DESEMPEÑO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS AGRÍCOLAS Y EL ROL DEL GOBIERNO LOCAL. CENTRO NORTE DE MÉXICO.

Fabián González

Juan José Ochoa

Instituto de Gestión y Liderazgo Social (INDESO, A.C.)

Prepared for delivery at the 2003 meeting of the Latin American

Studies Association, Dallas, Texas, March 27-29, 2003

Preliminary version 12/mar/2003

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1 Introducción Este trabajo es parte de un estudio comparativo que analiza el papel del gobierno municipal en la provisión de algunos servicios agrícolas, en una situación de creciente descentralización, realizado en cuatro países latinoamericanos: Brasil, Chile, México y Perú; a instancia de la Organización de las Naciones Unidas Para la Agricultura y la Alimentación, región Latinoamérica y Caribe (FAORLC) El estudio se fundamenta en un análisis empírico, sobre la base de una muestra de la situación actual en municipios rurales en los que se entrevista a los presidentes municipales y a dos dirigentes de organizaciones de base representativas en el municipio. En México ,el estudio comprende entidades y municipios de las regiones Sureste y Centro Norte. A Indeso le correspondió hacer el levantamiento de la encuesta en el Centro- Norte del país aplicada en 100 municipios de 22 entidades federativas. El instrumento de encuesta fue elaborado por el equipo coordinador del estudio de FAORLC y validado por Indeso. En total, de las 300 entrevistas programadas se realizaron 99 a presidentes municipales y 187 a dirigentes de base. Las preguntas de las encuestas se vinculan a un cuerpo de hipótesis resultantes de la elaboración teórica, tendiente a comprobar el funcionamiento de los municipios y la importancia que puede tener la acción colectiva para lograr un desempeño de calidad en la provisión de servicios agrícolas. Las hipótesis objeto del estudio son: Hipótesis central: El nivel del desempeño de los servicios públicos en su intento de aliviar la pobreza, parar el deterioro ambiental y fomentar el sector agropecuario, está asociado con los arreglos institucionales para la acción colectiva a nivel municipal Primera Sub-hipótesis: Los sistemas de gestión municipal que han generado incentivos positivos para motivar a los políticos locales a tomar acciones, provocan la presencia de más servicios agropecuarios operando a nivel municipal Segunda Sub-hipótesis: Los sistemas de gestión municipal que han desarrollado instituciones viables para la transferencia de información entre los actores locales gozan de servicios de relativamente alta calidad. Tercera Sub-hipótesis: Los sistemas de gestión municipal que han logrado involucrar a los productores en la planificación e implementación de acciones relacionadas con servicios agropecuarios, gozan de un mayor desempeño de tales servicios. El análisis de las encuestas se realizó empleando el programa estadístico denominado SPSS. Los resultados preliminares del trabajo, como consecuencia del análisis cuantitativo y cualitativo se sintetizan en:

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§ Desde 1996 a la fecha, se observa un incremento sustancial en los recursos que son

transferidos a los municipios, conocidas como participaciones, pero ello conlleva necesariamente, una mayor responsabilidad de los ayuntamientos y la eliminación de recursos directos por parte de otras dependencias, sobre todo de los estados. Es decir, poco a poco son responsables de sus recursos que otrora recibían en obras y servicios de los gobiernos estatales y federal. Sin embargo los recursos para el sector agropecuario continúan muy centralizados.

§ Dadas las circunstancias actuales, el nivel de gobierno por excelencia para atender la

mayoría de los servicios públicos como el ordenamiento territorial a nivel municipal, el manejo de pastizales, el manejo y restauración de suelos y la asistencia técnica, es el Ayuntamiento, puesto que por un lado, muchos de los presidentes municipales son productores y conocen el sector, y por otra, resulta más práctico y económico para los productores, interactuar con una autoridad local, siempre y cuando cuente esta última, con las herramientas y recursos para satisfacer las demandas.

Dada la complejidad para la corroboración de la hipótesis central, es relevante la comprobación a través de las sub-hipótesis, de que el desempeño de los servicios públicos en el sector agropecuario está relacionado con la acción colectiva de las organizaciones sociales productivas y de los municipios.

2 Antecedentes. En el documento la formulación de las hipótesis centrales1 del presente estudio, se establece que éste “servirá para responder a preguntas relacionadas a los procesos de descentralización en los cuatro países. Entre las preguntas que se explorará son, por ejemplo, ¿qué efecto han tenido las reformas de descentralización sobre la probabilidad de que los gobiernos municipales faciliten la solución de problemas de manejo de suelos, pastizales y ordenamiento territorial ? Y ¿cuál es la función óptima de los gobiernos municipales en la organización de la provisión y producción de los servicios públicos asociados con la investigación y extensión agrícola ?” Como se propone líneas arriba, en la parte final de la introducción de este trabajo, independientemente del grado de descentralización que conoce el país, de lo que trata es de fundamentar la argumentación que permita proponer que los procesos de descentralización tomen en cuenta los elementos de motivación, información y poder. Se asume que las reformas de descentralización han surgido, más o menos recientemente, como estrategias importantes para tratar problemas de gestión pública en varios países de América Latina. México no ha sido la excepción a dichos procesos de descentralización reciente, tanto, que sólo apenas hacia la segunda mitad de los años ochentas, se convirtió en tema de importancia nacional. El proceso ha tenido enormes desafíos relacionados con la construcción del Estado Nacional, que estableció un poder centralizado al extremo y con, 1 Formulación de hipótesis centrales, sobre el desempeños de los servicios públicos y el rol del gobiernos local, Faorlc, 2001.

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prácticamente, todos los recursos presupuestales con ejercicio decidido por el gobierno federal, sin mayor posibilidad para las entidades federativas y mucho menos los municipios. Sin embargo, hoy se comprende que la descentralización mexicana ha producido numerosos avances en las relaciones intergubernamentales y que, por encima de sus contradicciones palpables y de innegables y numerosas cuestiones pendientes; la descentralización ha permitido que las administraciones estatales y municipales hayan contado, aún con lo limitado de su participación en el gasto presupuestal, con mayores recursos de gobierno en las últimas dos décadas, que en el resto del siglo XX, y que hayan –según los grados de desarrollo de entidades federativas y municipios- comenzado a crear medios administrativos, humanos y financieros de los que carecían al inicio del proceso para hacer frente, a las nuevas responsabilidades que les impuso la transferencia de facultades y recursos de todo tipo, que supone la descentralización. Ello es palpable, sin duda, en la descentralización de los sistemas de salud y educación. En el caso de el sector agropecuario, en la transferencia a las entidades federativas de la administración de los Distritos de Desarrollo Rural, entidades operativas y técnicas de carácter supramunicipal y con una administración que responde a un consejo de desarrollo rural, con representación de los tres órdenes de gobierno –federal, estatal y municipal- y con presencia de las organizaciones de productores. Los recursos para el sector agrícola, vía convenios con la federación, particularmente los que provienen de la hoy SAGARPA y de la Secretaría de Desarrollo Social se han decidido en el pasado, según el programa de que se trate, sea de apoyos a la productividad o de combate a la pobreza, por medio de los Comités de Desarrollo Rural estatales, en los que, la voz de los ayuntamientos, aunque están representados, es muy débil. Es temprano para saber el alcance y la efectividad que tendrá, a dos años del inicio de la administración federal actual, la aplicación de la nueva Ley de Desarrollo Rural Sustentable, publicada el 7 de diciembre de 2001 y que aún está en proceso de reglamentación. La descentralización mexicana ha tenido tres etapas bien definidas: La primera fue, en realidad, de coordinación entre los ingresos fiscales del país y los presupuestos de egresos de la federación y de los estados. Hacia 1975, existían ya los Comités Promotores del Desarrollo Económico y Social y los Convenios de Coordinación Fiscal, que fueron los primeros esfuerzos de coordinación en materia fiscal y de inversiones, para promover el desarrollo social del país, incorporando a los estados a este fin. La siguiente etapa, ya no de coordinación como la primera, aunque fue medular para la segunda, inicia propiamente la descentralización. En ésta, promovida por la administración del presidente De La Madrid; los Convenios Únicos de Coordinación (CUC), creados en 1977, se convirtieron en 1983, en Convenios Únicos de Desarrollo administrados por los gobiernos estatales a través de los Comités de Planeación para el Desarrollo (COPLADES)

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En 1983 también, la reformas del artículo 115 constitucional, incorporaron al municipio como un autentico orden de gobierno, posibilitando que el municipio pudiera, legalmente, incorporarse a los esfuerzos de coordinación entre federación y entidades y a través de ésta, al proceso de descentralización recién iniciado como tal. La tercera etapa orientó, al parecer con permanencia, a los gobiernos locales de los estados y municipios hacia la política social. En ella, los estados y municipios han participado como entidades ejecutoras de algunos de los programas de política social para el desarrollo de regiones desfavorecidas rurales y urbanas, pero su influencia en la orientación del gasto, ha sido más bien limitada. La administración federal actual, parece estar abriendo una ventana más amplia a la descentralización en el terreno agropecuario, principalmente para el municipio y los poderes locales a su interior, al proponer la creación en acuerdo con los Estados, de los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable, en los que participan los tres ordenes de gobierno, los productores y en general, la representación de los académicos y de la sociedad civil. Así lo establece la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y que es a partir de su promulgación, el instrumento legal de la federación para el fomento agropecuario sustentable, que obliga, además, a la coordinación intersecretarial para la ejecución de varios programas, como el especial concurrente para el desarrollo rural sustentable. No obstante, un asunto fundamental en este accidentado proceso, es el fortalecimiento de los poderes locales, tanto el de los ayuntamientos, como de los productores, de tal forma que el gasto municipal y los apoyos vía los programas sociales para la producción, en el caso de los municipios como los que se ocupa este estudio, fortalezcan a su vez las capacidades técnicas y de gestión para proveerse de mejores servicios públicos. El análisis empírico de este estudio y de otras experiencias así lo indican. Igualmente, parece quedar claro, que la corresponsabilidad en el ejercicio gubernamental que supone la existencia de Consejos para el Desarrollo Rural y su potencial para ejercer funciones de contraloría social y orientación de la inversión agropecuaria, es mejor, aunque sólo fuera para gestionar ante los otros dos ordenes de gobierno ciertos recursos, sí el proceso está acompañado de soluciones técnicas y de organización que eduquen y motiven con información pertinente, el funcionamiento de esos órganos, que pueden llegar a ser representativos de los poderes locales.

2.1 Los problemas principales de producción agrícola en la región Centro Norte de México.*

Este estudio se basa empíricamente en el levantamiento de 3 encuestas, una al presidente municipal y dos a líderes de organizaciones de productores en 100 municipios de 21 estados del centro norte mexicano. Éstos conforman regiones geográficas con difíciles condiciones para la producción agrícola, pesquera y ganadera, sobresaliendo la vegetación de selvas secas, matorrales de zonas áridas y semi-áridas y chaparrales, tal y como se puede

* Los mapas, cuadros y gráficos mencionados en este capítulo, se pueden consultar en el anexo 1. Para respetar el límite de extensión del documento, algunos son omitidos.

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apreciar en el mapa 12; los climas que prevalecen en la región y que se muestran en el mapa 2, son de seco a muy seco, con algunas áreas de clima templado sub-húmedo, en donde hay presencia de coníferas3. Según datos del Plan Sectorial de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2001-2006, de SAGARPA (en adelante, Plan Sectorial Agropecuario), de las 198 millones de hectáreas que comprende la superficie del territorio nacional, solamente el 16% son tierras agrícolas, el 61% de agostadero y 23% son bosques y selvas. De la superficie dedicada a la agricultura, se puede decir que el 25% se cultiva bajo condiciones de riego, ya que la gran mayoría de las siembras del país son de temporal. Además, se estima que de la superficie de riego, poco más del 10% se encuentra bajo sistemas tecnificados, mientras que el resto se encuentra bajo condiciones de riego normal. La posición geográfica de México, su orografía y vegetación, determinan precipitaciones pluviales altamente variables, con fuertes diferencias regionales y marcados periodos de escasez, particularmente en las regiones áridas y semi-áridas del país, que significan el 76% del territorio nacional. Esta situación podemos observarla en el mapa No. 34. Con base en la distribución de lluvias y la disponibilidad de infraestructura hidroagrícola, se estima que en la zonas áridas y semi-áridas del país, donde se ha registrado sequía recurrente los últimos seis años, se siembran bajo condiciones de temporal 5.7 millones de hectáreas, de las cuáles, el 25% presenta condiciones de alta siniestralidad y baja productividad5. El PIB agropecuario y forestal representó el 5.74% del PIB nacional en 1999, con una aportación del 73% agrícola, 22% pecuario y 5% forestal. El sector agropecuario primario registró un ritmo de crecimiento económico promedio anual de sólo 1.6% durante el periodo de 1990-2000, muy inferior al de la economía en su conjunto que fue de 3.4%6. Uno de los aspectos más graves en el medio rural, es decir, de municipios como los que fueron seleccionados para realizar el estudio, es la pobreza extrema de muchas comunidades y problemas regionales de cohesión y organización de los productores que mantienen un sistema productivo casi de subsistencia. Según el Plan Sectorial Agropecuario, la persistente pobreza del campo, pudiera ser a la vez, causa y efecto del bajo desempeño de la estructura socio-económica del sector. En el medio rural, habita cerca del 25% de la población total del país. A partir de 1950, México enfrentó un vertiginoso aumento de población (anexo 1), llegando hasta 1970, con una tasa de crecimiento promedio de 3% cada 10 años, y pasando de una población de 25.8 millones de habitantes a 48.2 millones.

2 http://mexicochannel.net/maps/vegetation 3 http://mexicochannel.net/maps/climates 4 http://mexicochannel.net/maps/rainfall 5 Plan Sectorial Agropecuario.- Gobierno de México, Sagarpa, 2001 (Plan Sectorial Agropecuario), p. 24 6 Íbidem, p. 24

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Posteriormente la tasa de crecimiento ha logrado disminuir, y en términos relativos se ha mantenido en un promedio de 2.4% los últimos 30 años, llegando a ser de 1.9% durante la última década, lo que en términos reales representa, en 2000, una población de 97.5 millones de habitantes.7 Por otro lado, las actividades del sector secundario y terciario, fueron asumiendo mayor importancia, provocando poco a poco la disminución de la población ocupada en el sector primario a tan sólo el 16.3% en todo el país (anexo 1). Aunado a lo anterior, México experimentó un intensivo proceso de migración del campo a las ciudades, creando un perfil de país eminentemente urbano, con una alta dependencia del sector agropecuario en materia de alimentación y con una distribución que se ha venido modificando desde 1950, ya que en ese año, la población que habitaba las áreas rurales y sub urbanas, representaba el 74.4%, mientras que para el año 2000, dicha población, representó solamente el 39.1%. Actualmente, la población rural8, contabilizando el 25.4% de la población total del país, se encuentra ocupando alrededor de 190,000 localidades, lo que deriva en una gran dispersión poblacional, una enorme dificultad para proporcionar servicios básicos e infraestructura y encarece la gestión económica de las unidades de producción. La estructura laboral del sector primario, revela que más del 50% de su población ocupada, la constituyen personas sin tierra en un mercado laboral precario, de ocupación estacional, de bajas prestaciones sociales y escasas oportunidades de capacitación y desarrollo. Por ejemplo, el valor promedio agregado por persona ocupada, muestra que las remuneraciones al trabajo en el sector rural son cuatro veces menores que en otras actividades económicas. Asimismo, el peso específico del ingreso agropecuario en el ingreso total de los productores, se reduce en función del tamaño de la unidad de producción: para productores con menos de 2 hectáreas, el ingreso no agropecuario llega a representar hasta el 70%. Si a esto agregamos el acentuado minifundismo9, el bajo nivel de tecnificación que se refleja en que de cada 10 productores, 9 no tienen acceso a apoyos tecnológicos adecuados y 8 no se encuentran debidamente organizados para la producción10, así como una pirámide de población que muestra una alta presencia de menores de 15 años y mayores de 50, nos configura la realidad rural que concentra la pobreza extrema existente en el país,

7 XII Censo de Población y Vivienda 2000.- Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, 2001. 8 Para el INEGI, la población rural es considerada aquella que vive el localidades menores de 2,500 habitantes. 9 Según datos asentados en el Plan Sectorial Agropecuario, de los 3.8 millones de unidades de producción, el 54% son menores de 5 hectáreas y el 30%, son menores de 2 hectáreas, p. 23 10 Plan Sectorial Agropecuario, p. 23

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principalmente en comunidades indígenas11, donde el 75% de sus habitantes se encuentra en condiciones económicas muy precarias. Lo agudo de estas diferencias y su permanencia, ha propiciado el aumento de la desigualdad entre el crecimiento de regiones. De 1993 a 1999 el crecimiento del PIB agropecuario, silvícola y pesquero de la región centro-norte fue de 10.3% y de la región sureste fue de sólo 6.4%12. En la mayoría de los casos, como veremos adelante, la fragmentación de la tenencia de la tierra, acompañado de una cultura de monocultivo, uso de laderas pronunciadas y de tecnologías tradicionales, derivan en la baja productividad ,además de que propician la degradación ,que limita la participación y desarrollo de los mercados para estos sistemas de producción y solo satisfacen parcialmente el autoconsumo13. De hecho, la mayoría de los municipios de la muestra, son de expulsión de población, que migra a las zonas urbanas desarrolladas o a Estados Unidos y Canadá, en busca de empleo y mejor calidad de vida. En términos generales, considerando economías agropecuaria y agroindustria tecnificada y rural, en los 21 estados de la muestra, el crecimiento del producto interno bruto del sector, en el periodo de 1993-1999, fue tal como se señala en el (Anexo 1). Entre 1993 y 1999 la productividad media por hectárea aumentó en 5%, en tanto que los precios relativos del sector agrícola disminuyeron en 25%. Esta situación no ocurre con los precios de manufactura de alimentos que en el mismo periodo fueron 3% superior al nivel general de precios de la economía. Esta ventaja de generación que existe en la transformación de los productos del campo, no ha sido aprovechada plenamente por los productores agrícolas, debido a su escasa integración a los siguientes eslabones de las cadenas agroalimentarias.14 En el caso del suelo, sólo el 16% de la superficie nacional tiene capacidad de uso agrícola y la producción actual ocupa casi el total de esa superficie. Sin embargo, se estima que del total de la superficie destinada a la agricultura, el 64% tiene algún proceso de erosión hídrica y 94% de , erosión eólica, creciendo a un ritmo aproximado de 1% anual Los últimos 10 años, la producción de granos básicos y oleaginosas se estancó debido a la reducción de la superficie cosechada, afectada de manera importante por las condiciones climatológicas adversas, por el comportamiento a la baja de los precios de venta al productor, los costos a la alza de los insumos y a la inadecuada eficiencia productiva.(Anexo 1). En cambio, frutas y hortalizas y cultivos forrajeros vinculados a mercados más rentables, internos y del exterior, hay una tendencia significativa y consistente; en estos cultivos se

11 De acuerdo al XII Censo de Población y Vivienda 2000, de INEGI, un total de 8’381,314 personas son mayores de 5 años con dominio de una lengua indígena, menores de 5 años cuyo jefe de hogar es hablante o personas no hablantes que se consideran indígenas. 12 Plan Sectorial Agropecuario, p.22. 13 Íbidem, p. 22. 14 Plan Sectorial Agropecuario, p 23.

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concentran en mayor medida la organización para la producción, el progreso técnico, la inversión y el acceso a modernos canales de comercialización.15

2.2 Políticas públicas, legislación, programas y servicios agrícolas para enfrentar estos problemas: El Desarrollo Rural Sustentable – una perspectiva histórica de México .

Cada vez más se coincide en que el desarrollo sustentable es una idea “cuyo tiempo ha llegado”. Pero un potencial futuro crecimiento con sustentabilidad, que ponga en el centro de las prioridades el mejoramiento social de los pobres urbanos y rurales y una relación respetuosa con la naturaleza, requiere de reformas profundas en la forma y el fondo de las estructuras sociales. Las políticas públicas, orientadas a las mejoras económicas y sociales de la mayoría de la población, destacadamente la rural, deben considerar aspectos que están correlacionados entre sí y que lleven a que la concepción y la aplicación de ellas sean inicios o reforzamientos de la descentralización, la coordinación institucional de los tres ordenes de gobierno, la participación social, el uso adecuado de los recursos naturales y la planeación nacional, regional y municipal en la perspectiva de mediano y largo plazos. Muchos de los recursos de uso común en el medio rural, encajan en la lógica de apropiación sustentable posible frente a la de la depredación actual. Para lograrlo, parecería que es indispensable la acción colectiva de los ciudadanos productores organizados y de las autoridades locales, desde la base misma de la sociedad local. El desarrollo sustentable es un enfoque económico-social y cultural que como concepto permea cada vez más a la sociedad. Es de alguna manera paradójico, en lo que se tensiona lo real cotidiano de la economía depredadora con el potencial de futuro, el que la idea de sustentabilidad se ha convertido para el sector agropecuario y las políticas ambientales en un mandato, desde el momento en que fue promulgada la Ley de Desarrollo Rural Sustentable a fines de 2001 y antes la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA). Pero su aplicación, como se sabe, siendo una oportunidad y una demostración de las contradicciones de nuestra sociedad, no depende sólo de ello, sino de un conjunto de factores que tiene que ver con el entramado de la sociedad y su forma actual de producir los bienes y servicios, en la economías de escala y en la rural. La promulgación de esta ley, tiene un carácter anticipatorio que brinda, de cualquier forma, elementos nuevos para el sector rural, así como la reforma de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente –LGEEPA, Diario Oficial de la Federación del 13 de diciembre de 1996- lo hizo para la política ambiental, que es fundamental para las comunidades rurales, en donde coinciden la mayor parte de la población en pobreza extrema y la mayor parte de nuestra riqueza en recursos naturales. 15 Plan Sectorial Agropecuario, p. .25

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Tratándose del tema de la provisión de servicios agrícolas en México, estos dos ordenamientos legales tienen una gran relevancia, porque han abierto posibilidades de regular relaciones diferentes entre el Estado y la Sociedad. Por ello, antes de entrar al análisis de cómo operan los servicios agrícolas y como son percibidos por los sujetos de la encuesta FAORLC, aplicada por nosotros –investigación y extensión agrícola, planeación en el uso de tierras u ordenamiento territorial y manejo de suelos y de nutrientes de plantas-, incluimos algunas referencias sobre las dos leyes y su importancia para el tema que nos ocupa. La Ley Desarrollo Rural Sustentable, define en el artículo 4° que para lograr el desarrollo rural sustentable, el Estado, con el concurso de los diversos agentes organizados, impulsará un proceso de transformación social y económica que reconozca la vulnerabilidad del sector y conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable de las condiciones de vida de la población rural, a través del fomento de las actividades productivas y de desarrollo social que se realicen en el ámbito de las diversas regiones del medio rural, procurando el uso óptimo, la conservación y mejoramiento de los recursos naturales y orientándose a la diversificación de la actividad productiva en el campo, incluida la no agrícola, a elevar la productividad, la rentabilidad, la competitividad, el ingreso y el empleo de la población rural. Asimismo, plantea en el artículo 6°, que “tendrán carácter prioritario, las acciones que el Estado, a través de los tres órdenes de gobierno y el los términos de las leyes aplicables, realice en el medio rural. En dichas acciones, que se efectuarán bajo los criterios de equidad social, género, integralidad, productividad y sustentabilidad, podrán participar los sectores social y privado. Por otro lado, en la exposición de motivos de la LGEEPA reformada se explica... Las reformas propuestas a la Ley, se dan en una etapa revitalizada del federalismo mexicano, que supone una mayor participación de los Estados, así como un mayor compromiso y equilibrio de los poderes federales, base de un federalismo legislativo, que garantice la pluralidad y los espacios a todas las expresiones e inquietudes de la comunidad nacional. Se trata de un federalismo que articula armónica y eficazmente la soberanía de los Estados, la libertad de los Municipios y las facultades constitucionales del gobierno federal. Y se puntualizan los propósitos de la reforma a la ley... • Establecer un proceso de descentralización ordenado, efectivo y gradual de la

administración, ejecución y vigilancia ambiental a favor de las autoridades locales. • Ampliar los márgenes legales de participación ciudadana en la gestión ambiental. • Reducir los márgenes de discrecionalidad de la autoridad, a fin de ampliar la seguridad

jurídica de la ciudadanía en materia ambiental. • Incorporar definiciones de conceptos hoy considerados fundamentales como los de

sustentabilidad y biodiversidad, a fin de aplicarlos en las distintas acciones reguladas por el propio ordenamiento.

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Es destacable que la legislación en torno a la producción agropecuaria, profundiza en los procesos de descentralización y de democratización de la sociedad mexicana. Se busca la participación y la corresponsabilidad social de los ciudadanos y de sus organizaciones productivas, en la idea de optimizar los esfuerzos y los recursos de todos. Esta parece ser una oportunidad para que se fortalezca el rol de los poderes de las sociedades municipales, en cualquier municipio, grupo de ellos o en los Distritos de Desarrollo Rural en los que se imponga la organización de los productores y la gestión y conducción del poder público municipal a través de sus órganos de participación. Es, por otro lado, el gran contexto para el análisis cualitativo del desempeño de servicios públicos y el rol del gobierno local, la acción colectiva y los dilemas que plantea un curso de desarrollo diferente de las economías rurales, objeto del estudio empírico resultante de la encuesta aplicada en 100 municipios, de 21 estados del Centro-Norte mexicano.

2.3 Descentralización en el sector agrícola y problemas de gestión de los servicios.

Por las circunstancias históricas en las que se dio la formación social mexicana, el municipio, fuertemente arraigado en la organización regional y local del país desde la época colonial, ha tenido una gran importancia, como el órgano regulador administrativo dentro de su territorio, con el cual se establece la relación cotidiana del ciudadano con el poder público. Por ello es de gran trascendencia que la descentralización tenga como premisa, fortalecer el federalismo fortaleciendo al municipio. Sin desconocer que el municipio ha recibido en los últimos lustros, recursos presupuestales y atribuciones que no tuvo antes en muchos rubros, en el caso de los servicios en el sector agrícola su injerencia y nivel de decisión directa para su ejecución es muy limitada. Las políticas de descentralización en el sector agropecuario y forestal, se han orientado a transferir a las entidades federativas, atribuciones y actos de autoridad (por medio de reformas jurídicas y normativas) programas o componentes de ellos y recursos presupuestales, en algunos casos directamente y en la mayoría por medio de los convenios de coordinación para el desarrollo. O bien, en otros casos, se transfiere la responsabilidad a los usuarios, como sucede con estructuras tan importantes como los Distritos de Riego. Los municipios tienen una representación en los Consejos Estatales Agropecuarios, donde se encuentran la autoridad estatal –quien los preside- la autoridad federal responsable de la secretaría técnica, participan todas las dependencias federales y estatales con responsabilidades específicas y las organizaciones de productores, y asociaciones del sector, incluidas instituciones técnicas y de investigación. En esta etapa del proceso de descentralización, la función principal de los presidentes municipales, de sus oficinas de operación y de los liderazgos de las organizaciones de productores, se encuentra en la gestión ante los proveedores de recursos para los servicios agrícolas que son los gobiernos federal y estatal y la participación activa e informada, en los órganos de participación (Consejos) que les corresponda, bien por representación en los nacionales y estatales y directamente en los distritos de desarrollo rural y en su municipio.

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2.4 Características del régimen fiscal del país, con especial énfasis en la parte de los impuestos locales y gasto público descentralizado.

Los ingresos propios de los municipios de todo tipo son, básicamente, el impuesto predial, permisos y autorizaciones para construcción urbana y el pago de derechos para las actividades productivas, como el uso del suelo, algunos servicios municipales como el registro civil, las licencias para el comercio e industria, así como las multas en observancia de los reglamentos de policía y buen gobierno. En los municipios con ciudades medianas y grandes las autorizaciones de construcción y fraccionamientos para vivienda o parques industriales, representan ingresos considerables, que los municipios rurales no tienen. A los municipios rurales, estos ingresos propios les representan un mínimo, con respecto a sus ingresos totales, que están condicionados para la atención de su gasto público a las participaciones federales y estatales sobre la distribución de los ingresos fiscales y de los programas de atención social y fomento a la productividad., las cuales, a partir de 1996, se han incrementado en forma importante. A manera de ejemplo, se incluye información de uno de los municipios encuestados para este estudio, sobre la composición de sus presupuestos de ingresos, egresos y fondos de inversión –participaciones- que ilustra lo dicho16.

16 Fichas de información básica municipal, obtenidas del Sistema Nacional de Información Municipal, generado por la Secretaría de Gobernación, a través del Instituto Nacional de Información Municipal, INFODEN

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3 Discusión de Resultados

3.1 Resumen de resultados y su interpretación La labor de los gobiernos municipales, es de un alto impacto sobre la población, debido a que sus decisiones, por más sencillas que estas parezcan, generalmente afectan de manera inmediata la vida de los ciudadanos, son decisiones de obras pequeñas, que en muchos casos son de construcción rápida y sencilla, de entrega de servicios o de intervención de la fuerza pública en observancia de ley y la reglamentación municipal. Por lo tanto es importante la opinión que la sociedad, y en este caso, las organizaciones de base, tengan sobre las autoridades municipales. Es un buen indicador del funcionamiento de los Ayuntamientos y las labores de éstos, respecto a la problemática. Ya mencionamos la opinión que los productores tienen sobre las autoridades municipales, respecto al conocimiento de éstas sobre el sector agropecuario. Creemos que incluso han sido considerados como funcionarios responsables por los líderes de las organizaciones de base. Para analizar el cuadro siguiente, consideraremos a las estructuras Ayuntamiento-Organizaciones de Base, como contrapartes dentro de un proceso de gobierno incluyente, que implica la combinación de esfuerzos de ambos para lograr fines comunes.

Apreciación de los entrevistados sobre las condiciones de su contraparte Buen Grado de Organización Si No

Conoce muy bien la problemática del sector

Sabe algo del tema, pero con interés político ligado a otros temas

No tiene mucho conocimiento de la realidad rural

47 51 119 43 25 Opinión Presidente Opinión Organizaciones de Base Fuente: Entrevistas realizadas por el equipo Indeso durante marzo y abril de 2002

Como podemos observar, la opinión de las organizaciones de base es sumamente benévola hacia las autoridades municipales, mientras que la opinión de los presidentes municipales es un poco más estricta, ya que mientras para las organizaciones de base el 63.6% de los presidentes municipales conocen muy bien la problemática del sector, solamente para el 47.4% de los presidentes municipales, existe un buen grado de organización entre los productores agropecuarios. Empero, las organizaciones de base consideraron que aproximadamente el 13.3% de los presidentes municipales no tienen mucho conocimiento de la realidad rural, esta es opinión de 25 de las 187 organizaciones entrevistadas.

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Creemos que la calificación sobre el conocimiento que los presidentes tienen sobre la problemática rural, se debe en gran parte al hecho de que en municipio pequeños, las actividades productivas más comunes son del sector primario, en donde seguramente muchos presidentes están involucrados. Lo anterior prevé condiciones favorables para la negociación y trabajo conjunto entre los ayuntamientos y las organizaciones de base, puesto que en general se aprecia cierta confianza entre ambas partes, e inclusive, por parte de las organizaciones de base, tienen cierta claridad sobre las dificultades que presentan los ayuntamientos para poder atender adecuadamente las demandas del sector agropecuario, tal y como se expresa en el cuadro siguiente: Opinión de las Organizaciones de Base, sobre las dificultades que tienen los Ayuntamientos para atender la problemática agropecuaria.

Opciones Variable

1 2 3 4 5 6 7 8 1's

Falta de organización comunitaria para respaldar al gobierno municipal

17 16 33 30 6 1 1 0 8.9

Falta de respaldo del gobierno federal o estatal 50 44 18 6 0 1 0 0 26.

0 Falta de participación de grupos de usuarios en la planeación e implementación de actividades

10 27 20 27 11 1 1 0 5.2

Falta de capacidad organizativa del municipio 6 14 15 8 15 0 0 0 3.1

Falta de capacidad del personal técnico contratado por el municipio

2 5 12 5 2 2 0 2 1.0

Falta de continuidad del personal técnico municipal

2 4 5 4 0 0 0 0 1.0

Falta de recursos económicos 98 50 27 4 2 0 0 0 51.0

Falta de interés en el tema agrícola

7 14 14 14 6 0 0 0 3.6

Totales 193 174 144 98 42 5 2 2 Fuente: Entrevistas realizadas por el equipo Indeso durante marzo y abril de 2002 Poco más de la mitad de los líderes de organizaciones de base entrevistados (51%), consideran que el principal problema de los ayuntamientos es la falta de recursos económicos; asimismo, el 26% consideró que el principal problema es la falta de apoyo a los ayuntamientos por parte de los gobiernos federal y estatal. De hecho, estas alternativas fueron consideradas como las dos razones más importantes para la falta de atención al campo, por parte de los ayuntamientos.

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El gobierno mexicano está impulsando de muchas formas, el proceso de descentralización para involucrar a los ayuntamientos en las decisiones sobre los programas y proyectos que finalmente, beneficiarían a los habitantes de su municipio. Desde 1996 a la fecha, se observa un incremento sustancial en los recursos que son transferidos a los municipios, conocidas como participaciones, pero ello conlleva necesariamente, una mayor responsabilidad de los ayuntamientos y la eliminación de recursos directos por parte de otras dependencias, sobre todo de los estados, es decir, poco a poco son responsables de sus recursos que otrora recibían en obras y servicios de los gobiernos estatales y federal. Dadas las circunstancias actuales, el nivel de gobierno por excelencia para atender la mayoría de los servicios públicos como el ordenamiento territorial (a nivel municipal, por supuesto), el manejo de pastizales, la asistencia técnica, el manejo y restauración de suelos y la asistencia técnica, es el Ayuntamiento, puesto que por un lado, muchos de los presidentes municipales son productores y conocen el sector, y por otra, resulta más práctico y económico para los productores, interactuar con una autoridad local, siempre y cuando cuente esta última, con las herramientas y recursos para satisfacer las demandas.

3.2 Implicancia para la hipótesis central. Dada la complejidad para la corroboración de la hipótesis central, es relevante la comprobación a través de las sub-hipótesis, de que el desempeño de los servicios públicos en el sector agropecuario está relacionado con la acción colectiva de las organizaciones sociales y productivas y de los municipios. Es importante también, señalar que dentro de los resultados obtenidos en este estudio, destaca el hecho de que dependiendo de la cantidad de incentivos a que se ve sujeto el municipio (que los gobiernos estatal o federal le obliguen, que haya una ganancia política o financiera por parte del municipio o bien, que haya una presión social), determina si toma acciones en el sector agropecuario la autoridad municipal. Existe una relación directa entre el concepto de “Coproducción” y “el nivel de desempeño de los servicios públicos” plasmado en la hipótesis central, debido a la estrecha relación entre las autoridades del gobierno municipal y los productores, es decir, que en el nivel de gobierno municipal, necesariamente la sinergia de los productores y las autoridades locales son el resultado de un “buen desempeño municipal”.

3.3 Implicancia para las políticas públicas. El proceso de descentralización en México, como se ha mencionado, es relativamente reciente y ha sido con altibajos notables. El proceso, no obstante, ha permitido que los municipios obtuvieran más recursos para la atención de su mandato. Este proceso tiende a

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consolidarse en la medida en que el Estado continúa las reformas para hacer más eficiente su operación financiera y administrativa. El fortalecimiento del municipio en sus capacidades de gestión y provisión de servicios públicos, parece ser una necesidad, si se piensa en términos de seguridad alimentaria, de optimización del uso de los recursos naturales con criterios de sustentabilidad y la atención a los muy serios problemas de inequidad que se viven en el país y particularmente, en los municipios rurales. Las políticas públicas encaminadas a enfrentar estos grandes desafíos, tendrían que hacerse específicamente concretas en el ámbito municipal; los dilemas planteados por el estudio, indicarían que el nivel municipal es indispensable para su atención.

4 Conclusiones y Recomendaciones

4.1 Conclusión indicando las fortalezas y limitaciones del estudio El estudio ha sido una primera aproximación comparativa entre los cuatro países en los que se aplicó. La riqueza del análisis que puede obtenerse con estudios de este tipo, sería mucho mayor, si logra hacerse también, en series históricas, por ello resultaría de mayor profundidad, si se pudiera continuar en el futuro. El trabajo de encuestamiento directo con los actores de la administración y de la organización social y productiva, es una oportunidad para conocer su funcionamiento y valorar el desempeño de servicios públicos en el municipio. Sin duda, hubiese sido mejor que se contara con los recursos suficientes para abordar de manera especial, las condiciones que presentan comunidades indígenas ubicadas en la región centro-norte y compararlas con las de municipios con niveles de marginación similares. Esto podría ser de mucha utilidad para la toma de decisiones por parte de las dependencias de los tres órdenes de gobierno y no solamente para dependencias del sector agropecuario, sino el sector salud, el sector ambiental, el sector educativo.

4.2 Recomendaciones para las futuras intervenciones del gobierno nacional.

La nueva Ley de desarrollo Rural Sustentable, incorpora criterios para elevar la productividad en el campo, asegurando que los productores puedan ser sujetos de apoyos técnicos y financieros. Contiene también criterios ambientales y de sustentabilidad, de planeación nacional, estatal, regional y municipal y el establecimiento de mecanismos de participación social, a través del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable y, en acuerdo con las entidades federativas y los municipios, los consejos estatales, de distrito de desarrollo rural y municipales para el Desarrollo Rural Sustentable.

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Los propósitos establecidos en la Ley, de asegurar la concurrencia institucional, mediante la creación de un complejo sistema para la toma de decisiones del sector público federal, a través de la Comisión Intersecretarial y la integración de diversos sistemas y servicios especializados de apoyo al desarrollo rural, son de un alcance nunca antes establecido para la atención de los problemas del campo. La aplicación de esta Ley, abre la posibilidad de hacer avanzar el proceso de descentralización en el sector agropecuario y para los municipios. Sería recomendable que el gobierno nacional pudiera reforzar su acción, sobre la base de los propósitos de la Ley y de la planeación que se desprende del Plan Sectorial Agropecuario, el desarrollo de capacidades en el municipio:

§ De investigación y transferencia tecnológica para el medio rural. § Capacitación y asistencia técnica rural integral, y § Planeación para el uso del suelo por medio del ordenamiento territorial.

Capacidades que vendrían a fortalecer el desempeño del municipio y de los productores, para la gestión y provisión de los servicios agropecuarios.

4.3 El rol de la FAO para apoyar las líneas de acción recomendadas en 4.2. La promulgación de la nueva Ley de Desarrollo Rural Sustentable, está desencadenando, como resultado de sus ordenamientos, la creación de nuevas estructuras de atención coordinadas entre las dependencias del sector público, involucradas en el desarrollo rural, o en la implementación de las políticas sociales en la población rural. Probablemente, esta circunstancia permita que organismos como la FAO, incidan en instituciones federales como, naturalmente, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa). Pero, habría disposición de los gobiernos de los estados y de grupos de municipios, para recibir, según los convenios nacionales que se pudieran establecer, la concurrencia para desarrollar capacidades como las mencionadas.

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Mapa No. 2

5 Anexo

Mapa No. 1

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Mapa No. 3

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Gráfico 1

Fuente: Presentación para difusión de resultados definitivos del XII Censo General de Población y Vivienda, INEGI 2001

Gráfico 1

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Gráfico 2

Fuente: Presentación para difusión de resultados definitivos del XII Censo General de Población y Vivienda, INEGI 2001

Cuadro 1

Gráfico 2Distribución por Sector de lapoblaciónocupada, según datos del

INEGI

Gráfico 2

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Cuadro 2

Industria Alimentaria, Crecimiento Regional del Producto Interno Bruto 1993 - 1999

Estado Crecimiento Calificación Querétaro Michoacán

Chihuahua México Baja California

26.3 % ALTO

Veracruz Yucatán Baja California Sur

Aguascalientes Jalisco Durango

12.9 % MEDIO

Nuevo León Colima Puebla

Tlaxcala Coahuila Campeche

Sinaloa Chiapas Zacatecas Oaxaca

Distrito Federal Guerrero Sonora

Guanajuato Hidalgo

6.3% BAJO

Morelos Quintana Roo Tabasco Nayarit Tamaulipas San Luis Potosí

-2.7 % 5.1.1 ESCASO O NEGATIVO

Fuente: Plan Sectorial Agropecuario, elaborado con datos del INEGI.

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Cuadro 3

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6 Bibliografía e Información Electrónica

Formulación de hipótesis centrales, sobre el desempeños de los servicios públicos y el rol del gobiernos local, FAORLC, 2001. http://mexicochannel.net/maps/vegetation http://mexicochannel.net/maps/climates http://mexicochannel.net/maps/rainfall Ley de Desarrollo Rural Sustentable, DO, 7 de diciembre de 2001. Plan Sectorial Agropecuario.- Gobierno de México, Sagarpa, 2001 (Plan Sectorial Agropecuario) Reglas de Operación de la Alianza para el Campo 2002. Diario Oficial de la Federación del día 15 de marzo de 2002 Sistema Nacional de Información Municipal. XII Censo de Población y Vivienda 2000.- Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, 2001