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ESCENARIO ACTUAL DE LA GESTIÓN COMUNITARIA DEL AGUA EN MÉXICO RESPECTO A AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Área de investigación: Entorno de las Organizaciones Jorge Alejandro Silva Rodríguez de San Miguel Escuela Superior de Comercio y Administración Unidad Santo Tomás Instituto Politécnico Nacional México [email protected]
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ESCENARIO ACTUAL DE LA GESTIÓN COMUNITARIA
DEL AGUA EN MÉXICO RESPECTO A AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE
Área de investigación: Entorno de las Organizaciones
Jorge Alejandro Silva Rodríguez de San Miguel
Escuela Superior de Comercio y Administración Unidad Santo Tomás
Instituto Politécnico Nacional
México [email protected]
ESCENARIO ACTUAL DE LA GESTIÓN COMUNITARIA DEL
AGUA EN MÉXICO RESPECTO A AMÉRICA LATINA Y EL
CARIBE
Resumen
En Latinoamérica y el Caribe, existen alrededor de 80,000 Organizaciones
Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento, evidenciando que la gestión
comunitaria es una alternativa para suministrar los servicios de agua y
saneamiento principalmente en zonas rurales. En México, esta forma de gestión
es latente pero no ha sido objeto de un reconocimiento consolidado. La
investigación descriptiva analiza varios modelos de gestión comunitaria
aplicados en países de LAC según las categorías descritas en el Modelo
Consensuado de Servicios de Suministro, para interpretar su estructura según
las particularidades de los diversos niveles de Gobierno (local, regional y
nacional) y describir el escenario actual y proponer mejoras en un Estado
Federal como es México.
Palabras clave: Gestión comunitaria del agua en Latinoamérica, gestión comunitaria
del agua en México, modelos de gestión comunitaria del agua.
Introducción
La gestión comunitaria del agua surge por dificultades del gobierno de un país
para abastecer de agua a sus habitantes, principalmente de zonas rurales de
países en vías de desarrollo, debido a su marginación o condiciones de
asentamiento de difícil acceso (OECD, 2013). En Latinoamérica y el Caribe
(LAC), se estima que existen 80,000 Organizaciones Comunitarias de
Servicios de Agua y Saneamiento (OCSAS) proporcionando sus servicios a
más de 40, 000,000 de personas (Fundación AVINA, 2011).
Respecto a México, el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (2012) establece como responsabilidad del Estado la
garantía de acceso a los servicios de agua y saneamiento para toda la
población. Sin embargo, esto no se cumple cabalmente a pesar de que existen
estrategias de apoyo al abastecimiento rural (Comisión Nacional del Agua,
2014; Comisión Nacional del Agua, 2013).
El objetivo principal de esta investigación es describir el escenario actual de
gestión comunitaria del agua en México para determinar los retos y
oportunidades que existen y realizar propuestas de mejora considerando la
forma y orden de gobierno de este país. Para ello, se analizan iniciativas de
apoyo a la gestión comunitaria del agua en LAC surgidas de arreglos
institucionales locales, regionales o nacionales que se han consolidado como
modelos y que, en algunos casos, han llegado a conformar alianzas con el
sector público y el sector privado. En particular, las categorías de análisis
empleadas fueron las diferencias de orden institucional y normativo, las
funciones de las instituciones públicas con injerencia en la gestión de los
servicios públicos y las estrategias de apoyo desplegadas en cada país (Bernal,
Rivas, & Peña, 2014).
La Gestión Comunitaria del Agua y el Saneamiento
La gestión comunitaria de los recursos naturales es el principal objeto de
estudio bajo la teoría de los recursos de uso común (Ostrom, 1990; Hess,
2008) y se justifica por la necesidad de manejar bienes comunes de una
población sujetos a una acción colectiva (Ostrom, 1990; Ray, 2014). Para esto,
se han desarrollado categorías de análisis a partir del análisis de la evidencia
empírica (Ostrom, 2009; Poteete, Janssen, & Ostrom, 2010; Bernal et al.,
2014), siendo un fenómeno descrito por autores como Shaw y Thaitakoo
(2010), Aguilar (2011) y la OECD (2013), entre otros. La implementación de
este tipo de gestión cuenta con amplia evidencia empírica a nivel global
(Binswanger-Mkhize, de Regt, & Spector, 2010; Rosensweig &
Kopitopoulos, 2010; Lockwood & Smits, 2011).
Según la investigaciones de los autores precedentes, es posible señalar que la
gestión comunitaria del agua existe tanto en zonas urbanas como en rurales y
se produce en todos los grupos sociales, pero es más frecuente entre la
población vulnerable. Las comunidades se reúnen por iniciativa propia a partir
de alianzas locales o por incentivos creados por los programas de acceso al
agua y al saneamiento con el fin de mejorar sus condiciones de acceso al agua.
De la suma de estas comunidades, están surgiendo asociaciones de segundo
nivel, de carácter regional y nacional, que pretenden el reconocimiento y la
incidencia política para incrementar el apoyo a la gestión comunitaria del
agua. Por ejemplo, AQUACOL en Colombia, FEDECAAS y FENCOPAS en
Bolivia, AHJASA en Honduras, entre otras. Por otra parte, la gestión
comunitaria ha sido reconocida por organizaciones multilaterales, no
gubernamentales y agencias de cooperación como el CONSORCIO
CAMARÉN en Ecuador y la iniciativa AGUATUYA en Bolivia (Fundación
AVINA, 2012).
Modelo Consensuado de Servicios de Suministro de Lockwood y Smits
El modelo de Lockwood y Smits (2011) se enfoca en el suministro del servicio
considerando la infraestructura y los sistemas o medios para proporcionarlo.
Se compararon casos de gestión comunitaria del agua en 13 países con
sistemas de gobierno y niveles económicos diversos como Honduras,
Sudáfrica, India, Estados Unidos, entre otros. Los resultados muestran
categorías generales en un número de niveles institucionales para mejorar la
determinación de responsabilidades dentro de la gestión, donde las funciones
pueden o no estar vinculadas a uno o varios niveles institucionales en función
del grado de descentralización y la jerarquía administrativa específica de un
país. Es un modelo hipotético y requiere ser profundizado pero es de utilidad
como referente teórico para ilustrar cómo en los diferentes casos analizados
deben interpretarse a la luz de su estructura en diversos niveles de Gobierno
(local, regional y nacional).
Modelos aplicados de gestión comunitaria del agua en LAC
Modelo de Desarrollo Comunitario y Fortalecimiento Institucional de
Bolivia (DESCOM-FI)
Bolivia es un Estado unitario descentralizado y su constitución reconoce el
derecho al agua y al saneamiento como un derecho humano que debe ser
garantizado por el Estado. Además, la Ley de Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado establece la institucionalidad sectorial a cargo de los gobiernos
municipales de forma directa o a través de una Entidad Prestadora, donde se
presta asistencia técnica y fortalecimiento institucional con varios programas
y proyectos (Rojas, 2014).
El modelo DESCOM-FI (Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social,
2009) se funda en el ciclo de vida de un proyecto incorporando los
requerimientos propios de los procedimientos para la inversión de recursos
públicos en Bolivia y el enfoque en las etapas de financiamiento. Asimismo,
considera categorías de fortalecimiento institucional, asistencia técnica y
mecanismos de participación para que exista una buena coordinación entre las
comunidades, los municipios y el Estado. Desafortunadamente, no hay
suficiente evidencia empírica sobre los resultados obtenidos del modelo
(Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social, 2009).
Modelo del Sistema Integrado de Suministro de Agua y Saneamiento
brasileño (SISAR)
Brasil es un Estado federal con autonomía regulatoria en los Estados. Con la
promulgación de la Ley 11.445/2007, se produjo la institucionalización del
marco legal sectorial a nivel federal. A nivel estatal, la Ley de Saneamiento
determina la obligación de los municipios para realizar esta gestión y en las
comunidades indígenas la responsabilidad recae en el Ministerio de Salud
(Rojas, 2014).
El modelo permite apoyo técnico, administrativo y social, conformado a partir
de las juntas de agua que aceptan hacer parte de esta estrategia. Las categorías
del modelo son las siguientes: a) el trabajo social con grupos de usuarios
locales; b) la definición y el fortalecimiento de la estructura institucional; c)
la aplicación de medidas técnicas normas, y d) la garantía de la sostenibilidad
financiera (Meleg, 2011). Los resultados obtenidos son el acceso de
suministro de agua de calidad confiable en más del 13% de la población rural
del Estado de Ceará (Meleg, 2011). Una ventaja del modelo es que se cuenta
con el apoyo del Estado en Ceará el cual se coordina eficientemente con las
comunidades e instituciones externas. Desgraciadamente, aún no se tiene
evidencia de su implementación en todo el país.
Modelo colombiano AQUACOL
Colombia es un Estado unitario descentralizado que aún no ha elevado el
derecho humano al agua al rezago constitucional. Sin embargo, el acceso al
agua es protegido por conexidad a los derechos a la vida y a la salud, y las
comunidades organizadas están facultadas para prestar servicios públicos en
virtud del artículo 365 constitucional. La Ley de Servicios Públicos
Domiciliarios (Ley 142 de 1994) define como operadores a empresas que
pueden ser públicas, mixtas o privadas, así como a las organizaciones
autorizadas que pueden ser comunidades. Existe un ente regulador
especializado para agua y saneamiento, conocido como Comisión de
Regulación de Agua (CRA). La Superintendencia de Servicios Domiciliarios
ejerce vigilancia y control sobre todos los operadores, y administra el sistema
único de información (SUI) (Rojas, 2014).
AQUACOL es una asociación que reúne a 33 organizaciones comunitarias de
los departamentos de Cauca y Valle del Cauca, ubicados al sur del país,
modelo que ha sido ampliamente documentado en la literatura científica por
sus aportes a las estrategias de apoyo (Chaves & García, 2009; Rojas, Tamayo,
& García, 2011; Smits et al, 2012). En AQUACOL, las organizaciones de base
comunitaria suman esfuerzos y recursos para proveerse a sí mismas la
asistencia técnica y el fortalecimiento comunitario. No obstante, su presencia
es hasta ahora regional y enfrenta dificultades financieras y operativas.
Modelo ecuatoriano ROSCGAE
Ecuador es un Estado unitario y descentralizado. El derecho humano al agua
y al saneamiento hace parte del ordenamiento constitucional, y en el año 2014
fue promulgada la ley especial de agua y saneamiento que reconoce
específicamente a las organizaciones comunitarias como operadoras de estos
servicios, y fomenta las alianzas con el sector público como estrategia de
gestión, promoviendo la participación de representantes de los municipios en
las juntas de agua. En Ecuador existe el nivel institucional de los gobiernos
autónomos descentralizados parroquiales rurales, delegados de los municipios
para el manejo de los asuntos rurales (Rojas, 2014).
La gestión comunitaria se ha fortalecido mediante asociaciones de segundo
nivel que han sido apoyadas por organizaciones no gubernamentales (ONG).
Sin embargo, no existe aún un modelo unificado de gestión comunitaria del
agua, pero se destacan experiencias regionales exitosas como la de
CENAGRAP, que es una iniciativa de gestión regional del agua localizada en
la provincia de Azuay, Municipio de Cañar, en la que las comunidades actúan
conjuntamente para la asistencia técnica y el fortalecimiento institucional
(PROTOS-CEDIR, 2011).
Modelo hondureño AGUASAN
Honduras es un Estado Unitario descentralizado que ha declarado el derecho
humano al agua como constitucional. En la Ley General de Aguas, se
establecen regulaciones para esta gestión por parte del Estado y la Ley de
Municipalidades delega a las alcaldías esta gestión con acciones que
conjuntan entre el Municipio, el Prestador y los apoyos a la asistencia técnica
(Rojas, 2014).
El modelo AGUASAN es una iniciativa de la Agencia Suiza para la
Cooperación y el Desarrollo (COSUDE) implementada desde 2003 con
diferentes estadios de evolución, iniciando con alianzas en el nivel municipal.
En el año 2013, el Modelo AGUASAN se consolidó a través de la alianza con
la ERSAPS, patrocinando construcción de infraestructura con una estrategia
de apoyo a la gestión comunitaria que ha tenido especial impacto regional en
la región de Intibuca y el Progreso, al sur del país. Las categorías del modelo
involucran el fortalecimiento institucional, la participación comunitaria, la
asistencia técnica y la consideración de aspectos ambientales. Las categorías
permiten al beneficiario ser propietario de su sistema y participar en la toma
de decisiones (Cooperación Suiza en América Central, 2014). Sin embargo,
al ser un modelo de apoyo externo las instituciones y comunidades de un país
se deben coordinar con esta organización considerando capacidades limitadas.
Modelo paraguayo ÑAMOMBARETE Y ME’ÊHÀRAPE
Paraguay es un Estado Unitario centralizado que ejerce la titularidad de los
servicios de agua y saneamiento coordinando la actividad entre las agencias
gubernamentales. Aproximadamente, 2,500 Juntas de Saneamiento cuentan
con sus respectivos reglamentos y brindan servicios en zonas rurales y en
algunas pequeñas ciudades. La reglamentación de la Ley 1614 le otorga la
posibilidad de llevar a cabo las acciones de supervisión y control con base en
un programa anual de supervisión de Juntas de Saneamiento. Se tienen
programas como el de Agua Potable y Saneamiento Básico para Comunidades
Rurales e Indígenas, que forma parte de la estrategia del gobierno paraguayo
y ha beneficiado a 57,693 habitantes (Banco Interamericano de Desarrollo,
2014). El Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA) brinda
apoyo a más de 2,000 juntas constituidas como organizaciones comunitarias
con personalidad jurídica y sin fines de lucro. Destacan las siguientes
categorías que son el resultado del modelo para la organización de un
organismo comunitario: institucionales y legales, administrativas,
comerciales, financieras, técnicas y operativas (Carrasco, 2011).
Una de las fortalezas de este modelo es su documentación respecto a su
gestión empresarial: de procedimientos, de municipios y gobernaciones, entre
otros. Aunque se necesita mayor evidencia empírica sobre los resultados
obtenidos (Carrasco, 2011).
Modelo peruano SABA (1998-2014)
Perú es un Estado unitario descentralizado que aún no ha integrado el derecho
al agua y al saneamiento en el orden constitucional y no cuenta con una ley
general de aguas, pero existe un proyecto en construcción. El Servicio
Nacional de Abastecimiento de Agua y Alcantarillado (SENAPA) y la Ley
General de Servicios de Saneamiento en la década de los ochenta,
establecieron el marco institucional y la responsabilidad de las
municipalidades provinciales en la prestación de los servicios (Rojas, 2014).
El modelo SABA se empezó a implementar desde 1999 con la colaboración
de la COSUDE y los gobiernos regionales y municipales de las regiones de
Cajamarca, Cusco y Puno, mediante la ejecución de una estrategia de
intervención integral liderada por la COSUDE en Perú. El modelo cuenta con
varios ejes de acción: participación ciudadana, infraestructura, educación
sanitaria, administración, operación y mantenimiento y soporte institucional
del gobierno local y regional (CARE, COSUDE, & Gobierno de Cajamarca,
2011). La documentación del impacto nacional del modelo se encuentra en
construcción.
La gestión comunitaria del agua en México
México es un Estado federal y el principal organismo para la gestión del agua
a nivel nacional es la Comisión Nacional del Agua (Conagua), la cual se divide
en oficinas centrales, organismos de cuenca y direcciones locales. Además,
coordina las inversiones en sistemas de pequeña escala con los municipios,
quienes de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (2012) están a cargo de proporcionar los servicios
de agua y saneamiento en los Estados del país. No obstante, al ser un país de
estructura federal en el acceso al agua y al saneamiento en áreas rurales, es
esencial la coordinación entre los niveles de gobierno federal, estatal y
municipal (Diz, Lois, Novo, & 2012). Sin embargo, la gestión comunitaria no
está contemplada de forma clara en el ordenamiento constitucional pero
existen programas para apoyar el incremento de la cobertura de los servicios
hídricos en localidades rurales menores a 2,500 habitantes que son formulados
por el gobierno federal coordinadamente con la Conagua y el Instituto
Mexicano de Tecnologías del Agua (IMTA) (Comisión Nacional del Agua,
2014) o el Programa de Agua y Saneamiento en Comunidades Rurales
(PROSSAPYS) para la construcción de infraestructura coordinado por la
Conagua y ejecutado con recursos nacionales.
Cabe recalcar que corresponde a los Estados la promulgación de leyes
estatales, y en muchos Estados el desarrollo normativo en esta materia es nulo
o muy escaso. Es por ello que el mismo programa PROSSAPYS evidencia
estos vacíos normativos. Desde su primera fase, en 2008, ha modificado su
estructura en cuatro oportunidades, exigiendo en sus inicios la estructuración
de co-administraciones donde las organizaciones comunitarias debían incluir
representación del gobierno municipal. En la última versión se ha admitido a
la organización comunitaria como organismo de gestión autónomo (Comisión
Nacional del Agua, 2014). Los resultados del programa son el aumento en la
cobertura de agua potable y saneamiento desde 15, 300,000 habitantes en 1996
hasta 19, 600,000 habitantes en el 2010 (OECD, 2013), y contempla en la
actualidad un componente de obras con inclusión tentativamente de 1,860
proyectos de agua potable y 600 de saneamiento (Bocco, 2013). Sin embargo,
el apoyo para esta gestión es variable y de acuerdo a las necesidades de cada
municipio de los Estados (Comisión Nacional del Agua, 2013).
Las áreas rurales en México son de especial interés ya que la cobertura de agua
es inferior que en las áreas urbanas: 95.5% de cobertura en zonas urbanas
contra 80.3% en zonas rurales en el año 2012 (Comisión Nacional del Agua,
2013). El tratamiento de la gestión comunitaria a nivel regional y local es
diverso y existen numerosos esfuerzos, muchos de ellos no documentados aún
para el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias (OECD, 2013).
Existen diversos casos documentados donde se presenta la gestión
comunitaria del agua en México. Por ejemplo, en los Estados del Sur de
México se ha formulado un proyecto de fortalecimiento de capacidades a
través de consultorías para las comunidades rurales, empleando la estrategia
SARAR (2012) con resultados favorables pero con limitaciones impuestas
porque el gobierno asume casi en su totalidad la gestión del recurso.
En Michoacán la gestión comunitaria del agua es central en la conservación
del recurso y en la promoción de actividades de Comités independientes que
promueven una relación más estrecha con el ecosistema (Sandoval-Moreno &
Günther, 2013). No obstante, el modelo comunitario, por ejemplo en
localidades de la Ciénega de Chapala resulta ser más eficiente que el
gubernamental (Sandoval-Moreno, 2011).
En la Sierra de Santa Marta de Veracruz se observa que diferentes
comunidades campesinas han logrado subsistir, de forma independiente,
evitando, en gran medida, tener que recurrir a la emigración (Moreno, 2013).
En la región de los volcanes en el Estado de México existen controversias
entre el municipio y las comunidades sobre quién debe administrar sus
recursos. La conformación corresponde a un vacío jurídico que de legalidad a
las organizaciones comunitarias que realizan una administración y operación
eficiente en el manejo de sus recursos (López, Martínez, & Palerm, 2013).
Otro caso a destacar es el de San Felipe del Progreso, en el norte del Estado
de México, que cuenta con 3 fuentes de abastecimiento y en las comunidades
operan 51 pozos mediante Comités Comunitarios independientes a los que se
les proporciona asesoramiento y apoyo para el funcionamiento de sus
Sistemas de Agua Potable a través de títulos de concesión y reestructuración
de infraestructura hidráulica (Honorable Ayuntamiento de San Felipe del
Progreso, 2013).
Se han creado juntas rurales en Chihuahua, comités rurales de agua en
Guanajuato y San Luis Potosí, unidades de gestión para el desarrollo
sostenible del agua en Tabasco y programas de organizaciones comunitarias
en Guanajuato y Tabasco (OECD, 2013).
En Chiapas se han creado más de 800 organizaciones comunitarias y en más
de 100 de sus municipios se ha establecido un fondo comunitario para
administrar las aportaciones financieras (OECD, 2013). Además, las
comunidades se incluyeron en la Ley de Aguas para el Estado de Chiapas
(2000) pero están sujetas a la gestión municipal para recibir apoyo.
En el municipio de Cardonal, Hidalgo, se hizo una comparación con el sistema
comunitario y el público del ayuntamiento, y se concluyó que convenía más
el primer sistema porque cubría todos sus costos y operaba de forma rápida
por no estar sujeto a organizaciones burocráticas que retrasan la toma de
decisiones (Galindo & Palerm, 2012)
En la antología de Palerm y Martínez (2013) se encuentran otros casos
documentados de gestión comunitaria del agua como en el Estado de México,
Oaxaca y Morelos, entre otros, y se puede evidenciar que es más eficiente la
gestión cuando no existe de por medio una intervención del gobierno de forma
casi completa.
A partir del análisis del marco regulatorio y normativo relativo a la prestación
de los servicios de agua y saneamiento en LAC, una de las grandes
limitaciones en el desarrollo de nuevas estrategias de financiamiento o en la
instrumentación de esquemas de participación privada se asocia a factores de
orden jurídico e institucional (López, 2003).
Método de investigación
Esta investigación documental y exploratoria (Hernández, Fernández-
Collado, & Baptista, 2014), realizó una revisión crítica sobre la gestión
comunitaria del agua en LAC con el fin de definir el escenario actual de
México y realizar propuestas de mejora como contribución al cumplimiento
de un mandato constitucional y legal establecido en la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos (2012) y la Ley de Aguas Nacionales
(2014).
Retomando el análisis de Bernal et al. (2014), se realizó una revisión de las
metodologías y modelos teóricos sobre gestión comunitaria que contribuyen
a la descripción y caracterización de este fenómeno, según publicaciones de
autores ampliamente citados por la comunidad científica (Ostrom, 1990;
Poteete, Janssen, & Ostrom, 2010; Binswanger-Mkhize, De Regt, & Spector,
2010; Lockwood & Smits, 2011; Ray, 2014). Para este artículo, las categorías
de análisis empleadas fueron tomadas de Lockwood y Smits (2011) por su
aporte en la comparación del marco institucional y jurídico en los diferentes
países de LAC y su incidencia en los modelos aplicados.
Análisis y resultados
Retomando el modelo de Smits y Lockwood (2011), en la tabla 1 se muestra
un análisis de los modelos de gestión comunitaria del agua analizados en la
presente investigación que involucran a los diferentes niveles de gobierno en
relaciones de coordinación y cooperación.
Tabla 1. Análisis de modelos de gestión comunitaria del agua de
América Latina y el Caribe
Modelo Fuente Contexto normativo e institucional Estrategia
DESCOM-FI (Bolivia)
Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (2009)
Derecho al agua en la constitución, Ley especial. Modelo de gestión regulado. Estado Unitario descentralizado
Co-gestión. Ejecución en organizaciones de segundo nivel
SISAR
(Brasil)
Meleg (2011) Derecho al agua no constitucional. Estado Federal con autonomía normativa
Co-gestión, manejo conjunto de la administración y sostenibilidad financiera
AQUACOL
(Colombia)
Smits et al. (2012)
Derecho al agua no constitucional. No hay ley especial. Programa Nacional de Agua Rural y Política Pública CONPES 3810 de 2014. Estado Unitario descentralizado
Fortalecimiento comunitario, asistencia técnica y seguimiento. Apoyo de organizaciones internacionales
SARAR (México)
SARAR (2012) Derecho al agua constitucional. No hay ley especial. Programa Nacional (PROSSAPYS). Estado Federal con autonomía normativa
Fortalecimiento de capacidades
ROSCGAE – CENAGRAP
(Ecuador)
Foro Nacional de Recursos Hídricos (2013)
Derecho al agua en la constitución, Ley especial. No hay modelo de gestión regulado. Estado Unitario descentralizado.
Co-gestión. Alianzas Público-Comunitarias. Ejecución en organizaciones de segundo nivel
AGUASAN
(Honduras)
COSUDE (2014)
Derecho al agua garantizado por los municipios
Co-gestión coordinada con el ente regulador. Acompañamiento de ONG
ÑAMOMBARETE Y ME’ÊHÀRAPE
(Paraguay)
Rojas (2014) Derecho al agua aún no está en la constitución. Si hay ley especial. Estado Unitario Centralizado
Fortalecimiento comunitario, asistencia técnica y seguimiento. Normas técnicas
SABA
(Perú)
SABA (2014) Derecho al agua aún no está en la constitución. No hay ley especial. Programa Nacional (PRONASAR). Estado Unitario descentralizado
Co-gestión. Ejecución en regiones y municipios. Alianzas público-privadas Acompañamiento de ONG para la sostenibilidad operacional y financiera
Fuente: elaboración propia con base en los autores citados en la tabla.
Como resultado del análisis anterior, se ha diseñado el siguiente cuadrante que
evalúa la sostenibilidad operativa y financiero del modelo y la fortaleza
comunitaria de los países estudiados (ver figura 1).
Figura 1. Análisis de cuadrante de la gestión comunitaria del agua
Fuente: elaboración propia.
De los casos estudiados, se derivan las siguientes observaciones: en aquellos
Estados en los que se ha alcanzado la consagración del derecho humano al
agua dentro del ordenamiento constitucional, hay una mayor preocupación
institucional y jurídica por desplegar estrategias de apoyo a la gestión
comunitaria desde el Estado. Sin embargo, es la legislación especial la que
confiere derechos, responsabilidades, funciones a las organizaciones
comunitarias y la que abre paso al reconocimiento y fortalecimiento de la
gestión comunitaria, pues facilita la acción regional y local. Con todo esto, las
experiencias analizadas derivan su éxito en gran medida del compromiso de
los gobiernos regionales y municipales, quienes con voluntad política facilitan
el despliegue de las estrategias y apoyan financieramente las iniciativas; a
pesar de que no exista norma constitucional o regulación específica a nivel
nacional sobre esto. En los casos de Bolivia, Ecuador y Paraguay, se evidencia
el gran avance de la gestión comunitaria como estrategia nacional para el
acceso al agua, a partir de la disposición constitucional y las normas
especiales; mientras que en Honduras, Colombia y Perú, las iniciativas
analizadas se han desarrollado a instancias de las agencias internacionales de
cooperación y las organizaciones no gubernamentales que articulan la acción
institucional y comunitaria en localidades específicas, en ausencia de una
regulación concreta y un sustento presupuestal consolidado.
El caso Mexicano es particular, existe una norma constitucional para el acceso
al agua y al saneamiento como derecho humano en la reciente reforma en el
año 2012 del artículo 4º constitucional (Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, 2012) pero no hay claridad sobre el reconocimiento de la
gestión comunitaria como alternativa para el desarrollo local en esto. Ello
contrasta con lo que sucede en la práctica, puesto que las acciones del IMTA
para pequeñas comunidades y el programa PROSSAPYS justamente se
enfocan en estas organizaciones como objetivo de política pública. Así, la
frontera normativa se halla en la ausencia de una norma de orden nacional que
regule la materia, y en su correspondiente desarrollo en cada uno de los
Estados; normas que son necesarias para garantizar el flujo de recursos y las
responsabilidades institucionales para la continuidad de esfuerzos.
El hecho de que México sea un Estado federal con autonomía regulatoria no
es óbice para la implementación de estrategias de apoyo a la gestión
comunitaria. Los casos locales analizados, en los Estados de México, Hidalgo,
Chihuahua y Chiapas, entre otros, reiteran la hipótesis de la eficiencia de estas
iniciativas cuando cuentan con el apoyo del gobierno local. Situación que se
corrobora con el modelo SISAR de Brasil y el caso CENAGRAP de Bolivia,
que con independencia del tipo de Estado han logrado ser exitosos en la escala
regional.
Si bien las alianzas con el sector público podrían tenerse como la evolución
de un enfoque que permite la gestión de los bienes comunes la cual es liderada
por las comunidades pero con intervención pública; las alianzas con el sector
privado y las alianzas mixtas son también alternativas para la consecución de
objetivos comunes. Lo que no se debe perder de vista en este tipo de arreglos
institucionales es la influencia que tanto el sector público como el sector
privado puede adquirir sobre la comunidad. Para ello, es necesario que estas
estrategias estén acompañadas del empoderamiento necesario para la
negociación entre iguales.
Puede visualizarse que en un mismo país pueden coexistir varios modelos de
gestión con influencia regional o local, como sucede en el caso de Honduras,
o un modelo que se replica en países diferentes, se tiene el caso de las
experiencias de la COSUDE en Honduras y Perú. Esta evidencia sustenta las
similitudes y diferencias de la gestión comunitaria como fenómeno con
presencia global pero que se arraiga en lo local y por lo tanto en los beneficios
de contar con marcos jurídicos flexibles y autonomía administrativa.
A nivel nacional, en México se recomienda que se reformen marcos
institucionales y legales para que las organizaciones comunitarias tengan
personalidad jurídica y sean reconocidas como organizaciones que no son
públicas o privadas. De igual forma, la Conagua se debe coordinar
conjuntamente con las organizaciones comunitarias dejándoles libertad de
formar alianzas públicas o privadas.
Es menester que existan programas de apoyo para estas comunidades por parte
de los municipios de los Estados, entidades más próximas a las zonas rurales,
que de acuerdo con el artículo 115 constitucional (Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, 2012), son los encargados de proporcionar el
servicio público de agua. Otro punto a tomar en cuenta es la reforma al artículo
15 de la Ley de Aguas Nacionales (2014) para que en la planificación hídrica
se considere a las comunidades en la gestión del agua a través de programas
supervisados.
A nivel estatal, en los marcos institucionales y legales se tienen que definir las
responsabilidades municipales y acciones de apoyo y supervisión para la
gestión comunitaria, respetando en todo momento la normatividad nacional y
la coordinación institucional con los diferentes niveles de gobierno.
A nivel comunitario, es imperioso considerar la gestión del proyecto para la
organización de un organismo comunitario, ya sea con apoyo público o
privado. Se requiere fortalecer institucionalmente para la operación legal del
Organismo y el desarrollo de capital humano.
Una vez que se tenga la incorporación municipal mediante reformas al artículo
115 constitucional (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
2012), las organizaciones comunitarias deben tener autonomía para gestionar
el agua en sus territorios de forma coordinada con los tres niveles
gubernamentales, para que no tengan restricciones al recibir ayuda del Estado,
como ocurre en la actualidad.
Conclusiones
Los países de Centroamérica y Suramérica demuestran mayor experiencia que
México en la gestión comunitaria del agua por la presencia de modelos
formulados para resolver sus problemas derivados de ello. Se puede afirmar
que el éxito de un modelo para la gestión comunitaria del agua depende de su
incidencia en distintos ámbitos de decisión, ya sea en políticas públicas,
normatividad, fortalecimiento institucional, asistencia técnica,
financiamiento, vigilancia, entre otros. De igual forma, influye el trabajo
coordinado con el gobierno, organizaciones de apoyo externo y comunidades.
México es un Estado Federal y no un Estado unitario, donde existen altos
niveles de centralización, como en la mayoría de los países latinoamericanos
analizados. El único caso comparable con el país en términos de su
organización política es Brasil porque también es un Estado federal.
Asimismo, el marco legal de los países analizados indica que es importante
que las organizaciones comunitarias conserven autonomía para la toma de
decisiones en sus sistemas de gestión.
Las recomendaciones para fomentar la inclusión social y el desarrollo local
para que exista una prestación sostenible de servicios de agua y saneamiento
en México incluyen la coordinación de sus 3 niveles de gobierno: federal,
estatal y local. Asimismo, se incluyen reformas al marco legal para que este
tipo de gestión se regule en el país, pero dejando a las organizaciones
comunitarias autonomía para la toma de decisiones.
Finalmente, se sugiere una mayor investigación sobre la gestión comunitaria
del agua en México debido a la escasa literatura sobre el tema para analizar
este tema como experiencias de gestión desde la perspectiva de la
Administración Pública.
Referencias
Aguilar, E. (2011). Gestión comunitaria de los servicios de agua y
saneamiento: su posible aplicación en México. Ciudad de México:
Naciones Unidas.
Banco Interamericano de Desarrollo (2014). Documento de enfoque: la
sostenibilidad en las intervenciones de agua potable y saneamiento
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