Caso práctico: Tema 2.2 LA ADAPTACIÓN DE LOS SISTEMAS ...

Una Administración Tributaria para el Nuevo Milenio – Escenarios y Estrategias 34 Asamblea General del CIAT

Caso práctico: Tema 2.2 LA ADAPTACIÓN DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS

Vito Tanzi Director del Departamento de Asuntos Fiscales

Fondo Monetario Internacional - FMI I. INTRODUCCIÓN En estudios recientes se hace referencia a la fragilidad de los sistemas tributarios nacionales —en especial los sistemas de los países de la OCDE— frente a la globalización y la evolución tecnológica e institucional conexa. Véase Tanzi (1995 y 1996). Es probable que la globalización repercuta intensamente sobre las economías nacionales, provocando la reducción del ingreso fiscal, a través de los sistemas tributarios. Por ahora no abundan las pruebas cuantitativas que anuncien un colapso de los sistemas tributarios de los países industriales. Lejos de ello, en muchos de esos países el ingreso tributario ha alcanzado, o no dista mucho de alcanzar, un nivel históricamente alto1. No obstante, en los últimos años el nivel de la imposición en la mayoría de los países dejó de aumentar, y en varios de ellos inclusive se redujo. Esa evolución se contrapone en forma pronunciada con la de décadas anteriores. Además, algunos ministros de Hacienda se han venido quejando de los efectos de la competencia de impuestos sobre el ingreso fiscal de sus países, y la OCDE y la Unión Europea han mostrado preocupación sobre diversos aspectos de dicha competencia. En consecuencia, las pruebas cuantitativas referentes a las consecuencias de la globalización sobre el ingreso tributario siguen siendo escasas, pero las pruebas de ese tipo quizá no sean muy reveladoras con respecto al futuro. A medida que pasa el tiempo aumenta la probabilidad de que el impacto de la globalización sobre el ingreso tributario se acelere y se haga más evidente. Es probable que la globalización —y la creciente integración entre los distintos países— facilitada por el acelerado progreso tecnológico, vaya en detrimento de la capacidad de los países de recaudar impuestos. También se verá afectada la distribución de la carga tributaria. Esta aseveración se basa en varias razones que se analizan en la sección II del presente estudio. En la sección III se mencionan algunas posibilidades de neutralizar el impacto de la globalización. En la sección IV se exponen las conclusiones del estudio.

1 En 1997 se registró un nivel de imposición sin precedente en 11 de 29 países de la OCDE con respecto a los cuales esa organización ha dado a conocer datos históricos. En la mayoría de los restantes países las cifras estuvieron próximas a un nivel récord.

Washington, D.C., USA Julio, 2000

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Una hojeada superficial a las tendencias del ingreso tributario en los países de la OCDE en las tres últimas décadas pone de manifiesto un considerable incremento de la carga tributaria total, pero también ciertas modificaciones en la composición del ingreso tributario. El cuadro 1 muestra que la carga tributaria media correspondiente a los países de la OCDE aumentó del 26% al 35% entre 1965 y 1985, y que las cifras llegaron al 37% en 1997. También muestra que a lo largo de los años se desaceleró el proceso de incremento de la carga tributaria2. También se modificó la composición del ingreso tributario. El incremento inicial de la proporción correspondiente al impuesto sobre la renta personal en el período 1965–85 dio paso a una disminución en los años noventa, y las cifras actuales se aproximan al nivel registrado en los años setenta. La proporción del impuesto sobre la renta de las sociedades se mantuvo relativamente estable en el período en cuestión. Por el contrario, las contribuciones de seguridad social aumentaron considerablemente. Si bien la proporción total de los impuestos sobre el consumo se redujo un poco, pasando del 36% en 1965 al 31% en 1997, no cabe duda de que se abandonó la aplicación de los impuestos específicos en favor de los impuestos generales sobre las ventas (debido a la creciente preponderancia del IVA). La proporción correspondiente a los impuestos inmobiliarios bajó hasta 1985, pero después se mantuvo constante.

Cuadro 1

Tendencias tributarias en países de la OCDE, 1965–97 (Porcentaje del PIB y porcentaje del ingreso tributario total)

1965 1975 1985 1995 1997

(Porcentaje del PIB) Ingreso tributario total 26 31 35 37 37

(Porcentaje del ingreso tributario total) Impuesto sobre la renta personal 26 30 30 27 27 Impuesto sobre la renta de las sociedades 9 8 8 8 8 Contribuciones de seguridad social 18 22 22 25 25 Impuestos sobre la nómina 1 1 1 1 1 Impuestos sobre la propiedad 8 6 5 5 5 Impuestos generales sobre el consumo 12 13 16 18 18 Impuestos específicos sobre el consumo 24 18 16 13 13 2 El incremento fue del 21% en 1965–75, del 11% en 1975–85 y del 6% en 1985–95. En los años noventa casi no se registró incremento alguno.


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Otros impuestos 2 2 2 3 3 Total 100 100 100 100 100 Fuente: OCDE (1999). Naturalmente, en determinados países la experiencia ha sido distinta, lo que refleja principalmente diferencias de política tributaria. Si bien el aumento de la carga tributaria global varía de un país a otro, Irlanda se destaca por haber experimentado una considerable reducción de la carga tributaria en los años noventa. En esa década también se redujo la carga tributaria en España, Nueva Zelandia, los Países Bajos y Suecia, lo que indudablemente refleja la política económica aplicada por esos países y no las consecuencias generales de la globalización. Los efectos de la globalización sobre la imposición comenzaron a hacerse sentir más intensamente en los años noventa, en que se liberalizaron los mercados de capital y las economías se integraron en mayor medida a escala mundial. Es probable que esas repercusiones aumenten a un ritmo más vigoroso en el futuro. II. TERMITAS FISCALES Los datos que aparecen en el cuadro 1 indican que, en la mayoría de los países industriales, el edificio fiscal sigue en pie y al parecer es sólido. En la mayor parte de esos países el ingreso fiscal es mucho mayor hoy que hace un par de décadas. No obstante, un examen más detenido permite comenzar a percibir la labor de las “termitas fiscales” que roen afanosamente los cimientos del sistema tributario. El tiempo dirá si esas termitas acabarán por socavar gravemente el edificio fiscal. La globalización puede representar un problema para las actuales administraciones tributarias, pero quizá haga posible utilizar nuevas tecnologías y conocimientos para aumentar el ingreso tributario a través de mecanismos innovadores a fin de seguir financiando el nivel de gasto público deseado. Cabe la posibilidad de que, al igual que en el pasado, se inventen y utilicen nuevos tributos para extraer más ingresos de los contribuyentes3, pero ello no reduce la necesidad de determinar los mecanismos de probable influencia de la actual evolución sobre los sistemas tributarios existentes. En el resto de esta sección se describirán algunos de esos mecanismos. Se identificarán ocho termitas fiscales; quizá haya otras. 1. Comercio y transacciones electrónicas La primera de esas termitas consiste en la creciente utilización del comercio electrónico y, en general, de las transacciones electrónicas. Véase McLure, Jr.

3 Por ejemplo, el “descubrimiento” del impuesto al valor agregado en los años cincuenta, y su utilización generalizada años después, debe considerarse como la innovación más importante en materia de "tecnología" tributaria de los últimos 50 años.


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(1999). Las tasas de incremento del comercio electrónico son sumamente altas, y según se prevé, en unos pocos años adquirirá un volumen de grandes proporciones. Gran parte del comercio mundial -especialmente el que se realiza entre distintas empresas (de empresa a empresa)- quizá pueda realizarse pronto a través de Internet. Naturalmente, es difícil elaborar proyecciones referentes al aumento del comercio electrónico, dada la considerable incertidumbre propia de esa materia. No obstante, según Forrester Research, el monto agregado de las transacciones realizadas a través de Internet superó en 1999 los US$150.000 millones, y se prevé que llegado 2003 esa cifra podría rebasar los US$3 billones (The Economist, 2000). Dejando totalmente de lado los aspectos internacionales, cabe señalar que el comercio electrónico afectará también al ingreso fiscal interno. Como surge del cuadro 2, en Estados Unidos esa tendencia va en detrimento del ingreso de algunos estados, al reducir la recaudación del impuesto sobre las ventas. Llegado el año 2003, algunos estados quizá pierdan hasta el 4% del ingreso correspondiente a ese impuesto. Fox y Bruce estiman que en 2003 el deterioro de la base del impuesto sobre las ventas experimentado por los gobiernos estatales y locales de Estados Unidos podría llegar a casi US$11.000 millones. Véase el cuadro 2. Dado el incremento que, según se prevé, experimentará el comercio electrónico, esas pérdidas podrían incrementarse rápidamente, hasta llegar a sumas mucho mayores. Indudablemente, a escala internacional la disminución del ingreso fiscal será mucho más pronunciada. Por lo menos a corto plazo, en Estados Unidos, la actitud preponderante en la esfera política es, al parecer, de oposición a la introducción de nuevos impuestos a las transacciones a través de Internet4. El Congreso de Estados Unidos ha impuesto una moratoria temporal a la aplicación de nuevos impuestos a las transacciones realizadas a través de Internet. Presumiblemente, el fundamento es similar al aducido con respecto a los sectores económicos incipientes (mejorado a la escala de la economía de la nueva era); a saber, que el comercio a través de Internet debe desarrollarse plenamente, sin que los impuestos lo inhiban en sus etapas incipientes5. Cabe suponer que la aplicación de impuestos sobre las ventas efectuadas a través de Internet desaceleraría el ritmo de aumento de la utilización de esta última. Sin embargo, son escasos los estudios en los que se haya estimado el impacto de las transacciones a través de Internet sobre el ingreso tributario. Por lo menos en el caso de las compras realizadas por consumidores, cabría prever cierto paralelismo con las compras a través de pedidos postales, a cuyo respecto, en Estados Unidos, los impuestos sobre las ventas han sido considerados tradicionalmente como un importante factor de la decisión de adquirir bienes o servicios por esa vía. Mediante la compra de bienes provenientes de estados en que las ventas no están gravadas se evita el pago de tributos.

4 El Gobernador Gilmore, del Estado de Virginia, que presidió la Comisión Asesora de EE.UU. sobre Comercio Electrónico, sostiene que ese comercio debe estar exento de impuestos para que pueda crecer sin impedimentos.

5 También puede sostenerse que Internet, al afectar al crecimiento económico, puede suscitar el aumento del ingreso proveniente de otros tributos. Se trata de un tipo de argumento relacionado con la oferta similar a los comúnmente formulados a principios de los años ochenta.


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En otro estudio basado en una amplia muestra de transacciones de comercio electrónico realizadas en Estados Unidos se llega a la conclusión de que el impacto tributario en las compras a través de Internet probablemente es considerable; es similar al que se hace sentir en las compras mediante catálogos de pedidos por correo (Goolsbee, 1998). Véase también el cuadro 2. Se plantean problemas similares cuando, por ejemplo, compañías estadounidenses venden bienes o servicios a través de Internet a clientes europeos, porque en Estados Unidos no se aplica un impuesto al valor agregado y es difícil recaudar el impuesto en el lugar de destino. Recientemente la Unión Europea expresó su intención de tratar de gravar esas ventas.

Cuadro 2 Pérdidas incrementales de ingreso fiscal estatal o local provocadas por

el comercio electrónico•2003 (Miles de dólares de EE.UU.)

Estados de EE.UU.

Pérdida de ingreso fiscal

Porcentaje del total de los

Estados de EE.UU.

Pérdida de ingreso fiscal

Porcentaje del total de los

CT 154.697 1,34 AL 144.845 2,88 DE n.d. n.d. AR 101.287 2,74 ME 42.147 1,49 FL 753.577 2,60 MD 157.983 1,29 GA 333.376 2,53 MA 163.074 0,90 KY 128.152 1,41 NH n.d. n.d. LA 243.804 4,36 NJ 274.274 1,29 MS 110.683 2,08 NY 849.308 1,62 NC 238.979 1,90 PA 358.158 1,39 SC 124.267 1,72 RI 29.811 1,29 TN 293.032 3,77 VT 17.066 1,38 VA 195.371 1,57 DC 29.579 0,81 WV 56.222 1,50 NE 2.076.097 1,37 SE 2.723.595 2,38 AK n.d. n.d. IL 453.747 1,91 AZ 183.391 2,36 IN 174.347 1,47 CA 1.493.238 2,08 IA 87.392 1,53 CO 156.161 2,46 KS 101.806 2,05 HI 85.169 1,79 MI 406.833 1,55 ID 36.017 1,40 MN 219.482 1,54 MT n.d. n.d. MO 212.128 1,48 NV 102.665 2,62 NE 56.718 1,83 NM 102.626 3,55 ND 20.727 1,79 OR n.d. n.d. OH 360.618 1,71 TX 932.350 3,16 OK 160.237 3,66 UT 84.983 2,52 SD 31.006 3,10 WA 347.090 2,79 WI 171.946 1,33 WY 20.670 2,54 MO 2.456.987 1,70


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Oeste 3.544.360 2,42 EE.UU. 10.801.039 1,94 Fuente: William Fox y Donald Bruce, “E-Commerce in the Context of declining state Sales Tax Bases”, de próxima publicación en National Tax Journal. El cuadro se menciona en Tax Administration News, marzo de 2000.


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Varios cambios suscitados por el comercio electrónico plantearán graves dificultades a las autoridades tributarias. Aún no se conoce a ciencia cierta su importancia cuantitativa a largo plazo, que podría ser considerable. Varios de esos cambios influirían sobre los resultados a largo plazo. El primer y más evidente cambio consiste en la sustitución de transacciones que deben documentarse en papel —que dejan diversas huellas que las autoridades tributarias pueden seguir, como las facturas— por transacciones virtuales, cuyas trazas son más difíciles de detectar. En muchos países la administración tributaria sigue basándose en las facturas en papel para controlar el pago de los impuestos sobre las ventas. En teoría es posible seguir la pista de las transacciones por computadora, pero en la práctica ello resulta más difícil. Cuando la imposición se realiza principalmente en el lugar de origen, las entidades vendedoras pueden establecerse en lugares en que los impuestos sobre las ventas son bajos o no existen. Esos lugares pueden ser estados o países, inclusive los llamados “paraísos fiscales”. Puede haber alicientes para que algunos de esos lugares se transformen en jurisdicciones de impuestos bajos. No obstante, puede ser muy difícil aplicar un régimen de imposición en el lugar de destino, especialmente porque el volumen del comercio va en aumento y en el mundo tiende a facilitarse el comercio exterior. Piénsese simplemente en lo que representaría que la Aduana de EE.UU. tuviera que abrir cada uno de los paquetes que ingresan al país6. El segundo cambio consiste en la creciente importancia tecnológica de la producción y venta de productos digitales, en contraposición con los productos físicos. A diferencia de lo que sucede con los productos que se venden tradicionalmente en las tiendas y en un formato que les da determinado contenido físico, muchos nuevos productos están perdiendo o perderán sus características físicas, lo que dificultará la identificación de los puntos de venta. Hoy día, casi desde cualquier parte del mundo se pueden copiar directamente de Internet música, escritos, fotografías, planos de ingeniería, películas cinematográficas, consejos médicos y financieros, servicios educativos, etc.7. Es probable que en el futuro aumente la proporción del consumo total que corresponde a esas “ventas”. Dadas las tendencias arriba descritas, el concepto de jurisdicción tributaria se vuelve vago8 (Kobrin [1999]). ¿Quién debe pagar el impuesto y quién debe cobrar su importe?

6 En un artículo aparecido en el New York Times el 10 de enero de 2000, pág.1, titulado “Online Sales Spur Illegal Importing of Medicine to U.S.” se da una noción del problema. En el artículo se cita al Comisionado del Servicio de Aduanas, quien expresó: “Con Internet nuestro trabajo se ha incrementado mucho. Estamos abrumados por un diluvio de medicamentos de venta bajo receta provenientes del extranjero. Es muy difícil hacerse cargo de este gran incremento de volumen”.

7 Por ejemplo, la Comisión Europea se muestra especialmente preocupada por la venta a países europeos de “productos” de ese tipo provenientes de Estados Unidos. Por esas ventas no ha habido que pagar impuestos al valor agregado. Para la Comisión, el desafío consiste en hallar la manera de imponer esos tributos.

8 Esto ya está afectando al mundo del arte. Por ejemplo, si un ruso vende un cuadro a un estadounidense a través de un remate realizado en un lugar en que no se aplican impuestos, ¿cómo se grava esa transacción?


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Además, ¿cómo debe realizarse el cobro? En el complicado “mundo feliz” del futuro, las ventas, en especial de productos consistentes en conocimiento puro, podrían originarse en cualquier punto del planeta, y podría ser difícil determinar la identidad del vendedor, o inclusive del comprador. Muchos bienes dejarán de ser “productos”. Por ahora apenas se comprenden las consecuencias de esos cambios, pero es probable que su importancia aumente cada vez más en el futuro9. 2. Utilización de dinero electrónico La segunda termita es la posibilidad de que, con el tiempo, el dinero real comience a ser sustituido por dinero electrónico para las transacciones ordinarias de las personas. Los saldos podrían estar registrados en los chips de tarjetas electrónicas que permitirían efectuar pagos y liquidar cuentas. No cabe duda de que esta tendencia haría más difícil la labor de las autoridades tributarias y monetarias (King [1996 y 1999]). El dinero electrónico puede dividirse en efectivo electrónico en línea y fuera de línea (Fairpo, 1999). El primero probablemente consiste en un sistema de informática en que el usuario adquiriría el “software” de un “monedero” en un banco participante en el cual se almacenan “monedas” digitales para efectuar micropagos a través de Internet. Los sitios de la Web podrían cobrar sumas insignificantes basadas en un sistema de reparto, en lugar de requerir suscripciones voluminosas o no cobrar cargo alguno. El efectivo electrónico fuera de línea consistiría en un sistema basado en tarjetas que funcionaría como alternativa directa al efectivo y sería más conveniente para las transacciones de mayor volumen. En ambas formas, el efectivo electrónico puede obtenerse a través de sistemas contabilizados o no contabilizados. En los primeros, el emisor de efectivo electrónico mantiene registros centrales de las transacciones, lo que permite controlar los recibos y pagos efectuados. Evidentemente esto sería preferible a efectos de la administración tributaria, pero los usuarios pueden considerarlo una intromisión excesiva. Por el contrario, en un sistema carente de contabilidad las transacciones no se registran. Si bien esto garantizaría el anonimato de los usuarios, el deseo de realizar este sistema para transacciones en gran escala puede reducirse debido a la falta de registros, que agrava el riesgo de fraude o la dificultad de resolver disputas. Si este último factor no resulta demasiado importante, la combinación de cuentas bancarias secretas con el efectivo electrónico fuera de línea podría representar una pesadilla para la administración tributaria. Si bien existe la tecnología necesaria para facilitar la utilización generalizada de efectivo electrónico, en la práctica ésta sigue siendo muy poco frecuente (ibíd). En otras palabras, esta termita aún no ha comenzado realmente a trabajar. Esto se debe en parte a la falta de un patrón único para las “tarjetas inteligentes”, pero además

9 Por ejemplo, con el tiempo, la plena utilización de Internet para suministrar información y realizar contratos y pagos puede reducir la necesidad de comercios minoristas y tiendas para muchos bienes y servicios.


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puede reflejar una amplia brecha entre la tecnología existente y la legislación vigente. Hasta que se aclaren los problemas regulatorios referentes a la protección del consumidor y las falsificaciones, es posible que la mayoría de los consumidores sigan viendo con escepticismo la posibilidad de utilizar dinero electrónico. No obstante, el hecho de que algunas grandes compañías de tarjetas de crédito al parecer hayan respaldado recientemente la utilización de dinero electrónico puede dar impulso a un proceso que permita pasar del plano de la imaginación a una futura utilización generalizada de ese medio de pago. El principal riesgo que representa el efectivo electrónico para el sistema tributario se da en el contexto de un sistema carente de contabilidad, en que los intermediarios financieros no declaran impuestos (ibíd). La inexistencia de un medio que permita ejercer el control de las transacciones representará un riesgo para la recaudación del IVA y del impuesto sobre las ventas, en especial cuando se trate de ventas de bienes y servicios electrónicos, pero también existirán riesgos referentes a la recaudación del impuesto sobre la renta; quizás en el futuro sea posible recibir pagos en dinero electrónico por trabajos entregados a través de Internet. Esto podría afectar también a la tributación del capital, ya que las personas y las compañías estarán en condiciones de transferir instantáneamente dinero, a bajo costo, a jurisdicciones en que los impuestos sean bajos. Debido a la reducción del costo de las transacciones, las transacciones con efectivo electrónico reducirán el umbral en el que un mecanismo de ahorro de impuestos se justifique desde el punto de vista financiero10. 3. Comercio dentro de una misma compañía La tercera termita es la creciente importancia del comercio realizado dentro de una misma compañía multinacional, es decir, entre diferentes partes de multinacionales establecidas en diferentes países. Aunque este problema potencial no es nuevo para los administradores tributarios, en los últimos años ha venido despertando más interés, dado el acelerado crecimiento del comercio mundial y, especialmente, del comercio dentro de una misma compañía multinacional. A ese tipo de comercio le corresponde actualmente una proporción grande y creciente del total del comercio mundial. El mismo plantea problemas a las autoridades tributarias nacionales, dada la posibilidad de uso y abuso, por parte de las multinacionales, de los “precios de transferencia”, inclusive en la esfera de los préstamos, de la asignación de costos fijos y de la valoración de marcas comerciales y patentes. Se cree que algunas de esas empresas manipulan los precios referidos para trasladar ganancias de jurisdicciones en que los impuestos son altos a otras en que son bajos11. En el actual sistema tributario es

10 En estas transacciones pueden utilizarse depósitos constituidos en bancos y países que permiten mantener cuentas secretas.

11 No obstante, ello podría dar lugar también a casos de doble imposición, cuando diferentes autoridades tributarias aplican normas dispares para la determinación de precios de transferencia. En varios estudios empíricos se expresa la posibilidad de que las compañías efectivamente manipulen esos precios, y se menciona a algunos países, como Irlanda, como potenciales beneficiarios de esas manipulaciones.


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probable que este problema siga agravándose; las autoridades tributarias de muchos países se muestran preocupadas ante esa tendencia, pero con frecuencia no aciertan con la solución. La determinación de precios de transferencia plantea problemas a los administradores tributarios, pero además se trata de un fenómeno que está alterando rápidamente las vías de realización de transacciones internacionales. Un reciente estudio sobre prácticas de ese género realizadas por más de 600 multinacionales (domiciliadas en 19 países distintos) pone de manifiesto el papel cada vez más importante de la fijación de precios de transferencia a efectos de los negocios internacionales y de los mecanismos utilizados para gravar a las multinacionales (Ernst & Young, 1999). Las multinacionales encuestadas siguen manifestando que el logro de los mejores resultados operativos posibles, y no el aprovechamiento del sistema tributario óptimo, es el más importante de los factores que dan forma a la política de fijación de precios de transferencia, pero creen que existe una clara vinculación entre el deseo de evitar la doble imposición y la utilización del sistema de precios de transferencia. No obstante, muchas experimentan también la necesidad de resolver las complicadas cuestiones que plantea la globalización en cuanto a las transacciones y a la fijación de precios de transferencia, en especial debido al creciente interés que despierta esa práctica en las autoridades tributarias de varios países. Los encuestados confirmaron el hecho de que el modelo de fijación de precios de transferencia que comenzó a utilizarse en Estados Unidos (que comprende la obligación de mantener documentación, sanciones y un régimen de aplicación coercitiva) se está propagando a otros países, haciéndose hincapié en el patrón de relaciones entre partes independientes, respaldado por la amenaza de graves sanciones por incumplimiento. Esto ha llevado a muchas multinacionales a comprender la conveniencia de adoptar un enfoque mundial para diseñar y documentar las políticas de fijación de precios de transferencia. También existe un deseo de certeza de tratamiento y la garantía de que no se realizará una doble imposición, lo que quizá dé lugar a un mayor uso de mecanismos de mutuo consentimiento; por ejemplo, acuerdos anticipados de fijación de precios. No obstante, en algunos casos esos acuerdos pueden convertir a un impuesto sobre las utilidades de las sociedades en un impuesto sobre utilidades presuntas. Además incrementarán considerablemente el costo de operar en varias jurisdicciones tributarias. Como reacción frente a la exigencia del sector privado de una mayor certeza con respecto a las normas de fijación de precios de transferencia, en un creciente número de jurisdicciones tributarias comienzan a aplicarse sistemas de determinación anticipada de los precios, en virtud de los cuales los criterios de aplicación de los principios de relación entre partes independientes se determinan antes de que tengan lugar las transacciones12. Al parecer la Administración de Rentas Internas (IRS, en sus siglas en inglés) de Estados Unidos ha asumido un papel de vanguardia a ese

12 No obstante, con respecto a muchos insumos, creados específicamente para un producto final, quizá no exista mercado para un precio basado en relaciones entre partes independientes.


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respecto, pero administraciones tributarias de otros países utilizan, cada vez en mayor medida, métodos similares. Con fines de orientación, la OCDE publicó recientemente un anexo a las Pautas de Fijación de Precios de Transferencia anteriormente promulgadas, en que se sugiere la manera de establecer mecanismos de fijación de precios por anticipado conforme al denominado procedimiento de mutuo acuerdo (Neighbour, 1999). Ese método permite a las autoridades competentes negociar acuerdos mutuos y brinda orientación con respecto al contenido que generalmente deben tener las propuestas de acuerdos de fijación de precios por anticipado, y a la metodología aplicada, reiterándose que el principio rector debe ser la aplicación del sistema de relación entre partes independientes. El aumento del comercio electrónico trae consigo sus propios problemas en materia de fijación de precios de transferencia (Boyle y otros [1999]). Si las multinacionales contribuyen aún más a descentralizar las funciones, a medida que se desarrolle la tecnología de las telecomunicaciones y de la información y se reduzcan los costos de transacción, las transacciones referentes a los precios de transferencia podrían resultar aún más complicadas. Es probable que ello someta a mayores tensiones a las normas de fijación de precios de transferencia basadas en transacciones y que obligue a utilizar en mayor medida métodos de reparto de utilidades (como ha ocurrido también, muy recientemente, con la comercialización mundial de productos básicos o instrumentos financieros derivados). 4. Centros financieros extraterritoriales (CFE) y paraísos fiscales La cuarta termita fiscal es la creciente importancia, como canal de inversiones financieras, de los centros financieros extraterritoriales (CFE) y los paraísos fiscales. Véase Errico y Musalem (1999). El crecimiento de los CFE se ha visto estimulado por la corriente de información digital, que ahora permite la rápida y poco costosa movilización de dinero y conocimientos en tiempo real, y los regímenes regulatorios vigentes en determinados países. Se estima que el monto de esos depósitos supera los US$5 billones (ONU [1998, pág. 71]). Es improbable que muchos de los que obtienen ingresos por esos depósitos los declaren a las autoridades tributarias nacionales13. En el informe de la O.N.U. se señala que la proliferación de personas jurídicas especiales, como las sociedades comerciales internacionales y los fideicomisos extraterritoriales, son utilizados sistemáticamente con fines de lavado de dinero y evasión de impuestos. Esas entidades ocultan tras un velo impenetrable determinadas transacciones.

13 Ello se debe, entre otras razones, a que parte de esos depósitos corresponden a lavado de dinero. Por otra parte es muy difícil, conforme a la regulación existente, que las autoridades nacionales puedan identificar a los propietarios de esas cuentas. Además, como es natural, en muchos de esos centros extraterritoriales la ley permite el anonimato.


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Las autoridades de algunos grandes países industriales se muestran cada vez más interesadas en hacer frente a ese problema, que despierta mucha atención por parte de los países del G-7. También las Naciones Unidas han estado tratando de llamar la atención sobre este problema a través de conferencias e informes. Por otra parte, la OCDE ha venido trabajando sobre el tema en el contexto de sus estudios referentes a la competencia tributaria desleal, y el Grupo de Acción Financiera Internacional ha elaborado un marco regulatorio que reduciría la posibilidad del lavado de dinero para los países miembros. No obstante, las soluciones son complicadas desde el punto de vista político y técnico. Por ejemplo, los pequeños Estados del Caribe han reaccionado firmemente frente a la intención de la OCDE de publicar una lista de paraísos fiscales. Por otra parte, varios países europeos han objetado la propuesta de abolir las leyes de secreto bancario o de que se los clasifique como paraísos fiscales. Aún se ignora si ese problema seguirá agravándose o será posible ponerle coto14. Si la cuestión sigue agravándose, sus repercusiones sobre el ingreso tributario pueden ser considerables. 5. Instrumentos derivados y fondos especulativos de cobertura La quinta termita financiera consiste en la creciente utilización, para canalizar el ahorro, de nuevos instrumentos y agentes financieros, tales como instrumentos derivados y fondos especulativos de cobertura. Muchos fondos especulativos de cobertura operan desde centros extraterritoriales y no están regulados, o lo están en escasa medida. Además, en ellos se utilizan instrumentos nuevos y exóticos, que plantean nuevas dificultades a las autoridades tributarias. Por otra parte, las inversiones en esos fondos de cobertura plantean problemas de información idénticos a los mencionados en relación con el comercio electrónico, y aún más graves que estos últimos. Lo que ocurre es que los ingresos provenientes de instrumentos derivados plantean enormes problemas de identificación de los distintos beneficiarios, de las transacciones, de los ingresos y de las jurisdicciones en que las personas viven o en las que se generan los ingresos. La declaración de datos a las autoridades tributarias por parte de los fondos especulativos de cobertura que operan a partir de paraísos fiscales está sujeta a requisitos muy escasos o inexistentes. En muchos casos, a menos que esos ingresos sean repatriados y declarados como tales, o hasta que ello ocurra, es difícil gravarlos. Es probable que los fondos especulativos de cobertura serán vehículos cada vez más importantes de inversiones de personas adineradas. Actualmente se estima en cientos de miles de millones de dólares el monto de los fondos canalizados a través de los mismos. Una de las dificultades que plantea la creciente utilización de instrumentos financieros complejos, como los instrumentos derivados, es que los mismos pueden utilizarse en maniobras de evasión de impuestos en que se aprovechan incertidumbres y diferencias de tratamiento tributario de esos instrumentos (Alworth [1998]). En la mayoría de los

14 En Tanzi (2000) aparece una propuesta encaminada a reducir la utilización de paraísos fiscales a los efectos del lavado de dinero. Las Naciones Unidas y los países del G-7 están considerando seriamente algunas variantes de esa propuesta.


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sistemas tributarios no se capta con claridad suficiente el carácter especial de los instrumentos financieros derivados, aunque los fondos que los utilizan sean nacionales. Por ejemplo, la distinción entre renta del capital y ganancias o pérdidas de capital se borra cuando es posible crear un título de crédito contingente (ganancia o pérdida) a partir de una estructura de determinados flujos de efectivo (ingresos). Análogamente, la separación en la legislación tributaria entre dividendos e intereses se vuelve arbitraria, ya que los instrumentos financieros derivados permiten una fácil transferencia mutua de los atributos externos de diversos mecanismos financieros. Por otra parte, toda imperfección de los calendarios impositivos crea incentivos a la nivelación de los impuestos y a la transferencia de posiciones tributarias en torno a las cuales pueden diseñarse instrumentos financieros. Tradicionalmente, el ingreso proveniente de inversiones de cartera en otras economías ha sido gravado mediante impuestos de retención en la fuente. No obstante, la utilización generalizada de instrumentos derivados hace que ese método no sea tan adecuado. En primer lugar, tratándose de un instrumento derivado constituido por varios contratos, a efectos tributarios cada contrato es tratado como si fuera independiente, lo que crea incentivos a la utilización de las combinaciones más eficientes desde el punto de vista impositivo de los componentes del contrato. En segundo lugar, los impuestos de retención en la fuente sólo recaen en corrientes de efectivo positivas, en tanto que un creciente número de instrumentos derivados versa sobre corrientes de efectivo positivas y negativas. Además, a efectos impositivos, en la mayoría de los casos los flujos de efectivo provenientes de los instrumentos derivados no se consideran renta del capital en el mismo sentido que los dividendos y los intereses. Constantemente se están creando nuevos instrumentos financieros, lo que pondrá a prueba la capacidad de los administradores tributarios de hallar mecanismos innovadores para manejarlos. 6. Imposibilidad de gravar el capital financiero La sexta termita fiscal es la creciente imposibilidad de los países de gravar, especialmente con altas tasas tributarias, el capital financiero, así como los ingresos de personas con especialidades laborales de alto valor de mercado. El aumento de la integración y la eficiencia de los mercados internacionales de capital hace que a los países les resulte más difícil gravar el capital móvil con tasas muy superiores a las que se aplican en el exterior. Similares consideraciones se aplican al mercado internacional de servicios de personas sumamente calificadas. Las altas tasas de los impuestos que gravan al capital financiero o a personas que pueden desplazarse fácilmente crean fuertes incentivos para que los contribuyentes desplacen su capital al exterior, llevándolo a jurisdicciones en que es objeto de un tratamiento fiscal benévolo, o establezcan residencia en países en que los impuestos son bajos. Además, como los mercados de capital se han vuelto cada vez más eficientes e internacionales, se redujeron mucho los costos de transacción de las inversiones en el exterior. Por consiguiente, algunas personas pueden aprovechar inclusive pequeños diferenciales entre las tasas de rentabilidad, aunque muchas prefieran, de todos modos, invertir en el


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mercado de su país. Similares consideraciones se aplican a un creciente número de personas muy capaces cuyas especialidades pueden venderse internacionalmente15. La tributación de la renta del capital financiero se ha convertido en un problema grave, y hasta ahora no resuelto, dentro de la Unión Europea, y ha obligado a los países a reducir las tasas marginales de los impuestos sobre la renta o a introducir un sistema de doble imposición de la renta. La creciente globalización hace que el establecimiento de un impuesto mundial sobre la renta con una alta tasa tributaria marginal ya no sea una alternativa factible. 7. Crecientes actividades en el exterior La séptima termita fiscal es el aumento de las actividades realizadas fuera de sus países de residencia por algunas personas sumamente calificadas. En un mundo de escaso intercambio de información entre las autoridades tributarias, la realización de actividades en el exterior permite a las personas declarar a las autoridades de sus países ingresos externos inferiores a los reales, o no declarar ingreso externo alguno. Al mismo tiempo, más y más personas invierten sus ahorros en el exterior a través de mecanismos que les permiten evadir el pago de impuestos. Por ejemplo, las cuentas no gravadas para no residentes que ofrecen muchos países constituyen un vehículo comúnmente utilizado a esos efectos. La inversión de ahorros en el exterior constituye un motivo de grave preocupación para la Comisión Europea, que ha recomendado gravar los activos financieros con tasas mínimas de imposición de la renta. No obstante, algunos países europeos se oponen categóricamente a esa alternativa. Un intercambio pleno de información no parece una alternativa realista en el futuro previsible. Véase Tanzi (1995, págs. 84–89).

8. Compras en el exterior La última termita fiscal es el aumento de los viajes de las personas, que les permiten realizar compras, especialmente de artículos costosos pero de poco peso, en lugares en que el impuesto sobre las ventas es bajo. En especial en los pequeños países, ello crea incentivos a reducir los impuestos específicos sobre el consumo y otros impuestos sobre las ventas, especialmente los que recaen sobre productos suntuarios, para atraer a compradores extranjeros16. Esta estructura de “exportación de impuestos” y “competencia de impuestos” reduce paulatinamente la libertad de que disponen los países para aplicar impuestos específicos sobre el consumo de muchos productos

15 La escasa proporción de personas que emigran constituye un indicio engañoso de la magnitud del problema, pues quizá los que abandonan su país sean las personas más productivas. Véase Tanzi (1995, págs. 32–41). Debe recordarse que, en general, la recaudación de los impuestos se concentra en gran medida entre las personas con mayores ingresos.

16 Algunos aeropuertos, como los de Hong Kong, Singapur, Bangkok y otros, son asiento de enormes centros comerciales. Algunos países se han convertido en escalas obligadas para los viajeros.


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costosos. De hecho, como ya se señaló, en los últimos años ha venido disminuyendo en forma acelerada el ingreso fiscal proveniente de la recaudación de ese tipo de impuestos, en especial si se excluye la gasolina y los productos de tabaco17. Al irse reduciendo el costo (en tiempo y dinero) de los viajes, y a medida que aumentan los viajes al exterior, a muchos países les resultará cada vez más difícil aplicar altos impuestos a los productos suntuarios. Inclusive la posibilidad de adquirir cigarrillos y bebidas alcohólicas induce a algunas personas a cruzar fronteras para comprarlos en países vecinos en que los impuestos son menores. III. ¿ES POSIBLE EXTERMINAR LAS TERMITAS FISCALES? La sección que antecede contiene ejemplos de las dificultades del complicado “mundo feliz” en que estamos ingresando y de las termitas fiscales agazapadas, que probablemente reducirán la recaudación tributaria. Los elementos de juicio que comienzan a salir a luz indican que si no se introducen importantes reformas destinadas a neutralizar a las termitas fiscales, es probable que en el futuro se reduzca el ingreso tributario, expresado como proporción del PIB, en muchos países de la OCDE y tal vez inclusive en países en desarrollo. Dejando a un lado la cuestión normativa de si la disminución de la tributación a que puede dar lugar la globalización es o no un hecho favorable, una cuestión que ha despertado cierto interés, especialmente en estudios más académicos y por parte de personas interesadas en defender la posibilidad de que el público escoja, es establecer si es posible que la comunidad mundial elabore mecanismos de mitigación, si es que no de completa neutralización, de las repercusiones de algunas de esas termitas fiscales, o introduzca nuevos impuestos que contrarresten la eventual disminución del ingreso fiscal. Si bien muchos expertos impositivos recomiendan gravar la renta mundial, y aunque en las últimas décadas los países han tratado de aplicar ese sistema, un cambio fundamental puede consistir en pasar del enfoque de la tributación de la renta mundial recomendado por Henry Simons (1938) y otros expertos a un enfoque basado abiertamente en la aplicación de impuestos cedulares. Ese tipo de impuestos ha contado con muchos adeptos en el contexto de la tradición francoitaliana de principios del siglo XX, en tanto que la tributación de la renta mundial ha sido recomendada principalmente por expertos anglosajones18. La aplicación del sistema de los impuestos cedulares plantearía dudas en cuanto a equidad, pero permitiría a los países reducir al mínimo las potenciales pérdidas de ingreso fiscal provocadas por la fuga del capital, al reducir las tasas impositivas que recaen en las bases tributarias más móviles19. En los últimos años se ha registrado una

17 Véase OCDE, Revenue Statistics (1999).

18 Véase, especialmente, Simons (1938) y Goode (1976).

19 Keen (1999) se basa en ese mismo principio, al sostener que los regímenes tributarios preferenciales pueden cumplir una finalidad estratégica, al permitir a los países limitar su competencia tributaria más enconada a determinados aspectos del sistema tributario. Además, debe admitirse que el impuesto sobre el gasto que actualmente recomiendan diversos expertos en tributación y algunos políticos constituye una modalidad extrema de la imposición cedular de la renta, porque grava el ahorro con una tasa cero.


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tendencia en ese sentido, y en Europa algunos países nórdicos, así como Italia, han introducido un sistema de doble imposición de la renta en que se combina la tributación progresiva de la renta del trabajo y los ingresos por transferencias con un impuesto proporcional sobre la renta del capital financiero (Sorensen [1994]). No obstante, ese cambio sólo contrarrestaría en parte la presión a la baja que se ejerce sobre el cobro de impuestos, y es probable que se combine con una presión tendiente a una reducción aún mayor de las tasas tributarias marginales. Los gobiernos podrían elaborar mecanismos de control del comercio electrónico y del dinero electrónico, o introducir nuevos impuestos, como los “impuestos sobre los bits”, los “impuestos Tobin”, o sistemas similares. Si bien en la esfera política, especialmente en Estados Unidos, parece existir una tendencia contraria al establecimiento de nuevos impuestos que graven las transacciones por Internet, por lo menos a corto plazo, es posible que se logre aclarar cada vez más la manera de gravar las transacciones de comercio electrónico en el marco tributario existente. Aún no se conocen las consecuencias del comercio electrónico en materia de ingreso fiscal; no obstante, algunos expertos creen que el sistema tributario existente, con ciertas modificaciones, podría dar cabida a un comercio electrónico más activo (Boyle y otros, 1999). El principio rector debería consistir en mantener la neutralidad en el tratamiento del comercio electrónico en relación con otras actividades económicas. Ello supondría que las normas de establecimiento permanente, que requieren una suficiente presencia física, se aplicarían también al comercio electrónico, de modo que la mera ubicación de un servidor o de un sitio en la Web no representaría un establecimiento permanente ni generaría de por sí responsabilidad tributaria; más bien, el criterio de determinación consistiría en el lugar en que el capital, el equipo y la actividad humana generen valor y riqueza. Sin embargo, este criterio puede no resultar de fácil aplicación. Cabe también la posibilidad de clasificar la mayor parte de las transacciones de comercio electrónico conforme a principios idénticos a los aplicados a las transacciones convencionales, estableciendo que existe un bien cuando un cliente compra algo a un proveedor, aunque el pedido se efectúe por Internet o el producto se reciba en formato electrónico. Puede discutirse si esas concepciones optimistas reflejan la nueva, aunque cambiante, realidad. Si bien existe consenso internacional en cuanto a la aplicación de principios de relación entre partes independientes para la determinación de la responsabilidad tributaria de las multinacionales, ese punto de vista ha sido criticado porque dificulta la administración, ya que en muchos casos requiere negociaciones entre administraciones tributarias de distintos países soberanos; además se señala que en ese enfoque no se tiene en cuenta el hecho de que las entidades relacionadas entre sí pueden ser económicamente diferentes de las que no están relacionadas (Lebowitz [1999]). Los riesgos cambiarios y crediticios, por ejemplo, afectan de manera muy diferente a unas y otras, aunque hipotéticamente la aplicación a las transacciones de las pautas de relación entre partes independientes puede requerir un reparto de costos y riesgos muy distante de la realidad económica.


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Para superar esas dificultades se ha recomendado sustituir el principio de la relación entre partes independientes por el reparto de las utilidades a través de una fórmula. Véase Tanzi (1995) y Mintz (1998). A través de este mecanismo se procura asignar la renta proveniente de empresas multinacionales entre las distintas jurisdicciones tributarias, en lugar de centrar la atención en transacciones individuales. La principal dificultad sigue consistiendo en elaborar una lista de criterios objetivos y de fácil medición que permitan asignar en forma equitativa la renta imponible entre las distintas jurisdicciones tributarias. Entre otros criterios podría aplicarse el de la proporción de los activos físicos o quizás el de los activos intangibles (aunque esto daría lugar a problemas de valoración), o el de la proporción del empleo. El criterio de la proporción de las ventas es quizá menos atractivo, ya que en esencia conlleva a los problemas propios de las transacciones que no se realizan en pie de igualdad. En un régimen de tipos de cambios flexibles se plantearían diversos problemas contables20. Otro beneficio que ofrece el método de la distribución mediante una fórmula, que se agrega al de la eliminación de los incentivos para que las multinacionales lleven a cabo un sistema de fijación de precios de transferencia con fines impositivos, es que la aplicación sistemática de este enfoque haría imposible la doble imposición. De este modo dejaría de ser necesario otorgar créditos por pago de impuestos en el exterior y podría así simplificarse considerablemente la administración tributaria internacional. No obstante, esta alternativa entraña dificultades propias, en especial en cuanto a la definición de “empresa”, en que se basaría la consolidación de la renta, y en cuanto a la necesidad de consenso internacional con respecto a las normas de contabilidad tributaria y a los métodos de determinación de la renta imponible que habría que repartir. Por supuesto, también sería necesario llegar a un consenso internacional a favor de este método y establecer un mecanismo para su ejecución, lo que de por sí podría ser irrealizable. Quizá puedan eliminarse los centros financieros extraterritoriales y los paraísos fiscales mediante la aplicación de vigorosas medidas punitivas por parte de los países industriales. La OCDE ha preparado pautas de identificación de paraísos fiscales, destacando especialmente la falta de un eficaz intercambio de información con otras autoridades tributarias y la falta de transparencia (OCDE, 1998). Como fruto de esa labor se recomendó, entre otras cosas, la publicación de una lista de paraísos fiscales, como primer paso para suprimir el lavado de dinero y la evasión impositiva. Se procuraría que los paraísos fiscales identificados eliminaran ciertos aspectos de sus regímenes fiscales que, según se cree, promueven una competencia tributaria nociva. No obstante, esas medidas han sido recibidas con cierta suspicacia y temor por parte de muchos Estados pequeños y otros no tan pequeños.

20 Entre los estados de Estados Unidos y entre las provincias canadienses la renta se distribuye mediante una fórmula.


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Los países podrían convenir en un intercambio de información ilimitado sobre los contribuyentes, facilitado por la tecnología informática21. En la mayoría de los tratados tributarios bilaterales se prevé el intercambio de información entre las autoridades tributarias; en muchos casos, esas recomendaciones se inspiran en las convenciones tributarias modelo de las Naciones Unidas y de la OCDE. La utilidad de esos modelos consiste en que permiten obtener información para evaluar a las multinacionales u otros inversionistas extranjeros directos, ya que en esos casos se conoce debidamente al contribuyente, aunque el gran volumen de datos que deben intercambiarse y la utilización de diferentes idiomas pueden hacer que esta labor sea, en algunos casos, abrumadora. No obstante, algo diferente sucede con los inversionistas de cartera. A este respecto el número de inversionistas suele ser grande, y lo habitual es que las autoridades tributarias no conozcan su identidad, problema que ha sido exacerbado por innovaciones en materia de tecnología de la información y por las operaciones mundiales de inversión financiera22. Es frecuente que el intercambio de información, aunque se realice en forma sistemática y sostenida, no baste para detectar esas corrientes imponibles (Tanzi y Zee, 1999). No obstante, más recientemente los países miembros de la OCDE se han comprometido a prohibir las cuentas bancarias anónimas y han reafirmado la necesidad de que las autoridades tributarias tengan acceso a información bancaria y la den a conocer a las administraciones tributarias externas que la soliciten23. Es posible, por lo tanto, que en los próximos años cobren nuevo impulso los esfuerzos encaminados a reforzar el intercambio de información. No obstante, no sería realista suponer que puedan superarse a corto plazo las considerables dificultades técnicas, jurídicas, idiomáticas y políticas que inhiben el intercambio de información, como para que la referida sea una solución eficaz. Los fondos especulativos de cobertura podrían ser objeto de una vigilancia más estrecha y una reglamentación más severa. En el Foro sobre Estabilidad Financiera (y en otros foros) se han realizado debates internacionales sobre las consecuencias de ese sistema a efectos de la reforma de la arquitectura financiera internacional. No obstante, en esas deliberaciones la atención no se ha centrado mucho, en forma expresa, en las consecuencias tributarias de ese enfoque. La afirmación de que es más lo que debe hacerse no ha sido acompañada por muchas medidas efectivas. Las dificultades que supone la aplicación general de un impuesto de retención bruta en la fuente a muchos instrumentos financieros derivados han llevado a algunos a recomendar un tratamiento más general del impuesto sobre la renta, que dé lugar a la aplicación de un sistema basado en la residencia para las transacciones financieras

21 No obstante, es probable que restricciones legales e intereses nacionales impidan que esto ocurra. Véase, sobre este tema, Tanzi (1995) y Tanzi y Zee (1999).

22 El volumen diario de transacciones supera el billón de dólares, lo que basta para comprender la dificultad que supone identificar cada transacción.

23 No obstante, algunos países se oponen a este cambio.


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transfronterizas (Alworth [1998]). Ello podría lograrse a través de un cálculo ad hoc de la renta, en que cada uno de los componentes de un instrumento derivado sea definido y tratado separadamente, antes de calcular en cifras agregadas la responsabilidad tributaria global. Otro enfoque consistiría en utilizar una tributación en valores devengados, a través de la determinación del valor de mercado de las posiciones financieras o el reajuste de las ganancias realizadas en función de los valores devengados en el pasado. El primero de esos sistemas es complicado desde el punto de vista administrativo, especialmente para las personas físicas y las pequeñas empresas, y también lo es si los activos se negocian en forma infrecuente en mercados poco activos; pueden existir, además, problemas de liquidez. Por otra parte, la adopción del principio de la residencia sólo puede hacerse cumplir a través de un mayor intercambio de información entre los distintos países, lo que conlleva a problemas de información idénticos a los que acaban de mencionarse. Como ya se señaló, se están aplicando iniciativas multilaterales encaminadas a contrarrestar los posibles efectos negativos de la globalización sobre la recaudación de los impuestos. La OCDE ha preparado pautas sobre la manera de hacer frente a una competencia tributaria nacional e internacional nociva (OCDE [1998]). La UE también está analizando el impacto de la competencia tributaria, inclusive a través de la elaboración de un código de conducta en materia de la imposición de las empresas, para reducir las distorsiones dentro de la UE, impedir excesivas pérdidas de ingreso tributario y elaborar estructuras tributarias que no afecten tanto al empleo. Quizá llegue el día en que los gobiernos creen un servicio internacional de ingreso fiscal al que pueda encomendarse el cobro de algunos impuestos (véase Tanzi [1988]), o una organización tributaria mundial que ayude a analizar los problemas y elaborar y coordinar soluciones (Tanzi [1999]). Se trata, sin embargo, de posibilidades muy distantes y quizás utópicas. IV. CONSIDERACIONES FINALES En la Sección II examinamos diversas termitas fiscales y la manera en que cada una de ellas puede afectar al ingreso fiscal proveniente de la recaudación de diversos tributos. No analizamos la posibilidad de que algunas de esas termitas se interrelacionen, dando lugar a situaciones que ni siquiera hemos considerado. No obstante, es evidente que esa interrelación es posible, y la imaginación de los millones de contribuyentes, y los incentivos con que cuentan, permiten tener la certeza de que se crearán y utilizarán interrelaciones de ese tipo. Por lo tanto, es probable que aparezcan nuevas termitas y que creen posibilidades adicionales. Es improbable que lleguen a adoptarse todos los mecanismos descritos en la sección III, y que, si se adoptan, permitan exterminar todas las termitas fiscales y proteger al sistema tributario. Por lo tanto, la conclusión obligada es que sería prudente que muchos países, especialmente aquellos en que existe una pesada carga tributaria, comiencen a prepararse para lo que podría resultar, en los próximo años, en una considerable presión a la baja sobre los niveles impositivos. Ello debería ser


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acompañado por mecanismos innovadores que permitan aprovechar la globalización y la nueva tecnología para facilitar una reforma constructiva con respecto a la aplicación de los tributos y sobre lo que es imponible. Si bien no se sabe a ciencia cierta de qué modo y en qué medida la globalización afectará a la recaudación de los tributos, es evidente que el fisco y los responsables de la política económica se verán confrontados en los próximos años con un problema que alterará los mecanismos utilizados hasta ahora para la recaudación. Para hacer frente con éxito a ese desafío, los responsables de la política económica deberán movilizar reservas de imaginación hasta ahora ocultas. Habrá que recurrir en mayor medida a impuestos escasamente afectados por los problemas arriba descritos —como los que recaen sobre los factores de producción o los recursos inmóviles— y será necesario elaborar nuevas tecnologías tributarias. Lo que debe evitarse es suponer que el problema se resolverá por sí solo. IC:Washington/Español/ Tema2-2-FMI 27/6/2000


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Caso práctico: Tema 2.2 LA ADAPTACIÓN DE LOS SISTEMAS ...

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