión de derechos de propiedad intelectual, las cuales se combinan con

iniciativas anteriores sobre los bosques, la desertificación, la biodiversidad, la fauna

silvestre y los océanos con el propósito de generar una formidable constelación

internacional de regulaciones. La armonización de los estándares ambientales y las

restricciones al comercio se han convertido también en una preocupación mayor para las

agencias internacionales que administran los aspectos económicos de la globalización (Esty

1994). Respaldadas por el peso de organizaciones internacionales como las Naciones

Unidas, las convenciones globales han engendrado también en su imagen una serie de

planes de acción nacional e iniciativas privadas tales como los programas de certificación

de tala sostenible de bosques dirigidos por organizaciones no-gubernamentales (ONGs).

Están proliferando también llamados a la participación local y la devolución en el

manejo de recursos naturales. La devolución ha surgido como la principal estrategia para

implementar las decisiones de la Agenda 21 sobre el ambiente, la promoción de la reforma

de la gestión y el fomento de la empresa económica. Ejemplos notables en el sector de los

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recursos naturales son las cooperativas de riego, el manejo forestal asociativo y las

iniciativas de manejo comunitario de fauna silvestre (Pimbert y Pretty 1995; Poffenburger y

McGean 1996; Madsen 1998). Por un lado, esta devolución – como los programas de

privatización – responde a ideas económicas globales de que los mercados y los gobiernoslocales deberían asumir más tareas de las que hasta ahora han sido desempeñadas por

maquinarias estatales grandes, ineficientes y centrales (Crook y Manor 1998). Por otro lado,

la difusión de las iniciativas de conservación y manejo comunitario de recursos naturales ha

buscado redescubrir las virtudes del conocimiento indígena, promover el manejo de

recursos locales y comunales a pequeña escala así como apoyar y empoderar las propias

iniciativas de la gente en la autogestión de los recursos naturales que son claves para las

formas de sustento locales. Iniciativas de devolución financiadas por el gobierno, donantesu ONGs han seguido frecuentemente la identificación de comunidades bajo la presunción

de que éstas son estables y capaces de manejar ordenadamente los recursos de acervo

común. A estas comunidades se les ha conferido entonces cierto grado de responsabilidad

por una unidad específica de recursos territorialmente limitada. No obstante, la vasta

literatura sobre las instituciones locales en el manejo de recursos naturales sobre la cual este

interés político ha sido construido, y a la cual además contribuye, no ha podido dar cuenta

de la manera en que los programas de descentralización pueden por sí mismos multiplicar

las incertidumbres experimentadas localmente. Las incertidumbres ya presentes en el

interjuego de diversas demandas sobre los recursos de acervo común se articulan con

estructuras institucionales nuevas y superpuestas cuya intención es promover el

empoderamiento y la democratización locales, pero en la práctica involucran nuevas

relaciones con instituciones nacionales e internacionales.

Esta compleja e históricamente emergente estratificación de dominios

institucionales que resultan de las tentativas de gestión ambiental a través del tiempo,

complejiza aún más los arreglos institucionales para la sostenibilidad del manejo de

recursos naturales y del sustento en el mundo contemporáneo. Y la multiplicación de

formas institucionales y lugares para la gestión ambiental y el manejo de recursos naturales

mismo genera mayor incertidumbre en la medida que los individuos, grupos sociales y

organizaciones compiten por el control de los recursos y sus futuros. El resultado es, por un

lado, que la división convencional entre lo local y lo global así como entre lo formal y lo

informal se ha vuelto redundante y, por el otro, que la ambigüedad, la complejidad y la

incertidumbre caracterizan cada vez más las condiciones de gestión y manejo de recursos.

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Los arreglos institucionales a través de los cuales la gente desarrolla y da sostenibilidad a

sus formas de sustento deben entenderse en términos que tomen en cuenta adecuadamente

estas condiciones contemporáneas.

Antes de explorar la medida en que los actuales enfoques teóricos en el estudio delas instituciones son capaces de dar cuenta de las incertidumbres en tanto éstas afectan las

formas de sustento en el ámbito rural, es útil para los propósitos analíticos delimitar con

más precisión el campo de las incertidumbres. De esta manera, la Sección 3 delinea los tres

tipos de incertidumbre en los que hemos decidido enfocarnos.

COMPRENDIENDO LA INCERTIDUMBRE

Los años que precedieron al nuevo milenio se han caracterizado por una creciente

conciencia sobre los numerosos riesgos, incertidumbres e indeterminaciones que

caracterizan al mundo natural y social que habitamos, al interior de los cuales se localizan y

funcionan las instituciones. Sin pretender abarcar todo, en esta sección destacamos tres

tipos de incertidumbre que parecen ser de particular significancia para la población rural

pobre: incertidumbres ecológicas, incertidumbres del sustento e incertidumbres del

conocimiento. Estos tipos de incertidumbre sugieren interesantes distinciones analíticas en

las formas en que funcionan y pueden relacionarse con las instituciones:

Nuevos conocimientos en la ecología han cuestionado las nociones de estabilidad y

equilibrio en la naturaleza (Zimmerer 1994; Scoones 1994). Por el contrario, los

ecosistemas se caracterizan cada vez más por su variabilidad e impredecibilidad en el

tiempo y el espacio y por el frecuente predominio de dinámicas en desequilibrio. Este

cambio de perspectiva ha apoyado la comprensión de la manera en que la población rural se

adapta continuamente a las diversas incertidumbres que surgen de las variaciones en el

clima y en la disponibilidad de recursos. Por ejemplo, ha alentado nuevas evaluaciones en

los campos de la ecología de pastos, manejo de bosques, pesquerías y control de plagas.

Comprender las incertidumbres ecológicas es, de esta manera, fundamental para la

comprensión de las dinámicas de los sistemas de manejo de recursos en una serie de

contextos ambientales.

Las condiciones de la era post-industrial y de la era moderna tardía han dado lugar a

otras formas de incertidumbre del sustento causadas por una serie de factores que abarcan

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los mundos ecológico, económico y social. Estos incluyen, por ejemplo, eventos

ambientales impredecibles y riesgos que se originan extralocalmente (por ejemplo, riesgos

nucleares, crecientes residuos y polución industriales, ver Beck 1991). De manera creciente,

los sistemas económicos se caracterizan también por ser inciertos y estar en constante flujo, presentando flujos de capital que no conocen fronteras y mercados financieros que a

menudo se comportan de una manera impredecible. El mundo social se caracteriza también

por la incertidumbre y la complejidad en términos de actores heterogéneos y pluralismo

institucional.

¿Cómo se vinculan estas incertidumbres con las formas de sustento de las

poblaciones rurales pobres? A pesar que muchos riegos se han generalizado, el panorama

refleja inevitablemente la distribución existente de poder y estatus, dejando más vulnerableslas formas de sustento de la población pobre. Ya sea que tales riesgos surjan de fuentes

biofísicas (por ejemplo terremotos, sequía), ya sea que se trate de riesgos “manufacturados”

(ver Giddens 1995) que se deben a intervenciones humanas (por ejemplo, polución o

cambios en los precios de las mercancías), representan realidades a las cuales la gente debe

responder. La bien documentada variedad de estrategias del sustento, tanto las adaptativas

como las que hacen frente a las incertidumbres, y de los arreglos institucionales asociados a

ellas, es testigo de la importancia, para la resiliencia y sostenibilidad de las formas de

sustento, de los mecanismos que permiten responder a la incertidumbre (Davies 1996;

Chambers 1989; Scoones 1994). Si embargo, dados los nuevos contextos creados por la

globalización, incluyendo las nuevas formas de incertidumbres del sustento que afectan a

otras vastas poblaciones además de aquellas que viven en ambientes propensos al riesgo, se

requieren nuevos conocimientos sobre la manera en que la gente y las instituciones hacen

frente a estas incertidumbres del sustento.

Las incertidumbres son también una rasgo característico del conocimiento acerca

del fenómeno y cambio ambientales. Muchos estudios destacan ahora cómo los supuestos

científicos están enraizados en particulares compromisos, necesidades y tendencias sociales

y políticos. Por lo tanto, el conocimiento científico es siempre parcial y no tiene absolutas o

ciertas pretensiones de verdad. De manera similar, el conocimiento que las personas

“profanas” tienen acerca del mundo ecológico y social nunca es completo, sino más bien

plural, parcial, contingente, situado y objetable (por ejemplo, Funtowics y Ravetz 1993;

Wynne 1990; Harding 1987). Las incertidumbres surgen, en primer lugar, debido a que el

conocimiento de cualquier persona es incompleto e incapaz de dar cuenta de los riesgos y

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peligros que son invisibles desde su perspectiva parcial. Así, las decisiones se toman

inevitablemente en ausencia de un conocimiento completo. En segundo lugar, la misma

pluralidad de conocimientos y perspectivas sobre cualquier tema dado genera

incertidumbres: se torna imposible predecir el comportamiento de otros que pueden ver lascosas de diferente manera y se dificulta el entendimiento de las consecuencias

impredecibles allí donde las conexiones causales están sujetas a debate y la ciencia es vista

también como enraizada en diferentes perspectivas. Nos referimos a toda esta variedad de

incertidumbres como incertidumbres del conocimiento.

En la Sección 4 exploramos cómo los diversos trabajos sobre instituciones ven estas

diferentes formas de incertidumbre que abarcan los campos ecológico, social y económico.

Al tomar este enfoque integrativo, esperamos captar las complejidades e incertidumbrestanto en el mundo social como en el natural. Por un lado, si bien las instituciones sociales

en el manejo de recursos naturales han sido a veces estudiadas en forma sofisticada, con

frecuencia estos análisis han interpretado al ambiente como una caja negra indiferenciada o

usando inapropiados conceptos estáticos. Por otro lado, a menudo los enfoques que captan

en forma efectiva las dinámicas e incertidumbres ambientales y ecológicas no han

considerado la naturaleza dinámica y diferenciada de las instituciones y organizaciones

sociales. Uno de nuestros propósitos es mostrar cómo los conocimientos de las recientes

teorías sociales y ecológicas pueden combinarse mejor.

COMPRENDIENDO LAS INSTITUCIONES Y LA INCERTIDUMBRE

Una amplia literatura de las ciencias sociales se ha enfocado en la comprensión del riesgo

y, en una medida algo menor, en la incertidumbre. En el Reino Unido, los debates en torno

al riesgo han hecho una clara distinción entre aquellas formas de entender el riesgo que se

basan en una comprensión positiva de la ciencia y aquellas que se centran más en los

aspectos culturales y sociológicos del riesgo2. En forma general, el riesgo es definido en

términos biofísicos como culturales. Cualquiera sea el enfoque, se destaca cada vez más la

2 Sin embargo, gran parte de estos debates se han centrado en lo que definimos como incertidumbres delconocimiento. De acuerdo a Mary Douglas, “cada elección que hacemos está plagada de incertidumbre. Esaes la condición básica del conocimiento humano. Gran parte del análisis de riesgos es acerca de tratar deconvertir las incertidumbres en probabilidades” (Douglas 1985: 42). Un gran número de trabajos sobre elriesgo se ha centrado en las percepciones del riesgo, algunos de los cuales hacen uso de la teoría cultural deDouglas (ver, por ejemplo, Douglas y Wildavsky 1982; O’Riordan y Jordan 1999).

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importancia de las instituciones en dos formas: (1) como elemento clave para el manejo del

riesgo en términos de facilitar las adaptaciones a nivel local (Batterbury y Forsyth 1999); y

(2) en la construcción discursiva de lo que entendemos por riesgo (ver, por ejemplo, Wynne

1990). Los análisis más sociológicos y culturales han inspirado discursos con respecto a laevaluación del riesgo, las percepciones sobre el mismo y sus vínculos con los contextos

histórico, político e institucional. Sin embargo, ha habido una tendencia a que estas

perspectivas centren su enfoque en el norte, ignorando los conocimientos sobre las formas

de sustento rural y las diversas maneras en las que la gente hace frente a las diferentes

formas de incertidumbre en varios contextos institucionales.

En la literatura sobre el manejo de recursos naturales, las instituciones son

consideradas como claves para la adaptación de formas de sustento sostenibles y el manejode recursos naturales. Al mismo tiempo, el entendimiento de las instituciones es

considerado en la actualidad como un factor central para el éxito de las políticas en esta

área. En el campo de las políticas sobre recursos naturales, estos análisis han mostrado una

tendencia a basarse, ya sea explícita o implícitamente, en enfoques inspirados en la

perspectiva teórica de los Recursos de Propiedad Común (RPC), la cual tiene vínculos

cercanos con la de la Nueva Economía Institucional (NEI). Estos enfoques han establecido

firmemente que las instituciones son importantes y que la población local, así como los

gobiernos estatales, pueden manejar exitosamente los recursos a través de regímenes de

propiedad que varían en escala y espacio.

Estos enfoques han tenido un éxito admirable en dirigir la atención lejos de las

simplistas ecuaciones neo-malthusianas sobre la población, la disponibilidad de recursos y

la degradación ambiental. Han ofrecido también un conjunto de factores fuertes y basados

en la teoría que conllevan a una acción colectiva efectiva en el manejo de recursos

naturales. Sin embargo, al mismo tiempo resulta claro que ahora a menudo las formas en

que estas perspectivas conciben las instituciones y su funcionamiento no coinciden con la

realidad. En primer lugar, las teorías institucionales formales que especifican derechos,

reglas y regulaciones son inadecuadas para tratar situaciones de manejo de recursos

caracterizadas por relaciones y prácticas complejas, superpuestas y ambiguas. En segundo

lugar, estos enfoques han mostrado una tendencia a asumir una división no-interactiva entre

instituciones formales e informales y entre arreglos locales, nacionales e internacionales.

Sin embargo, la evidencia sugiere que los recursos naturales son en realidad manejados en

medio de una mezcla de tipos y arreglos institucionales que trascienden estas divisiones y

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tienden a ser confusos, superpuestos y cargados de intereses de poder. Finalmente, algunos

de los enfoques más convencionales han tendido a ver las instituciones como estáticas y

ahistóricas, siendo incapaces de dar cuenta de cómo responden dinámicamente a los riesgos

e incertidumbres. No hay una definición estándar de instituciones y, como lo mostrarán las siguientes

sub-secciones, éstas son definidas en diferentes formas por diferentes analistas y dentro de

diferentes tradiciones teóricas. En general, las instituciones son entendidas ya sea como

autorización (en términos de proveer a la gente de formas a través de las cuales pueden

negociar su paso por la vida) o como restricción (en el sentido de proporcionar reglas para

la acción). La mayoría de las principales corrientes teóricas sobre las instituciones y las

tradiciones teóricas que hasta la fecha han influido más en los trabajos sobre el manejo derecursos naturales, tienden a ver las instituciones como reglas, regulaciones o convenciones

que imponen restricciones al comportamiento humano a fin de facilitar la acción colectiva

(por ejemplo, North 1990). Estos enfoques tienden a ver las instituciones en términos

funcionalistas y administrativos. Otros enfoques ofrecen alternativas que ven a las

instituciones en términos más procesales y dinámicos (por ejemplo, Cleaver 1998); como el

producto de prácticas sociales y políticas; como lugares donde la producción, la autoridad y

la obligación son cuestionados y negociados (Berry 1989) o como parte de la interacción

entre el conocimiento y el poder. Antes que meras reglas o regulaciones, las instituciones

son vistas como lo que la gente “hace” o como la manera en que la gente “se comporta”;

dichos enfoques confieren así a los actores de un mayor rol como agentes. Y, por lo menos

en algunas perspectivas, las instituciones son vistas como inseparables de lo que la gente

sabe y cree.

Un número de trabajos y tradiciones analíticas se ha ocupado de las instituciones

desde este conjunto de perspectivas. Algunos de estos enfoques sólo han sido escasamente

aplicados al contexto de las políticas de manejo de recursos naturales. Sin embargo, una

reflexión sobre algunos de estos trabajos más amplios ofrece potencialmente algunas pistas

para un análisis más sofisticado de las relaciones entre instituciones e incertidumbre en el

contexto de globalización descrito antes. Por lo tanto, las siguientes secciones remarcan un

conjunto de diferentes enfoques teóricos y ofrecen una discusión de sus particulares

potencialidades y limitaciones para la comprensión de la forma en que las instituciones

funcionan.

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La Nueva Economía Institucional, acción colectiva y la teoría de la propiedad común

Los enfoques del costo de transacción y de la acción colectiva son los dos enfoques claves

en la literatura de la Nueva Economía Institucional (NEI). Ambos enfoques conciben a lasinstituciones en formas ligeramente diferentes, a pesar de compartir varios principios

centrales. Las instituciones son concebidas generalmente como “las reglas del juego de la

sociedad” (ver Ostrom 1990) que proporcionan restricciones a la acción. North (1990) ve a

las instituciones como reglas y convenciones formales, que incluyen códigos informales de

comportamiento o normas, que emergen para regular el comportamiento y la interacción

humanos. Esto, en el contexto de la perspectiva de los costos de transacción, sugiere que la

función de la institución es minimizar los costos de un constante monitoreo y respuesta alcomportamiento de motivación individual. Las instituciones importantes para el manejo de

recursos naturales pueden ser tanto deliberadas (por ejemplo, las reglas de tenencia de la

tierra) o no-deliberadas (por ejemplo, el mercado). Otros han conceptualizado a las

instituciones más en términos de redes, incluyendo aquellas redes descritas con el término

capital social, o en términos de organizaciones más formales que son las expresiones

formales, jerárquicas y geográficamente concentradas de estructuras de gestión basadas en

reglas para la conducta de las relaciones sociales (por ejemplo, entidades corporativas,

burocracias, federaciones, comités de manejo de recursos).

En contraste, los analistas del enfoque de los recursos de propiedad común (RPC)

como Ostrom (1990), tienden a basar sus teorías en la teoría de juegos, ocupándose de los

dilemas de la acción colectiva y centrándose en las formas en que las instituciones o reglas

pueden ser deliberadamente diseñadas para producir acción colectiva. La ahora abundante

literatura sobre el manejo de RPC ha sido clave para establecer la significancia de las

instituciones locales, particularmente en el manejo de recursos naturales. Inicialmente

formulada en respuesta a la pesimista “tragedia de los bienes comunes” de Hardin (1968),

esta literatura enfatizaba en sus inicios la distinción entre situaciones de acceso abierto (a

las que la tesis de Hardin se aplica mejor) y las verdaderas situaciones de bienes comunes

en las que las instituciones regulan el uso y manejo de los recursos (por ejemplo, Bromley y

Cernea 1989). Gran parte de la literatura sobre RPC se ha enfocado en situaciones locales y

el establecimiento de las condiciones bajo las cuales la acción colectiva en el manejo de

recursos funciona en forma efectiva, incluyendo límites claros para los recursos y relativa

homogeneidad socioeconómica entre los usuarios (Ostrom 1990; Wade 1988).

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El análisis de los RPC ha hecho también importantes contribuciones al centrar su

atención en la importancia de las instituciones informales para el manejo de recursos

naturales. En el campo del manejo de recursos hídricos, por ejemplo, las instituciones

formales incluyen comités de riego organizados por el estado que manejan canales ysistemas de riego e imponen multas y cobros. Instituciones informales podrían incluir la

autoridad del sacerdote local y una tradición de mantenimiento de un sistema particular de

canales que tiene siglos de antigüedad. Estas instituciones informales son legitimadas por la

ley consuetudinaria, normas sociales y religiosas y patrones de comportamiento. Desde la

perspectiva de las políticas, los analistas de los RPC han mostrado cómo los planificadores

han ignorado y a menudo deslegitimado erróneamente las instituciones indígenas para la

gestión de recursos (Bromley y Cernea 1989). No obstante, los enfoques de los RPC se han centrado mayormente en las

instituciones “deliberadas”, asumiendo frecuentemente que las instituciones son diseñadas

(o “construidas” en términos de Ostrom) específicamente para desempeñar ciertas

funciones de manejo de recursos naturales. Por eso, el énfasis es puesto en asociar

instituciones particulares a temas particulares como comités de manejo de agua, grupos de

pesca, etcétera. Esto contrasta con el énfasis en gran parte de los trabajos sociológicos y

antropológicos (y algunas perspectivas de los RPC más recientes que se han ampliado para

incorporar estos enfoques) que, como discutiremos más adelante, examinan la compleja

matriz de instituciones en las que la gente desarrolla sus vidas y el manejo de recursos

naturales puede comprometer muchas instituciones sociales diferentes.

Adicionalmente, los trabajos iniciales sobre la propiedad común en el manejo de

recursos han asumido y contribuido a la reproducción de nociones particulares de la

comunidad como una entidad relativamente homogénea y con límites claros. El énfasis en

la comunidad tiende a llevar hacia una conceptualización particular de las relaciones con

los actores e instituciones no-locales. Éstos últimos tampoco han sido vistos como la causa

de presiones externas (la inadecuada intervención del estado ha sido vista de esta manera

como causante de la “quiebra” de sistemas de RPC) o – en una vertiente más positiva – se

argumenta que “ambientes externos permisivos” y apropiados niveles de “concatenación”

de instituciones locales con instituciones de un nivel más alto, permiten una autogestión

efectiva por las instituciones de RPC (Ostrom 1990). A menudo, el resultado es ignorar las

ambigüedades que resultan de la superposición de instituciones y la compleja interacción

entre formas institucionales locales y no-locales.

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Con una visión corporativa y homogénea de la comunidad, gran parte de las

principales corrientes de trabajo sobre instituciones ha ignorado cuestiones que tienen que

ver con las diferencias sociales y los intereses diversos y a veces conflictivos de los

usuarios de los recursos. El enfoque en la acción colectiva ha tendido a desviar la atenciónlejos del hecho de que así como las instituciones pueden aumentar la cooperación, también

pueden estar llenos de conflictos, divisiones faccionales y relaciones de poder. Trabajos

recientes sobre RPC han reconocido que los trabajos iniciales sobre acción colectiva

asumieron actores homogéneos a fin de que el análisis sea más manejable (Keohane y

Ostrom 1995). Los trabajos recientes han prestado mayor atención a las diferencias en las

capacidades (concebidas mayormente en términos de sus recursos), preferencias (sobre

políticas y resultados) y conocimiento (concebido como acceso a información y“creencias”) de la gente. Sin embargo, este trabajo está aún abierto a crítica por descuidar

las dimensiones socio-culturales de las creencias y la información, así como las asimetrías

de poder. El análisis también se enfoca en gran parte sobre la posibilidad de que las

instituciones faciliten la acción colectiva a pesar de la heterogeneidad, pasando por alto que

las instituciones per se son heterogéneas, se asientan sobre el poder, son exclusivas y

pueden reforzar de esta manera patrones heterogéneos de uso de recursos basados en la

dominación y la dependencia.

La sobredependencia de los trabajos iniciales sobre recursos de propiedad colectiva

con respecto a las visiones economicistas del comportamiento humano y a la noción de una

racionalidad universal, de una actor maximizador, ha sido también una fuente de crítica

para estos enfoques. Los teóricos socioeconómicos (por ejemplo, Etzione 1985) y los

sociólogos económicos (por ejemplo, Granovetter 1985; Granovetter y Swedberg 1992)

argumentan en contra del individualismo metodológico. Ellos enfatizan el enraizamiento de

la acción económica en redes sociales y personales en curso, así como la naturaleza

socialmente construida de las instituciones económicas.

Los antropólogos y sociólogos que se ocupan del manejo de recursos han

argumentado que, en la visión de la NEI, las instituciones son representadas en términos

funcionalistas y estáticos, ignorando su enraizamiento en la especificidad de la historia

local y la socialidad (Mosse 1997; Mehta 1997; Cleaver 1998). Hay un sobreénfasis en las

perspectivas evolucionistas que ven a las instituciones como si se dirigieran hacia la

eficiencia, ignorando cuestiones concernientes a la economía política y la historia, como

también al hecho que lo que es eficiente para unos puede no serlo para otros. North (1990),

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por ejemplo, usa un análisis histórico para argumentar porqué instituciones ineficientes

persisten a pesar de altos costos de transacción. Sin embargo, hay una tendencia a usar

modelos deterministas para dibujar un alto grado de causalidad entre instituciones, culturas

y economías eficientes o “correctas”, sugiriendo que algunos países y culturas son propensos a la ineficiencia debido a instituciones “equivocadas”. Por lo tanto, las

instituciones son vistas en términos administrativos o intervencionistas, incluso como

formas de vida e historias de la gente foránea. Enfoques alternativos, basados en la

antropología y la sociología, sugieren que las instituciones pueden ser vistas en formas

menos estáticas y más procesales y dinámicas (ver más adelante).

En un intento por salir del enfoque local que caracteriza a gran parte de la

investigación sobre RPC, se han realizado recientemente varios intentos de usar la teoría delos RPC para analizar los problemas ambientales globales (Keohane y Ostrom 1995). Estas

aplicaciones explícitas complementan otros trabajos sobre temas de gestión global del

ambiente que discutimos en la Sección 4.4. Las aplicaciones de la teoría de los RPC han

comparado los dominios local e internacional usando el concepto de “escala”, que se refiere

a las diferencias entre estos dominios, omitiendo así la posibilidad de verlos como

articulados. Aplicando este mismo marco analítico, este trabajo repite por lo tanto muchos

de los problemas del análisis más local. Sin las herramientas conceptuales para examinar en

forma más dinámica las relaciones entre lo local y lo global en el manejo de recursos

naturales, las oportunidades para examinar cómo las incertidumbres locales se vinculan a

los procesos globales no pueden aprovecharse. Además, los enfoques de la NEI asumen

sistemas económicos y sociales con límites claros y cerrados, así como ambientes en

equilibrio, en lugar de ver los mundos social, económico y ecológico como abiertos y

sujetos constantemente al cambio y a la incertidumbre. En consecuencia, las estrategias del

sustento no son vistas como cambiantes y diversas.

Los enfoques de los RPC y de la NEI también presuponen en general una división

no-interactiva entre instituciones formales e informales. En consecuencia, la tendencia de

las prescripciones políticas ha sido centrarse ya sea en recomendaciones a nivel del estado,

ya sea en instituciones (informales) a nivel local. Esta dicotomía no logra captar las

realidades empíricas en las que las interrelaciones y las superposiciones se vinculan a varios

dominios institucionales, refutando la existencia de una hermética separación formal-

informal. En este “intermedio confuso”, los arreglos institucionales pueden ser altamente

cuestionados y estar plagados de ambigüedad y apertura a interpretaciones divergentes.

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15/68

Aún así, al interior de la teoría de la NEI y de los RPC, no ha habido virtualmente ningún

intento de conceptualizar este confuso espacio medio; de hecho, el privilegio tanto del

ámbito formal como del informal ha disminuido la importancia de este terreno como un

área de investigación.En efecto, la corriente principal en la literatura de la NEI y de los RPC tiende a ver a

las instituciones como elementos claves para eliminar la incertidumbre, en términos de

costos de transacción e información. El supuesto básico es que las instituciones compartidas

colectivamente ahorran los costos de monitoreo e imponen determinado tipo de

comportamiento. En la mayoría de casos, las instituciones son vistas como formas

eficientes de reducir la incertidumbre (por ejemplo, Williamson 1985). La teoría de la

acción colectiva presenta también las instituciones como “reglas del juego” (Ostrom 1990)y sugiere que la acción colectiva funcionará allí donde persisten las expectativas de que la

gente y las organizaciones se comporten de acuerdo a las reglas. La acción colectiva y la

obediencia pueden verse como opciones racionales en la medida en que producen

resultados beneficiosos para todos y, a veces, incluso cuando la acción egoísta produce

resultados colectivamente subóptimos.

Por lo tanto, las instituciones tienden a ser vistas como una forma de regular la

acción con el objeto de eliminar la incertidumbre, usualmente en términos de

comportamiento de la gente (por ejemplo, el Dilema del Prisionero). Muchos de estos

análisis no son lo suficientemente amplios para incluir las incertidumbres ecológicas o las

incertidumbres creadas por los eventos económicos y ambientales globales, los que aquí

denominamos incertidumbres del sustento. Esto sucede incluso donde el dilema de la

acción colectiva subyacente es conceptualizado en términos de impactos exógenos sobre el

sustento, como la escasez de recursos (por ejemplo, Wade 1988). De esta manera, las

sugerencias de políticas a menudo resultan en un enfoque de ‘escoger la institución

correcta’ a fin de garantizar o estabilizar el comportamiento humano incierto, mediante el

establecimiento, por ejemplo, de un sistema legal formal y derechos de propiedad o normas

de comportamiento acordados. Los comportamientos oportunistas e impredecibles son

vistos como pasivos, a pesar del hecho que la investigación empírica enfatiza el valor de las

estrategias oportunistas para enfrentar las incertidumbres ecológicas y del sustento (ver el

Caso 1, discutido en la Sección 5).

No pretendemos desechar los numerosos logros de la teoría de la NEI y de los RPC.

Por el contrario, estas perspectivas han establecido satisfactoriamente una tradición de

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interés en la relevancia de las instituciones locales para el manejo de recursos naturales,

sostenida por una teoría aparentemente robusta y de especial atractivo para planificadores

con visión económica. Sin embargo, las crecientes críticas que hemos resumido brevemente

aquí sugieren la cada vez mayor incapacidad de estas perspectivas teóricas para comprenderlos complejos arreglos institucionales en los que vive la gente, en el contexto de las

incertidumbres de hoy.

En alguna medida, estas perspectivas y sus defectos tienen eco en la literatura sobre

temas de gestión ambiental en contextos internacionales, los cuales examinaremos ahora.

Nuestro interés en la siguiente sección es cómo la literatura conceptualiza el complejo

engranaje de realidades globales y locales. Esto es importante dadas las formas en las que el

escenario internacional se caracteriza cada vez más por negociaciones que tienen impactosdirectos sobre el sustento a nivel local. La Sección 4.2 continúa con la revisión de si los

debates alrededor de la gestión global en la literatura sobre relaciones internacionales

conceptualiza las instituciones y la incertidumbre y cómo.

El contexto internacional y las cuestiones de la gestión global

Las últimas décadas han visto un crecimiento en la influencia de las instituciones supra-

nacionales e internacionales de gestión – organizaciones de tratados, bloques comerciales,

convenciones, organizaciones para establecer y monitorear normas, consorcios de donantes

– que están cada vez más enraizados en un conjunto mayor de procesos económicos y

políticos globalizados. Dichas instituciones globales influyen cada vez más en el control de

recursos y su manejo e intercambio, articulándose así directa e indirectamente a las

prácticas locales de manejo de recursos. El crecimiento de dichas instituciones es validado

por el ámbito de los problemas ambientales, particularmente de aquellos que son

considerados de alcance global y por lo tanto sobrepasan la jurisdicción de soberanía de los

estados-nación. La política de provisión de soluciones a estos problemas involucra la

transferencia de recursos y tecnología, la elaboración de arreglos financieros y sistemas

internacionales de vigilancia para informar y reclamar. Se asume a menudo que las

organizaciones internacionales son los vehículos apropiados para poner en marcha dichos

mecanismos.

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Para los estudiosos de las relaciones internacionales (RRII), la cuestión crucial en lo

que a gestión se refiere se centra en la relación entre estas instituciones internacionales y los

gobiernos cuyo comportamiento intentan regular. Ciertos enfoques sobre las RRII han

tendido a usar argumentos similares a los encontrados en la literatura de los RPC,observando el escenario internacional como un “bien común global”. Muchos de tales

enfoques, centrados en el escenario de la “tragedia de los bienes comunes” de Hardin

(1968), consideran la cooperación entre estados “egoístas” como algo difícil de alcanzar en

ausencia de instituciones regulatorias de amplia cobertura. De esta forma, la incertidumbre

es entendida, en su mayor parte, en términos de una anarquía hobbesiana de la cual se dice

que caracteriza a un sistema internacional que carece de una autoridad central (Bull 1977),

sugiriendo la necesidad de establecer instituciones globales que regulen el comportamientode los estados y desalienten el comportamiento oportunista. En el terreno ambiental, este

entendimiento conduce, por ejemplo, a esfuerzos de parte de los estados para imponer

mecanismos políticos tecnocráticos de “dominio y control” que aplican objetivos de

polución a todos los participantes de acuerdos globales sobre bases iguales.

En general, esta literatura tiende a centrarse en los problemas de acción colectiva,

conceptualizando las instituciones como las organizaciones formales que regularán la

acción. Si bien la escala de análisis es diferente, muchas de las críticas de este enfoque en

relación a instituciones locales, resumidas en la Sección 4.1, también se aplican aquí. Así,

gran parte del análisis conceptual de la gestión global se centra en un único tipo de

organización formal, el estado, que es visto como algo homogéneo, adoptando una visión

de las instituciones más bien estática y ahistórica (Young 1994; Gordenker y Weiss 1995;

Haas et al . 1993). La teoría del régimen, que es el marco dominante para reflexionar acerca

de cómo el sistema internacional puede dar cuenta de temas relacionados al cambio

ambiental (Rittberger 1995; Haas et al . 1993; Vogler 1995; Smith 1993), tiene una visión

limitada de las instituciones y se centra en áreas temáticas particulares, arreglos

institucionales formales y las configuraciones de los intereses de estado. La preocupación

por las relaciones entre los estados ha ayudado a reforzar la distinción entre la política

internacional y la política doméstica, entre lo global y lo local, a pesar del reconocimiento

de que la permeabilidad de la distinción entre los dos es tal que la oposición binaria sirve

más para añadir confusión analítica que para disminuirla (Putnam 1988; Keohane y Milner

1996). Debido a esto, ni el “terreno confuso” entre lo nacional y lo internacional

(representado por los vínculos entre secciones particulares del estado e intereses de

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negocios o donantes foráneos) ni la miríada de capilares del poder político y económico que

conectan a los sistemas de manejo de recursos naturales a través del globo, han recibido una

atención sistemática en el estudio de las políticas ambientales globales.

El trabajo reciente en la literatura de las RRII sobre gestión está explorando formasútiles de reflexionar acerca de la pluralidad de las instituciones involucradas en estas redes

de gestión ambiental, incluso a pesar que aún existe la tendencia a definir a las instituciones

en términos de organizaciones formales. El término gestión en los estudios de RRII se ha

convertido en algo así como un “atrapa todo” que describe las formas en que las actividades

de una multitud de actores, que incluye a los gobiernos, las ONGs y las organizaciones

internacionales, se superponen cada vez más (Rosenau y Czesmpiel 1992). El término

describe un complejo tapiz de demandas de autoridad en competencia. Para muchos, losmodelos pluralistas de gestión local son los medios más apropiados, eficientes y legítimos

de manejar los problemas que rebasan la habilidad de cualquier actor para abordarlos

(Gordenker y Weiss 1995). El sistema internacional de gestión ambiental se caracteriza por

instituciones en competencia y jurisdicciones superpuestas del estado y de grupos de interés

privado. Esto ha producido una compleja mezcla institucional, que incluye exclusivamente

regímenes privados (Haufler 1995), asociaciones entre el sector público y privado

(Glabergen 1998) y regímenes no-estatales como el Consejo Asesor Forestal y Marino (ver

Newell 1996). Lo que estas cambiantes alianzas de autoridad indican es una dispersión del

poder de regulación en el sistema global, en parte como respuesta al impacto de la

globalización sobre las estructuras de autoridad tradicionales. Estos nuevos enfoques

consideran que las redes de gestión funcionan tanto horizontalmente – involucrando la

cooperación de una plétora de actores relevante para el proceso de cambio ambiental –

como verticalmente – que busca involucrar la participación y cooperación de los actores a

nivel nacional y local.

Cada vez se reconoce más que las instituciones para la gestión global del ambiente

deben enfrentar los problemas de la incertidumbre del conocimiento. Una significativa

literatura sobre las “comunidades epistémicas” (ver Haas 1992) argumenta que, bajo

condiciones de incertidumbre del conocimiento, cuando los gobiernos se enfrentan a un

nuevo desafío ambiental ceden la palabra a los científicos para que éstos definan los riesgos

y proporcionen a los gobiernos una evaluación de los tipos de respuesta institucional que

son apropiados. Si bien estos argumentos reconocen la existencia de las incertidumbres del

conocimiento, tienden a privilegiar el conocimiento de una elite minoritaria antes que

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aceptar definiciones plurales de riesgo e incertidumbre tal como son entendidos en otros

sistemas de conocimiento. La ciencia es considerada neutral, objetiva y por encima de la

lucha política. La percepción que entre los planificadores y el público se tiene sobre la

ciencia como la forma más alta de conocimiento, sirve para marginar otras formas deconocimiento en la toma de decisiones sobre cuestiones ambientales. Inputs políticamente

relevantes se convierten en inputs de orientación técnica y base científica. Estos privilegios

organizaban lobbys e institutos científicos en el Norte, minimizando la importancia de otras

formas de conocimiento (por ejemplo, conocimientos “profanos”, indígenas y no

occidentales). El hecho que todas las formas de conocimiento, incluyendo la de los

científicos, sean inciertas, raramente es problematizado, a pesar de que algunos hilos

recientes en la literatura sobre las relaciones internacionales del cambio ambiental se basanen los trabajos de la sociología de la ciencia para dar una explicación más matizada del rol

de la ciencia en las relaciones internacionales. Litfin (1993) y otros, por ejemplo, han

mostrado cómo la ciencia es usada como un mecanismo de validación en la competencia

por autoridad para definir lo que es conocimiento relevante para las políticas.

En resumen, dada la naturaleza multiescalonada y de varios niveles de la toma de

decisiones en los procesos ambientales, la literatura sobre gestión internacional ofrece

ciertos medios novedosos para conceptualizar la cada vez más compleja mezcla

institucional. Sin embargo, como en los trabajos sobre RPC, gran parte de la literatura aún

se basa en las nociones de acción colectiva que están sujetas a serias críticas. Además, el

interés central es en gran parte las instituciones formales, manteniéndose a menudo agudas

distinciones entre escenarios locales, nacionales y globales. A pesar que la noción del

estado como actor clave en la gestión ambiental ha sido problematizada, esto no se ha

extendido hacia la naturaleza compleja, articulada y confusa de las instituciones, excepto en

los recientes trabajos sobre redes. En la reflexión sobre las formas de sustento rural,

necesitamos ser más conscientes de las jurisdicciones superpuestas que cortan las divisiones

formal-informal y global-local e involucran conocimientos en discusión. Continuamos

ahora con la exploración de otros enfoques, que incluyen los de la antropología, la

sociología y el pluralismo legal, los cuales han empezado a escudriñar formas de romper

estas dicotomías. Estas perspectivas ofrecen un conjunto de orientaciones teóricas

alternativas que abren la posibilidad de repensar los enfoques convencionales de las

instituciones en el contexto de la incertidumbre.

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Perspectivas antropológicas y sociológicas sobre las instituciones

Gran parte de la antropología social ha estado interesada, en un sentido amplio, en el

estudio de las instituciones. Ciertamente, el interés antropológico en las instituciones nosurgió del contexto del manejo de recursos naturales; más bien analizó la

institucionalización de un conjunto mucho más amplio de asuntos sociales, económicos y

políticos, incluyendo el parentesco, la descendencia y la herencia; temas religiosos;

producción, reproducción y distribución; y (como se discutirá en la Sección 4.4) orden

social y justicia. En consecuencia, los enfoques antropológicos del manejo de recursos

naturales han sido menos una investigación sobre instituciones deliberadas de manejo de

recursos naturales (o se han basado en el supuesto de que éstos existen o existieron) y másuna reflexión sobre cómo el manejo de recursos naturales tiene lugar a través y en el

contexto de instituciones sociales que no se han formado para dicho propósito. Sin

embargo, las perspectivas han diferido y cada cambio en las tradiciones teóricas trata a las

instituciones en forma diferente.

Por lo tanto, el estudio antropológico de las instituciones para el uso y manejo de

recursos naturales tuvo lugar a lo largo de líneas de debate inscritas en discusiones

antropológicas más amplias sobre la cultura y la sociedad. Para aquellos que entendían las

culturas como sistemas simbólicos, construcciones ideales y la expresión pública de

profundas estructuras mentales que caracterizan a sociedades específicas, las instituciones

sociales eran la manifestación de estas lógicas de construcción de ideas. Para otros, todo se

explicaba en términos de propósitos prácticos: principios funcionales o instrumentales de

acción social cuya función era mantener la estructura y el orden social o satisfacer

necesidades sociales básicas. Ambos enfoques, ya sea el cultural-profundo o el pragmático-

racional, eran ahistóricos y estáticos. Se enfocaban en las instituciones existentes y asumían

que éstas buscaban el equilibrio estable ya sea a través del desarrollo de

complementariedades funcionales o de la competencia regulada. Ninguno de estos enfoques

examinaba la formación dinámica y el cambio en las instituciones sociales en el tiempo y el

espacio. Esto significaba que, visto desde una de estas perspectivas, la incertidumbre

siempre tenía una influencia disruptiva sobre las sociedades. Los enfoques históricos del

desarrollo y el cambio en las instituciones provienen en gran parte de la teoría marxista, que

tiene sus propios debates internos. Estos llamaron la atención sobre el cambio social y

provocaron un conjunto de debates ligeramente diferentes sobre las causas primarias del

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cambio: ¿los individuos inician cambios que son significativos y últimos o las

transformaciones sociales surgen siempre de las contradicciones presentes en las relaciones

sociales que determinan lo que los actores realmente hacen?

El “espacio medio” ha estado habitado en gran parte por una teoría social másreciente y ecléctica, que ha lanzado una combinación de perspectivas sobre las relaciones

entre instituciones e incertidumbre. En resumen, sociólogos del “espacio medio” como

Giddens (1984) y Bourdieu (1977) argumentan que la estructura y la acción se refuerzan

mutuamente, concibiendo así las instituciones menos en términos de reglas fijas y más en

términos de prácticas sociales. Algunas acciones y prácticas sirven para reproducir

estructuras, mientras que otras acciones tienen agencia, subvirtiendo normas establecidas y

tal vez cambiándolas a través del tiempo. Este interjuego de agencia y estructura se hacevisible sólo a través de la sociología histórica, aunque tal vez a través de una microhistoria

de períodos cortos de tiempo. De esta perspectiva surge una visión de las instituciones

como aquello que la gente hace, sus prácticas, aunque se trata de aquellas prácticas que son

relativamente reguladas durante un período de tiempo. Las instituciones existen sólo en la

medida que sean continuamente practicadas o en tanto se invierta en ellas, mientras que las

reglas y normas no pueden ser consideradas fuera de su constante diseño y rediseño a través

de las prácticas de la gente.

En este sentido, es necesario ver la formalización misma de una institución como

una práctica que regula otras prácticas; por ejemplo, la constitución de un comité que

incluye un secretario y un tesorero puede verse como una sujeción a las formas y normas

legales del estado. De manera similar, plantear algo como una institución, (re)inventar la

tradición y presentar algo como “la forma en que siempre hemos hecho esto” o como una

cuestión de interés colectivo, puede en forma similar ser entendido como una práctica

social para encubrir complejidades, conflictos y ambigüedades no deseados (por ejemplo,

Li 1996; Nuitjen 1992). En este sentido, un enfoque de las instituciones basado en la

práctica ayuda a deconstruir la distinción entre instituciones formales e informales que,

como hemos mostrado, caracterizan a los enfoques centrales de instituciones en el manejo

de recursos.

La perspectiva estructuracionista de Giddens ofrece una concepción de las

dinámicas institucionales que acomoda la estructuración del poder y la influencia en un

marco que está abierto tanto a la agencia como a la incertidumbre. Esta perspectiva podría

dar luces sobre cómo las incertidumbres engendran rápidas dinámicas institucionales: por

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ejemplo, nuevas condiciones o eventos repentinos provocan una agencia creativa que puede

llevar rápidamente a nuevos conjuntos de prácticas más o menos regulares sólo para que

éstos cambien otra vez en tanto cambian una vez más las condiciones. En la medida que las

condiciones del pasado dejan un legado sobre el que dependen las respuestas futuras, esta perspectiva sobre la dinámica institucional reconoce una dependencia con respecto a una

ruta establecida. Esta perspectiva da cabida a la articulación de las regularidades en la

actividad local con las que se dan en el mundo más amplio, tal como enfatizaban los

neomarxistas, a la vez que observa la articulación a través de los cristales de las prácticas de

la gente y de las formas en que ésta reflexiona sobre sus actividades y ejerce control sobre

ellas.

Los trabajos que aplican esta perspectiva al análisis de los impactos de las políticasde desarrollo, muestran claramente cómo las intervenciones planificadas tienen resultados

impredecibles en la medida que los proyectos y prácticas estatales se llevan a cabo en

relación a los proyectos y prácticas de la propia población y las relaciones de poder en que

están estructurados (Long y Van der Ploeg 1994; Long y Long 1992). Al prestar atención a

la articulación de los diferentes grupos de interés y sus prácticas que emanan de diferentes

escenarios, este enfoque del análisis interfacial permite centrarnos en los procesos que

tienen lugar en el “espacio medio y confuso” entre la comunidad y el estado, el cual, como

lo hemos discutido anteriormente, ha sido pobremente conceptualizado por los principales

enfoques de los RPC.

Un cuerpo creciente de trabajos hechos por antropólogos, geógrafos e historiadores

sociales está usando y desarrollando esta amplia perspectiva sobre las instituciones como

práctica social en relación a los temas de manejo de recursos naturales (por ejemplo, Leach

1994; Berry 1993; Li 1996). La atención es puesta sobre las experiencias socialmente

diferenciadas de la gente en relación a la estructuración de instituciones particulares y en

cómo la gente puede recurrir diferencialmente a un amplio rango de instituciones sociales y

políticas a fin de obtener o defender el acceso al mismo recurso; por ejemplo, el acceso a la

tierra y los derechos sobre ésta pueden defenderse a través de apelaciones a la descendencia

patrilineal, relaciones matrilaterales, matrimonio, préstamo, mercados o relaciones con

agentes del estado, dependiendo del género, edad, identidad, orígenes, etc. Estos

conocimientos son similares a aquellos formalizados en base al “forum shopping” de la

antropología legal (ver Sección 4.4). Al mismo tiempo, Berry (1993) observa cómo la gente

puede activamente “invertir en” instituciones sociales que pueden ser significativas para

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defender sus demandas de manejo y uso futuro de los recursos, por ejemplo, al ofrecer

donaciones o contribuir a las ceremonias, incluso al grado de sacrificar la inversión

productiva en el manejo de recursos naturales en el presente.

Antropólogos y sociólogos han defendido también la tesis de la necesidad deincorporar las dimensiones simbólicas que la gente acuerda sobre los recursos. Desde esta

perspectiva, las luchas por los recursos son vistos simultáneamente como luchas por

significados (Agarwal 1994), donde el uso y control de los recursos pueden ser medios

tanto materiales como simbólicos de renegociación de la posición social al interior de redes

sociales más amplias. Cada vez se reconoce más que las personas son siempre miembros de

diversas instituciones y que el acceso a los recursos es influido por la posición de la gente

en una amplia variedad de redes sociales, no necesariamente vinculadas al manejo derecursos naturales (por ejemplo, el acceso de una mujer a los recursos puede depender de su

posición en su unidad doméstica que a su vez está vinculada con el estatus de su familia

natal en instituciones de descendencia).

La noción de inversión en diversas instituciones con diferentes significados puede

ayudar a comprender los aspectos de las instituciones que empoderan. Al mantenerse

abiertas diversas opciones y oportunidades, la gente se enfrenta a incertidumbres ecológicas

o a las incertidumbres que los caprichos en los mercados nacionales e internacionales o los

cambios políticos generan sobre las formas de sustento. Si bien las formas de sustento que

están en cambio continuo pueden basarse sólo periódicamente en alguna institución social

para el manejo de recursos naturales, su persistencia podría ser amortiguada por la

inversión de la gente en dicha institución con otros propósitos sociales.

Una segunda forma en que el enfoque sobre la práctica ayuda a aclarar el “espacio

medio y confuso” es a través de su trascendencia de las distinciones entre lo local versus lo

nacional o global en los conceptos e ideales. El trabajo antropológico ha mostrado

ampliamente cómo los conceptos de la vida cotidiana de la gente proyectan los conceptos

más amplios usados para la comprensión de su mundo. En forma inversa, el trabajo

antropológico ha mostrado cómo la reflexión masiva sobre la sociedad en su conjunto (por

ejemplo, en los medios de comunicación masiva) influye en las propias relaciones

cotidianas de la gente. Estos enfoques han sido importantes en diversos campos, ya sea en

la comprensión de la manera en que la gente reflexiona sobre su economía (por ejemplo,

Parry y Bloch 1989) o sobre sus ambientes (por ejemplo, Croll y Parkin 1992; Fairhead

1992). Los trabajos sobre la sociología del conocimiento, y en particular sobre las críticas

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feministas de la ciencia, han mostrado explícitamente cómo las perspectivas de la gente

sobre el mundo y las preguntas que sobre él se hace la ciencia reflejan su posición más

amplia en las instituciones sociales (ver, por ejemplo, Harding 1987; Haraway 1989). En

realidad, la existencia de perspectivas plurales y parciales es una de las fuentes de lo quehemos denominado incertidumbres del conocimiento. Complementando el trabajo de la

sociología de la ciencia, el trabajo antropológico sobre el conocimiento en la población

rural (por ejemplo, Jasanoff y Wynne 1995) muestra cómo diversos conocimientos reflejan

diversos compromisos sociales y posiciones de poder al interior de las sociedades rurales,

así como entre ciudadanos y científicos o administradores.

Estos conocimientos sugieren importantes, y aún poco investigadas, preguntas con

respecto a las categorías a través de las cuales las personas entienden las incertidumbresecológicas y del sustento que deben enfrentar. Si bien algunos trabajos han explorado cómo

el público entiende las incertidumbres y riesgos ambientales en el Norte (por ejemplo, Irwin

y Wynne 1996; Irwin 1995), incluyendo aquellas incertidumbres relacionadas al cambio

ambiental global, ha habido poca investigación, si es que algo, en relación a las

incertidumbres que afectan las formas de sustento rural. En la gran literatura antropológica

sobre el conocimiento de la población rural (por ejemplo, Scoones y Thompson 1994), sólo

unos pocos trabajos han examinado la manera en que la gente concibe las incertidumbres

(por ejemplo, Richards 1989), pero este examen no se ha extendido hacia las diferentes

percepciones de las incertidumbres y los riesgos vinculados a los procesos ambientales y

económicos globales.

Han habido intentos recientes de ir más allá de lo local en la antropología e incluir

lo global sin establecer dicotomías (por ejemplo, la etnografía “multisituada” de Marcus,

1995, y el reciente trabajo de Appadurai, 1996). Algunos trabajos de este género han

aplicado una perspectiva estructuracionista a la manera en que las formas de sustento rural

se vinculan con procesos nacionales e internacionales (por ejemplo, el trabajo enfocado en

el actor de Long y Long 1992). Sin embargo, una tradición teórica bastante diferente se ha

basado en la obra de Foucault y su concepto de discurso (por ejemplo, Ferguson 1990). En

lugar de enfocarse en la estructuración de las instituciones a través de la interacción de

agencia y estructura, donde tanto los agentes y las estructuras “tienen poder”,3 Foucault

3 Estas visiones siguen puntos de vista convencionales del poder en la sociología (ver Lukes 1974),incluyendo poder para – poder como la motivación para alcanzar fines que incluyen acción colectiva; poder sobre – poder como influencia y fuerza; y poder como ideología y hegemonía que sirve para obscurecerintereses reales o mantener ciertos temas fuera de la agenda.

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enfatiza la producción mutua de instituciones y conocimientos, que incorpora y reproduce

relaciones de poder (Foucault 1980). En fuerte contraste con la teoría de la estructuración,

la manifiesta agencia de la gente, e incluso su fe en ella, es en última instancia un producto

de estas relaciones y analíticamente menos relevante para la creatividad que lleva a la vidasocial que para la forma en que es estructurada y restringida por el discurso dominante.

Esta perspectiva sirve para destacar cómo los discursos de desarrollo o gestión

ambiental global o estatal son incorporados en políticas, en la racionalidad de las políticas y

en la implementación de burocracias. El trabajo en esta vertiente explora los efectos que

estos discursos pueden tener sobre la vida de la población rural, como por ejemplo, la

introducción de incertidumbres cuando la gente hace frente a estos efectos políticos y

burocráticos (por ejemplo, Ferguson 1990). Podría concebirse que las formas de sustentorural y las instituciones locales para el manejo de recursos naturales ofrecen discursos

alternativos de resistencia que se encuentran con los discursos de desarrollo o que pueden

llegar a manifestarse como nuevos movimientos sociales (por ejemplo, Peer y Watts 1996;

Escobar 1995).

Sin embargo, numerosos antropólogos han expresado una vez más su interés en la

incorporación de las dinámicas institucionales y la agencia en el juego de los discursos, por

lo menos en tanto son incorporados en la literatura sobre el desarrollo. Las burocracias han

sido caracterizadas como demasiado monolíticas; la incorporación de la práctica en el

discurso parece absolver a los actores de toda conciencia, intencionalidad y, en particular,

de responsabilidad, mientras que obscurece los dilemas y las situaciones de interacción

cotidianos que enfrenta la población y los administradores rurales (Grillo y Stirrat 1997;

Sivaramakrishnan y Agrawal 1998).

No obstante, la teoría del discurso ha enfocado la atención, en primer lugar, en la

relación entre las instituciones y los conocimientos que éstas proveen, mostrando la

importancia de las relaciones de poder para explorar las incertidumbres del conocimiento.

En segundo lugar, enfatiza que un análisis de las instituciones, incluyendo aquellas

implicadas en la gestión ambiental, debe incluir los regímenes conceptuales de sus

públicos, puesto que parte del poder de una institución es la creencia pública en las

categorías, conceptos y problemas de la institución.

La teoría del discurso dirige también la atención a la manera en que los discursos de

las instituciones poderosas, y los “regímenes de la verdad” más amplios que promulgan,

presentan a los procesos como ciertos y predecibles, los que en realidad podrían ser

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inciertos e impredecibles. En relación a las incertidumbres ecológicas, este argumento ha

estado en la base del enmarcamiento del conocimiento científico y político alrededor del

cambio climático global (Wynne 1990) y, por ejemplo, de las dinámicas forestales globales

(Fairhead y Leach 1998). En relación a las incertidumbres del sustento, Carter (1977)explora cómo la teorización económica y el diseño de políticas han estado dominados por

imágenes de economías nacionales y globales en equilibrio.

En medio de la diversidad de tradiciones y contribuciones, entonces, el trabajo

antropológico y sociológico sobre las instituciones sugiere por lo menos tres importantes

énfasis que se destacan por ofrecer útiles avances al considerar a las instituciones y al

manejo de recursos naturales en relación a las incertidumbres. El primero es una

concepción de las instituciones en términos de prácticas y su estructuración social, culturaly política, es decir, de lo que la gente hace y su capacidad estructurada para responder a

eventos que moldean sus propias historias. El segundo es un enfoque etnográfico de los

procesos y relaciones que tienen lugar en y entre diversos escenarios, el cual trasciende las

divisiones local-global y formal-informal. Y el tercero es un vínculo conceptual de

instituciones, conocimiento y poder, que sugiere la importancia de analizar las instituciones

y las incertidumbres como parte de lo que la gente sabe o cree, así como de lo que hace.

Algunos de estos temas se vuelven a tratar cuando nos ocupemos de los estudios

sobre ley y sociedad y las formas en que éstos conceptualizan las instituciones y la

incertidumbre.

Ley, instituciones y sociedad

Con facilidad, las reglas son discutidas como instituciones, pero determinar si las reglas

particulares caen en el dominio de lo formal o lo informal puede ser a menudo una cuestión

difícil. La ley no presenta tal problema. Las leyes generalmente son los principios

generativos de instituciones formales. Ellas también gobiernan la conducta de dichas

instituciones. En la mayoría de situaciones, el cambio institucional requiere una previa

enmienda de la ley o por lo menos la reinterpretación del saber legal existente.

Las instituciones legales que tienen que ver con la definición y mantenimiento de la

justicia, el orden social y las fronteras de la conducta legítima, exhiben diversas e

interesantes relaciones con la incertidumbre. En el nivel normativo, las instituciones

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formales son diseñadas para minimizar la incertidumbre (en términos de estandarizar las

interpretaciones de la ley) y concentrar los poderes judiciales en estructuras autorizadas.

Esto contrasta con realidades en el nivel práctico, donde existen una multiplicidad de

instituciones legales. La función de estas instituciones puede ser proporcionaroportunidades para la negociación o acentuar la incertidumbre, especialmente en los grupos

socialmente menos privilegiados. Somos testigos de tales procesos cuando los principios de

la ley consuetudinaria, la justicia natural y los derechos universales son introducidos en

escenarios gobernados por sistemas legales nacionales.

La investigación sobre la ley y la sociedad ha buscado generalmente describir, en

términos evolucionistas o en otros, el surgimiento de la racionalidad legal y el conjunto

establecido de consideraciones normativas que ejemplifica a la jurisprudencia (Moore1978). En forma más frecuente, la investigación legal, ya sea desde la escuela de la elección

racional o de la estructural-funcionalista, ha asumido también que la ley sirve como un

pegamento social y mecanismo de ordenamiento. Cuando discernimos los patrones que

describen el demonio de la ley en una sociedad, se asume que estamos haciendo visibles los

contornos de las reglas autorizadas y relativamente estables que son impuestas por

procedimientos legítimos para el mantenimiento del orden social. La creencia en que las

sociedades tienen un único marco legal dominante ha sido la piedra angular de aquellos

enfoques teóricos que asocian la ley con el poder estatal legitimado y con la racionalidad

compartida en la que se sustenta la justicia administrada socialmente (Humphrey 1985).

Cuando el estudio de la ley y la sociedad admitió por primera vez la existencia del

pluralismo legal, empezó a entender que había una sensibilidad legal occidental y diversas

racionalidades legales no-occidentales. El pluralismo, y el flujo institucional que lo

acompaña, fue descrito como el conflicto y la coexistencia entre la jurisprudencia y la

costumbre occidentales. Desde la década de 1980, se ha dejado a los estudios legales,

especialmente a la antropología legal, la tarea de proponer una comprensión más dinámica

y procesal de la ley y la sociedad (Merry 1988). En este nuevo trabajo se considera que los

ámbitos definidos por diferentes racionalidades legales son en sí mismos diferentes

internamente, cambian en el tiempo y, en su interacción, constituyen otros ámbitos que no

calzan claramente en las categorías moderno y consuetudinario, local y nacional, formal e

informal.

Max Gluckman, un pionero de la antropología legal, ha expresado estas ideas muy

bien:

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de la ley contemporánea: primero, un cambio hacia los contextos nacionales e

internacionales; segundo, un mayor interés en el análisis cultural, en la forma en que las

instituciones y actores legales crean significados, el impacto de los significados sobre las

relaciones sociales y el efecto de los marcos culturales sobre los procedimientos legales;tercero, un renovado interés en el pluralismo legal libre de perspectivas estáticas –

situaciones de pluralismo legal son ahora definidos a menudo como relaciones entre

diferentes conjuntos de prácticas y discursos culturales; y cuarto, una mayor atención en el

poder y la manera en que la ley construye y deconstruye las relaciones de poder.

La ley misma es conceptualizada cada vez más como plural, abierta a una variedad

de interpretaciones y por lo tanto indeterminada o incoherente (Merry 1992). Las

incertidumbres surgen inevitablemente de los procesos de negociación sobre derechos,reglas y orden. La variedad de formas en que éstos son interpretados puede incrementar las

incertidumbres del conocimiento. Dada esta negociación, las relaciones de poder se

convierten en importantes para todo. Esto tiene implicancias significativas para las

nociones de gestión. Una visión convencional ve el dominio de la ley como lo único cierto

en un mundo incierto, donde las reglas constituyen el árbitro y garantizador final de la

acción efectiva. La creación de un sistema legal y regulatorio unificador es visto por lo

tanto como una tarea central mediante la cual se eliminan las incertidumbres que se

producen debido a los diversos sistemas legales formales e informales sobrepuestos y se

impone el orden.

Sin embargo, en la práctica tales sistemas plurales pueden ofrecer rutas más efectivas

para la negociación de resultados y compromisos en escenarios complejos e inciertos, como

lo muestran los ejemplos de estudios de pluralismo legal y forum shopping (Benda-

Beckmann et al . 1981, 1997; Meizen-Dick y Bruns 2000). Recurrir a diferentes escenarios

para la negociación en diferentes niveles ofrece oportunidades para respuestas, más

adaptativas y ajustadas al contexto local, a las inevitables consecuencias de las

incertidumbres ecológicas, del sustento y del conocimiento. Si bien la ley formal puede

ayudar a especificar un marco amplio y común, siempre existirá una pluralidad de

interpretaciones. Las nuevas ideas sobre la naturaleza superpuesta de las instituciones en el

pluralismo legal nos ayudan a comprender cómo las interpretaciones son negociadas a

través de escenarios institucionales en los que la ley surge menos como reglas fijas que

ejemplo, la policía, las prisiones, los abogados, las regulaciones administrativas, los impuestos y los sistemasde seguridad social

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como prácticas establecidas según el contexto. Así, los procesos de mediación, regateo,

conflicto y poder se convierten en claves en los paisajes institucionales donde predomina la

incertidumbre.

INCERTIDUMBRE E INSTITUCIONES: TRES ESTUDIOS DE CASO

Esta sección ofrece tres estudios de caso breves que examinan las interrelaciones entre las

formas institucionales y las incertidumbres ecológicas, del sustento y del conocimiento. Los

tres estudios se ocupan de diferentes aspectos de los vínculos entre las instituciones y la

incertidumbre. El caso 1 se propone ilustrar los aspectos cruciales de las incertidumbresecológicas a las que las instituciones rurales se adaptan y responden. El caso 2 toma el caso

del agua para ilustrar cómo los enfoques convencionales del manejo del agua no han podido

reconocer el carácter dinámico, ad hoc y confuso de las instituciones que gobiernan las

formas de sustento de la gente y cómo éstas responden a las incertidumbres del sustento

causadas por la escasez del agua. Finalmente, el caso 3 usa el ejemplo de la biotecnología

para argumentar que las divisiones locales y globales son cada vez más redundantes, a la

vez que examina las interrelaciones entre las instituciones, las formas del conocimiento y la

incertidumbre.

Caso 1. Incertidumbres ecológicas: manejo de pastos y tenencia en áreas pastoriles de

Africa5

Las incertidumbres ecológicas dominan los altamente variables sistemas pastoriles de

Africa. La variación espacial en los recursos, desde los pastizales de zonas áridas de pobre

calidad y baja productividad hasta los “recursos claves” de mayor valor de las tierras bajas,

se combina con las variaciones estacionales e interanuales temporales, donde la lluvia es la

variable independiente clave. El resultado es un sistema que a menudo puede ser

caracterizado por dinámicas ecológicas en desequilibrio (Behnke et al . 1993; Ellis y Swift

1988), donde los rasgos de regulación del equilibrio, capacidades de carga estáticas y

unidades fijas de recursos, a menudo asumidos en la planificación y desarrollo de áreas de

5 Esta sección está basada en gran parte en Scoones (1994; 1999).

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pastoreo, son inapropiados (Scoones 1994). Las estrategias pastoriles basadas en el

oportunismo, enfocadas en el movimiento flexible y la adaptación de las formas de

sustento, son por lo tanto centrales para los sistemas pastoriles en las tierras áridas de

Africa (Sandford 1983).En el contexto de estas incertidumbres ecológicas, las instituciones de manejo de

recursos pastoriles deben responder y adaptarse. Donde deben ocurrir negociaciones en

respuesta al cambio súbito en la situación local y donde deben formarse contratos nuevos y

flexibles como consecuencia de circunstancias inesperadas, es probable que las

instituciones derivadas del complejo interjuego de la interacción entre el individuo y el

grupo, basado en la negociación de derechos al interior y entre redes sociales, sean más

efectivas en el manejo del acceso a los recursos en dichos escenarios ecológicos dinámicos.Estructuras organizacionales formalizadas, basadas en fronteras territorial

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