Avances y pendientes para fortalecer el federalismo · 2006-11-09 · lismo en México”.2 El...

Avances y pendientes

para fortalecer el federalismo

Avances y pendientes

para fortalecer el federalismo

Legislando la agenda social

Avances y pendientespara fortalecer el federalismo

Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública

Colección Legislando la agenda social

Avances y pendientespara fortalecer el federalismo

Primera edición: agosto de 2006

D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión PúblicaCámara de Diputados / LIX Legislatura

Coordinación de la colecciónAdriana Borjas BenaventeMónica Bucio Escobedo

Cuidado de la ediciónAlejandro López Morcillo

Corrección de estiloFernando Cruz Benítez

Diseño y formaciónAlejandro López Morcillo

Asistencia editorialZuleima Durán ReyesDaniela López Peña

ISBN: 968-9097-06-7

Av. Congreso de la Unión 66Edificio G, Piso 3,Col. El Parque, México, D.F.Tel. 5628-1300, exts. 4490 y 1896Correo electrónico: [email protected]

Índice

Presentación 7

Ciclo Legislando la agenda social 9

Introducción 15

Antecedentes de las políticas de descentralizaciónen México: el caso del sector salud 27

Myriam Cardozo Brum

El panorama de la descentralización en México:¿hacia qué tipo de federalismo evolucionar? 43

Enrique Cabrero Mendoza

¿Lo local es hermoso? La descentralizaciónen México en presencia de la captura de élites 79

Fausto Hernández Trillo

Crecimiento económico municipaly gasto público 99

Ramón Galindo Noriega

La asociación de municipios: un desafíoa los esquemas de relaciónintergubernamental 111

María Eugenia González AlcocerEunice Karymi Lerín de León

Sistemas de profesionalizaciónde funcionarios municipales 155

José Octavio Acosta Arévalo

Agenda ciudadana municipalista: propuestapara la democracia, el desarrolloy la participación ciudadana 167

Carlos A. Rodríguez Wallenius

Documento internacionalpara reconocer gobiernos confiables 177

Carlos Gadsden Carrasco

La agenda pendiente del federalismo mexicano 195Mario César Maldonado Mercado

Los estudios de descentralización de las políticassociales: una revisión sobre el estado actualde estos temas 205

Alejandro Navarro Arredondo

Acerca de los autores 227

Esta colección recoge las voces que desde distintasperspectivas se expresaron en el ciclo de foros Legis-lando la agenda social, organizado y convocado por elCentro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de laCámara de Diputados y celebrado con el respaldo dealgunas comisiones de la LIX Legislatura.

Diputados y senadores, representantes del sector so-cial, gubernamental y académico, convergieron y cons-truyeron un diálogo sobre los temas sociales másrelevantes, que configuran e inciden en la vida diariade los mexicanos y, por tanto, son parte sustancial delquehacer legislativo.

En los diecisiete foros que implicó el ciclo Legislan-do la agenda social, las voces provenientes de diver-sos ámbitos manifestaron ideas y propuestas, expusieronbalances y reflexiones, debatieron argumentos y apun-taron desafíos a enfrentar en torno a asuntos sociales,cuya importancia requiere tomar posición y asumir de-cisiones.

Presentación

8 Legislando la agenda social

Dar espacio y resonancia a las palabras dichas portodas esas voces a través de esta colección, tiene elpropósito de aportar al lector elementos que enriquez-can el conocimiento y análisis de aquellos temas, cuyaimportancia radica en el carácter e impacto social querevisten.

Legislando la agenda social tiene también el propó-sito de contribuir a profesionalizar y a optimizar eldesempeño del Poder Legislativo, en la medida en quebrinda a quienes lo integran sus propias reflexiones enrelación con el trabajo que realizan y aquellas quedesde otros espacios se pronuncian y construyen laagenda social de México.

9Introducción

Son –en verdad– amplios, importantes y ambiciososlos objetivos que con la realización del ciclo de forosLegislando la agenda social se pretenden alcanzar. Este esun esfuerzo de organización notable, que felicitamos.

A lo largo de casi dos meses y de los 17 encuentrosprogramados –con instituciones académicas, sociales ygubernamentales– diputadas y diputados desarrollamosun exhaustivo ejercicio de análisis y consulta popular,sobre temas de la mayor relevancia para el país. Esteejercicio democrático es útil para construir una agendalegislativa de consenso, que pueda constituirse en pla-taforma para la trasformación responsable de la nor-matividad de todas aquellas leyes que impactan en lostemas sociales.

El asunto de la agenda social es de tal relieve queincide ampliamente en la estructura de todo Estado.Sólo a través de una eficiente política social puedepreservarse la gobernabilidad y la paz interior de lospaíses. Por ello, es imperativo tener una mayor capa-cidad para generar bienestar y para mejorar la calidad

Ciclo Legislando la Agenda Social


de vida de las personas y de sus familias. No hacerloconduciría al colapso social. Omitir la modernizaciónde cada uno de los instrumentos que propician el de-sarrollo humano sería muy grave.

El concepto de política social comprende aspectoscomo la salud, la educación, la cultura, la seguridadsocial, el trabajo, la vivienda, la migración o la pobre-za. En todos estos asuntos es claro que tenemos gran-des rezagos y debilidades.

En México se aprecia, hoy, una concentración desi-gual del ingreso, insuficiencia de la infraestructura, yasimetrías –que son ya intolerables– entre regionesdel país y grupos sociales. Estas deficiencias no debenseguirse combatiendo mediante políticas asistencialeso coyunturales, sino con un gran programa de desarro-llo social que estimule el desarrollo personal y colecti-vo, propicie participación social en la planeación deldesarrollo y facilite el acceso de la población en eldiseño y la ejecución de los programas sociales.

Aunque debemos reconocer que algunos programasgubernamentales, como Oportunidades, Seguro Popu-lar o créditos para la vivienda, han producido resulta-dos positivos, también debe admitirse que éstos sólo hanatemperado de manera mínima y parcial las serias ca-rencias que padece la mayoría de la población. Éstosno han sido suficientes para detener el crecimiento dela marginación ni para cerrar la brecha existente entrericos y pobres.

Debemos, entonces, acordes con las metas del mileniode Naciones Unidas, erradicar la pobreza extrema; lo-grar la enseñanza primaria universal; promover la igual-dad entre géneros; reducir la mortalidad infantil; mejorarla salud de las mujeres; fomentar el diseño de políticaspúblicas que atiendan la problemática que padece gran

11Ciclo Legislando la agenda social

parte de la niñez; promover el deporte; mejorar lascondiciones de acceso a bienes de consumo duraderoy a la vivienda y estimular el ahorro y el acceso a unsistema de pensiones moderno; diseñar un programade atención a migrantes, sus familias y sus comunida-des, entre otras muchas acciones.

Requerimos, asimismo, fortalecer nuestro federalismoy alcanzar una auténtica equidad en la distribución delos recursos públicos hacia las entidades federativascon mayores necesidades y rezagos sociales. Es indis-pensable que la población de todos los estados de larepública tenga acceso integral y cierto a los benefi-cios de la nutrición, de la educación, de la salud, de lavivienda digna, del salario remunerador; en suma, ne-cesitamos muchas cosas para propiciar justicia social.

Requerimos de un nuevo marco de desarrollo, por-que es claro que sin justicia social el país estará con-denado al estancamiento y al conflicto permanente. Deallí la necesidad de estructurar una agenda social via-ble y participativa. De allí la importancia de este cicloorganizado por nuestro Centro de Estudios Sociales yde Opinión Pública, y de allí lo loable del interés denuestros compañeros diputados por impulsarlo.

Luego de 17 foros, en los que participaron alrededorde 1 400 ciudadanos a título personal o como repre-sentantes de instituciones académicas, sociales y gu-bernamentales, las diputadas y los diputados contamoscon una visión más amplia y con mejores herramientaspara diseñar una agenda legislativa que de pie, en elfuturo inmediato, a la transformación responsable de lanormatividad que regula los grandes temas sociales denuestro país.

Con acuciosidad y exhaustividad, han sido recogidaslas opiniones y propuestas de los expertos y se ha


interactuado con los principales protagonistas de lossectores de la ciencia y tecnología, del deporte, de lasalud, de la educación, de la seguridad social, del coo-perativismo, del empleo, de la vivienda, del transpor-te, de la migración, de la seguridad nacional, que, entreotros, conforman los ámbitos de lo social, del desarro-llo humano y del federalismo mexicanos.

Asimismo, se han evaluado –con la participaciónciudadana abierta y plural– los avances, las insuficien-cias y los desafíos de las políticas públicas orientadasa la atención de los fenómenos de la marginación, dela pobreza extrema, de la equidad de género, de laproblemática de la juventud, del acceso a los sistemasde pensiones, de la gobernabilidad, de la reformamigratoria integral, entre otros temas.

Por eso, contamos ahora con mayor información alrespecto y hemos reafirmado nuestra convicción deque debemos conformar una agenda social estructuradade manera incluyente, con visión de futuro y regidapor ejes de acción en los cuales las premisas sean elcombate a la exclusión y la marginación; la mejoría dela calidad de vida de jóvenes, niños, mujeres, ancianose indígenas; así como el desarrollo equilibrado de to-dos los mexicanos.

En resumen, hemos confirmado nuestra convicciónde que desde la actividad legislativa estamos compro-metidos a impulsar la justicia social y el desarrollo re-gional, urbano y rural.

El ciclo Legislando la agenda social ha justificado suimplementación, ha demostrado su importancia y hadejado constancia de que su memoria y relatoría seránperdurables y útiles para la función legislativa. Conello, el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pú-blica cumple con sus funciones institucionales de in-

13Ciclo Legislando la agenda social

vestigar y analizar los temas sociales y de apoyar lainformación que sobre el particular requerimos los in-tegrantes de esta Cámara.

Diputado Heliodoro Díaz EscárragaVicepresidente de la Mesa Directiva

LIX Legislatura

Introducción

Los procesos de fortalecimiento del federalismo y des-centralización en México están siendo impulsados poruna multiplicidad de factores. Algunos de ellos tienenque ver con el intento de reducir las burocracias cen-tralizadas, otros se orientan a impulsar sistemas de go-bierno más democráticos. Asimismo, algunos autoresseñalan que parte de las motivaciones para promoveruna mayor participación de los gobiernos locales en laejecución de políticas nacionales radica en la expe-riencia poco satisfactoria en la solución de los proble-mas de salud, educación y pobreza.1

En este marco de ideas, el Centro de Estudios Socia-les y de Opinión Pública con el respaldo de la Comi-sión de Fortalecimiento del Federalismo de la Cámara

1 Enrique Cabrero, “Descentralización de la política social y nuevopapel de los gobiernos locales. ¿Políticas multinivel o múltiples po-líticas? El caso de México”, en Ricard Gomá y Jordana Jacint (coords.),Descentralización y políticas sociales en América Latina, FundaciónCIDOB, Barcelona, 2004, p. 169; Tonatiuh Guillén, Gobiernos munici-pales en México: entre la modernización y la tradición política, Mi-guel Ángel Porrúa/El Colegio de la Frontera Norte, México, 1996.


de Diputados de la LIX Legislatura convocaron al foro“Avances y tareas pendientes para fortalecer el federa-lismo en México”.2 El evento se llevó a cabo el 30 demarzo de 2006 y contó con la participación de funcio-narios gubernamentales, miembros de asociaciones ci-viles y académicos expertos en los temas de relacionesintergubernamentales, gestión municipal, federalismo ydesarrollo local.

Avances y pendientes para fortalecer el federalismoreúne las exposiciones presentadas, las cuales fueronen el sentido de profundizar los mecanismos de forta-lecimiento del federalismo, al tiempo que considera-ron que el papel catalítico del Congreso de la Uniónen este tema podría ser clave para su consolidación.

En primer lugar, Myriam Cardozo Brum presenta losantecedentes sobre las políticas de descentralizaciónen México e incluye una sistematización de las refor-mas legales que han tenido lugar desde 1980, particu-larmente para el sector salud. De acuerdo con MyriamCardozo, el sistema político mexicano durante granparte del siglo XX se caracterizó por su centralismo; losservicios de salud para la población mexicana no fue-ron ajenos a esta actividad centralizadora.

Sin embargo, a principios de 1980 la descentraliza-ción surgió como una referencia novedosa en lo admi-nistrativo, político, cultural y jurídico para distribuirfacultades y recursos. La Ley General de Salud sentólas bases para realizar la descentralización del sector yestablecer los ámbitos de acción entre la federación,los estados y los municipios. En esos años, la Secreta-

2 Este libro recoge las ponencias presentadas en dicho foro que,dentro del ciclo Legislando la agenda social, fue organizado porAlejandro Navarro Moreno, investigador del Centro de Estudios So-ciales y de Opinión Pública, responsable del tema de federalismo.

17Introducción

ría de Salubridad y Asistencia (SSA) se convirtió en Se-cretaría de Salud y asumió actividades básicamente nor-mativas, de supervisión y evaluación.

En el periodo gubernamental 1989-1994, la descen-tralización del sector salud se detuvo. Sin embargo, enalgunos estados se tomaron medidas con carácter des-centralizador, hubo algunas transferencias administrati-vas y se aumentaron los recursos a los servicios des-concentrados. Para el periodo 1995-2000 se reactivó laestrategia de la descentralización de los servicios desalud gracias al Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.La descentralización se entendió entonces como unproceso en el que el nivel central transfería autoridad,manejo de recursos y toma de decisiones a los estados;en otros términos, fue un instrumento del federalismoque implicaba redistribución de funciones y pretendióconformar sistemas estatales de salud.

Enrique Cabrero presenta las características genera-les de los procesos de descentralización en Méxicodurante las dos últimas décadas. Señala que la descen-tralización “desde arriba” ha realizado muchos cambiosfiscales, políticos y administrativos en el sistema degobierno mexicano para promover una gestión públicamás autónoma y eficaz.

No obstante, varias revisiones hechas por este autorrevelan que un sistema de provisión de servicios des-centralizado no es necesariamente más eficiente y efi-caz que uno centralizado. Gran parte de la mejoría enla provisión de servicios depende de las capacidadesinstitucionales de los gobiernos locales al recibir losprogramas descentralizados. Esta cuestión no fue toma-da en cuenta por el gobierno mexicano, ya que en elperiodo de 1984 a 1994 se desencadenó en México unproceso de descentralización que además de ser muy


lento, carecía de un eje articulador que insertara estapolítica en una estrategia de desarrollo global.

En 1995 surge un nuevo impulso al proceso de des-centralización en nuestro país. Se dejó atrás la lentituddel proceso, sin embargo, nuevamente se renunció ala pretensión de coordinar los esfuerzos de descentra-lización bajo una perspectiva más amplia de desarrolloregional. Por estas razones, Enrique Cabrero reconoceque una combinación de procesos verticales y hori-zontales de descentralización ofrece resultados mássostenibles y efectivos.

Muchos de los programas exclusivamente orienta-dos “desde arriba” han fracasado no porque no conta-ran con intervenciones técnicas bien documentadas ycientíficamente probadas, sino porque fallaron en mo-vilizar y apoyar las habilidades y los recursos locales.De esta manera, los programas de descentralizaciónrequieren que se diseñen también con una perspectiva“de abajo hacia arriba”, donde los gobiernos y las co-munidades locales comprometan sus propios recursos,especialmente su tiempo y esfuerzo.

Fausto Hernández intenta determinar si las transfe-rencias del Fondo de Aportaciones para InfraestructuraSocial Municipal (FAISM) se distribuyen con criterios com-pensatorios. El autor realiza una revisión de la litera-tura sobre los procesos de descentralización que soncapturados por élites locales. Ante este escenario, ar-gumenta que los beneficios de los procesos de des-centralización no se cristalizan si existe facilidad porparte de ciertos grupos de presión locales para influiren la determinación del uso de fondos en su favor.

Los ejercicios econométricos que contiene el artícu-lo sugieren que a pesar de que existe redistribución,ésta es débil y el Fondo de Aportaciones para Infraes-

19Introducción

tructura Social Municipal podría ser más compensato-rio. Es decir, existe un espacio de discrecionalidad quese encuentra relacionado de manera significativa conla población. En este sentido, la variable poblaciónpodría ser una aproximación de una variable política,que en la literatura sobre economía política se ha iden-tificado directamente asociada con los electores.

En este contexto, el artículo de Fausto Hernándezindica que muchos recursos del fondo no son distribui-dos por criterios de equidad sino por criterios de po-blación, es decir, del número de votos que representadeterminado grupo de habitantes en una demarcaciónterritorial. Más aún, la investigación señala que los fon-dos no se dirigen hacia las comunidades más pobres alinterior de los municipios sino hacia las cabeceras mu-nicipales; esto sugiere que lo local no necesariamentees tan “hermoso” como sugiere una parte de la literatu-ra que aborda el tema de fortalecimiento del federalismo.

El diputado Ramón Galindo Noriega, presidente dela Comisión de Fortalecimiento del Federalismo, se pre-gunta si la descentralización cumple con uno de lospredicados que da fundamento a estos procesos, esdecir, si la descentralización contribuye a una mayorsintonía entre los funcionarios y tomadores de decisio-nes respecto de los problemas locales. En atención aeste último aspecto, el diputado Galindo comenta laexistencia de municipios que, con base en sus nivelesde pobreza, se pueden clasificar como altamente mar-ginados, más o menos marginados y poco marginados.

Para el legislador, el fortalecimiento del federalismoo el “municipalismo”, como él lo denomina, puedelograr que el grado de marginación vaya disminuyen-do a partir de que los municipios cuenten con instru-mentos adicionales que les permitan abatir los problemas


de pobreza y la falta de infraestructura social básica,sobre todo a la luz de que la marginación y pobreza noson exclusivas de localidades con actividad económicareducida. Al contrario, este grave problema se da tam-bién en ciudades con alto empleo, inversión y augeindustrial, factores que se supone deberían traducirseen una mejor calidad de vida.

Ramón Galindo atribuye la situación de marginaciónen diversos municipios mexicanos a la desvinculaciónque existe entre las transferencias federales y la pro-ductividad local. En otras palabras, ciudades conalta productividad enfrentan problemas relacionadoscon el crecimiento económico (migración, necesidadde mayor infraestructura urbana y proliferación de ladelincuencia), todo ello en un contexto de reduccióndel gasto público por falta de transferencias federales.En consecuencia, la calidad de vida se reduce. En estesentido, en el artículo se indica que los obstáculos aldesarrollo local en México se originan por la centrali-zación de las decisiones y el incentivo exclusivo a ladistribución de transferencias por criterios de pobreza.

María Eugenia González Alcocer y Eunice Lerín deLeón desarrollan un profundo análisis sobre la intermu-nicipalidad, término de reciente adopción en México,por lo que no existe aún una definición comúnmenteaceptada. Una de las más conocidas define al asociacio-nismo intermunicipal o intermunicipalidad como “launión voluntaria de municipios más próximos para re-solver ciertos problemas comunes, con base en unacuerdo formal entre ayuntamientos, con propósitos,objeto y fines específicos para la ejecución de obras yla prestación de servicios determinados”.3

3 Leticia Santín del Río, “Las intermunicipalidades: práctica decooperación entre municipios para el fortalecimiento institucional,

21Introducción

Las autoras consideran a la asociación intermunicipalcomo una estrategia clave a la hora de abordar políti-cas orientadas al logro de un desarrollo sostenible. Laasociación conformada por un conjunto de municipiosgenera una instancia de planificación y gestión supe-rior a la local, en la que todos los actores tienen inje-rencia directa, y no resulta tan lejana e inalcanzablecomo el gobierno estatal o federal. La integraciónintermunicipal constituye una estrategia de extensiónnatural de las políticas de descentralización estatal yautonomía municipal.

Más adelante, González Alcocer y Lerín de Leónpresentan un ejemplo de articulación intermunicipalen la zona norte de Guerrero. Esta institución de tiposupramunicipal surgió como una reacción local ante lacarencia de políticas federales o estatales de sanea-miento ambiental y desarrollo sostenible. Asimismo,esta asociación intermunicipal trata de alcanzar objeti-vos que un municipio no puede obtener en forma ais-lada, es decir, reducir los costos de la disposición finalde residuos sólidos y formular un plan de desarrolloregional para atender problemas ecológicos comunesen la zona norte de Guerrero.

Octavio Acosta aborda el tema de la profesionaliza-ción de los servidores públicos municipales y señalaque la descentralización implica el fortalecimiento deaquellas instancias a las que se van a transferir losrecursos, facultades, y responsabilidades. En ese senti-do, una condición para el éxito de la descentralizaciónconsiste en el desarrollo de las capacidades institucio-

el desarrollo social y un ordenamiento racional del territorio”, enLeticia Santín (coord.), Perfil y perspectivas de los municipios mexi-canos para la construcción de una política social de Estado, Sedesol,Indesol, Flacso, México, 2002, p. 160.


nales de los gobiernos locales, particularmente del perfilprofesional de sus funcionarios públicos.

Para Acosta el establecimiento de sistemas de desa-rrollo institucional en las administraciones locales re-quiere enfrentar asuntos que tienden a ser sensibles,como el poder, la autoridad y el control, por lo que senecesitan cambios en la cultura laboral para ser efecti-vos y competitivos. Este tipo de actividades, sin duda,constituye el impulso a la profesionalización públicamunicipal.

Sin embargo, el escenario de los gobiernos munici-pales continúa siendo caracterizado, en su mayoría,por ser estructuralmente deficiente y con un personalaltamente rotativo en los mandos medios y superiores,con escasa experiencia e incompetencia en el desem-peño de la función pública, lo que genera serias defi-ciencias institucionales para atender la problemáticadel municipio.

En esta lógica a los gobiernos municipales en Méxi-co les resulta de primordial importancia contar conbases para el diseño, implementación y evaluación delservicio público. En este sentido, la capacitación o pro-fesionalización se convierte en un conjunto de medi-das tendientes a revertir los procesos y procedimientosadministrativos caracterizados por la ineficiencia, el dis-pendio y la corrupción, con el objetivo de recuperar lacredibilidad de los ciudadanos y hacer de las adminis-traciones locales instrumentos de desarrollo.

Carlos Rodríguez presenta una breve reseña del pro-yecto “Agenda Ciudadana Municipalista”. Esta iniciati-va surge a partir de una Campaña Nacional por laDemocracia y el Desarrollo Local que pretendió iniciaruna discusión más amplia sobre algunos aspectos rela-cionados con las candidaturas ciudadanas, los contra-

23Introducción

pesos a los partidos políticos y la autonomía de lospueblos indígenas, entre otros temas.

Por eso, representantes de 41 organizaciones civilesy sociales de 16 estados de la república emitieron unpronunciamiento político al que llamaron “DeclaraciónMunicipalista de Querétaro”, en el que formulan susconsideraciones y propuestas en torno al mejoramien-to de los sistemas de gobierno en el ámbito local. Losimpulsores de esta iniciativa tuvieron como objetivogeneral lograr cambios en el sistema político para en-frentar los retrasos democráticos. Para ello, se propu-sieron difundir los temas y las propuestas surgidas enlas distintas regiones del país y que tienen como finali-dad impulsar acciones reforma-municipalista centradasen la autonomía, la diversidad y la pluriculturalidad.

Otros de los objetivos que se persiguen con la agen-da municipalista se refieren a pugnar por la partici-pación en las políticas públicas para la defensa y pro-moción de los derechos ciudadanos. Más aún, estainiciativa busca sentar las bases para lograr una mayortransparencia y acceso a la información pública, a tra-vés de leyes que sitúen a las autoridades municipalescomo sujetos obligados a rendir cuentas sobre sus de-cisiones y manejo de recursos públicos.

Carlos Gadsden describe la creación de una normainternacional para facilitar a las autoridades municipa-les la implantación de un sistema de gestión basado enel sistema ISO 9001:2000. Esta norma se desarrolló en untaller de trabajo internacional conocido como IWA 4(International Workshop Agreement), diseñado paramejorar la calidad de los servicios públicos que ofrecenlos municipios.

Gracias a esta norma las políticas públicas proce-dentes de los gobiernos municipales se pueden corre-


gir y mejorar. Sin embargo, como las circunstancias es-pecíficas de los municipios son diferentes de acuerdocon su región, se reconoce que no existe una maneraúnica de implementar un sistema de gestión de la cali-dad. Por tanto, la tarea primordial de los gobiernoslocales es adaptar los ejemplos que se proporcionaronen el IWA 4 a su situación y circunstancias particulares.

La norma presenta también un esquema de diagnós-tico, basado tanto en los parámetros de la Agenda 21como de la Agenda desde lo Local, para identificar go-biernos locales confiables. Este modelo de diagnósticose puede usar como punto de partida para la imple-mentación de un sistema de gestión de la calidad inte-gral. Asimismo, gracias al diagnóstico, los gobiernoslocales pueden adoptar un enfoque basado en proce-sos para proporcionar servicios a sus “clientes” o “ciu-dadanos”. Todas las directrices indicadas en este docu-mento son generales y pretenden ser aplicables a todoslos gobiernos locales, independientemente de su tipo,tamaño y servicios proporcionados.

Mario Maldonado presenta un panorama de los te-mas pendientes de la agenda federalista mexicana.Como preámbulo de su análisis, este autor aborda enforma general los aspectos que hacen posible tenermayor claridad del origen, concepto y naturaleza jurí-dica del federalismo; estudiándolo a partir de su apli-cación en México.

Es así que el federalismo mexicano es presentadocomo un modelo de organización estatal cuya esenciaradica en la distribución de actividades y competenciasen diversos ámbitos de gobierno, y que ha enfrentado ensu evolución diversos problemas que en gran medidadistorsionan dicha esencia. Un ejemplo de estos pro-blemas se ubica en el año de 1821, cuando México

25Introducción

vivía la consumación de su independencia. A diferen-cia del federalismo estadounidense, aquí surgió un Es-tado unitario con grandes extensiones de tierra llamadasprovincias. No eran estados autónomos, puesto quedependían del poder central.

Es hasta la promulgación de la Constitución de 1824,considerada como el primer brote del federalismo enMéxico, que se formalizó la república federal como for-ma de gobierno. A partir de esa fecha inicia una largae intensa pugna, protagonizada por federalistas y cen-tralistas, que culminó con la propuesta jurídica del mo-delo federalista plasmada en los artículos 40 y 41 denuestra actual Carta Magna. Sin embargo, desde el puntode vista de Mario Maldonado, aún quedan diversas re-formas pendientes para consolidar nuestro federalismo.

Así, el autor señala que el sistema de coordinaciónhacendaria está agotado, por lo que se debe invitar alos actores políticos al debate de propuestas en mate-ria de eficiencia, oportunidad y facilidad, que sientelas bases para una coordinación tributaria, con transpa-rencia y rendición de cuentas. Por último, Maldonadoadvierte sobre las precauciones a tomar cuando se ponea discusión el tema de la reelección de presidentesmunicipales y prefiere abordar el asunto de la elecciónpor planilla separada del presidente municipal y delcabildo. Esta propuesta permitiría que se conocieracon precisión la representatividad de cada uno de ellosy, de esta manera, los miembros del cabildo recibiríanun peso específico real en la toma de decisiones, loque contribuiría a consolidar la autonomía del cabildocomo un órgano democrático.

Finalmente, Alejandro Navarro presenta una revi-sión de la literatura actual sobre los procesos de des-centralización en la política social. Para este autor, los


recientes cambios institucionales que ha sufrido la po-lítica social en nuestro país plantean nuevos retos parala planeación del desarrollo, y a la vez constituyen unaoportunidad valiosa para aumentar la eficiencia de laacción pública.

Al respecto, los principales desafíos que enfrenta lapolítica social mexicana están estrechamente vincula-dos a lo acontecido en dicho campo de políticas públi-cas en el último cuarto de siglo, pero también a lo queen ese periodo sucedió en dos planos más generales,como el vínculo del Estado con la sociedad civil y lasnuevas expresiones del federalismo en materia de res-ponsabilidades de gestión social. Ambos fenómenosenmarcan los procesos de descentralización de secto-res relevantes de la política social, tal es el caso de losservicios de salud y educación, y de las políticas desuperación de la pobreza.

A decir de Alejandro Navarro, en la actualidad lapolítica social mexicana experimenta una revaloriza-ción y reorientación hacia la focalización en la luchacontra la pobreza, por un lado, y la descentralización,por el otro. Ambas propuestas pretenden constituirseen las nuevas directivas de la acción en la políticasocial de superación de la pobreza. Sin embargo, aúnestá pendiente corroborar si la puesta en práctica deesta nueva orientación estará en condiciones de elimi-nar las causas estructurales de la pobreza.

27Introducción

Introducción

Las políticas descentralizadoras se originaron en Méxicoen 1983 y afectaron a la salud y la educación como susprincipales sectores. Ellas modificaron la forma en quese desarrollaban las relaciones intergubernamentales yconstituyeron el primer paso hacia la implantación deun nuevo federalismo.

La presente colaboración revisa los antecedentes co-rrespondientes a la descentralización de los serviciosde salud, destacando tres periodos: un primer impulsoacotado durante el gobierno de Miguel de la Madrid;un estancamiento de la situación en el periodo salinista;y una segunda fase de descentralización generalizadaa partir de la administración de Ernesto Zedillo.

Antecedentes de las políticasde descentralización en México:el caso del sector salud

Myriam Cardozo Brum

28 Myriam Cardozo Brum

Breve evolución histórica de las relacionesintergubernamentales

Las actividades de salud se organizaron de manera des-centralizada desde la Independencia, ya que los hospi-tales fueron responsabilidad de las autoridades munici-pales. Esta situación se mantuvo durante la vigencia delas constituciones de 1824 y 1857, hasta la creaciónde la Beneficencia Pública en 1877.

A partir de ese momento se inicia el proceso centra-lizador que en 1937 queda a cargo de la Secretaría deAsistencia y en 1943 de la Secretaría de Salubridady Asistencia, al mismo tiempo que se concentran pro-fundamente todas las actividades en la capital del país.Vinculados con los problemas de salud se crean, apartir de 1942, organismos descentralizados como elIMSS o el ISSSTE, pero la posibilidad de delegar funcioneshacia las entidades federativas no se plantea sino hastala década de los setenta.

Por los años citados se elaboran varios planes dedesconcentración y descentralización, pero las decisio-nes resultan débiles para revertir el proceso.

Desde 1983 se produce la intensificación de los es-fuerzos, fundamentalmente durante el gobierno de Mi-guel de la Madrid (1982-1988), mismos que vuelven adeclinar durante la administración salinista (1988-1994),para retomarse durante la presidencia de Ernesto Zedillo(1994-2000).

En materia de servicios de salud, no podemos decirque haya habido una movilización social que deman-dara una reorganización administrativa del sector por-que es muy difícil que la sociedad perciba que estopueda contribuir a resolver mejor sus problemas. Anivel político-administrativo, incluso los gobernadores

29Antecedentes de las políticas de descentralización en México

de varias entidades se resistieron a hacerse cargo delos servicios de salud descentralizados puesto que con-sideraban que carecían de recursos suficientes. Es asíque el gobierno federal impuso en muchos casos unaestrategia no querida por los estados, postergando lasverdaderas demandas de mayor autonomía y poderpolítico, probablemente para resolver sus propios pro-blemas financieros y dentro de un marco de acuerdosinternacionales que explican la coincidencia de tantosprocesos descentralizadores.

Descentralización de servicios de salud, 1983-1987

La formulación de la política en México implicó la reali-zación de una importante adecuación jurídica que in-cluyó la emisión de una serie de decretos presidencialesque permitieron la reunión, en un solo organismo (Sis-tema Estatal de Salud, Sesa), de los servicios antes brin-dados por el gobierno federal a través de la SSA, losgobiernos estatales o el Programa de Solidaridad Socialpor Cooperación Comunitaria a cargo del IMSS-Coplamar,con el objeto expreso de racionalizar la oferta de ser-vicios y acercar la toma de decisiones al lugar dondese generan los problemas. También fue necesario adicio-nar un párrafo al artículo 4° constitucional que permitie-ra modificar la competencia de la Federación y losestados en materia de salubridad y expedir la Ley Ge-neral de Salud (1984). Esta última distribuyó los asun-tos de salubridad en cuatro grupos: 1. salubridad general,reservada a la Federación; 2. salubridad general con-currente, compartida por la Federación en los aspectosnormativos y por los estados en la prestación operativa;3. salubridad local, a cargo de los gobiernos estatales;


y 4. salubridad local ejercida por los ayuntamientos deconformidad con las normas de las autoridades estata-les. También los servicios de salud podrían ser transfe-ridos a los gobiernos municipales, previo conveniofirmado por éstos y los gobiernos estatales, de acuerdocon los principios establecidos por la modificación in-troducida en 1983 al artículo 115 constitucional.

En este marco general, los estados llevaron a caboreformas en sus constituciones estatales y expidieronleyes estatales de salud.

El modelo de descentralización aplicado incluyó res-tricciones importantes, razón por la cual el procesoque aquí se analiza, a pesar de que conservemos ladenominación que institucionalmente se le ha dado, enrealidad lo consideramos más próximo a una descon-centración. Entre las limitaciones relativas a la delega-ción de funciones se encuentran las relativas a ladefinición de la normatividad aplicable y la evaluaciónde los resultados alcanzados. En cuanto a la administra-ción de los recursos, tenemos que, en lo relativo alpatrimonio, fueron transferidas en uso gratuito las ins-talaciones mobiliarias e inmobiliarias destinadas a ser-vicios, pero éstas continuaron siendo de propiedadfederal y, fundamentalmente en lo financiero, depen-derían de los recursos que les asignara la SSA bajo laforma de subsidios, sujetos a toda la normatividad fede-ral, y de los que aportaran los gobiernos estatales,descentralizándose de manera realista sólo la capta-ción y el ejercicio de las cuotas de recuperación quecobraran por los servicios brindados, que en todos loscasos han sido de carácter simbólico en relación con elpresupuesto de salud. En fin, la autonomía de los esta-dos dependía así de la proporción del gasto solventa-do con sus propios recursos.


En los estados descentralizados, los servicios de saludfueron desarrollados por los Sesas, en tanto organismospúblicos descentralizados. Por debajo de los anterioresfuncionan las llamadas “Juridicciones Sanitarias”, queconstituyen organismos técnico-administrativos encar-gados de la planeación, dirección, coordinación, con-trol, supervisión y evaluación de los servicios de aten-ción médica, salud pública y asistencia social dentro deun área geográfica delimitada. Dicha área se componede un conjunto de municipios, salvo en el caso excep-cional de Tabasco, donde ambas delimitaciones coinci-den. Su agrupación responde a la idea de que en mu-chos casos el municipio tiene dimensiones tan reducidasque no permite pensar en el desarrollo de una red com-pleta de servicios a ese nivel, como lo demandan losSistemas Locales de Salud (Silos), en tanto mecanismospara el cumplimiento de la estrategia de atención pri-maria a la salud para el logro de la meta internacio-nalmente acordada en Alma Ata en 1978, que se resu-mió en el eslogan “Salud para todos al año 2000”.

Finalmente, el último nivel previsto corresponde alos Sistemas Municipales de Salud, instancia responsa-ble de los servicios en los casos en que su competen-cia ha sido delegada por los gobiernos estatales.

Diversas lógicas han intentado explicar la forma enque fueron seleccionados los estados que se descentra-lizarían. Ellas giran alrededor de los siguientes motivos:

• Técnico-administrativos: acercar la toma de de-cisiones al lugar donde se generan los proble-mas.

• Políticos: incrementar la legitimidad del gobier-no central mediante la aparente devolución deuna cuota de poder a las entidades federativas.


• Económicos: responsabilizar a los estados de loscostos presupuestales correspondientes a la ofertade servicios ante la crisis del país.

Sin embargo, a ellos deben agregarse razones másconcretas, como una oferta de servicios que garantiza-ra la casi plena cobertura de la población abierta ybajos costos por homologación de salarios o indemni-zaciones al IMSS por la infraestructura transferida.

La voluntad política y la capacidad administrativa,aunque poco citadas en los documentos oficiales, po-drían ser las que expliquen la “descentralización” delos estados en que técnicamente se recomendó no ha-cerlo y se hizo (Nuevo León y Jalisco) y la no descen-tralización de otros juzgados favorablemente sobre labase de este tipo de criterios (Campeche y Sinaloa).

En cuanto a la descentralización de los estados a losmunicipios, el estado pionero en completar el procesofue Tabasco.

Estados descentralizados y sus características

Catorce fueron los estados que se descentralizaron en-tre 1985 y 1987: Tlaxcala, Nuevo León, Guerrero, Ja-lisco, Baja California Sur, Morelos, Tabasco, Querétaro,Sonora, Colima, México, Guanajuato, Aguascalientesy Quintana Roo, en orden cronológico. Posteriormen-te el proceso quedó interrumpido hasta 1996. Losavances realizados desde los gobiernos estatales ha-cia los municipios fueron muy dispares y, en su con-junto, modestos.

Las características de los estados así seleccionadospueden resumirse como sigue.


Son estados en general más pequeños que los nodescentralizados pero su territorio está doblementepoblado, teniendo menos problemas de población dis-persa y mejores comunicaciones. Son estados más indus-trializados y económicamente más productivos, lo quese traduce en mejores niveles de educación y disponi-bilidad de servicios en sus viviendas. Es de esperar,por lo tanto, que la situación de salud de sus poblacio-nes sea mejor aun antes de implantarse el procesodescentralizador.

Dentro del grupo de estados “descentralizados” desta-ca Nuevo León, por su mayor desarrollo económico ysocial, y Tabasco, por su reciente despegue con baseen su riqueza petrolera. Entre los no descentralizadosse encuentran los estados con mayores problemas desalud (Chiapas, Oaxaca, Puebla, etcétera), salvo Gue-rrero, que sí se descentralizó, y otros bastante másavanzados, como Zacatecas. Chiapas, por ejemplo, pre-senta una situación infinitamente más grave: una po-blación 2.5 veces mayor que la de Zacatecas paraatender, dispersa y con profundas diferencias cultura-les debido a los grupos étnicos que lo habitan.

Evaluación de impactosde la descentralización y sus causas

En los años de auge de esta política, la SSA elaboró unaserie de documentos evaluatorios donde comparabalos resultados finales del grupo de estados descentrali-zados frente al conjunto de los que no habían entradoen el proceso, con base fundamentalmente en el indi-cador de cobertura, concluyendo la superioridad de lagestión de los primeros y el éxito de la política. Sin


embargo estas evaluaciones adolecían de una serie dedeficiencias técnicas: no se estudiaban las profundasdiferencias existentes al interior de los dos grupos con-trastados; se comparaban sólo los resultados finales sintener en cuenta las diferencias iniciales que, por ejem-plo, en materia de cobertura habían beneficiado desdesiempre a las entidades descentralizadas; no se consi-deraba la situación económica, social y cultural de losestados que incide sobre los resultados alcanzados enmateria de salud; no se disponía de series estadísticasconsistentes que permitieran analizar evoluciones nide información presupuestal para deslindar los buenosresultados de posibles presupuestos privilegiados, et-cétera, amén de la poca confiabilidad de las cifras re-portadas por la SSA.

Tratando de superar las anteriores limitaciones, serealizó una evaluación independiente comparando tres“casos” de estados descentralizados de característicasmuy diferentes (Tlaxcala, Querétaro y Nuevo León) ydos “controles” no descentralizados también variados(Chiapas y Zacatecas). Analizando las característicascontextuales de cada estado, estudiando la evoluciónde sus disponibilidades de recursos, ampliando los cri-terios para evaluar sus servicios más allá de la cobertu-ra (accesibilidad, utilización, productividad, calidad,equidad, etcétera), complementando la información es-tadística con las opiniones recogidas mediante entre-vistas a las autoridades y encuestas a usuarios, yanalizando objetivamente avances y problemas encon-trados en el proceso, se pudo concluir que:

• Existían buenas evoluciones de los servicios enestados como Querétaro y Tlaxcala, en que sudependencia de recursos federales hacía muy


cuestionable el hablar de una verdadera descen-tralización.

• Teníamos un estado como Nuevo León, dondeel proceso se ha llevado a la práctica en formamás real, que mantiene aún indicadores acepta-bles debido a que éstos fueron muy superioresen el pasado pero fueron sometidos a un fuerteproceso de deterioro en el periodo en estudio.

• Encontrábamos un estado no descentralizado comoZacatecas, que aún no alcanza buenos nivelesde salud, pero muestra avances muy importan-tes en relación con sus mínimos recursos, indi-cando que existen caminos alternativos paramejorar la gestión.

Mediante los resultados expuestos fue posible con-firmar la hipótesis de que las evaluaciones institucionalesdisponibles en que se mostraba la superioridad de losresultados descentralizados, comparando sólo situacio-nes finales, no eran suficientes para emitir un juiciovalorativo sobre el proceso, que evaluado en términosde evoluciones no mostraba una clara incidencia de lapolítica en estudio sobre los resultados alcanzados.

Si el proceso analizado no ha alcanzado mejoresresultados, se debe fundamentalmente a que no se tra-tó de una verdadera descentralización, dadas las res-tricciones que la limitaron desde su propia formulación.

Estancamiento y reformulaciónde la política de descentralización

El gobierno de Carlos Salinas de Gortari incluyó en suPrograma Nacional de Salud 1990-1994, seis estrate-


gias entre las que se inscribían fundamentalmente dosreferidas al tema en estudio: descentralización de losservicios de salud y fortalecimiento de los SistemasLocales de Salud (Silos).

Sin embargo, a pesar de algunas actividades desa-rrolladas por la SSA con apoyo de la Organización Pana-mericana de la Salud (OPS), el proceso de descentrali-zación desde la Federación a los estados se truncó en1987 y sólo algunos estados prosiguieron con el es-fuerzo desde sus gobiernos hacia los municipales.

En 1992, autoridades federales entrevistadas duda-ban de que existiera verdadera voluntad política paracontinuar con el proceso, y en 1994 varios funciona-rios estatales manifestaron haber perdido buena partede la limitada autonomía que en principio la descen-tralización les había otorgado. Parecía como si la SSA

quisiera que se borraran las diferencias entre las dosformas de gestión estatal y el proceso descentralizadorfuera olvidado.

Entre las posibles causas de este estancamiento figu-ran los pocos resultados reales que el proceso, con suslimitaciones, estaba provocando y, fundamentalemente,el interés del nuevo gobierno por canalizar fondos enforma directa a la sociedad civil por medio del Progra-ma Nacional de Solidaridad, sin la intervención de losotros ámbitos de gobierno.

Con la llegada al poder de Ernesto Zedillo, la situa-ción volvió a cambiar drásticamente. El Plan Nacionalde Desarrollo 1995-2000 (PND) plantea la necesidad deconstruir un nuevo federalismo, modificando las rela-ciones entre los distintos niveles de gobierno a partirde dos líneas estratégicas de acción: la descentraliza-ción de funciones, recursos fiscales y programas públi-cos, y el impulso a la vida municipal.


En relación con el tema de nuestro interés, propo-ne que:

• Continuará la descentralización de servicios diri-gidos a la población no asegurada, mismos quetendrán que mantenerse por largo tiempo debi-do a que los avances de cobertura de seguridadsocial esperados se concentrarán fundamental-mente en áreas urbanas.

• Se mejorarán los servicios y se solucionarán losproblemas existentes en las 14 entidades fede-rativas ya integradas al proceso descentralizador.

• Se terminarán de delegar facultades, decisiones,responsabilidades y control sobre la asignacióny el uso de recursos en todas las entidades fede-rativas, que permitan a las autoridades localesun real funcionamiento descentralizado.

Se consideraba importante que el nuevo procesosuperara las restricciones y los problemas del anterior,asegurando nuevas fuentes de ingresos a los gobiernosestatales, realizando una adecuada selección y capaci-tación de recursos humanos y, fundamentalmente, con-certando y no imponiendo desde la Federación las de-cisiones sobre descentralización.

Este último aspecto comenzó siendo encarado posi-tivamente a través de los foros de consulta denomina-dos “Federalismo y Salud”, en los que tanto las autori-dades estatales y municipales como los investigadoresdel tema pudieron exponer sus puntos de vista. Entrelos primeros se percibían muchos temores basados enlas experiencias vividas por las entidades que iniciaronel proceso en 1985-1987, pero sus opiniones seránrevisadas sistemáticamente en el apartado siguiente.


Opiniones de funcionarios estatales en 1995

A continuación se mencionan las principales opinionesrecogidas durante una nueva investigación realizadaantes de que se expidiera el acuerdo que generalizó ladescentralización de servicios de salud a todos los es-tados del país:

1. Los funcionarios de los estados no descentraliza-dos se referían a las ventajas que acarrearía unverdadero proceso de descentralización, en cam-bio los ya descentralizados eran menos idealistase identificaban beneficios más restringidos sobretodo en cuanto a disponibilidad de recursos sufi-cientes, administración independiente de los mis-mos y adquisición de insumos, mobiliario y equipo.

2. Los problemas reales vividos por los ya descen-tralizados eran similares a los que preveían losque aún no iniciaban el proceso, pero en los pri-meros se planteaban con más fuerza y se res-ponsabilizaba a la Federación de los mismos. Lassoluciones propuestas estaban poco fundamen-tadas en el sentido de indicar de dónde podríansurgir los recursos requeridos o cómo podríagenerarse la voluntad política necesaria.

3. La generalización del proceso de descentraliza-ción era considerada mucho más imprescindiblepor los estados ya descentralizados, pero se re-ferían a una descentralización real, distinta de laque ellos habían experimentado, lo que se ma-nifestaba en las críticas, más o menos veladas,que hablaban de injustas distribuciones de recur-sos o de necesidad de modificar la legislaciónfiscal. En los no descentralizados, la minoría que


prefería una generalización sin condicionamientosde ninguna especie confiaba excesivamente enlos buenos resultados de la descentralización, talcual se había producido en la primera etapa(1985-1987).

4. Todos coincidían en la trascendencia del papelmunicipal dentro del proceso pero, salvo en elcaso de Tabasco, los avances eran muy limita-dos: en ocho de 18 municipios para el estado deQuerétaro, ninguno en el de Guanajuato y Tlax-cala, etcétera.

5. En los estados descentralizados, tres no identifica-ban alternativas a la descentralización, dos plan-teaban la necesidad de complementarla y otrostres sí proponían alternativas. Los no descentra-lizados se inclinaban principalmente por la últi-ma posibilidad. Este grupo de ocho estados entotal que visualizaba alternativas al procesodescentralizador proponía una desconcentraciónfortalecida, servicios brindados a través de la se-guridad social o la iniciativa privada y un fede-ralismo real. Las restantes propuestas (regio-nalización, proceso ágil de planeación local,unificación de la responsabilidad de dos institu-ciones en la misma persona y fortalecimientoadministrativo) no son realmente alternativas, sinoque constituyen parte de un verdadero procesodescentralizador.

6. Los casos especiales de estados analizados suge-rían el éxito que se podía lograr con el procesoen un estado sin graves problemas y que conta-ba con buenas condiciones económicas y socia-les (Tabasco); el relativo efecto positivo quealcanza un estado que, aunque entusiasta, tiene


que enfrentar problemas serios y sufre de unacontinua obstaculización debido a su gobiernode oposición (Guanajuato); y la poca trascen-dencia de un proceso más teórico que real en unestado con problemas aun con la ventaja de serpequeño y poco poblado (Tlaxcala).

Por otro lado, los dos estados (Zacatecas y Oaxaca)no descentralizados incluidos en el estudio eran ambosmucho más extensos que los anteriores pero diferíanentre sí en su nivel de desarrollo, problemas sociales yde salud en particular, capacidad gerencial y voluntadpolítica para descentralizarse. Mientras uno tenía bue-nas condiciones para iniciar el proceso, el otro sólopodría hacerlo, gradual y lentamente, a largo plazo; encaso contrario se corría el riesgo de agravar aún más lasituación de salud de su población.

Generalización de la descentralización

En agosto de 1996 fue firmado, entre el gobierno fede-ral (a través de su secretario de Salud), los gobernadoresde todos los estados del país, la Federación de Sindica-tos de Trabajadores al Servicios del Estado y el sindicatoNacional de Trabajadores de la Secretaría de Salud, elAcuerdo Nacional para la Descentralización de Servi-cios de Salud. Si bien se suponía que el acuerdo inclui-ría también a las autoridades del Distrito Federal, sudescentralización no se consumó hasta más adelante.

Su planteamiento resultó muy general ya que sóloservía de marco para la realización de acuerdos decoordinación posteriores con cada una de las entida-des. Entre sus referencias destaca:


• La creación de organismos públicos descentra-lizados para hacerse cargo de los servicios desalud, modalidad que había constituido una de lasalternativas durante el proceso de 1985-1987 yque sólo había sido adoptada por los gobiernosde los estados de Aguascalientes y México.

• La necesidad de actualizar las cuotas de recupe-ración, asunto que era de la responsabilidad decada estado.

• La regularización de bienes muebles e inmuebles,cuya propiedad sería finalmente transferida.

• La distribución de mayores recursos federales alas regiones con población más vulnerable ymayores carencias de los mismos con base enuna fórmula transparente.

• La nueva relación laboral, concretada en formaambigua, dejando al organismo estatal descen-tralizado a crear, la titularidad de la nueva rela-ción de trabajo, pero manteniendo la Federación(a través de la SSA) la atribución de realizar lasrevisiones de las condiciones generales de tra-bajo y los ajustes a los tabuladores salariales jun-to con el Sindicato Nacional.

En conclusión, el proceso diseñado mediante estosacuerdos careció de la selectividad y el gradualismoque tanto se había demandado y presentó, en compa-ración con el proceso previo, algunas ventajas comolas mencionadas transferencias de propiedad de bie-nes o la distribución de recursos financieros federalescon base en una fórmula más equitativa.

En cambio, dejó sin resolver la insuficiencia de re-cursos estatales para financiar en forma creciente losservicios y no comprometió a la Federación a mante-


ner su porcentaje de aportación; asimismo omitió enfa-tizar la necesidad de formación y capacitación gerencialde los recursos humanos y postergó a 1998 la posibili-dad de decidir más libremente sobre el uso de losrecursos federales que se le asignaran.

Adicionalmente, creó algunos problemas nuevos,como la ambigüedad en torno a la cuestión laboral, laimprecisión en el sentido de que el gobierno del esta-do asumía la dirección de las unidades médicas y elorganismo público descentralizado las ejercía, la dudade si jurídicamente éstos podían actuar como autorida-des sanitarias y la limitación de alternativas al respec-to. Finalmente, la participación de un representantedel sindicato y uno de la SSA en la Junta de Gobierno delorganismo y, por lo tanto, en la toma de decisionesque hasta la fecha sólo eran atribuidas al estado.

Conclusiones

Someramente, señalaremos:

• Los importantes altibajos seguidos por el proceso.• Una primera etapa de descentralización acotada

(1985-1987), caracterizada por resultados muyvariables y poco contundentes.

• Una segunda etapa de descentralización genera-lizada (no gradual, como se demandaba), queforma parte del proceso de federalización vividoen los últimos 10 años y cuyos resultados seránanalizados en otro momento.


Introducción

México, al igual que muchos otros países, ha impul-sado políticas descentralizadoras en su agenda de go-bierno desde hace más de una década con el fin dealcanzar, de esta forma, nuevos equilibrios interguber-namentales en la construcción de sus políticas públi-cas. Sin embargo, es claro que se trata de uno de lospaíses en que dichas iniciativas han tenido impactosdébiles. Las políticas descentralizadoras impulsadasdurante la década de 1983 a 1993 no lograron los avan-ces prometidos; sólo recientemente, tanto a partir delperiodo de Ernesto Zedillo (1994-2000) como en el deVicente Fox (2000-2006), es posible observar un avan-ce significativo en el proceso de descentralización.

Indudablemente, el contexto de modernización po-lítica y de apertura democrática ha transformado pocoa poco el escenario de las relaciones interguberna-mentales en México. En la actualidad los gobiernosestatales pueden incidir, al menos modestamente, en la

El panorama de ladescentralización en México:¿hacia qué tipo de federalismoevolucionar?

Enrique Cabrero Mendoza

44 Enrique Cabrero Mendoza

política educativa, en la de salud, en los programas devivienda, así como en los de infraestructura social yde lucha contra la pobreza. Por su parte, los gobiernosmunicipales tienen mayores recursos para ejercer ymás amplios espacios de autonomía en la definiciónde proyectos urbanos y de desarrollo local. Existenademás nuevas disposiciones constitucionales que per-miten a estados y municipios entablar controversiasconstitucionales contra cualquier otro nivel de gobier-no en el caso de que vean afectados sus intereses o seden intromisiones de otros órdenes de gobierno.

Es innegable que las cosas han cambiado. Sin em-bargo, en cierta forma el vínculo fundamental de ladependencia de los gobiernos subnacionales frente alnivel federal, es decir, la centralización fiscal, siguepresente. El sistema federal fiscal mexicano sigue sien-do uno de los más centralizados de América Latina, yaunque es evidente que ha habido avances, la depen-dencia en materia fiscal sigue siendo muy fuerte y enciertos casos incluso asfixiante. Se trata, por tanto, de unadescentralización con claroscuros, matices, de avancesmuy significativos y de persistencias casi inexplica-bles. Se trata además de un proceso a diferentes velo-cidades y de geometría variable. En algunas regionespuede observarse un México muy cambiado, con espa-cios importantes de descentralización, con un impulsoregional y local que marca el ritmo y las formas; sinembargo, en otras regiones vemos el viejo México casiintacto, centralista y premoderno. Es decir, se trata de lacohabitación simultánea de la tradición y del cambio.

En este escrito se propone llevar a cabo un análisisde los principales cambios derivados del proceso dedescentralización ocurrido en México a partir de lasúltimas dos décadas, estudiando particularmente la di-

45El panorama de la descentralización en México

námica descentralizadora inducida desde el gobiernocentral como aquella impulsada desde los gobiernossubnacionales. En un primer momento se revisan cuá-les son las principales razones y argumentos que seencuentran detrás de la descentralización y se descri-ben brevemente las modalidades que ésta adquiere:de “arriba hacia abajo” y de “abajo hacia arriba”. En unsegundo momento se analizan las políticas descentrali-zadoras generadas desde el nivel central de gobiernoen México, es decir, con una lógica de “arriba haciaabajo”, y se señalan cuáles son algunas de las razonesde su aparente fracaso. En un tercer momento se estu-dia el papel de los gobiernos locales, particularmentedel nivel municipal, los cuales cada día expanden mássu agenda de políticas públicas generando un procesoparalelo de descentralización de “abajo hacia arriba”.Finalmente, se presenta un mapa de las relacionesintergubernamentales en el país y se mencionan losretos que parecen dibujarse para el futuro inmediato.El dilema para el caso mexicano es si la ineficacia delcentralismo que se va dejando atrás dará lugar a rela-ciones intergubernamentales más eficaces y equilibra-das, o dispersas y poco cooperativas.

¿Por qué descentralizar?

Es indudable que la dinámica de las relaciones intergu-bernamentales en gran parte de los países del mundose ha transformado a partir de las últimas dos o tresdécadas. En un número importante de países este tipode relaciones se han dado casi siempre en un sentidodescentralizador, llegando a nuevos equilibrios entreniveles de gobierno y dando mayores espacios de ac-


ción y autonomía a los niveles locales. Lo anterior ocu-rre en parte porque los sistemas de gobierno altamentecentralizados se encuentran en una fase de rendimien-tos decrecientes; es decir, la complejidad de los pro-blemas que enfrentan los gobiernos actualmente yano admite soluciones de carácter vertical, diseñadas eimplementadas desde lo alto de la pirámide burocráti-ca, sino que requiere acciones formuladas y conden-sadas con los niveles de gobierno más próximos a laciudadanía.

De la misma forma, es claro que la nueva economíainternacional presiona al fortalecimiento y a una mayorautonomía de los gobiernos subnacionales y locales,ya que ubica en éstos la capacidad para tejer redes deempresarialidad local, la audacia para atraer inversio-nes y el ingenio para integrar estos elementos en unproyecto de desarrollo equilibrado y sustentable. Porotra parte, es indudable que la legitimidad que re-quiere la nueva democracia se construye cada vez másdesde los espacios locales; los países democráticosparecen transitar de regímenes electorales formales anuevas prácticas democráticas de proximidad en lasque la participación de los gobiernos locales es centralen la construcción de una gobernanza estable.

En América Latina los cambios han tenido un impac-to de mayor magnitud que los observados en paísescon un alto nivel de desarrollo, los cuales ya presenta-ban un cierto equilibrio entre niveles de gobierno des-de hace varias décadas. En la mayoría de los paíseslatinoamericanos casi la totalidad de la agenda de polí-ticas públicas había estado concentrada exclusivamen-te en manos del Estado central. La eficacia de variasdécadas de este enfoque no fue la esperada, pues losrezagos en los niveles de bienestar social y en el desa-


rrollo siguieron acumulándose. Los nuevos escenariospolíticos, sociales y económicos hicieron insostenibleel modelo de un Estado omnipresente y fue necesariotransitar a uno más bien modesto. Los programas deajuste económico aparecieron entonces en toda la re-gión, y a partir de ello una parte de la agenda de polí-ticas públicas se descentralizó, tanto a otros órdenesde gobierno como directamente a la sociedad.

Es decir, tanto por fallas de eficacia como por fallasde democracia, la descentralización ha constituido unaorientación deseable en la agenda de políticas públi-cas en los países de la región en las décadas recien-tes. De acuerdo con Peters,1 la descentralización harespondido a las ideas del new public managementrespecto a que los niveles locales y de cercanía conlos usuarios de la administración pública pueden ofre-cer soluciones más eficaces por su contacto directocon los problemas. Pero la descentralización tambiénse ha impulsado por la necesidad de una “gobernanzademocrática” más participativa y cercana a la ciudada-nía, es decir, un gobierno de proximidad que interactúecotidianamente desplegando prácticas de democraciadirecta que doten de mayor legitimidad a la accióngubernamental. Ambos enfoques comparten la visiónde que es necesario desplazar las facultades decisoriasmás allá de los niveles centrales de gobierno y, al mis-mo tiempo, empoderar a los tomadores de decisionesque se encuentran más cercanos a los usuarios finalesde los servicios públicos.

1 Guy Peters, “The Search for Coordination and Coherence inPublic Policy: Return to the Center?”, ponencia presentada en laBerlin Conference on the Human Dimensions of Global EnvironmentChange, Berlín, Alemania, 3-4 de diciembre, 2004. En www.fu-berlin.


En este sentido, los procesos de descentralizaciónpueden adquirir dos modalidades: una dinámica de “arri-ba hacia abajo”, que es cuando desde el gobierno cen-tral se busca enviar recursos y definir responsabilidades,adoptando una visión de mandante o principal, bajo elsupuesto de que los gobierno subnacionales actuaráncon apego a su mandato y operarán las acciones pre-vistas. La otra modalidad es la dinámica de “abajo haciaarriba”, que es cuando, por el contrario, la descentrali-zación se define como un mecanismo “facilitador ycomplementario” a las iniciativas locales, en donde elgobierno central desempeña un papel de “buscador” o“detector” de proyectos endógenamente construidospor las regiones y localidades con el fin de acudir conrecursos adicionales y apoyos diversos para “construirconjuntamente” un proyecto de desarrollo local. En elcaso de México es posible identificar las dos dinámicasdel proceso descentralizador. Es claro que se trata deprocesos que aún no han concluido, pero que, sin em-bargo, es posible evaluar a la luz de sus efectos. En lossiguientes apartados se analizarán ambas dinámicas dela descentralización en México.

La descentralización de “arriba hacia abajo”en México: ¿qué fue lo que falló?

Después del periodo que abarcó la lucha armada de laRevolución de 1910, se necesitaron varias décadas paraconstruir un Estado-nación relativamente estable; sinembargo esto se logró gracias a una alta concentracióndel poder en el centro del país, a la represión deiniciativas regionalistas y a la persecución de líderes ycaudillos locales. Es decir, para finalizar con el episo-


dio violento de la Revolución, se instauró un régimencentralista de facto, aunque disfrazado de federalismocon plena subordinación de gobiernos subnacionalesal gobierno central.

Es hasta el periodo 1970-1976 cuando comienzan asurgir algunas iniciativas descentralizadoras, o al me-nos de esfuerzos en materia de planeación regional.Posteriormente, en el periodo 1976-1982, se impulsóel desarrollo de puertos industriales, además surgieronuna serie de planes sectoriales y un plan global comomarco de referencia para el desarrollo de las diversasregiones del país. Se usaron los créditos diferencialesy los subsidios como medidas para favorecer la ubica-ción de actividades económicas fuera de los centrosindustriales más grandes. Todos estos esfuerzos se ca-racterizaron por su verticalidad y fuerza de imposicióndesde el centro hacia las regiones.

Es en el periodo de Miguel de la Madrid (1982-1988) en el que se puede decir que surge el primeresfuerzo real por la descentralización de la vida nacio-nal. Se planteó en el plan nacional de ese momento lanecesidad de distribuir competencias entre las tres ins-tancias de gobierno, además se intentó promover eldesarrollo estatal y municipal mediante la creación delSistema Nacional de Planeación Democrática. Para ellose crearon los Comités de Planeación y Desarrollo tan-to a nivel de estados como de municipios, los cualesserían instancias de deliberación y consenso entre elgobierno federal y los gobiernos subnacionales. Cabedestacar también la importancia del tema del fortaleci-miento municipal; en función de ello se reformó elartículo 115 de la Constitución, en cuyas reformas seamplió la facultad reglamentaria de gobiernos munici-pales, se establecieron obligaciones en materia de ser-


vicios municipales y se asignó a este nivel de gobier-no el impuesto predial con el fin de fortalecer las fi-nanzas de gobiernos locales.

Pese a que esta iniciativa había sido hasta el mo-mento la más amplia y desarrollada en materia de des-centralización, los alcances y efectos no fueron losesperados. Al parecer, el contexto político, poco di-verso debido al escenario de “partido único” en el poder,debilitó estas iniciativas. Los comités de planeación,por ejemplo, se convirtieron en foros de protocolo enlos que los ejecutivos estatales y los funcionarios fede-rales imponían la lógica, los ritmos y la orientación delproceso; por otra parte, los municipios fueron muyfrecuentemente incapaces de asumir el cobro de nue-vos impuestos, por lo que por muchos años el gobier-no estatal siguió manejando estos impuestos a nombredel municipio. Las iniciativas de este periodo se limita-ron a “descentralizar por decreto” y no fueron acompa-ñadas por un programa de apoyos paralelo que pudiesehaber permitido realmente avanzar en el fortalecimientode gobiernos estatales y municipales en la hechura dela política social. Así, las relaciones interguberna-mentales mantuvieron una lógica de subordinación de“abajo hacia arriba” prácticamente inalterada.

En el periodo de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), la descentralización como iniciativa guberna-mental prácticamente desapareció como tema específicode la agenda de gobierno, si acaso una de las excep-ciones fue la política educativa, en la que se echa aandar un proceso que realmente se desarrolló en todasu intensidad en el siguiente periodo de gobierno. Laotra excepción la constituyó el Programa Nacional deSolidaridad (Pronasol), que se orientaba a la lucha con-tra la pobreza y que contemplaba algunas acciones


orientadas al desarrollo regional con una supuesta in-tención descentralizadora.

La variante fundamental del Pronasol en materia dedescentralización es que fue organizado como una es-tructura paralela a gobiernos subnacionales, dejándolosvirtualmente de lado en cuanto a la toma de decisionesy el manejo de los recursos. Lo paradójico de este pro-grama es que ganaba eficacia como programa que in-tentaba llegar a las comunidades en la medida en querompía la ya de por sí débil institucionalidad de losgobiernos locales; es decir, que avanzaba destruyen-do lo poco avanzado en esfuerzos anteriores por equi-librar las relaciones intergubernamentales; fue unaintención de “descentralización centralizada”.2

A partir de 1994, desde el inicio del periodo deErnesto Zedillo, se planteó la iniciativa de un “fede-ralismo renovado”, el cual en principio reconocía losespacios de autonomía y el respeto a las competenciasde cada orden de gobierno. Se hablaba incluso de lanecesidad de una profunda redistribución de la autori-dad, las responsabilidades y los recursos. Se intentabaasumir, finalmente, un federalismo de facto y no sólode iure, como había sido el caso mexicano. Se recono-cía incluso que era necesario terminar con las faculta-des extraconstitucionales que el Presidente y el nivelfederal de gobierno sistemáticamente se atribuían, porlo que además de llevar a cabo una descentralizaciónfuncional hacia los gobiernos subnacionales, es decir,traspasarles a estados y municipios determinadas fun-ciones que anteriormente llevaba a cabo la Federación,

2 Para mayor detalle sobre los límites de esta experiencia descen-tralizadora véase Enrique Cabrero (coord.), Las políticas descentrali-zadoras en México, 1983-1993. Logros y desencantos, Miguel ÁngelPorrúa/CIDE, México, 1998.


se realizó también una serie de reformas de carácterpolítico que tenían como finalidad el fortalecimientode la vida democrática del país y que en consecuenciacrearon un ambiente propicio a la recomposición delas relaciones intergubernamentales.3

En este escenario, se generaron iniciativas de redis-tribución de funciones entre los diversos órdenes degobierno, particularmente en los sectores de la educa-ción, la salud, el desarrollo social y la lucha contra lapobreza. La descentralización educativa se llevó a caboa partir de una “estrategia radical”, la cual fue diseñadaen el sexenio anterior, pero fue en el periodo 1994-2000 cuando se desarrolló en toda su intensidad. En eltranscurso de tan sólo algunas semanas se transfirierona los gobiernos estatales recursos que prácticamenteduplicaron de un día para otro el tamaño de las ha-ciendas estatales; además, el total del personal guber-namental en los estados se llegó a multiplicar hasta porcuatro en algunos casos. Esta estrategia radical, si biense entiende por la complejidad política del sector edu-cativo, generó un congestionamiento en las administra-ciones de los gobiernos estatales, debilitando aún mássus capacidades institucionales, administrativas e in-

3 Dentro de estas reformas destaca aquella en la que se consumala autonomía total del IFE (Instituto Federal Electoral), cuyos inte-grantes son nombrados ahora por la Cámara de Diputados; el tras-paso de toda inconformidad o conflicto electoral al ámbito de laSuprema Corte de Justicia, y la elección por primera vez del gober-nador de la ciudad de México, el cual, por cierto, venía de un partidode oposición. Otras reformas políticas que tienen que ver con lasrelaciones intergubernamentales son la modificación del artículo104 de la Constitución, a partir del cual se permite a cualquier nivelde gobierno establecer controversias con otros órdenes de gobier-no, exigiendo la no intromisión o el respeto de sus derechos cons-titucionales; y aquella que da pie a un incremento, aunque de maneramuy marginal, de los recursos fiscales a estados y municipios.


cluso de gobernabilidad, como se ha destacado en di-versos estudios realizados.4 La descentralización en estesector se caracterizó por la carencia de un procesoprevio de “acondicionamiento” institucional y adminis-trativo; es decir, no se llevaron a cabo diagnósticos deinfraestructura y capacidades operativas de los gobier-nos estatales, además, dada la velocidad de la transfe-rencia de recursos, los gobiernos estatales no tuvierontiempo de evaluar las condiciones en las que se lestransfería el sistema educativo de la región.

Por lo que se refiere a la experiencia de la descen-tralización del sector salud, aunque dicho proceso co-menzó desde 1983 –disminuyendo su intensidad en elsexenio de Carlos Salinas hasta casi paralizarse–, fueen el periodo de Ernesto Zedillo cuando se retomó conun mayor ímpetu. Se trató, al contrario del caso eneducación, de una “estrategia incremental” la cual per-mitió la maduración y el acondicionamiento de las es-tructuras administrativas estatales, así como la profe-sionalización de los funcionarios que se harían cargode las nuevas responsabilidades. Además, cabe men-cionar que la descentralización de este sector, a dife-rencia del educativo, incorporó dos cualidades muyimportantes: por una parte, integró la realización pre-via de diagnósticos detallados de los sistemas estata-

4 Un análisis en detalle se presenta en Enrique Cabrero, LauraFlamand, Claudia Santizo y Alejandro Vega, “Claroscuros del nuevofederalismo en México”, Gestión y política pública, vol. VI, núm. 2,1997, pp. 329-387; véanse igualmente los trabajos de Claudia Santizo,“Las perspectivas del nuevo federalismo: el sector educativo”, Do-cumento de Trabajo, núm. 56, DAP-CIDE, México, 1997; María delCarmen Pardo (coord.), Federalización e innovación educativa enMéxico, Colmex, México, 1999 y Peter Ward, Victoria E. Rodríguez yEnrique Cabrero, New Federalism and State Government in Mexico.Bringing the States back in, LBJ School, Universidad de Texas enAustin, 1999.


les, lo cual facilitó enormemente las transferencias; porotra, se contó con una instancia de deliberación, nego-ciación y seguimiento de la política descentralizadoraentre el nivel federal y los gobiernos estatales, el Con-sejo Nacional de Salud, lo cual permitió realizar los ajus-tes necesarios oportunamente y tomar en cuenta losritmos, las percepciones y las preferencias de los acto-res estatales; se trató pues, de una “descentralizaciónconcertada”.

Finalmente, en lo que se refiere a la política dedesarrollo social y combate a la pobreza, una de lasprimeras acciones de Zedillo al llegar al poder fuedescentralizar los fondos de creación de infraestructurasocial a los estados y municipios. En el primer año degobierno se descentralizó 50%, en el segundo 65%, yen el tercero prácticamente la totalidad de los fondos.Posteriormente, una de las acciones más visibles delCongreso fue la creación del Ramo 33 en el año 1998,al que se transfirieron algunos de estos programas so-ciales, y el cual fue totalmente descentralizado a los go-biernos estatales y sobre todo a los gobiernos munici-pales del país.5

En la descentralización de estos programas, el nivelfederal mantuvo la función normativa tanto de los rubrosen que se podían gastar dichos recursos como en loscriterios de distribución de dichos fondos. Por su parte,los gobiernos municipales debían promover la crea-ción de un Consejo Municipal conformado por diversos

5 Para una visión en detalle de este proceso véase Cabrero et al.,“Claroscuros del nuevo federalismo...”, op. cit.; Alejandro Vega, “Lasperspectivas del nuevo federalismo: el sector de desarrollo regionaly lucha contra la pobreza”, Documento de Trabajo, núm. 62, DAP-CIDE, México, 1997; Liliana Rivera y Katya Rodríguez, “El Ramo 26”,Colección: Análisis del desempeño de los gobiernos estatales y munici-pales en la gestión del gasto social, núm. 1, CIDE, México, 1999.


agentes sociales locales y beneficiarios, y conjunta-mente con este consejo decidir en la asignación de losfondos, priorizar las inversiones y supervisar el uso delos recursos. El impacto de este proceso descentrali-zador si bien ha sido importante, no ha estado exentode problemas. A diferencia de otros sectores, aquí seadoptó una estrategia de descentralización sin un es-tricto seguimiento; es decir, los márgenes de autono-mía de decisión cedidos a estados y municipios fueronmayores, lo cual ha generado ciertos problemas. Porun lado, la falta de capacidades administrativas munici-pales: parte de los recursos no son utilizados por faltade proyectos de inversión y permanecen en cuentasbancarias. Por otro, debido a la “contaminación políticalocal” se puede distorsionar el objetivo de programasgubernamentales en el afán de establecer mecanismosde clientelismo político en el espacio local. Sin embar-go, no es posible todavía establecer un balance defini-tivo; lo que es indudable es que este sector es el quemás se ha transformado en sus relaciones interguber-namentales, aun cuando prevalece la poca coordina-ción y en ocasiones la competencia entre niveles degobierno.

Una segunda vertiente de programas de lucha con-tra la pobreza fue iniciada con el gobierno de Zedillobajo el nombre de Progresa. Este programa consistióen una transferencia directa de subsidios a familias ensituación de pobreza, se trató de un programa quedejaba de lado la idea del desarrollo comunitario localy se focalizaba en el individuo. El programa contemplótransferencias condicionadas en forma de dietas nu-tricionales familiares, becas escolares y mínimos deatención de salud, entre otros. Este tipo de programasidentifican a familias específicas en situación de po-


breza y transfieren el recurso directamente a las ma-dres de familia. Se trata de una estrategia de focalizaciónque reconoce las limitaciones de otros programas queal integrar diversos intermediarios pueden alejarse delos grupos con mayor grado de marginación.

En el sexenio de Vicente Fox (2000-2006) se conti-nuaron, y en algunos casos se profundizaron, algunasde las anteriores iniciativas. En materia de educación,el gobierno de Fox no modificó la estrategia radical delproceso de descentralización; por el contrario, más bienha sufrido las consecuencias del mismo, tal es el casode algunos gobernadores que solicitan y exigen al go-bierno federal volver a asumir la administración y ope-ración del sistema educativo ante la imposibilidad delos gobiernos estatales de llevar a cabo exitosamenteesta labor dada la restricción de recursos y la fuertedependencia del centro en materia de negociación conel sindicato. Sin embargo, cabe destacar una iniciativaimportante del gobierno de Fox orientada a las “escue-las de calidad”, programa que transfiere recursos di-rectamente a las escuelas a partir de iniciativas demejora en los sistemas de enseñanza, evaluación yformación de profesores. Es importante mencionar queeste programa si bien ha sido diseñado una vez másdesde el centro, tiene la característica de que respondea iniciativas que provienen de las mismas escuelas ycomunidades educativas. Todavía es difícil evaluar losresultados de este programa, pues se encuentra en unafase apenas inicial.

Respecto a la descentralización en el sector salud, elgobierno de Vicente Fox ha mantenido en este sectorla misma estrategia de los gobiernos que lo antecedie-ron, y no ha habido por lo tanto novedades importan-tes. Si acaso mencionar que el programa Municipios


Saludables, que si bien había sido iniciado anterior-mente, ahora se ha profundizado y ampliado. La ideaes que los gobiernos municipales, con la incorporaciónde la sociedad civil, se comprometan a adoptar diver-sas acciones recomendadas por el gobierno federal yde esta manera puedan tener acceso a mayores trans-ferencias de recursos.

En lo referente al desarrollo social y combate a lapobreza, el gobierno de Vicente Fox prácticamentecontinuó con la política de su antecesor, haciendo sóloalgunas modificaciones al margen que tenían el objeti-vo de profundizar dichas iniciativas. Es así como seincrementa el monto de los fondos que constituyen elRamo 33, y se da continuidad a la estrategia de foca-lización individual del programa Progresa, ahora bajoel nombre de Oportunidades, el cual extendió su ran-go de acción, abarcando ahora también a las zonasurbanas, y aumentó el número de sus componentes, yaque además de brindar apoyos educativos, de alimen-tación y salud, otorga apoyos para formación de patri-monio a jóvenes estudiantes en extrema pobreza yuna pensión monetaria para ancianos en la mismacondición.

¿Cuál ha sido entonces el saldo de la descentraliza-ción impulsada desde el nivel central hacia los gobier-nos regionales y locales? La realidad es que en Méxicoa lo largo de las últimas décadas no ha existido unaestrategia global o integradora de mediano y largo pla-zo para la descentralización. Más bien lo que se hadado son iniciativas diferentes en su vocación e inten-ción, sin una secuencia o eslabonamiento entre ellas.Cada una ha surgido en coyunturas particulares y conintereses muy precisos. Se trata de propuestas deriva-das del pragmatismo, e incluso han sido iniciativas que


han competido entre ellas mismas, que han destruidolo poco avanzado en cada periodo anterior para impo-ner una nueva lógica y orientación; además ninguna halogrado sus objetivos como programas sexenales.

Se podría decir que la descentralización en Méxicoha fallado por no avanzar al ritmo requerido. De 1982a1994 el problema fue de lentitud en las iniciativasdescentralizadoras, las cuales no fueron capaces dedetonar un dinamismo local. De 1994 al 2000 el pro-blema más bien fue de aceleramiento de la descentra-lización en algunas áreas de política pública; esteproceso desquició sistemáticamente la administracióny las capacidades de gobiernos subnacionales. De 2000a 2006 se mantiene esa inercia pero el escenario secomplica aún más en la medida en que nuevos acto-res, como la Conferencia Nacional de Gobernadores(Conago), Conferencia Nacional de los Municipios deMéxico (Conamm), asociaciones municipales diversas,redes de empresarialidad local, etcétera, irrumpen enla escena haciendo aún más complejo el panorama.

La paradoja es que la descentralización de “arribahacia abajo” en nuestro país ha fallado cuando ha idomuy lenta como cuando ha requerido ir rápido. Es cla-ro que dicho proceso ha tenido limitaciones considera-bles y que falta mucho por hacer, sin embargo esinteresante observar que los espacios regionales y lo-cales no esperan pasivamente; por el contrario, lasiniciativas de “abajo hacia arriba” que despliegan losgobiernos subnacionales promueven una acción públi-ca social de alta intensidad en el espacio local.


El despertar de los gobiernos locales: ¿un procesodescentralizador que se construye desde abajo?

Un componente interesante en la dinámica de reaco-modo de las relaciones intergubernamentales en Méxi-co es que en los años recientes el ritmo del proceso nosólo depende de la lógica del centro, sino que losgobiernos locales se agitan y se movilizan alterando latradición centralista. Los gobiernos estatales –ahora encontexto de federalismo real– emprenden algunas ini-ciativas propias que amplían en los hechos los espa-cios de acción autónoma. Los gobiernos municipales,por su parte, presionados por la ciudadanía que parti-cipa y exige eficacia en las acciones del gobierno lo-cal, se han visto obligados a desarrollar una capacidadinnovadora en sus propuestas y a imaginar estrategiasalternativas de gestión pública local. Se podría decirque los gobiernos subnacionales crean y ocupan espa-cios de las agencias públicas, y que en este procesoimponen poco a poco un nuevo ritmo a la descentrali-zación en México.

En el nivel estatal lo que se observa es el aprove-chamiento de “espacios de indefinición” en la asigna-ción de tareas desde el centro federal. Por ejemplo, enel ámbito educativo algunos estados han instrumentadoambiciosos programas de capacitación de maestros, pro-gramas de supervisión y mejoras a la calidad educati-va, constitución de comités de padres de familia queparticipan en planeación de espacios, calendarios es-colares y actividades extracurriculares.6 Cabe señalar

6 Para mayor detalle sobre algunas experiencias innovadoras,pueden verse Santizo, “Las perspectivas del nuevo...”, op. cit.; Pardo(coord.), Federalización e innovación educativa..., op. cit.; y Ward,Rodríguez y Cabrero, New Federalism and State..., op. cit.


incluso que parte de dichas innovaciones han sido adop-tadas por el nivel federal y recomendadas al conjuntode los estados. Si bien se trata todavía de experienciasaisladas, podríamos estar observando sólo el inicio deun proceso mayor que presiona cada vez más al centropor la cesión de mayores espacios de decisión.

Por lo que se refiere al nivel municipal, los avancesson aún más significativos. Es en este nivel en que unmuy vigoroso proceso de expansión de la agenda depolíticas se está dando. En primer lugar, se observanen algunos casos nuevos estilos de liderazgo en elgobierno, alejados de la lógica tradicional patrimo-nialista; es decir, se trata de gobernantes preocupadospor generar proyectos colectivos en un marco de par-ticipación abierta con agentes locales diversos. Se hanobservado también experiencias en las que nuevosesquemas de gestión de programas y políticas localesbasan su acción en la coparticipación con redes ciuda-danas y organismos no gubernamentales del espaciolocal; este tipo de mecanismos ha generado esquemasde cogestión muy exitosos. Una tercera modalidad hasido la de crear nuevos esquemas de relaciones inter-gubernamentales en las que aun partidos de diferentescolores políticos han sido capaces de cooperar en pro-yectos de desarrollo regional. Por último, también seobservan casos en que la incorporación de nuevos sis-temas de gestión han permitido mejorar el desempeñode gobiernos municipales sin esperar la ayuda de go-biernos estatales o del federal.7

7 Respecto a todos estos procesos pueden revisarse algunos es-tudios sobre experiencias específicas de innovación municipal:Mauricio Merino (coord.), En busca de la democracia municipal. Laparticipación ciudadana en el gobierno municipal mexicano, El Co-legio de México, México, 1994; Alicia Ziccardi (coord.), La tarea degobernar. Gobiernos locales y demandas ciudadanas, Miguel Ángel


La función tradicional de los gobiernos municipalesen México ha sido la prestación de servicios públicos,como recolección de basura, agua potable, equipa-miento urbano, alumbrado público, mercados, trans-porte y vialidad, y panteones, entre otros. Aunque laConstitución no le otorga al nivel municipal práctica-mente ninguna responsabilidad en materia de desarro-llo y política social, un número cada vez más importantede municipios en México ha expandido su agenda deatención a este tipo de políticas impulsando progra-mas muy diversos de desarrollo y bienestar social, como:programas de promoción del desarrollo (desarrollo ur-bano, de micro-regiones, empleo, empresas familiares,créditos, capacitación laboral, etcétera); programas demejoramiento ambiental (rehabilitación de aguas y zo-nas protegidas, educación ambiental, reciclaje, ecotu-rismo, reforestación y cuidado de bosques); programasde mejora del patrimonio familiar (vivienda, obras deinfraestructura, tenencia de la tierra); programas de aten-ción a grupos vulnerables (niños, mujeres, minusválidos,ancianos, indígenas, jóvenes adictos, pobres, entreotros); programas de promoción de valores (cívicos,deporte, medio ambiente, solidaridad ciudadana); pro-gramas de superación educativa (a profesores, estu-diantes, instalaciones escolares); programas de sanidad

Porrúa/UNAM, México, 1995; Enrique Cabrero, La nueva gestión muni-cipal en México. Análisis de experiencias innovadoras en gobiernoslocales, Miguel Ángel Porrúa/CIDE, México, 1995; Enrique Cabrero(coord.), Los dilemas de la modernización municipal. Estudios sobrela gestión hacendaria en municipios urbanos de México, Miguel Án-gel Porrúa/CIDE, México, 1996; Enrique Cabrero (coord.), Innovaciónen gobiernos locales: un panorama de experiencias municipales enMéxico, CIDE, México, 2002 y Tonatiuh Guillén, Gobiernos municipa-les en México. Entre la modernización de los servicios públicos y latradición política, Miguel Ángel Porrúa/El Colef, México, 1996.


y prevención a la enfermedad; o incluso programas demediación de conflictos (entre comunidades, entre ciu-dadanos, e intrafamiliares).

Es interesante observar que estas nuevas iniciativasemprendidas por los municipios mexicanos se llevan acabo bajo la fuerte restricción que implican los enor-mes rezagos institucionales que todavía enfrentan lamayoría de ellos. De acuerdo con la Encuesta Nacionalde Presidentes Municipales realizada por la Sedesol(2004), la gran mayoría de los municipios mexicanosse caracteriza aún por un muy débil marco normativo yreglamentario, ya que en aproximadamente 38% deellos no existe siquiera un reglamento interno básicode la administración municipal; en 76% no hay un re-glamento para la planeación; en 55% no hay un regla-mento de obra pública y en 21% no hay un plan dedesarrollo. De igual forma, de acuerdo con dicha en-cuesta, es posible concluir que sistemas administrati-vos obsoletos todavía dominan el escenario municipal,puesto que en 46% de los municipios del país no exis-te un área administrativa especializada en acciones deevaluación y supervisión del ejercicio del gasto; en84% no hay un área de administración de personal; yen aproximadamente 5% todavía no existe una solacomputadora para tareas administrativas. Finalmente,también se aprecia la débil profesionalización de go-bernantes y funcionarios municipales, ya que de acuerdocon dicha encuesta, aproximadamente 60% de los pre-sidentes municipales y funcionarios no cuenta con ex-periencia previa en la administración pública.

A pesar de las restricciones anteriores, los munici-pios, como ya se mencionó, han expandido gradual-mente su agenda de políticas públicas, interviniendoen asuntos que antaño eran competencia de otros ór-


denes de gobierno. Una muestra de estas iniciativas esel gran cúmulo de programas recibidos por el Premio“Gobierno y Gestión Local”,8 un certamen que se lleva acabo en México a partir del año 2001 y que reconoceprácticas municipales exitosas en diversas áreas de po-lítica pública. Durante los primeros cinco años de estecertamen se han presentado 2 154 programas que aúnestán operando; si bien este conjunto de acciones noconstituye una muestra estadísticamente diseñada coneste fin, sí permite entender el panorama de diversi-dad en la intervención municipal por áreas de políticapública. Algunas observaciones de este conjunto deprogramas muestran una tendencia interesante.

De ese total, aproximadamente 32% se refiere a pro-gramas de creación de infraestructura y a acciones parael desarrollo económico, ambiental y urbano; 29% serefiere a programas de bienestar social (atención a gru-pos vulnerables, pobreza, vivienda, educación, salud,entre otros); 16% a programas de modernización en lagestión administrativa y financiera; 14% a programasde mejoramiento de los servicios municipales y de laseguridad pública; y 10% a programas de participaciónciudadana, transparencia y lucha contra la corrupción.

Este tipo de programas, aunque modestos en susalcances, han tenido un impacto importante en los es-pacios locales; además, en algunas regiones cambian lacultura pasiva y dependiente de las comunidades paradespertar un espíritu de empresarialidad y solidaridadlocal. Otra cualidad de este tipo de programas –par-

8 Este certamen es convocado por el CIDE y busca identificar laslecciones de gobierno más destacadas para darlas a conocer y di-fundirlas en el entorno nacional. Al respecto puede verse PremioGobierno y Gestión Local, Prácticas municipales exitosas (ts. I, II,III, IV y V), ff. 2001, 2002, 2003, 2004 y 2005.


ticularmente aquellos orientados al desarrollo local– esque por lo general requieren de una fuerte dosis decooperación social y de capacidad de organización co-munitaria, es decir, incrementan la acumulación de ca-pital social y generan una “acción pública de alta inten-sidad”9 entre población y gobierno local.

Como se aprecia en las siguientes gráficas, es inte-resante también observar que este tipo de programassurgen en todo tipo de regiones del país, tanto en elnorte y centro industrial, como en las regiones del sur(Gráfica 1). Además se ven ejemplos exitosos de estasiniciativas tanto en municipios urbanos grandes comoen pequeños municipios rurales (Gráfica 2). Igualmentese aprecia que los programas provienen de municipiosgobernados por distintos partidos políticos (Gráfica 3).

9 Sobre el concepto de acción pública de alta intensidad puedeverse Enrique Cabrero, Acción pública y desarrollo local, Fondo deCultura Económica, México, 2005, al igual que trabajos como losde Jean Claude Thoening, “De l’incertitude en gestion territoriale”,Management et Politiques Publiques, vol. 13, núm. 3, 1995, pp. 1-27 y“Política pública y acción pública”, en Gestión y política pública,CIDE, México, 1997; Patrice Duran, Repenser l’action publique, IEJ, Fran-cia, 1999.

Gráfica 1Programas municipales según región del país

20%

52%

28%

Sur Centro Norte


Como se ha podido ver con el análisis anterior, elpanorama de las relaciones intergubernamentales cam-bia en la medida en que los gobiernos locales desplie-gan acciones propias y cada vez con mayor intensidad.Es claro que este tipo de acciones desde el gobiernomunicipal son modestas en el monto de recursos queaplican y no pueden compararse en ningún momentocon aquellas acciones ejecutadas por el nivel federal oen algunos casos por los gobiernos estatales. Sin em-bargo, lo interesante es el alto impacto que se genera

Gráfica 2Programas municipales según tamaño del municipio

28%

34%

38%

Grande Mediano Pequeño

Gráfica 3Programas municipales según partido político

37%

40%

13%10%

PRI PAN PRD Otros


debido a la característica de proximidad de las accio-nes públicas locales. Los ciudadanos perciben este tipode programas como confiables, flexibles y más atentosa las preferencias ciudadanas, y además ofrecen unarendición de cuentas más directa y eficaz.

Las nuevas relaciones intergubernamentales en México,¿hacia qué federalismo evolucionar?

Como se ha visto hasta aquí, la evolución reciente delas relaciones intergubernamentales en un país comoMéxico genera cada vez más un mapa diverso y com-plejo. Se da una mezcla de iniciativas que vienen de latradición descentralizadora desde el gobierno centralfederal hacia gobiernos estatales y municipales, y porotra parte iniciativas que se promueven desde los es-pacios locales con un enfoque diferente, más preocu-pado por atender de forma emergente ciertas necesi-dades sociales. Además, al interior de cada nivel degobierno también se observa diversidad de iniciativasy diseño de mecanismos de política diferenciados. Esdecir, tanto intergubernamentalmente y de forma verti-cal se amplía el panorama de opciones, como intragu-bernamentalmente y de forma horizontal se diversificanlas estrategias de acción en la hechura de políticaspúblicas. Se abre así un panorama mucho más ampliode acción pública, aunque no necesariamente esteamplio repertorio de políticas públicas constituye unaestrategia complementaria y coherente; más bien setrata de acciones paralelas y con frecuencia en compe-tencia o franca contradicción.

En principio, relaciones intergubernamentales equi-libradas significa mayor capacidad de promoción del


desarrollo y de inserción en la economía global. Tam-bién significaría una más sólida democracia y un siste-ma más eficaz de pesos y contrapesos; los sistemasfederales particularmente apuestan a eso.10 Sin embar-go, la transición hacia este ideal-tipo es un procesocomplejo y no está exento de accidentes. Podríamosidentificar al menos tres sesgos posibles: un “centralis-mo delegativo”, un “centralismo multiplicado” y una“dispersión de las políticas públicas”.

¿Recomposición de las relaciones intergubernamen-tales, o simple delegación de funciones? Éste es el casomás frecuente en América Latina y en particular enMéxico. Como se vio claramente, para el caso de la des-centralización educativa y en buena medida para elcaso de la política de salud, el gobierno central man-tiene “bajo control” la normatividad, el diseño y lasmodalidades de implementación de la política, asig-nando a gobiernos estatales y municipales algunas fun-ciones de ejecución y operación de acciones definidascentralmente. Los márgenes de acción son muy estre-chos, y hay ausencia de espacios de deliberación depolíticas de forma intergubernamental. Es claro que eneste escenario los cambios son marginales y puedenestacionarse por un tiempo considerable, a menos queexista una acción emprendedora e innovadora por par-te de gobiernos subnacionales y esto genere una com-petencia de capacidades con el centro y lo obligue arediseñar los mecanismos de hechura de políticas y aabrir espacios mayores a gobiernos subnacionales.

10 Como es sabido, el modelo teórico original de análisis sobrelas relaciones intergubernamentales nace a partir del estudio de larealidad federal en Estados Unidos. Al respecto véase Deil S. Wright,Understanding Intergovernmental Relations, Brooks/Cole PublishingCompany, Belmont, California, 1978.


¿Descentralización o centralismo multiplicado? En unpaís de tradición centralista el trayecto de reacomodode las relaciones intergubernamentales puede llevar aun fortalecimiento del centralismo en cada nivel degobierno. El buscar un equilibrio entre niveles de go-bierno no necesariamente genera un sistema horizon-tal y de prácticas democráticas más extendidas, tambiénpuede generar la reproducción del centralismo de for-ma multiplicada y a menor escala. No es claro que esteescenario esté presente en México. Es indudable quela transición democrática se instala cada día amplia-mente en los espacios de la vida pública. Los tresniveles de gobierno se ven sometidos cada vez más adejar la tradición de hechura de políticas gubernamen-tales para transitar a políticas efectivamente públicas.Sin embargo, algunos hechos, como la integración re-ciente de la Confederación Nacional de Gobernadores,hacen pensar en una fuerza creciente de los goberna-dores que negociarían cada vez más directamente conel Presidente, lo cual no permitiría un real equilibriode relaciones intergubernamentales, sino más bien es-pacios para el acuerdo de camarillas. Éste es uno delos dilemas que más intensamente vivirá el federalismomexicano en los próximos años.

¿Hacia una hechura intergubernamental de las políti-cas, o hacia una fragmentación gubernamental de laspolíticas? Es evidente que las iniciativas descentraliza-doras desde el centro hacia los gobiernos locales no seencuentran en “sintonía” con las iniciativas que se ge-neran desde los espacios locales. Los ritmos son dife-rentes, el centro pretende modular el ritmo y controlarel avance, y los gobiernos locales responden al ritmode las demandas ciudadanas y del desarrollo de suspropias capacidades de acción gubernamental. Este


desfase genera situaciones diversas. Por una parte, comoya se observó en la sección anterior, los niveles loca-les de gobierno despliegan una “agenda propia” deacciones en torno al bienestar social o al desarrollo,sin embargo esta agenda puede ser complementaria oen ocasiones competir, o incluso contraponerse, con laagenda federal. Es decir, en la medida en que el centrofederal tarda en reordenar la descentralización y tardaen genera nuevos mecanismos de coordinación y re-gulación de este tipo de políticas, los espacios localesadoptan su propia orientación y ritmo por una vía al-terna y no necesariamente articulan estas iniciativas aotros esfuerzos. Es por ello que más que una acciónintergubernamental multinivel, lo que en ocasiones seobserva es una acción desarticulada entre múltiplesniveles de gobierno.

Es así como coexisten políticas públicas diversas enun mismo espacio territorial. Los programas que vie-nen del centro se caracterizan por tener una visión delargo plazo, un diseño técnicamente cuidado, ademáspor ser implementados por funcionarios con mayor ex-periencia y nivel profesional, y por tener un respaldopresupuestal mayor y más sólido. Sin embargo, se tratade políticas con fuertes inercias burocráticas, que en-tusiasman poco al ciudadano, que frecuentemente ge-neran desconfianza, y son de fuerte rigidez.

En el otro extremo encontramos programas impulsa-dos por los municipios, los cuales tienen una visión decorto plazo o incluso en ocasiones son emergentes;además, con frecuencia son improvisados en su diseñotécnico e implementados por funcionarios locales conpoca experiencia en el sector público y frecuentemen-te con bajos niveles de profesionalización. Asimismo,el respaldo presupuestal de estos programas es frágil y


puede ser efímero. Sin embargo, son acciones espon-táneas que generan mayor legitimidad, credibilidad yconfianza en la ciudadanía, y además se adaptan a laspreferencias ciudadanas por su natural flexibilidad yproximidad.

La paradoja es entonces que las virtudes de una sonlas fallas de las otras y viceversa. Por ello sería desea-ble una complementariedad y articulación de ambosenfoques, pero hasta ahora esto ha sido más la excep-ción que la regla. La sinergia intergubernamental pocose produce todavía en el caso mexicano, lo cual plan-tea la duda del modelo de federalismo y del tipo depráctica federalista que imperarán en este país.

Respecto a lo primero, Wright11 ha planteado tresdiferentes modelos de federalismo de acuerdo con lascaracterísticas que formalmente adquieren las relacio-nes intergubernamentales: 1. federalismo dual, en don-de los límites de las atribuciones entre el gobiernofederal y estatal se encuentran bien definidas y lasautoridades locales dependen directamente de los go-biernos estatales; 2. federalismo jerarquizado, en don-de los patrones de autoridad son verticales o jerárquicos,y en el que el gobierno federal trata de incrementarsu influencia sobre los otros órdenes de gobierno; y3. federalismo tripartito, el cual asume que existenrelaciones de interdependencia entre los tres nivelesde gobierno y en donde predomina la negociación(véase Gráfica 4).

En México existe cierta ambigüedad en el modeloformal de federalismo que la Constitución contiene; setrata en parte de un federalismo tripartito, sobre tododespués de las recientes reformas al artículo 115 que

11 Wright, Understanding Intergovernmental Relations..., op. cit.


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dan un reconocimiento al municipio como nivel plenode gobierno. Sin embargo, la imposibilidad para el muni-cipio de legislar y su dependencia de acuerdo con otrosartículos constitucionales del gobierno estatal hacenpensar frecuentemente en un federalismo dual. Peroindependientemente del modelo formal de federalismo,es importante ver en el panorama de los sistemas fe-derales contemporáneos cuáles son aquellas prácticasde federalismo que prevalecen, las cuales, en un prin-cipio, se pueden sintetizar en dos casos paradigmáticos:el modelo canadiense y el modelo alemán.12

El modelo federal canadiense es un federalismo depráctica legislativa, es decir, tiende por principio a unaautonomía máxima entre niveles de gobierno, tratandoincluso en lo fiscal de hacer posible esta independen-cia. Este modelo es rígido dado que ningún nivel degobierno puede interferir en la esfera de acción de otronivel de gobierno, salvo que se haya establecido unacuerdo legal para ello, y los conflictos se resuelven enlas cortes mediante controversias constitucionales. Lasventajas que ofrece una práctica de este tipo es quefacilita una mayor competencia entre regiones y forta-lece la autonomía de cada nivel, lo cual, desde estaperspectiva, fortalece al conjunto federal. Las relacio-nes intergubernamentales son claras y formales, y haypoca confusión; sin embargo son rígidas y poco coo-perativas en lo cotidiano.

El modelo alemán, por su parte, se refiere a unapráctica federalista de tipo administrativo más que le-gislativo, el cual si bien acepta autonomías en los dife-rentes niveles de gobierno, promueve un sinnúmero

12 Respecto a estos modelos puede verse Marcelo Giugale y StevenWebb, Achievements and challenges of fiscaldecentralization. Lessonsfrom Mexico, World Bank, Washington, 2000.


de transferencias fiscales intergubernamentales y espa-cios permanentes de negociación y establecimiento deacuerdos entre niveles de gobierno. Se trata de unapráctica federal flexible, en ajuste permanente; los ajus-tes mutuos y la deliberación de políticas públicas sonparte del funcionamiento cotidiano. Los conflictos setraducen en negociaciones y sólo como último recursose recurre a la controversia, es un federalismo de in-tensa intergubernamentalidad. Este modelo busca pro-mover más la cooperación entre regiones y niveles degobierno que la competencia. En contraparte, no haytanta claridad en áreas de exclusividad y concurrenciaen la hechura de políticas públicas; esta claridad seconstruye cotidianamente.

Es difícil pensar que en México estén dadas las con-diciones para evolucionar rápidamente hacia cualquie-ra de estos tipos de práctica federalista. Las distanciastodavía son importantes. En el primer caso se requierede instituciones muy fuertes, de reglas del juego muyclaras, y de una distribución de recursos fiscales muy equi-librada. En el segundo caso se requiere de gobernan-tes y cuerpos profesionales con tradición muy abierta ala negociación y al acuerdo intergubernamental. Es in-negable que ninguna de estas cualidades se presentahoy en día en el caso mexicano.

Así, entre la lógica del centralismo delegado, la delcentralismo multiplicado, y la falta de coordinaciónintergubernamental, la hechura de políticas públicasen México se transforma aun cuando el rumbo del nue-vo modelo intergubernamental no esté claro. Es evi-dente que hay muchas “ventanas de oportunidad” paratransitar a un modelo de mayores equilibrios entre ni-veles de gobierno, pero también es evidente que haymuchos desfases posibles y muchos desvíos de alto


riesgo. Sería lamentable pasar de un modelo altamentecentralizado, y cada vez más ineficaz, a un modelodisperso, rígido, poco cooperativo, e igualmente inefi-caz. En los cuadros 1 y 2 se presentan los escenariosposibles y el panorama actual de algunas políticas pú-blicas; como se puede ver todavía, en la práctica in-tergubernamental cooperativa es poco frecuente o secontempla en programas de poco impacto.

Cuadro 1Escenarios posibles en la práctica intergubernamental

Nivel de centralización en la hechura de las políticas públicas

Nivel decoordinaciónen las relacionesintergubernamentales

Federalismocentralizado

Federalismodelegativo

Federalismodispersión

Federalismocooperativo

Bajo

Alto

Alto Bajo

Cuadro 2Tendencias actuales en la práctica intergubernamental mexicana

(algunos programas en curso)

Nivel decoordinaciónen las relacionesintergubernamentales

• Educaciónbásica

• Pobreza(Oportunidades)

• Aperturacomercial

Bajo

Alto

Alto Bajo

• Salud apoblaciónabierta

• Medioambiente

• Vivienda

• Empleo• Municipios

saludables• Escuelas de

calidad• Desde lo local

• Fondos parainfraestructurasocial

• Empresassociales

• Prevenciónsanitaria local

• Mejoraseducativas


Comentarios finales

El que un sistema federal como el mexicano esté ge-nerando un reacomodo en la práctica y estructura delas relaciones intergubernamentales es indudablemen-te una buena noticia. Sin embargo, es evidente queeste proceso no está exento de retos y dilemas. Poruna parte, no necesariamente la descentralización des-de el gobierno central y federal hacia gobiernos regio-nales y locales se ha dado en la forma y ritmos que alos gobiernos subnacionales convenía. Debido a ello losgobiernos estatales y municipales muy difícilmente sehan visto fortalecidos, más bien han tenido que lidiarcon problemas que les fueron transferidos. Además elgobierno federal tampoco está siendo capaz de refor-mar sus propias capacidades hacia un modelo regula-dor inteligente, que sin manejar la totalidad de la agen-da de políticas públicas pueda promover incentivoseficaces y avanzar en la construcción de un gobiernomultinivel más flexible, eficaz y cooperativo en susrelaciones intergubernamentales.

Por otra parte, los gobiernos subnacionales –particu-larmente los municipales– despliegan su propia agen-da de políticas, con gran creatividad y capacidad inno-vadora, presionados por las necesidades sentidas porla ciudadanía. Sin embargo en ocasiones este tipo deacciones no son complementarias a las llevadas a cabopor el gobierno federal, e incluso pueden ser contra-puestas o generar interferencias entre niveles de go-bierno. No se inscriben en un esquema de gobiernomultinivel y de relaciones intergubernamentales diná-micas y equilibradas.

Es claro que por el momento la multiplicación deacciones hacia el bienestar social y el desarrollo por


los diferentes niveles de gobierno parece tener efectospositivos dada la magnitud de las necesidades acumu-ladas por grupos en situación de pobreza, oportunida-des y condiciones de carencias diversas. Pero tambiéndebe reconocerse que en la medida en que se aglomeranprogramas diversos y frecuentemente desarticuladosentre sí, los riesgos de perder eficacia en las accionesson mayores, además de que se diluyen los esfuerzosy se pueden neutralizar entre sí.

Es urgente que países como México y otros en Amé-rica Latina avancen en la construcción de un entrama-do institucional entre niveles de gobierno más claro ysólido en torno a las políticas públicas. Para ello serequiere generar espacios de diálogo y ajuste inter-gubernamental en una visión más horizontal y coope-rativa. Una nueva práctica federal en este país debeconsolidarse poco a poco y hacer de los acuerdos y lasnegociaciones entre niveles de gobierno una nuevatradición en la hechura de las políticas. Se trata degenerar un proceso de “aprendizaje cruzado” entre ni-veles de gobierno, entre departamentos y áreas diver-sas de política al interior de cada nivel de gobierno,entre profesionales por comunidades de política, asícomo entre ciudadanos y grupos sociales.

Para ellos se requiere emprender esfuerzos de forta-lecimiento institucional hacia los gobiernos locales,desarrollar mayores capacidades administrativas, asícomo profesionalizar a los servidores públicos en lostres niveles de gobierno. De esta forma se estarían te-jiendo las “redes de política pública” que podrían efec-tivamente derivar en acciones de gobierno multinivel.Además la sociedad civil encontraría espacios clarosde construcción de alianzas y de participación di-recta en este tipo de políticas. Con este tipo de accio-


nes se podría dar un mayor reordenamiento y articula-ción de esfuerzos haciendo más eficaces las políticasy, en esa medida, lograr mayores beneficios para losgrupos e individuos objeto de estas acciones.

El reacomodo de las relaciones intergubernamentalesdebe ser visto como una oportunidad para mejorar eldesempeño del conjunto gubernamental y como unnuevo espacio para la acción ciudadana. De no cuidarel proceso puede llevar a la confusión e ineficacia y sim-plemente reproducir –ahora de forma multiplicada– losproblemas tradicionales de la hechura de las políticaspúblicas en México.

Fausto Hernández Trillo

¿Lo local es hermoso?La descentralización en Méxicoen presencia de la capturade élites

Los procesos de descentralización, incluyendo a nues-tro país, se han dado de manera global; sin embargo,muchos de ellos han tenido sus bemoles. Es decir, ladescentralización no necesariamente ha implicado quese utilicen mejor los recursos o que se haya mejoradoel modelo de federalismo.

Cuando el proceso de descentralización se ha hechode manera desordenada, anárquica, con muchas pre-siones e intereses políticos, el resultado es un federa-lismo disperso. Hay una creciente literatura en el mundoa la cual se le ha llamado la descentralización en pre-sencia de élites, sean políticas o privadas. Cuando nohay marcos adecuados a niveles subnacionales –ins-titucionales y legales– las élites capturan parte de losbeneficios de la descentralización. Es decir, cuandoexiste un marco institucional débil, una democracia débily existen además élites políticas y privadas, en ciertosentido el resultado no es el deseado.

Se sabe que la descentralización aumenta el gastoporque hay más eficiencia de parte del presidente mu-

80 Fausto Hernández Trillo

nicipal para conocer las necesidades de la población,y no sólo eso, sino que también está más sujeto a larendición de cuentas por la cercanía que hay entre elciudadano y el presidente municipal.

¿Es cierto eso? La respuesta es afirmativa en algunoscasos, pero en otros la evidencia nos dice que no.

Hay evidencia de que en el sur de Italia la mafiapone a los presidentes municipales y controla todo.Hay evidencia de que en Colombia, en el área dondeopera el narcotráfico, no hay ningún incremento ni enrendición de cuentas ni en eficiencia del gasto, y final-mente quien pone al presidente municipal es el dinerodel crimen organizado.

Hoy sabemos que hay un proceso de descentraliza-ción, con avances y defectos, donde uno de los gran-des instrumentos que se ha logrado es la creación delRamo 33.

Al Ramo 33 hay que evaluarlo desde varios puntosde vista, pues existen muchos fondos dentro de él;para ser precisos, hay siete fondos y es necesario eva-luar cada uno de ellos.

Yo estoy evaluando uno, el Fondo de Aportacionespara la Infraestructura Social Municipal (FAIS), el cualanalizo en seguida. El proceso de descentralización deMéxico se ha hecho, como en muchos países en víasde desarrollo, sólo con transferencias; es decir, el gra-do de los ingresos no se ha tocado.

¿Por qué existe una transferencia? Porque muchospaíses renuncian a su facultad administrativa para elcobro de algunos impuestos, que generalmente sonimpuestos sobre factores móviles.

Como ustedes sabrán, el impuesto sobre la renta(ISR) es un impuesto sobre las personas, sobre las cor-poraciones, que además pueden moverse. Así, por

81¿Lo local es hermoso? La descentralización en México

ejemplo, la dirección fiscal se puede cambiar tranqui-lamente de San Luis Potosí a Yucatán el día de mañanay no hay ningún problema.

Obviamente, el impuesto al valor agregado (IVA) essobre el consumo, y éste es móvil. Yo puedo vivir enel Estado de México y consumir en el Distrito Federal,pero ahí hay un gran problema.

¿Por qué prácticamente todos los países de la Orga-nización de Cooperación Económica y Desarrollo (OCDE)renuncian a esta facultad administrativa y le dan el ISR

y el IVA al gobierno central, para que éste lo recaude?Hay muchos motivos.

En primer lugar, no es fortuito que la mayoría de lospaíses lo usen con una sobretasa, por ejemplo, pero labase federal y el cobro lo lleva a cabo el gobiernofederal. No es casualidad; hay motivos muy poderosos.

El primero de ellos es que ahora empiezan a com-petir. Por ejemplo, el estado de Guanajuato cobra 27%y el de Querétaro dice: “ahora yo voy a cobrar 25”, yel de Guanajuato responde con uno de 23 y el conti-guo, Jalisco, responde con uno de 20, y al final setermina con una recaudación, cuando suma uno las 32entidades federativas, muy reducida. Este tipo de as-pectos hay que cuidarlos.

El otro, obviamente, es que el gobierno central tieneeconomías de escala y de alcances –esto se ha demos-trado tanto de manera empírica como teórica–; es de-cir, resulta mejor que una sola agencia recaude estosdos impuestos –porque son móviles–, a que 32 agen-cias distintas lo hagan, incluso con duplicidad de fun-ciones.

Tal vez podría hacerse con una coordinación per-fecta, con un sistema nacional, pero aun así existe eseproblema de coordinación.


Por otro lado, un aspecto que por lo general se haolvidado es que los países que han devuelto el IVA a losgobiernos subnacionales, cuando han tenido crisis lesha sido muy difícil ajustarlas; el caso argentino es unejemplo de ello. Hay quien incluso sostiene que en el2001 Argentina tronó porque De la Rúa no pudo ajus-tar por medio del IVA el choque macroeconómico.

En 1990 el gobierno brasileño tampoco lo pudo ha-cer y terminaron con una inflación de 9 000%. Estoestá documentado.

Entonces, sí hay motivos por los cuales en paísescomo Alemania, Francia, Suiza, estos dos impuestoslos recauda el gobierno federal, y México no ha sido laexcepción.

En México, cuando se crea el IVA en 1983 y losestados le ceden la facultad de recaudación al gobier-no federal, de un año a otro aumentó la recaudacióndel IVA en términos reales en 22%, por lo que ya se haseñalado. Entonces, si los agentes se andan escabullendode un estado a otro, de una ciudad a otra, y es muydifícil poder fiscalizarlos, una agenda central lo haríamejor, pues tiene la fotografía completa.

Si eso es cierto, lo que queda es que una agenciarecaude y se lo devuelva a las 32 entidades federativas,dependiendo cuánto haya recaudado cada una de ellas.

Para ilustrar esto comentaré una anécdota. Reciente-mente tuve una operación en la que al día siguiente,estando en recuperación, llegó una señora que medijo: “Vengo a cobrarle”. “Bueno, ¿de parte de quién,del hospital?” “No, no, yo vengo de parte del médico,y son 18 mil pesos”. En la tarde pasó, le di su cheque yse acabó.

Esta señora es una “satita”, es una SAT, un Sistema deAdministración Tributaria, y lo que hacía era recaudar.


Aparentemente a los médicos se les van muchos pa-cientes sin pagar, pues a la mayoría le da pena cobrar,han encontrado que estas señoras recaudadoras de sushonorarios son más eficientes que ellos recaudando.Esta señora seguramente devolvió 17 mil pesos al mé-dico y se quedó con mil. Entonces, cualquiera diríaque eso es lo que debe hacer el gobierno federal: querecaude y devuelva. Nuevo León estaría feliz si ledevuelven lo que generó.

El gran problema es que tenemos el número dos. Elproblema es que hay un principio de solidaridad en laConstitución en el que una de las funciones del gobier-no federal es tratar de igualar el desarrollo regionalque existe en nuestro país. Entonces, no es posibledevolver exactamente lo recaudado, como la señoraque le devuelve al médico 17 mil pesos de los 18 mil;si tuviéramos que igualar el salario de todos los médi-cos, entonces tal vez habría que redistribuirle 10 milpesos, porque los otros siete mil habría que distribuir-los entre los médicos más pobres.

En este sentido, es muy importante que el gobiernofederal redistribuya regionalmente. Éstas son las razo-nes por las que existe una transferencia, no es necesa-riamente una coincidencia. A menudo se pone elejemplo de que durante el porfiriato los gobiernos lo-cales recaudaban y le pasaban una parte del dinero algobierno federal. Yo creo que eso es peligroso, hayrazones económicas muy poderosas para que esto nose haga. No es casual que los países de la OCDE no lohagan. Terminaríamos con muy baja recaudación.

Entonces, es necesario que las transferencias seanresarcitorias, compensatorias o promotoras. Resarcir essimplemente la “satita” que le devuelve al médico; leestá resarciendo lo que generó el médico. Compensa-


toria es lo que ya se dijo: hay que compensar a los máspobres. Y promotora, sería que el gobierno federalpudiera decir que tiene una fotografía completa; seríamuy difícil en un momento dado construir una carrete-ra transnacional o a lo largo de toda la costa, porque setendrían que poner de acuerdo; entonces, muchas veceslo que el gobierno federal hace es tratar de promoverladiciendo: “Yo te pongo un peso por cada peso que túpongas”.

Éstas son los tipos de transferencias que existen, nohay más, las demás son combinaciones de lo que pu-dieran ser éstas.

En el caso mexicano las participaciones intentan serresarcitorias. El gran problema es que se mezclaroncon cuestiones compensatorias, lo cual ha sido un granerror desde 1980, pues la fórmula está mal diseñada.Eso no es nuevo, todo mundo lo sabe, se discutió en laConvención Nacional Hacendaria. Sería bueno que al-gún día la cambiáramos, para lo que evidentemente senecesita mucha voluntad política.

Además, dentro de todas ésas puede haber una cla-sificación distinta, es decir, las libres: el gobierno fe-deral transfiere el dinero y cada quien hace lo quequiere. Los gobiernos hacen lo que quieren, sujetos asus congresos locales. Asimismo, están las condiciona-das, que constituyen la mayor parte de las transferen-cias que hay en México; el Fondo para la Atención deEmergencias y Desastres Naturales (FAED) es una trans-ferencia condicionada. Por último están las comple-mentarias, que, como su nombre lo indica, se comple-mentan; son las que hay que poner pari passu paraque existan.

Esos son los instrumentos que tiene el gobierno entérminos de transferencias. Y éstas son las transferen-


cias que tiene México: el Ramo 25, el 28, el 33 (forma-do por siete fondos), y el 39. Yo simplemente quisierallamar la atención del Fondo de Aportaciones para laInfraestructura Social Municipal (FAIS).

A través del FAIS se puede gastar en la construcciónde cierta infraestructura social. Esta infraestructura so-cial se descentraliza con el objeto de reducir la brecha dedesigualdad regional en el país.

La pregunta es: ¿el espíritu del FAIS es redistribuirregionalmente? ¿En realidad distribuye el FAIS? Yo creoque hay que evaluar al FAIS, pues no lo hemos hecho.Sabemos muchas cosas anecdóticas: hay gente que alas obras de urbanización municipal les llama las obrasde “suburbanización” municipal, porque se compranmuchas Suburban; pero todo esto no deja de ser evi-dencia anecdótica.

Se puede decir: “Bueno, yo sí he oído que se esta-ban haciendo bailes del pueblo”, “Yo sí he oído que seestaba pintando la iglesia del pueblo”, o “Yo sí he oídoque aquí sí se está gastando bien”; sí sabemos muchascosas, el gran problema es que todo es anecdótico. Yes anecdótico porque la ley, para transferir los recur-sos, a pesar de que son recursos federales que la Su-prema Corte determinó como federales, no se estable-cieron dientes locales y prácticamente ninguno de losestados los reporta; ése es un gran problema. No sabe-mos realmente cómo se gastan esos recursos, no sonauditables, y es un gran problema; entonces tenemosque recurrir a otras cosas.

Ahora, ¿el FAIS es redistributivo o no? Miren, en laGráfica 1 lo puse entre muy altamente marginados, alta-mente marginados, medianamente marginados, con bajamarginación y muy baja marginación. Y uno diría queel FAIS sí está siendo redistributivo.


Sin embargo, ¡el ojo engaña muchas veces! La laborde un economista es tratar de comprobar lo que elojo a veces sugiere, pues éste puede estar equivocado(Gráfica 1).

El FAIS, se dice, tiene que ser redistributivo, ése es suespíritu. El gran problema es que cuando uno lo divideentre urbano y rural, ya no luce tan redistributivo, yano es tan claro, y resulta más difícil captar que los muyaltamente marginados reciben más que los de muy bajamarginación (Gráfica 2). En el caso urbano, aparen-temente sí; pero en el caso rural ya no es tan claro. Esmás, si se redistribuyera con una fórmula de margi-nación, uno debería obtener una línea de 45 gradoscon grado de marginación y el FAIS per cápita que a míme toca (Gráfica 3).

Y la línea no es de 45 grados, la línea tiene muchomenos que 45 grados. Claro, aquí ya no agrupo, pongo2 427 municipios. Y esto me dice: “Sí, es redistributivo,puesto que hay una ligera pendiente positiva, pero noes lo suficientemente redistributivo”.

¿Cuál es el problema? El problema es la Ley Bartlet,es decir, que el gobierno federal transfiere los fondos alos estados con base en una fórmula de marginación,pero los estados los transfieren a sus municipios conbase en quién sabe qué otra cosa.

Y este es el resultado, no de la distribución queHacienda hace o sugiere, sino de cómo los gobernado-res los distribuyen.

Entonces, lo que aparece en las barras es redistri-butivo, pero la respuesta es que no es lo suficiente-mente redistributivo. Hay algo más que está afectando ladistribución del FAIS, eso es lo que están diciendo. ¿Quéestá afectando la distribución del FAIS? Ése es el granreto que tenemos.


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Sabemos que de manera anecdótica los estudios decaso son muy ricos, aunque no podamos extraer con-clusiones generales de ellos. Sin embargo, creo queson riquísimos y que es necesario trabajar muchísimoen ellos sobre la aplicación del FAIS; hacia allá debería-mos ir.

Pero, entre tanto, hay que ver esto. Lo que me estádiciendo la gráfica anterior es que si la línea no es de45 grados, es porque hay otros factores que influyenen la manera en que los gobernadores les reparten losfondos a los presidentes municipales, no hay más.

Entonces, cuando evaluamos el FAIS no podemos eva-luar el FAIS o el Fondo para la Infraestructura SocialMunicipal (FISM) –en este caso estoy hablando de puroFISM, suelo usarlos como sinónimos, aunque no lo son–,hay que ver otras transferencias. Es decir, no podemosanalizar todo el FISM aislado del resto de las transferen-cias gubernamentales.

Si yo correlaciono el FAISM per cápita con las partici-paciones, el FAISM es compensatorio, las participacionesen teoría son resarcitorias, aunque tienen elementoscompensatorios (Tabla 1).

Tabla 1Correlación de transferencias federales

Fofamun = Fondo de fortalecimiento municipal.Fuente: Encuesta a presidentes municipales, INEGI, 2 426 observaciones.

Fondo FAISM Índice de Participaciones Fofamun(per cápita) pobreza

FAISM 1 (per cápita)Índice 0.3266 1 de pobrezaParticipaciones 0.3228 -0.1539 1Fofamun 0.6572 0.1357 0.2355 1


Se debería obtener cero correlación, o negativa, yobtengo una correlación positiva de 0.3266.

¿Qué significa esta correlación positiva? Que entremás participaciones tenga un municipio, más FAIS reci-be. Y, en teoría, es el que más participaciones recibe,pues es el más rico. Entonces no era redistributivo.Otro dato que nos proporciona esta tabla es que elFondo para el Fortalecimiento Municipal (Fofamun) sereparte 100% con base en población. ¿Qué quiere de-cir esto? Ahí encuentro una correlación de 0.65. ¡Ah!,entre más grande soy en términos poblacionales, másme toca de FISM per cápita.

¿Cómo interpretamos esto? ¿Cuál es el elemento quesubyace en la repartición, en promedio? El promediome está diciendo que un municipio o un estado puedeestar muy bien y otro no tanto; el promedio de losestados está mal, pero eso no quiere decir que no hayauno, dos, tres o cuatro gobiernos estatales que lo ha-gan bien.

Pero el Fofamun trae 0.65. Aquí lo que estamosdiciendo es que un recurso que supuestamente iba aser redistributivo no lo es. ¿Por qué? Pues porque prác-ticamente no hay rendición de cuentas (Tabla 2).

2000 2001 2002

Tabla 2Descentralización con problemas institucionales

IV I II III IV I II

Estados que 28 28 25 26 28 20 17

reportaron

Municipios que 642 700 919 1 008 1 625 595 283

reportaron


Esos datos los conseguí como se consiguen en Méxi-co, de manera clandestina con la Sedesol, con un fun-cionario, y nada más me dio estos tres años, me dijo:“No me han dado 2003 ni 2004”; los conseguí en el2005.

Y éstos son los estados y municipios que reportaronel uso del FISM. En el 2002 eran 2 429 municipios ysólo reportaron 283. Estados, sólo 17. Es decir, estamoshablando de que no hay rendición de cuentas. Se hablade que lo local es bonito, pero luego resulta que no esasí: falta mucha transparencia.

De los datos contenidos en la Tabla 3, sólo señalaréque, estadísticamente, el elemento que está detrás dela repartición del FISM, de gobiernos estatales a munici-pales, es población.

¡Cuidado! Éste es un resultado estadístico, mas nosignifica que sea la verdad. Los economistas comete-mos muchas atrocidades cuando no especificamos quees estadístico; este resultado es estadístico y nos ayu-da a interpretar, pero no es la verdad.

Tengo mucho tiempo trabajando en este tema enparticular, por eso el resultado encajó no nada másen el FISM, sino también en deuda, en rescates financie-ros. En muchas situaciones el elemento que está detráses población.

Se podría argumentar que es porque ahí hay másnecesidades, o porque hay más presiones. Yo puedodecir que sí, es presión, pero las presiones tienen uninstrumento para hacerlo: las elecciones; y donde haymás población, hay más votos, es lógico.

Desde mi punto de vista el FISM se reparte así por-que se reparte donde hay más votos, ahí se da másdinero. Ese sería uno de los resultados. Si esto es cier-to, me van a decir que está muy débil el resultado.


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0.0

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4965

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2479

0.6

0759

0.0

7119


Si eso es cierto, una vez que están en el municipio,también se debe de gastar más donde hay más pobla-ción, es decir, en las cabeceras; pues me fui a eso.

Una vez que el fondo está en el municipio, ¿dóndese invierte? Bueno, primero, ¿quién toma la decisión?La decisión la toma, 69% de las veces, el cabildo. Comonadie reporta información, el INEGI hizo una encuestanacional a presidentes municipales, de la cual saquétodos mis datos (Tabla 4).

La decisión es tomada por: Porcentaje

Cabildo 69.2

Coplademun 29.5

Otras formas de participación social 0.7

Tabla 4El FAIS como fondo de desarrollo comunitario

Prácticamente el cabildo y el Comité de Planifica-ción para el Desarrollo Municipal (Coplademun) sonlos que deciden todo. Entonces la respuesta es: “sedice que en el FISM se reparte mejor porque la comuni-dad puede decidir mejor dónde están las necesidades”.¿La comunidad es el cabildo y los Coplademun?

Uno diría que ellos saben lo que necesita el munici-pio y qué comunidad está más marginada, y el espíritude este fondo es ayudar a los más marginados. Enton-ces uno afirmaría que así se hace.

En la Tabla 5 vemos divididos a los municipios enmetrópolis rurales, semirrurales, urbanos y rurales yurbanos pequeños. Es una división que hizo, por cier-to, Enrique Cabrero, en la cual no tenemos que tratar alos municipios por igual. Si ustedes ven rurales y semi-


Tabl

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al %


rrurales, hay alrededor de 1 500 municipios que finan-cieramente no son viables. Si uno les devolviera losimpuestos, aun así no serían viables. La pregunta es aquién le van a cobrar predial, a quién ISR o IVA.

Un poco el punto es dónde están las mayores nece-sidades; y esto lo saqué del censo del INEGI, y las ma-yores necesidades están fuera de la cabecera; entonces,si ellos saben dónde están las necesidades, ¿en dóndese debería invertir? Fuera de la cabecera. Da la casua-lidad que fuera de la cabecera está la menor poblacióny dentro la mayor; esto supuestamente es para homo-geneizar a la población dispersa, dotarla de infraes-tructura social y así sucesivamente (Tabla 6).

Lo que hicimos fue averiguar en qué estaban invir-tiendo. La mayor parte en urbanización, la “suburbani-zación” se lleva 23% y se gasta muy poco en el resto.Quien se lleva más es la urbanización. Ahora ¿ellossaben cuáles son sus necesidades?, ¿deciden mejor ono? Y una vez que ya tengo esto, ¿en dónde se invierte,dentro o fuera de la cabecera? La respuesta es, otra vez,

Servicios Públicos Porcentajes

Trabajos de urbanización 23.4

Agua Potable 14.5

Infraestructura Educativa 13

Caminos Rurales 10.5

Drenaje 8

Infraestructura de salud 5.5

Vivienda 3.5

Proyectos productivos de desarrollo 3.1

Otros 5.1

Tabla 6Distribución del FAISM por tipo de servicio público


que donde se invierte todo es dentro de la cabecera.Fuera de la cabecera prácticamente no se invierte.

Así, un fondo que está diseñado para abatir la po-breza por medio de la construcción de infraestructurasocial, vemos que no funciona, y no funciona por mu-chas razones: por factores institucionales, por diseñode ley, por rendición de cuentas, por factores demo-cráticos.

Sin embargo, hay que ser cautelosos cuando se dise-ñan este tipo de transferencias, porque a veces lo quehacemos, aunque parece bueno, resulta malo, porqueno tomamos en cuenta muchos de estos otros factoresque influyen en el diseño de política pública.

Para concluir, creo que tendríamos que ser muy cau-telosos, porque si bien este es un programa que haayudado a los municipios, también se está usando confines políticos.

Existen, de acuerdo con datos estadísticos, 386 muni-cipios con muy alta marginación, 906 con alta margi-nación, 486 con marginación media, y alrededor de650 con baja o muy baja marginación.

El federalismo, específicamente el municipalismo,tiene que ver con lograr que estas clasificaciones oesta situación a la que se enfrentan los municipios cam-bien, y que el grado de marginación disminuya a partirde que cuenten con instrumentos adicionales que lespermitan abatir los rezagos.

La conclusión, de acuerdo con estudios a los quetiene acceso la Comisión de Federalismo, es que tantolos municipios que son muy marginados como los queno son marginados enfrentan problemas muy similares:que hay pobres muy pobres en los muy marginados ytambién hay pobres en los no marginados.

Ciudades que podría pensarse tienen un mejor nivelde vida, como Monterrey, Guadalajara, Juárez, Puebla,Ecatepec, Tijuana, en realidad no tienen mejor calidadde vida. Las transferencias de dinero, como quiera que

Ramón Galindo Noriega

Crecimiento económicomunicipal y gasto público

100 Ramón Galindo Noriega

éstas sean, no están generando los resultados que sehan buscado.

De hecho, tenemos que ciudades económicamentemuy fuertes enfrentan situaciones y problemas más se-veros que los estados llamados “débiles” o “pobres”,como Oaxaca, Guerrero y Chiapas.

Así, se concluye que hay pobres en los municipiospobres y hay pobres también en los municipios ricos,y quizás en condiciones más dramáticas los últimosque los primeros.

El problema es que cuando hablamos de descentra-lización y de federalismo inmediatamente centramos eldebate en el dinero y ése es un error, porque la trans-ferencia de dinero es solamente una parte del todo yno la más importante en lo que tiene que ver con for-talecer a los gobiernos municipales.

De las ocho o nueve reformas constitucionales queha sufrido la Constitución en materia de federalismo,prácticamente todas tienen que ver con transferenciasde dinero, pero no tienen que ver con transferencias deautonomía ni de libertad.

Creemos que lo que tiene que ver con dinero debesujetarse a fórmulas, y que debe haber claridad enestas fórmulas, pues no está claro cómo se distribuyeeste dinero, además de que es muy complicado saber-lo no solamente para los alcaldes, sino para cualquierpersona, para cualquier académico. Las fórmulas sonmuy complicadas, y si les agregamos otras variablespolíticas, por ejemplo intereses partidarios o electora-les dentro de los estados, pues se complican aún más.

No hay objetivos concretos qué alcanzar, porque laasignación de los recursos se define desde el centro, apartir de programas establecidos desde el centro paraser gastados como el centro quiere, de manera que si

101Crecimiento económico municipal y gasto público

se asigna dinero para drenaje o para electrificación, nopuede el municipio cambiar el destino de esos recur-sos. Tampoco se establecen objetivos claros, precisos,que se pretendan alcanzar a partir de estas transfe-rencias.

Y luego, como ya se dijo insistentemente, no hayuna medición del desempeño; por ejemplo, en el Ramo28 hay una alta discrecionalidad para poder gastar elrecurso como los municipios quieran.

La razón por la cual el municipio, el ayuntamiento oel gobierno municipal a veces cometen excesos, esporque el poder en el municipio no radica en el pue-blo, sino en el gobierno municipal, y esto tiene quever claramente con el concepto de la reelección deintegrantes de los ayuntamientos.

El alcalde sabe desde el inicio de su gobierno queestá reprobado, que no hay forma de que quede bien,que no hay forma de que sea evaluado por la socie-dad. Está reprobado si es muy malo y está reprobado sies muy bueno, y esto desmotiva grandemente a lasautoridades locales y además invita, abiertamente, a lacorrupción. No hay incentivos para que el alcalde seabueno; no hay un incentivo claro para que el gobiernomunicipal logre avances en materia de obras, servi-cios, educación, impartición de justicia, seguridad pú-blica, ingresos familiares, etcétera; no hay un incentivoclaro que permita al ayuntamiento hacer un trabajoformal, serio, permanente, de continuidad, con visión alargo plazo para lograr mejores condiciones de vida.

Los efectos pueden ser brutalmente diferentes entreuna ciudad y otra que tenga condiciones similares, y unejemplo es Tijuana y Juárez, que son ciudades clones,igualitas: la misma situación geográfica, el mismo ta-maño poblacional, la misma alternancia política, el mis-


mo enorme crecimiento económico industrial; el mismopresupuesto del gobierno municipal; sin embargo, a lahora de desglosar su gasto público, incluyendo gastospropios y gastos transferidos, el gasto público per cápitaes muy diferente entre una ciudad y otra.

No hay una aplicación del gasto que tenga que vercon lo que está pasando en la comunidad; tiene quever más bien con aspectos y factores variables que ven,de diferente manera, los funcionarios federales desdeel centro de la República, y muy, muy dramáticamentetambién, desde la capital de los estados.

El objetivo de cobrar impuestos para un gobiernoes, principalmente, disminuir los diferenciales entre unnivel de vida y otro. El gobierno cobra dinero para quela gente tenga oportunidades de incrementar sus con-diciones de vida; pero el problema no está en el cobrode impuestos, sino en la aplicación de éstos; el proble-ma estructural de este país no está en cuánto se estáobteniendo de Pemex ni en cuánto se cobre del ISR odel IVA; el problema principal radica en cómo se gastael producto de la Comisión Federal de Electricidad yde Pemex, de los impuestos, etcétera. Para muchos, laforma como se están gastando los recursos no es la máseficiente, y mucho de esto tiene que ver con que lasdecisiones, las funciones, las facultades (incluso de laConstitución para los órdenes públicos), se siguen cen-tralizando, de forma además ofensiva, en el gobiernofederal.

A los alcaldes y a los ayuntamientos se les mantienerealizando tareas muy básicas, muy elementales, comotapar baches, podar arbolitos, recoger la basura, ponerlámparas de alumbrado público, desperdiciando unagran capacidad creativa al sacarlos de áreas como edu-cación, economía, salud, ecología; áreas que realmen-


te hacen la diferencia. En otras palabras, los tenemosdedicados a aspectos muy superficiales y muy cos-méticos.

Los obstáculos al desarrollo en México son la centra-lización de las decisiones, el incentivo exclusivo a lapobreza. No quiere decir esto que lo que se pretendaes que se deje de apoyar a los municipios pobres y alas comunidades humildes para apoyar a las producti-vas, sino que también se premie a los que producen,es decir, que no matemos a la “gallina de los huevosde oro”. Después de todo se logran recursos fiscales deciudades como Guadalajara, Puebla, el Distrito Federal,Monterrey, Tijuana, para poder redistribuir de unamanera u otra a los municipios que no tienen esa capa-cidad productiva; pero si no se incentiva a esas comu-nidades que están echadas para enfrente, que se atre-ven a hacer cosas diferentes, que generan planesestratégicos a largo plazo, entonces se estará desapro-vechando un talento local que puede significar pérdidade recursos para ayudar a la gente más humilde.

Y éste es un tema fiscal muy severo para México,pues no está vinculado el gasto público municipal conla productividad y la aportación al Producto InternoBruto nacional; no hay una relación entre cuánto gastay cuánto produce el municipio. Lo que se recibe comoayuntamiento y como gobierno local, como comunidadlocal, se relaciona más bien –como ya se dijo– conpoblación y con marginación, pero no hay un recono-cimiento al entusiasmo y la pasión locales, que sinduda existen. Hay muchos ejemplos de ayuntamientosque están rompiendo esquemas, que están siendo au-daces para impulsar mejores niveles de convivencialocal, pero esto lejos de generar mejores condicionesde vida está empeorándolas, está empeorando cual-


quier esfuerzo local, está empeorando las condicionesde vida.

El Cuadro 1 muestra claramente esto. En la primeracolumna se indica el índice de desarrollo humano decada una de las entidades, sin el factor de la inseguri-dad pública. Ahí está Aguascalientes en quinto lugar, yBaja California en séptimo. De los primeros, BajaCalifornia Sur en cuarto, Coahuila en tercero, el DistritoFederal en primero, etcétera.

Cuando agregamos el factor de inseguridad públicacambia brutalmente la colocación del desarrollo huma-no en estas entidades, y así, Baja California –está en elsegundo renglón–, que era el séptimo sin inseguridad,pasa al 32 con inseguridad pública. Si la economía estácreciendo en Baja California, sobre todo en Tijuana yen Mexicali, si está creciendo igual que en otras enti-dades, ¿por qué está la gente viviendo en peores con-diciones?, ¿por qué si la economía, entendida ésta comosalarios, como utilidades y como impuestos, está cre-ciendo a una tasa promedio superior a México, a Esta-dos Unidos, a Japón, o a China como países, la genteque vive en Tijuana, en Monterrey, en Ecatepec o enCuliacán no vive como la gente que tiene esos nivelesde crecimiento económico en Estados Unidos, en Ale-mania o en España?

Juárez tiene un índice de sociedad económicamenteactiva en el área industrial, superior a prácticamentetodas las ciudades de México y a muchas de los paísesdesarrollados del mundo, y genera un alto nivel deconvivencia política, de actividad económica y un es-fuerzo internacional que trae cada vez más inversio-nes, y además es frontera con El Paso, Texas.

El Paso tiene un nivel de desempleo del 6%; Juáreztiene un nivel de desempleo del 0%. La aportación al


Aguascalientes 5 7 -2Baja California 7 32 -25Baja California Sur 4 30 -26Campeche 9 1 8Coahuila 3 3 0Colima 14 4 10Chiapas 32 24 8Chihuahua 8 22 -14Distrito Federal 1 10 -9Durango 15 11 4Estado de México 18 23 -5Guanajuato 22 20 2Guerrero 30 21 9Hidalgo 27 17 10Jalisco 13 16 -3Michoacán 29 12 17Morelos 16 26 -10Nayarit 23 9 14Nuevo León 2 6 -4Oaxaca 31 25 6Puebla 25 19 6Querétaro 12 13 -1Quintana Roo 6 29 -23San Luis Potosí 20 27 -7Sinaloa 17 8 9Sonora 10 2 8Tabasco 21 28 -7Tamaulipas 11 14 -3Tlaxcala 24 5 19Veracruz 28 15 13Yucatán 19 31 -12Zacatecas 26 18 8

EntidadPosiciónrelativa

según IDH

Diferenciaen posición

relativa

Posición relativasegún IDH tomando

en cuenta el grado deinseguridad

Fuente: Cálculos con base en Cuadro A1 del apéndice estadístico y Pre-sidencia de la República (2004). Informe sobre el Desarrollo HumanoMéxico 2004, PNUD, México, 2004, disponible en www.saul.nueve.com

Cuadro 1Diferencias en posición relativa entre entidades federativasal incorporar una medida de inseguridad al cálculo de IDH


Producto Interno Bruto de México supera en 100% laaportación de El Paso a la economía de los EstadosUnidos; la vida económica de El Paso, los negocios yla gente que se dedica a los comercios depende de losconsumidores de Juárez.

Cómo explicar entonces que el nivel de vida de losjuarenses sea tan ofensivamente inferior, en todos los as-pectos, a la gente de El Paso. Mientras que Juárez esuna de las ciudades más inseguras de América Latina,El Paso es la segunda ciudad más segura de EstadosUnidos. La diferencia es que en El Paso se quedan conmás del 30% de los impuestos que generan en la ciu-dad y en Juárez no; en Juárez estamos generando ri-queza igual que en muchas ciudades del país, igual queen Cancún.

¿Quién está ganando entonces?, ¿quién está ganandopor una actividad económica evidente y clara que seestá dando en ciudades medias y grandes del país?Está ganando el gobierno federal, el gobierno del esta-do, el gran inversionista, pero no el ciudadano, no lafamilia.

En las grandes ciudades de México, en Juárez, porejemplo, donde yo vivo, yo no me atrevo a dejar a mihija María, de seis años, a que vaya a la tienda de laesquina a comprar un litro de leche. No me atrevo.Tampoco me atrevo a dejar mi casa abierta o el carrosin el seguro, o andar sin seguro por robo; y veo quela gente de Veracruz sí pasea por el muelle, que lagente de Oaxaca sí se sienta en la plaza con sus hijos,y veo a la gente de Chiapas que disfruta, a pesar de lascarencias que nosotros no tenemos.

¿Qué pasa?, que la economía no está al servicio delhombre, sino al revés: el hombre está al servicio de laeconomía en estas ciudades, a partir de una visión


económica centralizada, que no está premiando el es-fuerzo local. Esto es muy grave, porque si hoy lográra-mos llevar al puerto de Veracruz o a la ciudad deOaxaca o Campeche 300 maquiladoras, esas ciudadesdesquiciarían completamente su vida local. Si quere-mos resultados diferentes, obviamente tenemos queromper con esa inercia, que no se está rompiendo eneste momento.

En el gobierno de Vicente Fox la transferencia dedinero ha sido extraordinariamente superior hacia esta-dos y municipios, pero aun cuando el estado de Chiapasrecibe dos veces más que el estado de Tamaulipas, nose ve que Chiapas avance; lo mismo pasa con Oaxaca,no se ve que incremente sus niveles de vida, ¿por qué?Porque la respuesta no es el dinero, la respuesta es lalibertad, la autonomía.

Los diputados del PRI, del PAN y del PRD no hemosentendido la importancia de esta reforma estructural yseguimos creyendo, equivocadamente, que el cambioen el régimen fiscal de Pemex, las inversiones en elsector privado, la reforma laboral y la reforma hacendariavan a lograr cambiar el nivel de vida de la gente.

Ciertamente van a ayudar, pero si no los ligamos alos ciudadanos en un proyecto de desarrollo nacional,no va a funcionar; si no metemos a los 105 millones demexicanos en un proyecto nacional claro, que enten-damos, y en el cual nos comprometamos a partir de losresultados en lo local, esto no va a funcionar.

La reforma, el cambio de fondo, es esto, porque tieneque ver con el coraje personal, tiene que ver con elentusiasmo personal, que no se da aquí en la Plaza deGaribaldi en el Distrito Federal, sino allá en el pueblitopequeñito del estado de Sonora, o de San Luis Potosí ode Colima, allá se da; y nosotros queremos seguir cam-


biando aquí los ramos, los montos, las formas y la fis-calización.

Tenemos que dejar un poquito que la gente tomesus propias decisiones, aun cuando se equivoque, auncuando cometa errores; el problema es que no hemosdejado que el pueblo mexicano cometa errores. Segui-mos diciéndole: “tú eres corrupto, te compras Suburbans;tú eres corrupto, no reportas los gastos; tú eres ineptoy estás impreparado; por lo tanto, yo te tengo que decirqué hagas”.

No es cierto, así lo hemos acostumbrado a que ac-túe, así le hemos dicho que es natural que actúe. Esmomento de darle poder al ciudadano, para que ahorasí, con esa revolución desde abajo, le exija a su ayun-tamiento resultados. Y entonces sí, a partir de que serindan cuentas, no a México, sino al ciudadano, que esel que vota y el que paga impuestos, se habrá de tenermucho más cuidado.

Para finalizar, ¿qué es lo que falta?

1. Establecer en la Constitución un principio rectorde las relaciones entre los tres órdenes públicos,en la subsidiariedad.

2. Establecer la urgencia de planear, no a tres años,sino a largo alcance.

3. Permitir la reelección de los integrantes de losayuntamientos.

4. Medir los resultados (muy importante).5. Asignar recursos no solamente por pobreza y

por población, sino también por resultados.

Obviamente esto no es todo, hay mucho más; hay laintención de incluir en el artículo 40 algo muy radical,que es integrar o definir en la Constitución un Estado


Federal, compuesto no solamente por las entidadesfederativas y los poderes de la Unión, sino tambiénpor los municipios. Si se logra que estos cinco aspec-tos avancen más rápidamente, este país, sin duda, en-trará en una dinámica en la cual los ayuntamientos, apartir de ser reconocidos, de poder ser reelectos, depoder ser calificados, de poder ser sujetos de asigna-ciones adicionales por su aportación al Producto Inter-no Bruto, se convertirán de agentes públicos, quesolamente se dedican a recoger la basura, en agentesque se dediquen a fomentar los niveles de educación ya crear fuentes de empleo mejor pagadas.

El federalismo es un concepto consolidado con la con-sumación de la independencia de los Estados Unidosde América. De acuerdo con Felipe Tena, los dos fac-tores determinantes de la adopción de este tipo degobierno fueron la independencia de las 13 coloniasentre sí y su respectiva dependencia hacia la coronainglesa. Las colonias se vieron en la necesidad de unir-se y de fortalecer su unión a fin de presentar un frentecomún en su lucha contra Inglaterra.

El resultado de esta experiencia es el sistema fede-ral que

consiste en un gobierno nacional, ejercido directamente so-bre los súbditos y no por mediación de los Estados, que des-

plaza dentro de su propia esfera limitada, a la autoridad de

éstos; pero al mismo tiempo los Estados conservan su go-bierno propio y directo en todo lo no otorgado al gobierno

nacional por la Constitución, la cual de esta suerte señoreaba

y unificaba a los dos órdenes.1

La asociación de municipios:un desafío a los esquemasde relación intergubernamental

María Eugenia González AlcocerEunice Karimy Lerín de León

1 Felipe Tena, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México,1998.

112 María Eugenia González y Eunice Karimy Lerín

Este sistema fue considerado al cabo del tiempo sus-ceptible de ser utilizado en otros Estados que no guar-daban similitud en sus desarrollos históricos, indepen-dizando el sistema federal del fenómeno histórico propiode las colonias norteamericanas que le dieron origen ytrasladándose a otras naciones, entre ellas a México.

El federalismo ocupa un lugar preponderante en eldebate político nacional desde los albores del Méxicoindependiente, su desarrollo durante el siglo XIX se re-fleja en las constituciones de 1824 y 1857. A pesar dela expresión de las intenciones federalistas del país enlos ordenamientos jurídicos, éstas no llegaron a con-cretarse. El nacimiento del siglo XX vino acompañadode una revolución social gestada desde la periferia,que incluía dentro de su ideología característicasfederalistas. Sin embargo, la particularidad del régimenposrevolucionario generó una concentración del podery de las competencias, facultades y recursos en el go-bierno federal, en detrimento de la soberanía de losestados y la autonomía de los municipios (Figura 1).

La centralización de las decisiones gubernamentalescaracterizó al sistema político prácticamente hasta losochenta. Las rupturas del consenso institucional, auna-das a la desfavorable situación económica, llevaron areplantear el ejercicio del gobierno bajo una óptica deeficiencia, con un reparto de facultades y recursos me-nos centralizada (Figura 2). El regreso al federalismose percibió como la forma ideal para promover undesarrollo más armónico de los estados y municipios.

Actualmente el federalismo es una de las cinco nor-mas básicas de acción gubernamental contenidas en elPlan Nacional de Desarrollo y representa una estrate-gia por parte del gobierno federal para establecer unequilibrio distinto entre los órdenes de gobierno (Figu-

113La asociación de municipios: un desafío a los esquemas

Figura 2Modelo de autoridad coordinada.

Relaciones interdependientes

Fuente: Deil Spencer Wright, Understanding Intergovern-mental Relations, 2a. ed. Brooks/Cole Publishing.

Gobiernonacional

Gobiernoestatal

Gobiernolocal

Figura 1Modelo de autoridad inclusiva.Dependientes jerárquicamente


Gobiernonacional

Gobiernoestatal

Gobiernolocal


ra 3). En el fondo, se trata de un esfuerzo por marcaruna corresponsabilidad en el ejercicio de gobierno ytiene su origen en necesidades económicas y políticas.En lo económico, el modelo de competencia exige unuso cada vez más eficiente de los recursos públicosescasos en todos los órdenes. En lo político, la funcio-nalidad del poder depende del nuevo arreglo de pe-sos y contrapesos dentro del sistema político; además,la emergencia de la sociedad civil y sus organizacio-nes exige pluralidad y apertura dando nuevo sentido ala concertación, cuya manifestación en los espacioslocales es cada vez más concreta.

Figura 3Modelo de autoridad traslapada.

Relación interdependiente negociación


Gobiernonacional Gobierno

estatal

Gobiernolocal

Nacional

Estatal

Localnacional/local

estatal/local

nacional/estatal


Con el federalismo se busca corregir las grandesdisparidades regionales, la ausencia de recursos finan-cieros en los gobiernos locales y la carencia de meca-nismos de coordinación intergubernamental.

1. En lo referente a las finanzas municipales pue-den observarse los siguientes problemas:

• Dependencia política de las transferencias deingreso y gasto. El 79% de los ingresos de losmunicipios corresponde a recursos de origenfederal (Gráfica 1).

• Profundización del desequilibrio vertical y ho-rizontal de las finanzas públicas de los tresórdenes de gobierno.

• Limitaciones legales para fortalecer a estadosy municipios en materia fiscal y de políticasocial.

Fuente: Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobreDesarrollo Social 2002.

Gráfica 1Promedio nacional de ingresos municipales 2001

Aprovechamientos2%

Participaciones37%

Ramo 33 FISM

24%

Ramo 33 FAFOUM

18%

Productos1%

Derechos5%

Impuestopredial

5%

Otrosingresos

7%

Préstamos1%


• El gasto de los municipios no se refleja nece-sariamente en un incremento de la infraestruc-tura básica y de servicios públicos (Gráfica 2).

• Montos y criterios de distribución de partici-paciones federales sin asociación efectiva alesfuerzo fiscal y al resarcimiento.

• Falta de transparencia en los mecanismos dedistribución de determinadas transferencias fe-derales.

• Debilidad de las instancias de coordinaciónfiscal además de que los municipios no parti-cipan en ellas.

• Ineficiencia en las tareas de recaudación. Unode los factores a este respecto que resultaclave es la actualización de los valores catas-trales; en el país sólo 57% de los municipios

Gráfica 2Promedio nacional de egresos municipales 2001

Obra pública36%

Transferencias8%

Renta deinmuebles

1%


Servicios generales13%

Servicios personales24%

Materiales ysuministros

9%

Inversiones4%

Pago de deuda2%

Otros2%


tiene actualizado su catastro, mientras que enlos municipios urbanos asciende al 74% (Grá-fica 3).

Gráfica 3Promedio nacional de valores catastrales actualizados, 2002


80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Nacional

Sí No

57%

43%

NoSí

74%

26%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

SUN


2. Las disparidades del desarrollo regional encuen-tran algunas de sus causas principales en lossiguientes aspectos:

• Las transferencias federales no han contribui-do a disminuir la brecha entre las regiones demayor y menor desarrollo.

• No se conocen con certeza los impactos delas aportaciones federales en el desarrollo na-cional equitativo.

• Existen tensiones derivadas de la ausencia decanales institucionales de comunicación parael desarrollo de programas regionales.

3. En lo referente a los mecanismos de coordina-ción intergubernamental, el diagnóstico es el si-guiente:

• No se ha evaluado integral y consistentementela redistribución de las competencias guber-namentales.

• Las facultades expresas de la Federación aúnreflejan una visión desarrollista vertical.

• Se presenta una ausencia de principios clarosy bien definidos para las relaciones intergu-bernamentales.

• Las relaciones intergubernamentales son ver-ticales, pero institucionalmente desfasadas tantoen tiempo como en disposición de los gobier-nos de los tres órdenes.

Estos aspectos inciden directamente en detrimentode la autonomía municipal, por lo que resulta necesa-rio consolidar un cambio en las relaciones interguber-


namentales al interior del orden federal mexicano. Porrelaciones intergubernamentales se entiende un con-tingente de actividades e interacciones que tienen lu-gar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivelterritorial de actuación.

La perspectiva de las relaciones intergubernamentalesofrece la posibilidad de considerar diversos aspectos,en espacios de gobierno distintos, para explicar el com-portamiento complejo seguido por los actores, en lamanipulación de los elementos y recursos diversos paraconcretar acciones públicas. Desde esta perspectivade las relaciones intergubernamentales podemos defi-nir al federalismo como un sistema de reglas para ladivisión de responsabilidades de política pública entreun número de agencias gubernamentales autónomas.La importancia del municipio desde este mirador escentral pues es justamente esta organización el lugarde condensación de la administración pública en suexpresión local.

La red de conexiones gubernamentales convierte ala administración municipal en una institución de laadministración pública local con relaciones inter eintragubernamentales que transitan a través de los ór-denes de gobierno, sin embargo estas relaciones seenmarcan en un esquema vertical, definido de estamanera tanto por la consideración de los procesos anivel de sistemas, como por la normatividad y el dise-ño de políticas públicas desde un punto de vista jerár-quico, como puede apreciarse en la Figura 4.

Los procesos más importantes de ámbito guberna-mental pasan a través de la regulación central que in-cide en los gobiernos locales, en la incorporación deestructuras estatales y municipales a los programas fe-derales, así como en las ayudas financieras y transfe-


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rencias que se otorgan entre ámbitos de gobierno. A loanterior, deben agregarse las instancias sectoriales don-de concurren los gobiernos federal y estatal. Los es-quemas de descentralización de recursos y capacidadesde la Federación a los estados y municipios bajo esteesquema vertical, no resultan ser suficientes como parafortalecer y apoyar a los gobiernos municipales a en-frentar integralmente sus carencias y rezagos, así comopara satisfacer las demandas de la ciudadanía y losretos de su desarrollo acumulados por años.

Es indispensable fortalecer los mecanismos conven-cionales de federalización, ya que son una condiciónnecesaria para el fortalecimiento de los municipios,aunque no única, porque aunado a ello se requierecomplementarlos a través de una red horizontal quefacilite las relaciones al interior de los órdenes de go-bierno, mediante fórmulas asociativas entre gobiernoslocales, para fortalecer el entramado institucional gu-bernamental no sólo de arriba abajo, sino también demanera adyacente entre iguales.

El papel de los gobiernos locales ha cobrado un sen-tido distinto, dejando de ser exclusivamente el eslabónfinal donde confluían las decisiones centralizadas (fede-rales), para convertirse en un espacio revalorizado decontacto directo y concertación con los ciudadanos. Laimportancia estratégica que adquieren los gobiernosmunicipales en este proceso se aprecia principalmen-te en tres ámbitos:

1. El de la productividad y competitividad económicaque se desarrolla en el contexto territorial, en dondelos gobiernos locales son responsables de la existenciade infraestructura y tecnología adecuadas y de un sis-tema de comunicación que asegure conectividad tanto


en el flujo de personas como de información y mer-cancías; desde luego de la existencia de recursos hu-manos, con acceso a la educación, capacitación y for-mación, en condiciones de vida aceptables en lo quetiene que ver con vivienda, servicios urbanos, salud yabasto.

La problemática de los servicios públicos e infraes-tructura es, sin lugar a dudas, un espacio clave de larealidad municipal. La articulación particular de res-puestas y políticas municipales se teje alrededor delas demandas de públicos concretos, y –las más de lasveces– están estrechamente conectadas con la procu-ración de servicios que inciden directamente sobre lacalidad de vida de los ciudadanos.

El comportamiento de los servicios públicos e infra-estructura municipales parte de la consideración de unconjunto de categorías básicas de análisis, entre lascuales destacan la cobertura y la calidad (integrandouna perspectiva que recoge la eficacia, eficiencia yrentabilidad). Sin embargo, existen notorias diferenciasen cuanto al grado de responsabilidad asumido por losmunicipios en el manejo de los servicios, éste por logeneral tiene una relación directa con sus condicionesde desarrollo.

La existencia de infraestructura y el acceso a losservicios prestados por el gobierno son un indicativodel grado de desarrollo y se vinculan estrechamente ala calidad de vida de la población. La cobertura de máso menos número de usuarios tendrá una repercusióndirecta en el desarrollo económico, el ambiente socialy el probable clima político.

El sistema de servicios públicos municipales se ca-racteriza por su atraso técnico, por no estar suficiente-mente extendidos y por su baja calidad. Los servicios


que cuentan con mayor cobertura en las cabecerasmunicipales son: agua potable con un promedio para1995, 2000 y 2002 de 97%, panteones con 84%, alum-brado, 80%, seguridad pública, 77%, recolección debasura, 70%, y transporte con 67%. En contraste, losque cuentan con menor cobertura son tránsito y vialidad,33%; mercados y centrales, 45%; rastros, 51%, y pavi-mentación y drenaje, 53% (Gráfica 4).

Los niveles de cobertura de servicios públicos des-cienden hacia el interior del municipio. Los de mayorcobertura son nuevamente panteones, 66%, alumbradoy agua potable, 59%, recolección de basura, 43%, se-guridad pública, 37%, y transporte, 32%. Los que cuen-ta con menor cobertura son mercados, centrales y rastroscon 18%, pavimentación, 27%, tránsito y vialidad, 28%,y drenaje, 31 por ciento.

Los principales obstáculos que enfrentan los munici-pios para mejorar las condiciones de prestación de losservicios públicos en opinión de los presidentes muni-cipales, de acuerdo con la Encuesta Nacional sobreDesarrollo Institucional Municipal 2000, son:

a) Falta de recursos financieros.b) Problemas administrativos.c) Falta de personal capacitado.d) Dispersión de la población.e) Condiciones geográficas del municipio.

2. La gestión administrativa municipal. El segundoaspecto señala fortalecer el potencial de los gobiernoslocales como formas ágiles de gestión que desarrollenla modernización tecnológica, la ampliación de sus re-cursos financieros, las competencias administrativas yla capacitación y profesionalización de su personal.

Gráfica 4Cobertura de servicios públicos

Fuente: Encuesta Los Municipios en México, Cedemun 1995, EncuestaNacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social 2002, EncuestaNacional sobre Desarrollo Institucional Municipal 2000.

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Seguridad pública

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Otros

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Tránsito y vialidad

2


La situación de las administraciones locales obede-ce, entre otras razones, a:

• El proceso de descentralización ha carecido deuna estrategia coherente, permanente y con me-tas claras.

• Descentralización insuficiente en los ámbitos pro-ductivos del desarrollo.

• Las leyes secundarias no han sido totalmente ac-tualizadas (Gráfica 5).

• Falta de continuidad de los funcionarios y perso-nal operativo municipales y de las políticas pú-blicas, ocasionada entre otros aspectos por losperiodos trianuales (Gráfica 6).

• Los esquemas centralizados y verticales de pla-neación y ejecución de las políticas públicas sereflejan tanto en las áreas que los presidentesmunicipales prefieren reforzar en sus administra-ciones (Gráfica 7), como en la existencia mismade áreas destinadas a esta función (Gráfica 8).

• Deficiente difusión de mecanismos para mejorarla gestión administrativa municipal, como la in-corporación de tecnología. Podemos mencionarcomo ejemplo que a pesar de que 83% de losmunicipios cuenta con equipo de cómputo, sólo4% tiene acceso a Internet y por tanto a herra-mientas como la capacitación a distancia y lainformación, entre otras (Gráfica 9).

3. La articulación de espacios territoriales coherentesque por su vecindad comparten problemas y necesida-des comunes, pero que mantienen identidades propias,permite el reconocimiento y la expresión de instru-mentos que facilitan las soluciones administrativas y


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Responsable del Área deParticipación Social

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funcionales que hacen compatibles los ámbitos locales.Este aspecto desarrolla mecanismos de integración querespetan las diferencias al tiempo que fortalecen larepresentación y participación social.

Los municipios se encuentran relacionados entre sí,por lo que su problemática no puede ser abordadacomo si se tratara de cuestiones aisladas. En los últimosaños la dinámica de crecimiento de los centros pobla-cionales ha tendido a incrementar esta interdependen-cia de los gobiernos locales; algunos de los fenómenosmás comunes son:

a) Ciudades que rebasan los límites del municipioque originalmente las contuvo y se han extendi-do sobre las circunscripciones vecinas.

b) Ciudades situadas en municipios contiguos quehan establecido en su crecimiento contacto físi-co, dando lugar a “conurbaciones”.

c) Ciudades de municipios vecinos que mantienenuna intensa relación socioeconómica entre ellassin que necesariamente medie una continuidadurbanística. En este caso hablamos de una rela-ción más funcional que geográfica, como en losdos casos anteriores.

Las zonas metropolitanas representan los elementosde mayor jerarquía del sistema urbano nacional, yaque en ellas se genera 71% del producto interno brutodel país y tienen el potencial de incidir de manerafavorable en el desarrollo económico y social de susrespectivas regiones. Sin embargo, su aprovechamien-to como elementos articuladores del desarrollo requie-ren la participación de los diferentes sectores y órdenesde gobierno en instancias de coordinación que propi-


cien la toma de decisiones concertada sobre una basecomún.

Al fungir como centros de actividad económica y deprestación de servicios a nivel regional, las zonas me-tropolitanas representan una gran oportunidad para pro-pagar el desarrollo económico y social más allá de suspropios límites territoriales, lo que requiere del ópti-mo aprovechamiento de sus ventajas competitivas, in-cluidos sus recursos humanos y materiales. En estesentido, la planeación, coordinación y administraciónmetropolitana son instrumentos clave para incidir posi-tivamente en el patrón de organización espacial, en elordenamiento de territorio y en la sustentabilidad deestos centros difusores.

Esta situación plantea nuevos retos en materia dedefinición de competencias y de coordinación entrelos tres órdenes de gobierno, los cuales posibilitenla planeación y administración integral del territorio, lagestión eficiente de los servicios públicos y el ejerci-cio pleno de los derechos de los ciudadanos, asimismointegrar las necesidades y demandas de la ciudadaníaa través de la participación de la sociedad civil organi-zada –elementos indispensables para la gobernabilidady el desarrollo sustentable de las metrópolis del país–,mediante esquemas flexibles que permitan a los muni-cipios dar respuesta eficaz y eficiente a la poblaciónen general, con especial énfasis en los grupos menosfavorecidos, como la población emergente o en condi-ciones de marginación, las mujeres, los adultos mayo-res, los niños y los indígenas.

Las relaciones horizontales entre municipios abarcanámbitos que van desde el desarrollo económico, socialy cultural, tanto en municipios de la misma entidadfederativa, pasando por municipios de diferentes esta-


dos, hasta aquellos casos que relacionan a centrospoblacionales nacionales con los de los países veci-nos, a lo largo de las fronteras del país (Figura 5).

La adecuada gestión de la problemática intermunicipalrequiere la concurrencia de dos o más gobiernos muni-cipales; a menudo algunos de los principales obstácu-los se originan en que los planes y programas puedeno no corresponderse, en la normatividad heterogénea,en la existencia de diferencias políticas y administrati-vas, en la carencia de mecanismos tanto financieros

Figura 5

Artículo 115 constitucionalLey de Coordinación Fiscal

Atribuciones Funciones

Competencias

EstadosFederación

Municipios


como de simplificación administrativa y en la falta defórmulas asociativas.

En consecuencia, se requiere conocer mejores fór-mulas asociativas de superación de las estructuras mu-nicipales fragmentadas para mejorar la planeación yadministración del territorio, la gestión eficiente de ser-vicios públicos y el ejercicio pleno de los derechos delos ciudadanos.

La asociación municipal:un instrumento del federalismo

Una de las principales fórmulas asociativas es el asocia-cionismo intermunicipal, que ha sido desarrollado enmuchos países. Por ejemplo, la legislación españolareconoce el derecho de los municipios a asociarse en-tre sí en mancomunidades para la ejecución en comúnde obras y servicios de competencia municipal. En elcaso francés la intercomunalidad es la principal formade gestión pública de los 36 mil municipios del país,mientras que en Estados Unidos los gobiernos localesse asocian en cooperaciones intergubernamentales.

En el caso de México, la fórmula de asociación mu-nicipal se encuentra estipulada dentro de las basesjurídicas mexicanas en el artículo 115 constitucional,numeral III, inciso i), párrafo tercero:

Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos,podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación

de servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones

que les correspondan. En este caso y tratándose de la asocia-ción de municipios de dos o más estados, deberán contar con

la aprobación de las legislaturas de los estados respectivos.


Así como en las constituciones políticas de las enti-dades federativas y en las leyes orgánicas municipales(o su equivalente). Sin embargo, existe una gran hete-rogeneidad tanto en las actualizaciones como en loscontenidos de estas normas (Cuadro 1).

Los principales mecanismos de relaciones intergu-bernamentales entre municipios son:

1. La cooperación. Se refiere a mecanismos de co-laboración para obrar conjuntamente, formaliza-dos mediante una declaratoria de intenciones.

2. La coordinación, que es la colaboración interins-titucional sin que se afecten las atribuciones delos participantes en la materia correspondiente,limitándose a acuerdos en los que se estipula laconcurrencia de los órdenes de gobierno en unamateria determinada.

3. La asociación de municipios, que se entiendecomo la unión voluntaria de municipios, con baseen un acuerdo formal entre ayuntamientos, conpropósitos y fines específicos para mejorar laprestación de servicios públicos o para hacermás eficiente el ejercicio de las funciones queles competen, en sus respectivos territorios, me-diante esquemas flexibles de asociación.

Las principales ventajas de la asociación de munici-pios para la solución de problemas comunes son:

1. Genera economías de escala, ya que el costo dela prestación de un servicio o una función públi-ca disminuye al aumentar la escala en que seproduce. Lo anterior debido a la indivisibilidadde ciertos equipos o procedimientos técnicos, o


Cuadro 1Actualización de las legislaciones localesa

en relación con la asociación municipal

** Constitución no actualiza, Ley actualizada.a Por legislaciones locales se entiende la Constitución Política del estado yla Ley Orgánica Municipal.

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No requierenaprobacióndel Congreso

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Total: 5estados

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Constituciónactualizada

Ley parcialmenteactualizada

Consideras losaspectos materiade asociación

Baja CaliforniaSurCoahuilaDurangoHidalgoMichoacánNuevo LeónPueblaQuerétaroQuintana RooZacatecas

Total: 10estados

Estados conlegislacioneslocales no

actualizadasRequierenaprobacióndel Congre-so paraasociarse

ChiapasGuerreroTlaxcalaYucatán

Total: 4estados


por los costos de diseño, investigación y desa-rrollo, que al ser asumidos por la asociación dis-minuyen el costo individual de cada municipio.

2. Mejora la planeación y la administración del terri-torio, al considerar las necesidades y los problemasde los asentamientos humanos de manera inte-gral, superando los límites territoriales del muni-cipio sin menoscabo de la autonomía municipal.

3. Permite realizar acciones que el municipio nopodría llevar a cabo por sí solo, potenciando elactuar de manera conjunta y el uso más racionaly estratégico de los recursos financieros, mate-riales y humanos.

4. Facilita emprender acciones de carácter regionaly aprovechar el potencial de cada territorio paragenerar polos de inversión, facilitar la genera-ción de actividades económicas y reducir lasdisparidades entre concentraciones económicasaltamente relacionadas pero escasamente articu-ladas.

5. Propicia la homogeneización del marco legal delos municipios para facilitar la articulación deinstancias operativas y administrativas del terri-torio, que garanticen la efectividad y certeza ju-rídica de la asociación municipal, con el propósitode volver más eficiente la acción gubernamentalen lo que se refiere a las nuevas dinámicas es-paciales.

6. Favorece la transparencia y la rendición de cuen-tas, tanto entre los municipios participantes comohacia la sociedad.

En este contexto, la asociación municipal permitereforzar las prácticas de desarrollo local mediante la


puesta en marcha de un esquema de gestión y admi-nistración de alcance intermunicipal a través de forta-lecer la integración y articulación de los gobiernoslocales en asociaciones.

La figura de la asociación municipal permite a losmunicipios desarrollar sus propios esquemas de des-centralización horizontal; entendiendo por esto un pro-ceso de gestión pública local en la toma de decisionesentre entidades públicas con atributos de gobierno, conlo que es posible generar una herramienta institucional,con todo lo que ello implica:

1. Marco legal (estatutos y reglamento). La impor-tancia de formalizar la asociación municipal me-

Gráfica 10Asociación de municipios

Total de municipios en el 2000: 2 427

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78% NO

22% SÍ

Total de municipios en el 2002: 2 430

484 municipios asociados

80% NO

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diante un marco normativo adecuado consiste enla optimización de los siguientes aspectos:

a) Gubernativo. Aportan una imagen de la so-ciedad de municipios ante la comunidad des-de el punto de vista político y administrativoya que establecen los principios de actua-ción de la asociación respecto a los gober-nados.

b) Jurídico. Evitan la improvisación o actuaciónsubjetiva de la asociación frente a sucesos,actos y situaciones de carácter legal; el regla-mento resguarda jurídicamente la decisión,validándola frente a cualquier posible recursoo interpretación.

c) Administrativo. Genera un orden al definir fa-cultades, atribuciones, funciones, responsabi-lidades y obligaciones de la asociación, de losmunicipios y de los servidores públicos muni-cipales en el ejercicio de la función pública.

d) Social: Garantiza a la comunidad que los ac-tos de la asociación municipal se fundamen-tan en el principio de la legalidad y, en con-secuencia, puede la población recurrir ante lasociedad, el ayuntamiento (o el órgano regu-lador, o de control) para solicitar servicios dediversa índole con un conocimiento básicode su función en el ámbito local.

2. Esquema de administración más eficiente y com-partido, por lo que es necesario especificar loselementos administrativos genéricos necesariospara la función de la asociación municipal, entrelos que podemos mencionar:

Gráfica 11Formalización de las asociaciones, 2002

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Órgano de gobierno yadministración 44%

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Comité devigilancia 20%

Gráfica 12Órganos o comités de representación, 2002

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a) El modelo o conjunto de modelos administra-tivos, los cuales consideran las formas de eje-cución de políticas concretas en el ayunta-miento que son presentadas explícitamenteen un cuerpo agregado. En resumen, puedepensarse en el marco formal de estructuras yfunciones.

b) Los manuales generales de organización, ex-plicando maneras de actuar y relaciones fun-cionales para cumplir los objetivos.

c) Sistemas y procedimientos específicos paramanejar los recursos humanos, físicos y finan-cieros, detallando maneras de realización delabores o tareas concretas en cada área.

d) Tecnologías de aplicación en áreas o tareasespecíficas.

3. Marco de fortalecimiento institucional, así comotener la capacidad de decisión política, puestoque la figura municipal cuenta con el respaldode cada uno de los ayuntamientos vecinos invo-lucrados, libre y voluntariamente, en una apues-ta común para solventar sus problemas locales-regionales en la provisión y prestación deservicios públicos, lo anterior brindado tanto porlas características como por los principios de lasasociaciones municipales (Figura 6).

La asociación municipal es un tema que paulatina-mente se ha incorporado en las agendas de los munici-pios del país; hasta el 2002 sólo 20% de los municipioshabía recurrido a esta fórmula. De estas asociaciones,30% contaba con la aprobación de la legislatura local,42% no contaba con esta aprobación y en el 28% res-


Figura 6Asociación de municipios

Pro

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í No altera la autonomía ni lasfacultades de cada gobiernomunicipal en lo particular

Permite hacer más eficiente laprestación de los servicios y mejorar

el ejercicio de una función

MunicipioA

MunicipioB

MunicipioC

tante no existió acuerdo formal. De los 484 municipiosque recurrieron a la asociación, 44% cuenta con órga-no de gobierno y administración, 20% cuenta con co-mité de vigilancia, y en 17% no existe ningún tipo derepresentación.

En general, las experiencias de asociación munici-pal son consideradas como buenas en 75% de los ca-sos y el porcentaje esperado de continuidad es de60%. De acuerdo con los presidentes municipales, elprincipal resultado obtenido fue el beneficio de la po-blación (27% de los casos), seguido del mejoramientode la cobertura de servicios (17%) y del mejoramientode la capacidad financiera (16%) (Gráfica 14).


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Estudio de caso de la asociación de municipiosde la Zona Norte del estado de Guerrero

Datos generales de los municipios

El estado de Guerrero está situado en la región meri-dional de la República Mexicana, sobre el océano Pa-cífico. Su extensión territorial es de 64 282 km2, quecorresponden al 3.3% del territorio nacional, ocupandoel 14O lugar con relación a las demás entidades fede-rativas. El estado de Guerrero está dividido, por suscaracterísticas geográficas y económicas, en siete zonas:Costa Chica, Costa Grande, Montaña, Sierra, Centro,Norte y Acapulco, en donde se distribuyen 76 muni-cipios.

La Zona Norte limita de oeste a este con los estadosde México, Morelos y Puebla, y se encuentra conforma-da por 16 municipios, de los cuales ocho se encuen-tran involucrados en el proyecto de intermunicipali-dad a saber: Atenango del Río, Buenavista de Cuéllar,Cocula, Copalillo, Cuetzala del Progreso, Huitzuco de losFigueroa, Iguala de la Independencia y Tepecoacuilcode Trujano.

Los municipios que integran la asociación son he-terogéneos, como puede apreciarse en el Cuadro 2.

Los índices de marginalidad de los municipios va-rían desde bajo en el caso de Iguala, medio en Bue-navista, alto para Atenango, Cocula, Cuetzala, Huitzucoy Tepecoacuilco, y muy alto para Copalillo. Los muni-cipios de Copalillo y Tepecoacuilco son los que tienenmayor población indígena, con 80% y 21.8% respecti-vamente.


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Descripción de la problemática

En el caso de los residuos sólidos generados en la ZonaNorte de Guerrero, la problemática detectada en elestudio de prefactibilidad para el manejo de los resi-duos sólidos que realizaron los municipios, se resumeen los siguientes aspectos: las autoridades encargadasde los sistemas de aseo urbano no cuentan con ele-mentos técnicos, administrativos y financieros suficien-tes para la solución adecuada a la problemática delmanejo de los residuos sólidos municipales. Los muni-cipios cuentan con un departamento de limpia produc-to de años de improvisación, operado bajo esquemasobsoletos y con una serie de vicios administrativos yoperativos que es necesario erradicar.

De acuerdo con lo anterior, es constante la carenciade equipamiento adecuado para las actividades del sis-tema de aseo urbano, y las flotillas de recolección soninsuficientes para brindar una cobertura completa a laciudad. Los vehículos de recolección utilizados no sonlos adecuados y casi siempre son mal operados. Noexiste diseño de las rutas de recolección. Los costos deoperación son muy elevados. Cada municipio cuentacon su propio sitio de disposición final, sin embargoestos sitios son tiraderos a cielo abierto con un altopotencial contaminante.

Al detectar que esta problemática se presentaba demanera común en los municipios de la Zona Nortede Guerrero, resultó conveniente establecer una solu-ción integral al manejo de los residuos sólidos, de locontrario se corría el riesgo de que las acciones decada municipio fueran vanas por la dispersión de losesfuerzos y los recursos.


Descripción del caso

Las autoridades de ocho municipios de la Zona Nortedel estado de Guerrero, preocupadas por dar solucióna la problemática compartida en materia de serviciospúblicos y de las funciones de su competencia, enparticular en lo relativo a los problemas de salud ymedio ambiente, iniciaron un proceso de gestión paradeterminar los elementos necesarios para llevar a caboel mejoramiento de sus municipios desde un punto devista integral. Esta preocupación ha derivado en el Pro-yecto de Intermunicipalidad que se impulsa desde laAsociación de Municipios de la Zona Norte del Estadode Guerrero (AMZNEG), formalizada el 28 de noviembredel año 2003 mediante el decreto núm. 75 celebradopor el H. Congreso del Estado de Guerrero.

Antecedentes y orígenes del programa

El objetivo del trabajo conjunto de los municipios de laZona Norte de Guerrero consistió en identificar las áreasde oportunidad que tiene cada uno de los ocho ayunta-mientos para mejorar en lo individual su capacidad degestión, así como determinar aquellos ámbitos de ac-tuación que podían desarrollarse de manera más efi-ciente en un esquema de colaboración intermunicipal.De esa manera la propuesta para generar la intermuni-cipalidad se concretó en torno a futuras acciones con-juntas en materia de: a) contaminación de ríos y cuerposde agua en la región; b) manejo integral de los resi-duos sólidos municipales; c) optimización de recursosmunicipales, y d) seguridad pública.


¿Por qué realizar el proyecto de manera asociada? Lajustificación presentada por los municipios sobre la con-veniencia de realizar las acciones de manera conjunta,y superar las diferencias existentes entre ellos tantode partido como de tamaño y capacidad económica y degestión, fue la consideración de que la intermuni-cipalidad, al privilegiar la cooperación con base en lasacciones de la gestión pública local, permite potenciarla eficiencia y la eficacia. Consideraron a la intermu-nicipalidad como una innovación administrativa enca-minada a solucionar problemas que un municipio solono podría resolver, o que en conjunto se resuelve demejor manera y con mayores ventajas (Cuadro 3).

Los municipios concibieron a la intermunicipalidadcomo una nueva modalidad de la gestión pública localresultado de las transformaciones políticas institucionalesque proveen al municipio de una mayor autonomía ensu gobierno y administración. La intermunicipalidad,exponen los municipios, puede convertirse en el refe-rente ideal para México en sus procesos de transfor-mación institucional, ya que propicia la descentralizacióny el fortalecimiento de la administración pública local.

Desarrollo de la experiencia

La construcción de la AMZNEG se inició durante el 2003;el primer paso consistió en determinar la problemáticaen común, para lo cual los municipios interesados rea-lizaron una serie de reuniones de las que se despren-dió una agenda de asuntos a solucionar de maneraconjunta, posteriormente se consensaron las ventajasde llevar a cabo acciones a través de una asociación demunicipios; lo anterior se hizo constar en un acta


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de cabildo donde se especificaron los puntos resoluti-vos del acuerdo en que se determinó la convenienciade la asociación. El siguiente paso consistió en nom-brar una comisión o comité técnico encargado de ges-tionar la formalización de la asociación. Los municipiosbuscaron apoyo para la constitución de la asociación,recibiendo asistencia técnica y respaldo financiero porparte del Programa de Coinversión Municipal del Insti-tuto Nacional de Desarrollo Social.

Para iniciar el proceso de formalización de la asocia-ción de municipios fue necesario revisar el marco jurí-dico de la entidad, para cubrir con los requisitos quese establecen. En el caso particular del estado de Gue-rrero, la legislación no ha sido actualizada conforme alas reformas de 1999, por lo que los municipios requi-rieron autorización del Congreso para asociarse. El pro-ceso de formalización inició con la presentación antesus respectivos ayuntamientos, por parte de la comi-sión, de:

1. Acuerdo de cabildo de cada municipio partici-pante que contenía: a) el proyecto de asocia-ción; b) la aportación de los recursos del munici-pio al financiamiento del proyecto, con base enla estructura financiera acordada; y c) el ejecutordel proyecto.

2. Proyecto de convenio y proyecto de reglamentopara constituir la asociación municipal.

Es importante mencionar que el diseño de los es-quemas de decisión, administrativos y financieros de laasociación debe corresponder a las necesidades espe-cíficas de cada caso, por lo que su definición y crea-ción se diseñaron de manera particular y respondieron


al diagnóstico de los siguientes estudios realizados enese año: a) diagnóstico institucional de los ocho muni-cipios; b) estudio de la contaminación de aguas super-ficiales; c) estudio para mejorar los ingresos propios;d) estudio de seguridad pública; e) estudio de prefac-tibilidad para el manejo de los residuos sólidos (basu-ra); y f ) capacitación, equipamiento e inicio del fun-cionamiento de la intermunicipalidad.

Como resultado de los estudios y análisis técnicos seestableció la propuesta para aplicar un esquema regio-nal para el manejo integral de los residuos sólidos mu-nicipales a través de la implementación de un organismooperador de nuevo tipo, con la finalidad de priorizar lasustentabilidad y la participación conjunta de todos lossectores sociales. Se buscó iniciar el impulso de solu-ciones adecuadas a la realidad de la región medianteel empleo de tecnologías alternativas y equipamientosno convencionales y de bajo costo.

Para el año 2004, con la participación de la Asocia-ción de Municipios y el apoyo del programa Hábitatde la Secretaría de Desarrollo Social, se inició la cons-trucción del Sistema Regional de Recolección y Dispo-sición Final de Basura para lo cual se efectuaron lassiguientes acciones: a) se efectuaron los estudios parael emplazamiento de los sitios de los rellenos sanita-rios considerados en el Proyecto de Asociación; b) seelaboraron los términos de referencia para el proyectoejecutivo del Sistema Regional; y c) se realizaron losestudios topográficos, geofísicos y de mecánica de suelopara la construcción de cinco rellenos sanitarios.

Durante el 2005 la AMZNEG realizará la construcciónde cuatro rellenos sanitarios, proyectos financiados conrecursos propios, con aportaciones del gobierno delestado y del programa Hábitat. Las obras del Sistema


Regional que se realizarán este año consisten en tresrellenos sanitarios municipales ubicados en los munici-pios de Cuetzala del Progreso, Atenango y Buenavista,y un relleno sanitario regional en los límites de losmunicipios de Iguala de la Independencia, Tepecoa-cuilco y Huitzuco.

Actores fundamentales

Los principales actores involucrados en el proyectodel Sistema Regional de Recolección y Disposición Fi-nal de Basura son los ayuntamientos de los ocho muni-cipios que integran la AMZNEG, el Consejo Intermunicipalintegrado por los presidentes de los municipios asocia-dos, a quienes corresponde la toma decisiones de laasociación, así como el coordinador general, el secre-tario técnico y el coordinador operativo de la asocia-ción, quienes son los encargados de la administracióny operación de proyecto.

El proyecto de la AMZNEG ha propiciado la coordina-ción de los tres órdenes de gobierno. El gobierno delestado ha apoyado desde el Legislativo la aprobacióndel proyecto y en 2005 por medio del Ejecutivo conayuda financiera para la construcción del proyecto re-gional. La Federación, por medio de la Secretaría deDesarrollo Social, a través del programa Hábitat y laDelegación Estatal Guerrero, promueve desde 2003una serie de acciones encaminadas a fomentar los es-quemas de asociación municipal para llevar a caboobras y acciones en las modalidades que integran elprograma, apoyando a la AMZNEG con asesoría técnica yrecursos financieros del programa.


Logros alcanzados

1. Se lograron acuerdos entre los municipios parti-cipantes, superando las diferencias partidarias.

2. Se fortaleció la democracia al interior de la aso-ciación, al establecer sus acuerdos mediante con-senso.

3. El costo de la construcción del proyecto regionalfue menor al haberse realizado entre varios mu-nicipios. Lo anterior debido a la indivisibilidadde ciertos equipos o procedimientos técnicos, ypor los costos de diseño, investigación y desa-rrollo, que al ser asumidos por la asociación dis-minuyen el costo individual de cada municipio.

4. Se logró considerar las necesidades y los proble-mas de la región de manera integral, superandolos límites territoriales del municipio sin menos-cabo de la autonomía municipal, por lo que semejoró la planeación y administración del terri-torio.

5. Se realizaron acciones que los municipios nopodrían hacer por sí solos, potenciando el ac-tuar de manera conjunta y el uso más racional yestratégico de los recursos financieros, materia-les y humanos.

6. Se facilitó la generación de actividades económi-cas y la reducción de las disparidades entre losmunicipios, al emprender acciones de carácterregional y aprovechando el potencial de cadaterritorio.

7. Se logró incrementar la capacidad de negocia-ción de los municipios, como un frente comúnante los gobiernos estatal y federal.

¿Es el municipio realmente el actor protagónico deldesarrollo local?

Para responder esta pregunta es necesario relacio-narla con el proceso de descentralización, estrategiaque ha seguido el gobierno federal desde hace casidos décadas con el propósito de incorporar a los go-biernos locales al impulso del desarrollo.

Cualquier proceso de descentralización, para serexitoso, implica el fortalecimiento de las capacidadesde aquellas instancias a las que se van a descentralizarlos recursos, las facultades, las atribuciones, etcétera.Lo que pretendo es reflexionar acerca de hasta quépunto se han desarrollado las capacidades de los go-biernos locales en México.

A finales del año 2005, la entonces secretaria de laSedesol, Josefina Vázquez Mota, presentó los resultadosde una encuesta aplicada al conjunto de los presidentesmunicipales de México, señalando que 62% de los mu-nicipios presentó un índice de capacidad institucionalcon un valor menor a los 6 puntos, en una escala de 10.

Sistemas de profesionalizaciónde funcionarios municipales

José Octavio Acosta Arévalo

156 José Octavio Acosta Arévalo

Esto significa que más o menos 1 700 municipios,de los 2 438 existentes, presentan una capacidad insti-tucional deficiente, existiendo solamente cuatro muni-cipios con puntuación superior a 9, de acuerdo con losresultados de esta encuesta.

Los indicadores que utilizó esta encuesta son: efi-ciencia operativa, generación de ingresos, coberturade servicios, capacitación de los servidores públicos einstrumentos de planeación y reglamentación.

¿Cómo se expresa esta deficiente capacidad de lasadministraciones locales? Entre otras cosas, en lo si-guiente:

• Los funcionarios no cuentan con los perfiles ade-cuados para ocupar las funciones que realizan.

• No existen políticas de formación y desarrollode los recursos humanos.

• Las áreas administrativas no tienen delimitadassus facultades y atribuciones y con frecuencia secae en la improvisación.

• Se crean puestos de acuerdo a las personas, yno se contrata al personal de acuerdo con losperfiles requeridos por el puesto.

• Los manuales de organización no correspondenrealmente a las funciones que realizan las áreas.

En conclusión, las administraciones son frágiles ycon deficientes capacidades profesionales, lo cual limi-ta el éxito de la acción local para el desarrollo.

El desarrollo institucional o la creación de capacidadinstitucional es la clave para un funcionamiento efecti-vo del municipio. El establecimiento de sistemas dedesarrollo institucional o la profesionalización de lasadministraciones locales requiere que se enfrenten asun-

157Sistemas de profesionalización de funcionarios municipales

tos que tienden a ser sensibles, como el poder, la auto-ridad y el control, por lo que se hacen imprescindiblescambios en la cultura laboral para ser efectivos y com-petitivos.

La importancia del fortalecimiento institucional y dela profesionalización no tiene que ver solamente concambios de tipo administrativo, o de cómo se seleccio-na, cómo se recluta, cómo se capacita, sino realmentede cuál es la incidencia del gobierno en la sociedad; esdecir, si realmente está cumpliendo con su funciónsocial, y tiene que ver, entre otros asuntos, con el temadel poder, o sea, redistribuir las facultades hoy alta-mente centralizadas en la figura del presidente munici-pal, entre cuerpos colegiados y calificados, es decir,entre órganos legítimamente representativos de las so-ciedades locales, y en cuerpos administrativos de fun-cionarios capaces y profesionales.

La cultura organizacional puede cambiar y tiene quehacerlo si los gobiernos locales quieren tener éxito ysatisfacer las necesidades y aspiraciones sociales; de-ben desarrollar sus capacidades institucionales si esque realmente pretenden representar los intereses co-lectivos de la sociedad local.

Albert Einstein señalaba hace más de un siglo: “Noserá haciendo lo mismo como obtendremos resultadosdiferentes”. En algunas actividades de capacitación hedicho a los presidente municipales:

Ustedes han sido electos porque ofrecieron resolver las ne-cesidades y atender los problemas que aquejan a los ciuda-

danos de sus municipios. No obstante, deben saber que no

han sido los únicos ni los primeros que han ofrecido lo mis-mo, en este sentido su oferta no es original y mucho menos

novedosa.


Considerando lo anterior, surgen las siguientes pre-guntas: ¿por qué los anteriores no lo lograron? ¿Qué vana hacer ustedes, que los anteriores no hayan hecho?¿Dónde está entonces la diferencia?

La realidad es que con demasiada frecuencia las ac-ciones de gobierno son iguales entre la mayoría de losalcaldes de los diferentes partidos políticos; y por con-siguiente los resultados siguen siendo los mismos.

El esfuerzo que se ponga en el desarrollo institucionaly la profesionalización de los servidores públicos ge-nerarán resultados favorables para los ciudadanos quebuscan en el municipio programas y servicios de cali-dad; así como también para los políticos, que obten-drán un reconocimiento por su eficaz gestión guberna-mental; o sea, que el asunto de la profesionalizacióntiene diferentes impactos.

Los presidente municipales no van a interesarse enproyectos costosos y complejos, donde los primerosresultados se observan a mediano o largo plazo (5 o 10años), y donde con seguridad encontrarán resistenciaen sus funcionarios.

Entonces, ¿cuál es la motivación, cuál sería el estí-mulo, cuál el elemento que presionaría, que obligaríaal gobierno a implementar sistemas de profesiona-lización y de gestión de recursos humanos?

El elemento más poderoso para profesionalizar lasadministraciones municipales es la exigencia y el re-clamo social, o sea, la demanda ciudadana. Lamenta-blemente la organización y las estructuras sociales paralograrlo son hoy débiles e insuficientes.

En el establecimiento de los sistemas municipalesde gestión de recursos humanos no sólo está en juegoel funcionamiento de los gobiernos sino los elementosque afectan el desarrollo y la mejora de las condicio-


nes de vida de las personas; por eso debieran ser losciudadanos quienes lo exigieran.

¿Cuál es el panorama que tenemos hoy en México?Existen 2 438 municipios, ninguno de los cuales cuen-ta con un sistema consolidado de profesionalización.Sin duda existen experiencias valiosas que buscanmejorar el desempeño de las instituciones locales; noobstante, el corto periodo administrativo, la no reelec-ción de autoridades, la discontinuidad de políticas lo-cales y la tradición presidencialista, han obstaculizadola consolidación y el desarrollo de las mismas.

¿Qué han hecho entonces los municipios? Han traba-jado en la implementación y en el desarrollo de siste-mas de gestión de recursos humanos con diferentesenfoques y con diferentes modalidades, pero ningunoha logrado desarrollar y consolidar un sistema hasta elnivel de establecer carrera administrativa. ¿Qué es loque hasta hoy han buscado los gobiernos municipales?

La reducción de gastos administrativos, el ordena-miento del personal y sus estructuras organizativas,hacer más confiable y transparentes los procesos gu-bernamentales, mejorar el desempeño y la imagengubernamental, han sido algunas de las motivacionespor las que los gobiernos han implementado sistemasde profesionalización.

¿Y por dónde han caminado estos procesos? Funda-mentalmente por el ordenamiento de las estructurasorgánicas, la elaboración de los manuales de organiza-ción, la definición de las funciones de las áreas, laidentificación y clasificación de puestos, la elaboraciónde perfiles.

Municipios como Aguascalientes, León, Morelia, Her-mosillo, Naucalpan (sólo por citar algunos) han sidopioneros en la implementación de sistemas y mecanis-


mos para mejorar la gestión de los recursos humanosen sus administraciones. Algunos incluso han certifica-do procesos y funcionarios.

Un tema que se ha generalizado casi en todos losmunicipios ha sido el uso de las tecnologías de lainformación; aunque también existen importantes avan-ces en el uso de indicadores de desempeño y en el usode instrumentos para la selección y el reclutamiento depersonal, aunque en un limitado número de municipios.

¿Cuántos municipios están comprometidos con laprofesionalización?

Menos del 5% de los municipios de este país (aproxi-madamente 100) trabajan de manera consistente y sis-temática en el establecimiento y la operación desistemas de gestión de recursos humanos.

Una de las característica que distingue a los munici-pios que han buscado el establecimiento de sistemasde profesionalización es hecho de que son gobiernosque concentran un gran número de habitantes, y encorrespondencia manejan importantes recursos y susadministraciones son numerosas y requieren estar máso menos consolidadas.

Otro dato relevante consiste en que el promediode empleados de las administraciones municipales es de80 por municipio; o sea, aproximadamente 1 800 mu-nicipios tienen alrededor de 80 empleados o menos.

Establecer sistemas de gestión de recursos humanosen administraciones pequeñas, pobres, rurales o semiur-banas representa un reto altamente complejo, y para-dójicamente es en donde más se requiere.

Con frecuencia se confunden los conceptos de ca-rrera administrativa, profesionalización y capacitación.Gobiernos municipales que sólo atienden procesos decapacitación manifiestan que están trabajando en la


profesionalización de su administración; y quien estátrabajando en profesionalizar a su personal señala queestá implementando sistemas de carrera; pero son co-sas diferentes, no contradictorias e incluso complemen-tarias pero no iguales.

La capacitación es una herramienta, es un mediopor el cual los individuos desarrollan sus conocimien-tos, habilidades y aptitudes. La profesionalización esel conjunto de medidas tendientes a revertir los proce-sos y procedimientos administrativos caracterizados porla ineficiencia, el dispendio y la corrupción, con elobjetivo de recuperar la credibilidad de los ciudadanosy realmente hacer de las administraciones públicas ins-trumentos capaces y eficaces para cumplir su propósito.

El servicio civil de carrera es un sistema para garan-tizar la igualdad de oportunidades y el ascenso conbase en el mérito. Evidentemente esto tiene un benefi-cio hacia los ciudadanos, pero también es un sistemaque busca dar certeza, certidumbre y reconocer el es-fuerzo que hacen los funcionarios.

Los sistemas de carrera son la culminación del esta-blecimiento de sistemas de gestión de recursos huma-nos para asegurar que las administraciones no solamentesean eficaces sino también sean corresponsables conlos funcionarios que hacen su esfuerzo; y de igual ma-nera dar certidumbre a cualquier ciudadano que quieratener acceso a un puesto público.

La mayoría de los procesos de modernización admi-nistrativa desarrollados por los municipios se enmarcanfundamentalmente en la inclusión de tecnologías de lainformación, el ordenamiento organizativo, la capacita-ción y el desarrollo de habilidades.

Se ha hecho poco en la profesionalización de las ad-ministraciones públicas municipales. Algunos munici-


pios han iniciado procesos en este sentido, utilizandoherramientas diseñadas por y para la iniciativa privada;encontrando en su operación limitados resultados enadministración pública.

La organización y operación de la administración pú-blica requiere de sistemas y herramientas técnicas di-señadas específicamente para el sector público, consi-derando que existe una diferencia fundamental en losobjetivos de una y otra. El sector público busca el bie-nestar, el desarrollo y ofrecer un buen servicio; y el sec-tor privado está orientado a la obtención de ganancias.

Sin duda alguna el sector privado también requierede herramientas de calidad para la gestión de sus re-cursos humanos, pero por su fin último son de natura-leza diferente a los utilizados por el sector público,por lo que uno de los grandes retos es la creación deinstrumentos públicos para el sector público.

Se requiere personal capacitado para desarrollar es-tos procesos dentro de los gobiernos municipales asícomo de autoridades con visión de futuro y compromi-so político para llevarla a cabo.

Si bien lo anterior es cierto, no es suficiente. No bastavoluntad política de los gobernantes, se requiere deestímulos y de la existencia de condiciones que coad-yuven y contribuyan a que los políticos tengan la vo-luntad de hacerlo.

En la actualidad no existen las condiciones y losestímulos para lograrlo. Por el contrario, existen estí-mulos para que no lo hagan, como es el periodo tanlimitado de la administración municipal y la no reelec-ción, situación que sin duda desestimula a los alcaldesa comprometerse con un proceso de esta naturaleza.

Se requieren marcos jurídicos adecuados, aunque yahay avances, como es el hecho de que ya existen cua-


tro estados que cuentan con leyes que establecen laobligatoriedad para que los municipios establezcan sis-temas de carrera: Quintana Roo, Veracruz, Jalisco yZacatecas.

No obstante la exigencia jurídica, no existe ningúnmunicipio con dicho sistema (tal como lo habíamosseñalado antes).

¿Cuáles son los obstáculos para implementar siste-mas de carrera en los municipios?

La facultad discrecional de los presidentes munici-pales para nombrar al personal de la administraciónlocal; lo limitado del gobierno, la discontinuidad de laspolíticas y la debilidad de las estructuras de controlsocial obstaculizan el establecimiento de sistemas pro-fesionales y de carrera.

La opacidad y la escasez de una ciudadanía organi-zada y participativa también contribuyen a la debilidadinstitucional.

Sólo 36% de los municipios cuenta con áreas encar-gadas de personal, 91% considera que es importante lacapacitación, pero sólo 56 de ellos la consideran prio-ritaria; 56% considera que es importante establecer sis-temas de profesionalización, pero solamente 248consideran que es importante.

La voluntad no es sólo un asunto de las personas, esun asunto de las condiciones. El Estado de derechoimplica el imperio de la ley; lo que significa, entreotras cosas, que las autoridades sólo pueden hacer aque-llo que explícitamente determina la ley. No obstante,para hacer lo que la ley dice requerimos un sistema deconsecuencias que contribuya a ello.

Dicho sistema de consecuencias no existe. ¿Qué pasaen un municipio si un ciudadano no paga el impuestopredial? La respuesta general es que no pasa absoluta-


mente nada. En estas condiciones llama más la aten-ción el hecho de que algunos ciudadanos cumplan conestas obligaciones, pues lo hacen a contracorriente,puesto que la gran mayoría no lo hace.

Necesitamos una política de estímulos para el pagode impuestos. Como ejemplo puedo señalar ciudadesdonde el porcentaje de cumplimiento es del 99%, yaque el no hacerlo tiene condiciones graves, como es elhecho de perder la propiedad, eso es sistemas de con-secuencias.

En México no se cumple la ley porque (entre otrascosas) no hay un sistema de consecuencias adecuado.Entonces, para que haya voluntad, se requiere un sis-tema de consecuencias graves.

Ya mencionamos la importancia de los ciudadanos.Requerimos una sociedad organizada, estructurada ycon capacidad para incidir, para exigir y para presio-nar a su gobierno a que se profesionalice y dé el resul-tado que se requiere.

Respecto a si debiera haber un solo modelo de pro-fesionalización, encontramos que no es posible ni con-veniente. Las condiciones de los municipios son muydiferentes y diversas; no obstante es importante esta-blecer elementos comunes en todos los municipios, detal suerte que todos tengan un sistema de selección,reclutamiento, capacitación y de ciertas estructuras queincluso permitan eventualmente la movilidad entre mu-nicipios, pero no necesariamente modelos únicos.

¿Qué elementos no contribuyen al éxito de las admi-nistraciones?

• La opacidad.• El autoritarismo.• La falta de democracia.


• La complejidad de los sistemas.• Las herramientas, objetivos y criterios inade-

cuados.• La simulación hacer como que se hace.

Todo esto contribuye a obtener resultados negativosy desestimula a los ciudadanos.

En conclusión:

1. Es importante impulsar diferentes esquemas deprofesionalización de acuerdo a las condicionesy objetivos de cada municipio.

2. Construir las herramientas técnicas y meto-dológicas apropiadas al sector público.

3. Diseñar y establecer políticas y programas fede-rales y estatales que estimulen y promuevan laprofesionalización.

4. Desarrollar estrategias de cooperación y articu-lación intergubernamental.

5. Fortalecer y desarrollar las organizaciones de lasociedad local.

6. Promover iniciativas que contribuyan a la con-fección de un marco jurídico adecuado.

7. Fortalecer los programas municipales de capaci-tación, tendientes a fortalecer las capacidades delos funcionarios.

Las luchas ciudadanas municipales de inicios del sigloXXI entran en un periodo de maduración respecto a losavances de la década de los noventa del siglo pasadoen términos del respeto al voto ciudadano y en laconsolidación de municipios de oposición que, poco apoco, ganaron terreno en la geografía electoral delpaís, diversificando las opciones políticas que gobier-nan los ayuntamientos. En esta situación, hay que re-saltar el triunfo opositor en la elección federal del 2000,de la que surgió el primer presidente de la Repúblicaproveniente de un partido diferente al PRI. Este triunfogeneró algunas expectativas sobre el inicio de una tran-sición de mayor alcance en todos los ámbitos del país.Ejemplo de ese espíritu es que el último espacio localdonde no se realizaban comicios, las delegaciones delDistrito Federal, pudieron elegir ese mismo año a susgobernantes.

Todo lo anterior trajo una cierta expectativa de quese mejoraría la situación del país, lo que se reflejó enel cambio de las preocupaciones de los movimientos

Agenda ciudadanamunicipalista: propuestapara la democracia, el desarrolloy la participación ciudadana

Carlos A. Rodríguez Wallenius

168 Carlos A. Rodríguez Wallenius

sociales en lo local un primer elemento es la relativadisminución de los conflictos electorales respecto altotal de demandas sociales, el otro elemento es unincremento importante de las peticiones relacionadascon el mejoramiento de las condiciones de vida de lapoblación.1

En este sentido, varias experiencias de gobierno conprácticas innovadoras se han enfrentado con grandesdificultades para lograr su continuidad. Ello se puedeexplicar por razones de la estructura de funcionamien-to y dependencia de los ayuntamientos; y es que apesar de algunos esfuerzos de descentralización, elmunicipio sigue siendo el ámbito de gobierno que tie-ne menos recursos y facultades para solucionar los pro-blemas de pobreza y exclusión provocadas por laspolíticas neoliberales. A ello hay que añadir un perio-do de gobierno acotado a tres años que impide la pla-neación a largo plazo y el seguimiento de programasde desarrollo.

Hacia la parte final del sexenio de Vicente Fox, hayelementos claros de que se ha agotado el ciclo deluchas municipales; influido por la situación de francodeterioro en que se encuentra la vida política nacional,no sólo se ha manifestado la incapacidad del gobiernofederal de operar políticas de desarrollo, sino que elvacío político ha sido retomado por diversos actorespolíticos, incluso privados, que asumen diversas funcio-nes y obligaciones del Estado mexicano. En este con-texto, el abandono de las funciones del Estado, la pro-fundización del carácter neoliberal del gobierno, la faltade interlocución con actores locales y sociales, entreotros, están caracterizando al actual gobierno federal.

1 Base de datos “Ciudadanía movilizada” que elabora el Centrode Servicios Municipales heriberto Jara, A.C. (CESEM).

169Agenda ciudadana municipalista

Aunado a lo anterior, en diferentes regiones del paísse expresa un cierto desencanto por la democracia insti-tucionalizada y una creciente conciencia de que ni laalternancia política en los gobiernos locales ni la de-mocratización de los procesos electorales controladospor los partidos políticos están teniendo impacto en elmejoramiento de las condiciones de vida de las comu-nidades.

El resultado de esta pérdida de credibilidad se reflejaen los niveles de abstención en los comicios de los últi-mos años, en que en promedio se ha colocado en 60%.

En este sentido, las movilizaciones ciudadanas en laactualidad resaltan algunas expresiones de desencanto:

1. Una separación creciente entre lo ciudadano ylo público, que se expresa en que la poblacióndesconfía crecientemente de lo “político”, re-presentado por los partidos, los gobernantes, loslegisladores, etcétera.

2. Un papel más protagónico de los partidos políti-cos, los cuales tienen mayor control de los espa-cios de organización electoral (IFE y los institutosestatales electorales). Además, ante el descrédi-to de los partidos, se está volviendo una prácticacomún las franquicias electorales, donde las can-didaturas locales se subastan al mejor postor.

3. Los espacios de participación ciudadana se haninstitucionalizado en tanto han sido utilizados paralegitimar proyectos o programas de gobierno, o,en el mejor de los casos, están acotados comoespacios de supervisión del manejo de recursos.

4. El municipio se ha convertido en un escalón másde las aspiraciones de los grupos políticos paraconseguir puestos y espacios de poder.


Todo ello muestra hoy una perspectiva diferente delo local: la alternancia no ha significado necesariamen-te una profundización de la democracia, ni mejorescondiciones de vida para la población.

Esta percepción ciudadana se da teniendo como refe-rente la reforma municipal de 1999, la cual dejó fueravarios elementos que podrían fortalecer a los gobier-nos locales, como las relaciones intergubernamentalesen sus diversos ámbitos (autonomía política y financie-ra), o la descentralización, en las que los municipiosadquieren mayores responsabilidades pero no mayo-res derechos ni recursos suficientes para enfrentar lasnumerosas demandas. En fin, las municipalidades tie-nen muchas limitaciones, estructurales y de culturapolítica, que han impedido a los ciudadanos contar coninstituciones de gobierno capaces.

En este sentido, la situación actual de los gobiernosmunicipales en México tiene varios problemas:

• Pocas atribuciones en materia de promoción deldesarrollo (salud, educación, vivienda, medio am-biente).

• El carácter subordinado del gobierno municipalen materia de política social respecto a los go-biernos estatales y federales.

• Los recursos financieros para la promoción deacciones de infraestructura social son definidospor el gobierno federal y “etiquetados”, es decir,condicionados a las realizaciones de determina-do tipo de obras.

• Las autoridades justifican la ausencia de solucio-nes a los problemas locales por la falta de recur-sos financieros, sobredimensionando al dinerocomo único componente del desarrollo.


• La cultura de hacer de los cargos públicos muni-cipales un botín político, personal y familiar, iner-cia que está afectando la eficiencia de las gestio-nes municipales.

• La desarticulación entre la esfera ciudadana ygubernamental, reforzando el patrimonialismoy el paternalismo, o bien acentuando la confron-tación entre autoridades y sociedad.

• Generación de una cultura política de la con-frontación y arreglo fuera de los canales institu-cionales, impidiendo mecanismos de consenso ydiálogo.

Desde las preocupaciones ciudadanas, el municipioen las condiciones actuales ha mostrado ser un espacioque está estructuralmente limitado, con pocos recursosy atribuciones y permeado por una cultura políticapartidista que recicla formas tradicionales de ejercer elpoder.

Para buscar formas de solución, organizaciones de lasociedad civil que trabajan en el ámbito municipal he-mos impulsado desde septiembre de 2003 la CampañaNacional por la Democracia y el Desarrollo Local comouna iniciativa que pone énfasis en elementos sustantivospara consolidar la democracia y el desarrollo local.Parte de una postura tomada ante la iniciativa del Eje-cutivo en el año de 2004 de reelegir a los miembrosdel ayuntamiento. Uno de los propósitos de la Campa-ña por la Democracia y el Desarrollo Local es posesio-nar la voz de los actores que han buscado la democraciay el desarrollo a escala local, es decir, ciudadanos yorganizaciones sociales, campesinas, indígenas, etc, quese han enfrentado a los vicios de la política mexicanay sus estructuras del poder.


Como parte de sus acciones, la campaña convocó acerca de 50 organizaciones de la sociedad civil (ciuda-danas, campesinas y sociales) a la Asamblea CiudadanaMunicipalista en la ciudad de Querétaro los días 7 y 8de octubre de 2005. En esta asamblea se acordaronuna serie de elementos hacia la construcción de unaAgenda Ciudadana Municipalista, que se expresa en laDeclaración de Querétaro, y cuyos puntos que se re-saltan son:

a) Impulsar una reforma municipalista centrada enla autonomía, la diversidad y la pluriculturalidad;en particular que reconozca al municipio indíge-na y a las comunidades como sujetos de dere-chos y con capacidades políticas plenas, consi-derando legalmente a las autoridades comunitariasen su investidura de representación ciudadanaindependiente de los partidos. Asimismo, la ins-titución municipal tendría que asumir las atribu-ciones y los recursos suficientes en materia dedesarrollo social y capacidades autogestivas paraque la población y sus organizaciones sean acto-res de la planeación del desarrollo local. Las or-ganizaciones de la sociedad civil deben asumirla promoción de esta reforma municipalista, in-cluyendo los cambios en las leyes secundarias eincrementando las acciones para que los muni-cipios asuman las atribuciones y responsabili-dades que les corresponden, teniendo en cuentaademás los mecanismos para el cabal cumpli-miento de los compromisos adquiridos por losgobernantes en las campañas políticas.

b) Profundizar la democracia local con participa-ción ciudadana. En términos electorales es nece-


sario replantear el sistema de representación porpartidos, lo cual puede lograrse mediante laciudadanización de los organismos electorales,la transparencia en el uso de los recursos enprecampañas y campañas políticas, el reconoci-miento legal a candidaturas independientes ciu-dadanas, la reducción en la duración de lascampañas y la prohibición a los partidos de lacompra de tiempos en televisión. Además man-tenemos la exigencia de la no reelección inme-diata de las autoridades locales y una elecciónseparada de los miembros del cabildo, así comopor circunscripción en el caso de los regidores.

c) Pugnar por la participación ciudadana y políticaspúblicas para la defensa y promoción de los de-rechos (económicos, sociales, culturales, ambienta-les y de género), luchando por el reconocimientoy la continuidad de las diversas formas de vincu-lación democrática entre el gobierno y la sociedad,con reglamentaciones municipales que promue-van métodos de consulta en la toma de decisio-nes (referéndum, plebiscito, iniciativa popular) yla incidencia en la planeación, seguimiento y eva-luación de las políticas públicas locales.

d) La promoción del desarrollo local sustentable im-plica que los ciudadanos se involucren en losprocesos de diseño, planeación, ejecución y eva-luación de las acciones para el mejoramiento dela calidad de vida de la población. Esta planeacióndebe incluir una visión estratégica de mediano ylargo plazo que permita la continuidad de losproyectos. Adicionalmente, hay que poner enpráctica el principio de solidaridad para el desa-rrollo, reconociendo que la diversidad enriquece


y la desigualdad empobrece. Hay que revertirlos desequilibrios económicos en los municipiosmediante el reparto equitativo de los recursosfinancieros. También, nos expresamos contra losprocesos de privatización de los servicios públi-cos municipales, en especial del agua potable.

e) Impulsar la transparencia, la rendición de cuen-tas y el acceso a la información pública, median-te leyes estatales de transparencia que sitúen alos gobiernos, partidos políticos y autoridadesmunicipales como sujetos obligados a rendir cuen-tas sobre el uso de los recursos públicos y latoma de decisiones; asimismo, deben estable-cerse mecanismos de rendición de cuentas, comoun tabulador de sueldos y compensaciones delas autoridades y funcionarios locales, entre otros.Las organizaciones sociales proponemos se in-corporen principios de austeridad en los honora-rios y compensaciones de las autoridades yservidores públicos, así como priorizar la inver-sión de recursos públicos en obras para el desa-rrollo social.

Después de la asamblea, la campaña ha impulsadola contracción de agendas ciudadanas, partiendo devarios elementos. Uno es reconocer los aportes de losmovimientos ciudadanos, que impulsaron importantescambios en los espacios de poder local, la democrati-zación electoral y las experiencias de promoción deldesarrollo. No obstante, una meta sustancial de estasluchas sería modificar las relaciones de poder localque mantienen a los grupos renovados de caciques ygrupos de poder excluyente que impiden profundizarlos procesos democráticos.


Esta tarea abre un reto importante para las organiza-ciones sociales y ciudadanas, ya que el respeto al votoes sólo un primer paso, se requiere además pensar enlas formas de ampliar la democracia local y ello tieneque vincularse con un elemento sustancial: cuál es elproyecto de sociedad al que aspiran. Esto último resul-ta ser un basamento importante para la articulación conotros actores locales con los cuales se comparten inte-reses, ya que puede conjuntar esfuerzos para construiruna mayor correlación de fuerzas en lo local y darle unadireccionalidad a las luchas ciudadanas.

Otro reto para profundizar la democracia y poten-ciar el desarrollo es la lucha por los cambios estructu-rales para el funcionamiento del municipio, que desdeuna agenda ciudadana tendría que incorporar mayorautonomía y atribuciones, ampliar la capacidad sobera-na sobre el territorio y los recursos naturales, establecermecanismos de participación ciudadana y democraciadirecta, y profesionalizar el servicio público, entre otrosaspectos.

Es pues, en esta perspectiva, que la radicalizaciónde la democracia se realice desde una agenda muni-cipalista construida desde las diferentes expresionesde las organizaciones ciudadanas, ya que sólo así per-mitiría impulsar desde este espacio procesos que mo-difiquen las condiciones de pobreza y marginación enque viven amplios sectores de la población.

Actualmente, los gobiernos locales del mundo enteroviven una mayor democracia y una pluralidad que lesexige incrementar su capacidad de ejercer legítima yeficazmente su tarea y así ofertar a los ciudadanos unmejor nivel de vida.

La falta de capacidad normalmente conduce a crisisde gobernabilidad, por eso el reto para las sociedadesestá hoy en buena medida en construir la confianzahacia sus instituciones y sus gobiernos, lo cual es de-terminante en materia de competitividad e inversión.

Este tema del desarrollo institucional ha sido aborda-do en múltiples ocasiones; sin embargo, considero quees importante hacerlo desde un enfoque muy particular.

Tuve la experiencia de ser el último Vocal Ejecutivodel Centro Nacional de Desarrollo Municipal, una insti-tución que tenía 18 años de existencia a partir de 1983.

1 Por razones de espacio hemos abreviado el título original deeste escrito, el cual era: “El IWA 4 de la ISO. Directrices para la aplica-ción de la ISO 9001:2000 para gobiernos locales. Documento interna-cional para reconocer gobiernos confiables”.

Documento internacionalpara reconocer gobiernosconfiables1

Carlos Gadsden Carrasco

178 Carlos Gadsden Carrasco

Asimismo, contribuí en conjunto con un equipo en latransformación de dicho centro en otra institución quehoy se llama Instituto Nacional para el Federalismo yDesarrollo Municipal, partiendo de una pregunta: ¿des-de cuándo un gobierno local ha sido desarrollado desdeel centro?, la respuesta es contundente: nunca.

El gobierno federal no puede desarrollar municipios,los municipios se desarrollan solos, como las personas,es algo que tiene que ver con la inmanencia, es algoque viene de dentro. A lo más que se puede aspirar esa poner condiciones que permitan el desarrollo o aintentar por lo menos no obstaculizarlo.

En este sentido, el gobierno federal tenía que reali-zar dos movimientos: el primero era cambiar su visiónen relación al desarrollo local de manera tajante y con-centrarse en establecer condiciones que propicien eldesarrollo local; y el segundo era considerar las rela-ciones intergubernamentales como componente sus-tantivo y no acotar el tema del desarrollo de los muni-cipios a ellos solos sino en su perspectiva de conjuntoen la relación que se establece entre los tres órdenesde gobierno. El subdesarrollo y, por lo mismo, el desa-rrollo como concepto no es un calificativo que se lepuede poner a ningún sujeto. Estos conceptos son ele-mentos de un modo de relación. Existen relacionesdesarrolladas o subdesarrolladas que marcan un modode existir en un contexto determinado. En pocas pala-bras: no se puede trabajar en el desarrollo de los muni-cipios sin trabajar en el desarrollo de la relación quelos impulsa o los condiciona. No hay desarrollo muni-cipal sin el desarrollo del federalismo.

Los gobiernos locales son también parte del Estado.Son parte de la estructura de gobierno, son parte delos estados y de la Federación, lo que se traduce en

179Documento internacional para reconocer gobiernos confiables

tres órdenes de gobierno que interactúan para permitiral ciudadano poder ejercer plenamente sus potencia-lidades. Por lo anterior, se nombró al organismo Insti-tuto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Mu-nicipal.

Con base en lo anterior se puede decir que el muni-cipio es como un espejo de lo que pasa en el ordenfederal u orden estatal. En ellos está buena parte dela responsabilidad de la situación actual de los muni-cipios.

Si partimos de un Estado democrático en donde unmismo ciudadano elige a su alcalde, a su ayuntamien-to, a su gobernador, a su congreso estatal, a su presi-dente de la república y al Congreso federal, lo mínimoque le puede pedir a este conjunto es que se pongande acuerdo y que le sirvan. Que le sirvan de maneraeficaz, y que se les pueda exigir resultados concretoscomo conjunto. Este enfoque es un cambio paradigmá-tico muy fuerte en relación al cómo asumir el tema deldesarrollo de los municipios. Ver a los ciudadanos enel centro del desarrollo de las instituciones permitever las cosas desde otra perspectiva completamentedistinta.

Es, por lo tanto, necesario observar a los gobiernoslocales como un resultado fundamental de las relacio-nes intergubernamentales. Los gobiernos locales sonlos primeros y los más importantes proveedores paracasi cualquier actividad humana de los ciudadanos. Aexcepción de actividades que se realicen en mediodel espacio o del océano, no hay prácticamente activi-dad humana que no tenga que ver de manera directa oindirecta con gobiernos locales, y la acción del gobier-no local es mucho más decisiva, incluso que la delgobierno federal o estatal.


Esto implica que para que alguien pueda, en térmi-nos económicos, ser proveedor, productor, comercian-te o simplemente ciudadano requiere que el gobiernolocal que le rodea le permita condiciones adecuadas.Si el gobierno local no es confiable, haga lo que hagaese ciudadano va a estar sujeto a un elemento de noconfiabilidad. Desde esta perspectiva no hay un sologobierno local confiable en México, y la responsabili-dad es compartida desde este Congreso, el gobiernofederal, los gobiernos estatales y los municipales.

La razón es la siguiente: las mejores prácticas queun gobierno local pueda tener en México no puedenser garantizadas por más de tres años al no existir unsistema que les dé continuidad, y eso lo hace sustanti-vamente no confiable. Estoy hablando del servicio pro-fesional de servidores públicos de carrera, pero tambiénde planeación y presupuesto de largo alcance. Mien-tras en México no se pueda construir un sistema quepermita convocar y conservar a los mejores servidorespúblicos y a las mejores prácticas en cada municipio,estaremos inventando al país cada tres años y esto nohace confiables a los gobiernos locales. Normalmentelas inversiones y la vida de la gente transitan más alláde tres años y requieren un esquema que les permitapolíticas que continúen y que sostengan la actividadque se está desarrollando en una perspectiva de me-diano y largo plazo.

Es precisamente en este punto que en colaboracióncon un grupo de especialistas en la materia exploramosla posibilidad de construir una norma internacional so-bre gobiernos locales, siendo la estructura de la ISO

(International Organization for Standardization), por suprestigio a nivel internacional, la plataforma adecuada.La ISO ha publicado más de 20 mil normas, desde su


inicio en 1947, y se refieren a cinco mil asuntos; esdecir, que casi todo lo que está en nuestro alrededor,como la electricidad, petróleo, ambiente, plásticos, tienecomponentes que están normalizados, y éste ha sidoun elemento fundamental de comunicación y degarantizar condiciones que permitan justamente laconfiabilidad.

Iso viene del griego y significa “igual”. Entre los go-biernos locales existe una gran diversidad, sin embargocuentan con elementos que convergen y son comunes atodos. Es por ello que necesitamos tener elementos coin-cidentes dentro de estas características particulares. Sinosotros entendemos cosas distintas, entre uno y otrono podremos entrar en un esquema de compartir abso-lutamente nada, ni siquiera el conocimiento.

Entonces este elemento de poder encontrar condi-ciones de traslado es sustantivo. En este punto nospreguntamos, ¿cuáles son aquellas condiciones míni-mas que todo gobierno local debería de tener, o mejordicho, no puede no tener, tanto en México como encualquier parte del mundo?

Dentro del esquema ISO existen formas de desarrollarnormas. Una de ellas, a partir del 2000, es a través deun Acuerdo de Taller Internacional (International Work-shop Agreement, IWA). El IWA es el sistema que se adoptópara el desarrollo de las directrices para la aplicaciónde ISO 9001 en gobiernos locales y que acabó recibiendoel nombre de IWA 4 por parte del Consejo Técnico Ad-ministrativo (TMB, por sus siglas en inglés como Techni-cal Management Board) de la ISO, quien lo autorizó y lopublicó para su aplicación en octubre de 2005.

Este documento tiene entre sus finalidades dar di-rectrices para la construcción de un sistema de gestiónintegral de la calidad en los gobiernos locales, de tal


manera que permita descubrir desde una perspectivasólida cómo son los procesos y las actividades princi-pales que éstos tienen partiendo de las necesidades desus ciudadanos. Dichos procesos se encuentran en unsistema que permite la visualización de las actividadesy, por ende, el control y la mejora.

Como elemento de referencia cuenta con indicadoresde medición (estándares) que permiten que los gobier-nos locales puedan ser reconocidos con base en laconfiabilidad de sus procesos. En síntesis, lo que sepresenta con el IWA 4 es una herramienta que nos per-mite crear condiciones de confiabilidad que puedanser reproducidas en los gobiernos locales, y de estamanera generar una epidemia de gobiernos localesconfiables.

Es por ello que el tema de la transparencia tieneelementos mucho más allá de poner las cifras en unapágina web sobre los sueldos del alcalde. Al igual queen los estados, en los gobiernos locales no se puedencomparar las contabilidades que se presentan entre unmunicipio y otro, así como las cifras que presentan ensu respectivos sitios web. Esto no es por motivos sólode diversidad cultural o de prioridades, sino por falta decompatibilidad de los sistemas contables, lo que oca-siona que la transparencia se convierta en sólo datosque no pueden ser evaluados y comparados o al me-nos entendidos de la misma manera; es decir, es comosi uno escribiera en chino y el otro en árabe o ruso. Lacontabilidad finalmente es también un lenguaje y co-munica cosas. Si esta comunicación no se puede darporque los elementos no significan lo mismo, lo quetenemos es Babel.

Por consecuencia, las condiciones necesarias paraque los municipios puedan ser comparados en rela-


ción con su desarrollo en muchos aspectos sólo puedepropiciarse desde el gobierno federal, que debería serquien convocara a la unidad. Sin embargo, proporcio-nar condiciones o elementos para su desarrollo a cadamunicipio no es suficiente; es necesario hacer que lasdiversidades puedan estar comunicadas entre sí, quehaya elementos comunes a todos. Sin esta visión nopodremos garantizar, para empezar, el cumplimientode los 29 primeros artículos de la Constitución mexica-na que se refieren a las garantías individuales, comu-nes a todos los mexicanos, que el gobierno federalestá comprometido a cumplir y hacer cumplir en todoel territorio nacional cada seis años, es decir, munici-pio por municipio.

El gobierno federal normalmente se ha medido enrazón de sí mismo, como lo hacen también los estadosy los municipios. Al iniciar su cargo el Presidente juracumplir la Constitución, y jura cumplirla en cualquiersitio de este país, y eso implica que municipio pormunicipio debería estarse midiendo al gobierno fede-ral, así como a los gobiernos estatales y al gobiernomunicipal. Fundamentalmente lo que constituye al Es-tado, en sus diversas expresiones, son los ciudadanosy su manera de organizarse como gobierno. Desdeesta perspectiva el tema de la confiabilidad y de lacomunicación interna es sustantivo.

En este sentido, las directrices internacionales ISO/IWA

4 cuentan con elementos de medición de la gestiónmunicipal que pueden ser utilizados también por otrosórdenes de gobierno para medir su propia gestión des-de la perspectiva de los municipios.

Por ello un grupo de expertos trabajó durante cercade ocho meses en la elaboración de estas directrices deaplicación de la ISO 9001:2000, que es una norma in-


ternacional para cualquier organización que quiera ad-ministrarse con calidad. No obstante, esta norma esgenérica, y para efectos de los municipios aún dista dela confiabilidad cuando no es aplicada integralmente.

La ISO 9001:2000 se ha aplicado en muchos munici-pios en México y en el mundo. Sin embargo la maneraen cómo se ha realizado ha sido parcial en sólo algu-nos procesos, que pueden o no ser los más importan-tes. Esto a final de cuentas no puede significar confia-bilidad. La confiabilidad o es integral o no hay tal. Sepuede ser confiable en algún aspecto, vamos, comopor ejemplo en la oficialía de partes, sin embargo loimportante es que el gobierno local sea confiable entodos los aspectos sustantivos en relación con sus ciu-dadanos. Existen municipios que se han interesado poresta norma, sin embargo su aplicación ha sido inade-cuada, certificando muchos procesos que en su mayo-ría no impactan a la ciudadanía, lo cual tiene costoseconómicos y de trabajo muy altos y que en esenciano agregan valor.

Por ello la importancia de tener una brújula que per-mita un panorama amplio de la gestión municipal. LaAgenda desde lo Local, que es una herramienta que estáincorporada en estas directrices internacionales, ha des-cubierto en municipios certificados en ISO 9001:2000aspectos que no son puestos a consideración en las audi-torías de calidad y que sí impactan a los ciudadanos.

La pregunta al alcalde era: ¿a dónde aplicaron lostemas de ISO? ¿Qué les sirvió de brújula? Y eso pasatambién en las empresas. Si no hay un esquema deadministración o de gestión integral, que permita quetoda la estructura de manera holística pueda estarfocalizada en los distintos elementos de funcionamientopero con una misma perspectiva de calidad y con es-


quemas de verificación y valuación muy concretos, esteesfuerzo no sirve de gran cosa.

Es por ello que el tema fue bien recibido en el or-ganismo internacional de la ISO. La ISO es una confede-ración de organismos de normalización de 157 paísesque se reúnen para el establecimiento de normas in-ternacionales. Es un organismo no gubernamental don-de los países proponen y concensúan los temas denormalización en el mundo. La ISO cuenta, como ya men-cionamos, con un TMB (Technical Management Board),que es como su consejo de administración y tiene comosede Ginebra, Suiza.

El tema de calidad en gobiernos locales fue recibidopor el TMB de la ISO en febrero de 2005. Nos autoriza-ron a hacer un taller internacional en Veracruz en mayodel mismo año, donde se terminó de afinar un docu-mento que se había trabajado por meses por un grupode expertos en calidad y un grupo de expertos engobiernos locales; es decir, ajustar esquemas de cali-dad como herramienta que pudiera ser compatible conlos gobiernos locales.

Esto nos permitió establecer en un documento ele-mentos que pudieran apoyar a los gobiernos locales adocumentar, implementar y mantener un sistema degestión de la calidad para que tuvieran una operaciónefectiva y confiable.

En la Figura 1 se ve claramente la función del IWA 4.Este diagrama tiene un esquema en donde parte deuna línea imaginaria de confiabilidad. El IWA 4 no es unmodelo de excelencia o de mejores prácticas. Para ellohay otras herramientas. Este modelo no menosprecialas mejores prácticas pero sí las sitúa de un mododiferente. Parece que el enfoque en las mejores prácti-cas permite esconder peores prácticas debido al ángu-


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lo de visualización de éstas. Cuando observamos unamejor práctica, por un efecto que la Gestalt ha estudia-do como figura-fondo, contemplamos el horizonte comofondo, resaltando sólo alguna característica que nos in-teresa sin percatarnos de los demás elementos que inte-gran lo que vemos. Esto, en materia de gestión, nospermite ver algún magnífico desempeño en algunaactividad, pero al resaltarla podemos perder la visiónde integralidad y esto a la larga tiene consecuenciasque pueden ser muy costosas. Por ello es mejor teneruna visión que nos permita observar de un golpe todasy cada una de las prácticas que mínimamente se de-ben tener en condiciones adecuadas en un sistema degestión. Esto es válido no sólo en el gobierno sinotambién en la industria, el comercio y en la actividadde un individuo. Alguien puede desarrollar magnífica-mente sus piernas para correr, pero si no tiene su sis-tema respiratorio o su cabeza en buenas condiciones,no podrá competir con éxito o con inteligencia. En eldeporte existe una condición básica que todo deportis-ta debe tener como plataforma inicial para después de-sarrollar algo en particular. Se le ha dado por llamar“condición física” o fitness. No sería correcto desarro-llar magníficamente un brazo si existe problema en losriñones, por ejemplo; poder competir con un brazo noes posible si todo el organismo no está listo.

El tema de la integralidad de prácticas mínimas esun enfoque completamente distinto al tema de las me-jores prácticas, debido a que se piden todas las prácti-cas mínimas para tener capacidad de hacer un buengobierno.

Los modelos de excelencia, como el europeo de lacalidad, el premio Malcolm Baldrige, los premios na-cionales de calidad, premios estatales, premios a las


mejores prácticas como el de Dubai, a los que se lepueden sumar otros muchos, pueden tener un granimpacto y aceptación, sin embargo necesitan de ele-mentos mínimos integrales para garantizar una buenagestión. Antes de la mejor práctica debería haber unabuena gestión integral mínima suficiente de confia-bilidad, que es para todos, y sobre ello construir lacompetencia y la mejor práctica, que es sólo para al-gunos.

En la herramienta que está en el Anexo b del IWA 4se retomaron los tres elementos principales de la agendalocal 21 de las Naciones Unidas en términos concep-tuales, enriqueciéndola con elementos relacionados conel desarrollo institucional para un buen gobierno, ele-mento necesario para desarrollar los otros tres (desa-rrollo económico sustentable, desarrollo social inclu-yente y desarrollo ambiental sostenible), sin el cual nose podrían lograr. Para entenderlo mejor se explicitaen la Figura 2.

El desarrollo institucional es esencial para tener acto-res que permitan lograr los otros elementos de desarro-llo que la Cumbre de Río de Janeiro planteó en 1992.

En el Inafed (Instituto Nacional para el Federalismo),en el periodo cuando fui su director general, un grupode actores muy importantes estuvimos trabajando so-bre aquellos elementos que mínimamente debería te-ner un gobierno local y al final se desarrollaron 39indicadores que pretenden abarcar esos cuatro grandeselementos. Los parámetros de medición correspondena un grupo de círculos en donde el círculo blanco(“verde”) es el mínimo que todo gobierno local debe-ría tener; el de en medio, gris (“amarillo”), es abajo delmínimo y el negro (“rojo”) es lo que nadie debería detener (Figura 3).


Desde este nuevo enfoque lo importante es cubrirlos elementos mínimos en un gobierno local para serconfiables, es decir, tener los 39 indicadores en verde;si no están en verde, el gobierno local, simplemente,no es confiable.

Esta herramienta inspira el Anexo B del IWA 4 y aho-ra pretende servir para los 157 países miembros de laISO; es una herramienta mexicana, desarrollada y per-feccionada en el Inafed, que se ha aprobado en térmi-nos de pilotaje en 26 municipios de Nuevo León y pos-teriormente en más de 500 municipios según cifras delInafed en este país. Esto nos obliga a la mejora.

Figura 2Anexo B del IWA 4 (esquema general)

1. Desarrolloinstitucional

para un buengobierno

2. Desarrolloeconómicosostenible

4. Desarrolloambientalsostenible

3. Desarrollosocial

incluyente

“Verde” = Nivel de prácticas mínimas aceptable

“Rojo” = Nivel de prácticas inaceptable

“Amarillo” = Por debajo del nivel de prácticas aceptable

Sistema de diagnóstico para gobiernos locales confiables

Diagrama adaptado de la Agenda Local 21 de la ONU y de la“Agenda desde lo local” de México.


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En este sentido, la herramienta del Anexo B del IWA

4 sirve también para que los gobiernos locales puedanhacer un autodiagnóstico, lo cual no tiene muchas com-plicaciones, al grado de que en cuestión de dos horasun gobierno local, con una buena aplicación de la he-rramienta, puede identificar con todo el ayuntamientoun diagnóstico general del municipio.

El resultado puede presentar la definición de cadauno de ellos respecto a su visión de la situación munici-pal. Pueden planear cómo pasar de rojo a verde y pue-den, en este sentido, hacer un programa específico queles permita controlar sus propios procesos.

En trabajos con gobiernos locales de España, me hecerciorado de que efectivamente la herramienta fun-ciona en ese país aunque aquellos pueden tener másverdes de manera inmediata, sin embargo, el hecho detener un enfoque sobre mínimos pone estándares de com-parabilidad, lo que permite comunicar con un lenguajecomún una realidad de mejora y de good standing, debuen gobierno. Este autodiagnóstico, que debe ser ve-rificado con una herramienta complementaria de másde 230 subindicadores duros demostrables bajo evi-dencia, hace que los gobiernos municipales, al medir-se a sí mismos, midan también al gobierno federal oestatal en su propia gestión y territorio. Esto nos intro-duce a otro tema: el de las políticas públicas que comoredes se tejen entre los diversos órdenes de gobiernopara producir resultados en el único lugar donde esteimporta: la realidad local.

En el Inafed se realizó el ejercicio de conectar losmás de 350 programas federales con esos 39 indicadores,partiendo de la base de que 95% de todos los progra-mas federales depende de los gobiernos locales paraque tenga éxito. Esto sitúa el tema de la dependencia a


la inversa: bajo esta perspectiva el gobierno federaldepende para su buen resultado del trabajo que reali-cen los gobiernos locales pasando por las gestionesestatales. Esto nos permitió medir a las políticas públi-cas de otra manera: si los programas federales no ayu-dan a pasar de rojo a verde a los municipios en el temaa que se refieren, no sirven. Así de contundente.

En términos generales, el IWA 4 es un documento dedirectrices de aplicación del sistema de gestión de ca-lidad ISO 9001:2000 en los gobiernos locales, resultadode un esfuerzo conjunto de expertos en calidad y go-biernos locales que se ha gestado desde México conmás de 20 años de investigación y se ha enriquecidocon las aportaciones de expertos de más de 18 países.

Una vez redactado y consensuado el documento enel Taller Internacional de acuerdo en Veracruz, se en-tregó ante el secretario general de la ISO el 12 de juliode 2005 en Ginebra, Suiza, por el Vice-chairman delIWA 4, el senador Carlos Madrazo, el representante de laDirección General de Normas de la Secretaría de Eco-nomía ante la ISO y un servidor. El documento se publi-có el 7 de octubre de 2005 en inglés (se puede conse-guir en www.iso.org por 75 francos suizos, que es elcosto normal de la normas que la ISO publica).

En este momento está en proceso de traducción alespañol por un grupo de expertos de la ISO, el ISO/TC176/STTG, quienes lo han revisado y están por apro-bar entre todos los países miembros de habla hispana,en una reunión que tendrá lugar en Venezuela. Estopermitirá un solo modelo colectivo para que todos lospaíses de habla hispana puedan tener comparabilidady desde ahí construir la mejora.

En conclusión, podríamos citar al secretario generalde la ISO, Alan Bryden, con referencia al IWA 4:


La actuación de las autoridades locales puede tener un enor-

me impacto en los ciudadanos y en los actores económicos,y de manera muy amplia contribuirá a mejorar la calidad don-

de ésta realmente cuenta, en la vida diaria de la población y

en las organizaciones.

El municipio de Sant Fost, en España, ha realizadoun estudio de más de 50 páginas, y al analizar para laFederación Española de Municipios y Provincias la me-todología del IWA 4, señaló:

La valoración que hemos hecho, y así lo hemos transmitido

en el plenario de la Federación de Municipios de España, es

la absoluta oportunidad de subirse al carro del IWA 4 puestoque con todos sus aspectos mejorables, es la mejor y quizá la

única herramienta para el fomento de la mejora continua y

la confiabilidad en las administraciones locales.

Esta colaboración constituye un marco referencial eintroductorio a las cuestiones inherentes al federalismomexicano y a su problemática.

Debemos entender al federalismo como una formade división del poder público, caracterizado básicamen-te por la existencia de un orden subnacional formadopor gobiernos locales a los que se les considera comoestados-miembros que dan vida a una organizaciónpolítica-administrativa común llamada Federación, en laque cada uno de ellos cuenta con un ámbito compe-tencial y límites señalados por la Constitución, los cualesse encuentran en una interdependencia recíproca queproduce continuamente tensiones políticas, financie-ras, hacendarias y sociales debido a la distribución decompetencias vigentes, a la relación cotidiana, a su cul-tura y a su historia.

Para algunos académicos el sistema federal es unmecanismo de gobierno que sirve para resolver pro-blemas entre distintas regiones, dado que obliga pormandato constitucional a todos su estados-miembros a

La agenda pendientedel federalismo mexicano

Mario Maldonado Mercado

196 Mario Maldonado Mercado

utilizar los mecanismos que la misma Constitución po-lítica federal establece para dirimir las controversias,haciendo respetar los principios de la supremacía cons-titucional y el de legalidad, y ante la eventualidad deque sean violados, de ser el caso, las partes podránhacer valer sus derechos ante los tribunales correspon-dientes.

En nuestro país la primera Constitución federal fuela de 1824, cuya antesala fue el Acta Constitutiva queno duró mucho, ya que vendrían después nuevos yrenovados esfuerzos del centralismo con las llamadas“siete leyes constitucionales” de 1836 de corte emi-nentemente centralista; más tarde tuvimos un intentopor restablecer el régimen federal hecho por el Con-greso Constituyente de 1842, que fracasó, para luegoencontrarnos con las Bases Orgánicas, nuevamente confuertes tendencias centralistas, en el año de 1843; a loscuatro años siguientes, con el Acta de Reforma, vuelvea la vida el federalismo, pero llegado el año 1853,cuando se expiden las Bases para la Administración dela República, el país vuelve a retroceder; la lucha de fe-deralistas y centralistas entre los años 1821 y 1854, yla revolución de Ayutla, un año más tarde, terminancon el triunfo de la corriente liberal, consagrando elrégimen federal en la Constitución reformista de 1857.

Puede decirse que el federalismo se afianzó en laConstitución de 1857, mas no su aplicación en los añospor venir, pues sobrevendrían el imperio de Maximi-liano y la dictadura de Porfirio Díaz, quien arrinconó elfederalismo y cuyos años de gobernante se caracteriza-ron, en la práctica, como un régimen extremadamentecentralista; tendría que venir la Revolución de 1910 yla Constitución de 1917 para acabar con la dictaduraunipersonal y con el centralismo decimonónico.

197La agenda pendiente del federalismo mexicano

Con la Constitución de 1917, de gran relevancia po-lítica y social para nuestro país, se consagraron anhe-los históricos del pueblo porque se elevó a rangoconstitucional la justicia social, así como la conquistade la libertad y la democracia.

Con la forma del Estado federal que se establece ensu artículo 40 con el título “De la soberanía nacional yde la forma de gobierno”, las entidades federativas hanresultado considerablemente debilitadas en la prácticapolítica debido nuevamente a la presencia del podercentral y del fuerte control que ejerció por más de 70años un régimen político caracterizado por la existen-cia de un partido hegemónico con nula o escasa tole-rancia a la oposición o a la disidencia, mucho menos ala existencia de verdaderos estados a los que se lesreconociera su autonomía y libertad dentro del ámbitode la federación.

Un elemento de este sometimiento se demuestracon las competencias de las entidades federadas quese encuentran limitadas por la Constitución federal, puesen sus particulares no pueden contemplar elementos oprincipios originales, y en buena parte de ellas se re-producen los que enarbola aquélla, acentuando la im-presión de que más que tratarse de un Estado federal,es un Estado de tipo unitario.

Por lo demás, existe un dato muy relevante en estasituación que se desprende del mismo artículo 40 cuyafunción principal es la de establecer el Estado federal,sin embargo,

al estudiar la distribución de competencias de manera verti-

cal entre el poder público central y las entidades federativas[…] se da uno cuenta que la propia Constitución ha tergi-

versado el verdadero espíritu del Estado federal, ya que la


auténtica distribución debería ser en forma horizontal, en el

entendido de que ningún orden jurídico de esta forma de Esta-do tiene superioridad sobre el otro, desde el punto de vista

estrictamente jurídico.1

Ahora bien, el sistema de competencias residualesque establece el artículo 124 está basado en el su-puesto de que las entidades federativas cedieron facul-tades expresas al poder central, reservándose para símismas todas aquellas que no consintieron dejarle, loque tiene un vicio de origen, ya que el llamado “pactofederal” no fue consentido, mucho menos la delega-ción de facultades, pues la forma de gobierno federalles fue impuesta desde el centro.

Este artículo fue tomado por nuestra Constitución de 1857

de la enmienda X de la carta norteamericana, inclusive, conla misma redacción aparecía en el Proyecto de Reformas pre-

sentado por Carranza al Constituyente de Querétaro, sólo que

con el número 123.2

De ahí las incongruencias de los preceptos constitu-cionales con la realidad que se desprende de la vidapolítica de la sociedad a la que se dirigen; ahí radica lavalidez de sus normas y la viabilidad de su aplicación,que son reflejo del sentir y del actuar de la sociedad quebusca participar en las decisiones fundamentales.

La distribución de competencias entre los órdenesde gobierno que integran el sistema federal mexicanoes tan incongruente, que la asunción de las materias yla vida constitucional de nuestro país han caído bajo el

1 Leonel Alejandro Armenta López, La forma federal de Estado,UNAM, México, 1996, p. 111.

2 Ibid., pp. 112-113.


dominio y la competencia no de la Federación, sino deun auténtico poder central. Por ello es que se ha pre-tendido descentralizar funciones o definir ámbitos deconcurrencia y transferir recursos a los estados, perolas tareas y actividades estatales han seguido avanzan-do a favor del poder central federal.

A mediados de la década de los setenta, se dieronlos primeros pasos administrativos, más que institucio-nales y políticos, para tratar de aminorar la tendenciacentralista y reactivar el federalismo:

Se crearon primero, los Comités Promotores del Desarrollo

de los Estados (Coprodes), organismos que definían y coor-

dinaban la colaboración de los estados en las tareas empren-didas por el gobierno federal. Más tarde, en 1980, se introdujo,

por un lado, el Convenio único de Coordinación, instrumento

jurídico que formalizaba las relaciones intergubernamentalesen el marco de las políticas de desarrollo de los estados y,

por el otro, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF),

instrumento de coordinación intergubernamental orientado apromover el uso racional y la distribución equitativa de los

recursos públicos en toda la nación.3

Ante los nuevos retos del entorno económico quenuestro país enfrentó en 1982, se necesitó fortalecer lacapacidad económica, administrativa y política de losestados y municipios. En ese sentido, se aprobó unareforma constitucional al artículo 115 que redefinió elpapel del municipio en la determinación de sus fuen-tes de ingreso, la enumeración de los servicios públi-

3 Luis F. Aguilar Villanueva, “El federalismo mexicano: funciona-miento y tareas pendientes”, en Alicia Hernández Chávez (coord.),¿Hacia un nuevo federalismo?, Colegio de México y FCE, 1996, p. 110.


cos a su cargo así como el reconocimiento explícito desu autonomía; por otro lado, se le dio participación enel Sistema Nacional de Planeación y la obligación degobernar según el PND.

En los años siguientes, durante la década de los ochenta, los

Coprodes y el CUC se transformaron en Comités para la

Planeación del Desarrollo de los Estados (Coplades) y enel Convenio Único de Desarrollo (CUD), como los nuevos

mecanismos institucionales y administrativos para mejorar

la cooperación intergubernamental en las tareas del desa-rrollo. También en la década de los ochenta se impulsaron,

sin gran éxito, los procesos de descentralización educativa

y de salud.4

Ante la necesidad de dejar el viejo régimen y dellegar a otro, en el marco de la compleja transición a lademocracia que vive nuestro país, se ha sostenido quela reforma del sistema federal es imprescindible paraalcanzarla finalmente. Que la participación de los esta-dos y municipios en la reforma del Estado y en laconstrucción de la gobernabilidad democrática es elpaso siguiente para redefinir y fortalecer un verdaderofederalismo democrático.

En el camino de las dos últimas legislaturas en lamateria de reforma del sistema federal mexicano en-contramos, por un lado, una agenda de temas pendien-tes de gran importancia para nuestro sistema político yconstitucional en su conjunto y, por otro, un listado deavances que se limitan prácticamente a lo alcanzadopor la última reforma aprobada en 1999 por el Consti-tuyente Permanente.

4 Ibid., p. 111.


Convención Nacional Hacendaria

Ante el fracaso de la Convención Nacional Hacendariaconvocada del 5 de febrero al 31 de julio de 2004, sepretendió integrar en la Constitución nuevas normasque dieran las bases de distribución que corresponde acada ámbito de gobierno de la Hacienda Pública: suscompetencias, recursos, fuentes impositivas, responsa-bilidades de gasto, modalidades de acceso al crédito yla deuda, fijar las bases constitucionales de la Coordi-nación Hacendaria Intergubernamental, otorgamientode potestades tributarias a los estados y municipios,establecer normas que permitan transparentar el ori-gen y destino de los recursos públicos así como optimizarel uso de los mismos, y la rendición de cuentas de losdiferentes órdenes de gobierno ante la ciudadanía.

Equilibrio entre Federación y municipios

A lo largo de la historia del debate legislativo federal,se ha insistido y utilizado el concepto de autonomíamunicipal, que no está todavía integrado en nuestraConstitución. Es decir, una vez que al municipio se lereconozca como entidad gubernamental que ejerce so-beranía, requerirá de los instrumentos que le permitanejercer nuevas atribuciones, sin interferencia de lospoderes estatales o federales y en beneficio de la co-munidad municipal. Para ello es necesario reformar elartículo 115 de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos a fin de fortalecer al municipio.


Principio de rendición de cuentasy participación ciudadana

El uso de los recursos públicos debe transparentarsecon el fin de que su utilización se haga conforme a loautorizado en los presupuestos federal y locales, quehaya concordancia entre el origen y destino de todaslas partidas presupuestales y que a su vez se haga par-tícipe a la ciudadanía de un sistema en el que rindancuentas periódicamente como parte de un verdaderoejercicio democrático.

Reforma de la cláusula residual contenidaen el artículo 124 constitucional

Al sostener que tiene un vicio de origen, como lohicimos líneas arriba, las entidades federativas cedie-ron facultades expresas al poder central, reservándosepara sí mismas todas aquellas que no consintieron de-jarle; la Federación debe ahora consentir cederle unconjunto de nuevas facultades que le permitan a losestados-miembros tener acceso a un nuevo nivel dedesarrollo, contando con atribuciones políticas y admi-nistrativas.

Fortalecer la Hacienda Pública municipal

Es necesario reconocer una serie de potestades tributariasexpresas, así como también la posibilidad de poderacceder a fuentes de ingresos y contribuciones a sufavor, como son los derechos de alumbrado público,con el fin de fortalecer sus propias finanzas.


Ampliación del periodo de gestión de las autoridadesmunicipales y/o reelección de los presidentesmunicipales

Existe un falso debate y un grave desconocimientosobre el tema de la reelección y, sobre todo, una enor-me confusión inducida por quienes tratan de manejarindistintamente la reelección ejecutiva y la legislativa,que de ninguna manera son iguales y cuya historia hacorrido por caminos diferentes. Debemos tener claroque la lucha revolucionaria que se emprendió en 1910fue en contra de la reelección del presidente de larepública, como sucedió con Santa Anna y Porfirio Díaz,no de los legisladores, a quienes la Constitución de1917 sí les permitía reelegirse. Fue hasta 1928 quedesaparece, como resultado de una respuesta políticaal asesinato de Álvaro Obregón, de la creación del PNR

y de la concentración del poder en la persona del cau-dillo y eventualmente en el Presidente. Como parte deese mismo conjunto de cambios, los municipios de laciudad de México se convierten en organismos dele-gados del gobierno central de la ciudad.

Elección por planilla separadadel presidente municipal y del cabildo

Esta propuesta permitiría que se conociera con preci-sión la representatividad de cada uno de ellos, ya quehasta ahora el cabildo ha sido un apéndice de la presi-dencia municipal. De esta manera, a cada uno de losmiembros del cabildo se le daría un peso específicoreal en la toma de decisiones y se contribuiría a conso-lidar su autonomía como un órgano democrático.


Éstos son sólo algunos temas de la larga y prolíficalista de pendientes y propuestas sobre la agenda delfederalismo, sin embargo, ante la poca capacidad parallegar a acuerdos de fondo en la presente Legislatura,no ha sido posible lograr una reforma a fondo queequilibre el poder público entre los tres órdenes degobierno, y, sobre todo, no solamente que distribuyael poder entre la federación y los estados, sino tam-bién entre éstos y los municipios. La reforma que seaprobará en los próximos días no puede ser motivo desatisfacción, sólo será una reforma más, con un conte-nido cosmético y superficial; esperaremos tiemposmejores para nuestro federalismo.


Introducción

La descentralización forma parte de las actividadesgubernamentales de muchos países como componenteprincipal de sus procesos de reforma institucional. Entérminos generales, la descentralización tiene que vercon la transferencia de funciones y recursos del ámbitocentral hacia los ámbitos locales de gobierno. Sin em-bargo, la descentralización también se asocia a la trans-ferencia de la toma de decisiones y recursos desde loscuerpos gubernamentales hacia la sociedad civil. Porlo anterior, se considera necesario profundizar en elanálisis de las formas a través de las cuales los gobier-nos llevan a cabo sus procesos de descentralización.

Este artículo pretende ser una contribución en esadirección. Su objetivo es presentar los principales en-foques y conceptos actuales acerca de la descentraliza-ción. Se hace énfasis en la revisión de la producciónintelectual para analizar los efectos de la descentraliza-ción sobre las políticas sociales. Dicha tarea se realizó

Los estudiosde descentralizaciónde las políticas sociales:una revisión sobre el estadoactual de estos temas

Alejandro Navarro Arredondo

206 Alejandro Navarro Arredondo

fundamentalmente a partir de la consulta de fuentesbibliográficas y del estudio de los trabajos realizadospor distintas entidades académicas. Finalmente, com-plementan el marco conceptual y teórico algunos artí-culos que sobre el tema han sido publicados en revistaso foros especializados.1

Consideraciones teóricas e históricasen torno a la descentralización

Durante los ochenta diversos gobiernos alrededor delmundo empezaron a incluir a la descentralización comoparte de sus agendas de reforma del Estado.2 Gracias aesta decisión se comenzaron a gestar medidas para ladesconcentración de la administración pública y parael fortalecimiento de los gobiernos locales a través dela devolución de varias funciones previamente confia-das al gobierno central. Asimismo, se reconoció el im-portante papel que estaban cumpliendo las organiza-ciones no gubernamentales en la prestación de serviciossociales y se comenzaron a diseñar maneras de asociarlasa los esfuerzos de desarrollo local de una manera coor-dinada, todo ello en el marco de las políticas naciona-les de descentralización.

Gracias a la descentraliación, para finales del sigloXX se formó una tendencia a nivel mundial que marca-

1 Se advierte al lector que esta revisión de la literatura forma partede una línea sistemática y permanente de investigación que lleva acabo el autor sobre los procesos de descentralización de la políticasocial y que más adelante concretará en un estudio comparativo decasos.

2 Diana Conyers, “Decentralization: The Latest Fashion in Devel-opment Administration?”, Public Administration and Development,vol. 3, núm. 2, 1983, pp. 97-109.

207Los estudios de descentralización de las políticas sociales

ba un nuevo rumbo en las políticas de desarrollo eco-nómico y social. Esta tendencia estuvo inspirada esen-cialmente en los procesos de descentralización.3 Dehecho, cerca del 60% de los países en vías de desarro-llo, todos con configuraciones políticas muy distintas,llevaba a cabo alguna forma de proceso descentrali-zador.4

Definiendo descentralización

Según la literatura revisada, la descentralización se re-fiere a reformas políticas y administrativas que trans-fieren funciones, responsabilidades, recursos y autono-mía política y fiscal a capas inferiores del Estado (porejemplo, gobiernos estatales o municipales). En estesentido, diversos autores definen a la descentralizacióncomo el acto por el cual el gobierno central cede for-malmente poderes y recursos a los agentes de nivelesmás bajos en una jerarquía político-administrativa yterritorial.5

Sin embargo, otros autores señalan que la descentra-lización también se entiende como el proceso me-diante el cual el Estado puede transferir funciones yresponsabilidades a instituciones cuasiestatales o pri-

3 Richard Crook y Manor James, Democratic Decentralization,documento de trabajo del Departamento de Evaluación de Opera-ciones, Banco Mundial, Washington, D.C., 2000, pp. 1-14.

4 Idem.5 Philip Mawhood, Local Government in the Third World, John

Wiley, Chichester, Inglaterra, 1983; Brian Smith, Decentralization:The Territorial Dimension of the State, George Allen, Londres, 1985;Paul Smoke, Fiscal Decentralization in Developing Countries: A Reviewof Current Concepts and Practice, documento de trabajo elaboradopara el Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo Social (UNRISD), Ginebra, 2001.


vadas.6 Bajo esta perspectiva, la descentralización estáligada a nuevas formas de participación e interaccióndel sector público con organizaciones no gubernamen-tales (ONG), grupos comunitarios y empresas privadas.7

La literatura examinada señala que las reformas des-centralizadoras impactan en las relaciones de tres gru-pos de actores principales: el sector público, el sectorprivado y el sector social (o de las organizaciones dela sociedad civil). Dentro del sector público, la descen-tralización centra su atención en los procesos de latoma de decisiones y asignación de recursos o responsa-bilidades entre los diferentes ámbitos del gobierno. Sereconocen normalmente cinco ámbitos de gobierno:

1. El internacional, compuesto por organismos in-ternacionales gobernados mediante acuerdos en-tre los países.

2. El nacional, es decir, el gobierno central en elcaso de Estados unitarios o el gobierno federalen los sistemas federales.

3. El regional, que se refiere a los estados en lossistemas federales y a las regiones o provinciasen los Estados unitarios.

6 Dennis Rondinelli, “What is Decentralization?”, en Banco Mun-dial, Decentralization Briefing Notes, Banco Mundial, Washington,D.C., 2002; Melissa MacLean, Developing a Research Agenda on theGender Dimensions of Decentralization, documento de trabajo ela-borado para el Centro Internacional de Investigaciones para el De-sarrollo (IDRC), Canadá, 2003.

7 Charles Reilly, New Paths to Democratic Development in LatinAmerica: The Rise of NGO-Municipal Collaboration, Lynne Reinner,Colorado, Estados Unidos, 1995; Robertson Work, The Role of Par-ticipation and Partnership in Decentralised Governance: A BriefSynthesis of Policy Lessons and Recommendations of Nine CountryCase Studies on Service Delivery for the Poor, Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo, Nueva York, 1999.


4. El local o municipal, según sean países unitarioso federales.

5. El submunicipal, que puede comprender a lascomunidades, colonias, pueblos o condados.

Además de la administración pública (federal, estatalo municipal), las entidades privadas y las organizacio-nes de la sociedad civil (OSC) también están involucradasen los procesos de descentralización. Las institucionesprivadas y sociales comprenden conjuntos de personasorganizadas alrededor de intereses comunes y puedenoperar en el ámbito más bajo de las comunidades, o bienreunirse en federaciones u organizaciones.

Atendiendo a las relaciones que pueden surgir entrelos diferentes ámbitos de gobierno o a las relacionesentre los sectores público, privado y social, el procesodescentralizador involucra diferentes dinámicas entrela administración central y los gobiernos locales y/olas organizaciones a las cuales se hace la transferenciade responsabilidades y recursos. La naturaleza de estasrelaciones y los objetivos de la transferencia determi-nan la forma de descentralización. En virtud de lo ante-rior, Dennis Rondinelli distingue los siguientes tipos ysubtipos de descentralización:8

• Descentralización política (también llamada des-centralización democrática). Esta forma de des-centralización busca dar a los ciudadanos y susrepresentantes locales más posibilidades de in-cidir en el proceso de políticas públicas a tra-vés, por ejemplo, de la transferencia de derechospara aumentar sus facultades en la toma de deci-

8 Rondinelli, “What is...”, op. cit.


siones o en la implementación de programaspúblicos.

• Descentralización administrativa. Implica trans-ferencias de atribuciones y recursos de las agen-cias centrales a las agencias locales y sitúa a lostomadores de decisiones gubernamentales máscerca de la gente que sirven. A su vez, se reco-nocen los siguientes subtipos dentro de la des-centralización administrativa:

- Desconcentración. Esta forma de descentrali-zación tiene el objetivo de mejorar la eficien-cia productiva de la administración. Esto puedeser logrado mediante la introducción de cam-bios administrativos y culturales dentro de lasestructuras existentes, desplazando la autori-dad para la toma de decisiones y los recursosde las oficinas centrales a los funcionarios delas unidades locales.

- Delegación. Mediante esta variante la respon-sabilidad y los recursos para la ejecución detareas específicas y la prestación de ciertosservicios se transfieren a un organismo públi-co, una empresa del Estado, una empresa pri-vada o una ONG mediante la suscripción de uncontrato que puede otorgar cierta autonomíaen la interpretación de las tareas asignadas.

- Devolución. Si el objetivo fundamental es me-jorar la eficiencia en la prestación de los ser-vicios públicos, con el objetivo en segundaprioridad de mejorar la eficiencia productiva,la mejor solución puede ser devolver a losgobiernos locales la facultad de encargarse delos servicios públicos. Los gobiernos locales a


los cuales se devuelve la autoridad y los re-cursos adquieren la facultad de decidir res-pecto a la determinación de sus propias nor-mas, metas y objetivos.

• Descentralización fiscal. Esta variante se refierea cómo la responsabilidad de gastos y asignacio-nes se distribuye a través de los distintos nivelesde un sistema descentralizado. Con esta formade descentralización se busca aumentar la capa-cidad de generar mayor coparticipación de losgobiernos locales en las finanzas nacionales oaumentar la capacidad de generar nuevos recur-sos a partir de ceder los derechos para que secobren ciertos impuestos a nivel local que antespertenecían al gobierno central.

• Descentralización económica. Consiste en trans-ferir el proceso de asignación de diferentes fac-tores e insumos de producción, de instanciaspolítico-administrativas hacia mecanismos demercado. Aquí se distinguen dos subtipos dedescentralización:

- Coparticipación (asociación con las OSC). Estaforma de descentralización se lleva a cabocuando se tiene como objetivos mejorar laeficiencia en la asignación de los recursos yaumentar el grado de descentralización. Lo an-terior se realiza a través de la transferencia dela responsabilidad de planificación y presta-ción de servicios a las OSC.

- Privatización. Si el gobierno central está dis-puesto a abandonar su intervención en la for-mulación y el control de las políticas, puede


transferir la propiedad o el control de los re-cursos del servicio público al sector privado.En este caso, la descentralización toma la for-ma de privatización. Normalmente la privati-zación también implica que los servicios seasignen a través de mecanismos del mercado.

En la práctica, los varios tipos y subtipos de descen-tralización no son tan fáciles de distinguir como lo su-gieren sus definiciones. En la vida real se producencombinaciones de forma concurrente. Para algunos au-tores la implementación de estas formas de descentra-lización plantea una cantidad enorme de preguntas,tales como: ¿por qué surgen los procesos de descentra-lización?, ¿cuál es la mejor forma de descentralización?,¿cuáles servicios o sectores deberían descentralizarsey cuáles funcionan mejor con control central?, entreotras.9

Descentralización de las políticas sociales

Tratando de responder a algunas de estas preguntas,Fernando Mejía analizó los procesos de descentraliza-ción en el ámbito latinoamericano. Entre sus conclusio-nes señala que la descentralización es un medio paraprofundizar y perfeccionar la democracia, contribuir ala participación ciudadana, disminuir el aparato del Es-tado y hacer más eficiente la gestión pública.10

9 Jean Paul Faguet, “Does Decentralisation Increase GovernmentResponsiveness to Local Needs? Evidence from Bolivia”, Journal ofPublic Economics, vol. 88, 2004, pp. 867-893; James Manor, ThePolitical Economy of Democratic Decentralization, Banco Mundial,Washington D.C., 1999.

10 Fernando Mejía Botero, La autonomía local y sus determinantes


De acuerdo con este autor, las reformas descentrali-zadoras que han tenido lugar en América Latina estánvinculadas a la adopción de un nuevo modelo de ges-tión. Un modelo que modifica el carácter y la estructu-ra del Estado con una exigencia hacia la eficiencia y ala democratización.11

Otro autor tiene una opinión más o menos en elmismo sentido. Mosley señala que el modelo de susti-tución de importaciones que caracterizó a las econo-mías latinoamericanas antes de la década de los ochentafue reemplazado por uno basado en la competitividadinternacional. Por esta razón, y a raíz de la crisis definanciamiento externo que afectó a la mayoría de lospaíses latinoamericanos, los equilibrios macroeconó-micos y los procesos de descentralización se incorpo-raron como componentes centrales de las agendas dereforma del Estado, muchas veces a sugerencia de losorganismos financieros internacionales.12

Desde una perspectiva “gerencialista”, estas refor-mas implicaron cambios en el rol del Estado, y en su

en América Latina: comparación de los procesos de descentralizaciónhacia el municipio en Colombia y México, FLACSO, México, 2002, pp.32-48.

11 En el contexto latinoamericano existen varios autores quecoinciden con esta visión “gerencialista” de los procesos de des-centralización. Uno de estos autores es Allan Brewer Carías, quienseñala a la descentralización como un producto de la democratiza-ción y a la vez como un instrumento para perfeccionar la democra-cia y asegurar la sobrevivencia del sistema político. Allan BrewerCarías, “Consideraciones sobre la descentralización administrativa,la descentralización política y la participación democrática”, Confe-rencia dictada en el Segundo Congreso Nacional de Derecho Admi-nistrativo, El derecho administrativo como instrumento para mejorarla calidad de vida, Pontificia Universidad Católica del Perú, Facul-tad de Derecho, Lima, 27 al 29 de abril de 2006.

12 Peter Mosley, Aid and Power: The World Bank and Policy-adjusted Lending, Routledge, Nueva York, 1991, p. 26.


estructura y tamaño. El paradigma del Estado cambióde uno de bienestar –que se responsabilizaba directa-mente por la integración social y nacional– a uno queasegure las oportunidades de desarrollo a través demecanismos de mercado. La modernización, la descen-tralización y la democratización se convirtieron en pro-cesos clave de este cambio de paradigma.13

Es necesario señalar que la literatura sobre descen-tralización en América Latina se caracteriza por unapredominancia de la perspectiva gerencialista, que haceénfasis en el análisis y estudio de nuevas tendenciasen la administración pública y de la revalorización dela democracia como sistema político. En este sentido,las reglas del mercado aplicadas al sector público y losprocesos electorales se asumen como los determinan-tes de diversas investigaciones sobre la temática.14

13 Dentro de la teoría de la administración pública, la nuevagerencia pública, inspirada en el posburocratismo, ve en el procesode descentralización un componente de renovación para la admi-nistración pública a escala mundial, para convertirla en más eficien-te, de mayor calidad e inspirada en la planeación estratégica. Cfr.David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government: How theEntrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Addison-Wesley Publishing Company, Nueva York, 1992. Esta vertientegerencialista define la descentralización como una tendencia instru-mental para la liberación de potencia gerencial en las administracio-nes públicas tanto en los países desarrollados como en vías dedesarrollo. En América Latina esta perspectiva relaciona la reformadel Estado, la gobernabilidad democrática y la gestión descentrali-zada como una serie de elementos de reorientación administrativadel estado nacional. Cfr. Stephen Haggard, “La reforma del Estadoen América Latina”, revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 11,junio de 1998.

14 Para el caso mexicano, sobre estas temáticas se han publica-do varios libros y artículos; a continuación se enuncian algunos deellos: Enrique Cabrero (coord.), Los dilemas de la modernizaciónmunicipal: estudios sobre la gestión hacendaria en municipios urba-nos de México, CIDE/Miguel Ángel Porrúa, México, 1996; Alberto DíazCayeros, Supervivencia política y distribución de recursos en el siste-


Sin embargo, existe un punto de vista diferente acercadel surgimiento de los procesos de descentralización,al menos para el caso de las políticas sociales. De acuer-do con Jacint Jordana y Ricard Gomá, las políticas pú-blicas que más intensamente han experimentado cam-bios sustantivos derivados de la descentralización hansido las políticas sociales, entendiendo de forma am-plia a éstas como la educación, el empleo, la salud, lavivienda, la protección social, la lucha contra la pobre-za y la exclusión.15 No obstante, son pocos los estu-dios que se han realizado para analizar el cruce entrela descentralización y los procesos de reforma de lapolítica social.16

ma federal mexicano, El Colegio de México, México, 1997; TonatiuhGuillén, Gobiernos municipales en México: entre la modernización yla tradición política, Miguel Ángel Porrúa/El Colegio de la FronteraNorte, México, 1996. Consultar también: Alfonso Lujambio, Federa-lismo y Congreso, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Méxi-co, 1998; Blanca Torres, Descentralizacion y democracia en México,El Colegio de México A.C., México, 1986; Victoria Rodríguez, Ladescentralización en México: de la reforma municipal a Solidaridady el nuevo federalismo, Fondo de Cultura Económica, México, 1999.

15 Jacint Jordana y Ricard Gomá, “Introducción: democracia, des-centralización y política social”, en Ricard Gomá y Jordana Jacint(coords.), Descentralización y políticas sociales en América Latina,Fundación CIDOB, Barcelona, 2004, p. 17.

16 De hecho la mayoría de los estudios realizados sobre la des-centralización de la política social se han concentrado en la descen-tralización del sector salud y de educación; a continuación se refierenalgunos de estos trabajos para el caso mexicano: sobre el sectorsalud, Myriam Cardozo, “Análisis de la descentralización en el sec-tor salud”, en Enrique Cabrero (coord.), Las políticas de descentrali-zación en México, 1983-1993. Logros y desencantos, CIDE, 1998; Miguelde la Madrid, La descentralización de servicios de salud. El caso deMéxico, Porrúa, México, 1988; sobre el sector educación: AlbertoArnaut, La federalización educativa en México, El Colegio de Méxi-co, México, 1998; María del Carmen Pardo (coord.), Federalizacióne innovación educativa en México, El Colegio de México, México,1999; y Carlos Ornelas, “La descentralización de la educación en


En el caso latinoamericano, esta nueva perspectivaencuentra algunos de sus principales exponentes en lafigura de Rolando Franco. Este autor indica que el cru-zamiento de los procesos de descentralización con losprocesos de reforma institucional de la política socialle han asignado a la política social la función de crearlos prerrequisitos del crecimiento económico. Por estarazón, el Estado interventor es reemplazado por unEstado subsidiario, que tiende a concentrarse en lasfunciones de regulación y diseño de las políticas pú-blicas, dejando a los sectores social y privado un ma-yor espacio para la provisión de servicios sociales.Asimismo, gracias a la descentralización, han adquiridomayor importancia los criterios de focalización y efi-ciencia en el uso de los recursos. Este proceso ha sidovisto como un cambio de paradigma de política social,relacionado a un cambio en el modelo de desarrollo.17

Tratando de apuntalar esta nueva corriente teóricaacerca de la descentralización, Jordana y Gomá propo-nen cuatros factores explicativos a dicho cambio deparadigma en la política social:

1. La descentralización de la política social toma laforma de descentralización política, lo que posi-bilita la ruptura del monopolio central en la ela-boración de políticas sociales.

2. La descentralización de la política social estáenraizada en un proceso más amplio de rearticu-lación de las relaciones entre Estado y mercado.

México. El federalismo difícil”, en Cabrero (coord.), Las políticas dedescentralización..., op. cit.

17 Rolando Franco, “Descentralización, participación y compe-tencia en la gestión social”, en Gomá y Jacint (coords.), Descentra-lización y políticas sociales..., op. cit., pp. 29-35.


3. La descentralización de la política social está vin-culada con nuevas formas de gestión pública (fo-calización, orientación a resultados, rendición decuentas, etcétera).

4. La descentralización de la política social se en-cuentra fuertemente influida por procesos deapertura a sistemas de gobernanza más plura-listas.18

Es así que desde Europa se comenzó a gestar estanueva propuesta para explicar el cambio de paradig-ma en la política social derivado del cruzamiento delos procesos de descentralización con los procesos dereforma del Estado de bienestar. De acuerdo con AntoniCastells, el pacto social originario del Estado del bien-estar, era un pacto omnicomprensivo y global, centraliza-do de alguna forma, que se basaba en una homogenei-dad de clases sociales, que hoy en día ha experimentadograndes cambios. La fragmentación (o división) socialque actualmente se vive en muchos países es muchomás compleja, por lo que existe una multipolaridad depactos sociales que favorecen los procesos de descen-tralización de la política social.19

En el mismo sentido, Joan Subirats y Ricard Gomáseñalan que esta lógica de fragmentación social supo-ne, de forma muy esquemática, el surgimiento de unasociedad con multiplicidad de ejes de desigualdad ypobreza. Todo ello se transmite al ámbito político pormedio de dos factores principales: la reestructuración

18 Jordana y Gomá, “Introducción: democracia, descentraliza-ción...”, op. cit., p. 19.

19 Antoni Castells, La descentralización de las políticas sociales enel Estado del bienestar, documento de trabajo 2001/3 del Instituto deEconomía de Barcelona, España, 2001.


de la política social y la emergencia de un espacio po-lítico de acción contra la exclusión social.20

Ahora bien, la reestructuración de la política socialestá fundamentalmente encaminada en tres direccio-nes: 1. reforzar las políticas activas de ocupación; 2. fo-mentar las políticas educativas y de formación conti-nua; y 3. potenciar los servicios de atención a la familia.Castells advierte que estas tres direcciones que toma lapolítica social se concretan en servicios públicos paralos cuales los gobiernos locales se encuentran espe-cialmente bien emplazados. En virtud de lo anterior,los procesos de descentralización de la política socialnecesariamente contemplan al menos la transferenciade algunas de estas funciones hacia los municipios.21

Gracias a la realización de varios estudios de caso,algunos autores sugieren que el cambio de paradigmade la política social en América Latina supone una nue-va serie de responsabilidades y tareas para los muni-cipios, mismas que han ido evolucionando desde elcumplimiento de funciones sólo asistenciales, hasta el de-sempeño de funciones promocionales o desarrollo deestrategias.22

De acuerdo con Rodríguez et al., se pueden distin-guir los siguientes tipos de funciones de los munici-pios en el ámbito de las políticas sociales:

20 Joan Subirats y Ricard Gomá, “Cambios en las políticas debienestar e innovación social en la Unión Europea”, Reforma y De-mocracia., núm. 17, junio de 2000, p. 5.

21 Castells, La descentralización de las políticas..., op. cit., p. 5.22 Alfredo Rodríguez et al., Descentralización: un lugar para la

innovación y el aprendizaje. La descentralización, las políticas socia-les y el municipio. Los casos de Chile y Bolivia, documento de trabajoelaborado para el Centro Internacional de Investigaciones para elDesarrollo (IDRC), Canadá, 1999.


1. Asistencial: los municipios administran y otorganlos subsidios estatales básicos, tales como los desalud, educación o vivienda, entre otros.

2. Promocional: los municipios promueven la orga-nización de la demanda y administran el finan-ciamiento y la ejecución de proyectos de infra-estructura social.

3. Desarrollo: los municipios coordinan y articulanla oferta del Estado central con las necesidadesde grupos vulnerables.23

En este tránsito desde la función asistencial a la depromoción y de desarrollo, las responsabilidades asig-nadas a los funcionarios municipales aumentan y se com-plejizan. Pasan de ser meros administradores de trans-ferencias estatales, a detectores de demanda, gestores deproyectos, e implementadores de estrategias.

La idea que subyace en estas últimas afirmacioneses que ciertos problemas sociales, como la pobreza yla exclusión social, son tan complejos y diversos quelos gobiernos centrales se ven imposibilitados para ha-cerse cargo de ellos. En razón de lo anterior, la res-puesta a estos problemas surge necesariamente de partede los gobiernos locales, no tanto por convicción, sinoporque al encontrarse tan cerca de la ciudadanía, sonlos primeros en enfrentar las consecuencias derivadasdel rezago en la solución de estos problemas.

23 Idem.


Descentralización y estrategiasde reducción de la pobreza

Otro de los argumentos principales que sustentan losprocesos de descentralización de la política social serefiere a que se agiliza la identificación de mejoressoluciones para los problemas sociales. Sin duda, lapobreza se encuentra entre los problemas más apre-miantes que enfrentan nuestras sociedades actuales.Por ese motivo, la descentralización de la gestión de lapolítica social es presentada a veces como estrategiaútil para el alivio de la pobreza, tanto en términos departicipación como de prestación efectiva de servicios.Los principios de participación24 y prestación efecti-va25 apuntalan la premisa de que permitir que la genteexprese sus necesidades y preferencias puede mejorarla prestación local de servicios y hacer más apropia-dos, efectivos e inclusivos los esfuerzos de desarrollolocal y de reducción de la pobreza.

Emanuela Galasso y Martin Ravallion opinan que ladescentralización de programas antipobreza al nivelde la comunidad se ha vuelto un proceso recurrente.Esta tendencia radica en que el gobierno central dele-ga a los actores locales (gubernamentales o no guber-namentales) la tarea de elegir a los beneficiarios de losprogramas antipobreza, sobre todo porque éstos cuen-tan con mayor información, a diferencia de los gobier-

24 Harry Blair, “Participation and Accountability at the Periphery:Democratic Local Governance in Six Countries”, World Development,núm. 28, vol. 1, 2000, pp. 21-39.

25 Osmani Siddiq, Participatory Governance. People’s Empower-ment and Poverty Reduction, documento elaborado para la séptimaconferencia de la División de Desarrollo Social y Eliminación de laPobreza del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD,Nueva York, 2000. Disponible en Internet: www.kimpraswil.go.id/


nos centrales, sobre quién es realmente pobre. Otrarazón a favor de la descentralización radica en que lasinstituciones locales tienden a ser más responsables(en el sentido de rendir cuentas mejor que los gobier-nos centrales) ante los beneficiarios de los programas.26

Sin embargo, en América Latina parece ser que lamoda de la descentralización de los programas anti-pobreza no es tan recurrente. Ignacia Fernández refie-re que a pesar de que el discurso sobre la reforma delEstado en América Latina menciona entre sus pilares ladescentralización de la política social, existen grandesdiferencias entre la descentralización que se producede los servicios de educación y salud y la descentrali-zación de las políticas antipobreza. Estas últimas, adiferencia del sector salud y de educación, no formanparte explícita de la agenda descentralizadora en lospaíses latinoamericanos.27

Esta autora señala que las razones detrás de la pocaatención que recibe la descentralización de las políti-cas antipobreza radican en que éstas son consideradascomo programas de desarrollo social, con un enfoqueasistencial y focalizado. Mientras tanto, las políticas sec-toriales de educación, salud, e incluso vivienda, em-pleo y seguridad social han sido y seguirán siendo elnúcleo central de la política social, que se asocia conel fortalecimiento del capital humano, la provisión de

26 Emanuela Galasso y Martin Ravallion, Decentralized Targetingof an Anti-Poverty Program, documento de trabajo elaborado paraGrupo de Investigaciones sobre Desarrollo, Banco Mundial, Was-hington, D.C., 2001.

27 Ignacia Fernández, Los procesos de descentralización y las polí-ticas y programas de reducción de la pobreza, documento presenta-do en el Décimo Congreso Internacional del CLAD sobre la Reformadel Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18-21 deoctubre de 2005.


servicios básicos y la igualdad de oportunidades. Porlo anterior, las políticas sectoriales de educación y sa-lud tienen alta sensibilidad política, cubren ámbitos demayor interés en la vida de las personas y son aborda-das como temas trascendentales de la agenda nacional.

Además, estas políticas sectoriales absorben la ma-yor parte de los recursos del gasto social y tienen supropio diseño institucional, generalmente bajo la formade una Secretaría de Estado. Esta coherencia o unifor-midad institucional permite, llegado el momento, des-centralizar con menor dificultad infraestructura, personaly atribuciones a los gobiernos locales.

A diferencia de las políticas sectoriales, las políticasantipobreza residen en alguna dependencia o un con-junto de ellas en forma temporal, ya que los programassociales en que se traducen estas políticas abordantemáticas relacionadas con distintas vulnerabilidadessociales, económicas, territoriales, étnicas y de géne-ro, entre otras. Algunas de ellas operan como progra-mas focalizados con particulares diseños metodológicosy organizacionales. El ejemplo más claro para el casomexicano se sitúa en el Programa Oportunidades.

De acuerdo con Fernández, el componente descen-tralizado de estos programas tiene relación con su ins-talación en el nivel local y los actores y dinámicas quese expanden en los gobiernos locales como consecuen-cia de su ejecución y de los recursos que hacen lle-gar.28 Sin embargo, otro autor considera que el ProgramaOportunidades, al ser una transferencia directa de sub-sidios a familias en situación de pobreza, es un progra-ma que “renuncia a una descentralización y a la creaciónde un gobierno multinivel buscando más bien construir

28 Ibidem, p. 2.


un programa dirigido a distancia pero desde el centro,con una focalización máxima” hacia el individuo.29

A diferencia del Programa Oportunidades, Cabrerosugiere que las políticas de lucha contra la pobrezaque se derivan de la aplicación del Ramo 33 se des-centralizaron de forma menos condicionada, abriendoespacios reales de decisión a los gobiernos locales. Sinembargo, el Ramo 33 observa un problema que con-siste en la dispersión de sus efectos, por lo que sepierde en ocasiones el “foco de atención sobre losgrupos más necesitados”.30

Al respecto, Katya Rodríguez señala que la descen-tralización de los recursos del Ramo 33 sitúa a losmunicipios en un gran dilema: “realizar las obras deacuerdo con las decisiones de la ciudadanía beneficia-da o aplicar los recursos de acuerdo con las priorida-des de desarrollo del municipio a más largo plazo”.31

El dilema al que hace referencia la autora proviene delos candados que se establecieron en la Ley de Coor-dinación Fiscal (LCF) para la asignación del Ramo 33. LaLCF obliga a los municipios a que los recursos seandecididos conjuntamente con la ciudadanía a través de laconstitución de comités comunitarios. Esta dinámicagenera que muchas veces las prioridades que estable-

29 Enrique Cabrero, “Descentralización de la política social ynuevo papel de los gobiernos locales. ¿Políticas multinivel o múlti-ples políticas? El caso de México”, en Gomá y Jacint (coords.),Descentralización y políticas sociales..., op. cit., p. 169.

30 Idem.31 Katya Rodríguez, La descentralización del gasto social destina-

do a la construcción de infraestructura básica y su repercusión en lagestión municipal en México, documento presentado en el foro “Go-biernos locales: el futuro político de México”, organizado por la Redde Investigadores en Gobiernos Locales, IGLOM, Guadalajara, Méxi-co, septiembre de 1999.


ce la comunidad sean contrarias a las necesidades másapremiantes en relación con los programas de supera-ción de la pobreza.

Conclusiones

El hecho de que se puedan distinguir variadas formas otipos de descentralización y sus respectivos efectossobre la política social no es una casualidad teórica.Esta situación nos indica que, independiente de lascausas y consecuencias que hayan motivado la des-centralización de la política social, y particularmentela descentralización de las políticas antipobreza, lasinvestigaciones actuales coinciden en que es un pro-ceso con un carácter poco homogéneo. Los resultadosde la descentralización parecieran diferenciarse en vir-tud del contexto histórico, socioeconómico y políticoque les toca enfrentar.

Asimismo, parece haber cierta evidencia de que loscontrastes identificados en los orígenes y resultadosdel proceso de reforma de la política social, tanto enEuropa como en América Latina, surgen como conse-cuencia de la forma que finalmente adoptaron los pro-cesos de descentralización.

Es decir, desde la perspectiva fiscal se atribuirán loséxitos y fracasos de la descentralización de la políticasocial a la mayor o menor coparticipación de los go-biernos subnacionales en el manejo de recursos. To-mando en cuenta la perspectiva política, podría atri-buirse el éxito o fracaso de la descentralización decreación de infraestructura social a la mayor o menorparticipación de la sociedad civil en el proceso detoma de decisiones.


En la literatura analizada se señalan diversas expli-caciones particularistas a los “logros y desencantos” dela descentralización de la política social. Sin embargoesto no es más que una señal de la necesidad de inten-sificar la cantidad de estudios con un enfoque compa-rado. Esta propuesta metodológica puede contribuir adeterminar los factores que son más determinantes parael éxito o fracaso de un proceso descentralizador enun contexto territorial, político, económico y socialdeterminado.

Asimismo, es posible identificar cierta evidencia enlos trabajos intelectuales revisados sobre la posibilidadde que el éxito o fracaso de la descentralización de laspolíticas de superación de la pobreza en los ámbitossubnacionales dependa de múltiples factores e incenti-vos que, en su interrelación, hacen que el procesodifiera de un país a otro y aun en los gobiernos localesdentro de un mismo país. En virtud de lo anterior sesugieren las siguientes preguntas de investigación parael caso mexicano:

• ¿Cómo y por qué se generan contrastes y dife-rencias en los resultados de la descentralizaciónde determinada política de superación de la po-breza hacia los gobiernos locales?

• ¿Cuáles son los factores que explican estas dife-rencias?

• Si la descentralización, en algunos casos, ha au-mentado las brechas e inequidades territoriales,¿será necesario seguir descentralizando a los go-biernos subnacionales las atribuciones para imple-mentar programas de superación de la pobreza?

Myriam Cardozo Brum. Doctora en Ciencias Polí-ticas y Sociales por la Universidad Nacional Autó-noma de México. Obtuvo el primer lugar en elConcurso Iberoamericano de Ensayos sobre Ex-periencias de Descentralización en Iberoaméricay asesoró a la Misión de la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económicos en ma-teria de políticas de salud y descentralización enMéxico. Es miembro del Sistema Nacional de In-vestigadores e investigadora-catedrática del áreade Política y Gestión Pública de la UniversidadAutónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco.

Enrique Cabrero Mendoza. Doctor en Gestión Pú-blica en la Escuela de Altos Estudios en Adminis-tración de París, Francia, es miembro del SistemaNacional de Investigadores. Cuenta con varios li-bros y artículos en los que analiza diversos aspec-tos relacionados con el federalismo y la innovaciónmunicipal. Su publicación más reciente es Acción

Acerca de los autores


pública y desarrollo local. Actualmente es titularde la Dirección General del Centro de Investiga-ción y Docencia Económicas, en el que ademásforma parte de la planta docente de la División deAdministración Pública.

Fausto Hernández Trillo. Doctor en Economía porla Universidad de Ohio y miembro del SistemaNacional de Investigadores. Ha sido consultor deorganismos internacionales como el Banco Mun-dial y el Centro de Estudios Monetarios de Améri-ca Latina. Los trabajos que ha realizado han sidolistados en la prestigiada publicación Who’s whoin Science. Recientemente realizó una evaluaciónsobre el fondo de aportaciones a la infraestructurasocial. Es investigador-catedrático de la divisiónde economía del Centro de Investigación y Do-cencia Económicas.

Ramón Galindo Noriega. Maestro en Planeacióny Desarrollo por la Universidad de Surrey, Ingla-terra. Ha sido diputado estatal en Chihuahua, al-calde del municipio de Juárez, presidente de laAsociación Mexicana de Municipios (AMMAC) y re-presentante legislativo ante la Convención Nacio-nal Hacendaria. Desde 1989 se ocupa del proble-ma de las autonomías locales en México, temasobre el cual ha publicado diversos escritos enrevistas y diarios especializados. Es diputado fe-deral en la LIX Legislatura, en la que preside laComisión de Fortalecimiento del Federalismo.

María Eugenia González Alcocer. Licenciada enPedagogía por el Instituto Universitario de Cien-

229Acerca de los autores

cias de la Educación, con estudios de posgrado enComunicación Social por la Universidad Iberoame-ricana. Se ha ocupado de la elaboración de pro-yectos para la intermunicipalidad y para la parti-cipación de organizaciones sociales en procesosde educación autogestiva y se ha desempeñadocomo directora general de Gestión Social Munici-pal en el Instituto Nacional de Desarrollo Social ycomo directora general adjunta de Fortalecimien-to Institucional Municipal en la Subsecretaría deDesarrollo Urbano y Ordenación del Territoriode la Secretaría de Desarrollo Social, en la queactualmente es titular de la Unidad del Programade Atención a la Pobreza Urbana.

Eunice Karimy Lerín de León. Maestra en Admi-nistración y Políticas Públicas por el Centro deInvestigación y Docencia Económicas y doctoranteen Administración Pública por la UniversidadAnáhuac en convenio con la Sorbona de París III.Actualmente es Subdirectora de Supervisión y Se-guimiento de Proyectos Intermunicipales y Me-tropolitanos en la Secretaría de Desarrollo Social.Sus principales líneas de investigación se relacio-nan con los temas de asociación intermunicipal ylos relacionados al fortalecimiento municipal.

José Octavio Acosta Arévalo. Licenciado en Socio-logía por la Universidad Autónoma Metropolita-na. Estudió el posgrado en Administración Muni-cipal en la Universidad Iberoamericana. Ha sidofundador y director del Instituto de Desarrollo Mu-nicipal del Partido de la Revolución Democrática ydirector ejecutivo de la Asociación de Autoridades


Locales de México (AALMAC). Es profesor en cursosespecializados de política pública y gobierno endiversas universidades e institutos, entre los cua-les se encuentran el Colegio Nacional de CienciasPolíticas y Administración Pública y el InstitutoNacional para el Desarrollo Social (Indesol), y di-rector de Profesionalización y Capacitación del Ser-vidor Público Local del Instituto Nacional para elFederalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed).

Carlos A. Rodríguez Wallenius. Doctor en Cien-cias Sociales por la Universidad Autónoma Metro-politana, Unidad Xochimilco; socio fundador de lared de Investigadores sobre gobiernos locales(Iglom); y miembro del Comité Técnico del Pre-mio de Gobierno y Gestión Local. Ha escrito va-rios artículos sobre desarrollo local, gestiónmunicipal, participación ciudadana y movimien-tos sociales. La disputa por el desarrollo regional.Movimientos sociales y constitución de poderes lo-cales en el oriente de la costa Chica de Guerrero esel libro más reciente que ha publicado. Actual-mente dirige el Centro de Servicios Municipales“Heriberto Jara”.

Carlos Gadsden Carrasco. Maestro en Sociologíapor la Universidad de Essex, Inglaterra, dondecursó el doctorado en Sociología Política. Ha sidoasesor en la Oficina de Enlace para la ConvenciónNacional Hacendaria de la Presidencia de la Repú-blica; director general del Instituto Nacional parael Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed);y presidente de la Red Interamericana de AltoNivel sobre Descentralización, Gobierno Local y

231Acerca de los autores

Participación Ciudadana (RIAD) de la Organizaciónde Estados Americanos (OEA). Es director general deOrganización de Servicios Interdisciplinarios (OSI) ysecretario técnico del International Workshop Agree-ment (IWA) en gobiernos locales.

Mario César Maldonado Mercado. Licenciado enDerecho por la Universidad Nacional Autónoma deMéxico, con especialidad en derecho constitucio-nal y parlamentario. Tiene estudios de posgrado enel Instituto Nacional de Administración Públicaen las líneas de investigación sobre Federalismoy Reforma del Estado. Es autor de varios artículospublicados en la revista virtual Debate Parlamen-tario. Actualmente es asesor por concurso de opo-sición abierto del Grupo Parlamentario del Partidode la Revolución Democrática en la LIX Legisla-tura en materia de Reforma del Estado y PolíticaInterior.

Alejandro Navarro Arredondo. Maestro en Admi-nistración y Políticas Públicas por el Centro deInvestigación y Docencia Económicas, se ha de-sempeñado como investigador visitante en la Es-cuela de Asuntos Públicos de la Universidad deTexas. Actualmente es investigador, por concursode oposición, en el Centro de Estudios Sociales y deOpinión Pública de la Cámara de Diputados, don-de se especializa en temas de federalismo, edu-cación y opinión pública.

Avances y tareas pendientespara fortalecer el federalismo en Méxicose terminó de imprimir en la imprenta

de la Cámara de Diputados en agosto de 2006.El tiraje consta de 1 000 ejemplares.

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