— Helga Cuéllar-Marchelli Lissette Calderón María José Herrera Camino

Análisissocial

Desafíos de la inversión en desarrollo social desde el análisis del Presupuesto General del Estado

IntroducciónDesde la perspectiva de Richard Titmuss1, definir qué es

política social depende de cómo la palabra “social” es

interpretada y a cuáles valores morales y políticos responde.

Él sostiene que la política social tiene relación con acciones

orientadas a resolver necesidades básicas de las personas

en educación, salud y vivienda, etc.; por lo que usualmente

se le ve como un instrumento positivo para el cambio.

Sin embargo, añadir el calificativo social a una política

pública no garantiza que ésta conduzca a una mejoría en el

bienestar de la población, especialmente la más pobre2.

La capacidad de las políticas sociales para mejorar la calidad

de vida de las personas depende de su diseño, la efectividad

de su implementación y su sostenibilidad financiera.

Además, estas necesitan ser complementadas con otras

medidas de tipo económico e institucional para que sean

viables y capaces de obtener resultados. Así, en la medida

que las necesidades básicas de la población son cubiertas se

genera confianza en el sistema político y el buen gobierno,

lo cual hace viable cualquier democracia. Por consiguiente,

una política social conlleva los siguientes aspectos: uno

moral, otro económico y el político e institucional3.

1 Titmuss, R. (1974). What is social policy?. En Abel-Smith, B. y Titmuss, K. (eds.), “Social policy: an introduction”. Capítulo 2, New York, NY: Pantheon Books, A Division of Random House, págs. 23-32.2 Ibíd., pág. 141.3 Glennerster, H. (2014). “Richard Titmuss: forty years on”. Case/180. Centre for Analysis

of Social Exclusion. London School of Economics. London.

De manera general, la política social se define como el

diseño y ejecución de una serie de iniciativas a través de

las cuales el Estado busca atender diferentes necesidades

consideradas básicas para la población, tales como:

educación, salud, vivienda, empleo, jubilación, etc. En la

actualidad, la protección del menor, la mujer y el adulto

mayor, así como la conservación del medio ambiente

son también objetivos importantes de la política social4.

Nuevas tendencias de política social insisten en que ésta

debe enfatizar la prevención de riesgos, cambiando las

condiciones como viven las personas, más que afrontar

de manera temporal sus carencias de ingresos y acceso a

servicios sociales5.

Una buena política social debería contemplar acciones en

tres componentes:

La protección social, para asegurar un nivel básico de

bienestar que contribuya a potenciar el desarrollo de las

personas que viven en condiciones de pobreza

Las políticas de desarrollo humano, enfocadas en poten-

ciar las capacidades de las personas a través de la univer-

salización de servicios sociales. Por ejemplo: educación,

salud y vivienda

4 Montero Romero, R. (Op. Cit.). Fundamentos teóricos de la política social. En Alemán Bracho, M., y García Ferrer, J. “Política social”. Madrid: McGraw-Hill, Interamericana de España. Págs. 34-35.5 Johnston, D. (2005). “Making social policy work”. The OECD Observer. March. No. 248.

EstudiosSociales

DESJulio de 2014 • No. 2

1

Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentosAnálisis

social

Las políticas de promoción social, para mejorar el ac-

ceso de la población a empleo e ingresos a través de la

capacitación, el fomento del emprendimiento y apoyo

a las micro, pequeñas y medianas empresas

La política social es un instrumento del Estado para

asegurar que los ciudadanos gocen de derechos

fundamentales (igualdad, seguridad jurídica, libertad, etc.)

y derechos materiales, como el acceso a educación, salud

y empleo. Esta manera de comprender la política social se

enmarca en el concepto de Estado de bienestar6, mediante

el cual se institucionaliza el papel del gobierno tanto en

la prevención y alivio de la pobreza, como en la búsqueda

de un nivel de vida mínimo y aceptable para la población.

Entre sus objetivos se encuentran: lograr el pleno empleo,

la universalización de los servicios sociales y establecer una

red de asistencia social7.

Cuanto puedan hacer los gobiernos para cumplir con los

propósitos del Estado de bienestar requiere no sólo contar

con políticas públicas que partan de buenos diagnósticos,

tengan metas claras y sean constantemente evaluadas,

sino también que sean sostenibles financiera-mente. Por

consiguiente, el presupuesto público en desarrollo social se

determina en función de qué se entiende por política social

y cuáles son sus prioridades.

A continuación se explica cuál es la definición de

política social en El Salvador y cómo se materializa en

el Presupuesto General del Estado. Seguidamente, se

analiza cuáles son los desafíos de la inversión pública en

desarrollo social; y, cómo estos se manifiestan en tres casos

particulares: el financiamiento en los programas sociales

para aliviar la pobreza, la educación y los servicios de salud.

6 Montero Romero, R. (1997). Fundamentos teóricos de la política social. En Alemán Bracho, M., y García Ferrer, J. “Política social”. Madrid: McGraw-Hill, Interamericana de España. Págs. 36-39.7 Mishra, R. (1990). “The welfare state in capitalist society: policies of retrenchment and maintenance in Europe, North America and Australia”. Harverster Wheatsheaf, London. Pág. 41.

La definición de política social y su concreción en el Presupuesto General del EstadoEn El Salvador, el énfasis en desarrollo social ha venido

cobrando mayor importancia en la política pública. Un

aspecto positivo es el esfuerzo reciente por institucionalizar

y ordenar la política social, con un enfoque de derechos,

a través de la aprobación, en abril de 2014, de la Ley de

Desarrollo y Protección Social. Según la ley, la política

social está orientada a proteger a los más vulnerables,

promover la inclusión e impulsar el desarrollo por la vía del

acceso a derechos universales (Ej. educación y salud). La

coordinación de las acciones vinculadas con estos objetivos

corresponde al Sistema Nacional de Desarrollo, Protección

e Inclusión Social, el cual incluye al Subsistema de

Protección Social Universal (SPSU). El SPSU “es la instancia

de coordinación gubernamental que tendrá por objeto

la articulación y complementación entre los diferentes

programas de protección social para otorgar seguridad a las

personas, frente a los riesgos y desafíos que enfrentan en el

ciclo de vida, particularmente para aquellas que carecen de

seguridad social contributiva”8.

La Ley de Desarrollo y Protección Social reconoce

específicamente catorce programas no contributivos que

conforman el SPSU, aunque deja abierta la posibilidad de

sumar otros que se consideren necesarios. A partir de la

información disponible en diferentes documentos oficiales9,

estos programas se describen brevemente a continuación:

8 “Ley de Desarrollo y Protección Social”, D.L. N° 647, de 3 de abril de 2014, publicada en el D.O. N° 68, Tomo 403, de 9 de abril de 2014. Art. 28.9 Una descripción detallada de estos programas se encuentra en: Secretaría Técnica de la Presidencia (2014). Política Social 2009-2014. San Salvador, El Salvador. Págs. 36-68.; GOES (2013a). “Sistema de Protección Social Universal. Documento conceptual”, San Salvador, El Salvador. Págs. 31-44; GOES (2013b). “Sistema de Protección Social Universal. Resumen Ejecutivo. San Salvador, El Salvador. Págs. 11-19.

2

EstudiosSociales

DES

Comunidades Solidarias (urbanas y rurales)

Sus objetivos son fortalecer las capacidades de las

personas y promover la igualdad en poblaciones rurales

de extrema pobreza y asentamientos urbanos precarios.

La intervención tiene cuatro ejes: capital humano,

infraestructura social básica, generación de ingreso y

gestión territorial. Dentro del componente de capital

humano se destaca la entrega de bonos a las familias

con corresponsabilidad en educación y salud en zonas

rurales; y, solo con corresponsabilidad en educación en

zonas urbanas.

Dotación de uniformes, zapatos y útiles escolares

(Paquete escolar)

Se refiere a la entrega anual de dos uniformes, un par

de zapatos y un paquete de útiles escolares a todos los

estudiantes matriculados en los niveles de educación

parvularia y básica. Dado que los proveedores de este

paquete escolar son locales, el programa también

está orientado a estimular la actividad económica y la

generación de empleo.

Alimentación y salud escolar

Su finalidad es contribuir a mejorar la nutrición de

estudiantes de educación parvularia y básica a través

de la provisión de refrigerio escolar10, la creación

de huertos escolares y jornadas de capacitación a

estudiantes, docentes y padres de familia.

Vaso de leche

Esta intervención consiste en la entrega de dos vasos

de leche fluida semanalmente a estudiantes del sistema

educativo. Este programa también busca contribuir a

10 Los centros escolares reciben leche, frijoles, arroz, azúcar, aceite, bebidas fortificadas y utensilios de cocina para preparar el refrigerio, apoyándose en la colaboración voluntaria de los padres de familia o la contratación de una persona.

mejorar la condición nutricional de la niñez y estimular

la producción nacional y el desarrollo ganadero.

Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI)

El programa se concentra en la entrega de US$100

mensuales, durante seis meses, a mujeres jefas de

hogar y jóvenes entre 16 y 24 años que no trabajan

ni estudian, para mejorar el ingreso en hogares

urbanos precarios. Adicionalmente, se fortalece la

empleabilidad mediante cursos de capacitación laboral

y se promueven actividades comunitarias coordinadas

por las municipalidades.

Ciudad Mujer

Es un esquema de prestación de múltiples servicios

para mujeres concentrados en un mismo centro

de atención, entre ellos se destacan: salud sexual

y reproductiva, prevención y atención integral a la

violencia de género, capacitación laboral, atención

legal, promoción empresarial y cultural

Nuestros Mayores Derechos

Su objetivo es contribuir a mejorar las condiciones

de vida de los adultos mayores (mayores de 60 años)

y promover una cultura de respeto en la familia, la

comunidad y la sociedad. El programa incluye servicios

de salud, alfabetización, capacitación, atención

legal para identificación, recreación y espacios de

intercambio intergeneracional. También incluye la

entrega de la Pensión Básica Universal.

Pensión Básica Universal

Es una transferencia de US$50 mensuales que se

entrega únicamente a adultos mayores de 70 años

de edad que forman parte del programa Nuestros

3

Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos

4

Análisissocial

Mayores Derechos y residen en los municipios

atendidos por el Programa Comunidades Solidarias.

Programa de Agricultura Familiar

Su propósito es aumentar la disponibilidad y acceso de

alimentos a familias en situación de pobreza, a través

de asistencia técnica para mejorar la producción, apoyo

en la instalación de huertos caseros y capacitaciones

en seguridad alimentaria, nutrición y saneamiento

básico. Este programa se complementa con la entrega

de paquetes agrícolas que ayuden a estimular la

producción de granos básicos.

Paquetes agrícolas

Este consiste en la entrega de insumos agrícolas

(fertilizantes, semillas de frijol y de maíz) a productores

de subsistencia en zonas rurales.

Acceso universal a salud integral, pública y gratuita

Se refiere a la gratuidad de servicios de salud familiar,

la instalación de Equipos Comunitarios de Salud para

ampliar el acceso y otras acciones relacionadas con la

reforma de salud iniciada en 201011.

Acceso y mejoramiento de vivienda

Su objetivo es reducir el déficit habitacional a través de

la implementación de proyectos de construcción de

vivienda nueva, así como el mejoramiento de viviendas

existentes y asentamientos urbanos precarios. Además,

contempla la regularización de lotes y la entrega de

subsidios para vivienda social.

11 La reforma de salud se articula en torno a ocho líneas estratégicas: Redes integrales e Integradas de Servicios de Salud, Sistema Nacional de Emergencias Médicas, Medicamentos y Vacunas, Instituto Nacional de Salud, Foro Nacional de Salud, Trabajo Intersectorial e Intrasectorial, Sistema Único de Información de Salud y Desarrollo de Recursos Humanos.

Infraestructura Social Básica

Se implementa en los municipios de Comunidades

Solidarias y busca reducir las brechas de acceso

a servicios de agua potable, saneamiento básico

y electricidad. Además, incluye acciones para

mejorar la infraestructura de los centros escolares y

establecimientos de salud.

Atención Integral a la Primera Infancia

El objetivo del programa es promover el desarrollo

integral de la niñez de 0 a 6 años, mejorando la calidad

de la oferta educativa pública, considerando tanto los

servicios de educación inicial y parvularia como los que

se procuran por la vía familiar comunitaria.

La política social gubernamental12 hace una distinción entre

las políticas de protección contributivas (seguridad social

y pensiones) y las políticas no contributivas o programas

para aliviar la pobreza que forman parte del SPSU. Pero, este

concepto de política social no coincide con la definición del

componente de desarrollo social del Presupuesto General

del Estado, por lo que es difícil precisar a cuánto asciende la

inversión pública total en esta área.

De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, el desarrollo

social comprende los servicios que presta el gobierno para

mejorar la calidad de vida de la población, en especial la de

menores ingresos, a fin de lograr su incorporación al sistema

económico y su bienestar13. Según esta definición, las

instituciones encargadas de realizar inversión social son la

Presidencia de la República, los ramos de Educación, Salud,

Trabajo y Previsión Social, el Viceministerio de Vivienda y

12 Secretaría Técnica de la Presidencia (2014). Sistema de protección social universal. Documento conceptual. Gobierno de El Salvador, San Salvador, El Salvador.13 Ministerio de Hacienda (2009). Manual Técnico del Sistema de Administración Financiera Integrado, julio de 2009, página 7.

5

Desarrollo Urbano y el Ministerio de Hacienda a través de las

transferencias que hace a otras instituciones14.

Esta concepción de desarrollo social en el presupuesto

público, no hace visible la totalidad de las transferencias

directas o indirectas del Estado a la población que se

realicen a través de otras carteras de Estado. Algunos

subsidios indirectos (gas, electricidad, agua potable y

transporte) con intención social, porque contribuyen a

reducir el costo de vida de los hogares, se clasifican en la

partida de desarrollo económico dentro del presupuesto.

Además, para conocer a cuánto asciende la inversión pública

en los programas de protección social es necesario recurrir a

otras fuentes de información gubernamental.

Considerando lo anterior, el análisis sobre la inversión

pública en desarrollo social que sigue a continuación se

circunscribe dentro de la definición considerada en el

Presupuesto General del Estado.

14 Gobiernos Municipales, Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, Programa Comunidades Solidarias y al Programa de Rehabilitación de Lisiados.

Consideraciones generales sobre el presupuesto destinado a desarrollo socialEl Presupuesto General del Estado proyectado por el

Ministerio de Hacienda para 2014 es de US$4,679.5 millones,

de los cuales el 44.1% –es decir US$2,065.6 millones15– se

ha destinado para ser invertido en desarrollo social, siendo

esta área de gestión la que tiene mayor peso relativo dentro

de la estructura presupuestaria. Esto es consistente con

la afirmación contenida en el Mensaje del Proyecto de

Presupuesto de que las prioridades para el ejercicio fiscal

2014 continuarán enfocándose en el gasto social16.

La gráfica 1 muestra la evolución del presupuesto ejecutado

en el área de desarrollo social. En términos nominales los

15 Este monto no incluye el financiamiento al Fondo de Amortización y Fideicomiso del Sistema de Pensiones Público, que en 2014 será de US$112.1 millones.16 Ministerio de Hacienda (2013). Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2014, página 13.

EstudiosSociales

DES

Gráfica 1. Presupuesto ejecutado en desarrollo social sin pensiones, en términos nominales y reales (millones de US$)

* Corresponde al Presupuesto votado en Ley de Presupuesto General del Estado 2014.Nota: el Presupuesto de desarrollo social no incluye pensiones. Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios años. Boletín Presupuestario No.4, octubre - diciembre 2013. Ley de Presupuesto General del Estado 2014, Ministerio de Hacienda. Banco Central de Reserva.

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Nominal Real

Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos

6

Análisissocial

montos ejecutados en esta área muestran una tendencia

consistente hacia el alza desde 2005 en el contexto del

mayor énfasis otorgado por la administración Saca a la

política social. Dicha tendencia creciente se ha mantenido

durante la presente administración, lo cual es congruente

con el discurso de priorizar los temas sociales. De manera

que el monto destinado a desarrollo social casi se duplicó

entre 2005 y 2014, pasando de US$1,036.9 millones de

dólares a US$2,065.6 millones17.

En términos reales también se observa un incremento de la

inversión en desarrollo social, lo cual denota que existe un

verdadero esfuerzo por impulsar esta área. Sin embargo, el

aumento ha sido más lento pasando de US$513.1 millones de

dólares en 2005 a US$787.6 millones para 2014 (gráfica 1).

La gráfica 2 compara el presupuesto votado con el ejecutado

para el área de desarrollo social y evidencia que desde

2005 al 2011 el presupuesto ejecutado fue mayor que el

votado, es decir, que lo realmente invertido ha sobrepasado

lo proyectado y se ha tenido que recurrir a refuerzos

presupuestarios para cumplir los objetivos. En este contexto,

los presupuestos han sido herramientas poco precisas y

17 Este monto corresponde a lo estimado en la Ley de Presupuesto General del Estado

2014.

surgen algunas interrogantes con respecto a la coherencia

entre las metas propuestas en el área social y la suficiencia en

la asignación presupuestaria. Los años 2012 y 2013 marcaron

un punto de inflexión en esta tendencia y habrá que observar

qué sucede con la ejecución presupuestaria durante 2014.

El presupuesto ejecutado en el área social como porcentaje

del gasto público total –esfuerzo fiscal– ha mostrado

un comportamiento errático entre 1999 y 2011. A partir

de 2012 se observa un punto de inflexión que marca un

aumento sostenido en el presupuesto. Así, el esfuerzo fiscal

en desarrollo social pasó de representar el 42.5% en 2012 a

44.1% según el presupuesto votado para 2014 (gráfica 3).

Si bien se ha hecho un esfuerzo importante por aumentar

la ejecución presupuestaria en lo social como se verá más

adelante, no debe perderse de vista que para que estos

avances sean sostenibles en el tiempo es necesario articular

la política social con la política económica y fiscal. Esto

incluye, entre otras cosas, mantener la deuda del sector

público no financiero en niveles que sean manejables, no

obstante, esta ha continuado aumentando de manera que

a diciembre de 2013 había alcanzado US$14,154.1 millones

de dólares, equivalentes al 57.7% del PIB18.

18 FUSADES (2013). Finanzas Públicas. Informe de Coyuntura Económica, cuarto

trimestre de 2013, página 40.

Gráfica 2. Presupuesto votado y ejecutado en desarrollo social, sin incluir pensiones (Millones de US$)

Nota: En 2013 el presupuesto asignado al área de desarrollo social, sin incluir pensiones, fue de $1,989.9 millones y el ejecutado fue de $1,931.1 millones.Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios años. Boletín Presupuestario No.4 octubre - diciembre 2013. Ley de Presupuesto General del Estado 2014, Ministerio de Hacienda. Banco Central de Reserva.

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Votado Ejecutado

Trabajo, 0.7

Vivienda, 1.7

FISDL, 0.2

Trabajo, 0.8

Vivienda, 2.2

FISDL, 0.2

2013 2014

Educación42.8

Salud28.4

Educación43.4

Salud28.4

Comunidades solidarias, 4.0

Gobiernosmunicipales

15.4

Gobiernosmunicipales

16.3

Comunidades solidarias, 3.5

Otros 5.8

Otros 6.1

7

EstudiosSociales

DES

Por otro lado, la tendencia que ha seguido el presupuesto

ejecutado como porcentaje del PIB, esfuerzo nacional,

revela que se mantuvo oscilando alrededor de 6% entre

1999 y 2008. En 2009 se produjo un aumento sustancial

de más de un punto porcentual respecto al año anterior,

situándose en 7.5% y desde entonces ha continuado

aumentando hasta alcanzar el 7.9% en 2013 y se estima que

en 2014 será de 8% (gráfica 3).

La gráfica 4 muestra cómo se distribuye la inversión dentro

del área de desarrollo social. En primer lugar se observa que

entre 2013 y 2014 se ha mantenido el orden de prioridades

en la asignación de los recursos. Así, educación sigue siendo

la principal apuesta social, de manera que este año recibirá

el 42.8% del presupuesto –es decir US$884.9 millones de

dólares–. En segundo lugar se encuentra el ramo de salud

Gráfica 3. Presupuesto ejecutado en desarrollo social sin pensiones, como porcentaje del PIB y del gasto público

Gráfica 4. Composición del presupuesto asignado al área de desarrollo social (porcentajes)

1/ Las proyecciones del PIB para 2013 y 2014 se estimaron considerando las proyecciones de crecimiento real e inflación del Ministerio de Hacienda y BCR. * Corresponde al presupuesto votado en la Ley de Presupuesto General del Estado 2014.Nota: El promedio histórico del Presupuesto Ejecutado en Desarrollo Social como porcentaje del PIB es de 6.6 y como porcentaje del gasto público es de 36.1Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios años. Boletín Presupuestario No.4 octubre - diciembre 2013. Ley de Presupuesto General del Estado 2014, Ministerio de Hacienda. Banco Central de Reserva.

Nota: El presupuesto asignado al área de desarrollo social, excluyendo pensiones, en 2013 fue $1,989.9 millones y en 2014 se estima en $2,065.5 millones.Fuente: Proyecto Ley de Presupuesto General del Estado 2013 y 2014, Ministerio de Hacienda.

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Desarrollo social como porcentaje del gasto público

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Desarrollo social como porcentaje del gasto público

Desarrollo social como porcentaje del PIB 1/

Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos

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Análisissocial

que en 2014 se estima recibirá el 28.4% del presupuesto

social –equivalentes a US$586.3 millones–. Luego se

encuentran los gobiernos municipales con el 16.3% (US$336

millones). El resto de ramos19, instituciones20 y programas21

reciben asignaciones individuales inferiores al 5%.

Ciertamente el Presupuesto General de la República es una

herramienta útil en tanto evidencia –de forma general– las

prioridades en cuanto a la asignación de los recursos, indica

el nivel de esfuerzo fiscal y nacional y su evolución en el

tiempo permite observar patrones tanto en la asignación

como en el uso del dinero.

Sin embargo, también tiene limitaciones. En primer lugar,

los ingresos del Estado para el próximo año podrían estar

bestimados. Este problema no es nuevo y FUSADES lo

ha señalado en otras ocasiones. En el caso de la Ley de

Presupuesto para 2014 se debe a que las proyecciones

de crecimiento del PIB y de la recaudación tributaria son

bastante optimistas si se comparan con los promedios

históricos que ha mantenido el país, así como con las

estimaciones realizadas por organismos internacionales22.

Por otro lado, algunos de los gasto incluidos en la Ley de

Presupuesto están subvaluados –como los subsidios de

gas, electricidad y transporte–. Además, para poder aprobar

el Presupuesto 2014 fue necesario reorientar fondos para

poder cubrir el pago del escalafón a los empleados del ramo

de salud y otros sectores23.

19 Presidencia de la República, Ministerio de Trabajo y Previsión Social, Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano.20 Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local.21 Programa de Rehabilitación de Lisiados, Programa de Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas, Apoyo al Desarrollo Local.22 FUSADES (2013). Proyecto de Presupuesto 2014: incompleto y artificialmente equilibrado. Memorándum Ejecutivo 35, octubre de 2013. FUSADES (2013). Comunicado de Prensa. Informe de Coyuntura Económica. Tercer trimestre de 2013, 19 de noviembre de 2013.23 Alas de Franco, C. (2014). Reorientación de fondos para aprobar el presupuesto 2014: ¿se logró un mejor instrumento de control? Análisis económico 18, julio de 2014. Departamento de Estudios Económicos, FUSADES, San Salvador, El Salvador.

Las proyecciones poco precisas tanto de los ingresos como

de los gastos que efectivamente se erogarán producen un

desbalance en las finanzas públicas, obligando al gobierno

a recurrir a refuerzos presupuestarios o a la reasignación

de recursos24 –como ha venido ocurriendo en los últimos

años– lo cual se traduce en mayor déficit fiscal y una deuda

más alta –esta última equivale al 57.7% del PIB, como se

mencionó anteriormente– y pone en riesgo la sostenibilidad

de las finanzas públicas y la inversión social. De hecho,

la Asamblea Legislativa anunció – después de aprobar la

Ley del Presupuesto General del Estado para el ejercicio

fiscal 2014, el 31 de octubre de 2013– que habría una

reorientación de fondos para el pago de los escalafones

de los Ministerios de Salud y Educación, la Procuraduría

General de la República y la Policía Nacional Civil25.

Otra limitación del presupuesto es que ciertos gastos

no están claramente identificados o se encuentran

dispersos, lo que vuelve difícil estimar el gasto público

total en educación, salud y los programas definidos como

prioritarios por el gobierno –tales como el de paquetes

escolares y vaso de leche–.

Para mantener la salud de las finanzas públicas es importante

contar con presupuestos completos y que los compromisos

que adquiera el gobierno sobre futuras erogaciones se

circunscriban dentro de un marco de responsabilidad fiscal.

En este sentido, es importante que cuando aumente el

gasto público se considere también cómo va a financiarse.

Adicionalmente, sería conveniente que al negociar los

escalafones se proyecte su impacto futuro sobre las finanzas

públicas a fin de garantizar su sostenibilidad26.

24 Ibíd. 25 “Asamblea Legislativa aprueba por unanimidad Presupuesto General de la Nación 2014”, 31 de octubre de 2013, recuperado el 1 de noviembre de 2013 de la página web

de la Asamblea Legislativa: www.asamblea.gob.sv26 FUSADES (2013). Proyecto de Presupuesto 2014: incompleto y artificialmente equilibrado. Memorándum Ejecutivo 35, octubre de 2013.

9

EstudiosSociales

DES

En los siguientes apartados se ilustra como algunas de

las limitantes del presupuesto global –la omisión de

gastos, la poca coherencia entre las metas y la asignación

presupuestaria, la ausencia de previsión al asumir

compromisos financieros como el pago de escalafones y la

falta de articulación entre política fiscal y social– influyen

sobre la efectividad de la inversión social y ponen en riesgo

su sostenibilidad. En particular se analiza el financiamiento

y los retos que enfrentan algunos de los programas sociales

insignia de la presente administración, y la inversión pública

en los ramos de educación y salud.

La inversión pública en programas de protección social no contributivosEl presupuesto público no incluye una partida especial que

identifique claramente los montos asignados o ejecutados

a programas de protección social no contributivos del

SPSU. El mismo Ministerio de Hacienda (MH) ha enfrentado

dificultades para cuantificar con precisión estos fondos,

principalmente por dos razones. Primera, considerando que

el SPSU ha estado en proceso de construcción, el número

de programas en esta categoría ha sido variable, pasando

de seis a catorce27 programas principales en los últimos

cuatro años28. Y, segunda, la información procedente de

diferentes carteras de gobierno que administran estos

27 Es importante aclarar que no se trata de programas nuevos sino que estaban surgieron como parte del Plan Global Anticrisis o estaban incluidos en las acciones universales de la política social. Por ejemplo: programa de alimentación escolar, el de paquetes escolares, los paquetes agrícolas, la reforma de salud, infraestructura social básica.28 Lo anterior se evidencia al revisar varios documentos oficiales: GOES (2010). El Sistema de Protección Social Universal y las políticas sociales estratégicas, “Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014”, Secretaría Técnica de la Presidencia, San Salvador, El Salvador. Págs. 63-80; GOES (2012). “El camino del cambio en El Salvador. Creando las bases de una sociedad democrática, incluyente y equitativa” Págs. 60-81, San Salvador, El Salvador; GOES (2013a). “Sistema de Protección Social Universal. Documento conceptual”, San Salvador, El Salvador; GOES (2013b). “Sistema de Protección Social Universal. Resumen Ejecutivo. San Salvador, El Salvador; Ministerio de Hacienda (2013), Bases económicas del presupuesto general del Estado, ejercicio fiscal 2014 [Presentación en Power Point]; Ministerio de Hacienda (2014). “Política fiscal en El Salvador. Desempeño fiscal 2008-2014. Proyecciones de mediano y largo plazo 2014-2019” [Presentación en Power Point]; y  “Ley de Desarrollo y Protección Social”, D.L. N° 647, de 3 de abril de 2014, publicada enel D.O. N° 68, Tomo 403, de 9 de abril de 2014.

programas no necesariamente se ha reportado al MH y a la

Secretaría Técnica de la Presidencia en forma homogénea y

sistemáticamente. De hecho, las cifras que reportan ambas

instancias de gobierno no siempre coinciden. Se espera

que esta situación sea superada, en la medida que se vaya

consolidando el sistema de información del SPSU.

Aunque es difícil saber con exactitud a cuánto asciende la

inversión pública total en programas de protección social

no contributivos, es posible obtener un estimado usando

la información disponible sobre nueve programas: Pensión

a Veteranos de Guerra, el cual no se menciona en la Ley de

Desarrollo Social pero se incluye en los reportes del MH, más

Comunidades Solidarias (rurales y urbanas), PATI, Ciudad

Mujer, Pensión Básica Universal (bono al adulto mayor),

paquete escolar, alimentación escolar, vaso de leche y el

paquete agrícola.

Como se muestra en el cuadro 1, el número y la inversión

pública en los programas sociales no contributivos que

se pueden cuantificar ha sido creciente, pasando de tres

programas y US$52.3 millones en 2008 a nueve programas

y US$157.3 millones en 2013. El número de beneficiarios

también ha aumentado en los últimos años, pero no es

posible saber exactamente en cuánto, dado que varios de

ellos pueden participar en más de un programa. Esto ocurre

porque las instituciones responsables de implementar

programas sociales tienen diferentes maneras para identificar

y seleccionar a los beneficiarios. La expectativa es que este

problema se resuelva a través de la implementación del

Registro Único de Participantes (RUP), el cual apenas ha

comenzado a probarse en cinco municipios – Santa Ana,

San Miguel, Ahuachapán, San Martin y Colón29. El RUP

contribuiría, además, a focalizar mejor los recursos y evitar la

duplicación de esfuerzos.

29 Secretaría Técnica y de Planificación (2014, Mayo 11). Taller RUP-ADL de FISDL. Disponible en: http://www.proteccionsocial.gob.sv/index/index.php/herramientas/participantes?start=1

Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos

10

Análisissocial

Cuadro 1. Principales programas sociales, administración 2009 - 2014

a/ Datos de participantes a mayo 2014.b/ Datos de inversiones a agosto 2013.c/ Se creó Comunidades Solidarias Urbanas en octubre de 2009; sin embargo, hasta 2012 se implementó la entrega de bonos CSU. A septiembre de 2013, se había realizado una transferencia de los bonos de educación en cinco municipios: Santa Ana, Ahuachapán, La Libertad, San Salvador y San Miguel. FISDL.d/ Desde 1984 a 1998 existió el Programa de Alimentación Escolar (PAE) apoyado por el Programa Mundial de Alimentos, PMA, que también consistía en la entrega de un refrigerio a estudiantes de primaria. En 2008, su presupuesto fue absobido por el gobierno y se extendió hasta noveno grado.Fuentes:Ministerio de Hacienda (2013). “Bases económicas del Presupuesto General del Estado. Ejercicio fiscal 2014”. Comisión de Hacienda y Especial de Presupuesto.Gobierno de El Salvador (2014). Política Social 2009-2014. Secretaria Técnica de la Presidencia, págs. 42-43.Gobierno de El Salvador (2013). El camino del cambio en El Salvador. Legados de cuatro años de gestión. Secretaría Técnica de la Presidencia, págs 88-89.Gobierno de El Salvador (2012). Documento base. Comunidades Solidarias. Secretaría Técnica de la Presidencia, págs. 131.FUSADES (2011). Reflexiones sobre la inversión pública en educación y su eficiencia. Tendencias en educación. Informe de Coyuntura Social II, diciembre 2011. Departa-mento de Estudios Económicos y Sociales, San Salvador, El Salvador, págs. 31-35.IFPRI y FUSADES (2009). Evaluación externa del programa Red Solidaria: Informe de Satisfacción de los usuarios de la Red. Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, San Salvador, 16 de septiembre de 2009, pág. 198.FUSADES (2009). Cómo reorientar los paquetes agrícolas para un apoyo más eficaz y eficiente. Memorándum Ejecutivo No.10, octubre de 2009.

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Implementación

Comunidades Solidarias Rurales (bonos)Beneficiarios (número) a/ 83,654 105,824 98,378 90,997 83,128 75,385 Inversión (US$ millones) b/ 11.2 19.2 18.8 17.1 14.3 10.6

Comunidades Solidarias Urbanas (bonos) c/Beneficiarios (número) 2,691 4,837 Inversión (US$ millones) 0.6 1.6

PATIBeneficiarios (número) 3,633 14,525 27,992 23,456 Inversión (US$ millones) 0.5 12.7 18.6 14

Ciudad MujerBeneficiarios (número) 35,614 82,874 315,000 Inversión (US$ millones) 2.6 22.0 11.0

Pensión Básica Universal (bonos)Beneficiarios (número) 6,487 8,019 15,300 25,477 28,200 Inversión (US$ millones) 0.3 4.0 7.2 9.9 11.2

Pensión a veteranos de guerraBeneficiarios (número) 2,082 2,120 Inversión (US$ millones) 0.8 0.2

Programa Paquete EscolarBeneficiarios (número) 1377,113 1386,767 1386,767 1386,767 Inversión (US$ millones) 76.3 71.0 78.9 63.0

Alimentación escolar d/Beneficiarios (número) 877,041 1310,286 1316,779 1334,044 1339,726 1453,118 Inversión (US$ millones) 16.8 11.4 20.7 13.0 13.1 19.4

Vaso de LecheBeneficiarios (número) 246,072 499,819 821,036 Inversión (US$ millones) 1.9 3.3 5.4

Paquete agrícolaBeneficiarios (número) 436,998 550,003 538,011 419,597 474,861 536,137 Inversión (US$ millones) 24.3 31.3 21.7 23.0 25.3 20.9

Inversión total (US$millones) 52.3 62.2 142.0 148.5 186.8 157.3

2012

1997 / 1998

2011

Febrero 2010

1984

Inició en 2005

Octubre 2009

Noviembre 2010

Noviembre 2009

2011

Un informe reciente del Ministerio de Hacienda30 señala

que en 2013, la inversión en programas sociales ascendió

a US$174 millones, pero esta cifra incluye solamente ocho

de los catorce programas no contributivos mencionados

en la Ley de Desarrollo y Protección Social31, y añade otros

dos programas: Programa de Veteranos de Guerra y Becas

Escolares. La evidencia demuestra que la inversión pública

en programas sociales que se reporta depende de la

información disponible sobre una combinación específica

de programas. Además, muestra que no hay acuerdos

sobre cuáles planes incluir en los “programas sociales”. Aun

cuando es difícil estimar con exactitud la inversión pública

total en protección social, se puede afirmar que esta ha sido

creciente y se estima que ascenderá, al menos, a US$150

millones en 2014.

No obstante, la continuidad, ampliación y sostenibilidad

de estos programas depende de la capacidad financiera

del Estado, la cual está limitada por el elevado déficit fiscal

y las presiones para asignar recursos a las pensiones y

los subsidios indirectos. De hecho, como se observa en

el cuadro 1, el número de participantes en el programa

Comunidades Solidarias Rurales ha disminuido a 75,385 aun

cuando la meta era cubrir a 100,000 en los 100 municipios

donde funciona el programa. Tampoco la provisión de

Pensión Básica Universal alcanzó la meta de servir a 37,000

adultos mayores en 100 municipios; y, la entrega de bonos

en el marco de Comunidades Solidarias Urbanas no logró

llegar a ofrecerse a 45,000 estudiantes en 20 municipios.

Por otra parte, constantemente se han reportado fallas en

la entrega a tiempo de bonos y paquetes escolares32. Según

el artículo 18 de la Ley de Desarrollo y Protección Social,

le corresponde al Órgano Ejecutivo asegurar que en el

30 Ministerio de Hacienda (2014). Op. Cit. Pág. 1531 Estos ocho programas son: los bonos en salud y educación del programa Comunidades Solidarias, los bonos al adulto mayor (Pensión Básica Universal), el PATI, el Paquete Escolar, Alimentación Escolar, Vaso de Leche, Agricultura Familiar y Ciudad

Mujer.32 FUSADES (2014). Quinto año de gobierno del Presidente Funes: apreciación general. San Salvador, El Salvador. Págs. 97-104.

11

EstudiosSociales

DES

proyecto de presupuesto la inversión social prevista sea, en

términos reales, superior a la del año anterior. Para cumplir

con este compromiso es vital mejorar las finanzas públicas

a través un ajuste fiscal que busque aumentar los ingresos

del Estado, por la vía de mayor crecimiento económico y

recaudación, así como el mejoramiento de la eficiencia del

gasto público33.

En un contexto de restricciones fiscales, además de

garantizar los fondos públicos para sostener la protección

social, es necesario mejorar la eficiencia productiva de

esta inversión. Esto tiene relación con la capacidad de

implementar bien los programas y maximizar los beneficios

por cada dólar invertido; información que solo puede

conocerse a través de evaluaciones formativas, de impacto

y análisis de costo efectividad. Por ley, a partir de 2014, la

política social y los programas que la componen deben ser

evaluados permanentemente, lo cual también demanda

recursos34. Para ello se ha creado el Sistema de Seguimiento

y Evaluación, el cual ha completado algunas evaluaciones,

entre las que se destacan las referidas al programa

Comunidades Solidarias, la entrega gratuita de uniformes

escolares, el PATI y la Pensión Básica Universal. También se

creó la línea de base de asentamientos urbanos precarios

en el Área Metropolitana de San Salvador, y se espera

llevar a cabo periódicamente la Encuesta Longitudinal de

Protección Social (la primera ronda se realizó en 2013) e

institucionalizar la medición de la pobreza. La evaluación

periódica de los programas de protección social no sólo

facilitaría la rendición de cuentas, sino también permitiría

orientar las asignaciones presupuestarias a las intervenciones

que reporten mejores resultados. Sin embargo, cumplir con

este mandato demanda recursos adicionales que deben ser

incluidos en el presupuesto público.

33 FUSADES (2014). Informe de Coyuntura Económica, Primer trimestre. San Salvador, El Salvador.34 Artículo 39 de la Ley de Desarrollo y Protección Social

Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos

12

Análisissocial

Articulación de las prioridades educativas con las asignaciones presupuestarias Desde principios de los noventa, la inversión pública en

educación siempre ha sido una de las áreas prioritarias

del desarrollo social, cuya inversión ha aumentado

gradualmente. De 1999 a 2013, el presupuesto público

ejecutado en esta área casi se triplicó, pasando de US$330.3

a US$840.5 millones en términos nominales. Al ajustar por

el efecto de la inflación, el valor real de este crecimiento es

de US$195.4 a US$330.5 millones, y, aunque es importante,

en la práctica ha servido mayormente para cubrir costos

mínimos de operación. En el último quinquenio, los

incrementos presupuestarios fueron especialmente

para financiar gastos corrientes, tales como: salarios, la

ampliación del Programa de Alimentación Escolar y la

entrega de Paquetes Escolares. En 2014, la tendencia de

aumento gradual en el presupuesto público para educación

se mantuvo, alcanzando una asignación de US$884.9

millones. Esto ocurrió a pesar de las restricciones fiscales

crecientes y los efectos negativos del bajo crecimiento en la

economía, lo cual reafirma la importancia que mantiene el

sector educación en la política social.

En términos de la eficiencia de la inversión pública, un aspecto

a valorar es el grado de articulación que existe entre los

problemas que enfrenta el sector educación, las prioridades

de política pública y la distribución de los fondos públicos

en el Ministerio de Educación (MINED). Aun cuando en el

Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 y el Plan Social

Educativo “Vamos a la Escuela” 2009-2014, se mencionaba

que el principal desafío es mejorar la calidad de la educación,

los fondos públicos parecen haber sido orientados a atender

problemas de cobertura y acceso a la escuela35; o, en el

mejor de los casos, a mantener la provisión de servicios ya

existente. Lo anterior se comprueba, al examinar el detalle del

presupuesto para este sector según destino del gasto y fuente

de financiamiento mostrado en el cuadro 2.

35 FUSADES (2010). El rumbo de la política educativa para el período 2009-2014,

“Informe de Coyuntura Social II”, San Salvador, El Salvador. Págs. 71-80.

Cuadro 2. Presupuesto del ramo de educación por destino del gasto y fuente de financiamiento (Millones de US$)

ConceptoFondo

generalPréstamos externos

Donaciones Total %Fondo

generalPréstamos externos

Donaciones Total % Absoluta Porcentual

Administración 30.1 30.1 3.5 29.0 29.0 3.3 (1.1) (3.6)

Desarrollo de la educación 16.7 16.7 1.9 16.9 16.9 1.9 0.2 1.2

Desarrollo de la ciencia y la tecnología 4.2 4.2 0.5 4.1 4.1 0.5 (0.1) 1.9-

Educación inicial y parvularia a/ 62.5 62.5 7.2 64.8 64.8 7.3 2.3 3.7

Educación Básica 533.2 533.2 61.7 551.9 551.9 62.4 18.7 3.5

Educación Media 79.3 79.3 9.2 81.5 81.5 9.2 2.2 2.8

Apoyo a instituciones adscritas y otras entidades 107.0 107.0 12.4 110.5 110.5 12.5 3.5 3.3

Gastos imprevistos 3.5 3.5 0.4 1.5 1.5 0.2 (2.0) (56.8)

Programas y proyectos de inversión b/ 3.1 3.1 0.4 2.4 2.4 0.3 (0.7) (22.6)

Infraestructura educativa c/ 1.5 10.9 12.4 1.4 4.1 6.7 10.8 1.2 (1.6) (13.0)

Mejoramiento de la calidad de la educación 0.4 11.5 12.0 1.4 1.9 9.0 10.9 1.2 (1.1) (8.9)

Programa Territorios de Progreso d/ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 0.6 0.6 0.07 0.6 100.0

Total 838.3 22.5 3.1 863.9 100.0 866.8 15.7 2.4 884.9 100.0 21.0 2.4

2013 2014

b/ En 2013 incluye Conversión de deuda de El Salvador frente a España y el programa de apoyo a Comunidades Solidarias de El Salvador (PACSES). En 2014, incluye donaciones de AECI-FOCAP y la Unión Europea para el programa Comunidades Solidarias

Variación 2013-2014

a/ En 2010, esta partida se referia únicamente a la educación parvularia (4-6 años)

c/ En la Ley de Presupuesto se encuentra en la línea presupuestaria "programas y proyectos de inversión". La partida "infraestructura educativa", incluye "espacios educativos agradables, armónicos y seguros para el sistema educativo de El Salvador" y "Programa de Infraestructura Educativa 2012"

d/ Se refiere a la dotación de computadoras y mobiliario escolar, así como a mejorar las instalaciones de las escuelas atendidas por el programa. Inicia con una asignación de $200.

Fuente: Ministerio de Hacienda, Ley General de Presupuesto 2011, 2012, 2013 y 2014.

13

EstudiosSociales

DES

En 2014, el presupuesto para el Ramo de Educación es US$21

millones mayor que el monto aprobado por la Asamblea

Legislativa el año anterior. El 98% de los fondos para esta

cartera de Estado se financiará con recursos del fondo

general, y, el resto será cubierto con préstamos externos

(1.8%) y donaciones (0.2%). Al observar las variaciones en el

destino del gasto de 2013 y 2014, se destacan: la reducción

en los gastos de administración, lo cual es positivo, y, en los

gastos para imprevistos y “Desarrollo de Ciencia y Tecnología”.

Al respecto, surgen inquietudes acerca del limitado margen

de maniobra que puede tener el MINED para responder a

emergencias, y los escasos recursos asignados para impulsar

la formación de científicos, la innovación y el uso de las

tecnologías de información.

Pero, lo que más atrae la atención, son las disminuciones

al presupuesto de tres partidas que tienen un efecto

importante en la calidad de los servicios. Estas son

“programas y proyectos de inversión” (apoyo a

Comunidades Solidarias), “infraestructura educativa” y

“mejoramiento de la calidad de la educación”. Esta última

incluye el fortalecimiento de la capacidad institucional

del MINED, apoyo para la gobernabilidad de los centros

escolares, así como la atención al modelo Escuela Inclusiva

de Tiempo Pleno (EITP). Es importante señalar que el

modelo EITP ha sido presentado como la estrategia de

transformación del sistema educativo, que busca mejorar

la calidad y equidad en el acceso a la escuela36. Estas tres

partidas son financiadas exclusivamente con préstamos

y donaciones; reflejándose así una alta dependencia de

fondos externos para sostener acciones concretas que

buscan elevar la calidad educativa.

El incremento en el presupuesto del Ramo de Educación

de 2014 se explica por varias razones. Para este año se

incluyen los fondos para el funcionamiento del Consejo

Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), institución que

anteriormente estaba adscrita al Ministerio de Economía.

También, se suma el aumento en las asignaciones para

educación inicial y parvularia, básica, media, el desarrollo

de la educación superior y el Instituto Salvadoreño para el

Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia (ISNA), que

forma parte de las “instituciones adscritas y otras entidades”.

No obstante, al revisar la distribución de los fondos según su

clasificación económica, se advierte que el incremento en el

presupuesto asignado del MINED es para gastos corrientes,

principalmente remuneraciones al personal administrativo y

docentes (cuadro 3). Al respecto, es necesario recordar que,

por ley, los salarios de los docentes del sector público deben

revisarse cada tres años; y, desde 2011, el Gobierno de El

36 MINED (2013). “Escuela Inclusiva. Tiempo Pleno para una educación de calidad”. Presentación en Power Point.

Cuadro 3. Presupuesto asignado al Ministerio de Educación por clasificación económica (Millones de US$)

Monto % Monto % Monto %

Gastos corrientes 784.7 90.9 810.1 91.5 25.4 3.2 Gastos de consumo 614.2 71.2 641.1 72.4 26.9 4.4 Remuneraciones 558.7 64.8 581.0 65.7 22.3 4.0 Adquisiciones de bienes y servicios 55.5 6.4 60.2 6.8 4.7 8.5 Gastos financieros y otros 5.5 0.6 3.3 0.4 -2.2 -40.0 Transferencias corrientes 165.0 19.0 165.8 18.7 0.8 0.5

Gastos de capital 79.2 9.1 74.8 8.5 -4.4 -5.6 Inversiones en activos fijos 24.5 2.8 17.2 1.9 -7.3 -29.8 Inversiones en capital humano 2.9 0.3 1.6 0.2 -1.3 -44.8 Transferencias de capital 51.8 5.9 56 6.3 4.2 8.1

Total 863.9 100.0 884.9 100.0 21.0 2.4

Fuente: Ministerio de Hacienda, Ley de General de Presupuesto

2013 2014 Variación 13-14

Fuente: Ministerio de Hacienda, Ley General de Presupuesto

0(

100(

200(

300(

400(

500(

600(

700(

1999( 2000( 2001( 2002( 2003( 2004( 2005( 2006( 2007( 2008( 2009( 2010( 2011( 2012( 2013( 2014(*(

Nominal( Real(

Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos

14

Análisissocial

Salvador se comprometió a financiar un incremento de 7% y

5% en 2014, siendo el porcentaje mayor para quienes tienen

salarios por debajo de US$601.

En definitiva, aun cuando educación es un área prioritaria

dentro de la política social, el esfuerzo fiscal pareciera

contribuir predominantemente a mantener el sistema

funcionado tal como está. Es decir, pagar salarios, servicios,

el Paquete Escolar, el Programa de Alimentación, el Vaso de

Leche, entre otros gastos corrientes sobre los que ya existe

compromiso. Priorizar las políticas y acciones para mejorar

de manera sostenida la calidad educativa, los programas e

impulsar el modelo EITP requiere recursos adicionales, que

deberían ser contemplados en las proyecciones futuras del

presupuesto público.

La importancia de las proyecciones financieras para sostener la inversión en salud

En los últimos años el ramo de salud ha experimentado

un incremento en su asignación presupuestaria, tanto en

términos nominales como reales. Así, entre 2010 y 2014,

el presupuesto nominal experimentó un incremento de

$143.3 millones de dólares. Mientras que en términos

reales, el incremento fue de $35.9 millones de dólares

(gráfica 5).

Gráfica 5. Presupuesto ejecutado en el Ramo de Salud, en términos nominales y reales

(Millones de US$)

* Corresponde al presupuesto votado en la Ley de Presupuesto General del Estado 2014.Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado. Varios años. Boletín Presupuestario No.4 octubre - diciembre 2013. Ley de Presupuesto General del Estado 2014, Ministerio de Hacienda. Banco Central de Reserva.

15

EstudiosSociales

DES

En el Presupuesto General del Estado para 2014, al

Ministerio de Salud (MINSAL) le ha sido asignado un

monto de $586.3 millones de dólares, es decir, un

incremento de 3.6% con respecto al presupuesto votado del

año anterior (cuadro 4). No obstante, a diciembre de 2013,

salud contaba con un presupuesto modificado de $594.4

millones37 –$8.1 millones más de lo que se le ha asignado

al sector para el ejercicio fiscal del presente año–. Lo cual

evidencia que existen ciertos gastos que no han sido

incluidos dentro del Presupuesto 2014.

Este hecho permite advertir que la partida asignada se

encuentra por debajo de lo que el sistema realmente

necesita para suplir sus necesidades, las cuales van desde

el pago de planillas, compra de medicamentos, insumos

médicos, vacunas e inversión en infraestructura, entre otros.

De acuerdo con declaraciones de la ministra de salud, el

presupuesto con el que debería contar es de $770 millones

de dólares38. Esto significa que el MINSAL cuenta, para

el año 2014, con un presupuesto que está cerca de $180

millones de dólares por debajo de lo que necesitaría para

cubrir sus operaciones.

De acuerdo con lo establecido en el documento de

Presupuesto General del Estado de 2014, salud establece

entre sus prioridades de asignación de recursos, la

reorganización y fortalecimiento de la red de servicios,

con énfasis en la calidad de la atención en el primer nivel

y hospitalaria. Sin embargo, la prioridad que le otorga el

discurso al primer nivel de atención y a la red hospitalaria no

se refleja en los recursos que se les ha designado –como se

explica más adelante–.

Dicha cartera de estado ha manifestado que existe una

mejora sustancial en los servicios sanitarios, tanto en

37 Boletín Presupuestario No. 4, octubre – diciembre 2013, Ministerio de Hacienda.38 Ver “MINSAL solicitó $200 millones más” nota publicada en La Prensa Gráfica el 19 de septiembre de 2013. http://www.laprensagrafica.com/2013/09/19/minsal-solicito-200-millones-mas

el acceso como en la ampliación de la cobertura con la

puesta en marcha de las estrategias basadas en la atención

primaria en salud en Redes Integradas e Integrales de

Servicios de Salud (RIISS), en las que se articulan los tres

niveles de atención.

El monto asignado al primer nivel de atención durante

2014, es de $176.3 millones, es decir $0.7 millones menos

(una reducción de 0.4% con respecto al año anterior) y

de éstos, $2.4 millones provienen de donaciones de la

“Iniciativa Salud Mesoamérica 2015-El Salvador” (cuadro 4).

Es importante señalar que el monto asignado a este rubro

se ha reducido, mientras que en los dos años anteriores,

éste experimentó incrementos consecutivos que podría

aducirse se debieron a la reforma de salud impulsada por la

actual administración.

Aunque la asignación para los hospitales nacionales muestra

un incremento en el Presupuesto 2014 con respecto a 2013

–equivalente a 5% (cuadro 4)–, dicho incremento ha venido

reduciéndose en los últimos años. Esto a pesar de que

una de las prioridades del ramo es el fortalecimiento de la

calidad hospitalaria –como se mencionó anteriormente– y

de que la demanda en los hospitales de la red pública ha

aumentado debido a la supresión de las “cuotas voluntarias”

y las referencias desde el primer nivel de atención que

hacen los equipos comunitarios de salud. La baja asignación

a los hospitales es una problemática prevalente, pues los

nosocomios no alcanzan a cubrir sus necesidades para

insumos, maquinaria y atención de pacientes a lo largo del

año con los presupuestos asignados39, el próximo año el

escenario podría ser similar.

39 Ver “Hospital Zacamil requiere mayor presupuesto para enfrentar necesidades” nota publicada en El Diario de Hoy, el 14 de marzo de 2013. “Rosales con 50 % menos para IRC” nota publicada en La Prensa Gráfica, el 14 de marzo de 2013. “Hospitales deben $5.7 millones en insumos médicos” nota publicada en La Prensa Gráfica el 04 de marzo de 2013. http://www.elsalvador.com/mwedh/nota/nota_completa.asp?idCat=47673&idArt=7754436http://www.laprensagrafica.com/rosales-con-50---menos-para-irchttp://www.laprensagrafica.com/hospitales-deben--5-7-millones-en-insumos-medicos-

Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentos

16

Análisissocial

Otro partida señalada como prioridad en el presupuesto,

es la de Fortalecimiento del Sistema de Salud Pública, la

cual está orientada a la expansión de cobertura, calidad y

equidad en la utilización de servicios de salud prioritarios

y al fortalecimiento de la gestión institucional a través

de la capacidad rectora del MINSAL. Si bien dicha partida

cuenta con $25.4 millones de dólares, llama la atención

que proviene exclusivamente de préstamos externos y

plantea interrogantes sobre la sostenibilidad de las metas

que persigue.

Otro punto que ha generado polémica y que afecta las

finanzas del ramo, es el cumplimiento de la ley de creación

de escalafón del Ministerio de Salud.

La Ley de creación de escalafón del Ministerio de Salud

data de 1994, en ella están inscritos todos los funcionarios

y empleados de ese ministerio, con el objeto principal de

proporcionarles oportunidades de desarrollo y crecimiento

a través de un conjunto de instrumentos técnicos para la

regulación y el funcionamiento del sistema escalafonario40.

Entre sus fines se encuentran la profesionalización y

tecnificación de las carreras relativas a la salud pública;

garantizar la estabilidad en el servicio a los funcionarios

del ministerio; estimular la superación permanente y

la eficiencia; y establecer un sistema de incentivos que

permita incrementar los niveles salariales basándose en el

desempeño personal41.

La asignación del escalafón para cada empleado, se basa

en un sistema de evaluaciones que se aplica de forma

semestral a todo el personal del Ministerio de Salud y

40 Decreto No. 831 Ley de Creación del Escalafón del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social 41 Ídem.

Cuadro 4. Presupuesto asignado al Ministerio de Salud Pública por destino del gasto

y fuente de financiamiento (Millones de US$)

Fondo general

Préstamos externos

Dona-ciones

Monto total %Fondo

generalPréstamos externos

Dona-ciones

Monto total % Absoluta %

Administración 22.8 22.8 4.0 23.5 23.5 4.0 0.7 3.1Primer nivel de atención a/ 172.6 4.4 177.0 31.3 173.8 2.4 176.2 30.1 -0.8 -0.5Transferencias 311.7 311.7 55.1 325.3 325.3 55.5 13.6 4.4 Hospitales Nacionales 254.3 254.3 45.0 266.9 266.9 45.5 12.6 5.0 Otras Instituciones 15.5 15.5 2.7 17.0 17.0 2.9 1.5 9.7 FOSALUD 41.9 41.9 7.4 41.4 41.4 7.1 -0.5 -1.2Inversión 2.5 15.3 17.8 3.1 3.9 7.7 11.6 2.0 -6.2 -34.8Financiamiento a gastos imprevistos 2.5 2.5 0.4 1.0 1.0 0.2 -1.5 -60.0Programa Integrado de Salud 27.0 27.0 4.8 16.6 16.6 2.8 -10.4 -38.5Programa Ciudad Mujer 0.5 0.5 0.1 1.2 1.2 0.2 0.7 140.0Fondo de desarrollo social de Japón b/ 1.8 1.8 0.3 1.4 1.4 0.2 -0.4 -22.2Programa Territorios de Progreso c/ 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Fondo Común de Apoyo Programático d/ 1.0 1.0 0.2 0 0.0 -1.0 -100.0Atención a Veteranos de Guerra 3.5 3.5 0.6 3.5 3.5 0.6 0.0 0.0Fortalecimiento del sistema de salud pública 25.4 25.4 4.3 25.4 100.0Unidad Coordinadora de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN)

0.6 0.6 0.1 0.6 100.0

Total presupuesto ordinario 516.1 42.3 7.2 565.6 100.0 532.2 49.7 4.4 586.3 100.0 20.7 3.7

c/ Fortalecimiento de infraestructura y equipo, y mejoramiento y ampliación de los servicios de salud de las Redes Integrales e Integradas de Salud de Territorios de Progresod/ Apoyo al desarrollo del Programa Comunidades Solidarias Urbanas para la atención integral de la población más pobre en 11 municipios.Fuente: Ley de Presupuesto General 2011, 2012 y 2013. Ministerio de Hacienda

2013 2014 Variación 2013 - 2014

a/ Las donaciones de $4.4 millones en 2013 y $2.4 millones en 2014, se refieren al programa "Iniciativa Salud Mesoamérica 2015-El Salvador" cuya finalidad es reducir la morbilidad y mortalidad materna e infantil en 14 de los municipios más pobres.b/ Se refiere al fortalecimiento de los servicios de salud materna e infantil a familias urbanas pobres.

17

EstudiosSociales

DES

cuyo promedio arroja una categoría que es ponderada.

Adicionalmente, se otorga un porcentaje por antigüedad

a quienes cuentan con cinco años o más de trabajo en los

servicios de salud. De manera que, en total, el escalafón

oscila entre el 6% y el 8% anual.

Según declaraciones del expresidente de la República se

necesitaría un monto de $23.8 millones de dólares para pagar

el escalafón de todos los empleados de salud durante 2014

y hacerlo implicaría deducir dicho monto de otras partidas

asignadas al MINSAL, por lo cual el Consejo de Ministros

decidió –en un principio– no incluirlo en el presupuesto42.

Dado que se trata de una ley de la República debe

ser cumplida. Sin embargo, el pago del escalafón es

fundamentalmente un tema de sostenibilidad y de

priorización en la asignación de los fondos, pues limita lo

que se destina a otros rubros necesarios para el adecuado

funcionamiento del sistema.

Considerando que El Salvador es un país con importantes

restricciones fiscales, es primordial que antes de que el

gobierno adquiera un compromiso financiero se estime su

impacto sobre las finanzas públicas a fin de garantizar su

sostenibilidad y que no afecte negativamente la continuidad

de los programas considerados prioritarios para la salud

pública. Adicionalmente es preciso implementar sistemas

de evaluación que permitan identificar las estrategias que

producen los mejores resultados al menor costo posible,

para maximizar así la inversión pública en el sector.

En este sentido, buscar alternativas para subsanar la

problemática del pago de un escalafón que aumenta sin

límites es una necesidad perentoria.

42 Ver “No habrá escalafón para 2014” nota publicada en El Blog el 28 de septiembre de 2013. http://www.elblog.com/noticias/funes-no-habra-escalafon-para-el-2014.html

Una opción es que, dado que la asignación de dicho

incentivo está directamente ligada a una evaluación de

desempeño, se revise esta herramienta para garantizar que

califique de forma objetiva el desempeño de los recursos

humanos y con base en esto otorgar los porcentajes de

aumento en el escalafón; es decir, que la obtención de éste

sea en realidad un incentivo al desempeño, más que una

asignación automática de aumento salarial anual.

Una evaluación de desempeño del personal debe estar

apegada a objetivos claramente establecidos según el

trabajo que desempeña y las contribuciones a la salud que

los empleados aportan. El mecanismo con que se asigna el

escalafón debe ser parte de un sistema de incentivos basado

en principios de mérito, profesionalismo y capacidad, que

contribuyan a alcanzar los objetivos del sistema sanitario

para el mejoramiento de la salud de la población43.

Otra opción es establecer dentro del subsistema de

administración de salarios un mecanismo que permita

determinar un techo escalafonario máximo para cada

puesto según las competencias establecidas, para evitar el

crecimiento desmedido de la partida destinada al pago del

escalafón dentro del presupuesto de salud.

En los años venideros, salud deberá adaptarse de manera

efectiva a las condiciones fiscales del país, reorientando sus

prioridades hacia estrategias sanitarias costo-efectivas, que

contribuyan a mejorar la eficiencia y la racionalización del

gasto sanitario sin comprometer la calidad de los servicios.

43 Al respecto, se recomienda desarrollar pilotos de programas de incentivos con metas para mejorar el desempeño, tanto del personal de salud como de los centros en donde trabajan. Ver: Bossert, T. y Hill. E. (2013). Análisis de la política pública de salud en El Salvador. Departamento de Estudios Sociales, FUSADES, San Salvador, El Salvador. Pág. 37.

Conclusión

El presupuesto público en desarrollo social se determina en

función de qué se entiende por política social y cuáles son sus

prioridades. En El Salvador, la política social gubernamental

hace una distinción entre las políticas contributivas (seguridad

social y pensiones) y las no contributivas, las cuales se refieren

mayormente a los programas para aliviar la pobreza que

forman parte del SPSU.

Este concepto de política social no coincide con la definición

del componente de “Desarrollo Social” del Presupuesto

General del Estado, por lo que es difícil saber con precisión

a cuánto asciende la inversión pública total en esta área.

Así, los subsidios que contribuyen a reducir el costo de

vida de la población se clasifican en el componente de

“Desarrollo Económico”; y, además, por la forma como se

registran los gastos en el presupuesto público, no es posible

conocer con precisión cuánto se destina para los programas

sociales del SPSU. A pesar de las dificultades para visibilizar

adecuadamente el financiamiento para la política social

en el presupuesto público, es claro que la inversión en esta

dimensión ha aumentado.

Pero, los desafíos de la inversión en desarrollo social desde

el análisis del Presupuesto General del Estado van más

allá de superar estos problemas de registro. La omisión

de gastos, la poca coherencia entre metas y la asignación

presupuestaria, la ausencia de previsión al asumir

compromisos financieros, (como el pago de escalafones) y

la falta de articulación entre política fiscal y social, influyen

sobre la efectividad de la inversión social y ponen en riesgo

su sostenibilidad.

La continuidad, ampliación y sostenibilidad de los

programas sociales y los esfuerzos para mejorar la calidad

de los servicios en educación y salud dependen de la

capacidad financiera del Estado. Es obvio que el elevado

déficit fiscal y las presiones para cubrir el costo de las

pensiones y los subsidios, restringen el margen de maniobra

para invertir más recursos en los programas de atención

a la pobreza y la universalización de los servicios sociales

(educación, salud, infraestructura básica, principalmente).

Para cumplir con el compromiso, adquirido por ley, de

aumentar el valor real de los fondos asignados a desarrollo

social cada año, urge mejorar las finanzas públicas. Esto

implica llevar a cabo un ajuste fiscal que busque aumentar

los ingresos, por la vía de aumentar el crecimiento

económico, mayor recaudación tributaria y mejorar la

eficiencia del gasto público.

18

Los desafíos de una provisión efectiva para el acceso a medicamentosAnálisis

social

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