COLEGIO NACIONAL DE ECONOMISTAS PROPUESTAS DE POLITICA ECONOMICA EN EL

SUBTEMA “GLOBALIZACION Y POLITICA INDUSTRIAL PARA

UN CRECIMIENTO ENDOGENO”

Febrero 23, 2006

Coordinador: Enrique Dussel Peters (UNAM) (dussel@servidor.unam.mx)

Miembros del Grupo de Trabajo:

Rodolfo Canto Saénz (UAdY) Adrián de León Arias (UdG)

Eduardo Mendoza Cota (COLEF) Alberto Quintal Palomo (UAdY)

Se solicita no citar sin la autorización de los autores y del CNE El documento no ha sido editado

Documento elaborado a solicitud del Colegio Nacional de Economistas y para ser presentado el 3 de marzo de 2006 ante el Colegio Nacional de Economistas en el Foro “Propuesta de Política Económica que Garantice un Desarrollo Sustentable con Mejores Niveles de Empleo”. Estamos agradecidos por los comentarios de la Dra. Irma Gómez, el Lic. Cuauhtémoc Martínez García, el Lic. Miguel Angel Núñez Soto, el Lic. Jorge Tamayo López Portillo, la Dra. Sonia Lugo y el Dr. Alejandro González Hernández.

mailto:dussel@servidor.unam.mx

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INDICE

SOBRE LOS AUTORES 4

ANTECEDENTES 6

Conceptuales: el ámbito “glocal” 8 Planteamiento general y objetivos de una nueva política industrial 11

I. LA IMPLEMENTACION DE LA POLITICA INDUSTRIAL. EL CASO DE YUCATAN 14

Rodolfo Armando Canto Sáenz y Alberto Quintal Palomo

Antecedentes 14 1.1. La teoría de la implementación 15 1.1.1. Acerca de la política industrial 18 1.2. Problemas de implementación de la política industrial en Yucatán 20 1.3. Notas para una agenda de soluciones 23 1.4. Propuestas de política 30

II. LA PRODUCTIVIDAD Y EL DESARROLLO INDUSTRIAL Adrián de León Arias

Antecedentes 33 2.1. Los hechos estilizados de la dinámica de la productividad 33 2.2. Competitividad y política industrial 35 2.3. Propuestas de política 38 2.3.1. Entorno macroeconómico 38 2.3.2. Reformas estructurales e institucionales 39 2.3.3. Políticas específicas para una mayor productividad 40

III. POLITICA INDUSTRIAL Y COMERCIAL: PRINCIPALES LINEAMIENTOS

Enrique Dussel Peters Antecedentes 42

3.1. Condiciones generales de la manufactura 42 3.1.1. Propuestas de política 45 3.2. La relación económica y bilateral con China 47 3.2.1. Propuestas de política 50 3.3. La microempresa como fundamento de una nueva política industrial 51 3.3.1. Propuestas de política 53

3

IV. EL DESARROLLO DEL SECTOR MANUFACTURERO EN LA FRONTERA NORTE DE MEXICO: LOS RETOS DE LA POLITICA INDUSTRIAL REGIONAL

Eduardo Mendoza Cota Antecedentes 55

4.1. Estructuración económica regional 56 4.1.1. La inversión 56 4.1.2. Las exportaciones y el comercio intraindustrial 57

4.1.3. Crecimiento industrial y dinámica regional en la frontera norte 58 4.1.4. Estrategias de industrialización recientes 60 4.1.5. Resultados de la estrategia industrializadora por exportaciones 61 4.2. Teoría y política industrial regional: el caso de la frontera norte 64 4.2.1. Aspectos teóricos 64 4.2.2. Propuestas de política para el desarrollo industrial de la frontera

norte 67 4.2.2.1. Estrategias del gobierno federal 69 4.2.2.2. Estrategias de los gobiernos locales 70 4.2.2.3. Estrategias políticas binacionales para la región transfronteriza 71 4.2.2.4. Estrategias industriales sectoriales por tamaño de empresa 73 V. PRINCIPALES RECOMENDACIONES DE POLITICA 74

VI. BIBLIOGRAFIA 77

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SOBRE LOS AUTORES

RODOLFO ARMANDO CANTO SAENZ. Es Maestro y Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México y Licenciado en Administración Pública por la Universidad Iberoamericana. Ha publicado varios libros y numerosos artículos en revistas de arbitraje nacionales e internacionales sobre temas de políticas públicas, política industrial, empleo y desarrollo regional, entre otros. Su Tesis Doctoral fue galardonada con Mención Honorífica en el certamen anual del Instituto Nacional de Administración Pública y coeditada por el INAP y la Universidad Autónoma de Yucatán con el título “Del henequén a las maquiladoras. La política industrial en Yucatán 1984-2001”. Tiene amplia experiencia profesional en los sectores público y privado y ha sido profesor invitado de varias universidades, entre otras la UNAM, la Universidad Iberoamericana, la de Quintana Roo y la de Querétaro. Desde 1994 es profesor de Teoría Política y Análisis y Diseño de Políticas Públicas en la Facultad de Economía de la Universidad Autónoma de Yucatán y desde 2001 se desempeña como Director de la misma. csaenz@tunku.uady.mx ADRIAN DE LEON ARIAS. Profesor Investigador, Departamentos de Estudios Regionales-INESER, CUCEA, Universidad de Guadalajara. Maestría en Economía y Política Internacional, CIDE, 1984. Doctorado en Economía, University of Notre Dame (Estados Unidos), 1999. Becado para estudios de doctorado por el CONACYT y la Comisión Fulbright. Colabora en la docencia de la Maestría en Economía y en Negocios y Estudios Económicos del CUCEA, Universidad de Guadalajara, en las disciplinas de macroeconomía, así como de crecimiento y desarrollo económico. Publicaciones: ha editado dos libros por la Universidad de Guadalajara, 12 capítulos de libros en editoriales mexicanas, Estados Unidos y Canadá, asi como 7 artículos en revistas tales como Nexos, Problemas del Desarrollo, Comercio Exterior, Mercado de Valores, Internacional Trade Journal e Investigaciones Geograficas, sobre temas de desarrollo industrial y manufacturero en México, desarrollo regional, migración internacional, y macroeconomía. Actualmente investiga sobre los temas de crecimiento económico y pobreza, así como empresariado y desarrollo económico agrícola. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores y reconocimiento como profesor PROMEP. Profesor visitante en la Universidades de , Barcelona, España, y Texas y Notre Dame, en Estados Unidos. Colaboración en el Consejo Editorial de varias revistas y arbitraje de artículos para Problemas del Desarrollo, Frontera Norte, Economía Mexicana, entre otras. leonarias@yahoo.com

ENRIQUE DUSSEL PETERS es Doctor en Economía por la Universidad de Notre Dame (1996). Desde 1993 trabaja como Profesor Tiempo Completo en la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la UNAM. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), nivel 3. Consultor para diversas instituciones nacionales e internacionales, incluyendo PEMEX, CEPAL, BID, GTZ, OIT, UNCTAD, entre otras. Diversos premios, incluyendo el James H. Street Visiting Latin American Scholar para 1998, otorgado por la Association for Evolutionary Economics (AFEE) de la Allied Social Science Association; en 2004 la Distinción Universidad Nacional para

mailto:csaenz@tunku.uady.mxmailto:leonarias@yahoo.com

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Jóvenes Académicos en el área de Docencia en Ciencias Económico-Administrativas otorgado por parte de la Universidad Nacional Autónoma de México y en 2004 el Premio de Investigación 2004 para los Jóvenes Académicos otorgado por la Academia Mexicana de Ciencias en el área de Sociales, entre otros. Su investigación, docencia y trabajo de consultoría se concentra en organización industrial, teoría del desarrollo, comercial y regional; análisis de la estructura productiva en México y América Latina; estudios sectoriales (electrónica, autopartes y automotriz, agroindustria y farmoquímica, entre otros) y territoriales (en México y Centroamérica). Desde 2003 se ha concentrado crecientemente en la economía china y su vinculación con América Latina y México. http://www.dusselpeters.com.

EDUARDO MENDOZA COTA. Jorge Eduardo Mendoza es director del Departamento de Estudios Económicos de El Colegio de la Frontera Norte y fue coordinador de la maestría en Economía Regional de la Universidad Autónoma de Coahuila y de la maestría en Economía Aplicada de El Colegio de la Frontera Norte. Su labor académica se relaciona con la enseñanza de cursos sobre economía regional, crecimiento económico y economía laboral al nivel de maestría y doctorado, tanto en El Colegio de la Frontera Norte como en San Diego State University. Así mismo, el Dr. Mendoza ha publicado un número importante de artículos en México, Estados Unidos y Europa sobre el análisis económico regional y los impactos de la integración económica México-Estados Unidos en el crecimiento económico de la frontera norte de México. Actualmente es miembro del Sistema Nacional de Investigadores con el Nivel 2. emendoza@dns.colef.mx

ALBERTO QUINTAL PALOMO. Es Licenciado en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México, Maestro en Economía y Administración pública por la Universidad autónoma de Yucatán y Doctor en Ciencias Económicas por Universidad de La Habana, Cuba. Ha publicado dos libros, numerosos artículos, y participado como ponente y como conferencista en 24 eventos académicos relativos a temas de economía y administración pública. Su tesis denominada "Adaptación y cambio estratégico de la industria manufacturera yucateca en el contexto de la apertura económica", en el año 2001 recibió la mención anual por tesis de doctorado destacada otorgada por la Comisión Nacional de Grados Científicos de Cuba. Cuenta con experiencia a nivel directivo y asesor en el sector público, en la banca comercial y en la empresa privada. A nivel académico durante el periodo 1993- 2000, fue Jefe de Posgrado e Investigación en la Facultad de Economía de la UADY. Asimismo ha impartido 25 diferentes asignaturas a nivel de licenciatura, maestría, diplomado y especialización en diversas universidades tanto públicas como privadas. qpalomo@tunku.uady.mx

http://www.dusselpeters.com/mailto:emendoza@dns.colef.mxmailto:qpalomo@tunku.uady.mx

6

ANTECEDENTES

El presente documento es resultado de la solicitud del Colegio Nacional de Economistas

(CNE) en 2004. Desde entonces, un grupo de académicos y expertos –el Grupo de

Trabajo- se ha reunido y coordinado en forma constante para elaborar el documento. Los

economistas Rodolfo Canto Sáenz (Universidad Autónoma de Yucatán), Adrián de León

Arias (Univerisdad Autónoma de Guadalajara), Eduardo Mendoza Cota (Colegio de la

Frontera Norte) y Alberto Quintal Palomo (Universidad Autónoma de Yucatán) han

realizado un esfuerzo significativo, bajo la coordinación de Enrique Dussel Peters

(Universidad Nacional Autónoma de México), sin remuneración y exclusivamente con el

compromiso de revisar y sugerir propuestas de política industrial y empresarial relevantes

para el sexenio 2006-2012. Así, y desde una perspectiva independiente, las respectivas

contribuciones buscan hacer un aporte significativo a nuestro país -e independientemente

de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial- y con opciones reales de

implementación.

El grupo conformado durante 2004-2006 realizó un importante trabajo de revisión

estadístico y bibliográfico vinculado a la temática durante el período señalado, y con el

apoyo de sus respectivas instituciones. Los miembros del Grupo de Trabajo han

participado activamente en diversos seminarios y eventos vinculados al tema del Grupo

de Trabajo: en febrero de 2005 y enero de 2006 el CNE organizó dos Foros –en Mérida,

Yucatán y Ciudad Juárez, Chihuahua- con la participación de miembros del Grupo de

Trabajo y distinguidos funcionarios, empresarios, académicos y expertos en la temática

con el objeto de conocer y debatir diversas propuestas sobre el tema de la política

industrial y empresarial en el país. Adicionalmente, los miembros del Grupo de Trabajo

tuvieron conocimiento y se retroalimentaron de cientos de documentos –conceptuales,

empiricos y/o estadísticos- que fueron puestos a disposición del Grupo de Trabajo; en

múltiples casos se contaron con documentos que miembros del Colegio Nacional de

Economistas enviaron al Grupo de Trabajo.

En este sentido el Grupo de Trabajo está agradecido –y en deuda- con éstas

diversas contribuciones.

El documento, así como los respectivos capítulos, no buscan abordar la totalidad

de las temáticas de la política industrial y empresarial. Conociendo en detalle el análisis y

7

las propuestas puntuales a nivel sectorial y regional, los autores buscan puntualizar los

aspectos de mayor relevancia; es decir, se parte de un proceso de selección y se enfatizan

tanto temas como propuestas que han sido consideradas como pilares para una futura

política industrial y empresarial. Como resultado, necesariamente otros aspectos

quedarán limitados; los miembros del Grupo de Trabajo asumimos esta responsabilidad,

es decir, priorizamos aspectos de la política industrial y empresarial en el corto, mediano

y largo plazo considerando que no es ni recomendable ni pertinente realizar “listados de

buenas intenciones”.

En todos los casos nos parece indispensable realizar un análisis y propuestas

“tripartitas”, es decir, tomando en cuenta los sectores público, privado y académico. La

corresponsabilidad de la misma, de igual forma, es tripartita. En la actualidad ya no es

posible dejar de lado alguno de estos tres sectores para la propuesta de políticas

industriales y empresariales. Los Foros realizados durante 2004-2006, así como la amplia

experiencia de los miembros del Grupo de Trabajo, reflejan este énfasis y esta búsqueda.

El documento busca hacer un aporte propositivo en el debate sobre la política

económica. Con breves diagnósticos y análisis de las condiciones actuales, el documento

busca señalar directrices de política. Como resultado, se ha optado por presentar un

documento breve en su diagnóstico y con un marco de referencia conceptual y empírico

escueto y con énfasis en los rubros propositivos.

Con estos objetivos el documento se divide en 6 apartados. El primero hace un

breve y somero análisis conceptual y común a los siguientes capítulos. Se desprenden del

mismo tanto el marco de una política industrial y empresarial en México, así como el

planteamiento y los objetivos generales de una nueva política indusrial. El segundo

capítulo hace énfasis en diversos aspectos de la implementación de la política, un tema

poco analizado por académicos y hacedores de política, incluyendo la industrial y

empresarial. Desde esta perspectiva, el documento de Canto Sáenz y Quintal Palomo

aborda brevemente aspectos conceptuales y sobre la política industrial en general para

concentrarse en la temática de la implementación –sus condiciones, los diversos agentes

y sus metas y objetivos- tanto en México como en el caso particular de Yucatán, un tema

crucial para toda iniciativa y opción de política. El tercer apartado se concentra en un

tema fundamental de la industria y la competitividad: la productividad y las formas de su

8

incremento. Con éste énfasis, Adrián de León Arias elabora en torno a las condiciones

actuales de la productividad en la industria y propone políticas a nivel macroeconómico,

institucionales y específicas. La cuarta sección examina las condiciones generales de la

industria en México –así como su explícito vínculo con el comercio exterior- y realiza un

breve diagnóstico y propuestas macroeconómicas, para la manufactura y prioriza la

relación con China y el fomento a la micro empresa, es decir, la de menos de 10

empleados. El quinto apartado analiza a la manufactura en la frontera norte de México y

hace explícita la necesidad de una perspectiva territorial-sectorial para el diagnóstico y

propuestas de política industrial y empresarial. Con énfasis en las manufacturas

vinculadas a la maquiladora, el documento se enfoca en opciones de política industrial

por parte del gobierno federal, local, transfronterizas y para empresas según su tamaño.

El último apartado busca sintetizar –y sin de ninguna manera dejar de lado las propuestas

específicas y concretas de cada una de las colaboraciones- los planteamientos de cada una

de las secciones.

Por último, aunque no en importancia, el Grupo de Trabajo buscó presentar un

documento coherente y estructurado que abarque los principales temas que consideramos

relevantes. No obstante, en diversos temas –por ejemplo en cuanto a la evaluación de la

política industrial durante 2001-2006- existen diferencias entre los miembros y

evaluaciones desde diversas perspectivas. Consideramos que esta diversidad no sólo no

debilita las propuestas del documento, sino que refleja la enorme diversidad y

complejidad del México en el siglo XXI y una multiplicidad de visiones. La reducción a

una sola estrategia y perspectiva conceptual y de política económica no nos parece

adecuada. Las propuestas vertidas en el documento, desde esta perspectiva, abordan tanto

temas macro, meso y microeconómicos de la estructura industrial mexicana y

considerando sus características territoriales.

Antecedentes conceptuales: el ámbito “glocal”

El Grupo de Trabajo ha buscado simplificar y acotar sustancialmente los respectivos

apartados conceptuales –así como el diagnóstico- con el objeto de concentrarse en los

apartados propositivos con diversos niveles de concresión. Por lo que nos parece

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importante presentar algunos de los puntos de partida conceptuales del documento en su

conjunto.

En primera instancia, todos los participantes han realizado múltiples estudios

empíricos durante más de una década, los cuales permiten un proceso de aprendizaje con

base en el esquema conceptual y las políticas económicas implementadas desde finales de

la década de los ochenta. Se obtiene como resultado una postura que se orienta a la

corrección de instrumentos, mecanismos y políticas implementadas desde entonces: no

permitir este proceso de aprendizaje –y continuar por ejemplo con un debate sobre “la

mejor política industrial es la no-política industrial” o exclusivamente con base en

instrumentos horizontales y la política macroeconómica- nos parece dogmático ante la

enorme riqueza de experiencias en México e internacionales hasta la fecha y los poco

alentadores resultados de las políticas hasta ahora aplicadas.1

Segundo, aunque en diversa medida por los miembros del Grupo de Trabajo, son

conocidos los conceptos de la teoría neoclásica y del comercio internacional imperantes

en la actualidad. No obstante, al menos desde la década de los ochenta se vislumbra una

creciente y enriquecedora bibliografía vinculada al crecimiento endógeno. Desde

entonces aspectos sobre imperfecciones de mercado, tipo de bien, mercado y producto,

proceso y tamaño de la empresa, así como economías de escala crecientes y procesos de

aprendizaje, entre muchos otros, han generado un nutrido e importante debate en el

pensamiento económico y particularmente en la teoría del desarrollo. Los profundos y

múltiples cuestionamientos de Dani Rodrick (Rodrick 2003, 2004, 2006) en los ámbitos

conceptuales pero particularmente en el área de la política económica –realizando

diversos estudios en los que se cuestiona por ejemplo la causalidad entre exportaciones,

PIB, aranceles, apertura comercial y arancelaria, entre muchos otros-, incluyendo los

aparentes “fundamentos de la economía” y del Consenso de Washington y

particularmente en el ámbito industrial y comercial, son un punto de partida importante

para el análisis y las propuestas vertidas en el documento.

1 En este debate y proceso de aprendizaje nos parece importante resaltar los análisis de autores e instituciones nacionales como BID, Carrillo, CEPAL, Moreno Brid, Ros, Ruiz Durán, así como por las propias investigaciones y publicaciones de los miembros del Grupo de Trabajo.

10

Por último, aunque no en importancia, es destacable el aporte sobre la

competitividad sistémica (Messner 2002; Meyer-Stamer 2001), la endogeneidad

territorial (Dussel Peters 2000; Vázquez Barquero 2005) y la creciente segmentación de

las cadenas de valor en el actual proceso de globalización (Gereffi 1994; Piore y Sabel

1984). Con estas referencias conceptuales conviene resaltar algunos aspectos:

1. Ya desde los setenta, y particularmente durante los ochenta, se han analizado con

detalle las principales causas por las cuales empresas transnacionales (ETNs) han

sido capaces de transferir una creciente parte de segmentos de sus

encadenamientos mercantiles globales (global commodity chains).

2. Desde esta perspectiva, el proceso de globalización puede comprenderse como

resultado histórico de la producción flexible y de los encadenamientos mercantiles

globales. Las opciones de difusión y de aprendizaje territoriales dependen

crucialmente de la estructura de gobernanza y los respectivos estándares, los

cuales en muchos casos pueden convertirse en altas “barreras de entrada” para

existentes y potenciales participantes en la cadena.

3. Un grupo de autores desde los noventa (Esser, Hillebrand, Messner y Meyer-

Stamer 1999; Messner y Meyer-Stamer 1994; Meyer-Stamer 2001) desarrollaron

el concepto de “competitividad sistémica” en directa contraposición al elaborado

por Porter y al de la “competitividad estructural” de la OCDE (Organización de

Cooperación y Desarrollo Económico). Estos autores sostienen que la

competitividad requiere incluir los niveles analíticos micro, meso, macro y meta

que afectan a las empresas en el plano local, regional, nacional y supranacional.

Por consiguiente, el análisis exclusivamente al nivel microeconómico es

insuficiente para comprender las condiciones y los retos de las competitividad, al

igual que una perspectiva exclusivamente enfocada en la estabilidad y el control

macroeconómico.

Los aspectos anteriores no son sólo relevantes conceptualmente, sino que implican,

por un lado, una perspectiva territorial –que puede ser tanto a nivel municipal y de

ciudades como de entidades federativas, países y grupos de los anteriores- del desarrollo

socioeconómico en el proceso actual de globalización. La política industrial y

11

empresarial, desde esta perspectiva, requiere partir de una perspectiva global y territorial

(“glocal”) que incluya las particularidades de los mismos: su integración a segmentos de

cadena de valor específicos que determinan las características socioeconómicas según los

productos y procesos que realizan, el tipo y tamaño de empresas que repercuten en la

especificidad industrial y empresarial: necesidades de financiamiento, tecnológicas,

capacitación, I&D, orientación al mercado doméstico o externo, de escalamiento

(upgrading), etc. Las propuestas de política y particularmente sus instrumentos debieran

partir de este ámbito “glocal” de la socioeconomía.

Estos aspectos nos llevan a un análisis empírico puntual de la economía mexicana

y a una revisión de la vasta bibliografía y debate existentes para plantear visiones y

propuestas de política industrial y empresarial en el corto, mediano y largo plazo. Esta

complejidad, sin lugar a dudas, dista de una perspectiva simplista y primitiva –imperante

desde finales de los ochenta- en la cual la estabilidad macroeconómica, una perspectiva

minimalista del Estado y el libre comercio per se, son consideradas condiciones

suficientes para el desarrollo económico e industrial.

Planteamiento general y objetivos de una nueva política industrial

La propuesta general para una nueva política industrial y empresarial –con base en lo

señalado en este capítulo y lo elaborado por el Grupo de Trabajo- se enmarca en la

Integración y Transformación Productiva con Empleo. El objetivo de esta política

destaca la necesidad de un esfuerzo significativo por parte de los sectores público,

privado y académico para incrementar la competitividad de la industria mexicana –con

aumentos en la productividad y en la innovación en procesos y productos- que tenga

como resultado un proceso de integración productiva entre territorios, empresas, sectores

y segmentos de cadenas de valor para efectivamente generar empleos formales de mayor

calidad. Para ello se requiere de una estrategia nacional, con una perspectiva de largo

plazo y regional-sectorial que se vea plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-

2012 y con presupuesto y mecanismos puntuales a nivel micro, meso y macroeconómico.

Es importante subrayar aspectos puntuales:

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1. Coordinar y evaluar, considerando la capacidad de implementación de los actores,

las actividades de los sectores público y privado en sus dimensiones macro, meso

y micro y a nivel federal, regional, local y de las ciudades.

2. El compromiso y participación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

(SHCP) y del Banco de México (Banxico) es crítico. Se propone –y a diferencia

de la postura desde finales de los ochenta- que ambas instituciones tengan una

participación “sensible” hacia el sector productivo y manufacturero mexicano con

el objeto de incrementar su competitividad y específicamente bajo los rubros del

tipo de cambio real, financiamiento en general y particularmente por parte de la

banca comercial y de desarrollo, así como el requerido aumento en el presupuesto

para la Secretaría de Economía, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

(CONACYT) y programas de apoyo a cámaras y asociaciones empresariales. Tal

y como se presenta en los siguientes aportaciones del Grupo de Trabajo, es

también conveniente tener apertura en posibles incentivos a la investigación y

desarrollo, la productividad y la integración a los productos y procesos de

exportación a través de mecanismos de reembolso del IVA y del ISR, entre otros.

3. Es importante que las principales secretarías –incluyendo la SE, SHCP,

SAGARPA, CONACYT, SECTUR y SCT, así como la banca de desarrollo-

reorienten buena parte de sus instrumentos para la integración productiva con

generación de empleo formal, tanto hacia el mercado interno con énfasis en las

empresas de menor tamaño como en el mercado de exportación.

El documento parte –y tal como se justifica en el apartado conceptual- de una visión

territorial-sectorial que destaca el aspecto de la subsidiariedad. Como resultado, si bien

existen funciones importantes de la política industrial y empresarial a nivel federal, el

mayor peso lo tienen las entidades regionales, locales y las ciudades. Así, se deja en

mano de estas instituciones la priorización de instrumentos –sectoriales, horizontales, de

agrupamientos de empresas, capacitación, CyT, I&D, etc.- con el objeto de no continuar

con una selección de temas –incluyendo sectoriales- impuestos desde el centro del país.

13

Por último, tanto el análisis, propuestas y las colaboraciones de los miembros del

Grupo de Trabajo se retroalimentan y justifican en diversos apartados con los resultados

de los restantes Grupos de Trabajo del Colegio Nacional de Economistas, lo cual se hace

explícito en algunas referencias.

14

I. LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL.

EL CASO DE YUCATÁN RODOLFO CANTO SAENZ y ALBERTO QUINTAL PALOMO

Antecedentes

En México se ha brindado insuficiente atención al proceso de la política pública

entendido como el camino que va de la inclusión de un asunto o problema en la agenda

pública hasta la evaluación de los resultados de la respuesta dada. Ha prevalecido la

tendencia a centrar la atención en el momento de su diseño o formulación y a descuidar

los otros momentos del proceso, no menos relevantes para su éxito o fracaso, como son la

implementación y la evaluación.

En materia de diseño de políticas públicas ha habido en nuestro país avances

notables, que se expresan en políticas cada vez mejor formuladas, con atención a un

mayor número de variables y con un conocimiento cada vez más amplio del objeto de la

política en cuestión. Estos avances se deben, por un lado, a la creciente

profesionalización de los funcionarios responsables y, también, a la paulatina toma de

conciencia en las esferas públicas de la conveniencia de consultar y promover la

participación más amplia posible de los involucrados en la formulación de la política.

En particular, el diseño de la política económica ha alcanzado altos niveles de

profesionalización. Hoy en día la mayor parte de sus formuladores tiene un título

universitario y son frecuentes entre ellos los doctorados en reconocidas universidades del

extranjero. Por supuesto, se mantienen vivos debates sobre la orientación, contenidos y

alcances de las diferentes áreas de la política económica y es raro encontrar consensos

amplios entre la comunidad de especialistas o interesados en tal o cual área, pero

normalmente los participantes en esos debates, ya sean de las propias esferas públicas, de

las universidades, de las empresas o de los partidos, tienen hoy una buena formación.

Esto es cierto para todas las áreas de la política económica y lo es también para la política

industrial.

El principal problema es que un buen diseño no asegura en modo alguno el éxito

de una política pública. Existe suficiente evidencia acumulada para afirmar que él éxito o

fracaso de una política depende en mayor medida de su implementación que de su

15

formulación. Un buen diseño es sólo eso: un diseño; el problema es el largo camino que

va del papel a la realidad y a los resultados, y éste es un camino lleno de dificultades.

Los obstáculos a una buena implementación son muchos y muy variados, pero

entre algunos que se repiten con frecuencia podemos citar los siguientes: sobreestimación

de las capacidades de la dependencia u oficina responsable; subestimación de las

complejidades del proceso; falta de preparación o de motivación de los funcionarios al

nivel de ventanilla o de la calle; problemas de coordinación entre las dependencias o

ámbitos de gobierno involucrados; desatención a factores económicos, políticos, sociales

y culturales que afectan a la política en cuestión; insuficiente difusión de los instrumentos

y programas que le dan soporte; desconocimiento o desinterés de los destinatarios, por

citar sólo algunos.

Este artículo se basa en una investigación desarrollada en Yucatán sobre los

problemas de implementación de las políticas de fomento a la industria manufacturera en

esa entidad, tanto de las federales como de las estatales. Incluye tres secciones: en la

primera exponemos elementos de carácter teórico que servirán al lector poco

familiarizado con el tema para comprender mejor la naturaleza de la implementación de

la política pública; también incluye algunas referencias teóricas a la política económica y

a la política industrial; en la segunda parte incluimos los problemas de implementación

que encontramos en el estudio de referencia y en la tercera y última algunas sugerencias

que, pensamos, podrían ser de utilidad para mejorar la implementación de la política

industrial y, así, contribuir a lograr mejores resultados de esta política pública.

1.1. Teoría de la implementación

Los autores que revisamos sobre el tema de la implementación han coincidido, a través

de los años, en reclamar a quienes elaboran las políticas públicas la escasa atención que

conceden a los problemas que acompañan a la realización de los objetivos que se

persiguen, factor al que atribuyen la pobreza de resultados cuando no el fracaso absoluto

de numerosas políticas. En 1973, Pressman y Wildavsky hicieron un recuento, ya clásico,

de los obstáculos, distorsiones y errores que no fueron previstos al implementar un

programa federal que buscaba crear puestos de trabajo para desempleados; se destinaron

23 millones de dólares para crear tres mil empleos en Oakland, California. Tres años

16

después, sólo se habían generado 68 empleos (Presman y Wildavsky 1998). Otro autor,

Richard Elmore, se preguntaba si las política públicas fracasan porque se basan en ideas

erróneas o en buenas ideas mal llevadas a la práctica (Elmore 1993/a).

Existe un relativo acuerdo en ubicar el campo de la implementación entre la

decisión política básica (momento legal, de publicación en los diarios oficiales de la

respectiva ley o decreto), en que culmina la elaboración de una política, y los resultados

finales de ésta. Así, Van Meter y Van Horn definen a la implementación de las políticas

como el conjunto de acciones efectuadas por individuos o grupos, públicos y privados,

con miras a la realización de objetivos previamente decididos (Van Meter y Van Horn

1993). Sabatier y Mazmanian definen a la implementación como el cumplimiento de una

decisión política básica que se plasma generalmente en un estatuto, aunque también

puede presentarse en forma de órdenes ejecutivas determinantes o como decisiones de los

tribunales. Según estos autores, el análisis de la implementación consiste en identificar

los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el

proceso (Sabatier y Mazmanian 1993). Para Paul Berman la implementación consiste en

el cumplimiento de una decisión proveniente de la autoridad. El análisis de la

implementación es el estudio de las condiciones bajo las cuales las decisiones de la

autoridad conducen efectivamente a los resultados deseados (Berman 1993).

El citado Elmore distingue dos enfoques en el análisis de la implementación, a los

que denomina el diseño prospectivo y el diseño retrospectivo (Elmore 1993/b). El diseño

prospectivo o análisis de predicción, es la estrategia que viene a la mente cuando se

piensa sobre la manera en que el elaborador de la política podría incidir en el proceso de

implementación. Este análisis comienza en la cúspide del proceso, a partir de la

declaración más precisa posible de la intención de quien decide la política, y se desarrolla

a lo largo de una serie de pasos cada vez más específicos para definir lo que se espera de

cada uno de los responsables de la implementación en cada nivel. Al final del proceso se

establece, de nuevo con la mayor precisión posible, cuál sería el resultado satisfactorio,

considerado a la luz de la intención original.

El mayor defecto del diseño prospectivo, señala Elmore, es el supuesto implícito e

incuestionado de que los elaboradores de políticas controlan los procesos organizativos,

políticos y tecnológicos que condicionan la implementación. Por tanto, los

17

administradores y los analistas de políticas suelen negarse a considerar la posibilidad de

que la mayor parte de lo que ocurre durante el proceso de implementación no pueda ser

explicado a partir de las intenciones y directrices de quienes elaboran las políticas. El

diseño prospectivo presupone que las unidades organizativas involucradas en el proceso

de implementación están vinculadas entre sí por relaciones esencialmente jerárquicas.

Este supuesto tiene dos corolarios: 1. El poder de autoridad y la posibilidad de ejercer

influencia serán mayores mientras más cerca se esté de la fuente donde se origina la

política. 2. La capacidad de los sistemas complejos para responder a los problemas

depende del establecimiento de líneas precisas de autoridad y control.

El diseño retrospectivo -continúa Elmore- comparte con el prospectivo el

reconocimiento del deseo que tienen los funcionarios que elaboran las políticas de incidir

en el proceso de implementación y en los resultados de las decisiones, pero cuestiona

explícitamente el supuesto de que quienes elaboran las políticas deberían ejercer, o de

hecho ejercen, una influencia decisiva sobre lo que ocurre en el proceso de

implementación. Su punto de partida es la última etapa posible de la política, el punto

mismo en que las acciones administrativas se entrecruzan con las decisiones privadas;

comienza con la definición del comportamiento específico que, en el nivel más bajo de la

implementación, genera la necesidad de una política.

El diseño retrospectivo presupone un criterio totalmente condicional para

determinar el éxito de una política. El éxito se define de acuerdo con la capacidad

limitada de la totalidad de las organizaciones públicas para modificar el comportamiento

privado. Sus supuestos son radicalmente distintos a los del diseño prospectivo: Mientras

más cerca se esté del origen del problema mayor será la capacidad de ejercer influencia

sobre él. La capacidad de los sistemas complejos para resolver los problemas no depende

del rigor del control jerárquico, sino de la maximización de la capacidad de decisión ahí

donde el problema se manifiesta de manera más inmediata.

Pero a nuestro juicio, lo más rico del desarrollo de Elmore no es su análisis -por lo

demás, agudo y sugerente- de los problemas organizacionales, sino su llamada de

atención sobre las implicaciones del propósito mismo de modificar comportamientos

privados. Plantea que uno de los descubrimientos más tempranos y sólidos fue el

reconocimiento de que el efecto local de las políticas federales depende decisivamente de

18

la formación de coaliciones locales compuestas por individuos afectados por la política.

Cita a Pressman y Wildavsky cuando señalan que el éxito del programa de empleo en

Oakland dependía de la existencia de “arenas efectivas de negociación”, en las que los

problemas de grupos locales se pudieran dirimir.

El éxito en las negociaciones es totalmente relativo en un sentido muy importante:

cada participante lo juzgará en relación con sus propios objetivos, no en relación al

conjunto general de objetivos que conciernen a todos los participantes. La única medida

del éxito en la que todos los participantes pueden llegar a coincidir es la permanencia del

espacio de negociación. En la propuesta de Elmore, la negociación y los incentivos reales

son elementos decisivos de la implementación; ya que los términos de los pactos finales

no pueden ser establecidos anticipadamente por la ley ni por las regulaciones, el diseño

de una política debe ser entonces lo suficientemente flexible como para permitir que se

desarrolle libremente el proceso local de negociación. Las políticas basadas en controles

jerárquicos estrictos desalientan la conformación de coaliciones locales vigorosas.

Reconocer que la negociación es un aspecto esencial de la implementación es aceptar el

hecho de que los resultados de las políticas nunca serán definitivos.

1.1.1. Acerca de la política industrial

La política industrial es básicamente una política de fomento, que promueve el desarrollo

industrial de un país o una región. Junto con otras políticas sectoriales de fomento (agro,

pesca, turismo)2 se le considera parte de la política económica. Como área de la política

pública, la política económica admite varias definiciones, según el ángulo de

aproximación que se elija. Para nuestro trabajo, una de las más útiles es la que concibe a

la política económica como un proceso de adopción de decisiones: uso ininterrumpido,

por parte de los poderes públicos, de un mecanismo de asignación de recursos, que puede

hacerse operativo tanto a través de la actuación económica directa del Estado (por medio

de empresas públicas) como de su influencia sobre la actividad del sector privado en la

economía (Arias 1996).

2 Al respecto véase los trabajos presentados en el CNE de Emilio Caballero, Bernardo González Aréchiga, Alejandro Villagómez Amezcua, Mario Sánchez Silva, Fernando Butler Silva, Pedro Vásquez Comentares, Edgar Salcedo García , Heriberto Hicochea Vázquez y Valentín Vargas Arenal.

19

Este mecanismo de asignación exige la adopción de decisiones y su potencial

ejecución. Arias advierte que los poderes públicos están obligados a encarar la resolución

de los problemas que en cada momento presente la economía real, y ello les obliga a fijar

prioridades entre las diferentes alternativas de intervención. Al proceder a la formación

de la agenda político económica, las autoridades públicas se instituyen en decisores

políticos. Si hay algo que resulte característico de su desempeño es la necesidad perpetua

de elegir entre opciones distintas y en ocasiones enfrentadas. El diseño de la política

económica incorpora un problema de control social, y una opción entre alternativas

conflictivas, entre interés individual y colectivo, principios de intervención y libre

mercado, continuidad y cambio (Arias 1996).

La política económica como proceso decisorio se desenvuelve en un contexto de

restricciones. Arias agrega que generalmente no basta con que exista la voluntad política

de introducir una determinada medida o programa para que éstos se lleven a efecto. Entre

estas restricciones destacan las que se derivan de la evolución económica general, la

disposición de las estructuras del estado, la acción de los diversos grupos de interés y los

condicionamientos internacionales. La limitación más evidente es la que se deriva de la

propia situación de la economía: las variables económicas tienen sus propias tendencias

evolutivas que no siempre se ajustan a los intentos de reorientación introducidos desde

fuera de los mercados. Los resultados de la política económica dependen en gran medida

de que ésta sea capaz de influir significativamente sobre el comportamiento del resto de

los agentes. En la práctica, sólo una fracción minoritaria de las medidas de política

económica se introducen por la vía de la imposición pura y simple. Es mayor la

importancia de los sistemas de incentivos y la persuasión. En una economía de mercado,

la eficacia de una medida depende en alto grado de que resulte creíble para el resto de los

agentes económicos.

Otra restricción deriva de la dimensión institucional misma en que las decisiones

se toman y aplican. Así, no basta con tener la voluntad de desarrollar una determinada

línea de política sino que también es preciso contar con la capacidad efectiva de hacerlo.

Además, las estructuras estatales crean sus propias inercias no siempre fáciles de

desterrar por parte del poder político. Un tercer tipo de restricciones deriva de la

naturaleza de las relaciones entre los responsables de la política económica y los diversos

20

grupos sociales (grupos de interés económico, sistema burocrático, partidos); en algunas

ocasiones, en el marco de estructuras sociales complejas y diversificadas, la autonomía

decisional del poder público se verá mermada. En este sentido, la política económica será

el resultado del contraste de dos fuerzas: las presiones y líneas de influencia emanadas de

los grupos y la capacidad efectiva de los decisores para mantener un criterio propio, que

tiene que ver con el sostén de legitimidad del gobierno en cuestión. Por último, están las

restricciones que derivan de las tendencias a la internacionalización de las economías,

que han limitado mucho la capacidad de respuesta autónoma de las autoridades

nacionales ante la aparición de problemas que se inscriben en una dinámica global,

concluye Arias.

Como área específica de la política económica, la política industrial también es

objeto de todas las restricciones señaladas, pero su carácter de política de fomento obliga

a enfatizar las que derivan de la limitada capacidad de los gobiernos para influir en el

comportamiento de los agentes económicos y, en estrecha relación con esto, las asociadas

a la capacidad de los dispositivos institucionales para implementar con eficacia las

medidas y los programas concretos.

1.2. Problemas de implementación de la política industrial en Yucatán

Existe en Yucatán un amplio catálogo de instrumentos y programas de fomento industrial

cuyos destinatarios son, formalmente, todos los empresarios manufactureros de la

entidad. Tan sólo la Secretaría de Economía tiene al menos 30 diferentes programas e

instrumentos de este tipo; el Bancomext y Nafin tienen repertorios no menos amplios y

también otras agencias del ámbito federal, como el Conacyt, tienen los suyos. No

obstante, como nos reveló la encuesta empresarial y las entrevistas realizadas en el

estudio, el impacto de todos estos instrumentos y programas es muy limitado; los

porcentajes de empresas que han recibido sus apoyos rara vez tienen más de un dígito y,

como también se vio en la encuesta, generalmente se trata de empresas medianas y

grandes (69 en total, de entre más de 13 mil) y de empresas exportadoras (unas 200 en

total); fuera de estos grupos el grueso de la manufactura en Yucatán simplemente ignora

que hay más de un centenar de programas de diversas agencias federales cuyo objeto

21

formal es ayudarlas a superar sus rezagos tecnológicos y administrativos y a conquistar

nuevos mercados, dentro y fuera del país.

Los problemas que restan eficacia a los instrumentos de fomento industrial, al

grado de hacer inoperantes a muchos de ellos, son variados y complejos; podemos

distinguir al menos cinco tipos diferentes: los atribuibles al entorno económico y

financiero; los asociados a la divergencia de objetivos y prioridades de las agencias que

intervienen en la implementación de las políticas; los derivados de la acción conjunta de

los gobiernos estatal y federal; los asociados a la relación entre empresarios y gobiernos

y los atribuibles al atraso y falta de visión empresarial de numerosos industriales

yucatecos:

a) Problemas derivados del entorno económico y financiero: como en todo el país3,

los industriales yucatecos han experimentado en los últimos años una severa

escasez de créditos, crecientes carteras vencidas, altas tasas de interés,

estrechamiento del mercado interno, encarecimiento de los insumos, falta de

programas de financiamiento adecuados a sus necesidades, inclusive en la banca

de desarrollo; a estos problemas es preciso sumar otros en el caso de Yucatán,

como la estructura fuertemente oligopólica de la economía estatal, que ha hecho

fracasar algunos intentos de consolidar la oferta y mejorar la capacidad de

negociación de micro y pequeños productores, y la concentración de las

exportaciones clave (productos pesqueros, miel, manufacturas de henequén) en

una veintena de empresas.

b) Problemas derivados de la divergencia de prioridades en las agencias de fomento:

la implementación de las políticas federales encuentra un obstáculo en la

heterogeneidad de los objetivos de las distintas agencias que intervienen en ella.

La delegación local de la Secretaría de Economía asume el papel de promotora de

todas las políticas de fomento industrial; sin embargo ha concentrado sus

esfuerzos en la promoción de las exportaciones, dedicando mucha menos atención

a las demás políticas; Nafin, por su parte, ha intentado ser más consecuente con su

objetivo institucional, orientando su labor promocional hacia las ramas

manufactureras con mayor presencia en Yucatán: alimentos y bebidas, textiles y

3 Véase también las colaboraciones de De León Arias y Dussel Peters en este documento.

22

prendas de vestir, cuero y calzado y minerales no metálicos; el Bancomext

concentra su actividad promotora en la atención a empresas altamente

exportadoras, con mercados seguros y financieramente sanas, características que

deben cumplir independientemente de cual sea su giro. El gobierno del estado, por

su parte, se ha dedicado a promover intensamente la instalación de maquiladoras

en la entidad. En medio de esta heterogeneidad de objetivos de las distintas

instancias no se encontraron elementos que apuntaran a algún género de

sincronización de su labor promotora. Cada agencia trabaja por su lado,

definiendo sus actividades con arreglo a una lógica interna que resulta insuficiente

para una eficaz implementación del conjunto de políticas de fomento a la industria

manufacturera.

c) Problemas derivados de la acción conjunta de los gobiernos estatal y federal.

Quizá el principal de ellos es la centralización de las decisiones del nivel federal

en la Ciudad de México; a pesar de algunos intentos descentralizadores se

mantiene la lógica de la definición central de las directrices del desarrollo, con

escasa o ninguna participación de las entidades federativas. En otro plano, las

instancias de coordinación de las acciones estatales y federales que existen se

revelan poco eficaces para lograr los objetivos planteados; tal es, por ejemplo, el

caso de los grupos de trabajo del Comité de Planeación del Desarrollo de

Yucatán, que reúnen a funcionarios de niveles sin capacidad de resolución. La

escasa efectividad y excesiva formalidad de las instancias de coordinación limitan

seriamente su utilidad como facilitadoras de la implementación de las políticas de

fomento industrial.

d) Problemas derivados de las relaciones gobierno-empresarios: Estas relaciones han

mejorado desde principios de los años 90, cuando se establecieron algunos

puentes de consulta y negociación con los empresarios, como la Comisión Mixta

para la Promoción de las Exportaciones; sin embargo, los problemas de la

relación gobierno-empresarios distan de haber desaparecido. En Yucatán se

mantiene un margen de mutua desconfianza, alimentado por el escepticismo

empresarial sobre la eficacia de los planes y programas de gobierno y, también,

por el escepticismo gubernamental sobre las posibilidades reales y la voluntad del

23

empresariado yucateco para cumplir la tarea del desarrollo industrial. También se

mantienen viejos vicios como la corrupción en las oficinas públicas, la falta de

preparación y la incompetencia de muchos funcionarios y las inercias

burocráticas. La contratación de despachos privados para implementar los

programas de fomento industrial no ha sido una opción muy productiva, además

de que ha generado nuevos problemas, como los altos costos de los servicios que

pocos empresarios se muestran dispuestos a pagar. Por último, se da un acceso

diferencial de los empresarios a los niveles de decisión gubernamental en función

del tamaño y la importancia de la empresa. Existe una sólida alianza entre el

ejecutivo estatal y un grupo de grandes empresarios que apoyan las políticas

estatales y se benefician de los contratos de proveeduría; fuera de esta élite, el

grueso de los pequeños y microempresarios carece de acceso a los niveles

gubernamentales de decisión.

e) Problemas derivados del atraso empresarial: una de las causas del escaso éxito de

las políticas de fomento industrial es el atraso de amplios sectores del

empresariado yucateco. Existe poca conciencia sobre la utilidad de adquirir nueva

tecnología o incluso de emplear tecnología disponible gratuitamente; de mejorar

los controles de calidad; de invertir en la capacitación del personal; de introducir

técnicas modernas de administración del proceso productivo; de integrar a los

trabajadores a la empresa y de muchos aspectos semejantes que permitirían la

modernización de la micro y pequeña industria y la harían más competitiva.

Cuando tienen utilidades que consideran aceptables los empresarios no

comprenden porqué deberían gastar en mejoramiento tecnológico y

administrativo. Las amenazas de la globalización, que suelen blandir algunos

funcionarios públicos o líderes empresariales, no son percibidas como inmediatas

por la mayoría de los industriales yucatecos; no existen para ellos los imperativos

de la modernización y de la elevación de la competitividad. Entre otras cosas esto

ha hecho fracasar los esquemas asociativos, como las empresas integradoras o la

formación de cadenas productivas.

1.3. Notas para una agenda de soluciones

24

Tales son los problemas de implementación que pudimos detectar durante la

investigación, aunque no descartamos que puedan existir otros más. Podemos

razonablemente suponer que si se les brindara una atención eficaz mejoraría el impacto

de las políticas de fomento industrial, que hoy es notablemente limitado. Al situarnos en

el momento de las recomendaciones no podemos dejar de tener presente la advertencia de

O´Toole cuando parafrasea a Hebert Simon: para casi toda prescripción podemos

encontrar su equivalente opuesto, igualmente plausible y aceptable. Aunque los

principios que conforman el par conducirían a recomendaciones exactamente contrarias,

no hay nada en la teoría que nos pueda indicar cuál de ellos es el correcto (O’Toole

1993). Sin perder de vista esta advertencia es posible sin embargo derivar de la teoría

enseñanzas útiles, por lo menos en el nivel más general, para mejorar el proceso de

implementación de políticas de fomento industrial en Yucatán y en el país.

Una primera recomendación en este orden general es atender con mayor

detenimiento los problemas intra e interorganizacionales de las dependencias encargadas

de implementar los programas de fomento industrial. En Yucatán las entrevistas

demostraron que se conoce bien muchos de los problemas intraorganizacionales, como

los ya señalados de corrupción, compadrazgo, incompetencia, falta de preparación, entre

otras inercias burocráticas. No obstante, aun cuando se les conoce no se ha encontrado la

manera de enfrentarlos o también, quizá, no se ha querido hacerlo, porque a pesar a su

trascendencia el discurso político sigue ignorándolos. Se mantiene esa suerte de

optimismo despreocupado, bien conocido en el campo del análisis de políticas, de que

una vez tomada la decisión -que aparece como lo más importante- lo demás se dará por

añadidura. No es ajeno a tal desenfado, además del costo político que tendría enfrentar

estos problemas (por ejemplo frente a los sindicatos), la insuficiente preparación en teoría

organizacional de los cuadros dirigentes de ambos niveles de gobierno en la entidad,

incluso los del más alto nivel.

Los problemas interorganizacionales son menos evidentes y por tanto menos

conocidos. En Yucatán son relativamente buenas las relaciones entre los niveles de

gobierno estatal y federal y entre las distintas agencias que intervienen en la

implementación de la política industrial, como pudimos comprobar en el estudio, pero

este favorable clima no se traduce en la coordinación eficaz de sus acciones en esta

25

materia. Como se ha indicado, cada agencia transita por su propio camino, que suele ir en

dirección muy diferente a las de las otras. En ausencia de una autoridad dominante no se

ha logrado construir lo que Stoker llama elegantemente un régimen de cooperación.

Por lo demás, la naturaleza misma de las agencias dificulta la cooperación, por la

heterogeneidad de sus relaciones jerárquicas con los poderes centrales: una oficina del

sector central (la delegación local de la Secretaría de Economía); dos sociedades

nacionales de crédito, de las que sólo una tiene la misión expresa de apoyar a la micro y

pequeña industria (Nafin) mientras que la otra concibe su misión como el fomento de las

exportaciones de cualquier unidad productiva y no sólo de las empresas manufactureras;

un organismo descentralizado, el Conacyt, que a pesar de sus compromisos formales con

la modernización tecnológica todavía se le percibe como distante o incluso se le

desconoce en las empresas y, por último, el gobierno estatal, también con diferentes

agencias y oficinas que no siempre coinciden en sus objetivos de política industrial.

Tenemos entonces lo que podemos llamar una implementación desarticulada, cuyos

resultados son desarticulados también. No existe una instancia de coordinación eficaz,

que haga posible una dirección unificada de la política industrial; luego, el reto es crearla.

El Comité de Planeación del Desarrollo de Yucatán (Copladey), como se ha indicado, no

es útil para este propósito.

Sin embargo, los rezagos organizacionales son sólo parte del panorama, y quizá

no la más importante. Al lado de ellos está el mucho más complejo problema de la

relación con los destinatarios de la política industrial: los empresarios manufactureros.

Los problemas de esta relación no se limitan al momento de la implementación, sino que

involucran también al diseño. En particular, el marcado centralismo que afecta a todo el

diseño de la política industrial federal, sumado a la poca conciencia de los condicionantes

de una implementación exitosa, han determinado una escasa atención a lo que Rein y

Rabinovitz llaman los imperativos racional burocrático y consensual.4 En relación con el

primero, en los dos párrafos anteriores hemos comentado algunos efectos de la

insuficiente atención a los problemas organizacionales.

4 Al respecto véase también las colaboraciones de Mendoza Cota y Dussel Peters en este documento.

26

Por lo que respecta al imperativo consensual, un problema evidente es la

sensación de exclusión que tienen los empresarios de todas las fases que conforman el

diseño. Aun cuando se afirma que la política industrial es resultado de una amplia

consulta entre todos los involucrados, esto no se confirma al momento de preguntar a los

industriales, por lo menos a los de Yucatán. Tanto las políticas como los instrumentos y

programas que les dan contenido son percibidos por los hombres de empresa como datos

dados por el gobierno, por completo ajenos a cualquier parecer suyo. Ciertos avances, por

ejemplo en materia de desregulación, no son percibidos como tales por los industriales.

Por ejemplo: se reduce un formulario de cinco hojas a una y se pretende que eso es un

avance, pero en esa única hoja se sigue pidiendo información cuyo uso no está claro ni

aún para la dependencia, y seguirá haciendo perder tiempo y dinero al industrial.

Otro problema que surge desde el momento del diseño es la inadecuada atención a

los canales de difusión de los instrumentos. Varios industriales encuestados se mostraron

sorprendidos de que hubiera tantos y tan variados programas e incluso solicitaron a los

encuestadores información sobre aquellos que les parecían interesantes. Sencillamente no

sabían que existieran. Las dependencias públicas nos dieron la versión opuesta: que la

difusión existe pero los industriales no se interesan; esto puede ser cierto, pero no

totalmente, a juzgar por las solicitudes de información, que los encuestadores respondían

con la recomendación de dirigirse a la dependencia responsable en cada caso.

Un tercer problema vinculado al diseño es que aun sabiendo de la existencia de

los programas, muchos industriales no tienen claro qué ganarán participando en ellos. El

punto de la utilidad de determinada política para sus supuestos beneficiarios es puesto de

manifiesto de una u otra manera por la mayoría de los estudiosos de la implementación

que hemos considerado. Berman, por ejemplo, afirma que la implementación es en gran

medida el proceso mediante el cual se determina quién obtiene realmente qué beneficios

y cuándo y cómo lo hace; más contundentes, Sabatier y Mazmanian plantean que la

adhesión de los ciudadanos a la ley está determinada habitualmente por el cálculo que

hacen los individuos de los costos y beneficios relativos que les produce obedecer los

ordenamientos legales; Stoker recomienda, para mejorar la cooperación, elevar el nivel

de recompensas que reciben los participantes.

27

La cuestión, desde luego, no es repartir recursos entre los destinatarios de la

política, sino mostrarles cómo se beneficiarán con su acatamiento. Algunos industriales

nos dijeron que estaban exportando al margen de cualquier programa oficial de apoyo

porque no quieren enredarse con la burocracia; otros mostraron su rechazo a la idea del

fortalecimiento tecnológico porque implica endeudarse con una banca voraz; otros más se

niegan a buscar un socio extranjero porque perderían autonomía; algunos rechazan

participar en una empresa integradora porque no confían en sus competidores. Detrás de

la negativa o la falta de interés de algún empresario en determinado programa siempre

hay una razón de peso para justificar el rechazo. Estas razones no han sido estudiadas lo

suficiente por los diseñadores de la política industrial. Incluso los objetivos generales de

ésta no parecen haber tenido en cuenta la reacción de los industriales. La idea del

gobierno actual es ya no competir en el exterior con mano de obra barata sino con calidad

y tecnología. Se trata de una idea interesante pero ¿qué tan atractiva resultará para cientos

de miles de micro, pequeñas y medianas empresas que sencillamente carecen de los

recursos para modernizarse? ¿Cuál es realmente su viabilidad en México?

Percibimos claramente, en el fondo de la actual política industrial, ese defecto de

diseño que Elmore señaló a propósito de un programa federal de empleo juvenil en su

país: una notoria falta de conciencia sobre la capacidad limitada de la totalidad de las

organizaciones públicas para modificar el comportamiento privado. Así como Elmore se

pregunta por qué los empresarios deberían modificar sus prácticas de reclutamiento y

selección para contratar a los beneficiarios del programa de empleo, nosotros nos

podríamos preguntar por qué los industriales deberían invertir en tecnología como

esperan los diseñadores de la política industrial; las razones que para éstos son evidentes

podrían no serlo tanto para muchos empresarios.

El mismo Elmore nos propone algunas recomendaciones para aumentar la

probabilidad de que los particulares hagan suyos los objetivos de las políticas: partir en el

diseño del punto mismo en que las acciones administrativas se entrecruzan con las

decisiones privadas, definiendo el comportamiento específico que, en el último nivel de

implementación, genera la necesidad de una política. Si queremos una industria privada

que sea tecnológicamente moderna, competitiva, exportadora, ¿cómo lograremos que los

28

industriales modifiquen su comportamiento en dirección de esta meta? Más aún, ¿qué

esperamos que hagan las oficinas que tienen contacto directo con ellos para lograrlo?

Entre otras cosas que es posible hacer a ese nivel, Elmore nos formula una

propuesta que se opone no sólo a todos los enfoques “de arriba hacia abajo” conocidos

sino, por lo que respecta al caso mexicano, se opone de lleno a nuestra vieja tradición

centralista: mientras más cerca se esté del origen del problema mayor será la capacidad

de ejercer influencia sobre él; por tanto, debe maximizarse la capacidad de decisión ahí

donde el problema se manifiesta de manera más inmediata. A pesar de algunos avances

en esta dirección, la cámara de la industria del vestido nos ejemplificó la distancia que

media aún de una efectiva descentralización: la banca de fomento no tiene capacidad de

resolución de crédito a nivel local. Si una empresa solicita financiamiento a Nafin, por

ejemplo para modernización tecnológica, se enterará de que debe esperar a que los

comités localizados en la ciudad de México aprueben o rechacen su solicitud, lo que

puede llevar hasta seis meses o incluso más, según los industriales del vestido.

En un sentido más amplio, lo que Elmore nos quiere decir es que la negociación

directa con los destinatarios de una política, junto con los incentivos reales, son

elementos decisivos en la implementación: El diseño de una política debe ser lo

suficientemente flexible para permitir que se desarrolle libremente el proceso local de

negociación; más aún, debe considerar el establecimiento de coaliciones y arenas de

negociación, donde participen los individuos afectados por la misma; las políticas

basadas en controles jerárquicos estrictos desalientan la conformación de estas arenas. En

el campo de la política industrial, no lo olvidemos, los destinatarios no son burócratas o

empleados del gobierno; tampoco son efectivos de alguna institución de tipo corporativo.

Se trata, en cambio, de calculadores independientes, cerradamente individualistas, que

sólo harán algo si piensan que les ayudará a incrementar sus beneficios.

En el terreno de la negociación, Elmore hace, a propósito de su ejemplo de

empleo juvenil, una serie de recomendaciones que nosotros consideramos aplicables al

caso de la política industrial en Yucatán: construir un sistema de ejecución perfectamente

consolidado a nivel local, que en nuestro caso tendría que incluir a los empresarios y a los

dos niveles de gobierno y sus dependencias. Para asegurarse la cooperación del sector

29

privado una estrategia sería considerarlos como parte del programa de ejecución de las

políticas (federal y estatal) y no como meros consumidores.

Pero Elmore no sólo habla de negociación, sino también de incentivos reales. La

arena de negociación que propone tendría a su cargo el manejo de los recursos federales

previstos para estimular el empleo juvenil. No se trata de una instancia simplemente

deliberativa, a la manera del Copladey yucateco, sino de una instancia realmente

ejecutiva. En México tenemos un ejemplo de este tipo de coaliciones de negociación en

los fondos mixtos de promoción turística (Cozumel, Puerto Vallarta, Los Cabos, entre

otros), que han dado resultados porque tienen una razón real de existir: administrar los

fondos aportados por los gobiernos estatal, federal y los prestadores de servicios

turísticos y decidir su inversión en las diferentes opciones de promoción turística dentro y

fuera del país. Podemos dar por un hecho que, cuando una instancia mixta tiene entre sus

funciones manejar recursos importantes, asistirán los funcionarios de alto nivel.

En este sentido la política industrial está todavía un paso atrás de otras políticas de

fomento económico, por ejemplo la de fomento al turismo. Tanto el plan sectorial de

política industrial como el plan estatal de desarrollo semejan largos compendios de

buenos propósitos más que documentos ejecutivos que busquen resultados verificables.

La política de fomento industrial en su conjunto carece de un efectivo apoyo presupuestal

(que no tendría que ser exclusivamente público, como lo demuestra el caso del turismo),

que financie las acciones de promoción, en este caso de la modernización tecnológica, la

investigación y el desarrollo, las exportaciones y los otros procesos que aspira a impulsar.

También carece de incentivos claros y expeditos, por ejemplo fiscales (salvo quizá el

fomento de las exportaciones), financieros o administrativos.

Un buen ejemplo de la utilidad de las arenas de negociación lo fue la Comisión

Mixta para la Promoción de las Exportaciones (COMPEX), creada a principios de la

década de los noventa, no porque administrara recursos para la promoción o incentivos

reales sino, sencillamente, porque se convirtió en un foro de discusión de los problemas

que obstaculizaban la actividad exportadora y porque brindaba un canal de comunicación

hasta el más alto nivel, de hecho hasta el presidente de la República, luego de agotar las

instancias estatal, regional y nacional. Sin embargo, el siguiente gobierno no compartió el

entusiasmo de su antecesor por los foros de discusión directa con los empresarios y en

30

enero de 1998 fueron eliminadas las reuniones regionales y nacional de la COMPEX, es

decir las más importantes por la dimensión de los problemas que en ellas se trataban,

dejando solamente las estatales, también con su desaparición en perspectiva. En vez del

encuentro directo de los exportadores con los funcionarios de las agencias responsables,

donde se ventilaban en público los obstáculos de todo tipo a la exportación (y que,

podemos suponer, no siempre eran reuniones cómodas para los segundos), se dejó a los

exportadores que enfrentan algún problema la discreta e impersonal opción del internet.

Los teclados y las pantallas sustituyeron la relación cara a cara, en una decisión

diametralmente opuesta a las recomendaciones de la teoría que nosotros hemos hecho

nuestras.

Con objeto de facilitar al lector la comprensión de nuestras propuestas a

continuación se presentan de manera concisa, agrupadas en cuatro grandes temas que,

pensamos, constituyen las áreas centrales de oportunidad para mejorar los resultados de

la política industrial en el país.

1.4. Propuestas de política

1. Atender con mayor detenimiento los problemas que en el interior de las

organizaciones obstaculizan la implementación de la política industrial:

a. Asegurar la comprensión de los fines, objetivos y metas de la política, así

como de los instrumentos y programas que le dan contenido, entre los

funcionarios responsables de su implementación

b. Asegurar la necesaria preparación y la motivación de los empleados al

nivel de ventanilla o de la calle que tienen contacto directo con los

destinatarios de los instrumentos y programas

c. Combatir la corrupción

d. Brindar capacitación a los mandos medios y superiores en los siguientes

campos:

i. Teoría de la organización

ii. Gestión pública

iii. El proceso de la política pública

31

2. Enfrentar el problema de la heterogeneidad de objetivos y la falta de coordinación

entre las agencias que intervienen en la implementación de la política industrial

con la creación de una instancia de coordinación eficaz entre las mismas, que

haga posible una dirección unificada de la política industrial.

3. Atender de manera especial la coordinación de agencias adscritas a distintos

ámbitos de gobierno.

DIFUSIÓN Y PROMOCIÓN

4. Brindar la necesaria atención y el apoyo presupuestal requerido a los canales de

difusión de los programas e instrumentos, asegurando que todos los potenciales

destinatarios los conozcan

5. Crear la figura del promotor de programas e instrumentos de política industrial,

con un sistema de remuneración basado en incentivos y resultados. Los

empleados tradicionales rara vez son buenos promotores.

PERSUASIÓN

6. Poner especial atención en los argumentos necesarios para persuadir a los

industriales de la conveniencia de hacer suyos tal o cual objetivo de la política

industrial, mostrándoles cómo se beneficiarán las empresas con su acatamiento.

Esto supone una amplia consulta previa al diseño de cada instrumento o programa

específico.

7. Crear conciencia entre los diseñadores de la política industrial y los funcionarios

de alto nivel sobre la limitada capacidad de la totalidad de las organizaciones

públicas para modificar el comportamiento privado. Evitar las grandes

formulaciones del tipo “modernizaremos tecnológicamente a la pequeña empresa”

o “convertiremos a las PYMES en exportadoras”.

DESCENTRALIZACIÓN

8. Partir en el diseño de cada instrumento o programa del punto mismo en que las

acciones administrativas se entrecruzan con las decisiones privadas, definiendo el

comportamiento específico que, en el último nivel de implementación, genera la

32

necesidad de una política, respondiendo a preguntas del tipo ¿cómo lograremos

que los industriales modifiquen su comportamiento en dirección de esta meta?

¿Qué esperamos que hagan las oficinas o funcionarios que tienen contacto directo

con ellos para lograrlo?

9. Romper con la vieja tradición centralista y reconocer que mientras más cerca se

esté del origen del problema mayor será la capacidad de ejercer influencia sobre

él, por tanto, maximizar la capacidad de decisión donde el problema se manifiesta

de manera más inmediata.

10. Descentralizar la implementación misma de la política industrial hasta el nivel

municipal, creando arenas de negociación en las que participen los industriales

locales, tanto en el diseño como en la implementación y la evaluación. La figura

de los clusters o agrupamientos industriales puede ser adecuada para este

propósito, siempre que se asegure su carácter incluyente y participativo.

11. Evitar los controles jerárquicos estrictos porque desalientan la creación o el

funcionamiento de las arenas de negociación.

12. Diseñar los instrumentos y programas con la suficiente flexibilidad para permitir

que se desarrolle libremente el proceso local de negociación, incluyendo siempre

en el diseño incentivos reales.

33

II. LA PRODUCTIVIDAD Y EL DESARROLLO INDUSTRIAL EN MEXICO

ADRIAN DE LEON ARIAS

Antecedentes

Una política industrial que propicie un crecimiento endógeno, esto es, que permita un

crecimiento continuo del producto sustentado en una mayor competitividad, sólo puede

ser sostenible con una dinámica del empleo basada en una creciente productividad. Sólo

de esa manera será posible incrementar los ingresos y los recursos necesarios para contar

con las inversiones que hagan posible el incremento de la productividad, tales como

capital físico, humano, infraestructura y conocimiento. El aspecto central del crecimiento

económico (en una economía o en la industria, en particular) tiene muchos aspectos, pero

el central es el del crecimiento sostenido del valor real del producto por trabajador.

En estas notas se presentan algunas propuestas de política a través de las cuales se

podría desarrollar la dimensión de la productividad o competitividad en la política

industrial. En particular, en la siguiente sección, se presentan los hechos estilizados de la

dinámica de la productividad en las manufacturas mexicanas en los últimos cincuenta

años. En la sección 3, se describen los antecedentes de la política industrial en lo que se

refiere a la promoción de la productividad; y la sección 4, concluye con una propuesta

para incluir la dimensión de la productividad en la política industrial a fin de promover

un patrón de crecimiento endógeno en la economía mexicana.

2.1. Los hechos estilizados de la dinámica de la productividad

Los hechos estilizados del crecimiento de la productividad en las manufacturas de 1955 a

la fecha, pudieran describirse a partir de los siguientes enunciados:

a) Un periodo de crecimiento del producto por trabajador5 en el periodo de

industrialización basada en la sustitución de importaciones de alrededor del 3% promedio

5 El producto por trabajador se obtiene al dividir el valor agregado, el producto menos los insumos, entre el número de trabajadores. En general, se supone que todos los trabajadores (as) laboran el mismo número de horas por año.

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anual y de la Productividad Factorial Total6 de 2.5 % durante los años de 1955 a 1975,

aproximadamente. Estas tasas no han podido ser alcanzadas en las manufacturas

mexicanas de una manera continua después de dicho periodo.

b) El periodo 1976-82, es un periodo de crecimiento lento en la productividad laboral,

donde el crecimiento del producto manufacturero se basó en un uso intensivo en mano de

obra, y aunque hubo una significativa inversión pública sobre todo en el área de

generación de energía, estas inversiones fueron mal asignadas e ineficazmente

administradas.

c) La apertura comercial, reducción sustancial de aranceles, y otros cambios regulatorios,

desde 1985-87, hicieron posible un incremento de la productividad laboral en la segunda

parte de las década de los ochenta. Sin embargo, este crecimiento de la productividad que

se esperaba seria sostenible gracias a la dinámica impuesta por la apertura comercial, no

se mostró en la década de los noventa. De hecho, se puede decir que el incremento en

productividad se baso en un uso más intensivo en trabajo y capital, ya que no hubo

incrementos significativos en los flujos de esos insumos para el periodo.

La década de los noventa, a pesar del retroceso por la crisis 1994-95, mostró una

recuperación en el crecimiento de la productividad, pero sólo en alrededor de 1.5 %, lejos

de las tasas que se obtuvieron en el periodo de sustitución de importaciones. Y esta

tendencia se mantuvo para los cuatro primeros años del nuevo milenio.

La dinámica en el crecimiento de la productividad muestra muy claramente dos

periodos divididos por una serie de años de retroceso o estancamiento. Un primer periodo

de 1955-1982 de crecimiento significativo de la productividad laboral y factorial total, y

el segundo de 1990 a por los menos 2004 en que la productividad ha crecido pero con un

ritmo muy inferior.

La dinámica de la productividad en los últimos cinco años se puede explicar, en

parte, a que a los “nuevos sectores dinámicos” les falta integración con las cadenas

6 La PFT es convencionalmente definida como la diferencia entre el crecimiento del producto o valor agregado menos el crecimiento del empleo y del capital (activos fijos), ambos ponderados por la proporción de los ingresos “apropiados” por cada factor en el proceso de producción. De esa manera, la PFT es identificado como el avance (o retroceso) en la incorporación del cambio técnico y la eficiencia con que se incorporaron los factores productivos.

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productivas y muestran un bajo potencial de crecimiento de la productividad (Ros 2004).

Y también a un efecto indirecto de un crecimiento dualista de la productividad; por una

parte, el crecimiento del producto es generado a través de un número menor de

trabajadores en el “sector formal”, donde ha tenido un crecimiento muy limitado e

incluso en algunos periodos se ha perdido empleo. Y con el aumento consecuente del

empleo en el “sector informal” donde dada la menor disponibilidad de capital, el nivel de

productividad es menor que en el “sector formal”.

La evaluación por parte de la OECD (OECD 2004), tampoco es optimista y señala

que “No obstante, la amplitud de las reformas estructurales de los últimos 15 años,

incluyendo la entrada al TLCAN, todavía no ha generado un aumento inequívoco de la

productividad del empleo ni de los factores totales del crecimiento productivo.” Las

perspectivas al respecto consideran una situación similar para el futuro cercano, ¿existe

un cambio de política que señale un cambio en estas tendencias? En la siguiente sección

se examinan los lineamientos de política industrial reciente que se han abocado a

promover una mayor competitividad y/o productividad en la dinámica industrial.

2.2. Competitividad y política industrial

En esta sección, se presentan los antecedentes de la política industrial en México

enfatizando sus referencias hacia una promoción de la productividad. Conviene notar que

no se incorporan los temas de la política de ciencia y tecnología, ni la relación que se

establece entre la dinámica de la productividad entre la industria de México y la de

Estados Unidos.7 Estos temas que tienen un impacto significativo en las tendencias de la

productividad industrial en México. Tampoco se hará referencia a las políticas orientadas

a incrementar el capital humano que se incorpora en los trabajadores industriales, pues se

trata con amplitud en otros Grupos de Trabajo organizados por el Colegio Nacional de

Economistas.

La política industrial hasta la segunda mitad de los años setenta se basó en una

extensiva intervención gubernamental a través de la provisión de niveles moderados de

protección comercial vía aranceles, permisos de importación y cuotas, así como

regulación de la inversión extranjera. El programa industrial se acompaño con políticas

7 Al respecto véase la colaboración de Mendoza Cota en este documento.

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orientadas a bajos precios en alimentos y energía, así como créditos preferenciales por la

Banca de Desarrollo y por el desarrollo de la infraestructura de comunicaciones. Hacia

1966, se autorizó la operación de empresas maquiladoras en la frontera norte como una

estrategia de emergencia en la creación de empleo ante la conclusión del programa

bracero.

Esta política industrial a pesar de lo costoso (altos precios) y rigidez, facilitó las

condiciones de inversión y con ello de acumulación de capital físico que promovió el

crecimiento de la productividad.8 Se puede decir que, para este periodo, aún cuando no

hubo un requerimiento de productividad incorporado en la política industrial, esta se

generó a partir de las economías de escala generadas por la industrialización y la

transferencia de mano de obra de los sectores de baja productividad a los sectores de alta

productividad.

El agotamiento del modelo debido a un elevado déficit comercial público y un

modelo de desarrollo inequitativo, se mantuvo gracias a los recursos provenientes de la

exportación petrolera y el endeudamiento externo. En este contexto de inestabilidad

macroeconómica, la inversión privada no creció y la inversión pública se orientó en

grandes proyectos que no alcanzaron a madurar y que resultaron en un desastre

administrativo. Con la consecuencia del mencionado estancamiento en productividad a

nivel de toda la industria.

La nueva estrategia de política industrial que habría de marcar el periodo que se

extiende de finales de los ochenta hasta la fecha, se caracteriza por apertura comercial,

vía reducción de aranceles, tratamiento nacional a la inversión extranjera, firma de una

extensa red de acuerdos comerciales, y una extensión de la operación de las maquiladoras

en el interior del país. En general, el marco de política se basó en apoyos “horizontales”,

tales como simplificación regulatoria, a ser aplicados en general a todas las actividades

industriales y tendientes a mejorar las condiciones del entorno empresarial. A principios

de los noventa, el acuerdo comercial con los Estados Unidos y Canadá reflejó la

búsqueda de permanencia de este tipo de política industrial para el gobierno federal.

8 Al respecto véase las presentaciones del CNE de Emilio Caballero Urdiales y de Bernanrdo González Aréchiga.

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Desde mediados de los años ochenta, esta estrategia fue acompañada por una serie

de reformas estructurales, junto con la liberalización comercial, la apertura externa de la

cuenta de capitales, privatización, y liberalización financiera.

Todo lo anterior, sin una referencia explícita al tema de productividad, pero con el

antecedente en la literatura económica de una relación positiva entre apertura comercial

y crecimiento económico. Así como en la dispersión esperada del conocimiento técnico a

través de la inversión extranjera. Cabe señalar que en la literatura económica posterior