Capítulo 8 LA POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE DEL ...

Capítulo 8

LA POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE DEL DESEMPEÑO ECONÓMICO: EL CASO DE FINLANDIA

Ari Kokko y Tarmo Haavisto*

1. Introducción

El desarrollo de la economía finlandesa durante los últimos 100 ó 150 años ha sido similar en muchos aspectos al de las otras economías escandinavas. Como se ha discutido en los capítulos anteriores, hay cuatro factores claves que han sido esenciales para el desarrollo y el crecimiento a largo plazo de todos los países escandinavos, Finlandia incluida: la dotación de recursos naturales, empresarios privados innovadores, una fuerza de trabajo con buena formación y adiestramiento técnico, y oportunidades de participación en el comercio internacional. En conjunto, estos factores han posibilitado la cons- truccion de una base productiva competitiva y han contribuido a la evolución de estos países, desde una posición de productores periféricos de materias primas, hasta su definición como naciones industriales avanzadas, con ingresos per cápita a los niveles más altos de la escala internacional.

Sin embargo, la historia de Finlandia difiere de la de los otros países escandinavos en un aspecto importante: el desarrollo y el crecimiento eco- nómico fueron allí relativamente tardíos y heterogéneos, y por largo tiempo existió una nítida brecha entre Finlandia y los otros países escandinavos en materia de ingresos y productividad. En el período previo a la Primera Guerra Mundial se estimó que la diferencia con respecto a Suecia (que es el país que más se parece a Finlandia en términos de su patrimonio natural y otras características) era de alrededor del 25% del PGB per cápita en promedio. Esa magnitud se mantuvo constante, e incluso creció algo más, hasta la década de 1950’. Comparada con la distancia que existe hoy entre los países de alto ingreso y los de ingreso mediano. esa diferencia puede parecer modesta. No obstante, ella dio origen a una brecha manifiesta en el nivel de desarrollo, que fue claramente visible, por ejemplo, en las diferencias de

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la estructura económica. Antes de la Primera Guerra Mundial, el 80% de la población económicamente activa en Finlandia se ocupaba en la agricultura, mientras en Suecia lo hacía el 50%. En 1950 Finlandia todavía era una economía básicamente agrícola, con casi la mitad de la población en ese sector; en la misma época la participación de la agricultura sueca en el empleo había caído a cerca del 20% (Alestalo, Andorka y Harcsa, 1987, p. 13; Jörberg y Krantz. 1976, p. 384).

El desarrollo social e institucional de Finlandia estaba igualmente retra- sado, y algunas de las características distintivas del Estado benefactor escandinavo estuvieron ausentes hasta bien entradas las décadas de 1960 ó 1970. Muy especialmente, por ejemplo, la evolución hacia el corporativismo en la estructura y el comportamiento del mercado laboral, se dio mucho más tarde en Finlandia que en los otros países nórdicos. En 1950, menos del 30% de la fuerza de trabajo finlandesa estaba organizada en sindicatos, cuando la cifra correspondiente para el resto de Escandinavia era más del doble; en esa época la tasa para Suecia ya era de 76% (Kosonen, 1987, p. 165). La negociación colectiva hizo su aparición en Finlandia sólo después de las guerras, mientras que en los países vecinos ya se había introducido en el período entre las dos guerras. El pleno empleo sólo llegó a ser una meta política principal en décadas recientes; en los otros países, y de un modo muy particular en Suecia, el uso deliberado de déficit en el presupuesto fiscal a fin de mantener alta la demanda y el empleo ya había comenzado durante la Gran Depresión de la década de 19302.

Después de la década de 1950 Finlandia ha experimentado cambios estructurales extremadamente rápidos. Las tasas de crecimiento han sido generalmente más altas que en el resto de la región, y muchas de las diferencias respecto a los países vecinos han desaparecido. Por ejemplo, la brecha del ingreso respecto a Suecia se ha reducido a menos del 5% del ingreso per cápita a fines de la década de 1980, y en la actualidad Finlandia ha evolu- cionado hacia un Estado benefactor del tipo escandinavo. Estas características particulares del desarrollo finlandés plantean ciertas interrogantes que pueden tener implicaciones importantes para las naciones en desarrollo de hoy: ¿Por qué Finlandia no empezó a acortar la distancia respecto de Suecia antes de la década de 1950? ¿Cuáles son los factores que explican su rápido desarrollo después de esa fecha? iQué puede mostrar el caso finlandés respecto del desarrollo de un Estado benefactor?

Es difícil detectar el surgimiento del Estado benefactor -incluyendo, por ejemplo, la evolución de las instituciones económicas y sociales, y de las reglas del mercado-, pero una breve ojeada a la teoría de la convergencia (que explícitamente trata de interpretar las tasas relativas de crecimiento) es útil para discutir las razones del retraso de Finlandia y permite aislar algunos de los factores que han caracterizado el desarrollo finlandés. De ahí resulta posible volver más adelante a la discusión del Estado benefactor.

2 Las caractcrístlcas del Estado benefactor escandinavo no sc discutirán con mucho más detalle. Para una buena ws~ón de conjunto. vcr Enkwn. Hansen. Ringen y Uusitalo (1987).

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La hipótesis de la convergencia, en su forma más gruesa, afirma simplemente que las tasas de crecimiento de la productividad (y, por lo tanto, del ingreso) tienen una relación inversa con los niveles iniciales de productivi- dadj. Cuanto más atrasado está un país, tanto más grande es la tasa de crecimiento de la productividad que puede alcanzar asimilando tecnologías de las naciones más avanzadas.

La evidencia reciente parece confirmar la existencia de una convergencia simple de este tipo, al menos entre las naciones industrializadas. Por ejemplo, las tasas de crecimiento del PGB per cápita para los países de la OECD durante el período l870- 1970 tienen una significativa correlación negativa con los niveles iniciales de ingreso (Baumol, Blackman y Wolff, 1989, capítulo 5). No es sorprendente encontrar, sin embargo, una fuerte convergencia en una muestraex post de países prósperos. Por el contrario, cualquier grupo de muestreo que hoy aparece relativamente homogéneo ha mostrado probablemente mayores variaciones en sus características de un siglo atrás. En consecuencia, se han hecho algunas adiciones de importancia a la hipótesis de la convergencia. El papel de la educación se destaca en Baumol, Blackman y Wolff (1989); ellos, que utilizan una muestra considerablemente mayor, encuentran que la introducción de variables educacionales ayuda a explicar la mayor parte de los casos en que no se verifica convergencia. Abramowitz t 1986) acentúa el punto de que el retraso sólo conlleva un potencial de crecimiento rápido. Para materializar este potencial es necesario que las “capacidades sociales” del país en desarrollo --en términos de los niveles de educación y competencia técnica, así como de las instituciones comerciales. financieras y políticas- estén relativamente avanzadas. Por lo tanto, sólo puede esperarse convergencia a una escala notable cuando los rezagados tienen la capacidad de explotar con éxito las tecnologías ya empleadas por los líderes. Otras variables que afectan las posibilidades de convergencia son el grado de homogeneidad en el patrimonio de recursos y las características demográficas de líderes y seguidores, lo que aumenta la probabilidad de que las tecnologías de punta sean apropiadas para el país menos desarrollado. Es posible que la proximidad geográfica también refuerce el proceso de convergencia al aumentar la profundidad y frecuencia de los contactos sociales, políticos y económicos que respaldan la difusión de la tecnología: es más probable que desaparezcan las diferencias de productividad e ingreso entre países vecinos que entre naciones muy distanciadas.

Para la relación entre Finlandia y Suecia, los criterios convencionales de convergencia parecían cumplirse ya a comienzos de este siglo. Ambos países estaban -y están- unidos no sólo por una frontera e historia comunes y estrechos contactos sociales, políticos y económicos, sino también por su gran homogeneidad en términos de sus características geográficas y dcmo- gráficas y sus “capacidades sociales”. Las instituciones políticas finlandesas

q Para más detalle9 ver. por ejemplo. Abramowitr C 1986). Baumol C 1986). Baumal, Ellackman y Woltt

(1989). cap. 5.

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se desarrollaron tempranamente y ya en 1907, bajo la dominación rusa, se introdujo el sufragio universal e igualitario; en Suecia esto no ocurrió sino en 192 1. Los niveles educacionales eran más o menos comparables ya desde las primeras décadas del siglo: el desarrollo de la educación secundaria estaba algo más avanzado en Suecia, pero la participación de los estudiantes de tercer nivel era más alta en Finlandia, aún dentro de una comparación europea general. Las tasas finlandesas de ahorro e inversión eran también comparables o algo mayores que las de Suecia.

Luego, las explicaciones convencionales no responden en forma satisfac- toria a las preguntas de por qué Finlandia no pudo acortar distancias con Suecia antes de la década de 1950, y por qué a partir de ese momento se aceleraron las tasas de crecimiento y comenzó una rápida convergencia. A continuación se sugiere que hay factores políticos que han sido determinantes en el desempeño económico, y que el cambio en la orientación política general que se produjo alrededor de la década de 1950 explica una buena parte de la diferencia en las tasas de crecimiento. En resumen, en este capítulo se argumenta que las políticas del período entre las dos guerras favorecieron la agricultura en pequeña escala y permitieron que una estructura económica ineficiente, basada en la pequeña granja familiar, sobreviviera por más tiempo del que habría sido posible de otro modo. Una razón importante para este “sesgo rural” fue la necesidad de mejorar las condiciones de vida de la población campesina, neutralizando así la agitación social que llevó a la Guerra Civil en 1918. En contraste, después de la Segunda Guerra Mundial las políticas señalaron el desplazamiento del énfasis desde la agricultura a la industria manufacturera, y el desarrollo de una creciente preocupación por la competitividad internacional de la industria. En esto jugó un papel importante la relación con la Unión Soviética, en parte porque las compensaciones de guerra obligaron a Finlandia a concentrar recursos en el sector industrial y en parte porque el mercado soviético se abrió a los exportadores finlandeses. Además, la estructura política nacional se expandió en dirección similar a la del resto de Escandinavia, lo que permitió que comenzara el desarrollo del Estado benefactor finlandés.

El resto de este capítulo se organiza de la manera siguiente. La sección 2 describe brevemente el desarrollo de la economía finlandesa antes de la independencia y el surgimiento de los conflictos de clase que llevaron a la Guerra Civil. Se discuten después, en la sección 3, el período entre las dos guerras y el “sesgo rural”. La sección 4 se concentra en el período de posguerra y las razones de la aceleración de las tasas de crecimiento. Final- mente, la sección 5 comenta el desarrollo del Estado benefactor del modelo escandinavo.

2. Finlandia antes de la independencia: desarrollo económico y conflictos de clases

A mediados del siglo XIX Finlandia cra sin duda una de las naciones más pobres y menos desarrolladas de Europa. Según las primeras comparaciones

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disponibles de niveles de ingreso entre países, alrededor de 1870 el PGB per cápita de Finlandia era todavía el más bajo de toda Europa Occidental (Maddison, 1982, p. 8). La agricultura era el sector económico dominante, pero adolecía de baja productividad, debido a las ineficientes tecnologías de producción, la pobre calidad de los suelos y un clima desfavorable: todas estas debilidades se revelaron brutalmente en 1867-68, cuando azotó a Fin- landia la última hambruna severa de Europa Occidental en tiempos de paz. La crisis costó la vida de casi el 10% del total de la población, aunque en algunas regiones la tasa de mortalidad se acercó más al 20% (Lefgren, 1973).

Sin embargo, durante la primera mitad del siglo XIX ya se habían logrado avances importantes, y parecía probable que el desarrollo económico finlan- dés siguiera el mismo patrón que en los otros países escandinavos. Por siglos Finlandia había sido una región periférica de Suecia, subordinada a las decisiones tomadas en Estocolmo (lo que podría explicar en parte el bajo nivel de desarrollo). Esa situación había cambiado: la derrota sueca en la guerra contra Rusia, en 1809, llevó a la supremacía rusa sobre los finlandeses, y a importantes reformas institucionales. Se cre un Estado finlandés dentro del imperio ruso, en la forma de un Gran Ducado definidamente autónomo, bajo la dependencia directa del Zar. El gobierno y las leyes del nuevo Estado se administraban en gran medida sin interferencia rusa: en principio. sólo el Gobernador General era designado por el Zar. El finés adquirió carácter oficial en los mismos términos que la lengua sueca. y llegó a dominar también en la literatura y la cultura. Estos cambios reforzaron la identidad nacional y echaron las bases para un desarrollo globa14.

El desarrollo económico también recibió la influencia directa de la unión, particularmente después de la primera mitad del siglo. En 1860 se estableció una moneda nacional, totalmente independiente del rublo y conectada al patrón oro, lo que contribuyó a acelerar el crecimiento de la economía de mercado. Después de la década de 1 X50, las primeras etapas del proceso de industrializack’m fueron estimuladas por la eliminación de los aranceles a las exportaciones finlandesas al mercado ruso. De esta época datan las primeras fábricas textiles, aserraderos, l’ábricas de papel y plantas siderúrgicas de Finlandia, las que surgieron en parte como respuesta a la apertura de estas oportunidades de exportación.

Particularmente notable fue el rápido crecimiento de las industrias [ores- tales. Las exportaciones de madera en bruto y productos aserrados a Inglaterra y Alemania se sumaron a la demanda desde Rusia para dinamizar la pro- ducción. La demanda interna de bienes de consumo, así como de maquinaria, fue estimulada por las exportaciones, de modo que los efectos se extendieron a casi todas las áreas de la economía. Como en el resto de Escandinavia, empresarios privados e innovadores, incluyendo a algunos extranjeros, ju- garon un papel importante en este proceso de crecimiento. Así, el patrón de desarrollo impulsado por las exportaciones tuvo, en su conjunto, muchas semejanzas con el de Suecia.

4 Ver una mayor elaboración. pu‘ qcmplo. en t’lhkala (19x5)

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La transformación estructural del sector agrícola, que se hizo necesaria por la caída de los precios relativos de los cereales durante la segunda mitad del siglo, presentó otro paralelo con el caso de Suecia. La competencia de los cereales norteamericanos a ba.jo precio, y las importaciones libres de aranceles desde Rusia, restaron toda rentabilidad a la produccion de granos y obligaron a los agricultores finlandeses a volverse a la crianza de ganado y a la producción lechera. Indudablemente el cambio se justificaba, consi- derando las ventajas comparativas del país: el cultivo de cereales había sido más una necesidad que una elección, y ahora los ingresos de las ventas madereras facilitaban un avance en la utilización de los recursos. Como resultado, se expandió la producción total y aumentó el grado de comercia- lización; la mantequilla se transformó en un producto de exportación que representaba cerca del 20% de las exportaciones totales al empezar el nuevo siglo.

Durante el siglo XIX hubo también importantes diferencias entre el desarrollo de Finlandia y el del resto de Escandinavia. En primer lugar, desde el comienzo las exportaciones de bienes manufacturados habían estado diri- gidas casi exclusivamente al protegido mercado ruso. La posición ventajosa que Finlandia consiguió allí se deterioró hacia fines del siglo, a medida que se establecían aranceles y se les aumentaba gradualmente para proteger a la naciente industria rusa. El mercado interno era todavía demasiado pequeño para sostener a industrias que en su mayor parte habían estado orientadas a la exportación, y sólo unos pocos productores estaban en condiciones de competir en otros mercados. Al mismo tiempo había intentos por limitar la independencia finlandesa en otros frentes, como el de la cultura y la educa- ción, lo que culminó en el manifiesto de febrero de 1899. Este manifiesto planteaba un programa de “rusificación” que incluía, entre otras medidas, la abolición de las fuerzas militares finlandesas, un edicto sobre el uso de la lengua rusa en la educación y el gobierno y una integración de los sistemas postales de los dos países. Como consecuencia, tanto el proceso de indus- trialización como la tasa general de desarrollo se frenaron y los sectores secundarios y terciarios siguieron siendo mucho menores que, por ejemplo, en Suecia.

En la agricultura las diferencias fueron más serias. A pesar de la aplicación de métodos de cultivo más avanzados y de los aumentos de la producción agrícola, las condiciones de vida para grandes sectores de la población rural mejoraron muy poco (o simplemente nada) durante la última parte del siglo XIX. Una razón fue que los beneficios del cambio a la producción lechera y de los avances en las tecnologías agrícolas llegaron en grado importante sólo a los grandes terratenientes, que podían obtener dinero para los insumos de capital que requerían a través de sus ventas de madera a la industria forestal en expansión. Otra razón se debió a que el aumento de la población rural condujo a la escasez de tierra y a un gran exceso de oferta de trabajo en las zonas agrícolas. La industria estaba menos avanzada que en Suecia, donde había absorbido mucho del exceso de fuerza de trabajo rural. La migración al extranjero fue también menor que en Suecia y Noruega, pro-

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bablemente debido a que había menos personas que podían pagar el precio del viaje a América. Por el contrario, el inquilinaje se hizo común cn el campo y el número de trabajadores rurales creció; no se pudo evitar, sin embargo, que el desempleo y el subempleo se generalizaran. En breve, se formó un gran proletariado rural.

Estos factores constituyeron quizás la diferencia más importante entre Finlandia y los otros países escandinavos durante el siglo XIX: mientras la transición de los sectores primarios a los secundarios se manejaba con relativa facilidad en Suecia, Noruega y Dinamarca, en Finlandia tropezaba con serios problemas sociales y políticos. Estos problemas tuvieron profundos efectos sobre el desarrollo del país, no sólo como causas principales de la Guerra Civil en 19 18, sino también como determinantes importantes de las políticas en las tres décadas que siguieron.

A. Deterioro de la distribución del ingreso y conflictos de clase antes de la Guerra Civil

El rápido crecimiento de la población y la incapacidad de los sectores urbanos para absorber trabajo habían llevado, como se señaló, a un deterioro en la distribución del ingreso, al surgimiento de diferentes formas de inquilinaje y al crecimiento de una vasta clase de trabajadores rurales sin tierra. Según los datos para 1901, en esa época sólo el 23% de todas las familias rurales poseía tierras, el 43% carecía de ellas, en tanto que el 34% cultivaba tierras arrendadas (Rasila, 1982, p. 142). Las estadísticas sobre laestructura agrícola según tamaño y tipo de tenencia de la tierra suplementan este cuadro. En 1910 más de 215 de las granjas con más de 0,5 hectárea de tierra cultivable (y cerca de los 3/5 si se incluyen también predios menores) eran arrendadas, como lo muestra el Cuadro 8.1.

Cuadro X.1 ESTRUCTURA DE PROPIEDAD DE LA TIERRA EN FINLANDIA EN IY 10

Tamario del predio. hectáreas de tierra cultivable

TWIl %

Dlstnbuclón de predms por &rruPo de tamaño Prop1etanos Arrendatarios

ci, %

0.5 5 54 35 78 5 IO 23 29 15 10 2s 17 25 6 25 -100 10 1

) 100 1 0 Número de predms 221.23Y 125.172 96.167

Fuenre: Peltonen, 1988, p. 32

El aumento progresivo del inquilinaje generalizó la pobreza y los bajos niveles de vida para la mayoría de la población rural. Por tradición, los contratos de arrendamiento tanto para los inquilinos (cuyo principal medio

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de subsistencia era su trabajo agrícola) como para los arrendatarios (que tenían parcelas de menor tamaño y eran más dependientes de otros empleos), estipulaban que las rentas de la tierra debían pagarse en trabajos. Esto significaba, en la práctica, que las condiciones para los arrendatarios empeoraban con el tiempo, al subir el valor de las rentas directas de la tierra junto con los crecientes niveles salariales. Las condiciones contractuales también se hicieron más estrictas. Por ejemplo, los precios más altos de la madera llevaron a una restricción del derecho de los arrendatarios a vender madera de sus parcelas: antes, ésta había sido una fuente importante de ingresos en dinero. Se estima que el ingreso de los agricultores arrendatarios sólo alcan- zaba a un 40-70s del que otras granjas comparables producían a sus propietarios (Peltonen, 19X8, p. 42). Las condiciones laborales para los trabajadores rurales eran igualmente duras, o peores. Los que encontraban empleo debían trabajar largas horas por bajos salarios. pero el problema más serio era el crecimiento del desempleo y del subempleo.

El deterioro en las condiciones de vida produjo agitación social y grave descontento entre la población rural. Desde los comienzos del siglo XX se venían presentando con frecuencia crecientes demandas de mejoramiento. No puede sorprender que los conservadores, incluyendo a los granjeros libres y a los terratenientes que ganaban con el sistema de arrendamiento, no estuvieran dispuestos a aceptar esas reformas. Por otra parte, la nueva agru- pación de socialdemócratas adoptó en sus programas las exigencias de los inquilinos y los trabajadores agrícolas sin tierra. Por sí mismos los partidos obreros eran débiles, ya que ei sector industrial era todavía pequeño y tos trabajadores asalariados eran pocos y desorganizados. Al acoger las demandas de los grupos rurales esos partidos ganaron un aliado importante. Los so- cialdemócratas llegaron a ser una fuerza política importante ya en 1907, cuando se introdujo el sufragio universal, y en las elecciones de 19 16 ganaron la mayoría de los asientos en el Parlamento. De este modo. y en gran medida como resultado de sus estrechos lazos con las áreas rurales, los socialdemó- cratas hicieron su entrada parlamentaria en Finlandia antes que en los otros países escandinavos de mayor industrialización.

Los rápidos avances de los socialistas finlandeses y sus estrechos contactos con los bolcheviques rusos provocaron. sin embargo. una seria polarización del espectro político. La oposición -los partidos conservadores y agrarios más nacionalistas- temía tanto las exigencias radicales de reformas de los socialistas nacionales como la amenaza del nacionalismo ruso (que había sido evidente ya desde el manifiesto de febrero de 1 X99) y del bolchevismo, lo que la llevó a acercarse a Alemania y Suecia en busca de apoyo. La situación política se tornó, en consecuencia, muy inestable, a pesar de la clara mayoría parlamentaria de los socialdemócratas: el equilibrio sólo podía mantenerse mientras la administración y el ejército zarista permanecieran en el poder cautelando la ley y el orden.

I.A POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE “tl. “tStMPEN”.

B. La Guerra Civil

La revolución rusa en 1917 quebrantó la paz y desató una serie dc acontecimientos dramáticos. Temiendo la propagación de la revolución bolchevi- que, los conservadores y nacionalistas finlandeses declararon la independencia de Finlandia en diciembre de 1917, con fuerte apoyo de Alemania. Sin embargo, el país estaba en un estado caótico, puesto que la victoria bolche- vique había eliminado súbitamente al Zar y a su ejército. Una confrontación directa entre las fuerzas políticas antagónicas era prácticamente inevitable. En enero de 1918 los “rojos” establecieron su propio gobierno en Helsinki y obligaron al gobierno “blanco” a huir al norte, a Vasa en Ostrobothnia. La Guerra Civil había comenzado6.

En mayo de 1918 la guerra fue ganada por los “blancos”, con la ayuda de tropas alemanas. El yerno del Kaiser alemán, el príncipe Fredrik Karl de Hessen, fue elegido Rey de Finlandia, pero nunca llegó a instalarse como monarca. El frente alemán en la Primera Guerra Mundial cayó en colapso durante el otoño de 1918 y Fredrik Karl fue obligado a declinar la corona. El comandante del ejército “blanco”, el general Mannerheim, promulgó una nueva constitución en julio de 1919 y poco después se eligió al primer presidente del país.

3. Entre las dos guerras mundiales: reformas agrarias, “sesgo rural” y políticas orientadas hacia adentro

La Guerra Civil dejó a la derecha política en una posición de supremacía, pero era evidente que los problemas políticos y sociales que estaban en el origen del conflicto no se habían resuelto. Mientras no hubiera cambios en la estructura de la propiedad y en las condiciones de vida de las áreas rurales subsistiría también una amenaza contra la nueva nación finlandesa. El temor a una nueva revolución campesina, agravado por la proximidad del régimen comunista de la Unión Soviética, obligó también a la derecha política a comprender que se necesitaban mejoramientos radicales para la mayoría de la población rural. Las primeras medidas se expresaron en dos reformas agrarias, que en la práctica fueron establecidas y adminislrddas casi entera mente por la Coalición Nacional conservadora y la Unión Agraria; los otros partidos se abstuvieron de participar activamente en la mayor parte de este trabajo (Ahvenainen y Vartiainen, 1982, p. 187). Las reformas no fueron exclusivas de Finlandia: otras “revoluciones verdes” tuvieron lugar en casi todos los países “de la periferia occidental de la revolución roja en Rusia” (Heaton. 1966, p. 472). Como en Finlandia, las raLones no consideraban argumcntoa económicos 0 sociales, sino más bien necesidades políticas. Como lo señala Dcrek Urwin:

LUX AR, K”KK0 Y ThRMO HAAVISTO

“Hay evidencia suficiente para sugerir que la motivación motora fue el temor y la anticipación dc futuras revoluciones campesinas. Las elites nacionales no se inclinaban a las reformas agrarias a causa de la intluencia occidental y la penetración de la cultura occidental, sino más bien debido a la tradicional actitud comprometida del campesinado y al tamaño de la población rural” (Urwin, 1980, pp. 68-69).

El objetivo de las reformas agrarias fue, por lo tanto, eliminar la amenaza política de la izquierda, transformando al proletariado rural en agricultores independientes. Como primer paso, en 1918 se abolió el sistema del inquilinaje. A todos los tenedores de tierras privadas en arriendo se les dio el derecho de rescatar sus contratos aprecios estimados de acuerdo a los niveles de precios de 1914, con un período de amortización de 37 años (Rasila, 1982, p. 144). Esto significa que el costo real para el antiguo arrendador se mantuvo muy bajo: el valor de la tierra no se ajustó por la inflación, a pesar de que el índice del costo de la vida se había incrementado en un factor de diez entre 1914 y 1918. La inflación acumulada durante y después de la Segunda Guerra Mundial también excedió el 1 .OOO%s y licuí> la mayor parte de la deuda remanente.

Las radicales Leyes de la Tierra de 1922 constituyeron el segundo paso, puesto que establecieron que todos los ciudadanos sin tierra que tuvieran alguna capacitación agrícola mínima tenían derecho a ella para propósitos de cultivo. El título que podía reclamarse de acuerdo a estas leyes tenía un máximo de 20 hectáreas de tierra cultivable y 20 hectáreas adicionales de bosques (75 hectáreas de bosques en la parte norte de Finlandia), aunque la mayor parte de las nuevas granjas que se establecieron eran de extensión considerablemente menor. La tierra se tomaría principalmente de propiedades estatales y de compañías; también se formularon reglas para la división y el rescate de tierras privadas (en definitiva, ~610 unos pocos miles de hectáreas de tierras privadas llegaron a ser rescatadas, dado que el número de transacciones voluntarias resultó ser mucho más alto de lo esperado). Los precios de la tierra fueron fijados por el Estado y se otorgaron créditos en términos favorables. También se crearon préstamos y subvenciones para la apertura de nuevas tierras de labranza (Jutikkala, 1982, pp. 208-211).

Las reformas agrarias produjeron grandes cambios en las zonas rurales. Durante las primeras décadas que siguieron ala independencia, los inquilinos desaparecieron casi por completo y el número de trabajadores rurales sin tierra disminuyó en forma significativa. A la inversa, y en exacta correspon- dencia con los objetivos de las reformas agrarias, la participación de los agricultores independientes en la población rural creció rápidamente. Hacia 1940 la participación de las granjas trabajadas por sus propietarios estaba entre las más altas de Europa (Alestalo, Andorka y Harcsa, 1987, p. 20). Ellas constituían más del 70% de todas las familias rurales, en comparación con el 23% estimado para los comienzos de siglo.

El impacto sobre las políticas económicas y la estructura política fue aún mayor. La liberaci8n del peso de la renta de la tierra y el acceso ala propiedad

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habían mejorado indudablemente la posicion económica de los trabajadores y antiguos inquilinos, pero la mayoría de las granjas eran todavía demasiado pequeñas para proporcionar un nivel de vida aceptable. De hecho, las reformas agrarias habían producido en la práctica una disminución en la extensión media de los predios agrícolas. La estabilidad política que se buscaba no podía alcanzarse con una mayoría de las familias rurales viviendo en (o bajo) la línea de pobreza, fueran o no formalmente propietarios de sus granjas: se necesitaban medidas adicionales. Las políticas económicas tenían que tener un “sesgo rural” de manera que aun los granjeros más pequeños pudieran sobrevivir.

A. Políticas económicus y expansión agrícola después de la Guerra Civil

Hacia comienzos del siglo XX la agricultura finlandesa había dejado el cultivo de cereales para especializarse en forma creciente en la producción pecuaria, tanto debido a los precios en alza de la mantequilla en los mercados internacionales como al hecho de que 105 cereales rusos podían importarse sin aranceles. Una de las primeras medidas después de la independencia fue establecer una protección para el cultivo de cereales. Anteriormente habían existido aranceles para las importaciones desde fuera del mercado finlandés- ruso; estos aranceles se restablecieron a aproximadamente las mismas tasas antiguas. pero ahora representaban una protección efectiva, puesto que se había interrumpido la entrada de cereales rusos librea de derechos. Las tasas arancelarias experimentaron varios aumentos escalonados durante la década de 1920. y en cifras gruesas, correspondían a 115 de los precios internos hasta la depresión de comienzos de la década de 1930. Dado que entonces los precios del mercado mundial cayeron dramáticamente, en el período 193 l-35 los aranceles para los cereales se situaron por encima del 1 OO’% de los precios CIF (Jutikkala, 1982, p. 213).

La protección se extendió también a los productos animales, pero se mantuvo a niveles insignificantes en comparación con las primas y subsidios de exportación. Los costos de la crianza de ganado habían aumentado con el alza de los precios internos de los cereales. En compensación, en 1928 se introdujeron primas dc exportación. que permitían a los exportadores de productos porcinos y huevos importar cereales forrajeros y materias grasas sin pago de derechos. Algunos anos más tarde las primas se convirtieron en subsidios abiertos a las exportaciones, En lo que respecta a los productos lácteos, la mantequilla había sido tradicionalmente el producto de exportación más importante después de los productos forestales. Antes de la depresión no se había considerado necesario un apoyo especial, pero la declinacion de los precios en los mercados de exportación llevó a extender los subsidios también a las exportaciones de mantequilla y quesos después de 1933. Como era la intención, las exportaciones aumentaron, pero no a niveles muy altos. Sin embargo, el principal beneficio para los agricultores estuvo en que los precios internos aumentaron en el monto total del subsidio. Además, los

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subsidios a insumos como fertilizantes y nuevas variedades de semillas mantuvieron bajos los costos.

Con el estímulo de estas políticas (y un clima desusadamente cálido durante todo el período entre las dos guerras), la producción agrícola se expandió a una tasa muy alta, acercándose rápidamente a las metas de autosuficiencia’. Aunque la población total seguía creciendo, las importaciones pudieron li- mitarse a sólo 10% del consumo total a fines de la década de 1930; antes de la Primera Guerra Mundial la participación de las importaciones había sido de 61% (Jutikkala, 1982, p. 219). La producción de cereales de pani- ficación más que se duplicó durante el período entre las dos guerras, y la producción de mantequilla, queso, huevos y producto5 porcinos llegó a superar el consumo interno.

El énfasis de las políticas económicas en la agricultura significó que la evolución del ingreso real de la población rural fuera más favorable que la de cualquier otro grupo de la población, aun cuando el crecimiento de la productividad era más bajo que en la industria y en los servicioss. En otras palabras, se transfirieron recursos reales de los otros sectores ala agricultura, en agudo contraste con las políticas de hoy en los países en desarrollo, donde la regla es el “sesgo urbano”. Los progresos en las condiciones de vida rurales fueron suficientes para producir una expansión notable del número de agricultores, de modo que el insumo laboral total no disminuyó a pesar de la incipiente mecanización de la produccion y la caída en el número de trabajadores agrícolas. El número de predios con más de 2 hectáreas de tierra cultivable aumentó de 185.000 a 235.000 entre 1920 y 1940. La extensión de tierra cultivable creció en alrededor de 113 en el mismo período, de 2,015 millones a 2,631 millones de hectáreas (Alcstalo, Andorka y Harcsa, 1987, p. 21; Jutikkala, 1982, p. 21 1).

Por supuesto, estas políticas no dejaron de tener su costo. El ingreso promedio permaneció bajo, porque no se estimuló a los trabajadores a pasar de la agricultura a la industria, donde la productividad laboral promedio era dos veces mayor (Hjerppe, 1988, p. 95). Cayó también el grado de comer- cialización agrícola, debido a la crecicntc participación de pequenas granjas familiares, que eran muy autosuficientes y retenían la mayor parte de su producción para su propio consumo. Esto mantuvo baja la demanda interna de bienes manufacturados.

B. Respaldo a lu ugricultura y estructura político entre las dos guerras

Las primeras etapas del respaldo integral a la agricultura no habían sido

7 Junkkala (1982). p, 207. señala que cl cl,ma cálido “parmó derplazar a todo el ptaii 300 6 400 km hacia el \“r”

X El crecimcnlo dc la producfwldad laboral promedio en IU. industtia en el periodu 1920-191X tue de 4.3% al año. en comparac,tin con I .9% para la apwultura. Ver H~erppe (1988). Cuadro 15. p. 95.

LA POLITICA COMO FACTOR DETERMINANTE DEL I)ESEMPEúO 21,

difíciles de llevara la práctica. Los argumentos de base ideológica que habían servido para las reformas agrarias se extendieron para abarcar el respaldo en genera!; estaba también fresca en la memoria la escasez de alimentos que había sido la plaga de! país durante y después de la guerra, lo que contribuyó a la aceptación genera! de la importancia de las metas propuestas para el desarrollo rural y la autosuficiencia alimentaria. Sin embargo, la urgencia de estos argumentos fue decayendo con el tiempo. En su lugar se produjeron cambios en la estructura política, que ie dieron apoyo a la agricultura con un carácter más o menos autogenerado. Los votos de los nuevos pequeños agricultores independientes, muchos de los cuales habían pertenecido probablemente al bloque de izquierda antes de la Guerra Civil. habían hecho de la Unión Agraria el actor más importante en el bloque político de gobierno. Con la excepción de dos gobiernos de minoría de corta vida a fines de la década de 1920, los agrarios mantuvieron una robusta representación en todos los gobiernos anteriores a la Segunda Guerra Mundial. l« que les permitió defender con fuerza la continuación de! apoyo a la agricultura. Existía además un sólido consenso dentro de la Unión Agraria en favor de estas políticas, a pesar de que había habido cierta resistencia a las reformas agrarias originales. Una piedra angular importante de! partido la formaban los grandes terratenientes, que habían perdido tanto el trabajo de los inquilinos como áreas considerables de tierra casi sin ninguna compensacion real. La liberalización de los inquilinos podía haber sido una necesidad desagradable. pero había tota! respaldo a la protección arancelaria y a los subsidios, a pesar de que nominalmente su meta era beneficiar a la mayoría de los pequeños agricultores. Dado que las grandes haciendas poseían mejores sistemas de comercialización y la mayor parte del apoyo a la agricultura se basaba en las cantidades producidas para el mercado, ellas tenían mejores expectativas de ganancias que los pequeños agricultores.

Los socia!demócratas, que habían retrocedido a su base “natura!” dc vo- tación, cl proletariado urbano, presentaron la única oposición real a la pro- tección a la agricultura, ya que ella hacía subir los precios de los alimentos y reducía los salarios urbanos reales. Desde su debilitada posición fueron sin embargo incapaces de modificar la orientación de las políticas y. de hecho, el breve gobierno de minoría socialdemócrata. en 1928. cayo justa- mente a causa de una proposición de abolir los aranceles para la cebada y el centeno.

C. Énfasis cuntinutrdo en 1~7 i7,gricultura:

efectos de la Segunda Guerra Mundial

A fines de la década de 1930 aparecieron signos de cambios en las políticas agrícolas. En la política nacional, el respaldo a la agricultura parecía haber neutralizado la amenaza inmediata de la izquierda. pero cl clima político era todavía mucho más duro que en el resto de Escandinavia. A comienzos de la década de 1930 había una rea! amenaza de que la extrema derecha tomara


posesión del poder (Alestalo y Kuhnle, 1987, p. 29 y SS.; Kalela, 1987). En respuesta, los partidos de centro unieron fuerzas, y en 1936 se instaló el primero gobierno rojiverde de coalición entre los agrarios y los socialdemó- cratas. Ya se estaban alcanzando las metas de autosuficiencia y empezaba a notarse la sobreproducción de cereales (particularmente, centeno). Como las causas más urgentes para el “sesgo rural” estaban desapareciendo, se dieron algunos pasos cautelosos hacia una estructura agrícola más eficiente. Una revisión de los aranceles y las políticas rurales, en 1938, marcó un cambio en relación al respaldo irrestricto. Se disminuyeron los aranceles y se terminó la ayuda a nuevos asentamientos. En su lugar, pasaron a tener prioridad la mecanización y la expansión del tamaño de los predios existentes.

La Segunda Guerra Mundial se desató antes de que se hubiera hecho ningún redireccionamiento significativo de la política agrícola. La guerra terminó con una pérdida de alrededor del 12% del territorio nacional, absorbido por la Unión Soviética. Karelia, la región sudoriental del país, que había sido una de las zonas agrícolas de mayor importancia, fue una de las áreas perdidas, y hubo que evacuar a cerca de medio millón de personas para reasentarlas en otros lugares de Finlandia.

La reconstrucción de la capacidad productiva, las grandes compensaciones de guerra pagadas a la Unión Soviética y la negativa finlandesa a aceptar la ayuda del Plan Marshall limitaron las posibilidades de inversión, de modo que fueron relativamente pocos los evacuados de Karelia que pudieron reu- bitarse en centros urbanos o ser asignados a empleos industriales. Se insti- tuyó, por el contrario, una nueva reforma agraria. Se entregaron pequeños predios a la mayoría de las familias de Karelia: se esperaba que continuaran siendo agricultoras, aunque generalmente en granjas más pequeñas y menos productivas que las que habían tenido antes. Se incluyeron también en el programa de reasentamiento unos 70.000 soldados desmovilizados del frente. Casi todos los predios de más de 20 hectáreas de tierra cultivable fueron obligados a ceder parte de su extensión a los refugiados y se abrió un total de 123.000 hectáreas de nueva tierra agrícola. En total, incluyendo las tierras forestales, casi 2,8 millones de hectáreas fueron redistribuidas en el programa de reasentamiento; esto es, casi el doble de lo que se hizo durante la libe- ralización de los inquilinos. Como resultado, el tamaño medio de los predios agrícolas bajó de alrededor de 10 hectáreas en 1941 a menos de 9 hectáreas en 1950, con reducciones aún mayores en el área promedio de las unidades de cultivo (Pihkala, 1982, pp. 342-345 y p. 395). Una vez más las futuras políticas económicas quedaron comprometidas por muchos años con el fuerte respaldo a la agricultura, ya que aún los más débiles de los recién llegados tenían que subsistir de sus tierras. La reorientación de las políticas agrícolas que se había anunciado en 1938 quedó en el olvido, para no ser retornada sino a fines de la década de 1950. El número de granjas continuó aumentando hasta alcanzar un nivel máximo de alrededor de 33 1 .OOO en 1959, cifra que debe haber sido muy excepcional en el contexto europeo occidental (Hjerppe, 1988, p. 70). Sólo en ese momento las políticas agrícolas cambiaron definidamente en favor de predios más grandes y con mayor productividad. Pero

LA POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE DEL DESEMPEt?O 213

para entonces las políticas económicas en general ya se habían estado orien- tando en favor de la industria desde hacía varios años.

Los intereses creados en la agricultura disponían de peso político suficiente para conservar su fuerte respaldo también después de la década de 1950. Tomando en cuenta tanto los subsidios directos como los controles de precios, en la actualidad el apoyo total se estima en cerca del 90% del ingreso agrícola promedio neto, a pesar del cambio en la estructura de la producción hacia unidades de producción más grandes y métodos aparentemente más produc- tivos (Pihkala, 1982, p. 395; Alestalo, Andorka y Harcsa, 1987, p. 50). Otro signo de esto es que, en la década de 1980, los partidos agrarios tienen todavía en Finlandia una representación parlamentaria más fuerte que en cualquier otro lugar de Europa Occidental, con más de 25% de los votos (Pesonen y Rantala, 1985, p. 221).

D. Políticas industriales y políticas comerciales en el período entre las dos guerras

En comparación con las políticas agrícolas, es obvia la ausencia de toda política industrial directa en el período entre las dos guerras. Aparte del sector agrícola, las políticas económicas durante todo el período se caracte- rizaron por un liberalismo conservador altamente dependiente de las fuerzas de mercado y cuya meta era minimizar el papel del sector público. Un ejemplo de este conservantismo fue la persistente ambición de equilibrar el presupuesto fiscal: no se aceptaron déficit ni aun durante la Gran Depresión de 1929-1933, que había conducido, por ejemplo, a la penetración de las ideas keynesianas en Suecia9.

La política industrial formal se limitó al desarrollo de infraestructura, incluyendo la educación y el apoyo a la inversión mediante disposiciones tributarias preferencialesto. Durante e inmediatamente después de la Primera Guerra Mundial varias compañías extranjeras que operaban en el país habían sido adquiridas por el Estado. Esas compañías -que incluían, por ejemplo, a Kemira, Enso-Gutzeit y Outokumpu- formaron la base de una industria de propiedad estatal relativamente grande para los patrones escandinavos: hasta el presente, su participación en el PGB ha fluctuado alrededor del 5%. Sin embargo, estas firmas han sido administradas por lo general estrictamente sobre la base de su rentabilidad económica y han complementado la estructura productiva existente entrando en campos de alto riesgo o con requerimientos particularmente altos de capital -minería, generación de potencia, fertilizantes químicos. La competencia directa con empresarios privados nacionales ha sido rara; en general, ha sido la competencia de las importaciones la que ha presionado a las companías estatales a incrementar su eficiencia (Ahve- nainen y Vartiainen, 1982, pp. 183-184).

q Ver part~culam~ente Kalela (1987). pp. 65 SS., para más detalles. Ii Ahvenainen y Vaniainen (1982) presentan una r~wia más detallada

214 AR1 KOKKO Y TARMO HAAVISTO

El impacto de las políticas comerciales y cambiarias sobre el sector industrial tuvo mayor importancia. La Guerra Civil y la Revolución Rusa habían congelado casi todos los contactos con Rusia, donde muchas industrias habían gozado de grandes mercados gracias a la unión aduanera. La más importante de ellas era la industria de la pulpa y papel,’ pero también se habían exportado al Este productos metálicos, textiles y muchos otros bienes de consumo. En definitiva, sólo las industrias forestales resultaron ser sufi- cientemente competitivas para poder reorientar sus exportaciones a Occiden- te: los otros productores tuvieron que contentarse con la demanda del mercado interno. La reorientación de la producción se facilitó en alto grado por las políticas cambiarias adoptadas inmediatamente después de la guerra. A diferencia de la mayoría de los otros países Finlandia no intentó (ni estaba en condiciones de hacerlo) retornar al patrón oro de la preguerra. Por el contrario, el marco finlandés se devaluó en casi 80% con respecto al dólar y a la libra, lo que aumentó la competittvidad tanto para las exportaciones de madera y papel como para los productores nacionales que sustituían importaciones. La moneda sólo se estabilizó cuando la industria exportadora ya había en- contrado sus mercados, después de 1922.

En esa época ya se estaba empezando a notar el crecimiento del protec- cionismo internacional, que escaló hasta terminar en una abierta guerra de aranceles a comienzos de la década de 1930; también se hicieron comunes las cuentas comerciales equilibradas bilateralmente. El desarrollo finlandés siguió las tendencias internacionales y los aranceles medios en el período entre las dos guerras subieron a alrededor de 20%“. En consecuencia, aparte de la industria forestal que ya estaba establecida, las exportaciones podían verse en el mejor de los casos como un modo de complementar la demanda nacional y ocupar la capacidad; pero una nueva devaluación a comienzos de la década de 1930 había mejorado la competitividad internacional de muchos productos finlandeses.

Las exportaciones de madera y papel fueron la excepción importante, y su persistente éxito facilitó una recuperación rápida de las industrias que habían perdido los mercados rusos de exportación; ahora, en su reemplazo, ellas sustituían importaciones. Los ingresos de exportación permitieron la adquisición de las maquinarias necesarias pard esta sustitución de importaciones; la demanda de insumos y bienes de capital para la propia producción de madera y papel estimuló a los productores nacionales en varias industrias. De no menor importancia, los mayores ingresos de los agricultores por las ventas de madera incrementaron la demanda interna de una multiplicidad de bienes de consumo. La tasa de crecimiento de la producción industrial fue, por lo tanto, notablemente alta durante este período, aunque hay que señalar que se partía de una base muy bajat2.

11 Antes de 1913 los aranceles promedio eran de alrededor de 10%. Hjerppe (1988). p. 133. ‘2 La tasa prumrdw de crecimiento de la pruducwín Induatrul en cl período lY20.IY% se estmx, en

alrededor de 7.9’2 al año Ver H~erppe (10X8). p 65 Sin embargo. el impacto de la Guerra CIVII whre la mduwa tur muy severo y en 191X el ~oI~n~en de la produccibn había caído pur debaJo del

LA I’OLIIICA CUM” tA‘“I‘VK DETERMINANTE DEI. DESEMPENO 215

Sin embargo, mirando a la economía en su conjunto, la participación de la agricultura se mantuvo alta, la productividad agrícola era baja y la brecha del ingreso con respecto a países más industrializados siguió siendo grande. Al mismo tiempo, debe destacarse que se detuvo la polarización del espectro político y que los amenazantes conflictos de clase se neutralizaron en gran medida: en el largo plazo, ésta puede haber sido la consecuencia más importante de las políticas aplicadas entre las dos guerras.

4. Después de la década de 1950: políticas para el crecimiento y la competitividad

Después de la Segunda Guerra Mundial, la probabilidad de que Finlandia alcanzara a los otros países escandinavos parecía, desde muchos puntos de vista, aún menor que antes. La economía finlandesa había sido profundamente herida por la guerra -se habían perdido más de 88.000 vidas, grandes porciones de su capital fijo habían sido destruidas, 12% de su territorio había sido anexado por la Unión Soviética-, en tanto que sus vecinos escandinavos habían resultado relativamente ilesos. A ello se agregaba la pesada carga de las compensaciones de guerra a la Unión Soviética que, para las condiciones extremas entre 1Y45 y lY48, correspondían al 5.6% del PGB’“. Dado que la Unión Soviética exigió el grueso de estos pagos en maquinaria y productos metálicos, gran parte de la capacidad de la industria metálica estuvo también bloqueada hasta comienzos de la década de 1950. En la escena internacional Finlandia decidió mantenerse al margen del Plan Marshall, que fue un estí- mulo decisivo para la recuperación y el crecimiento en la mayoría de los otros países de Europa Gccidentdl. En las políticas internas continuaba el alto nivel de respaldo a la agricultura, sostenido por las reformas agrarias de 1945 y el reasentamiento de los evacuados de Karelia.

No obstante, los años de posguerra marcaron el comienzo de un rápido crecimiento y convergencia al desarrollo. Como se observa en el Cuadro 8.2, las tasas de crecimiento promedio anual del PGB durante el período l950- 1979 fueron más altas en Finlandia que en los otros países escandinavos (con la excepción de lo5 últimos años de la década de 1970, cuando la economía noruega empezó a obtener ventajas del petróleo del Mar del Norte). Como resultado, la brecha en el ingreso per cápita con respecto a Dinamarca y Suecia disminuyó a menos de 5% afines de la década de 1980; entretanto, los ingresos del petróleo habían llevado a Noruega al tope del ingreso en la liga escandinava. Los cambios estructurales durante el mismo período han sido aún más rápidos. La participación del sector primario en cl empleo total

n~vcl dc 1897. Eate bajo nivel de base podría estu sesgando hacia awba las cdras del aecmue”to Sm embargo, aun tomando esto en conslderauón. el crecumento mdu\tnal l’uc rápido. La taa promedm anual de crecmuento entre IY 13 y 19.38 fue de alrededor de 5% c\ta cifra. a w VCL, ertá xagada hacia abalo. ya que incluye los añus de guerra, en que el producto cayó significatwamente

1’ Pthkala (19X2), p. 342 y p. 154 Las cstunacmne~ contemporáneas eran considerablemente mis altas. entre 10 y 15% del PGB, ver JOrberg y Kranv (1976). p. 430.

cayó de casi 50% en 1950 a alrededor de 10% en 1985. mientras que la industria y los servicios expandían su participación en forma concomitante.

Finlandia también ha alcanzado a los países vecinos en el campo del desarrollo social e institucional, llegando atener un Estado benefactor según el modelo escandinavo. En la década de 1980 el sistema de previsión social finlandés, el papel del Estado en los servicios de salud y educacitin y el desarrollo corporativista del mercado laboral, con negociación colectiva y estrechos contactos entre el trabajo, el capital y el Estado, son todos comparables a las condiciones imperantes en el resto de Escandinavia.

Cu&-o 8 2. TASAS DE CRECIMIENTO PROMEDIO ANUAL DEL PGH PARA FINLANDIA.

DINAMARCA. NORUEGA Y SUECIA. 1950.1979. PERíODOS QUINQUENALES (Porcentaje1

1950.54 lY55-SY 1960.64 I965-6Y l Y70-74 lY75-7Y

Fmlandla 5.5 3.6 5.x 4.3 5.4 2.7 Dill~IllWLZi 2.6 3.1 5.6 4.3 77 2.6 Noruega 4,3 2.8 4.5 4.4 4.2 4.x SU%h 3,s 3.3 5.2 3.6 3.4 1.5

Fuenrr: Kosoncn, 1987. Cuadro 6 2. p. 154

Frente al cuadro precedente del “sesgo rural” del período entre las do5 guerras y las pérdidas del tiempo de guerra, parece claro que el rápido desarrollo después de la década de 1950 no podría haberse generado sin cambios importantes de políticas. En efecto, la dirección global de las po- líticas se ha desplazado en forma significativa para ir en apoyo del crecimiento industrial y la competitividad, con una mayor orientación hacia afuera. Como fue el caso con el sesgo político rural durante las décadas de 1920 y 1930. las políticas de posguerra han surgido también en grado muy considerable como respuesta a acontecimientos y motivaciones políticas. Antes de discutir en detalle los cambios de políticas, es necesario, sin embargo. examinar otra vez el desarrollo del sector agrícola. Debido a las políticas aplicadas entre las dos guerras y al programa de reasentamiento. la agricultura todavía contabilizaba casi la mitad del empleo total alrededor de 1950. gran parte del cual correspondía a pequeñas e ineficientes granjas familiares. Esto im- plicaba no sólo que la economía era débil e improductiva. sino también que existía un tremendo potencial de crecimiento -simplemente no se habían explotado todas las oportunidades de crecimiento debido a las políticas anteriores, Con la erosión gradual del sesgo político en favor de la agricultura en pequeña escala (combinada con aumentos de la productividad agrícola y la población rural), se vivió un cambio hacia una estructura económica más sana. Este solo efecto, que provenía de la remoci6n de obstáculos al cambio estructural, habría estimulado un rápido crecimiento aun si nada mlís hubiera ocurrido en relación a las políticas y la ideología. El estancamiento que

IA FOLITICA COMO FACTOR DETERMINANTE DEL DESEMPtN”... 217

caracterizó a los años entre las dos guerras, en consecuencia, constituyó una precondición importante para la magnitud y la rapidez de los cambios sub- secuentes.

A. Debilitamiento del “sesgo rural” y cambio estructural

Entre las secuelas de la Segunda Guerra Mundial, el reasentamiento de los refugiados de Karelia comprometió nuevamente el apoyo de las políticas económicas a la agricultura, como ya se vio antes. Los primeros años después de la guerra estuvieron marcados por un estricto control estatal de los precios y la distribución de los productos agrícolas, con continuas revisiones de los precios para mantener a niveles aceptables los ingresos de los agricultores. Sin embargo, la alta tasa de intlación y los aumentos de salarios en la industria hicieron que los ingresos agrícolas quedaran siempre rezagados, lo que originó un acalorado debate político en tomo a la distribución del ingreso: las demandas de mejores precios para los agricultores eran neutralizadas por las demandas de aumentos de los salarios reales por parte de la creciente po- blación urbana. El compromiso político de 1947 (que constituyó un paralelo a las políticas agrícolas suecas de comienzos de la década de 1930) prescribió subsidios estatales directos a los agricultores a cambio de restricciones en los aumentos del precio de los alimentos al consumidor, moderando el conflicto y marcando así un vuelco importante en las políticas agrícolast4.

Desde 1951 hasta fines de la década de 1960 los precios y los ingresos agrícolas estuvieron indexados a la evolución global del ingreso en la eco- nomía; de ahí en adelante se han incluido en los acuerdos generales de política de ingreso junto con los otros salarios, impuestos y políticas socia- lesr5. Por algún tiempo estas políticas mantuvieron el énfasis en la agricultura de pequeña escala y el número de explotaciones continuó creciendo durante la década de 1950. El cambio en la estructura del apoyo a la agricultura del financiamiento directo a través de altos precios al consumidor hacia precios de productor y subsidios por la vía del presupuesto fiscal- modificó, sin embargo, las reglas del juego. La productividad laboral en la industria crecio en casi 5% al año en el período 1946-1960, mientras que el crecimiento de la productividad agrícola se mantenía bajo 3%; por lo mismo, el monto de !os subsidios necesarios para asegurar niveles de vida aceptables para la mayoría rural crecía también en forma correspondiente (Hjerppe, 1982, p. 95). Esto significó una fuerte presión sobre el presupuesto fiscal y contribuyó a sesgar al Estado en favor de unidades productivas más grandes y métodos de producción más eficientes a partir de fines de la década de 1950. En esa época la sobreproducción empezaba también a ser un problema serio.

Id El pacto sueco en 1932.1933 entre agrarms y soaaldemócraras asegurd el öpoy« político para implementar políticas activas de estabdnaclón y desempleo a cambw de Ia protección a la agr~ultura Ver. por ejemplo, Hedlund y Lundahl (19851, pp. 52 a.

‘( Ver Valtmneuvoston kanshan julkalsusarJa lY85/3. pp 37.46. para una cuen~i derallada de Ioc acuerdos

218 ARIKOKKOYTARMOHAAVISTO

La principal medida para aumentar el tamaño de los predios agrícolas fue el establecimiento de facilidades de crédito que permitirían a los agricultores comprar y abrir nuevas tierras evitando la división de las propiedades al producirse el relevo generacional. En consecuencia, el área de los predios se expandió y no alcanzó su máximo sino en 1968 (Pihkala, 1982, p. 387). Las políticas tributarias estimularon la mecanizacion, con lo que el número de tractores y otras máquinas agrícolas creció rápidamente a partir de fines de la década de 1950. El número absoluto de agricultores sólo empezó a declinar después de esa época. Desde comienzos de la década de 1970 estas medidas han llevado los aumentos de productividad agrícola a casi los mismos niveles que en la industria.

Varios otros factores estaban también erosionando la fuerza relativa del “sesgo rural” ya a fines de la década de 1940, antes de que tuvieran lugar los cambios en las políticas agrícolas. La creciente mecanización deprimía la demanda de trabajo rural y los trabajadores que no lograban comprar sus propias tierras estaban entre los primeros en abandonar el campo. De suma importancia, sin embargo, fue el hecho de que los cambios demográficos aceleraron la tasa de urbanización y de cambio estructural. El crecimiento de la población en el período entre las dos guerras había sido relativamente alto, alrededor de 1 %I al año en la década de 1920, con 9110 del crecimiento concentrado en las áreas rurales, donde vivía la mayor parte de la gente y las familias eran mucho más numerosas que en las ciudades. Después de la Segunda Guerra Mundial, los representantes del baby-boom de la década de 1920 estaban ingresando a la fuerza de traba.j.0, pero no podían encontrar ocupación en sus distritos de origen. La granja promedio era tan pequeña que resultaba imposible encontrar pleno empleo para la segunda generación en sus propias tierras. La apertura de nuevas tierras todavía tenía apoyo político, pero después de la pérdida de Karelia y el programa de reasentamiento, la tierra en desuso era cada vez menos apropiada para la agricultura. Los problemas de empleo subsistían después de la jubilación de los padres: las granjas eran generalmente demasiado pequeñas para ofrecer un nivel de vida aceptable a más de uno de los hijos.

Los hijos e hijas de agricultores se veían forzados, por lo tanto, a buscar empleo en las áreas urbanas, lo que condujo ya desde los primeros años de la posguerra a una caída en la participación de la agricultura en la población y el empleo. Entretanto, la natalidad en ías áreas rurales se aceleró nuevamente, generando una explosión demográfica en el período 1946-1950. En la década de 1960, esto alimentó la tasa de migracion rural-urbana en forma similar a lo que había ocurrido a comienzos dc la decada de 1950, indepen- dientemente de la orientación de las políticas económicas. Para entonces, la migración de Finlandia a Suecia también se había tomado importante: más de 200.000 personas, en su mayoría gente joven de las áreas rurales, se desplazaron a Suecia entre 1960 y 1970. Esto facilitó indudablemente la transformación estructural. ya que redujo la necesidad de crear nuevos empleos en la industria nacional y en los sectores de servicios. Así, la rápida urbanización ha sido en gran medida un fenómeno intergeneracional. La

LA P”I,,T,CA COMO FACTOR DETCRMINANTB DII. I>,X-MP,3%, 219

mayor parte de las granjas, aun las más pequeñas, sobrevivieron mientras la genemción más vieja estaba todavía en condiciones de trabajar, y de este modo la caída real en el número de predios no se dio sino en las décadas de 1960 y 1970, cuando estas generaciones jubilaron (Kosonen, 1987, p. 162).

Resumiendo la discusión sobre el papel de la agricultura, puede notarse que el sector agrícola ha influido decisivamente en el desarrollo político y económico finlandés de tres modos diferentes y en tres diferentes períodos. A fines del siglo XIX el exceso de oferta de trabajo rural no podía ser absorbido por ningún otro sector, lo que creó serios problemas sociales y políticos. En el período entre las dos guerras surgió una política de “sesgo rural” como resultado del deseo de neutralizar estos problemas sociales (lo que coincidía con el propio interés de los grandes terratenientes en subsidios y protección). Se originaron así restricciones al cambio estructural y al crecimiento económico. Después de la guerra se hizo posible un proceso de ajuste gradual a medida que la industria y los servicios (y la migración a Suecia) absorbían los excedentes de trabajo rural. De esta transformación de la economía ha derivado un proceso de rápido crecimiento y desarrollo.

B. Recuperación de la posguerra y crecimiento industrial

Aunque los cambios en el sector agrícola eran requisitos necesarios para la transformación de la economía finlandesa, hubo otros cambios de políticas que prepararon el terreno para la industrialización y el desarrollo extraordi- nariamente rápidos del período de posguerra. El apoyo a la agricultura sub- sistió, como se ha señalado, pero pronto se hizo evidente que un fuerte énfasis en el crecimiento industrial y la competitividad estaba reemplazando al desarrollo agrícola y la autosuficiencia alimentaria como las metas polí- tico-económicas prioritarias. El cambio decisivo en las políticas tuvo lugar al final de la guerra, con el programa de recuperación económica.

Las responsabilidades económicas del Estado habían crecido durante la guerra, a medida que gran parte de la industria se involucraba directamente en la producción de tiempo de guerra y que el racionamiento, los controles de precios y de salarios, y otras reglas, se iban aplicando a la mayoría de las transacciones. El papel central del Estado se mantuvo también después de la guerra, cuando la recuperación económica pasó a ser el objetivo fun- damental. La reconstrucción de la infraestructura y la capacidad productiva, las compensaciones de guerra a la Unión Soviética y el reasentamiento de los soldados del frente y los refugiados de Karelia requerían enormes sumas de capital, que el sector privado no podía aportar por sí mismo. El Estado,

por otra parte, podía dirigir los recursos disponibles a los mejores usos y promover la inversión y el crecimiento.

La lista de prioridades fue relativamente fácil de fijar. En la escena interna se consideró que el objetivo más importante era cl reasentamiento de los refugiados de Karelia y los soldados desmovilizados del frente, en total más de 120.000 familias. En términos globales, sin embargo, se asignó la máxima


prioridad a la recuperación de la capacidad industrial, en gran medida debido a las compensaciones de guerra que la Unión Soviética exigía en la forma de fábricas completas, barcos, máquinas y otros productos intermedios. El desarrollo de la industria metalúrgica y la restauración de la necesaria capacidad de generación de potencia recibieron, por lo tanto, fuerte énfasis. Seguían en la lista la reconstrucción de la industria del mercado interno, trabajos urgentes de reparación y mantenimiento y las inversiones en la agricultura. A los recursos de inversión para vivienda, educación y admi- nistración se les asignó una prioridad más baja (Pihkala, 1982, p. 350).

El consumo privado se había deprimido durante la guerra a sólo 2/3 de su nivel de preguerra y, en consecuencia, la demanda de bienes de consumo era relativamente alta. Sin embargo, recuperar el consumo perdido no cons- tituía una prioridad inmediata. Con el fin de restringir el crecimiento del consumo y asignar los recursos disponibles a la inversión, se mantuvo el racionamiento de tiempos de guerra por varios años; sólo en 1954 se llegó a liberar del racionamiento formal a la totalidad de los productos primarios. Se controló también la estructura de las importaciones mediante un estricto sistema de licencias, que favorecía la importación de materias primas y bienes de inversión a expensas de los bienes de consumo. Se mantuvieron además los controles de salarios y precios, pero su papel para estos propósitos parece haber sido limitado: inmediatamente después de la guerra se otorgaron altos aumentos salariales, con alzas nominales iguales para todos los em- pleados, y posteriormente se indexaron los salarios al costo de la vida No obstante. el nivel de consumo privado se mantuvo relativamente deprimido (en forma particular durante los primeros arios después de la guerra).

La mayor parte de la reconstrucción se financió a través del presupuesto fiscal, mediante una fuerte tributación y empréstitos considerables, pero también, y quizás en forma más importante, a través de la inflación. El gasto fiscal había correspondido a sólo 13% del PGB en 1938, pero se incrementó a alrededor de 113 después de la guerra. Los ingresos fiscales también cre- cieron, pero no con la misma rapidez, lo que produjo grandes déficit. De este modo, la deuda pública aumentó de 5% a más del 60% del PGB durante la guerra, y continuó creciendo en términos nominales durante los años que siguieron (Pihkala, 1982. pp. 354-355). Al mismo tiempo, los grandes aumentos de salarios en 1945, cuando los salarios del trabajo industrial casi se duplicaron, se sumaron a la gran demanda de inversión y fueron causa de una inflación muy rápida. El coeficiente de la deuda pública al PGB se redujo por esta vía a la mitad en 1948, a pesar de los continuos déficit. Un nuevo brote inflacionario en los inicios de la década de 1950 erosionó todavía más el valor real de la deuda. De esa manera el programa de recuperación se financió en gran medida inflacionariamente. lo que destaca la “ventaja comparativa” del Estado: es improbable que esta masiva acumulación y redistribución de recursos hubiera podido alcanzarse por otra vía.

Con la ayuda de esta asignación administrativa de recursos la recuperación economica fue relativamente rápida, particularmente si se la compara con el desarrollo más lento después de la Guerra Civil. El nivel de prcguerra del

PGB se recuperó en 1947, y el empuje se desplazó a la industria, donde la producción en general creció en más de 13% al año entre 1945 y 1948. Sin embargo, la agricultura se quedó rezagada en este proceso de crecimiento. Los volúmenes de producción de fines de la década de 1930 no se alcanzaron sino 20 años más tarde, a pesar del continuo aumento en el número de granjas y de los recursos invertidos en expandir el área de los predios. En parte se debió a que la tierra usada para los nuevos asentamientos era de menor calidad que la tierra perdida en Karelia; también influyó la escasez de divisas, que impidió la importación de semillas, fertilizantes y otros insumos hasta la década de 1950. De este modo, la participación de la industria en el PGB superó en 1949 por primera vez a la del sector primario y la estructura económica empezó a alejarse de su sesgo rural. La estructura industrial también cambió, debido principalmente a las compensaciones de guerra a la URSS.

C. Las reparaciones de guerra

Los pagos de la reparación de guerra se consideraron de tal modo urgentes que se estableció para su administración una agencia especial de compensaciones de guerra (Soreva), con atribuciones excepcionalmente amplias. La agencia contrataba la capacidad de producción necesaria y asignaba bienes de inversión y otros recursos, pero tenía también la facultad de expropiar materias primas, maquinarias o plantas completas para uso del Estado o de empresarios privados (Pihkala, 1982, pp. 341-342). Durante los años que siguieron a la guerra, Soteva dirigió vastos recursos a la inversión en la industria metalúrgica, que debía producir la mayor parte de los bienes para los pagos de las reparaciones. La concentración inicial en la inversión resultó posible, dado que los primeros pagos se hicieron en la forma de naves usadas, de la flota mercante finlandesa, y casas de madera prefabricadas, que la industria maderera podía producir simplemente aumentando la utilización de la capacidad existentet6. Hacia 1946 la industria metalúrgica había crecido lo suficiente para responder a la mayor parte de los pagos, en parte debido a que las fábricas de armamento y municiones de propiedad estatal se habían orientado rápidamente a la producción de bienes para las compensaciones de guerra. De mayor importancia todavía era el hecho de que las fuertes inversiones y las importaciones de maquinaria habían renovado el capital fijo, de modo que se había creado una moderna industria metalúrgica y de construcción mecánica. La producción de la industria metalúrgica superó el nivel de preguerra ya en 1945 y lo había casi duplicado hacia 1949. Su participación en el producto industrial total aumentó alrededor de 15% durante las décadas de 1920 y 1930 a 24% en 1950 (Hjerppe, 1982, p. 412; Ahve- nainen y Kuusterä, 1982, p. 224).

‘” La capaadad de la flota mercante en 1945 había caído a ~510 311% del nivel de preguema, como resultado de las emegas a la URSS y la destmccu5n durante la guerra. F’lhkala C 19821, p. 352.


Los pagos finales de las compensaciones de guerra se hicieron en 1952. Para esa época la industria metalúrgica había adquirido un sólido acceso al mercado soviético; la distensión política permitía la continuidad de los des- pachos al Este. en la forma de un intercambio comercial bilateral. Esto demostró tener gran importancia para la diversificación de las exportaciones finlandesas y, por lo tanto, para el desarrollo global de la industria de Finlandia.

D. Comercio sovi&ico

El comercio finlandés con la Unión Soviética había resurgido ya en 1944, poco después del Tratado de Paz suscrito entre ambos países. En un comienzo la relación se basaba puramente en el trueque comercial y tenía un carácter temporal, pero en 1947 se firmó un acuerdo de compensación y las relaciones comerciales se profundizaron aún más cuando se firmó el Tratado de Amistad, Cooperación y Asistencia Mutua en 1948. El tratado extendía explícitamente las relaciones políticas entre ambos países para incluir también las relaciones mercantiles y de intercambio.

En 195 1, los acuerdos comerciales bilaterales de un año se reemplazaron por el primer acuerdo quinquenal de intercambio y pagos, que se ha renovado regularmente. Los acuerdos quinquenales trazan planes aproximados para los valores y cantidades de bienes que se intercambiarán durante los períodos del plan, incluyendo los pagos y principios de fijación de precios: la com- pensación bilateral se ha mantenido hasta el presente, con el rublo como moneda contable. Se agregan después planes anuales más detallados, que enumeran los grupos de productos que se intercambiarán durante el año”.

La apertura del comercio soviético después de casi tres décadas de relaciones congeladas ejerció un gran impacto sobre la diversificación de las exportaciones. Después de la Segunda Guerra Mundial, los productos de las industrias forestales comprendían más del 90% de las exportaciones totales, mientras que la industria metalúrgica respondía por menos del 5%. Cuando SC completaron las compensaciones de guerra. la industria metalúrgica se volcó a la exportación e incrementó rápidamente su participación, llegando a más de 113 de las exportaciones totales a mediados de la década de 1970 (Saralehto y Vajanne, 198 1, apéndice 2). Inicialmente la participacion so- viética era de alrededor de 415 de las exportaciones metalúrgicas, pero cayó a sólo 115 a comienzos de la década de 1970, a medida que otros países se transformaban en mercados de creciente importancia. Una tendencia similar se ha visto también para otras industrias, como textiles y vestuario, productos químicos y alimentos (Albo eral., 1986, cap. 2). Para productos individuales la evolución es aún más obvia. Más del 80% de las exportaciones de barcos fue a la Unión Soviética en la década de 1950, para caer a 70% en la década

LA POLIIICA COMO FACTOR DETERMINANTE DEL DESEMf’ENO 23

de 1960 y a 50% en la de 1970. Las exportaciones de equipamiento para la industria de la pulpa y papel, y la electrónica y tecnología de computadores. se han desarrollado en forma similar (Yudanov, 1983, pp. 207-208).

En suma, el intercambio con la Unión Soviética ha llegado a cubrir casi Ii5 del comercio total de Finlandia. En consecuencia, si se examina el patrcín de diversificación geográfica para la mayoría de las exportaciones ‘no tradicionales’, el intercambio soviético parece haber representado un importante escalón previo para las exportaciones a otro5 países. Indudablemente el mercado soviético ha sido lo bastante grande como para sostener la especia- lización y las economías de escala, que el mercado interno no habría podido ofrecer jamás; esto puede haber contribuido también a dar competitividad a los productos finlandeses en los mercados mundiales. Sin embargo. estos efectos no se han estudiado en forma comprensiva y constituyen un campo interesante para nuevas investigacionest8.

El horizonte de largo plazo del intercambio soviético ha representado Otra

ventaja para los exportadores finlandeses. El intercambio efectivo ha seguido relativamente de cerca a los acuerdos quinquenales y siempre ha sido posible vender las cantidades planificadas de bienes. Las desviaciones han consistido casi siempre en un mayor intercambio; sólo en algunos casos se han presen- tado fallas en el cumplimiento de los planes de exportación (Hemmilä. 1983). Ha sido posible, por lo tanto, planificar los gastos en investigacion y desarrollo y las inversiones con la seguridad de que los costos serin recuperados.

El empleo directo generado por las exportaciones a la Unión Soviética ha aumentado de cerca de 50.000 personas a fines de la década de 1960 a 130.000 a comienzos de la década de 1980 (Alho et nl.. 1986. p. 90). Esto corresponde a todo el aumento en el empleo total en el mismo período y centra la atención en otro punto también importante, esto es, que el desarrollo del intercambio soviético ha tenido una relación inversa con el resto del comercio finlandés. Esta naturaleza anticíclica se ha mostrado en forma particularmente clara después de la crisis del petróleo, a comienzos de la década de 1970. Los principales sectores exportadores finlandeses. papel, productos de madera y productos metálicos, son todos sensibles a las tendencias comerciales, y las exportaciones occidentales cayeron dramática- mente durante la depresión que siguió a la crisis del petróleo. En forma concurrente, el valor de las importaciones desde la IJRSS se infló por el precio creciente del petróleo, que ya en esa época era el principal producto primario de importación. En esa situación, era conveniente equilibrar la cuenta bilateral reorientando las exportaciones a la Unión Soviética y man- teniendo de csc modo relativamente alta la utilización de la capacidad industrial. En forma similar, el impacto negativo de la segunda crisis del pc-


tróleo a comienzos de la década de 1980 se redujo mediante el intercambio bilateral. Se ha estimado que el desempeño económico en el período 1973- 1985 habría sido significativamente más débil si no se hubiera contado con esta alternativa (Alho et al., 1986, cap. 5).

Las fuertes inversiones que se hicieron para las compensaciones de guerra tuvieron entonces un buen retorno, en el sentido de que le abrieron a la industria finlandesa, con la industria metalúrgica a la cabeza, las puertas del importante mercado soviético. De ahí los productores parecen haber logrado diversificarse a terceros mercados, en parte gracias a la especialización y las economías de escala que se obtuvieron con las exportaciones a la Unión Soviética, pero también debido a los efectos de investigación y desarrollo derivados de los acuerdos quinquenales. Por otra parte, las exportaciones al Este han variado inversamente con las otras exportaciones, lo que ha esta- bilizado las fluctuaciones económicas y ha mantenido en un alto nivel el empleo y la utilización de la capacidad después de las crisis del petróleo.

E. Orientación al incremento del comercio y sus efectos en las políticas económicas

Como en la mayoría de los otros países europeos, el comercio finlandés en los afios inmediatamente posteriores a la guerra se basaba en diferentes acuerdos de compensaciones bilaterales y trueques. Sin embargo, a diferencia del resto de Europa Occidental, Finlandia mantuvo prácticas comerciales restrictivas por más de una década. La reconstrucción después de la guerra se tradujo en una alta demanda de importaciones, mientras que el potencial exportador era todavía limitado, particularmente fuera de las industrias forestales. Se consideró necesario, por lo tanto, la imposición de un estricto sistema de licencias, y los aranceles se mantuvieron al mismo alto nivel del período entre las dos guerras, en alrededor de 20%. No obstante, se requi- rieron fuertes devaluaciones en 1945 y 1949 para mantener bajo control la balanza de pagos.

Después del mejoramiento de los precios de exportación y el fuerte aumento de la demanda debido al conflicto coreano, disminuyó la presión sobre la balanza de pagos y las cuotas de importación pudieron relajarse en alguna medida. Con todo, la liberalización comercial no comenzó sino después de 1955, cuando se suprimieron completamente las cuotas para la mayoría de las materias primas y bienes de inversión. En 1957, después de otra deva- luación de cerca de 40%, se abolió la mayor parte de las restantes restricciones comerciales cuantitativas y la liberalización comercial continuó durante la década siguiente con la afiliación a la EFTA (en 1961) y la remoción de todos los aranceles a las importaciones de productos industriales de los otros países miembros (en 1967). Hacia 1972 los aranceles promedio habían caído de este modo a alrededor de 3% (Pihkala, 1982, p. 374). A mediados de la década de 1970, acuerdos similares con la CEE y el COMECON han supri- mido la mayor parte de los aranceles restantes para productos industriales.

LAPOLíTICACOMOFACTORDETERMINANTEDELDESEMPE~O... 225

Así, después de la década de 1960 las políticas comerciales no han diferido en forma significativa de las del resto de Europa.

Con la relajación gradual de las barreras comerciales y los efectos de las exportaciones a la Unión Soviética, el volumen del intercambio ha crecido auna tasa promedio de alrededor de 7% al ano durante el período de posguerra (Saralehto y Vajanne, 1981, cap. 2). Esta evolución ha llevado también a una orientación marcadamente más exportadora en todo el sector industrial. Con todo, la importancia creciente del comercio no se ha manifestado en forma directamente visible en las estadísticas agregadas. La participación combinada de las exportaciones e importaciones en el PGB permaneció constante, en alrededor del 40%, desde comienzos del siglo hasta fines de la década de 1960, con grandes caídas durante las guerras. Sin embargo, el rápido crecimiento del sector terciario, que comprende principalmente no transables, hace engañosas las cifras agregadas: la participación en las exportaciones del valor agregado en los sectores primarios y secundarios creció rápidamente, a cerca del 60% a fines de la década de 1960 y a casi 80% a comienzos de la de 1980 (Hjerppe, 1988, pp. 134-135). De aquí que el papel de las exportaciones se haya tomado más y más importante, y que este cambio “estructural” haya traído consigo demandas muy específicas sobre las políticas económicas: simplemente ha sido necesario tomar en cuenta la competitividad del sector exportador en la formulación de las políticas.

El vínculo más fuerte entre las políticas económicas y la preocupación por las exportaciones ha estado probablemente en el manejo de la balanza de pagos. Las mayores industrias exportadoras finlandesas -productos forestales y metalúrgicos- han demostrado ser muy sensibles a la coyuntura económica. En consecuencia, durante las depresiones de los ciclos econó- micos internacionales, la balanza de pagos ha arrojado déficit de inmediato; en los peores momentos, los déficit han sido considerables. La respuesta de política ha tomado la forma de devaluaciones recurrentes. El ciclo finlandés de devaluaciones cada diez anos (1949, 1957, 1967, 1977-1978) está, en consecuencia, altamente correlacionado con las principales depresiones de la economía europea (que ocurrieron en 1949, 1957-l 9.58, 1966-1967 y 19751978) (Pihkala, 1982, pp. 385-386). Para mantener la fortaleza global de la economía ha sido necesario sostener o restaurar la solidez de las firmas exportadoras, en ocasiones a expensas de otros objetivos.

Para la industria éste ha sido naturalmente un ambiente ventajoso, dado que el Estado no ha intervenido en el funcionamiento de la economía cuando tales acciones pudieran amenazar con perturbar el crecimiento, la inversión y la competitividad. Esto se manifestó con máxima claridad durante las depresiones de 1957-1958 y 1966-l 968, cuando las devaluaciones y las políticas monetarias y fiscales restrictivas aseguraron la competitividad y la continuidad de las posibilidades de crecimiento, pero a costa de un alto desempleo y la caída de los salarios reales en el corto plazo (Kosonen, 1987, p. 185).

De este modo, los objetivos políticos claves, al menos hasta fines de la década de 1960, fueron el crecimiento. la inversión y la competitividad

2x ARI KOKKO Y TARMO HAAVISTO

internacional de las exportaciones. Estas prioridades eran parcialmente diferentes de las de los otros países escandinavos. En ellos, el pleno empleo y la distribución del ingreso eran las cuestiones principales: en Finlandia, éstas se subordinaban claramente alas metas de crecimiento (Kosonen, 1987, p. 183). La creciente dependencia respecto a las exportaciones y la inesta- bilidad de los ingresos de exportación son explicaciones importantes para este orden de las prioridades. Simplemente no se podían adoptar políticas de estabilizacibn en respuesta a cada depresión del ciclo económico, sin ocasionar efectos adversos sobre el crecimiento y la competitividad. En esa situación, las devaluaciones eran el único instrumento que quedaba.

En forma concurrente, la estructura política ha contribuido a impulsar políticas en la misma dirección: en favor de la competitividad de las exportaciones.

F. La estructuru política después de la Segunda Guerra Mundial

A diferencia de sus partidos hermanos en Suecia y Noruega, que dominaban sus escenarios políticos, los socialdemócratas finlandeses eran relativamente débiles después de la guerra y no podían perseguir sus propios objetivos -las políticas socialdemócratas tradicionales, de fuerte enTasis en la justicia distributiva y el pleno empleo- sin encontrar seria resistencia en los otros partidos. La clase trabajadora estaba también débilmente organizada. En 1950 sólo el 29% de la fuerza laboral estaba sindicalizada, en comparación con alrededor del 70% para el resto de Escandinavia (Kosonen, 1987, p. 16.5). Entretanto, los agrarios se mantenían en el papel político principal en virtud de su posición intermedia entre la izquierda y la derecha, a pesar del crecimiento de la clase trabajadora urbana y la consolidación gradual de los socialdemócratas como el mayor partido individual. El debate político durante los primeros años de posguerra estuvo, en consecuencia, enfocado en la discusión prioritaria de los precios de los alimentos y la evolución del ingreso real de los grupos rurales versus los grupos urbanos.

El compromiso de 1947 con respecto a los precios de los alimentos, que se ha discutido antes, fue el primer paso hacia una concentración de las diversas metas políticas. El compromiso le entregó al Estado la responsabi- lidad por el desarrollo del ingreso rural. Junto con la indexación de los precios al productor, esto significaba que el nivel del ingreso urbano deter- minaría también, más o menos directamente, el ingreso rural. Significaba asimismo, descartar la disputa de suma cero por un monto fijo de recursos, reemplazándola por un objetivo común de crecimiento. En lugar de mejorar la posición relativa de un grupo de la población a expensas de otro, se reconocía que el crecimiento beneficiaría a todos. Con este acuerdo respecto a los objetivos comunes de la política general, la coalición verdirroja se fortaleció durante este período. Los intentos de satisfacer al mismo tiempo las motivaciones de obreros y agricultores han resultado, sin embargo, en compromisos complicados, a menudo involucrando muchas variables dife-

LA POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE DEL DESEMPEk, 227

rentes -salarios, precios de los alimentos, impuestos, beneficios de la pre- visión social y otros. En muchos casos, los acuerdos para sostener la competitividad de las exportaciones han sido los compromisos más fáciles, ya que las exportaciones han aportado una de las contribuciones principales al crecimiento (Hjerppe, 1988, p. 157). El sesgo de las políticas de la estructura económica ha sido reforzado así por la estructura políticat9.

Esta evolución en el enfoque de las políticas se manifiesta claramente, por ejemplo, en los informes del Comité de Industrialización en 195 1, donde se señala que será la industria, mas que la agricultura o la silvicultura, la base futura de la economía (Komiteanmietintö 1951: 12). Aun las amplias declaraciones programáticas de comienzos de la d&cada de 1950 del líder agrario Urho Kekkonen (que llegaría a ser Presidente algunos años después) favorecían el desarrollo industrial, la inversión y las exportaciones (Kekko- nen, 1952).

La reapertura y la consolidación del intercambio con la Unión Soviética, bajo los auspicios del Tratado de Amistad, Cooperación y Asistencia Mutua, es uno de esos factores, que ilustra el gran peso de las decisiones políticas. Otro de ellos es el cambio de la orientación política, de agrícola a industrial, y de orientada hacia adentro a orientada hacia afuera. Por último, la estructura económica y la política han apoyado conjuntamente el énfasis en el crecimiento y la competitividad internacional.

5. Corporativismo democrático y el Estado benefactor finlandés

El papel de los factores políticos en la conducción y el desempeño de la economía se advierte quizás en su forma más obvia en el surgimiento del corporativismo democrático y el crecimiento del Estado benefactor finlandés desde fines de la década de 1960. Esto ha llevado a Finlandia más cerca de los otros países escandinavos. En una perspectiva más amplia, aquí puede encontrarse la marca distintiva del desarrollo a largo plazo de los pequeños Estados europeos, en contraste con los desarrollos económicos y políticos que se observan en otros continentes. A manera de conclusión, entonces, los párrafos finales trazarán un breve bosquejo de este desarrollo,

El desarrollo político en Suecia, Dinamarca y Noruega ha mostrado ciertos rasgos que se han caracterizado como el corporativismo democrático. En las palabras de Peter Katzenstein:

“El corporativismo democrático se distingue por tres rasgos: una ideología de coparticipación social que se expresa al nivel nacional; un sistema de grupos de interés relativamente centralizado y concentrado; y la coordi- nación voluntaria e informal de objetivos en conflicto mediante una con- tinua negociación política entre grupos de interés, burocracias estatales y


partidos políticos. Estos rasgos producen una política de bajo voltaje” (Katzenstein, 198.5, p. 32). La movilización de la clase trabajadora en fuertes sindicatos laborales, el

crecimiento de los socialdemócratas y el surgimiento del Estado benefactor (llamado en sueco folkhrm, que significa “casa del pueblo”), los acuerdos salariales centralizados y las coaliciones entre los grupos rurales y urbanos en cada uno de los tres países, les dieron forma a estas características ya desde la década de 1930. Como consecuencia, el desarrollo político y eco- nómico ha estado marcado desde entonces por avances pacíficos y casi predecibles. En términos más económicos, la ausencia de la búsqueda de privilegios en gran escala ha sido característica; en términos políticos, lo ha sido la ausencia de la mentalidad de “el ganador se lo lleva todo” (Katzenstein, 1985, p. 157).

En el caso finlandés, no se dio un desarrollo similar sino después de la Segunda Guerra Mundial. Los gobiernos de coalición de agrarios y social- demócratas, en la posguerra, prepararon el terreno para una cooperación política comprensiva. La creciente organización de la fuerza laboral, que alcanzó el nivel escandinavo promedio a fines de la década de 1960, fue otra precondición importante que equilibró la relación de fuerza entre el capital y el trabajo. La solución general a la política de ingreso alcanzada en 1968, después de varios años de perturbadora inflación y déficit crecientes en la balanza de pagos, podría considerarse como el reconocimiento final del corporativismo finlandes. El trato sobre política de ingreso fue una amplia solución de compromiso con sólido respaldo político, que incluía desde políticas sociales y tributarias hasta la abolición de la indexación en los contratos de salarios20. Este acuerdo preparó la escena para varios paquetes similares de políticas y contribuyó al rápido crecimiento del sector público durante la década de 1970, algunas décadas después que en los otros países escandinavos.

iQué fue lo que demoró el desarrollo del corporativismo democrático (y el Estado benefactor) en Finlandia? Dos de las precondiciones más importantes para el surgimiento del corporativismo ya se cumplían desde antes en Finlandia. En primer lugar, Finlandia, como los otros países, era un Estado pequeño, lo que lo hacía dependiente del ambiente internacional. Los Estados pequeños, según Katzenstein, no pueden darse el lujo de conflictos internos profundos en un mundo turbulento. Segundo, Finlandia, como los otros, era una economía abierta y mercantil. Economías de este tipo dependen en gran medida de desarrollos económicos internacionales que están fuera de su control y deben tener unidad interna para poder adaptarse a los cambios.

Sin embargo, un tercer prerrequisito importante no se cumplía. En los otros países escandinavos el compromiso político era posible porque existía una derecha política más débil (o menos opresiva) y un campesinado fuerte

*O Ver. para más detalles. Kusonen (1987), p, 225, y Valtioncuvoston kanïlian plkalsusarp 198513.

LAPOI.fTICACOMOFACT"KVE;TEKMINANTEDELDESEMPE~O 229

e independiente. Esto llevó al surgimiento de una izquierda más moderada, dado que ella “evolucionó en una estructura interna que no estaba dividida por profundas divisiones de clase” (Katzenstein, 1985, p. 161). La mode- ración de la izquierda era, a su vez, necesaria para posibilitar el compromiso y la coalición. Como vimos antes, la mayoría del campesinado finlandés se encontraba, a la inversa, en una posición casi feudal, la estructura política antes de la Guerra Civil estaba marcada por una profunda polarización y la izquierda era radical y revolucionaria.

Todo esto cambió con las políticas económicas del período entre las dos guerras. El respaldo integral a la agricultura creó una generación de campe- sinos independientes y llevó al partido agrario al liderazgo político. A lo largo del período 1920-1950 esto contribuyó a conformar una izquierda urbana más moderada, lo que no debe sorprender, dado que, hasta el presente, la mayoría de la clase trabajadora urbana ha tenido sus raíces en las áreas rurales. De este modo, el desarrollo político finlandés ha llegado a parecerse más estrechamente al del resto de la región, y quizás también a apartarse más del desarrollo en otras partes del mundo. A este respecto, las raíces del Estado benefactor finlandés pueden encontrarse en el crecimiento de una gran clase independiente de pequenos agricultores durante el período entre las dos guerras. El caso finlandés -el crecimiento comparativamente lento durante tres décadas- puede dar también una indicación de los costos in- volucrados en este desarrollo.

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Capítulo 8 LA POLíTICA COMO FACTOR DETERMINANTE DEL ...

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