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LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA FORMULACIÓN DE

PLANES DE DESARROLLO. ESTUDIO COMPARADO DE

MUNICIPIOS DE PUEBLA, MÉXICO, Y ANDALUCÍA, ESPAÑA.

HACIA UN CAMBIO SOCIAL EN LA TOMA DE DECISIONES

Gabriel López Castañeda

Trabajo final enmarcado en el programa “Andalucía por el desarrollo local Iberoamericano”

Unión Iberoamericana de Municipalistas Centro de Estudios Andaluces


El Centro de Estudios Andaluces es una entidad de carácter científico y cultural, sin ánimo de lucro, adscrita a la Consejería de la Presidencia de la Junta de Andalucía. El objetivo esencial de esta institución es fomentar cuantitativa y cualitativamente una línea de estudios e investigaciones científicas que contribuyan a un más preciso y detallado conocimiento de Andalucía, y difundir sus resultados a través de varias líneas estratégicas. El Centro de Estudios Andaluces desea generar un marco estable de relaciones con la comunidad científica e intelectual y con movimientos culturales en Andalucía desde el que crear verdaderos canales de comunicación para dar cobertura a las inquietudes intelectuales y culturales. Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico, mecánico, reprografito, magnética o cualquier otro, sin autorización previa y por escrito de la Fundación Centro de Estudios Andaluces. Las opiniones publicadas por los autores en esta colección son de su exclusiva responsabilidad © 2007. Fundación Centro de Estudios Andaluces Depósito Legal: SE-1670-08 ISBN: 978-84-691-1978-5 Prohibida su venta.


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INTRODUCCIÓN

Para iniciar, la lectura de este trabajo, me gustaría citar lo que Alexis de Tocqueville dijo:

“Entre todas las libertades, la de los municipios, que se instala tan difícilmente, es también la

más expuesta a las invasiones del poder. Entregadas así mismas, las instituciones municipales

no podrían luchar contra un gobierno emprendedor y fuerte; para defenderse con éxito, es

preciso que hayan alcanzado su máximo desarrollo y se hayan mezclado a las ideas y hábitos

nacionales. Así, en tanto que la libertad municipal no se haya introducido en las costumbres sin

antes haber subsistido largo tiempo en las leyes.

Por tanto es en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres. Las

instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias a las ciencias; ellas son

las que la ponen al alcance del pueblo; le hacen gustar de su uso pacifico y lo habitúan a

servirse de ella. Sin instituciones municipales, una nación puede darse un gobierno libre, pero

carecerá del espíritu de la libertad.

Pasiones fugaces, intereses del momento o del azar de las circunstancias pueden darle

formas aparente de independencia; pero el despotismo, arrinconado en el fondo del cuerpo

social, tarde o temprano reaparece en la superficie (…) Ahora bien, despojad al municipio de

fuerza e independencia, y no encontraréis en él más que administrados, pero no ciudadanos”1

El presente trabajo de investigación, se desarrolló en los meses de junio a octubre de

2007, en la ciudad de Sevilla, España y en Puebla, México, es fruto del esfuerzo de la Unión

Iberoamericana de Municipalistas y del Centro de Estudios Andaluces, en pro del desarrollo

local.

La intención de esta investigación se centra en encontrar propuestas novedosas, que

puedan ser reproducidas en países como México, para que los municipios puedan tener mayores

posibilidades de lograr el desarrollo de cada uno de sus habitantes.

En este sentido se inicia el trabajo, analizando en el capítulo 1, el marco teórico-

conceptual del municipio, como se concibe al mismo desde las diferentes áreas del

conocimiento, la vinculación que los gobiernos locales deben tener con el proceso de desarrollo,

entendiéndose al mismo como la concatenación de esfuerzos que se traduzcan en mejores

estadios de desarrollo para los habitantes de los Municipios; conocer teóricamente conceptos

tales como, planificación del desarrollo y desarrollo económico local y de que manera los

1 TOQUEVILLE, Alexis de, (1980). La Democracia en América. Ed. Alianza. Madrid, España, p 78.


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mismos se han ido introduciendo en las agendas de trabajo de los municipios españoles y

mexicanos y que cada día van cobrando mayor vigencia y una exigencia ciudadana.

Además dentro del mismo capítulo 1, se expone el concepto de gobernabilidad, la

necesidad que tiene un gobierno de legitimar sus acciones y se hace una definición del término

de gobernanza, concepto que a últimas fechas ha ido adquiriendo un significado útil y además

necesario para la realidad y complejidad que significa en los tiempos actuales el gobernar un

municipio y que es necesario que en los municipios poblanos, se empiece a trabajar bajo este

esquema de gobierno en red.

Por otro lado y como parte del mismo capítulo, encontramos, en base a diferentes

autores expertos en la materia, una definición del concepto de participación ciudadana, así como

también las diversas formas en que la participación de la ciudadanía y de la sociedad civil en

general pueden contribuir al mejoramiento y perfeccionamiento de la democracia, sobre todo en

el nivel de gobierno más cercano a la población, la necesidad que se tiene de hacer participe a

la población, en la elaboración de las políticas publicas, como se deben elaborar y que se

entiende conceptualmente por el término, de que manera su elaboración lleva consigo el

consenso gobierno local-ciudadanía, además de conocer como con este binomio se puede

generar mejores alternativas de desarrollo para los habitantes de cada municipio; temas que se

encontraremos en este mismo capitulo primero

El capitulo segundo esta dedicado a analizar el municipio en México y España,

primeramente conociendo los antecedentes que originaron su creación, desde la época

precolombina en México y el municipio que surgió en la hispania romana, por otro lado y como

un punto en común entre ambos países se estudiará brevemente la Constitución de Cádiz de

1812, ya que la misma fue de gran influencia para la conformación del municipio mexicano

actual y de gran importancia en la vida española.

Así también dentro de este capitulo, el autor ha pretendido analizar y explicar el sistema

autonómico español, ya que es indispensable tener una visión clara del concepto de autonomía

que establece la Constitución Española y sobre todo entender el alcance de la autonomía como

atributo de los municipios españoles, conocer como se aborda la autonomía municipal frente a

las comunidades autónomas y al Estado, además de estudiar los orígenes del sistema

autonómico español.

Como parte del mismo capítulo segundo, se abordan las características del federalismo

mexicano, partiendo de sus orígenes y como se fue transformando hasta su delimitación actual


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en la Constitución vigente, ubicando al municipio dentro de este sistema federal, describiendo

sus características particulares y como se distribuyen las competencias constitucionales entre los

tres ordenes de gobierno, para finalizar describiendo los alcances y competencias municipales.

En el capitulo tercero da una breve explicación del proceso de planificación en Andalucía

y Puebla, partiendo de un estudio de las características naturales, sociodemográficas y

económicas, los municipios que la conforman, así como el marco jurídico que Andalucía y

Puebla tienen para el régimen local, en lo que respecta al tema de la planificación municipal.

Además encontraremos un análisis de la planificación en Andalucía, cuales han sido los

diversos planes que desde la conformación de la Junta de Andalucía se han elaborado para

dirigir su proceso de desarrollo, hasta culminar con el actual Plan Económico para Andalucía

Siglo XXI, destacando sus objetivos, estrategias y políticas de acción.

Al igual que con Andalucía se presenta un análisis de los diversos planes que se han

elaborado en Puebla, finalizando con el estudio del vigente Plan Estatal de Desarrollo 2005-

2011, describiendo sus objetivos, estrategias y líneas de acción.

Dentro del capítulo cuarto, se trato de analizar en los municipios andaluces de: Alcalá de

Guadaíra, Estepa y Castilleja de la Cuesta; el proceso de planificación que estos municipios han

llevado a cabo, aunque la información no fue la suficiente, encontraremos como los

ayuntamientos han incidido en el desarrollo de sus respectivos ámbitos territoriales y como han

logrado involucrar procesos de participación ciudadana en el proceso de elaboración de políticas

públicas.

Al igual que el capítulo anterior, en el capítulo quinto se hace una presentación de los

municipios seleccionados del estado de Puebla, describiendo las características principales de

los municipios de San Pedro Cholula, Tlatlauquitepec y Huehuetla, analizando los planes de

desarrollo del período de gobierno 2005-2008, sus logros, alcances y limitaciones, así como

describir de que manera en estos municipios la participación ciudadana ha estado inserta en los

procesos de toma de decisiones, cual es la política establecida por cada ayuntamiento para

incentivar y asegurar que dicho proceso forme parte de la toma de decisiones de las políticas

públicas.

El capítulo sexto encontraremos las diferencias entre el Plan Económico Andalucía Siglo

XXI y el Plan Estatal de Desarrollo de Puebla 2005-2011, analizando primeramente sus

contenidos, sus principales características, la descripción de los objetivos planteados, estrategias


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y políticas para su consecución, como se insertan los procesos de participación ciudadana en

cada plan, que mecanismos se han establecido para su aseguramiento y seguimiento.

Por otro lado y siguiendo el comparativo anterior en el capitulo sexto, se plasman las los

planes de los municipios seleccionados, aunque solo en el caso español se analiza el municipio

de Alcalá de Guadaíra, ya que Estepa y Castilleja de la Cuesta no tienen un Plan afín, incluyendo

los mecanismos y procesos de participación ciudadana.

Para concluir y en base a los análisis comparativos se establecerán las conclusiones del

caso, para que a futuro, se puedan emitir probables recomendaciones que permitan mejorar los

procesos de planificación y participación ciudadana, que incidan, como se establece en el titulo

de la investigación, avanzar hacia un cambio social en la toma de decisiones en aquellos

municipios que lo juzguen necesario y porque no implementar adecuaciones al nivel de la Junta

de Andalucía y en el Gobierno del Estado de Puebla, además que pueda servir de material de

consulta para otros municipios mexicanos y españoles.


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CAPITULO I

MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL

1.1. Planteamiento del Problema

El estudio de la realidad de los gobiernos locales debe ser un proceso permanente por

parte de instituciones educativas, sociales, culturales, del sector público, de la iniciativa privada;

y de aquellos interesados en la problemática local. Es indispensable impulsar la investigación a

nivel local desde el punto de vista del desarrollo sostenible, en donde las políticas públicas sean

producto de adecuados consensos sociales.

Por lo anterior, es necesario conocer las condiciones y circunstancias sobre las que los

actores sociales participan en la toma de decisiones en un Plan de Desarrollo Municipal;

sobretodo en aquellos municipios en donde por su poca población carecen de profesionales en

las diferentes áreas del saber.

Lo anterior hace imprescindible conocer las condiciones y circunstancias sobre las que

se han elaborado los Planes de Desarrollo Municipal, el proceso mexicano y español, las

características y condiciones sociales, económicas, culturales, ecológicas y antropológicas de los

municipios poblanos y andaluces, ya que son componentes indispensables para entender la

participación ciudadana a nivel local; es importante considerar el estudio de los fenómenos

sociales en su dimensión espacial.

Por lo tanto se requiere ubicar las experiencias del proceso histórico en la planeación y

la participación ciudadana. A su vez es fundamental recuperar la memoria histórica de las

localidades municipales, de las organizaciones sociales (conociendo sus orígenes, su actuación

política, sus logros y perspectivas). Así mismo es vital evaluar la importancia y la significación de

la investigación en términos del desarrollo económico de la sociedad y del impulso de los

procesos sociales emergentes de la sociedad civil organizada.

En este marco, se debe reconocer y plantear al ámbito municipal como un espacio

estratégico para promover un ejercicio democrático del gobierno y del poder, así como una

gestión democrática del desarrollo, del hábitat humano y del medio ambiente, ya que en el

municipio se articulan los diversos ámbitos de la vida social, económica, política y cultural de la

población, desde lo sectorial y lo territorial, desde una visión globalizadora y una acción

integradora (gobierno-sociedad, campo-ciudad, desarrollo local-regional-nacional).

Sin embargo, para fortalecer este espacio estratégico es necesario transformar diferentes

aspectos de las realidades local y nacional que hoy sitúan al municipio en un papel muy


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limitado. Es preciso proyectar una estrategia de doble pinza, que consiste en fortalecer de igual

manera a los gobiernos y sociedades locales; se requiere de gobiernos locales fuertes, pero

también, de manera fundamental, es necesario construir ciudadanía fuerte y autónoma; es decir,

construir un poder local fuerte basado en un ejercicio de gobierno democrático y en una

participación social responsable. Se requiere crear una alianza estratégica entre los gobiernos

locales y la sociedad organizada en su territorio en la lucha contra el centralismo, el

autoritarismo y la exclusión.

Es necesario construir a la sociedad desde sus necesidades y potencialidades, a partir

de un estimulo a la fuerza organizativa del pueblo y de la sociedad aglutinada pluralmente, desde

sus requerimientos y propuestas. Ese es el liderazgo que debe ejercer un Ayuntamiento:

construir un gobierno de participación ciudadana organizada. La participación y la gestión social

deben ser estimuladas por los ayuntamientos, con un liderazgo legítimo y con vocación

democrática.

En este sentido es fundamental recuperar, reconocer, valorar y proyectar viejas y nuevas

prácticas sociales y ciudadanas, así como el conjunto de planteamientos y propuestas que

durante décadas han caído en oídos sordos. Propuestas que han sido más fácilmente

practicadas y apropiadas por la sociedad en el ámbito local.

Ante tales planteamientos, resulta hacer una pregunta: ¿Quién tiene la necesidad de la

participación, el gobierno municipal o los ciudadanos?

Este es el punto de partida para la formulación del problema. La participación social y

comunitaria parten del reconocimiento de que existen problemas y necesidades que se tienen

que resolver, independientemente de que se conciban o no como obligación del gobierno, y

hacen uso de su derecho de participación como ciudadanos para resolverlos. La participación

ciudadana que parte de las necesidades del gobierno municipal se formula, generalmente, a

partir de los problemas y necesidades que éste enfrenta a la hora de resolverlos, para ello

promueve la participación de la ciudadanía.

Sin embargo, los límites de la participación social y la participación ciudadana impulsada

por el gobierno son el segundo nudo de este dilema: cómo se concibe al gobierno municipal

como parte del Estado y qué libertad tienen los munícipes para definir sus propias concepciones

e impulsar sus propios programas. Esto es, que los gobiernos municipales como el Estado

mismo, de alguna manera determinen, la forma en que quieren relacionarse con los ciudadanos,

y corresponderá a estas concepciones cómo definir los mecanismos. En algunos casos los


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ciudadanos quieren tener información sobre la cantidad de recursos y la forma en que se

ejercen. En otros casos, la ciudadanía deja que el gobierno municipal haga lo suyo, y no se

involucra demasiado en sus funciones.

La construcción de propuestas articuladas para la relación gobierno- ciudadanía deberá

entonces respetar las formas existentes de participación social y comunitaria que los

ciudadanos, en el ejercicio de sus libertades, han desarrollado para la solución de sus

problemas, la satisfacción de sus necesidades y la interlocución con el gobierno local. Sin

embargo, la preocupación está puesta en las formas en que el gobierno promueve sus

relaciones con la ciudadanía, para evitar la manipulación, la burocratización, el corporativismo y

la simulación.

La participación ciudadana, el poder ciudadano, se manifiesta en su capacidad de influir

en la agenda de gobierno: en definir cuales son los problemas comunes a atacar, las

prioridades comunes a abordar, las necesidades comunes a atender. También se manifiesta en

su capacidad de influir en la decisión de gobierno: cuales han de ser las políticas, programas y

acciones para resolver los problemas, los conflictos y las necesidades; cuáles son los objetivos,

los instrumentos, los tiempos, los modos de acción. Por último, cobra vida y forma, en su

capacidad de participar en la puesta en práctica de las decisiones tomadas, colaborando y

corresponsabilizándose de los programas, haciéndose cargo total o parcialmente de ciertas

acciones, supervisando, vigilando, evaluando, aprendiendo qué es en realidad lo que se puede

hacer por ahora con los recursos disponibles y qué no es posible en algunos casos o en la

mayoría de estos y el tener que esperar razonablemente.

La participación ciudadana o social no es sólo exigible, deseable y provechosa. También

comporta problemas, riesgos y vicios. Hay participaciones constructivas, que se mueven en

beneficio de la comunidad, y otras que producen efectos perversos y desalentadores. A las

participaciones sospechosas e inconducentes pertenece la participación particularista, aquella

que es motivada por demandas particulares y exclusivas que se requieren imponer a como de

lugar, sin tomar en consideración el conjunto, sin enmarcarlas en el interés social, sin estimar

los efectos sobre el equilibrio de la comunidad.


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1.2. Municipio y Desarrollo

1.2.1. El Municipio y la Autonomía

Los enfoques desde los cuales puede definirse al municipio son múltiples, van desde la

perspectiva jurídico-constitucional, hasta las variantes sociológicas, incluyendo las

administrativas. Aunque la verdad es que cada área de estudio enfatiza determinados aspectos y

minimiza o descarta otros.

El municipio es tan rico y diverso, complejo y heterogéneo, que cada definición que de él

se haga contribuye a una versión integral, sin que cada una lo sea por separado.

Desde el primer momento de su realidad sociológica como asociación domiciliaria, dice

el maestro Castorena, se da como municipio natural, independientemente de que se desarrolle

en su seno un propio régimen local en lo político y administrativo.2

Aunque no se puede entender el origen del municipio simplemente como una

organización natural pero tampoco como una creación de la ley.3 Su origen es más complejo, ya

que se puede considerar que no pudo haber ley sin municipio, pero además no puede haber

municipio sin ley,4 y la sola existencia natural de un grupo de personas no es suficiente para

considerarlo municipio. El aspecto formal de la ley es indispensable para que el municipio exista,

según la concepción del Estado moderno.

Las personas, por el simple hecho de serlo, tienen derechos inalienables, es decir el

derecho a pertenecer a una nacionalidad, pero solo será ciudadano de esa nación hasta que

obtenga la mayoría de edad y por ello acceder a ejercer sus derechos políticos En otras palabras,

cumplir la mayoría de edad es necesario de acuerdo a lo dictado por la ley para que el

ciudadano tenga capacidad de ejercicio. De esta manera, el Estado condiciona igual la existencia

de un municipio. 5

De acuerdo a la anterior comparación, el municipio no tendrá su capacidad de ejercicio

hasta que la misma no sea reconocida por la ley; pero así como las personas tienen derechos

fundamentales, el municipio goza de la garantía institucional,6 y aunque el municipio surja del

reconocimiento de ley por parte del Estado, éste no podrá disminuir sus capacidades naturales

ya que atentaría contra su esencia.

2 CASTORENA, Jesús. (1982). El Problema Municipal Mexicano, BANOBRAS, México, p. 43 3 CARBONELL, Miguel (comp.) (2002). Teoría de la Constitución. Ensayos Escogidos. Ed Porrúa. México, p. 12 4 Ídem. 5 MUSALEM JOP, César, Ponencia: “Universidad y Municipio”, Encuentro Internacional de Red-E-Mun. San José, Costa Rica, 2002 6 SCHMITT, Carl. (1992). Teoría de la Constitución, Ed. Alianza, Madrid, p. 170


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Por otro lado, la garantía institucional del municipio nace y es reconocida por el Estado

como parte del mismo, y es protegido en la esfera de sus competencias naturales de la

intromisión de otros poderes del Estado. Por lo tanto, el nacimiento natural del municipio y su

reconocimiento por parte de la ley son un binomio en el que uno necesita del otro para su

existencia, y donde el reconocimiento en la ley por parte del Estado no podrá atentar contra de

los atributos básicos y elementales de instituciones anteriores al mismo.7

Para puntualizar, el municipio es la unión natural de personas que responden a ese

instinto natural de socialización de los seres humanos, son comunidades perfectas porque

responden a ese llamado a conformarse y constituirse como sociedad. Por lo tanto, el Estado

reconoce y debe ser el conductor de tales características plasmándolas en la ley, dichas

características básicas del municipio son:

a. La autonomía política

b. La autonomía administrativa y

c. La autonomía financiera

Otra definición sitúa al municipio como la base del edificio social, como asociación

inmediata a la familia,8 y a su vez tiene una asociación de vecindad, en donde el municipio tiene

las siguientes características:

a. Esta constituido por vínculos locales fincados en el domicilio

b. Asentado en un territorio jurídicamente delimitado

c. Con derecho a un gobierno propio, representativo y popular y

d. Reconocido por el Estado con base en su organización política y administrativa.9

Además se le define como la entidad política primaria o básica y autónoma de la

organización nacional, dotada de personalidad jurídica propia, es el primer espacio donde la

sociedad recurre a la solución de sus necesidades y problemas. Y es considerado como el

ámbito natural para el desarrollo de la vida comunitaria, pues posee territorio, población y un

gobierno.

A pesar de cómo se anotaba anteriormente, sobre los atributos básicos de los

municipios, es necesario entender y explicar el concepto de “Autonomía”. En la Grecia clásica, la

autonomía fue concebida como soberanía, entendida como la capacidad de darse leyes o una

independencia material de la comunidad. Fue hasta la revolución francesa, cuando se afirmó la 7 QUINTANA ROLDÁN, Carlos. (2001). Derecho Municipal. Ed. Porrúa. México, p. 15 8 ESCUD, Bartolí. (1981). “Los Municipios de España”, citado por CAMPOS OCHOA, M. El Municipio, su evolución institucional, BANOBRAS, México, pp. 510-511 9 CAMPOS OCHOA, Moisés. (1968). La Reforma Municipal, Ed. Porrúa, México, p. 23


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autonomía del individuo frente al Estado, para que posteriormente fuera reconocida a entes

intermedios entre el individuo y el Estado. Además dentro de la corriente iusnaturalista se ubicó

a la autonomía dentro de un postulado político que se presentaba como un derecho de los

municipios frente al Estado (pouvoir municipal)10, y la idea inglesa del self government11 reforzó

los lazos de autonomía con la elegibilidad de los cargos al gobierno local.

Autonomía, siguiendo la etimología griega Autos: Propios y Nomos: Ley, es la posibilidad

de darse normas así mismos, y la Real Academia de la Lengua Española, la define como

“Potestad de los municipios, las provincias y regiones para regir sus intereses peculiares

mediante normas y órganos propios de gobierno”. Ser autónomo implica la ausencia de tutelas,

aunque exista una tutela mediatizada. Solo los Estados son Soberanos, porque tienen la

legitimidad para ello.12

La autonomía es el atributo de toda agrupación social, la que por la misma naturaleza de

su creación nace con ella, como una forma de identidad e independencia13. Su primera decisión

de autonomía será definir sus características como comunidad; la autonomía será una cualidad

del grupo social adquirida por su propia creación y por el hecho mismo de su existencia.14

Cabe destacar que no se debe confundir o usar como sinónimo autonomía con

autarquía, aunque ambos conceptos nos conducen a la idea de descentralización, la autonomía

tiene una carga política e idea de gobierno, y mientras que la autarquía contiene una carga

básicamente económica y administrativa.

Se puede afirmar que autonomía es la titularidad del municipio de gestionar y resolver

los asuntos de carácter local, mediante sus representantes electos democráticamente, quienes

deberán encargarse de la organización y reglamentación sin tutela alguna de la vida social,

garantizar la seguridad de las personas, así como administrar libremente sus recursos y sobre

todo ejercer sus competencias constitucionales.

1.2.2. El Municipio y el Desarrollo

10 VANDELLI, Luciano. (1992). El Poder Local, su Origen en la Francia Revolucionaria y su Futuro en la Europa de las Regiones. Ministerio para las Administraciones Públicas. Madrid, p. 28 11 PÉREZ OLEA, Manuel, prol. A Jackson, E.W. (1962) La estructura del Régimen Local Inglés. Instituto de Estudios de Administración Pública Local. Madrid, p. 15 12 BÉNITEZ DE LUGO, José. (1986) El Municipio y sus Elementos Esenciales. Mateu Cromo Ed. España, p. 48 13 DE TOQUEVILLE, Alexis. (1963). La Democracia… 14 MORELL OCAÑA, Luis. (1984). La Administración Local, temas clave de la Constitución Española. Ed. Tecnos. Madrid, pp. 16 y ss.


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Con base en lo anterior, y sí un municipio goza de autonomía, es capaz de encauzar y

promover el desarrollo de su comunidad y Perroux lo entiende como la introducción y difusión

de innovaciones que producen en una sociedad cambios que la hacen avanzar, según los juicios

de valor prevalecientes en ella. Estos juicios de valor son generados a través del proceso político

que vive esa sociedad, y de ellos se derivan las metas de desarrollo propuestas15.

Schumpeter (1949) y Perroux (1964) describieron el proceso de desarrollo económico,

como una serie de cambios, -incluso en el espacio geográfico- que conducen a un crecimiento en

el ingreso total y en el valor agregado a la producción, y que además producen mejoras en el

bienestar de la población en su conjunto. Es decir, para que el crecimiento económico se

traduzca en desarrollo, debe ir acompañado de una distribución más equitativa de la riqueza16.

La condición indispensable del desarrollo es la expansión de las capacidades o

habilidades (productivas, políticas, sociales y técnicas) de las personas y sociedades para

aprovechar sus recursos (fortalezas) y las oportunidades externas para lograr su desarrollo y son

los indicadores de calidad de vida los más importantes a analizar. En esta noción las personas y

sociedades son sobre todo agentes activos y principales, a la vez que beneficiarios del desarrollo.

El desarrollo debe medirse más en función de la capacidad de las personas y grupos

sociales de "hacer y ser" antes que en el "tener"17 (muchas veces no hace falta "tener" más para

"ser" o "hacer" más). Esto no significa que el crecimiento económico no sea importante, todo lo

contrario, sin embargo el proceso de fortalecimiento y ampliación de los recursos productivos,

debe hacerse en concordancia con el principio que son las personas los sujetos y beneficiarios

del incremento económico, por lo tanto la producción y prosperidad material son instrumentos

para solventar esta vida de las personas. En este enfoque lo importante para medir la calidad de

vida no es solo la cantidad de medios materiales que tienen las personas, sino que logros o

realizaciones alcanzan a partir de ellos: como las personas controlan sus circunstancias y son

libres frente a ella. Por lo tanto las mercancías son los medios para alcanzar la libertad y las

capacidades son expresiones de la libertad misma de las personas.

El desarrollo se mide entonces en función de los productos o resultados logrados en la

vida de las personas (en su calidad de vida) y no solo en la disponibilidad y uso de los medios

(bienes y servicios). En síntesis en esta perspectiva el desarrollo depende más de lo que somos y 15 BOISIER, Sergio, (1978). “La teoría de los polos de crecimiento y las estrategias de Desarrollo Regional en América Latina”, en Los Polos de Crecimiento la Teoría y la Práctica en América Latina ILPES, pp. 9 y ss. 16 Ídem. 17 FUENTES RAMIREZ, Celso. (1994)La Elaboración de Planes de Desarrollo Municipal, Centro Estatal de Desarrollo Municipal, Secretaria de Gobernación. Puebla, México, p. 10


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hacemos y de nuestras capacidades para lograr lo que queremos ser y hacer, que de lo que

poseemos ahora18.

El concepto de desarrollo se puede definir entonces como: La creación y existencia de

las condiciones culturales, espirituales, sociales, económicas, científicas y políticas que permitan

a las personas y a la sociedad, la capacidad de perfeccionamiento y autorrealización.19

Este término presenta en sí el dinamismo y la capacidad de una persona o sociedad

para su transformación y abarca ámbitos más allá de los estrictamente económicos.

Por lo tanto el desarrollo no es un estado de armonía fijo, sino un proceso de cambio por

el que la explotación de los recursos, la dirección de las inversiones, la orientación de los

procesos tecnológicos, las acciones del gobierno y la modificación de las instituciones

concuerdan con las necesidades de las presentes como de las futuras generaciones.

Ahora bien, para que se pueda incidir en la consecución del desarrollo arriba planteado

es indispensable que el municipio ó los municipios establezcan un proceso de desarrollo, en

donde, la planificación resulta una condición necesaria para imprimirle una dirección

determinada al mismo. Se pueden iniciar esfuerzos de planeación para determinar las

estrategias que orienten el proceso del desarrollo municipal o esperar a que se sucedan los

acontecimientos sin que se pueda incidir sobre los mismos. La planeación es, en este sentido,

indispensable aunque no esencial; por lo que constituye sólo una opción.

El concepto de dirección del proceso de desarrollo implica la definición de un proyecto

social, que a su vez supone una estructura de relaciones de poder, un sistema básico de toma

de decisiones, relaciones con el exterior y una definición precisa sobre las relaciones sociales (en

los ámbitos que se determinen) que caracterizan la sociedad que se busca construir o se

pretende alcanzar. El cambio de dirección supone redefinir o cambiar el proyecto social en

ejecución. Por lo que ahora la preocupación central es la dirección que se pretende darle al

proceso de desarrollo20.

El proceso de desarrollo debe establecer y adoptar las medidas económicas necesarias

que permitan a la población elevar su calidad de vida, y en este proceso algunos autores

enfatizan que es indispensable la búsqueda del desarrollo económico local, el cual puede

definirse como aquel proceso reactivador de la economía y dinamizador de la sociedad local, que

mediante el aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos existentes en una determinada 18 Ídem. 19 Op. Cit. BOISIER, Sergio, (1978). “La teoría de los polos de crecimiento… 20 MATUS, Carlos. (1993). Estrategia y Plan. Ed. Siglo XXI, 10ª. Edición. México, pp. 15 y ss.


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zona es capaz de estimular su crecimiento económico, crear empleo y mejorar la calidad de vida

de la comunidad local21.

Al tratarse de un concepto relativamente novedoso no existe, sin embargo, una definición

comúnmente aceptada. Siguiendo a otros autores el desarrollo económico local también podría

definirse como “un proceso por el que el gobierno local establece iniciativas, promueve

actividades económicas y sociales y conecta con el sector privado en proyectos conjuntos o

incentivándolos con objeto de crear nuevos empleos y regenerar la estructura socio-económica

de la zona”.22

Igualmente se podría concebir el desarrollo económico local como “un proceso de

crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora del nivel de vida de la

población local en el que se pueden identificar al menos tres dimensiones: una económica, en la

que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales

con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra,

sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y

finalmente, una dimensión político-administrativa en donde las políticas territoriales permiten

crear un entorno económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el

desarrollo local”.23

Ahora bien, independientemente de las diferencias conceptuales, en la práctica el

desarrollo económico local es siempre un proceso que supone la formación de nuevas

instituciones, el desarrollo de industrias alternativas, la mejora de las capacidades de la mano de

obra existente para hacer mejores productos, y la promoción de nuevas empresas.24

Todo proceso de desarrollo económico local tiene tres objetivos generales: la

transformación del sistema productivo local, el crecimiento de la producción y la mejora del nivel

de vida y de empleo de la población25 con el fin último de crear puestos de trabajo cualificados

21 ALBUQUERQUE, F. (1999). Desarrollo Económico Local en Europa y América Latina. Ed. Consejo Superior de Investigaciones Científicas. Madrid, pp. 21 y ss. 22 ALLENDE, J. (1988). “Desarrollo Económico Local y Reestructuración Urbano Regional”, en: La Ciudad Instrumento de Recuperación Económica y Creación de Empleo. Ed. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. España, copias sin número de paginas. 23 VÁZQUEZ BARQUERO, Antonio. (1999). Desarrollo, Redes e Innovación, Lecciones sobre Desarrollo Endógeno. Ed. Pirámide. Madrid, p 7. 24 BLAKELY, E. J. (1988). Planning Local Economic Development. Theory and Practice. Ed. SAGE, New York, p 33 25 VÁZQUEZ BARQUERO, A. (1993). Política económica local : La respuesta de las ciudades a los desafíos del ajuste productivo. Ediciones Pirámide. Madrid, pp. 39 y ss.


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para la población, alcanzar una estabilidad económica local y construir una economía local

diversificada.26

Estos tres objetivos pueden considerarse como básicos dentro del desarrollo económico

local. Sin embargo, una vez realizado el diagnóstico de cada territorio, y en función de los

sectores dominantes en la economía local, de las conexiones existentes entre la economía local y

el exterior y del potencial de crecimiento económico existente,27 se identificarán sin duda otros

objetivos específicos que habrán de incluirse en la estrategia de desarrollo que se defina

posteriormente.

La amplitud y complejidad de sus objetivos, tanto generales como específicos, explica

que las políticas de desarrollo local hayan de ser necesariamente políticas de mediano y largo

plazo, en donde se utilicen productivamente todos los recursos disponibles en la localidad y se

controle el flujo de recursos del sistema local con el exterior en aras de una mayor eficiencia.

Otro de los grandes objetivos de la política de desarrollo local que no debe olvidarse es la

promoción de la actividad empresarial, sobre todo porque son las empresas las que juegan el

papel más dinámico en los procesos de desarrollo y cambio estructural. Y las que generan el

empleo y la riqueza que necesita la comunidad local.

Cuando los procesos de desarrollo local ya han sido puestos en marcha debe ponerse

énfasis en aspectos, tales como la mejora del funcionamiento de los mercados de productos y

factores o en la promoción de aquellos servicios reales y financieros de los que presenta

carencias el sistema de empresas. Igualmente es necesario promover el surgimiento de un

empresariado local capaz de convertirse en la fuerza dinamizadora del proceso de desarrollo

local.28

Es preciso tener en cuenta que el éxito de esta política sólo será posible si la comunidad

local la asume como propia, y la necesaria existencia de un grado significativo de autonomía,

que la haga compatible con los objetivos marcados por la autoridad local para que no entren en

contraposición con otros objetivos o acciones que emanan de otra autoridad superior.29

Lo que el desarrollo económico local pretende en última instancia es llevar a la práctica

una política que reconstituya un tejido local activo, en el que los proyectos se apoyen unos con

otros de forma solidaria y donde puedan regularse los equilibrios sociales y económicos a nivel

26 Op. cit. BLAKELY, E. J. Planning….p. 33 27 Idem 28 Op. cit. VÁZQUEZ BARQUERO, Antonio. Desarrollo, redes…… 29 Idem.


15

general, respetando a los individuos y colectividades, la armonía del empleo, y la vida cultural y

social de cada comunidad local.

Todas las comunidades territoriales disponen de un conjunto de recursos que

constituyen su potencial de desarrollo endógeno. Ante la dificultad y la incapacidad de atraer

inversiones del exterior durante los últimos años, el objetivo de las comunidades locales se ha

centrado precisamente en la satisfacción de sus necesidades básicas mediante el desarrollo

autocentrado y la promoción de sus propias capacidades30.

Cuando se habla de recursos en un proceso de desarrollo económico local se está

haciendo referencia a un concepto extremadamente relativo, dado que su valor depende, casi

exclusivamente, de las posibilidades existentes dentro de una determinada zona y de la

estrategia de desarrollo fijada para la misma.

La existencia de recursos en un área concreta no es una condición suficiente por sí

misma para que se origine un proceso de desarrollo económico, pero sí una condición

necesaria, de tal manera que aunque su existencia es imprescindible, si dichos recursos no se

utilizan de manera adecuada dentro de un conjunto coherente no se llegará a una solución

satisfactoria. El contexto en el que debe insertarse el entramado de recursos de los que dispone

una comunidad concreta es el de una estrategia de desarrollo económico donde se delimite la

utilización conjunta de todos los factores productivos.

El ámbito de los recursos locales es muy amplio y variado abarcando desde elementos

físicos donde se incluyen las infraestructuras de todo tipo, hasta factores de índole tecnológica,

económica-financiera y los recursos humanos y socioculturales entre otros. Todos estos factores

son, sin duda alguna, un elemento importante en cualquier proceso de desarrollo local siempre

que sean integrados de forma adecuada, se ajusten a cada espacio y se complementen e

interactúen con el resto de los instrumentos existentes en el área.

A pesar de la importancia conjunta de todos ellos, en los procesos de desarrollo

económico local, hay que destacar la especial significación de los recursos humanos, que están

llamados a desempeñar un papel central, al ser uno de los factores básicos y determinantes.

En concreto, a nivel local se identifica la existencia de una determinada estructura

productiva, mercado de trabajo, capacidad empresarial, recursos naturales, estructura social y

política, tradición y cultura, en base a los cuales puede articularse el crecimiento económico

local y, en consecuencia, la mejora del nivel de vida de la comunidad.

30 Idem.


16

De esta manera, potenciando los recursos existentes, en muchos casos hasta ahora

olvidados, una comunidad por iniciativa propia puede encontrar soluciones a sus problemas a

través de nuevas ideas y proyectos31. Sin embargo, el desarrollo local no debe limitarse al mero

aprovechamiento de los recursos, sino que debe entenderse también como la posibilidad que

tiene el potencial endógeno existente en el área para ser movilizado en aras a satisfacer las

necesidades básicas de la población.

1.2.3. El Municipio y la Gobernabilidad

Es necesario para que en un municipio se pueda concebir el proceso de desarrollo como

una posibilidad, que existan las condiciones básicas para su consecución en donde la

gobernabilidad es una premisa indispensable. Es decir, el gobierno puede o no cumplir con sus

funciones de manera adecuada persistiendo, esto es, cambiando pero siendo el mismo. Si

cumple con sus funciones dentro de una normalidad, si el sistema es Estable, Legítimo, Eficiente

y Eficaz, el sistema posee gobernabilidad. Un sistema que no puede tomar los insumos y

convertirlos en productos no posee gobernabilidad.

Los problemas de gobernabilidad son problemas que afectan al régimen político y dentro

de éste a la estructura de autoridad y a los actores sociales que intervienen en la determinación

de las acciones de gobierno. Por eso el problema radica en las estructuras de autoridad, en

como éstas se determinan y establebecen las acciones políticas que llevan adelante, de manera

de conformar y mantener un cierto Paradigma de Gobernabilidad. De esta manera el Gobierno

puede ser gobernable y puede querer garantizar la gobernabilidad Democrática. Esto es, puede

cumplir sus funciones o no, y puede ser Estable, Eficaz, Eficiente y Legítimo o no32.

Para que un sistema político este en equilibrio y sea gobernable es necesario que el

régimen posea gobernabilidad y a su vez el régimen precisa un gobierno que tenga asegurado

cierto nivel de gobernabilidad.

Se pueden distinguir dentro del concepto cuatro aspectos importantes y que han

concentrado, muchas veces individualmente, la atención de autores, pensadores e instituciones.

• Legitimidad

• Eficiencia

• Eficacia

• Estabilidad

31 Op. Cit. VÁZQUEZ BARQUERO, A. (1993). Política económica local… 32 PRATS, Joan. (1997). “Gobernabilidad Democrática en la América Latina”, Finisicular. Ed. PNUD, en Gobernabilidad y desarrollo democrático en América Latina y el Caribe, Nueva York, pp. 10 y ss


17

Antonio Camou ha encontrado para cada una de estas categorías una tradición política.

A la gobernabilidad con énfasis en la eficacia la rastrea en la tradición de la "Razón de Estado".

A la que pone el énfasis en la legitimidad la rastrea en la tradición del "buen gobierno" y

finalmente, a la tradición de la estabilidad, la encuentra en los autores de la antigüedad clásica,

de la modernidad, y en la preocupación por la estabilidad de la Ciencia Social del mundo

contemporáneo33.

Se debe entonces entender la legitimidad, recordando a Weber, como parte esencial de

la relación de dominación. Además, es la creencia en que a los gobernantes les corresponde el

lugar que ocupan y que representan efectivamente a los ciudadanos en virtud del procedimiento

que determina el acceso a los cargos. Por otro lado, implica también el apoyo de los ciudadanos

al gobierno, en forma individual, grupal, corporativa, etc. Y es importante destacar, en virtud de

la extensa literatura referente a las transiciones democráticas, la diferencia entre Legitimidad de

Gobierno, sobre la que tratamos aquí, y Legitimidad de Régimen (Democrático). Implicando este

último el apoyo o no al régimen, es decir a las reglas de juego democrático y de acceso al poder

gubernamental, más allá de quien ocupa las responsabilidades de gobierno momentáneamente.

Es claro sin embargo, como muchos autores han intentado (exitosamente) explicar que existe

una fuerte relación, quizás recíproca, entre Legitimidad Gubernamental y Legitimidad de

Régimen.

Como sostiene Juan Linz: "Los miembros de una sociedad otorgan o reiteran la

legitimidad de día en día. La legitimidad no existe con independencia de las acciones y actitudes

de personas concretas. Los regímenes, por tanto, gozan de más o menos legitimidad por el mero

hecho de existir. En una democracia es muy posible que fluctúe rápidamente la cantidad e

intensidad del apoyo concedido a gobiernos, líderes, partidos y medidas políticas, mientras que

la legitimidad del sistema no se altera. Hay una clara interacción entre el apoyo al régimen y el

apoyo a los partidos en el gobierno, que en ausencia de otros indicadores lleva a usar los

resultados electorales y las respuestas de opinión pública como evidencia indirecta de la

legitimidad del sistema. Por consiguiente, la pérdida de apoyo de todos los actores políticos en

un régimen democrático puede muy fácilmente llevar a una erosión de legitimidad, de igual

33 CAMOU, Antonio. (1998). “Gobernabilidad y Transición Democrática en México”. Revista de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México, No. 12.


18

forma que un amplio apoyo a un gobierno, especialmente más allá de los que le apoyan con su

voto, es muy probable que contribuya a reforzar la legitimidad."34

Camou entiende que este elemento de la gobernabilidad democrática se basa en "una

tradición de la Justicia y de la legitimidad de un ordenamiento político social, la tradición del

respeto a los derechos humanos y de la obligación gubernamental de proveer el bienestar

general, en suma, la tradición del buen gobierno." El énfasis en la legitimidad es la preocupación

por la calidad de gobierno, por el sostenimiento de derechos sociales considerados básicos35.

Cuestiones que atentan contra la legitimidad son por ejemplo cuando el gobierno no es

propiamente elegido, cuando no trata las cuestiones sociales o políticamente problemáticas,

cuando no hace cumplir las leyes y mandatos, cuando ciudadanos o grupos tienen reclamos que

no son escuchados y por ende no se sienten representados por el gobierno.

Es muy importante en este punto ser claro en las definiciones. La eficiencia, es la

capacidad del sistema político en general, o gobierno, de llevar a la práctica exitosamente las

medidas que han decidido ser implementadas. La eficiencia tiende a destacar los resultados

más que la planificación de las medidas políticas. En este sentido es un factor relevante el

conocimiento práctico y la solución de problemas de información imperfecta dado por la

repetición/reiteración de la experiencia de interacción entre los actores, es decir, la

profesionalización de la política y el conocimiento y confianza mutua de los actores políticos

como así también el conocimiento del aparato administrativo del Estado y su funcionamiento36.

Las acciones que comprometan a los poderes externos al sistema político, deberán ser

alentadas desde los dirigentes políticos, planteando un nuevo esquema de alianzas que incluya a

actores ausentes en la actualidad en el proceso de toma de decisiones (incipientes actores

sociales, organizaciones informales de sectores excluidos, la universidad, etc.). Ello colaborará,

junto a otras medidas propuestas, (consultas populares, revocación de mandatos, etc.) en la

recuperación de la credibilidad de la política. En síntesis: sin una reconstrucción de la legitimidad

de ésta, se hace difícil pensar la construcción de acciones tendientes a la regulación de los

poderes externos. La apatía social, el antipartidismo y la configuración incompleta de nuevos

actores sociales, debilita la legitimidad de los gobiernos. Los partidos, así, son considerados

como la principal vía de canalización de las demandas.

34 LINZ, Juan José. (1996) La quiebra de las Democracias, Ed. Alianza. España, copias sin números de pagina. 35 CAMOU, Antonio. (1995) “Gobernabilidad y Democracia”. Colección: Cuadernos de divulgación de la cultura democrática” N° 6. Instituto Federal Electoral, México. 36 Op. Cit. PRATS, Joan. Gobernabilidad…


19

La eficacia entonces, se refiere a la capacidad de un sistema político, régimen o,

gobierno, de encontrar soluciones a las cuestiones políticamente problemáticas. La eficacia pone

énfasis en la capacidad del gobierno de formular las políticas y ocuparse de su función que le es

propia. Así, un gobierno sin experiencia, paralizado, bloqueado, acéfalo, errático o impermeable

a las demandas será más ineficaz, pues no será capaz de formular políticas apropiadas.

Asimismo, la eficacia puede ser entendida como un "criterio de eficacia instrumental dictado por

la necesidad de mantener el poder37."

Esto significaría que la eficacia es la capacidad de elegir los medios más adecuados para

lograr el objetivo (teniendo en cuenta a Maquiavelo): mantener el poder. Más bien, la eficacia

implica la correcta elección de los medios orientados al fin político del gobierno y, a la vez, a la

satisfacción de las demandas cualquiera que ellas fueran.

Por estabilidad se debe entender simplemente la capacidad de un sistema político,

régimen, y en nuestro caso gobierno, de adaptarse flexiblemente respecto a los cambios y las

exigencias del ambiente y durar de esta manera en el tiempo. La idea de perdurabilidad significa

cambiar cuando debe pero no tanto como para no ser el mismo. Además, la idea de estabilidad

implica la previsión de la conducta gubernamental por parte de los actores sociales, políticos y

económicos. Así, nuevamente, igual que con la eficiencia, esto favorece la confianza y

cooperación entre los actores, ayudando a la conformación de un Paradigma de

Gobernabilidad38.

1.2.4. El Municipio y la Gobernanza

Ahora bien, una vez descrita la importancia de la gobernabilidad, es necesario situar al

lector, sobre todo latinoamericano en el concepto de Gobernanza39, ésta es entendida según el

Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea como: “las normas, procesos y comportamientos que

influyen en el ejercicio de los poderes en el ámbito europeo, bajo los principios de apertura,

participación, responsabilidad, eficacia y coherencia; principios que refuerzan el de

proporcionalidad y subsidiariedad”. Término que se acuño desde mediados de los 90,

especialmente en Europa, en donde ha ido emergiendo un consenso creciente en torno a que la

eficacia y la legitimidad del actuar público, que se fundamenta en la calidad de la interacción

entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la

sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos

37 Op. Cit. CAMOU, Antonio. (1995). Gobernabilidad y… 38 Idem. 39 Libro Blanco Sobre la Gobernanza Europea. (2001). En http://www.europea.eu.int/comm/governance


20

como gobernanza40, gobierno relacional o en redes de interacción público-privado-civil a lo largo

del eje local/global. La reforma de las estructuras y procedimientos de las Administraciones

Públicas pasan a ser consideradas desde la lógica de su contribución a las redes de interacción

o estructuras y procesos de gobernanza41.

Esto no quiere decir que se abandone la consideración de la estructura, las funciones y

los procesos de las organizaciones administrativas, sino que el estudio y la reforma de éstos se

sitúa en el ámbito de las interacciones entre lo público-privado-civil, es decir, de los desafíos que

dicha interacción presenta para la actualización de las organizaciones públicas y sus

capacidades de la gobernación tradicionales.

A todo esto se alude con la referencia cada vez más generalizada en el lenguaje político

y administrativo a la gobernanza, al gobierno interactivo, al gobierno emprendedor, al gobierno

socio o facilitador. A ello corresponde también el actuar diario de los directivos políticos y

gerenciales de nuestras administraciones públicas. Es una propuesta para que la gobernación,

aún en situaciones económicas que no están consolidadas, caso de México, ya que permite dar

un rumbo a la sociedad, mediante las sinergias que el gobierno logre con los diferentes actores

sociales, en donde se identifiquen los problemas públicos, se establezcan las prioridades de las

políticas públicas y en general se incentive al gobierno para generar, articular y consensar junto a

la sociedad las mejores alternativas de desarrollo, en donde el gobierno sea un aglutinador,

coordinador y facilitador de los esfuerzos.42

Los nuevos modos de la gobernación que se reconocen crecientemente como

"gobernanza" no significan anulación sino modulación y reequilibrio de los anteriores (burocracia

y gerencia). La gobernanza, en la medida en que pueda ser considerada un paradigma43, no

tiene pretensiones de universalidad. En realidad sirve para comprender positivamente y reformar

normativamente la estructura y procesos de la gobernación en todos aquellos ámbitos en que la

burocracia o la nueva gerencia pública resultan inapropiados. Dichos ámbitos incluyen desde

luego todas las actuaciones públicas relacionadas con los temas más complejos, diversos y

40 La Real Academia de la lengua Española 22ª. Edición. Define a la Gobernanza como el arte o manera de gobernar que tiene por objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía. 41 AGUILAR VILLANUEVA, Luís F. (2006). Gobernanza y Gestión Pública. Ed. Fondo de Cultura Económica. México, pp. 69 y ss. 42 Ídem. 43 PUIG, Antoni. (2004). Marketing de Servicios para Administraciones Públicas con los ciudadanos. Junta de Andalucía, Consejería de Gobernación. España, citado por GARCIA PIZARRO, María. (2007), en La Planificación Estratégica y el Arte del Buen Gobierno, Estudios y Comentarios. No. 10. Unión Iberoamericana de Municipalistas. Granada, España, p. 25


21

dinámicos de nuestro tiempo. De ahí que con razón pueda decirse que la gobernanza es el modo

de la gobernación, si no único, sí el característico de nuestro tiempo44.

En la actualidad se tiene la percepción que el mundo social está lleno de fuerzas y que

existen agentes públicos, sociales y productivos, con la plena capacidad de autoregularse y

resolver problemas, lo que implica la necesidad por parte del Estado de contar con la capacidad

de organización y sistematización que le brinden la oportunidad de gobernar, junto con la

sociedad, en donde el mismo Estado sea un coordinador y aglutinador de las acciones.45

El gobierno debe seguir siendo una instancia indispensable,46 en ciertos ámbitos para la

coordinación de los esfuerzos ciudadanos, particularmente en la seguridad pública o en la

prestación de servicios públicos; sin embargo debe dejar de controlar la definición y la

realización del rumbo que la sociedad requiere, ya que la conducción social implica la definición

y realización de lo deseable para la vida en sociedad, por parte de todos los actores de la misma.

En el mundo contemporáneo, el Estado esta sujeto a los cuestionamientos valorativos,

informativos, operativos, cognoscitivos de los centros de educación superior, investigadores,

organizaciones empresariales, de la sociedad civil y de los entes políticos, mismos que pueden

conferir una mayor capacidad de respuesta y legitimación, razón por la que el cambio en el estilo

de gobernar, pasando del sistema centralista y único en la toma de decisiones, a un sistema de

coordinación de la sociedad, permitirá una adecuada relación entre gobierno y sociedad; y de

esta forma resolver mediante el consenso y el disenso los problemas sociales47 y articular por lo

tanto, mejores oportunidades de desarrollo.

Por lo tanto la gobernanza debe entenderse como un proceso social de definición de

objetivos de la vida en común, así como la manera de establecer adecuadas políticas públicas

que resuelvan problemas y establezcan rumbo y firmeza al desarrollo de nuestra sociedad48.

1.2.5. El Municipio y la Política Pública

Como se estableció en el apartado anterior, la gobernanza es el proceso para elaborar

las políticas públicas que resuelvan adecuadamente los problemas, dichas políticas públicas

forman parte del qué hacer del Estado49, desde la puesta en práctica de planes hasta la omisión

44 GARCÍA PIZARRO, Maria. (2007). La Planificación Estratégica y el Arte del Buen Gobierno. Estudios y Comentarios, No. 10. Unión Iberomericana de Municipalistas. Granada, España, pp. 23 y ss. 45 Op. Cit. AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2006). Gobernanza y … 46 Ídem. 47 Entrevista del Autor con César Musalem Jop, Vocal Ejecutivo del Centro Estatal de Desarrollo Municipal del Estado de Puebla. Septiembre de 2007. 48 Op. Cit. AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. Gobernanza y… 49 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2005). “Las Políticas Públicas: su Aporte”. Aparecido como capítulo en Democracia, Desarrollo y Políticas Públicas. Universidad de Guadalajara, México, pp. 1 y ss.


22

de los mismos ante las demandas sociales. De cualquier forma es posible establecer una

conceptualización más o menos consensuada, de que "lo político" y "la política" se refiere a

principios de un determinado gobierno, orientada para atender fines y una población específica.

O sea, es un medio para llegar a una determinada meta económica o social.

La expresión de gobernar por políticas públicas corresponde al propósito de restablecer

la naturaleza pública del gobierno y la administración, en oposición a las formas arbitrarias o

particularistas de gobernar mediante esquemas de acuerdo a la observación de la ley.

El centro de la disciplina y el ejercicio profesional de la políticas públicas es la actividad

intelectual del análisis de las políticas con el propósito de conocer los efectos que tendrían las

situaciones sociales que un gobierno y su sociedad deseen realizar en razón de su valor publico

o simplemente por que mostraba una solución de problemas y errores públicos indeseados.50

En un principio el objetivo de la política pública fue mejorar la calidad de la decisión

política de los gobiernos en dos rubros fundamentales:

Calidad intencional de la decisión que hace hincapié por el respeto a los valores

públicos.

Calidad técnica causal que es la selección eficiente y eficaz de las situaciones públicas o

legalmente preescritas.

La disciplina y profesión de las Políticas Públicas es el análisis causal que se clasifican

en eficacia social y eficiencia económica. La primera consiste en definir con exactitud las

realidades empíricas de la situación social, y la segunda consiste en definir con base en la

información, razonamiento y cálculo las acciones para producir las realidades que integran el

objetivo51.

En sí, el trabajo de la política pública consiste en convertir el juicio de valor en un juicio

de hechos, siendo el análisis de ésta de forma empírica, que se presenta como disciplina

científica sin perder los ideales de la sociedad en los que se enfocan los gobiernos y la política.

Las operaciones intelectuales del análisis de la política pública se clasifican en cuatro

tipos52:

1) El análisis jurídico.- Determina la legalidad de la política y los cambios jurídicos para

hacer posible una política de mayor impacto.

50 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. Marco para el Análisis de las Políticas Publicas. Copias sin referencia. 51 Ídem. 52 Ídem.


23

2) Análisis económico.- Eficientar el empleo de los recursos públicos para solucionar

adecuadamente las demandas sociales y problemas públicos.

3) Análisis organizacional-administrativo.- Define lo que una determinada organización

puede realizar para implementar la política decidida.

4) Análisis politológico.- Prevé los grados de aceptación y rechazo que la política puede

encontrar en los sectores de sociedad, política económica y civil.

La ejecución de la política pública tiene dos momentos: un discurso, o sea una forma de

cómo transformar una demanda en un propósito de acción y registro de la agenda de decisiones

de un gobierno; y una práctica, que es una forma para que los diferentes actores que se

interrelacionan, formulen sus problemas, exijan soluciones, instrumentos y materialicen la

política.

No todos los problemas son públicos, no todos los problemas públicos se constituyen en

demandas sociales y no todas las demandas sociales son tratadas por el gobierno. Por esta

razón es que quizás el discurso sea la etapa más importante en el proceso de políticas, ya que

determina el éxito o fracaso de un problema público para convertirse en política pública y

obtener alguna solución. Si esta etapa fracasa no hay etapas siguientes.

La fase de identificación de un problema se concreta en la elaboración de una agenda

gubernamental que queda integrada por cinco conceptos claves: la percepción de los sucesos; la

definición de un problema; la agregación de intereses; la organización de las demandas; y, la

representación y acceso ante las autoridades públicas53.

No todos los problemas son percibidos como públicos, para algunos existe un problema

y para otros es más bien un beneficio; por otro lado, la sociedad normalmente trata de encontrar

soluciones a los problemas con los que se enfrenta, pero sólo si es que esto es insuficiente se

tiene la percepción de estar tratando con un problema de carácter público. Asimismo, para que

el problema se perciba de forma clara, se trate de definirlo y pueda generar agregación de

intereses, es necesario que la población que percibe ese problema público sea mayoritaria

respecto a aquellos que lo perciben como un beneficio.

Una política pública no es cualquier acción del gobierno, que puede ser singular y

pasajera, en respuesta a particulares circunstancias políticas o demandas sociales.

53 AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. Políticas Públicas, Poder Local y Participación Ciudadana. Copias sin referencia.


24

El análisis averigua los factores que estructuraron la política en curso de una

determinada manera, que son las que están a la base de su aparición y justificación de

determinadas expectativas y objetivos sociales, así como examinar las creencias científico-

técnicas de sociedad y gobierno que no son sueños imposibles sino que pueden llegar a ser

hechos sociales reales mediante la puesta en movimiento de ciertas acciones54.

Esta establecida por el número, tipo e interrelaciones de sus componentes. Dado que las

políticas públicas están constituidas e integradas por acciones intencionales y causales, entonces

su estructuración esta determinada tanto por normas, técnicas y gerenciales que sustentan la

eficacia y eficiencia de las acciones para realizarlas.

La política publica es el resultado de un proceso social y político, que a veces fluido y

consensual, en el que los actores gubernamentales y sociales comparten información y aceptan

bastante los resultados del análisis experto del gobierno, la academia o la consultaría, mientras

otras veces es un poco complejo, tenso, volátil, sacudido por discrepancias sobre los objetivos y

las acciones de la política, que obliga a negociaciones, ajustes, compensaciones entre los

actores políticos y sociales interesados en la atención de un cierto asunto considerado publico y

en la necesidad de echar a andar una cierta política en respuesta55.

En los componentes de las políticas públicas, incluyen una historia de decisiones

públicas, una estructura organizacional y un sistema político-institucional, un sistema económico

y una sociedad civil56.

El programa de las políticas públicas representa un modo de ordenar los componentes

de las acciones del gobierno y la estructura de ésta, se trata de acciones orientadas a la

realización de determinadas realidades particulares que constituyen la realidad social y global.

Dentro de los programas se implican agentes que son organizaciones y personas,

acciones y tiempos de ejecución de las actividades, evaluación de los mismos productos y

resultados.

A esto se debe que la evaluación de las políticas públicas consiste en evaluar los

resultados de los diversos programas particulares que la integran, de modo que la evaluación

sumaria de una política es el resultado de la evaluación de los productos que aporta cada uno de

los programas particulares y de sus resultados sociales.

54 Ídem. 55 Op. Cit. AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. Politicas Públicas… 56 Ídem.


25

Lo primero que no se puede perder en el análisis es que la política en curso y la política

nueva tienen una historia de análisis y decisión detrás de ellas y que son eslabones de una

historia política, social e intelectual difícilmente fluida y progresiva57.

El gobierno y sociedad conforme a los años han ido cambiando y evolucionando

concepciones, referencias e expectativas que modelan el análisis y la decisión de las políticas

publicas ya sea para bien o para mal

Así mismo el análisis tampoco puede perder de vista la configuración y dinámica del

contexto político en que nace y se divide en políticas publicas.

La política pública es también considerada una actividad intelectual multidimensional,

de muchas capas y muchos puntos cardinales, el rigor intelectual metodológicamente cultivado,

es una condición necesaria, así como lo es también la capacidad de explorar nuevos caminos58.

Crucial es la voluntad de no aceptar que la política se vuelva solo un hecho de poder o

de conveniencia, insubordinado a las exigencias de la razón voluntaria y empírica e indiferente a

las aspiraciones de una vida en sociedad segura, prospera y justa.

1.2.6. El Municipio y la Participación Ciudadana

En un Estado constitucionalmente democrático la participación ciudadana es, por

definición, algo que presupone la democracia basada en una participación cívica.

Cuando los griegos hablaban de la polis la entendían como la reunión de ciudadanos y

su actuación como tales. Al traducir la palabra griega “polis” como equivalente a “ciudad”, no se

advierte que la ciudad es primordialmente lo físico. La discusión acerca de la participación cívica

adquiere una percepción diferente ya que la participación es actuación participativa, y

participación cívica es la manera esencial de obrar en la democracia, considerada como forma

de actuar y no como estructura. Ni siquiera puede ser la democracia un mero hacer, pues el

hacer es un medio supeditado a su producto o resultado. La democracia es un obrar que tiene

su fin y su valor en sí misma.59

La acción de edificar, por ejemplo, termina cuando el edificio que le da sentido ya está

en pie. La casa accede a la existencia una vez que la acción de edificar ha terminado, no antes;

pero la democracia es un obrar que no recibe su sentido de nada externo: tiene sentido por el

57 Ídem. 58 Op. Cit. AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. Marco para… 59 RAMÍREZ GONZÁLEZ, José Luís. (1992) Conferencia Europea sobre Participación Ciudadana en los Municipios. La Participación ciudadana en los países nórdicos, experiencias de Suecia (Ensayo) Madrid, España.


26

mero hecho de su actualización, existiendo en el espacio y tiempo del actuar democrático y

desapareciendo totalmente cuando ese actuar termina.

Estas distinciones están recogidas en la obra de Aristóteles, el primer teórico de la

sociedad del bienestar.60

Al ser el municipio uno de los espacios en donde se abren los canales de representación

proporcional en el gobierno y desde donde surgen las mayores posibilidades de alternancia

política, las fórmulas de los partidos de oposición contendientes en los municipios se pronuncian

por un cambio y movilizan a gran parte de la población para acceder al gobierno municipal,

aunque ya en el poder tal premisa es dejada en el olvido, y la finalidad debería ser acercar el

gobierno a los ciudadanos e involucrar a éstos en espacios de decisión pública.

La participación ciudadana en la gestión del gobierno local se ha convertido en una

necesidad ineludible de nuestro tiempo. Forma parte de los grandes retos de la modernización

política de la institución municipal. También es un hecho que los actuales instrumentos

disponibles por los Ayuntamientos para vincularse con la sociedad son anacrónicos e

insuficientes (al menos en gran parte de los municipios mexicanos), lo cual está abriendo una

tensión política entre las necesidades sociales de participación y la efectiva capacidad del

gobierno municipal para convertirse en una institución incluyente. No está de más señalar que la

participación ciudadana no debe ser contemplada como un evento circunstancial o sujeto a la

buena voluntad de los munícipes en turno; ante todo, debe ser comprendida como parte

inherente del proceso de gobernar, lo cual obliga a que esté incluida como uno de sus

componentes imprescindibles.

Los espacios de competencia político electoral local se han visto influidos enormemente

por los discursos y las figuraciones sociales que se han construido sobre la democracia. Sin

embargo, son precisamente estos gobiernos locales, los que sufren sus efectos. Para ser más

claro, en la escena política electoral, los discursos de los políticos y gobernantes sobre la

democracia abundan y llegan a los municipios como exigencias de cambio, acción ciudadana,

limpieza electoral, participación e inclusión social, tolerancia y respeto, etcétera. Todos hablan

de la democracia, pero cada quien la entiende como quiere.

1.2.6.1. Los dilemas de la democracia

Una figuración social,61 es una construcción mental que los grupos y personas ponen en

el centro del juego social, como un elemento de flexibilidad de las reglas de dicho juego; es 60 Ídem. 61 ELIAS, Norbert, (1995) Sociología Fundamental, Editorial Gedisa, España.


27

decir, es una acepción tal, con la que todos los participantes del juego social están de acuerdo,

aunque ninguno de ellos esté seguro de que todos los participantes definan la figuración de la

misma forma. Son argumentos con los cuales se ejercen las reglas con las que, también, todos

están de acuerdo; las reglas siempre son claras y tienen un carácter regulatorio y normativo,

ejercen sanciones y permiten funciones específicas. Una figuración social permite muy diversas

interpretaciones, aunque la ausencia de ella puede ser motivo de descalificación social. Así pasa

con la democracia: todos están de acuerdo en que se debe vivir en un régimen democrático, con

autoridades electas bajo el procedimiento del voto universal, libre y secreto. También están de

acuerdo en sancionar a los que incumplan con las reglas y procedimientos establecidos para tal

fin, y que la democracia debe ir más allá de las elecciones, es decir, que deben de cumplirse las

garantías individuales, respetarse los derechos sociales y permitir la inclusión social en el

proceso de gobierno. Pero en el imaginario de cada quien, y en especial de los grupos políticos

en los que se participa, los alcances prácticos de estos acuerdos suelen ser muy polémicos y no

faltos de desacuerdos. Tienen que ver con nuestra idea del Estado, de la sociedad civil, de las

relaciones entre ambos y, sobre todo, de la forma de ejercer el gobierno. Definir un Estado

democrático, republicano, federal o socialista, tiene implicaciones de carácter gubernamental,

político, económico y social muy importantes. Frecuentemente se pasa por alto pensar en estos

temas y se lanzan propuestas que se corresponden las propias definiciones, dentro de las

figuraciones sociales. Por eso en la mayoría las veces se cae en desacuerdos a la hora de los

procedimientos y las sanciones.

Hablar de la democracia requiere entonces hacer un ejercicio de definición y distinguir

de qué tipo de democracia se quiere hablar: democracia representativa, formal, procedimental,

sustancial, social, directa, etcétera. También sugiere un esfuerzo por distinguir sus ámbitos de

aplicación y su respectiva adecuación a las normas y leyes de las que se habla.

Estudiosos de la democracia moderna coinciden en que la participación de la sociedad

es esencial para la vida de la democracia representativa, y discuten al mismo tiempo, sobre la

cantidad de participación ciudadana que se considera necesaria o deseable en la toma de

decisiones para lograr el tan deseado desarrollo en cuanto a los planes de gobierno de los tres

niveles de gobierno que conocemos.

Los grupos que se organizan y que deciden buscar el progreso de manera conjunta con

el gobierno, generan condiciones para una colaboración colectiva y se hacen presentes como

parte del capital social de un pueblo.


28

México, al igual que muchas naciones de Europa y de América Latina, ha experimentado

niveles crecientes tanto de participación electoral como ciudadana en las decisiones del

desarrollo comunitario. De la misma manera, México ha tenido en las últimas cinco décadas

altibajos en los niveles, de participación, es un hecho destacable que la participación de la

ciudadanía en elecciones es diferente de acuerdo al tipo de elección, así por ejemplo en

elecciones para elegir Presidente de la República y renovación del Poder Legislativo Federal el

flujo de votantes es menor que cuando se debe elegir un nuevo Ayuntamiento, puesto que se les

ve como un gobierno que debe resolverles sus problemas más cercanos.

Y por lo tanto es necesario entonces plantear la participación en el ejercicio de gobierno

y en la construcción del poder local, la cual es la expresión más directa de la concreción de la

soberanía del pueblo. Por lo mismo, la participación en la gestión pública municipal y en el

ejercicio del poder local, es una cuestión central y profunda que es necesario abordar si

realmente se busca una transformación democrática del Estado.

En 1942 Shumpeter afirmaba que el “método democrático es aquel arreglo institucional

para llegar a decisiones políticas en el que los individuos adquieren poder para decidir mediante

una lucha competitiva por el voto del pueblo”62 por lo que no se define a la democracia como

una clase de sociedad ni como un conjunto de fines morales ni como un principio de legitimidad,

sino más bien como un método para elegir a los líderes políticos y organizar los gobiernos.

Como se expuso líneas atrás, actualmente se desarrollan en diversas partes variadas

experiencias de acción ciudadana permanentemente, muchas de ellas en la defensa y

promoción de los derechos humanos; otras tantas, vinculadas todavía a los aspectos electorales;

en tanto que otras han incorporado proyectos de comunicación, de educación cívica, generación

de políticas sociales, planteamiento de políticas públicas desde la sociedad, etcétera y, en un

nivel más general de articulación, han surgido la propuesta de realizar “parlamentos ciudadanos,

presupuestos participativos, cabildos abiertos, concejos consultivos, etc.” como un espacio

abierto de reflexión, análisis y propuesta de orientaciones y políticas sobre los asuntos que

contienden las agendas con temas de interés local.

La ciudadanía es una expresión que denota una cualidad del sujeto, por lo que su

denominación requiere la satisfacción de ciertas condiciones fijadas por el Estado de Derecho.

Dichas condiciones tienen que ver con una finalidad política de los regímenes que tienen bases

de democracia y que permiten a los sujetos diversas formas de participación en su gobierno de 62 SCHUMPETER, Joseph, (1942). Capitalism, Socialism, and Democracy, Harper and Row, New York, p. 42


29

acuerdo con el orden constitucional establecido. Ciudadano, entonces, es el sujeto al cual el

derecho constitucional le garantiza la participación política63

Lo ciudadano implica también el cuerpo político en que descansa el Estado; es decir, el

conjunto de ciudadanos o pueblo, en sentido político, que es la instancia en que se hace radicar

la mayor soberanía y se le otorga poder de autodeterminación64

Seguramente, una de la principales lecciones del sujeto emergente se refiere a la

revaloración de la “sociedad civil” como un sujeto activo y propositivo, que se forma, actúa y

ejerce, de hecho, sus derechos ciudadanos, y que se convierte en moldeador y vigilante de la

acción de su contraparte: los poderes del Estado en su responsabilidad de conducir

adecuadamente la marcha del país. Hablamos entonces de una ciudadanía activa, no solo de la

ciudadanía formal establecida jurídicamente.

La idea de ciudadanía activa comprende diferentes expresiones: una se refiere al

ciudadano como actor permanente, a veces como persona no organizada, pero que opta por

“estar” y opinar y, por lo tanto, ejercer su ciudadanía en un momento o tema determinado. Otra

es de los ciudadanos agrupados en movimientos específicos, que emprenden luchas y

campañas organizadamente en un proceso de ampliación sistémica de su presencia, de su

propuesta y de construcción y consolidación de su propia identidad65.

Algunas corrientes educativas y de promoción social se han planteado construir

ciudadanía con intenciones y objetivos para fortalecer a la sociedad civil, lo cual significa: crear

conciencia cívica en los sujetos para el ejercicio pleno de sus derechos, a fin de que estos

asuman su lugar en la sociedad, identifiquen el papel que quieren jugar y se comprometan en el

fortalecimiento de un proyecto.66

A decir de Jordi Borja, crear ciudadanía significa: “(…) en primer lugar, que todos los

ciudadanos puedan ejercer sus derechos a la ciudad, empezando por la igualdad jurídica, por el

acceso a los bienes y servicios, es decir, que los ciudadanos tengan una condición de

ciudadanos en lo material, que allí donde viven, para que la ciudad exista (…) En segundo lugar,

los ciudadanos son plenamente ciudadanos cuando los son también desde el punto de vista

63 Diccionario Político. sin referencias 64 Ídem. 65 CÓRDOVA, Arnaldo, Conferencia Magistral. Coloquio Presente y Pasado del Federalismo Mexicano, México, Universidad Autónoma de Campeche –Sociedad Nacional de Estudiantes Regionales, Mayo 25 de 1996 66 PALMA, Diego. La Participación y la Construcción de Ciudadanía. U. ARCIS, Departamento de Investigación, Universidad de Arte y Ciencias Sociales, Santiago de Chile, en: http://168.96.200.17/ar/libros/chile/arcis/palma.rtf


30

político, cuando tienen medios de participar en el gobierno de la ciudad, en los movimientos

políticos, en la vida asociativa, en los distintos mecanismos de participación. En tercer lugar, los

ciudadanos también tienen que sentirse simbólicamente miembros de la ciudad, tienen que

tener puntos de referencia visibles”67

Las categorías fundamentales que consolidan la construcción de ciudadanía son

autonomía y solidaridad, ya que por medio de ellas se garantiza la expresión de la voluntad libre

de los sujetos y la posibilidad de comprometerse con otros en un proyecto común que los

identifique.

Así entonces, lograr transitar de nuestra inicial ubicación como sociedad civil hacia la

construcción de la ciudadanía activa y, más aún, de la plena ciudadanía, solo podrá desarrollarse

en la lucha por los derechos para todos, con la apertura de canales e instancias de participación

adecuadas, a partir de la identidad, de la cultura y el sentido común de los diversos actores de la

sociedad; en medio de un proceso abierto a iniciativas en torno a las grandes y pequeñas

preocupaciones de la vida nacional y local, de la democratización de la sociedad, de la vigilancia

al ejercicio de gobierno, así como de su inclusión en la definición de políticas públicas.68

Solo así la sociedad civil estará en condiciones de constituirse en referente intelectual y

moral de la opinión pública del proceso de cambio.

Ahora bien, es importante entonces, tratar de explicar que es y como se da el proceso de

la participación ciudadana, es por tanto un proceso natural cuyo objetivo está encaminado a

elevar la calidad de vida de las personas en el ámbito económico social y de sustento del medio

ambiente. La participación ciudadana se da buscando la equidad, distribución y acceso a los

recursos públicos actuando con autonomía y trabajando en red con los demás actores.

La participación ciudadana se da desde la base del núcleo social que pueden ser una

colonia, barrio, distrito, pueblo, ranchería, inspectoría, junta auxiliar, fraccionamiento, unidad

habitacional, o como se denominen los centros de población en los diferentes países. Destaca

también la participación de las organizaciones no-gubernamentales (ONG´s) que se insertan con

voluntad, interacción y comunicación.69

Cuando se habla de participación ciudadana frecuentemente hablamos de la democracia

formal y directa, y en ocasiones representativa. Los enfoques de la participación ciudadana

67 Crear ciudadanía, ¿Qué es? Entrevista realizada a Jordi Borja en Montevideo (octubre de 1994), publicada en el seminario Brecha, 11de noviembre de 1994. 68 Op. Cit. PALMA, Diego. La Participación… 69 RAMÍREZ GONZÁLEZ, J.L. (1989). “Categorías de vida urbana pública y privada”. Jornadas de Sociología y vida urbana, Barcelona, copias sin números de pagina.


31

desde un punto de vista formal, frecuentemente la asocian con la emisión del voto ciudadano en

elecciones, plebiscitos, referéndums, consultas públicas e iniciativas populares; ponen énfasis en

los procedimientos y en reglas claras para todos, así como en ámbitos de competencia para su

ejercicio.

Por otro lado los enfoques de la participación ciudadana directa ponen énfasis en la

resolución de problemas locales con participación pública. Para ello, se aluden a las experiencias

de autogobierno, procesos autogestivos, y formas de acercamiento entre el gobierno y la

población local para la definición de procedimientos y mecanismos que se adecuen a los

problemas que se quieren resolver.

El concepto de participación ciudadana es una figuración social también70, y

frecuentemente no se toman en cuenta estas otras definiciones sobre la democracia a la hora de

discutir sobre ella. Es por esta razón que la participación comunitaria, la participación social y la

participación ciudadana frecuentemente se definen como sinónimos. Por consiguiente se hará

una ligera precisión. La participación comunitaria y la participación social son formas de

participación ciudadana, aunque en algunos casos más incluyentes que ésta. Si se separan las

palabras del concepto, la participación quiere decir tomar parte en, mientras que lo ciudadano

corresponde a aquellos sujetos portadores de derechos y obligaciones dentro de un Estado

nacional. En estricto sentido, los ciudadanos son todas aquellas personas que tienen garantías

individuales y derechos sociales reconocidos por el Estado. Sin embargo, en las constituciones

nacionales, como la mexicana y la española, las personas no adquieren carta de ciudadanía sino

hasta determinada edad, y todavía en algunos países, el sexo, la raza o la religión son motivo de

exclusión ciudadana.71

La participación social, por el contrario, ha estado frecuentemente ligado a un ejercicio

libre y autónomo de los ciudadanos con respecto del gobierno, y en algunos casos antagónicos

a él, y se ve reflejado en formas de participación sectorial o virtual: demandas sociales

reivindicativas y urbanas, movimientos sociales, feministas, ecologistas, pacifistas, juveniles,

infantiles, en pro de la niñez, la salud, la educación, obreros, etcétera. Los ciudadanos en el

ejercicio de sus derechos se organizan frente al gobierno, frecuentemente con independencia de

él, no importando las restricciones que se auto imponen para reivindicar sus demandas.72

70 Op. Cit. ELÍAS, Norbert, Sociología… 71 Ídem. 72 Ídem.


32

La participación comunitaria está generalmente ligada a la participación local tradicional.

A formas de autogobierno y resolución de conflictos locales que imponen a los individuos

condiciones y funciones comunitarias determinadas, con independencia del gobierno y del

Estado o en constante interacción con ellos y con relativa autonomía, es necesario resaltar las

formas tradicionales de participación local comunitaria en México, a través de jornales, faenas o

tequio73, en donde la población una vez a la semana desarrolla un trabajo comunal en obras o

servicios de beneficio común.

Como se puede observar la participación social y la comunitaria son formas de

participación ciudadana porque los individuos interactúan en el marco de los derechos que les

otorga el Estado, y sin embargo, se distingue de ellos por su estrecha relación con el gobierno.

La participación ciudadana, entonces, solo puede ser definida en su relación intrínseca con el

Estado, pues es éste quien le dota de derechos y obligaciones.

Así pues, se puede definir la participación ciudadana como aquella en la que los

individuos, ciudadanos con derechos y obligaciones, toman parte de los asuntos públicos del

Estado. Así, la participación ciudadana apunta, fundamentalmente, a la relación entre el

gobierno y los ciudadanos, a ese espacio público en el que ambos están inmiscuidos. Mientras

que en la participación social y en la comunitaria, la participación incide en el espacio público

reservándose los ciudadanos el derecho de relacionarse o no con el gobierno.

Cuando la participación ciudadana es demasiado regulada corre el riesgo de ser

autoritaria; pero por el contrario, cuando es demasiado abierta, las formas de participación

también pueden ser fuente de conflictos sociales y políticos que provoquen inestabilidad y

violencia.

Tal es el caso de formas de participación ciudadana que tiendan a reproducirse bajo el

pretexto de la multiplicación de espacios de decisión y participación que atomizan y polarizan las

posiciones entre grupos sociales y/o políticos, llevándolos a establecer relaciones múltiples con

el Ayuntamiento que no permiten la estabilidad del gobierno municipal. Por otro lado, la

legitimidad de un gobierno local está dada por la solución a los problemas ciudadanos, la

canalización de la participación ciudadana y la elección de la que son producto sus autoridades,

por lo que una participación ciudadana demasiado abierta podría provocar que la credibilidad y

73 Es una forma de colaboración en muchos de los municipios rurales de México, en donde los ciudadanos se reúnen para realizar actividades de beneficio colectivo, en forma espontánea u organizada, de acuerdo a los usos y costumbres de la comunidad.


33

legitimidad de las acciones del ayuntamiento se vieran cuestionadas a la hora de hacer un

balance de gobierno.

Siguiendo esta reflexión, ni la participación totalmente regulada, ni la participación

totalmente abierta conducen a los ciudadanos a relacionarse con el gobierno municipal en el

marco de un sistema democrático que tolere diversas expresiones y garantice derechos

individuales y sociales. La razón de esta afirmación estriba en el hecho de que la reducción

como la acumulación excesiva de los espacios de decisión del gobierno conducen al

autoritarismo, a la exclusión y a la violencia; y estas consecuencias sólo pueden evitarse dotando

de legitimidad al gobierno local en turno y proporcionándole elementos de gobernabilidad a

través de la negociación y el consenso de intereses locales.

Más aún, en el mismo nivel municipal, hay diversos tamaños y escalas. Una cosa son

los municipios metropolitanos y urbanos y otra los rurales. En algunos casos será posible la

participación directa y el involucramiento inmediato en los asuntos públicos. En otros casos, la

complejidad y escala de los problemas obligará a estilos indirectos, a utilizar la mediación de

líderes y organizaciones con representatividad autentica, a hacerse presente a través de los

medios de comunicación social. Pero la forma no tiene por qué cambiar la sustancia: el pleno

derecho y la libre obligación a participar en los asuntos de la comunidad política de la que se es

miembro, conciernen a todos y a todos afectan74.

Hay mucho de verdad en la afirmación de que “Se tiene un Estado demasiado grande

para las cosas pequeñas y demasiado pequeño para las cosas grandes”. El gobierno del Estado

Nacional suele estar inmerso en atención de problemas complejísimos, de gran escala y de

consecuencias importantes para millones de habitantes, como para que pueda tal vez otorgar la

más alta prioridad y la atención más urgente a los problemas delimitados y concretos de la vida

en común de numerosos y diversos núcleos de población. Sin embargo, por esto mismo, resulta

demasiado pequeño para responder a las aspiraciones y a las necesidades, a los sufrimientos y

a los sueños de una comunidad, los cuales constituyen para ella lo realmente grande, sustantivo

y trascendente de la política y del gobierno. Lo que se espera fundamentalmente de la política y

del gobierno.

El gobierno municipal es, en cambio, el gobierno cortado a la medida de la comunidad,

articulaciones con la base de la sociedad; capaz de hacerse cargo de las cosas pequeñas de la

vida cotidiana de familias y vecindarios, y de llevar a cabo lo necesario y adecuado para la 74 HUNTINGTON, Samuel P. (1991). El Orden Político en las Sociedades en Cambio, Ed. Paidós, México, pp. 17 y ss.


34

prestación servicios públicos oportunos, eficaces y de calidad. Y capaz de ser grande para

encabezar el desarrollo cívico, social y político que la comunidad demanda y proyecta como

ampliación de sus oportunidades de vida.

Y lo puede ser, sin duda. En efecto, entre las muchas razones para estar del lado de los

reclamos de la renovación municipal hay una principal: el ser el gobierno más cercano a la

gente. Ello con dos sentidos de cercanía: por un lado, un gobierno más responsivo y responsable

frente a su comunidad, es decir, con mayor capacidad de respuesta a las demandas de la

comunidad y más obligado a rendirle cuentas de sus actos. Por otro lado, un gobierno más

abierto, accesible y disponible a la participación ciudadana de la comunidad: a sus ideas,

propuestas, críticas, expectativas y acciones. Por su naturaleza, el gobierno municipal se

manifiesta como un gobierno de servicios y esto puede ayudar a redescubrir el significado de la

política como servicio a la comunidad de sus ciudadanos, más que como poder sobre la

comunidad, inaccesible a la acción ciudadana y que de ella se desentiende. La autoridad de

mando legítimo existe para cumplir con mayor contundencia y eficacia las funciones públicas, no

para descuidarlas o para pervertir el poder público convirtiéndolo en mecanismo que conceda

facilidades y privilegios a particulares, con exclusión de los demás miembros que integran la

comunidad municipal.

Por último, la participación ciudadana no es la panacea para la solución del

universo de los problemas públicos. Pero, en las actuales condiciones de ciudadanía activa,

convencida del valor político de la democracia (representativa y participativa), es una corriente

poderosa para hacer efectivas las expectativas de un buen gobierno y una buena sociedad,

segura, digna, justa, habitable y también -¿por qué no?- amable.


35

CAPITULO II

EL MUNICIPIO EN MEXICO Y ESPAÑA

En este siglo XXI, en donde el mundo globalizado es una realidad y se nos vende la idea

de la aldea global, surgen impulsores y reanimadores de la vida local, que se opone y nace como

una opción a los fenómenos de la globalización.

Pedro de Vega nos dice que existe la necesidad de encontrar espacios reducidos en

donde el hombre domine y controle su espacio inmediato y vital, fomentando el resurgimiento de

los valores de lo particular y de lo local75.

En México y España se busca cada vez más, fomentar entidades municipales fuertes en

su autonomía, idiosincrasia, costumbres, valores, capacidades y competencias, pero siempre

inmersas e insertas en la dinámica global del Estado, el que debe armonizar y descentralizar el

poder y no polarizarlo y atomizarlo.

Si bien el presente análisis no pretende ser un dictado de derecho comparado, si se

expondrán las similitudes y diferencias entre ambos países, en el ámbito de sus respectivos

ordenamientos jurídicos.

Ambos países tienen una forma de Estado liberal democrática y comparten el principio

de supremacía de la Constitución, además un origen común de influencia de España sobre

México, fruto de 3 siglos de duración de la conquista, no obstante existen diferencias marcadas,

nacidas de realidades históricas, políticas, económicas, geográficas y culturales.

En los dos países, el municipio tiene una garantía institucional y es reconocida por el

Estado como parte del mismo, es además protegido en la esfera de sus competencias de la

intromisión de otros poderes del Estado. Por lo tanto, el nacimiento natural del municipio y su

reconocimiento legal son un binomio que necesita de uno para la existencia del otro, en donde,

el reconocimiento en la legislación por parte del Estado no podrá atentar contra sus atribuciones

básicas.

2.1. Antecedentes del municipio mexicano y español.

Los Mexicas aportaron una importantísima institución social denominada el “calpulli”76 ó

también conocido por algunos autores como barrio de los Mexicas; el cual se formó a partir de

los clanes en que se dividieron los originarios barrios donde se establecieron a su llegada en el

75 VEGA, Pedro de. (1988). La reforma Constitucional y la Problemática del Poder Constituyente. Ed. Tecnos. Madrid 76 SHLARMAN, Joseph. (1969). México Tierra de Volcanes. Ed. Porrúa. México, pp.108 y 109


36

año de 1300, provenientes de la región de Aztlán, ubicada al noroeste de México, siendo la

forma de organización político-social y económica desde su origen.

Gonzalo Aguirre Beltrán, señala que la presencia de grupos organizados de parientes

entre los Aztecas, y en lo general, entre las diversas unidades étnicas que tenían por hábitat el

territorio de lo que hoy constituye la República Mexicana parece confirmada por la existencia de

una institución que recibió de los nahuas la denominación de “calpulli”.77

Es así que esta figura se considera como una modalidad del clan, conformado con base

en los vínculos existentes entre familias y las tierras explotadas por ellas, es por eso que se

conceptúa como “Municipio Primitivo de Carácter Agrario”78.

Esta institución tuvo gran trascendencia debido a que constituyó sociológicamente el

núcleo de convivencia, en lo administrativo la célula de la administración y económicamente la

base del trabajo y de la producción.

De igual forma podemos destacar que las características de ésta organización fueron el

que cada calpulli contaba con un espacio territorial, en él habitaba un grupo de familias unidas

por lazos de consanguinidad, cuyo antepasado divino era el mismo, un dios, un nombre y una

insignia particular; una forma de Gobierno, el Concejo integrado por los jefes de las familias

(ancianos); una unidad social consistente en sus propias ceremonias y fiesta; una unidad militar,

con escuadrones y jefes propios y un mismo lenguaje dialéctico.79

Aparece la institución del Concejo la cual es de gran importancia para comprender el

porqué se llega a considerar al calpulli como un MUNICIPIO PRIMITIVO; y la razón es que dicho

concejo es designado por elección de ciertos funcionarios que contaban con facultades

ejecutivas.

Los aztecas pues formaban un verdadero Estado, entendiéndose que este tiene su

origen en el sedentarismo sobre un territorio determinado, la convivencia continuada y

permanente de todos los miembros pertenecientes a una misma colectividad que es la que

hace que se modifique la naturaleza del lazo que los mantenía unidos y que se convierta de

familiar en político.80

El primer municipio de la América Continental se conformó el 19 de abril de 1519,

siendo el “Municipio de la Villa Rica de la Vera Cruz” ubicado en las costas indígenas de

77 AGUIRRE BELTRÁN, Gonzalo. (1994). El pensar y el quehacer antropológico en México, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México. 78 Ídem. 79 SEMO, Enrique. (1979). Historia del Capitalismo en México. Ed. ERA. México, p. 28 80 MORENO MANUEL, M. La organización Política y Social de los Aztecas. Copias, sin referencias.


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Chalchihuacan, creado por Hernán Cortés, quien inició sus operaciones con dos actos

simbólicos: uno la propia creación del mencionado municipio y el otro, la quema de las

embarcaciones en las que había llegado de Cuba81.

Algunos autores como Esquivel y Obregón afirman que surgió éste primer municipio

como consecuencia de la legislación vigente en España, mismo que regulaba los actos de

Cortés82; otros autores, señalan que la función de éste primer municipio fue debido a que el

ejército que acompañaba a Cortés no deseaba continuar con la expedición hacia el interior de

esas tierras, por lo que sus gentes dieron por fundada la ciudad, improvisando algunas casas,

una plaza y con una horca fuera de la población; eligiendo alcaldes, regidores, alguaciles,

procurador, escribanos, tesoreros etc., independizándose así de Diego de Velázquez83.

Finalmente, autores como Gelpi Fierro, afirman que su creación es consecuencia del

proceso de colonización, mismo que traía aparejado las costumbres e instituciones de la

Península Ibérica.

De acuerdo con importantes tratadistas municipales, el municipio que se transplanta de

España recoge tres corrientes fundamentales que son84:

1. La Visigoda con el Concilium.

2. La Romana con el régimen edilicio.

3. La Árabe con la figura del Alcalde.

Es de esta forma que comienza la gran empresa de organizar el ejército y celebrar la

alianza para conquistar el Imperio Azteca.

En el año de 1521 se erigió el segundo municipio en Coyoacán, mismo que se

trasladaría tres años después a la propia ciudad de México.

Los ayuntamientos que se crearon posteriormente, fueron: Tepeaca, Villa del Espíritu

Santo, Coatzacoalcos, Colima, etc.

Con la finalidad de fortalecer las posiciones logradas por la expansión del dominio

español se le dio el carácter de municipios, por razones principalmente de tipo político y militar.

Con las disposiciones denominadas “Las Ordenanzas de Cortés de 1524 y 1525”

observamos la habilidad y astucia de Cortés, pues sabia que solo a través de éstas instituciones

podía obtener los títulos necesarios para que las conquistas logradas por él, estuvieran 81 ESQUIVEL Y OBREGÓN, Toribio. (1948). Apuntes para la historia del Derecho en México. Ed Robledo. México, t. II, p. 27 82 Op. Cit. MORENO MANUEL, M. La organización… 83 Historia del Municipio Mexicano en Gobierno y Administración Municipal en México, Centro Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaria de Gobernación. México (1993), pp. 17-21 84 Ídem.


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revestidas de legalidad, es por ello que la principal importancia de estos ayuntamientos se debió

sobre todo a que era necesario fortalecer el arraigo y los lazos de sus habitantes85.

En estas ordenanzas al tratar de fortalecer los vínculos de vecindad, obliga a los vecinos

entre otras cosas a residir en el país ocho años bajo pena de perder todo lo adquirido y ganado,

a que los casados en España mandaran por sus mujeres, y los que no, se casaran dentro de un

año y medio de publicadas las ordenanzas. A prestar servicio militar, a que cada cuatro meses

debían pasar revistas ante los alcaldes y regidores de cada Villa y a sembrar Vid; y por otro lado

regulaba la organización y vigilancia de los gremios, regulando así mismo la sanidad y seguridad.

El respeto de los bienes de propiedad comunal fue una de las estrategias para obligar a

los indígenas a habitar en el centro de la comunidad; así mismo las leyes de Indias disponían

que éstos pueblos nombraran alcaldes y regidores indios aunque de hecho éstos no

funcionaban, pues el cacique era el que verdaderamente contaba con la jurisdicción civil y

criminal.

El Gobierno establecido, organizó que cada Villa debía tener dos alcaldes así, al mismo

tiempo que la administración municipal, se establecía la justicia, pues los alcaldes conocían de

las causas civiles y criminales, y a falta de una ley general que regulara la vida en los municipios,

se dejó en libertad a las autoridades locales para que ellas tomando en cuenta sus propias

circunstancias y necesidades regularan su vida vecinal.

Por su parte, el municipio español, parte del régimen municipal romano, mismo que se

aplicó en la Hispania romana a raíz de sus conquistas en la Península Ibérica86. El municipio

sirvió para fortalecer las autonomías y los municipios y garantizar el dominio romano, y el cobro

de los impuestos, al establecerse la forma de Civitas, en la que los ciudadanos eran miembros

activos de una comunidad política en la que lograban identificarse y gobernaban directa e

indirectamente. Este gobierno era diferente a otras formas de gobierno, como el regnum (reino);

las Civitas crearon una fuerte identidad y un espíritu de independencia.

Posteriormente, en la época imperial, se va consolidando la estructura político-

administrativa del municipio romano en España, concretándose con la concesión de latinidad a

los ciudadanos hispánicos, por medio del Edicto de Vespasiano en el año 73 y el otorgamiento

de la ciudadanía a todos los habitantes del imperio en el año 212.87

85 Ídem. 86 GARCÍA GALLO, Alfonso. (1964). Manual de Historia del Derecho Español. Librería General de Victoriano Suárez. Madrid, pp. 504 y ss. 87Op. Cit. GARCÍA GALLO, Alfonso. (1964). Manual de Historia...


39

Con la dominación de casi 8 siglos de los árabes, se introdujo en España la figura de los

alcaldes (Al-caid ó Alcaldis), que eran representantes o agentes del Califa, que gobernaban las

ciudades y los pueblos bajo su autoridad.

Durante la Edad Media los fueros municipales88 consignaron los más sustanciales

derechos civiles, tales como: Igualdad ante la ley, la inviolabilidad del domicilio, el sometimiento

del vecino a sus propios jueces, la elección por parte de los vecinos de los magistrados

concejiles y su responsabilidad. Después de esta etapa, el municipio sufriría fuertes retrocesos

hasta llegar a la rebelión de los municipios españoles encabezada por el Ayuntamiento de

Toledo, rebelión conocida como la guerra de los comuneros, mismos que fueron derrotados por

Carlos V, en 1521. Coincidiendo con la conquista de México por parte de Cortés. Con este

contexto histórico de debilitamiento de la entidad municipal, que se iniciará la conformación del

municipio español.

2.2. La Constitución de Cádiz de 1812, punto de inicio para el municipio mexicano y español.

El 19 de marzo de 1812, se promulgó la Constitución de Cádiz en España, ese mimo

año, pero el 30 de septiembre entra en vigor en la Nueva España, siendo virrey Francisco Javier

Venegas; el 4 de mayo de 1814, Fernando VII, la abroga mediante Decreto Real y que entraría

en vigor en México hasta 1815, decreto que permitiría el restablecimiento colonial de la Nueva

España. En 1820, Fernando VII, se ve obligado a restablecer la Constitución en España y en

México el virrey Apodaca, la restablecería por órdenes reales en ese mismo año.89

Analizando la evolución histórica del municipio en España y en México90, la Constitución

de Cádiz marca el cimiento y desarrollo del constitucionalismo de ambos países, básicamente en

lo referente al municipio; razón por la que se analizarán los artículos más importantes que este

texto constitucional abordaba en referencia a los Ayuntamientos, el tema de los Ayuntamientos

se encuentra de los artículos 309 al 323.

En el artículo 309, se expresa “Para el gobierno interior de los pueblos habrá

ayuntamientos, compuestos del alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador síndico, y

presididos por el jefe político donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer

nombrado entre éstos, si hubiere dos”.

Como podemos observar, se incluye el vocablo “gobierno interior” que tiene un gran

significado político, ya que otorga la capacidad de autogobierno de los pueblos, se incluye 88 PÉREZ PRENDES, José Manuel. (1964). Apuntes de Historia del Derecho Español. Madrid, pp. 384 y ss. 89 RENDÓN HUERTA, Teresita. (1998). Derecho Municipal. Ed Porrúa. México, pp. 106-108 90 TENA RAMIREZ, Felipe. (1975). Leyes Fundamentales de México. Ed. Porrúa. México, p 701


40

además las figuras de los alcaldes, regidores y síndicos, presentes hasta hoy en los municipios

mexicanos, y que el texto gaditano, marcaba una preconformación del Estado; por otro lado, se

crea la figura del jefe político, cargo que provocaría y sería uno de los gérmenes del proceso

revolucionario de México en 1910, ya que representaba un retroceso en la vida de los municipios

mexicanos.

Entre lo más destacado del texto gaditano, podemos señalar:

a) La existencia del Ayuntamiento en todo lugar que excediese de mil habitantes.

b) Número de Regidores de acuerdo al número de habitantes.

c) Sistema de elección popular directa.

d) No reelección.

e) Funciones del Ayuntamiento.

f) La creación del jefe político.

Como puede deducirse, estas medidas constituían un considerable impulso a la vida de

los municipios, al establecer la elegibilidad de sus miembros y la durabilidad de sus cargos; ya

que no se permitía la reelección inmediata (Como sucede aún en los municipios mexicanos),

sino tras haber pasado dos años para ocupar el cargo, además se suprimían las regidurías

perpetuas ya que se consideraba que fomentaban los cacicazgos locales. Así mismo, estipulaba

los requisitos para dichas regidurías que eran: Ser ciudadano mayor de veinticinco años, no

siendo compatibles con otros cargos a excepción de los cargos militares; aunque por otra parte y

por desgracia se sentaría el precedente del sometimiento de los ayuntamientos a los jefes

políticos que tan nefastos serían en los años venideros para nuestro país y a la dependencia

municipal en materia económica de las provincias.91

El impulso democrático que el texto gaditano establecía e introducía a través de las

elecciones en los ayuntamientos, fue de gran impulso para el futuro de la independencia

mexicana y para el municipio en sí92, y que establece que el concepto tierra-soberanía nace con

la Constitución de Cádiz y es el germen del municipio mexicano, el citado autor sostiene que el

espíritu de la autonomía municipal en México fue el acceso a la elección democrática de los

Ayuntamientos.

Además, la Constitución de Cádiz, dictaba un catálogo de competencias municipales,

destacando la policía, la administración de su hacienda, la recaudación de parte de los

91 ANNINO, Antonio. (1994). Voto, tierra, soberanía. Cádiz y los orígenes del municipalismo mexicano, Revoluciones hispánicas. Ed. Guerra-Complutense. Madrid, p. 270 92 Ídem.


41

contribuyentes y la creación de ordenanzas municipales, aunque las mismas tenían que ser

aprobadas por las Cortes.

2.3. Las constituciones españolas y el municipio.

A continuación se hará una breve mención de las diferentes constituciones que tuvieron

vigor en España, después de la Constitución de Cádiz y la relación o propiamente dicho, el

tratamiento que cada una le dio a los municipios españoles y hasta antes de la Constitución de

1978:

En 1823 se promulga la ley del 3 de febrero denominada “Para el gobierno económico y

político de las provincias”, misma que fue eminentemente centralista y que sometía a los

municipios y provincias, considerándolas simples creaciones artificiales de la ley.93

En 1837, la llamada Constitución progresista hace mención en 3 artículos (69, 70 y 71)

sobre el régimen local, aunque no establece una delimitación de competencias y el trato que

otorga a los ayuntamientos es muy ligero.94

Durante 1845 se promulga la llamada Constitución moderada, la cual marca un período

de estancamiento y hasta de retroceso de las competencias locales, ya que no se establece una

definición de las competencias municipales, incluso los ayuntamientos ven restringidas sus

posibilidades de deliberar sobre asuntos que no fueran definidos por la ley, además de no

permitírseles tratar asuntos de orden político, por otro lado la libertad democrática es restringida

a los grandes dueños del capital, siendo los únicos que tenían la posibilidad de votar y ser

votados; en cuanto al alcalde, sería nombrado por el Rey en todas las capitales provinciales y en

todo pueblo con población superior a dos mil vecinos.95

Con la Constitución de 1869, las competencias locales son remitidas a la legislación

secundaria, aunque cabe resaltar que se integran principios que deberían seguir las

mencionadas leyes secundarias tanto municipales como provinciales de agosto de 1870,96 los

mencionados principios eran:

• Establecimiento de las bases para la descentralización.

• Publicidad de las sesiones y acuerdos.

• Intervención y fiscalización por parte del Rey o de las Cortes Generales.

93 GARCÍA ESCUDERO, MÁRQUEZ Y PENDÁ GARCÍA. (1985). El nuevo régimen local español. Ed Praxis. Madrid, p. 68 94 ENTRENA CUESTA, Rafael. (1980). Comentarios a la Constitución, comentarios dirigidos por Fernando Garrido Falla. Ed. Civitas. Madrid, t. III, p. 1481 95 RIVERO Y SERN, José Luís. (1997). Manual de Derecho Local. 3ª. Edición. Civitas. Madrid, p. 28 96 FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. (1992). El Sistema Constitucional Español. Ed. Dykinson. Madrid, p. 320


42

• Coordinación de las facultades impositivas locales y estatales, para evitar la doble

tributación, así como la evasión.

Es importante mencionar que en las citadas leyes se vuelve a permitir la elección por el

voto directo, con lo que se devuelve a los Ayuntamientos y Provincias su carácter democrático.

En la Constitución de 1876,97 se regula los relativo a las diputaciones y ayuntamientos, y

establece la creación de una nueva ley en materia local (Ley del 2 de octubre de 1877), en

donde se reconoce la personalidad jurídica de los Ayuntamientos, se delimita las funciones de

municipios y provincias, a hacer aquello expresamente marcado por las leyes, aunque carece de

una delimitación de funciones y competencias en materia local; continua la tutela del Estado

sobre el régimen municipal, y las ordenanzas deberán ser aprobadas por el gobernador

provincial y la diputación.

Por el lado de las diputaciones, estaban al mando del gobernador, quién tenia la facultad

de suspender los acuerdos de los Ayuntamientos, estaban sujetas a los medios de control

administrativo, incluyendo el recurso de alzada,98 ante el Ministerio de Gobernación o ante el

propio Consejo de Ministros.

Es en el siglo XX, cuando a los entes locales se les repone su autonomía, a través del

estatuto municipal, aprobado por el Real Decreto del 8 de marzo de 1925, el cual suprimía el

sistema de alzadas, se introducía un recurso ante el Tribunal Supremo contra los actos del

Estado que invadieran el ámbito municipal, además encontramos el principio de subsidiaridad al

resolver la provincia los asuntos que los municipios no pudieran atender; la Presidencia de la

Diputación se desvincula del gobernador, y la provincia cuenta con una serie de competencias,

pero también obligaciones en sanidad y beneficencia.99

En la Constitución Republicana del 9 de diciembre de 1931, el municipio cuenta con un

peso específico, ya que se le considera la entidad básica de la organización territorial del

97 Ídem. 98 Es un recurso de carácter administrativo a través del cual se busca que un órgano revise un acto dictado por otro órgano dependiente jerárquicamente de él, buscando que enmiende conforme a derecho el acto del órgano inferior. El recurso de alzada tiene una clara analogía con un recurso de apelación del orden jurisdiccional. En ocasiones el recurso de alzada es potestativo. Esto es, el administrado puede optar por no interponerlo, prefiriendo acudir directamente a la vía judicial, interponiendo para ello un recurso contencioso-administrativo ante el juez competente. En otras ocasiones es requisito obligatorio el haber planteado el recurso de alzada en tiempo y forma, y que éste no haya sido estimado, como medida previa a poder acudir ante el juez. Entrevista del autor con Miguel Angulo González, Investigador del Centro de Estudios Andaluces, Sevilla, junio de 2007. 99 GALLEGO ANABITARTE, Alfredo. (1970). “Notas Histórico-Jurídicas sobre Régimen Local Español”, Revista de Estudios de la Vida Local, num. 166. Madrid, p. 266


43

estado;100 en esta Constitución su artículo 1º. Establecía el Estado Integral, compatible con el

principio de autonomía de los municipios y las regiones; en su artículo 9º. Se proclamaba la

autonomía municipal y establecía la elegibilidad de los Ayuntamientos, a través del sufragio

universal y de los alcaldes por medio de los concejales o directamente por el pueblo.

El 10 de julio de 1935 se emite una regulación de los entes locales, en donde se crea un

mecanismo de democracia directa, ejercido mediante el referéndum, el cuál podía ser solicitado

por dos tercios de los concejales o el 20% de los electores para rechazar algún acuerdo

municipal, así como para determinadas enajenaciones de tierras y en el otorgamiento de algunas

concesiones, también se podía recurrir a la revocación del mandato para la destitución del

alcalde, a través de un mecanismo popular parecido al referéndum.

Con la caída de la República y el inicio del régimen franquista, los municipios, pierden su

autonomía y se regresa al autoritarismo y centralismo del Estado, ya que se les vuelve a

considerar entidades naturales, la sujeción de la administración local al poder central, o sea del

alcalde con el Ministerio de Gobernación, el nombramiento, así como el cese de los alcaldes en

municipios mayores a 10 mil habitantes, lo hacia el ministro de gobernación y en los demás los

nombraba el gobernador civil, nuevamente aparece el recurso de alzada y el Consejo de

Ministros, a propuesta del Ministerio de Gobernación, podía disolver municipios y diputaciones.101

El inicio de este retroceso en la vida municipal fue la promulgación de la Ley de Bases

del 17 de julio de 1945, de la que desprende la Ley del 16 de diciembre de 1950. Las bases se

modificaron por la Ley del 18 de diciembre de 1953, en donde los municipios eran una pieza

más del sistema centralista, en donde la autonomía era totalmente nulificada, además de una

completa invasión de competencias de parte del Estado, sin la alternativa de la defensa legal,

además de una incapacidad financiera en los ayuntamientos102.

2.4. Las constituciones en México y el municipio.

La primera de éstas es, el Decreto para la para la Libertad de la América Mexicana o

Constitución de Apatzingan, misma que fue sancionada el 22 de octubre de 1814, elaborada por

el Congreso de Anáhuac, aún cuando sigue los lineamientos contenidos en la Constitución de

Cádiz de 1812, tiende a dotar a México de un gobierno propio e independiente de España. Es

obra del Congreso Constituyente; convocada por Morelos en Apatzingán, Michoacán. Es de un

100100 Existe una similitud con el municipio mexicano, plasmado en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, en el Artículo 115. 101 PAREJO ALFONSO, Luciano. (1988). Derecho Básico de la Administración Local. Ed. Ariel. Madrid, pp. 50 y 51 102 Op. Cit. GALLEGO ANABITARTE, Alfredo. (1970). “Notas Histórico-Jurídicas…


44

valor histórico inestimable, no tanto por la vigencia, pues las tropas insurgentes no llegaron

nunca a dominar el inmenso territorio nacional, sino porque representa la primera

manifestación de fe constitucional de la nación mexicana y porque contiene una de las más

puras y generosas expresiones del pensamiento individualista y liberal de los siglos XVIII y XIX.103

Esta Constitución, establecía las decisiones fundamentales en cuanto a la esencia y

organización del Estado Mexicano y serviría para ordenar la vida cotidiana del país, además de

los principios fundamentales de la ideología insurgente, tendiendo a dotar a México de un

gobierno propio e independiente de España; aunque desafortunadamente sólo fue con carácter

de provisional.

En el capitulo XVI, se hace referencia de la siguiente manera a los ayuntamientos:

Artículo 208.- En los pueblos, villas y ciudades continuarán respectivamente los

gobernadores y repúblicas, los ayuntamientos y demás empleos, mientras no se adopte

otro sistema, a reserva de las variaciones que oportunamente introduzca el Congreso,

consultando al mayor bien y felicidad de los ciudadanos.

Por lo que se puede notar que no hay modificación alguna a la institución municipal.

Este decreto careció de vigencia y no hace referencia especial alguna con relación al

municipio, pero el capitulo XVII declara en vigor las antiguas leyes mientras en el Congreso no se

decretase el Código que había de remplazarlo.104

En el Reglamento Provisional del Imperio Mexicano se contemplan diversas

disposiciones relativas al municipio entre las que destacan: las elecciones de los Ayuntamientos,

que las poblaciones pequeñas tendrían a discreción de los jefes políticos uno o dos alcaldes, uno

o dos regidores y uno o dos síndicos elegidos por su vecindario.

Para el 3 de febrero de 1824,105 después de consumada la independencia en nuestro

país de España, se expidió lo que se le denominó “El acta Constitutiva de la Federación

Mexicana”, apareciendo por primera vez los Estados como entidades federativas.

Posteriormente el Congreso Constituyente sanciona el 4 de octubre del mismo año la

Constitución Federal de 1824, la que en su artículo 4º establece que: “La Nación Mexicana

adopta para su gobierno la forma de República Representativa, Popular, Federal”, otorgando

103 DE LA CUEVA, Mario. (1961). “La Constitución Política de México” en 50 años de Revolución,, Fondo de Cultura Económica. México. 104 ARIAS, Juan de Dios y otros, (1970). “Resumen integral de México a través de los siglos”, 1ª época, historia antigua. Ed. Quillet. México. 105 CÁRDENAS GRACIA, Jaime. (1994). Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, H. Cámara de Diputados, LV Legislatura, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, Tomo XXI. México.


45

libertad a los estados para organizar su gobierno y régimen administrativo interior de la manera

más conveniente para cada uno de ellos, dejando lo que respecta al municipio sin hacer

referencia concreta.

No obstante esta omisión el municipio no permaneció inactivo; así lo demuestra la

redacción de algunas de sus múltiples proclamas, proyectos y actas de pronunciamientos en

aquella turbulenta época, las cuales iban sucediéndose con extraordinaria frecuencia donde

figuraban cabildos, alcaldes, regidores, etc.

No trata en su contenido lo relativo a la problemática municipal, al dejar en absoluta

independencia a los estados para organizar sus gobiernos y administraciones interiores.

Es así que apenas se nota en el ámbito de la normatividad al municipio, ya que apenas

se menciona por las leyes fundamentales y documentos jurídicos emanados de las corrientes

federalistas y liberales.

En la Constitución Política de 1836, también llamada “Leyes Constitucionales de 1836”,

de tipo centralista, en la Sexta de las Siete Leyes que la conforman, titulada “División de

territorios de la República y Gobierno y sus pueblos”,106 contempla disposiciones que regulan

específicamente al Ayuntamiento, los requisitos para ser miembros del Ayuntamiento, las

funciones de éste, así como las actividades que realizarán los habitantes. Por ejemplo, establecía

el carácter democrático de los Ayuntamientos y remite a la ley su forma de elección y además

limita el número de alcaldes, regidores y síndicos a los que se tendrían que sujetar las juntas

departamentales; fija los requisitos para ser miembro del Ayuntamiento y establece las

competencias de los municipios, mismas que eran: la policía de salubridad y comodidad, el

cuidado de las cárceles, de los hospitales y casas de beneficencia que no fueran de fundación

particular; de las escuelas de primera enseñanza que se pagarán con fondos del común; de la

construcción y reparación de puentes, calzadas y caminos; de la recaudación e inversión de sus

recursos, la promoción y el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio; el auxilio a los

alcaldes en la conservación de la tranquilidad y orden público de su vecindario. Todas las

competencias mencionadas debían ejecutarse con base a las leyes y reglamentos.

En la Constitución Política de 1857,107 nos damos cuenta que apenas si se menciona a

los municipios y solamente en los siguientes aspectos:

Artículo 31.- Es obligación de todo mexicano:

106 Ídem. 107 Op. Cit. ARIAS, Juan de Dios y otros, “Resumen…


46

I.- “Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los

Estados y municipios en que residan...”

Artículo 36.- Son obligaciones del ciudadano de la República:

I.- Inscribirse en el padrón de su municipalidad, manifestando la propiedad que

tiene o la industria, profesión o trabajo de que subsiste.

Artículo -72.- El Congreso tiene facultad:

VI.- Para el arreglo interior del Distrito Federal y territorios, teniendo por base

que los ciudadanos elijan popularmente las autoridades políticas, municipales y

judiciales .108

Es evidente pues, que la regulación del municipio queda delegada a las constituciones

estatales.

Durante el Imperio de Maximiliano de Habsburgo o Segundo Imperio, se emitió un

Estatuto Provisional de Gobierno109 en el que tema municipal es abordado en los artículos 36 al

44, destacando: que cada población tendría una administración municipal propia y proporcional

al número de habitantes. Los alcaldes no eran elegidos democráticamente, sino que eran

nombrados por el prefecto con la aprobación del Soberano, y sólo el alcalde de la capital era

elegido directamente por el Emperador, los alcaldes tenían definidas sus competencias, entre las

que destacan: Presidir el Ayuntamiento, publicar y ejecutar las leyes, representar jurídicamente

al Ayuntamiento y las atribuciones que les fijarán las demás leyes; además se establecía la figura

del concejo municipal, cuyos miembros eran elegidos democráticamente. Además en los

municipios donde la población excediera de veinticinco mil habitantes se nombraría un teniente o

más, así como en donde el gobierno considerara conveniente, se nombraría un letrado que

aconsejaría al alcalde.

Durante la dictadura de Porfirio Díaz, el municipio retrocedió sustancialmente, se

crearon figuras superiores a los Ayuntamientos, que fueron llamadas partidos, distritos, jefaturas

políticas, mismas que limitaron la libertad municipal, la existencias de los llamados “jefes

políticos”, fueron génesis de la idea revolucionaria de 1910.

A principios de 1909 Francisco I. Madero escribe y hace circular su libro “La sucesión

presidencial de 1910”, donde proponía la creación del partido antirreeleccionista, creándose

como consecuencia el Centro Antirreeleccionista que tenia entre sus postulados salvar a la

república de las garras del absolutismo, y devolver a los estados su soberanía, a los municipios 108 Ídem. 109 Ídem.


47

su libertad, a los ciudadanos sus prerrogativas y a la nación su grandeza; por lo que en dicha

acta quedaron establecidos ocho lineamientos generales de política, los cuales deberían normar

la acción de los candidatos, destacando el séptimo que señalaba: “Mayor ensanche del poder

municipal, aboliendo las prefecturas políticas”110

Más tarde, Madero propuso el Plan de San Luís en donde resalta el cuarto lineamiento

de entre un total de once, el cual hace referencia al principio de no reelección de presidente y

vicepresidente de la República, gobernadores de los estados, presidentes municipales, pero en

forma concreta nada señaló este documento en favor de los municipios, del poder social que

estaba cobrando fuerza, ni de la importancia como base de la estructura política nacional.

Bajo las armas de Victoriano Huerta es derrocado Francisco I. Madero, siendo este golpe

el que diera lugar a la aparición de Venustiano Carranza al escenario político nacional,

encabezando la Revolución Constitucional que desembocó en la Asamblea Constituyente de

Querétaro.

La Ley del 28 de octubre de 1911, expedida en Chihuahua abolió la existencia de las

jefaturas políticas.

Así mismo, el 28 de noviembre de 1911, en Villa de Ayala, Estado de Morelos, se

formuló el Plan de Ayala, dirigido por Emiliano Zapata, pero en ninguna parte de este

documento se planteó compromiso alguno en relación con los municipios o sus Ayuntamientos,

ni aun incidentalmente.

No obstante lo anterior, el ideario zapatista pensaba seriamente en la necesidad de

reivindicar al municipio libre, ya que participó activamente en la elaboración de documentos,

como:

“La Ley General sobre Libertades Municipales”, firmado en el cuartel de Tlaltizapan,

Morelos, el 15 de septiembre de 1916111, donde demanda la supresión de las jefaturas políticas

y el consiguiente reconocimiento de los fueros y libertades comunales, ya que la libertad

municipal resultaría irrisoria si no se consideraba a los vecinos participación en la solución y

arreglo de los principales asuntos de la localidad.

La Ley de Libertades Municipales, declaraba emancipados de toda tutela gubernativa a

los municipios de la República, tanto en lo relativo a la administración interior como en lo que

concierne al ramo económico o hacendario (Artículo 1º), previendo que “Cada municipio gozará

110 ACOSTA ROMERO, Miguel Ángel. (1978). Relaciones entre el Municipio, la Federación y las Entidades Federativas, UNAM. México, p. 10 111 Ídem.


48

de absoluta libertad para prever las necesidades locales y para expedir los bandos, reglamentos

y disposiciones que juzgue necesarios para su régimen interior y establecía que el municipio

estará representado y regido por un Ayuntamiento o corporación municipal electa popularmente

en el concepto de que la elección será directa y en ella tomaran parte todos los ciudadanos que

tengan el carácter de domiciliados” 112

Esta Ley junto con la Ley Orgánica de los Ayuntamientos para el Estado de Morelos son

de innegable trascendencia por su invaluable contenido en la lucha libertaria del municipio

mexicano.

2.5. El Sistema Autonómico Español

2.5.1. La Autonomía y la Garantía Institucional en España

En España, la garantía institucional de la autonomía local esta expresada en el Artículo

137 de la Constitución Española de 1978, que a la letra dice “El Estado se organizará

territorialmente en municipios, en provincias y en las comunidades autónomas que se

constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos

intereses”.

Como vemos la Constitución Española protege la garantía de la autonomía de las

entidades locales, para que el legislador, en base a sus competencias, no la pueda vulnerar.

El Tribunal Constitucional ha conceptualizado en diversas sentencias la garantía

institucional y la autonomía local, en donde ha definido alcances y elementos integrantes de

dichos conceptos, tales como la limitación de controles genéricos e indeterminados a los

municipios, la diferenciación entre autonomía de las Comunidades Autónomas y la autonomía de

los entes locales, la definición del contenido de la garantía institucional, la redefinición del

concepto de autonomía local y el carácter bifronte113 de los entes locales.

Para las comunidades autónomas y las provincias, la autonomía tiene un significado

político, porque tienen la potestad legislativa ordinaria instituida en la Constitución en su Artículo

147, en virtud de la cual las Comunidades Autónomas tienen la capacidad y facultad de

autogobernarse, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, sin injerencia directa del

112 ZAPATA, Emiliano. (1971). “Ley General sobre Libertades Municipales” en: Derechos y Obligaciones de los Pueblos, Comisión Nacional editora del PRI, archivo de la Biblioteca del Museo Nacional de Antropología e Historia. México, 1971. 113 Por carácter bifronte, se debe entender la facultad de las Comunidades Autónomas de legislar en materia de régimen local, pero apegándose a las normas fijadas en la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local realizada por el Estado y respetando las garantías asignadas a los municipios por el Artículo 137 de la Constitución Española. Los entes locales serán regulados por las dos instancias. Entrevista del autor con Alfonso Yerga Cobos, Director Gerente del Centro de Estudios Andaluces, Sevilla, junio de 2007


49

Estado. Sus actos solo deben estar apegados a la Constitución y podrán ser controlados por la

jurisdicción contencioso administrativa o por el Tribunal Constitucional.

La autonomía de las Comunidades Autónomas es objeto de una mención específica en

el Artículo 2º de la Constitución, es la norma que consagra el principio básico de la indisoluble

unidad de la nación española, y salva la compatibilidad de esta unidad con aquella autonomía;

es decir, la unidad constitucional no significa concentración del poder, sino que deja margen a la

descentralización política del mismo. Aunque los municipios no reciben el mismo trato

constitucional.114

El contenido propio de la autonomía de las comunidades y provincias viene delimitado

con bastante detenimiento en la Constitución, mientras que la autonomía de los municipios se

reduce a la afirmación del Artículo 137, referida a la autonomía y gestión de sus propios

intereses. Las Comunidades Autónomas, al tener capacidad de legislar, gracias al Estatuto de

Autonomía, ejercen su facultad política. Mientras que las autonomías locales están bajo los

preceptos que emanen del Estatuto de Autonomía, por lo que la capacidad de los entes locales

de darse un ordenamiento esta limitado por las leyes, tanto del Estado Español, como por las

leyes autonómicas.

El ordenamiento local es autónomo, pero inserto y subordinado al resto de los

ordenamientos del Estado y de las Comunidades Autónomas. El marco Institucional de la

autonomía local lo define el Estado mediante la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local,

la cual es realizada por el Estado, en sus aspectos básicos, con la intervención de las

Comunidades Autónomas para la definición y descripción del ordenamiento.

La autonomía que esta reservada para las entidades locales tiene un carácter más

restringido que las Comunidades Autónomas. La Constitución Española asegura la personalidad

jurídica del municipio, pero sus competencias o funciones propias no son llevadas al texto

constitucional, sino que la legislación ordinaria se las atribuye. Por lo tanto, el municipio español

no cuenta con atribuciones definidas constitucionalmente.

2.5.2. Los Orígenes del Sistema Autonómico Español

La Constitución Española de 1978 viene precedida de una dictadura, la que duró de

1939 a 1975 y que culminó con la muerte de Francisco Franco. Esta dictadura se caracterizó

por su fuerte centralismo y en la distribución del poder político de forma antidemocrática, razón

por la que al término del régimen, las principales demandas eran la reivindicación del 114 ENTRENA CUESTA, Rafael. (1980). Comentarios a la Constitución, dirigidos por Fernando Garrido Falla. Civitas. Madrid, t. III, p. 1487


50

autogobierno y la descentralización política y administrativa del gobierno. Estas demandas fueron

encabezadas principalmente por Cataluña, Galicia y el País Vasco, autonomías históricas que

habían obtenido su Estatuto de Autonomía, con la descentralización que se dio en la Constitución

Republicana de 1931115.

Ante las demandas de las tres citadas comunidades, se sumaron otras y sus

representantes ante las Cortes Generales presionaron para lograr el autogobierno.

Cataluña fue la primera comunidad en lograr nuevamente su autonomía, mediante

Decreto Ley del 29 de septiembre de 1977, en seguida se sumo el País Vasco, el 4 de enero de

1978; es importante destacar que la autonomía era de manera provisional, entretanto la

Constitución definiera definitivamente sus limites y alcances.

Posteriormente se agregaron Galicia, Aragón, País Valenciano y Canarias, con lo que se

fue configurando el mapa territorial español. Las preautonomías fueron el mecanismo para la

transición de un Estado altamente centralizado a uno descentralizado.

Dicha descentralización ordenada y pacífica por parte del gobierno central, se dio

traspasando competencias a las comunidades por medio de Comisiones Mixtas, formadas por

representantes del gobierno y de las comunidades preautonómicas. Además las preautonomías

configuraron la infraestructura organizativa que terminaría rigiendo, consistente en un

parlamento, un presidente elegido por la cámara y un gobierno dependiente del presidente.

Los principales debates en la configuración de las autonomías en la Constitución de

1978, se centraban en el autogobierno de las comunidades.116 Los partidos de izquierda y los

nacionalistas proponían formas muy radicales y rígidas, tales como, el restablecimiento de la

autonomía republicana y la defensa del principio de autodeterminación, mientras que la derecha

y centro derecha buscaban soluciones al estilo de los regionalismos italianos.117

Al final se estableció el estado de las autonomías, mismas que es la armonización de

ambas posturas, introduciendo una flexibilidad en la determinación de la forma de distribución

del poder político.118 La gran apertura del texto constitucional y la indefinición formal del modelo

115 VEGA, Pedro de. (1979). Las Experiencias del Proceso Político Constitucional en México y España, UNAM, México, pp. 213-233 116 PÉREZ ROYO, Javier. (1999). Curso de Derecho Constitucional. Ed. Marcial Pons, 6ª. Edición. Madrid, pp. 975 y ss. 117 AJA, Eliseo. (1999). El Estado Autonómico, Federalismo y Hechos Diferenciales. Ed. Alianza. Madrid, p. 52 118 MORODO, Raúl. (1984). La Transición Política. Ed. Tecnos. Madrid, p. 219


51

de descentralización, remite su definición y delimitación a una serie de leyes y decisiones

políticas,119 así como a los Estatutos de Autonomía de las comunidades.

España a diferencia de México, es un Estado central en términos técnico-jurídicos, pero

en el fondo ha realizado una distribución de competencias, pero formalmente no se puede

aceptar la existencia de una Federación porque la tendencia sería a la desunión del Estado

español. Ya que se argumentaría que los estados miembros forman el Estado Federal cediendo

parte de su soberanía.120

La concepción formal que se le ha dado al Estado autonómico es el de un Estado

compuesto integrado por autonomías políticas, que se fundan en criterios históricos o de

vocación de futuro como factor de identidad colectiva, y que se rigen de acuerdo con la

Constitución Española y los Estatutos de Autonomía.121

2.6. Características del Federalismo Mexicano y el Municipio en la Constitución.

El federalismo mexicano es producto de la importación del modelo federal que se estaba

desarrollando en los Estados Unidos de América, aunque el federalismo norteamericano nace

para unir lo que estaba desunido,122 y en México, surge para mantener unido lo que estaba

unido.123

En los Estados Unidos de América, los estados federados ya tenían autarquía y

autonomía gubernamental (self-government) desde que eran colonias, y al independizarse de

Inglaterra surgieron a la vida política como estados independientes.

En México, la Colonia era unitaria y monolítica, no se gozaba de autonomía en su

régimen interior, sus órganos de gobierno eran designados directamente por el Rey de España.

Bajo estas premisas y una vez lograda la independencia, se establece el sistema federal

mexicano como una forma de mantener la unidad nacional. El perfil del federalismo mexicano es

altamente centralista, y su poder giró en torno al Presidente de la República,124 sus facultades

constitucionales y metaconstitucionales,125 fueron determinantes para mantener el poder

119 RUIPÉREZ ALAMILLO, Javier. (1988). Formación y Delimitación de las Comunidades Autónomas en el Ordenamiento Constitucional Español. Ed. Tecnos. Madrid, p. 11 120 GONZÁLEZ ENCINAR, José Juan. (1985). El Estado Unitario-Federal. Ed. Tecnos. Madrid, p. 81 121 BARCELÓ ROJAS, Daniel. (2003). Teoría y Práctica de las competencias del Estado Compuesto (Aportaciones al estudio constitucional comparado de la descentralización en Estados Unidos y España) Tesis doctoral. Universidad de Salamanca. España. P. 203 122 HAMILTON, A., MANDINSON, J., y JAY, J. (1994). El Federalista. Fondo de Cultura Económica. México. 123 BENSON NETTIE, Lee. (1994). La Diputación Provincial y los Orígenes del Federalismo Mexicano. El Colegio de México-UNAM. México. 124 CARPIZO, Jorge. (2000). El Presidencialismo Mexicano. Ed. Siglo XXI. México. 125 Ídem.


52

centralizado, armonizándolo con los poderes locales, pero siempre predominando el primero

sobre el segundo. Aunque la institución formal fue copiada de la Constitución Norteamericana,

además el germen del federalismo mexicano126 fue altamente influido por la Constitución de

Cádiz de 1812, donde surge la figura de la diputación provincial, y cuyo principal promotor en

México fue Miguel Ramos Arizpe.127

Esta Constitución estipulaba que el Rey nombraría en cada provincia un jefe superior y

que en cada provincia habría una diputación provincial para promover su prosperidad. Cada

diputación provincial estaría conformada por siete diputados y serían designados por votación de

manera directa por el pueblo. Se abolía la figura del virrey para sustituirla por el jefe político

(figura tan controversial y altamente negativa para la vida municipal), era el único funcionario

ejecutivo de la jurisdicción en la que la diputación tenia autoridad y respondía directamente ante

la Corte de España, el jefe político carecía de jurisdicción sobre otras provincias, es decir, cada

provincia gozaba de independencia con respecto a las demás.

Una vez consumada la independencia, las diputaciones provinciales, basadas en la

Constitución de Cádiz insistirían para que el gobierno nacional reconociera su existencia. Las

provincias nacidas a raíz de la Constitución de Cádiz, fueron determinantes para la conformación

del federalismo mexicano.128 El 28 de Mayo de 1823 se presento al Congreso el “Plan de la

Constitución Política de la Nación Mexicana”. Este plan declaraba que México era una República

representativa y federal, pero no toco nada sobre la soberanía de los estados miembros.

El 7 de Noviembre del mismo año se inician las sesiones del segundo Congreso

Constituyente que aprobó el 31 de Enero de 1824 el “Acta Constitutiva de la Federación

Mexicana” que en su Artículo 5º señala la forma de gobierno federal, y en su Artículo 6º, declara

que la Federación se integraba por estados independientes, libres y soberanos, en lo que

exclusivamente toque a su administración y gobierno interior y para concluir, en su Artículo 7º

menciona a los estados miembros de la Federación Mexicana.

Todo lo anterior desembocó en la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos,

del 4 de Octubre de 1824, la que en su Artículo 4º adoptó el sistema federal y en el Artículo 5º

126 BURGOA ORIGÜELA, Ignacio (2001). Derecho Constitucional Mexicano. Ed. Porrúa, México, p. 905 127 GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. (2002). Identidad y Funciones Actuales del Federalismo Mexicano. Temas de Derecho; Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. México, p. 106 128 ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo. (1997). Comentario al Artículo 40. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. México, t. I, p. 486


53

enunció a los estados miembros.129 Esta Constitución tuvo vigencia hasta 1836, cuando se

promulgo la Constitución de las Siete Leyes (de carácter conservadora), que convirtió a los

estados en departamentos. En 1857, la Constitución de ese año restableció el Sistema Federal,

mismo que se vuelve a interrumpirse en el período del Imperio, con el triunfo republicano se

restablece la Constitución y con esta, el sistema federal. A partir de ese momento se inicia un

lento pero sostenido proceso de centralización del poder en manos del Presidente de la

República.

Con la muerte de Benito Juárez y mediante el uso de las armas, Porfirio Díaz toma el

poder y conforma una dictadura de casi cuatro décadas, misma que culmina con la revolución

de 1910. La dictadura se caracterizó por: Control personal sobre toda la política nacional,

designación de los miembros del Congreso y del Poder Judicial, así como de los gobernadores y

jefes políticos.

En 1917 entra en vigencia la actual Constitución y en la que se ratifica el principio

fundamental del federalismo mexicano que dicha Constitución recoge en su Artículo 40 y que

manifiesta “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa,

democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su

régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley

fundamental”.

Como observamos en el citado Artículo se establecen los rasgos y principios básicos de

la organización política del Estado mexicano.

El Artículo 41, menciona que el pueblo mexicano “ejerce su soberanía por medio de los

Poderes de la Unión y por los estados en lo que toca a sus regímenes interiores.” Y hace la

aclaración que la “soberanía esta supeditada a la Constitución Federal. “Las Constituciones de

los estados en ningún caso podrán contravenir el pacto federal.” En donde se observa la

supremacía constitucional como fórmula armonizadora del federalismo130.

Una característica más del federalismo mexicano, es la participación del Senado y de las

legislaturas estatales en las reformas a la Constitución, es decir, cada vez que se modifique la

misma o parte de ella se necesita la aprobación de todos los congresos de los estados, en otras

palabras, dentro del sistema federal mexicano, la sola voluntad de los poderes federales no basta

para modificar la Constitución. El gobierno federal es obra de la Constitución, no tiene por sí solo

129 ROBLES VELA, Efraín. “La Dinámica Centralizadora de la Primera Etapa del Federalismo”. Gaceta de Administración Publica Estatal y Municipal; num. 16 y 17. México. 130 Op. Cit. ANDRADE SÁNCHEZ, Eduardo (1997). Comentario al…


54

el derecho a reformarla, esta facultad es del pueblo mexicano por medio de sus representantes

federales y locales en su conjunto y es donde reside la soberanía nacional y el poder de

reforma131.

El Artículo 124 de la Constitución expresa “las facultades que no estén expresamente

concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los

estados”. Los poderes atribuidos expresamente a la federación son delegados, enumerados y

definidos constitucionalmente, mismos que se encuentran en el Artículo 73 si los poderes no

han sido otorgados por los estados en la Constitución, la Federación no puede adquirirlos, ya

que ésta es una creación artificial que no puede retener más que lo que los estados le han

conferido en la Constitución.132

Los estados de la Federación son soberanos en la esfera que la Constitución les

asegura, aunque en realidad son autónomos e independientes, porque tienen la competencia de

otorgarse una Constitución y elegir de acuerdo a sus leyes a sus representantes, además de que

la soberanía de los mismos no puede ser ejercida frente a otros estados nacionales. Además los

estados tienen la facultad de ejercer sus derechos de la misma forma que lo hace la Federación

en el ámbito de sus competencias. Es decir, el pueblo ha cedido parte de su autoridad suprema

al gobierno federal y otra parte al gobierno estatal, con la salvedad que las facultades asignadas

a la Federación están definidas de manera expresa en la Carta Magna, y las de los estados son

las que no están expresas constitucionalmente. Es decir, las entidades federativas pueden

asumir todas las competencias no reservadas a la Federación.

Por otro lado, el Artículo 115, enumera las facultades y competencias del municipio,

tanto por parte de la Federación como de los estados, por lo que se puede concluir que los

artículos 124, 115 y 122 de la Constitución, que las facultades no concedidas expresamente a la

Federación, a los municipios o al Distrito Federal, son reservadas a los estados y prohibidas a la

Federación.

El municipio es la base y elemento fundamental en la conformación del territorio y de la

organización política y administrativa de las entidades federativas, siendo el municipio su célula

básica de su organización de acuerdo al Artículo 115 Constitucional.

2.6. EL Municipio en el Sistema Político Mexicano y Español 131 Idem. 132 Op. Cit CARPIZO, Jorge. Comentario al Artículo 124 de la Constitución…


55

2.6.1. La Constitución Española y el municipio actual.

El tratamiento constitucional de la autonomía municipal la encontramos en el artículo

137 de la Constitución Española vigente y a la letra nos dice “El Estado se organiza

territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan.

Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Es conveniente señalar que el constituyente español se centró en la configuración del

Estado Español y en el papel que les correspondería desempeñar a las Comunidades Autónomas

y se dejo de lado la renovación de los niveles inferiores, municipios y diputaciones provinciales.

De acuerdo a Entrena Cuesta133, el constituyente no dedicó atención al tema de las autonomías

locales, ya que la mayor parte del debate político giró en torno a la configuración de las

comunidades autónomas.

El constituyente tenía la firme intención de reestructurar al Estado Español, desechando

la forma de gobierno y estructura del antiguo régimen, de corte centralista, además se buscaba

la democratización de las instituciones en donde estaba incluida la elección de las autoridades

municipales, más sin embargo, es importante señalar que en el texto constitucional no se

delimitaron las competencias municipales134, pero si la garantía constitucional de la autonomía de

los municipios, además de su plena personalidad jurídica y la desaparición de la tutela de los

municipios con otras instancias de gobierno, lo que le permitiría actuar con personalidad propia

para la gestión dentro de los limites de sus competencias atribuidas, sin la injerencia y tutela

directa del Estado.

Las Comunidades Autónomas, tienen la capacidad de legislar emanado de su Estatuto

de Autonomía, ejercen su facultad de autonomía política. La autonomía local por otro lado, esta

supeditada a las regulaciones que se desprenden del Estatuto de Autonomía, lo que delimita y

limita la capacidad de los municipios a lo expresamente emanado de leyes ya sea del Estado o

de la Comunidad Autónoma. Además, los municipios no reciben el mismo trato constitucional,135

otro de los rasgos diferenciales es la delimitación de la autonomía de las Comunidades

Autónomas en la Constitución, mientras que la autonomía municipal se reduce a lo que expresa

el artículo 137 de la misma, sin delimitarle ni diferenciarla de la autonomía de las Comunidades

Autónomas.

133 Op. Cit. ENTRENA CUESTA, Rafael. Comentarios a la…p. 1487 134 GARCÍA MORILLO, Joaquín. (1998). “La Configuración Constitucional de la Autonomía Local”. Seminario de Régimen Local, Barcelona, Diputación de Barcelona. Ed. Marcial Pons. España, pp. 17 y 18 135 Op. Cit. PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Básico de la…p. 129


56

Los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas son similares a las

constituciones estatales en México, salvo que los mencionados estatutos son aprobados por las

Cortes Generales, y en el caso de México las constituciones de los estados son aprobadas por

las legislaturas estatales, con la única salvedad que deben apegarse a los principios

competenciales establecidos en la Constitución Federal.

El ordenamiento local es autónomo, pero esta inmerso y supeditado a los ordenamientos

del Estado y de las comunidades autónomas; su marco de acción institucional se encuentra

plasmado en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), la cuál es elaborada

por el Estado, en lo que respecta a sus aspectos básicos, pero con la intervención y concurrencia

de las Comunidades Autónomas para la definición y descripción de la citada ley.

Al municipio en España se le concibe como una autonomía meramente administrativa,

aunque en la realidad tiene una autonomía política, donde por ejemplo, encontramos el perfil

democrático en la elección de las autoridades municipales, esta aseveración es manifestada por

García Morillo, que dice: “Cuando la propia Constitución otorga repetidamente autonomía a una

institución, cuando define con la incertidumbre que se quiera, su marco de actuación y, sobre

todo, cuando sujeta el procedimiento de designación de sus órganos a lo político por excelencia,

que es la elección por sufragio universal y libre, directo y secreto, la negación del carácter

político es harto complicada. Si es verdad que la autonomía local es muy diferente a la de las

Comunidades Autónomas, ello no quiere decir que no sea política, aún cuando circunscrita a su

propio ámbito”.136 Además el municipio español tiene la facultad de acudir ante el Tribunal

Constitucional en defensa de su autonomía, esta facultad le da legitimización e igualdad ante el

Estado y las Comunidades Autónomas, cuando se considere que sus atribuciones y facultades

están siendo violadas.

Ahora bien, la autonomía que está reservada para los entes locales es más restringida

que la de las Comunidades Autónomas. Como hemos visto la Constitución Española asegura la

personalidad jurídica del municipio, pero sus competencias o funciones propias no están

aseguradas en la misma Constitución, sino que le corresponde a la legislación ordinaria

atribuírselas.

136 Op. Cit. GARCÍA MORILLO, Joaquín. La Configuración…p. 28


57

El artículo 137 de la Constitución como hemos señalado dice “…Estas entidades gozan

de autonomía para gestión de sus propios intereses”, y Parejo Alonso137, sostiene que la

autonomía local debe estar sustentada en la facultad de los entes locales de participar en los

asuntos que le afectan, el citado autor establece una serie de competencias municipales, siendo

las siguientes: a) competencias propias, ejercitables siempre en régimen de autonomía, es decir,

bajo la propia responsabilidad y con el exclusivo limite del marco constitucional y legal; b)

competencias simplemente delegadas, cuyo ejercicio puede quedar sujeto, además del límite

que representa el expresado marco constitucional y legal, a instituciones generales dictadas por

la instancia delegante y, por tanto, la posibilidad de definir la política a seguir y los objetivos a

cumplir, y c) competencias derivadas de mera encomienda de gestión, en la que la instancia

local opera como apoyo para la toma de decisiones por la instancia que realiza la encomienda y

que retiene la plenitud jurídica de la competencia.

Además García Morillo sostiene que la Constitución le ha otorgado a los municipios unos

perfiles constitucionales muy difusos por lo que el legislador goza en el ámbito municipal de una

gran disponibilidad ya que su relevancia constitucional fue escasa si se compara con otras

instituciones cuya regulación constitucional es mucho más amplia y completa.138

En este sentido, Rivero Ysern afirma que se debe reconocer que la autonomía como

garantía institucional, ayuda en poco a la protección de los municipios, ya que la misma por sí

sola no asegura un contenido tangible ni define competencias, además no asegura un ámbito

exclusivo de jurisdicción municipal y, que por lo tanto, la garantía institucional no garantiza más

que la existencia del municipio con sus elementos constitutivos básicos139.

2.6.2. Las competencias de las administraciones locales

La administración local conforma el tercer nivel territorial de la estructura de gobierno y

administración, junto con el Estado y las Comunidades Autónomas, que reconoce la

Constitución. En este sentido la Carta Magna se refiere expresamente a los municipios, las

provincias, las islas y otros entes en el Titulo VIII.

Como hemos señalado reiteradamente, el artículo 137 de la Constitución atribuye a los

municipios y provincias autonomía para la gestión de sus propios intereses. De lo que se

desprende que la ley debe atribuir a las entidades locales las competencias necesarias para la 137 PAREJO ALONSO, Luciano. Ponencia presentada en el XXV Congreso Iberoamericano de Municipios en Guadalajara, Jalisco. México, Octubre de 2001. “El Municipio y su Autonomía”. Revista de Estudios de la Administración Local, número 288, enero-abril de 2002, p 145 138 Op. Cit. GARCÍA MORILLO, Joaquín. La Configuración…p. 18 139 RIVERO YSERN, Enrique. (2005). “Autonomía y Jurisdicción”. Revista de Estudios Locales, Número 62. Madrid.


58

satisfacción de esos intereses y para la prestación de los servicios públicos que tengan

encomendados.

Determinar cuáles son los intereses locales140, diferenciándolos de los intereses estatales

o de los de las Comunidades Autónomas nos lleva a la teoría francesa del pouvoir141 municipal

que hoy se considera ya superada, pues competencias como el orden, la seguridad y la higiene

de las poblaciones son bastante limitadas e impiden la intervención de los entes locales en la

gestión de los grandes servicios públicos que se dan hoy en día.

Los entes locales son parte del Estado y sus funciones son similares a la de otras

administraciones. La cuestión, ahora, es determinar qué parte de estas tareas o funciones

corresponde a cada Administración. La Constitución nada dice sobre las competencias de las

entidades locales. Por eso la determinación de las competencias de esos entes queda reservada

a la decisión del legislador142.

A partir de ello, nos encontramos con dos cuestiones fundamentales. La primera se

refiere a los límites que el legislador tiene a la hora de decidir sobre las competencias de las

entidades locales y la segunda es conocer qué legislador resulta el competente para resolver

sobre la distribución de competencias. Según sea el caso, podrían ser las Cortes Generales o las

Asambleas de las Comunidades Autónomas143.

En cuanto a la primera cuestión cabe referirse a la sentencia del Tribunal Constitucional

32/1981, de 28 de julio, que remite al legislador ordinario para la concreción de las

competencias de las entidades locales, sin más obligación que la de respetar un núcleo esencial

de contornos imprecisos.

La segunda cuestión se responde en la misma sentencia del Tribunal constitucional,

cuando dice que el Estado tiene competencia para la regulación de las competencias locales.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local diseña el

esquema de atribución de competencias de las entidades locales. En su Artículo 2 dispone que

la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas deberá asegurar a los municipios,

a las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente a sus

intereses, atribuyendo las competencias que proceda.

140 Ídem. 141 Op. Cit. VANDELLI, Luciano. (1992). El Poder Local, su Origen en la Francia… 142 Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1981 del 16 de noviembre, conflicto entre la representación del gobierno de la Nación y la comunidad del País Vasco. 143 Op. Cit. RIVERO YSERN, Enrique. Autonomía y…p. 15


59

El Artículo 25.1 recoge lo que se conoce como cláusula general de habilitación de la

actividad municipal: “El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus

competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos

contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”.

La definición del ámbito competencial de los municipios se hace en los artículos 25.2 y

26 de la Ley de Bases. El primero dispone que el Municipio “ejercerá, en todo caso,

competencias, en los términos de la legislación del Estado”. En todo caso, la Ley de Bases

atribuye directamente a los municipios una serie de competencias más concretas y que se

configuran como servicios mínimos, obligatorios de carácter municipal. Dichos servicios no son

los mismos para todos los Municipios, sino que varían de acuerdo con la población.

El artículo 27 de la Ley de Bases permite la delegación de competencias del Estado y de

las Comunidades Autónomas a los municipios en materias que afecten a sus intereses propios.

Estas competencias delegadas se distinguen de las propias, que ejercen en régimen de

autonomía. Las competencias delegadas, de titularidad estatal o autonómica, se someten a

controles por parte de la Administración delegante. Por eso, los Municipios son reacios a sumir

esas competencias, aunque tengan su compensación económica.

2.6.3. Las Provincias

La Ley de Bases en su artículo 36 define la esfera competencial de las provincias. Según

dicho artículo, las competencias provinciales son las de coordinación de los servicios

municipales y asistenciales y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, la de

prestación de los servicios públicos supramunicipales, el fomento y la administración de los

intereses peculiares de la provincia.

En realidad, la competencia que todas las Diputaciones Provinciales ejercen es la

cooperación y asistencias a los municipios, sobre todo a los más pequeños. En algún caso,

como es el de las Diputaciones Forales Vascas144, este papel es muy relevante, pues allí las 144 Son Corporaciones de carácter representativo a las que corresponde el gobierno de las provincias de Guipúzcoa, Álava y Vizcaya, denominadas en la Disposición adicional segunda de la Constitución "Territorios Históricos" y cuyo tradicional régimen foral se actualizó de acuerdo con la Normativa de su Comunidad Autónoma.

De esta forma la Ley 27/83, de Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma Vasca, fijó una organización, competencias y financiación bien diferentes a las Diputaciones de Régimen Común, cuya Normativa no obstante es de aplicación con carácter supletorio.

Los miembros de su órgano colegiado (Juntas Generales) son elegidos por sufragio universal de los ciudadanos en las distintas circunscripciones en que se divide cada territorio histórico. El Diputado General de cada territorio es el equivalente al Presidente de la Diputación de Régimen Común, existiendo además, un Diputado al frente de cada una de las áreas del Ejecutivo.


60

competencias de los llamados territorios históricos están definidas en el propio Estatuto de

Autonomía del País Vasco. El grueso de las tareas de la Administración corresponde a las

Diputaciones Forales y no a los servicios comunes de la Comunidad Autónoma, siendo además

las Diputaciones las que tienen el poder de recaudar impuestos, que después reparten en

función del cupo que corresponde al Estado conforme al sistema de concierto, la parte que

corresponde al Gobierno Vasco, la de la propia Diputación e inclusive la que se transfiere a los

municipios.

En Cataluña, la provincia está quedando reducida poco a poco a la mínima expresión

como Administración Pública ya que el ideario nacionalista es manifiestamente contrario a la

división provincial y favorable a la comarca. En este sentido, todo el territorio de Cataluña está

dividido en entidades de ese tipo, en virtud de la Ley 6/1987, de 4 de abril, del Parlamento de

Cataluña, en la que se establecen las competencias y que se derivan, por cierto, de la

minoración de las competencias provinciales o municipales .

Además de competencias propias, la Provincia puede ejercer competencias por

delegación del Estado o de las Comunidades Autónomas, según el artículo 37 de la Ley

Reguladora de Bases del Régimen Local.

En relación con las llamadas mancomunidades de municipios, las competencias que

ejercen son las que éstos les transfieran a través del correspondiente acuerdo municipal.

2.6.4. La redefinición de las competencias locales: el Pacto Local

El Pacto Local es un acuerdo cuya finalidad principal es precisar y ampliar las

competencias de los municipios. Podemos hablar de dos pactos locales: un pacto local que ya

ha tenido lugar, entre el Estado y los Municipios a través de la Federación Española de

Tienen numerosas e importantes competencias como: Autoorganización de sus instituciones. Plan Foral de Obras y Servicios, establecimiento y regulación de sus propios tributos, exención, gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los tributos sometidos a concertación con el Estado, carreteras y obras públicas, servicios sociales, urbanismo, agricultura, ganadería y deportes.

Las Diputaciones Forales Vascas son las encargadas de recaudar los distintos impuestos, con capacidad normativa incluso para regular algunos de ellos tan importantes como el IRPF. Del montante global recaudado deducen su contribución a las cargas estatales: El denominado "cupo", que se fija en los Presupuestos Generales del Estado y que las Diputaciones Forales pagan a través del Gobierno Vasco. Con el resto, las tres Diputaciones hacen una "bolsa común" y de ella destinan el 67 por 100 al Ejecutivo vasco, conservando el 33 por 100 que se reparten para uso propio en función de los denominados coeficientes horizontales, fijados según la renta relativa de cada territorio: El 52,96 por 100 para Vizcaya, el 31,74 por 100 para Guipúzcoa y el 15,31 por 100 para Álava, en el quinquenio 1997-2001.


61

Municipios y Provincias, y un segundo pacto local entre los propios municipios y las

Comunidades Autónomas, con participación del Estado145.

El primer Pacto Local se aprobó por unanimidad en la Comisión Ejecutiva de 1996, con

la denominación de “Bases para el Pacto Local”, como un acuerdo no vinculante, pero con

consecuencias importantes en las reformas legislativas concretas en relación con la distribución

de competencias146.

El Pacto Local tiene especial importancia porque supone un fortalecimiento de la

autonomía de los municipios y como se ha dicho no es un acuerdo vinculante, sino voluntario,

cuya principal misión es la redefinición y ampliación de competencias de los municipios. El Pacto

Local tiene además importancia porque es un buen ejemplo de instrumento de cooperación. En

el modelo español de organización territorial la mayor parte de las competencias son

competencias compartidas entre los distintos ámbitos de gobierno. Sin cooperación es imposible

tener un sistema de competencias compartidas que funcione adecuadamente. En realidad, éste

es a la vez el lado positivo y negativo del pacto local: si funciona adecuadamente puede suponer

un elevado nivel de cooperación entre los tres ámbitos de gobierno, además del incremento de la

autonomía local. El lado negativo es que sin cooperación el pacto local no puede producir ningún

resultado.

Las entidades locales son instrumentos vertebradores del Estado y constituyen el ámbito

más idóneo para la prestación de los servicios al ser las Administraciones más cercanas al

ciudadano. El Pacto Local pretende abordar el futuro, las competencias y la posición de las

entidades locales y debe basarse en una serie de principios, como los de autonomía y

acercamiento de la gestión, la eficacia en el desempeño de la función, la eliminación de

duplicidades y la cooperación y coordinación ejecutivas.

Ciertamente, el entorno del gobierno local se ha modificado en los últimos tiempos y han

surgido nuevos fenómenos que demandan respuestas distintas por parte de las Administraciones

Públicas. De ahí, este segundo proceso descentralizador que ha de traducirse en un mayor

acercamiento de los poderes públicos al ciudadano.

El objetivo del pacto147 era dotar a las Corporaciones Locales del marco legal, los medios

y las competencias que les permitan ejercer un papel que es fundamental al servicio de la

sociedad en su conjunto. Para ello, tienen que tener un papel clave en el modelo de desarrollo 145 Ministerio de Administración Pública- Federación Española de Municipios y Provincias. El Pacto Local. Medidas para el Desarrollo del Gobierno Local. Madrid, 1999. 146 Ídem. 147 Ídem.


62

territorial y han de ser capaces de explotar las potencialidades de las reformas legislativas

aprobadas.

En España existen como ya se ha señalado en los apartados anteriores cuatro entes que

coinciden en un mismo espacio y que están dispuestos a ejercer la competencia territorio: el

Estado a través de su Administración periférica, la Comunidad Autónoma directamente o a través

de su periferia, la Provincia y el Municipio.

La Carta Magna resucita el concepto de garantía institucional y otorga una autonomía a

los municipios y a las provincias. La naturaleza esencial de los entes locales no es

administrativa, de inferior rango a la autonomía política de las Comunidades Autónomas, sino

realmente política. Ello es debido a la pervivencia de un poder ajeno a las instancias superiores,

las cuales tienen que convivir y negociar con él en un mismo espacio territorial. Prueba de lo

anterior es la creación de la Administración periférica de las Comunidades Autónomas, que en

muy contadas ocasiones colaboran con los entes municipales para la prestación de

competencias de titularidad autonómica.

Al depender los entes municipales y provinciales, legal y financieramente, de las

voluntades estatales y autonómicos, lo que sucede es que se vacía de contenido el propio

sistema. El saldo es un modelo de articulación excesivamente costoso para los recursos

disponibles. La situación tiene un claro beneficiario que es el Estado, entre otras cosas porque la

lucha por la competencia territorio en cada Comunidad Autónoma disturba la lógica atención a

los problemas de prestación. De este modo, los conflictos de competencia entre Estado y las

Comunidades Autónomas pueden remitirse a conflictos de lucha por la exclusividad de un poder

en el territorio. Pero mientras se discute la titularidad el contenido de lo disputado pasa a

segundo plano.

La gran perdedora es la administración local que sigue siendo en gran parte rehén

competencial de las Comunidades Autónomas.

2.7 La Constitución en México y el municipio actual.

En el lapso transcurrido entre la Constitución de 1857, que se dejó señalada en el

cuerpo de este capítulo, existieron otros documentos y anexos en los que la lucha por la

reivindicación del municipio se hacía cada vez más fuerte, defendiéndola a capa y espada por los

estudiosos del municipio, tal es el caso del Estado de Chihuahua, que a iniciativa del gobernador


63

Abraham González, incluyó en su Constitución local el término de municipio libre148;

posteriormente el jefe del ejército constitucionalista Venustiano Carranza, decreta el Plan de

Guadalupe, el 25 de diciembre de 1914, en donde en su artículo segundo, eleva la libertad

municipal como una institución constitucional149. Posteriormente se instala el Congreso

Constituyente en el año de 1916, mismo que una vez reunido en la ciudad de Querétaro crea la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, aún vigente a pesar de haber

sufrido diversas reformas, en la que después de varios debates relativos a la elevación de

régimen constitucional del municipio, se aprobó el artículo 115.

Es hasta este cuerpo normativo que se dedica un artículo específico para establecer

las bases mínimas de existencia de los elementos fundamentales de este órgano de gobierno.

El 115, establecía que el municipio era la base de la división territorial, de la

organización política y administrativa de los estados, suprimía la figura de los jefes políticos, lo

que eliminaba a las autoridades intermedias entre los ayuntamientos y los gobiernos estatales,

se declaraba al municipio libre, reivindicando uno de los principios y demandas de la Revolución

Mexicana; y establecía que cada municipio sería administrado por un Ayuntamiento electo de

manera directa; Además se establecían que podrían cobrar los impuestos que las legislaturas

estatales les fijarían.

Entre el periodo comprendido entre 1917 a la fecha, este artículo ha sido objeto de

nueve reformas, destinadas exclusivamente a la institución municipal, a continuación recalcamos

lo más destacado de estas modificaciones que sufrió el artículo 115 del texto original:

En 1933 se introduce el principio de la no reelección a todos los miembros del

Ayuntamiento elegidos directamente para el período inmediato.

En 1947 se establece la igualdad política entre hombres y mujeres, regulando el voto de

la mujer en las contiendas electorales del ámbito municipal, tanto en el derecho a votar, como a

ser votadas; reforma de gran trascendencia ya que le otorga por primera vez a la mujer la

condición de ciudadana.

En 1953 es derogado el párrafo anteriormente mencionado, por el hecho de asignarse a

nivel nacional el derecho de la mujer al voto.

148 El término municipio libre fue la acepción que se utilizó para referirse al municipio como ente autónomo. 149 CONTRERAS, Mario y TAMAYO, Jesús. (1989). México, en el S. XX, 1913-1920, Textos y Documentos. UNAM. México, t. II, pp. 146-152


64

En 1976 se realizan dos grandes inclusiones, la primera la labor legislativa de los

Estados y la segunda (hasta hoy no bien conocida ni explotada) la facultad reglamentaria de los

municipios; además de la facultad de planear el desarrollo urbano.

En 1977 es introducido en el régimen municipal el principio electoral de la

representación proporcional, en la elección de los ayuntamientos, en un inicio en aquellos

municipios con trescientos mil o más habitantes. Hoy día en este principio no importa el número

de habitantes; con esta reforma se permitió a los partidos de oposición ir ganando espacios

políticos.

En 1983 se le otorgan facultades a los congresos de los estados para la desaparición o

suspensión de Ayuntamientos, así como para suspender o revocar el mandato de alguno de sus

miembros, además se establece la personalidad jurídica y el manejo libre de su patrimonio, y se

complementa la facultad reglamentaria, misma que les permitió expedir el Bando de Policía y

Buen Gobierno y otros reglamentos y disposiciones de observancia general. Se asignan las

competencias en materia de servicios públicos, por lo que a partir de entonces se hizo

obligatorio la prestación de los servicios de: Agua potable y alcantarillado, alumbrado público,

limpia, mercados, centrales de abastos, panteones, rastros, calles, parques y jardines, seguridad

pública y tránsito; por otro lado se fortalece la hacienda municipal, en donde se asignaron el

cobro de impuestos a la propiedad inmobiliaria, ejemplo de ello es el impuesto predial, entre

otros, además de la elaboración del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal siguiente;

mismos que sería fiscalizados por la legislaturas estatales; esta reforma fue la más trascendente

en la historia del municipio mexicano hasta esa fecha

En 1987 se extiende la representación proporcional a todos los ayuntamientos del país y

se establece que los trabajadores municipales serían regidos en materia laboral por leyes que ex

profeso expidieran las legislaturas estatales y no por la Ley Federal del Trabajo.

En 1999 se da la más trascendente reforma al artículo 115150, ya que con ella, el

municipio mexicano adquiere su mayoría de edad, y entre sus reformas encontramos: se cambia

el término “administrar” por el de “gobierno”, que implica la capacidad de autogobierno de los

municipios y por tanto se convierten en un orden jurídico con competencias exclusivas y dejan

de ser un nivel de gobierno. Con esta reforma el municipio al contar con capacidad política,

obtiene la posibilidad de solicitar un juicio de controversia constitucional a la Suprema Corte de

150 Ver anexo 1, análisis comparativo del 115 antes y después de las reformas de 1999.


65

Justicia de la Nación, cuando considere que sus competencias están siendo invadidas o

vulneradas por otro orden de gobierno.

Por otro lado, en caso de que se declare por parte de las legislaturas estatales la

desaparición de un Ayuntamiento, se designará de entre los vecinos del municipio un Concejo

Municipal, anteriormente se conformaba el Concejo Municipal, por la misma Legislatura Local,

pero se nombraban ciudadanos muchas veces no residentes de los municipios, generalmente

funcionarios de los gobiernos estatales.

Además se fortalece la capacidad reglamentaria de los municipios, así como también

cuentan con facultades para regular su organización interna y normar la vida cotidiana, de

acuerdo a los usos y costumbres de la población, sobre todo en aquellos municipios con fuerte

porcentaje de población indígena; además destaca que se debe asegurar la participación

ciudadana y vecinal. En este apartado las legislaturas de los estados, emiten sus propias leyes

municipales, que en la mayoría se llaman leyes orgánicas municipales, con la finalidad única de

uniformar el actuar de los municipios, pero al interior de los mismos, tienen la capacidad de

regular sus actos y disposiciones según sus propias características y circunstancias particulares.

El mismo artículo 115 consagra la garantía de audiencia y legalidad contra los actos de

la autoridad por parte de los particulares, si estos consideran que están siendo afectados y en

caso de obtener una resolución administrativa a favor, pueden acudir ante el Tribunal de

Contencioso Administrativo, para defender su derecho.

En caso de que el Ayuntamiento y siempre y cuando sea por acuerdo de la mayoría,

pretenda afectar el patrimonio municipal, deberá turnar al Congreso del Estado, para que sea

esté quién apruebe dicha afectación, en la cuál el municipio solicitante explicará los motivos del

caso.

Por otro lado el mismo 115, y en caso de que el municipio no pueda prestar los servicios

públicos que por Ley le corresponden podrá celebrar convenios con el Gobierno del Estado o con

particulares para que estos se hagan cargo de la prestación del servicio, mediante la concesión,

o el ceder la prestación del servicio, mediante firma de convenios. Los servicios públicos

obligatorios que los ayuntamientos deben prestar y que hace mención el 115 son:151

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas

residuales;

b) Alumbrado público

151 Ver anexo 1, análisis comparativo del 115 antes y después de las reformas de 1999


66

c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

d) Mercados y centrales de abasto

e) Panteones

f) Rastro

g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución de los Estados

Unidos Mexicanos, policía preventiva municipal y tránsito;

i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones

territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa

y financiera.

Es pertinente aclarar que los servicios enumerados son únicamente enunciativos y no

limitativos, las legislaturas de los estados podrán aumentar más servicios siempre y cuando los

Ayuntamientos tengan las condiciones socioeconómicas para su debida prestación, y cabe

mencionar que con estos servicios el municipio mexicano, goza de mayor independencia

administrativa152. Los servicios de agua potable y seguridad pública no pueden concesionarse a

particulares.

Además los Ayuntamientos tienen a partir de las reformas la capacidad de asociación

con otros municipios, para la mejor prestación de los servicios, y se posibilita la asociación con

otros municipios de otras entidades federativas, siempre y cuando sea aprobada tal asociación

por el Congreso del Estado.

Otra reforma que es de suma importancia para fortalecer la hacienda municipal, tiene

que ver con la posibilidad de cobrar el impuesto predial a entidades paraestatales que realicen

actividades diferentes a las de su objeto de creación. Por ejemplo, Petróleos Mexicanos, siempre

y cuando no realice actividades de extracción, conducción y refinación, deberá cumplir con el

pago del impuesto predial, en aquellos municipios donde cuente con oficinas de tipo

administrativo.

Los municipios, además, tienen una autonomía de tipo tributario, ya que es el único

orden de gobierno que tiene la posibilidad de establecer sus cuotas y tarifas en materia de

impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y la

propiedad inmobiliaria, estas tarifas deben ser aprobadas por los congresos estatales, en la

fechas que el mismo determine en las leyes respectivas. Un rasgo más que fortalece la hacienda 152 RODRIGUEZ, Víctor. (1999). La Descentralización en México, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, p. 26


67

municipal es la facultad que tienen los Ayuntamientos para elaborar sus respectivas leyes de

ingresos municipales, mismas que deben aprobadas por las legislaturas estatales, además de

elaborar y aprobar sus presupuestos de egresos, los cuales serán fiscalizados por los órganos

que cada legislatura haya creado para tal fin; en algunas entidades federativas estos órganos son

Contadurías Mayores de Hacienda, Órganos de Fiscalización Superior o Contadurías de Glosa,

recordemos que cada entidad federativa se organiza al interior y ejerce la soberanía que le fija la

Constitución General de la República.

Los Ayuntamientos además tienen la facultad de participar en la formulación de planes

de desarrollo regional, por lo que estados y Federación tienen que hacer participe al municipio

en la elaboración de los mismos, y ya no hacer planes desde el centro, por lo que la planeación

tiende a ser mas horizontal y no vertical como lo era anteriormente; por otro lado y siguiendo los

preceptos marcados por el 115, pueden participar en la creación y administración de sus

reservas territoriales y sobre todo tienen la obligación de formular, aprobar y administrar los

planes de desarrollo urbano; en tal sentido cada municipio es responsable de vigilar, autorizar y

controlar el uso de suelo, medida que asegura la capacidad gubernativa de los Ayuntamientos153.

Otra facultad otorgada al municipio es que deben intervenir en la elaboración de rutas del

transporte público de pasajeros, definir paraderos y aplicar los programas elaborados, cuando

afecten su ámbito territorial.

Por lo que respecta a la policía preventiva municipal, está a las órdenes del Presidente

Municipal y solo en casos grave que alteren el orden público o de fuerza mayor, los ejecutivos

estatales podrán transmitir órdenes, pero en estos casos el Gobernador deberá justificar y

motivar dichas órdenes.

En 2001 se hizo la última modificación al 115, con la que se garantizan y reconocen los

derechos de los pueblos indígenas a su libre autodeterminación, con la cual los municipios en

donde predomine alguna etnia, puedan elegir a sus gobernantes, tal elección puede realizarse en

base a los usos y costumbres de cada pueblo indígena y además de poder establecer sus

propias formas de gobierno.

153 en este sentido cabe aclarar que anteriormente el uso de suelo podía ser autorizado por el Ejecutivo Federal o estatal, y los ayuntamientos rara vez tenían participación para otorgar un permiso de uso de suelo, y ahora es facultad municipal que cualquier persona física o moral que pretenda modificar el uso de suelo en algún predio del municipio y ya sea para cualquier actividad industrial, comercial, agrícola o de vivienda, parcial o totalmente, solicite la autorización correspondiente en el municipio.


68

CAPÍTULO III

LA PLANIFICACIÓN EN ANDALUCÍA Y EN PUEBLA

3.1. Características de Andalucía y sus Municipios.

La comunidad autónoma de Andalucía fue la cuarta comunidad española que una vez

restaurada la democracia y siguiendo a las llamadas autonomías históricas (País Vasco, Galicia y

Cataluña), pasó a formar parte del mapa autonómico español. En el Estatuto de Autonomía de

Andalucía se reconoce su identidad

histórica y el ejercicio del derecho a su

autogobierno como nacionalidad española.

El 28 de febrero de 1980 los andaluces

acudieron a las urnas a votar en

referéndum en favor de su autonomía; y el

20 de octubre de 1981 se aprobó su

Estatuto de Autonomía, mismo que ha sido renovado en este año de 2007, con la finalidad de

contar con un instrumento jurídico que impulse el bienestar, la igualdad y la justicia social.154

Andalucía se encuentra ubicada al sur de la península Española, ocupa una superficie de

87,597 km2, que

representa el 17% del

territorio español; en

términos de organización

institucional y territorial

esta dividida en ocho

provincias y 770

municipios155.

Limita al norte

con las Comunidades

Autónomas de

Extremadura y Castilla-La Mancha; al este con Murcia y el mar Mediterráneo; al sur con el mar

Mediterráneo y el océano Atlántico y al oeste con Portugal. Su relieve destaca por su variedad. 154 Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por Referéndum el 18 de febrero de 2007 y sancionado por el Rey Juan Carlos el 19 de marzo de 2007. 155 El Proceso de Desarrollo en Andalucía. (2007) Presentación en Power Point. Centro de Estudios Andaluces


69

En algunas zonas abundan las montañas, mientras que en otras predominan las llanuras. Se

distinguen tres unidades morfoestructurales: sierra Morena al norte; la depresión del

Guadalquivir o Bética, al centro; y las cordilleras Béticas, al sur. Las dos zonas montañosas de

mayor importancia son la cordillera Subbética, con el macizo de La Sagra, con 2.383 metros de

altitud, como cumbre más relevante, y la cordillera Penibética. Entre los relieves montañosos

destaca Sierra Nevada, donde está situado el pico más alto de la Península Ibérica, el Mulhacén,

con 3.481 metros de altitud. Le sigue en importancia el Veleta, con 3.392 metros. Los ríos

andaluces que desembocan en el Mediterráneo son de trazado reducido y poco caudalosos.

Entre ellos cabe destacar el Almanzora, el Almería, el Adra, el Guadalfeo, el Guadalhorce y el

Guadiaro. Los que desembocan en el Atlántico son de mayor envergadura y caudal. El más

importante es el Guadalquivir y sus afluentes el Guadalimar, el Guadiana Menor y el Genil.

También desembocan en el Atlántico el Guadiana, el Odiel y el Tinto. En un litoral tan extenso

como el de Andalucía, se alternan zonas de bahía y ensenadas con otras más abruptas y

rocosas producidas por la proximidad de las cordilleras Béticas. Los accidentes más importantes

de sus costas son: punta del Farallón, punta Polacra, cabo de Gata, golfo de Almería, punta de

las Entinas, bahía de Adra, cabo Sacratif, bahía de Málaga y punta de Calaburras. Punta de

Europa es el extremo del promontorio de Gibraltar y donde se inicia el litoral español del estrecho

homónimo, llegando hasta cabo Trafalgar. De la zona del Estrecho, los accidentes más

destacados son la bahía de Algeciras y punta Marroquí.

En el territorio se pueden identificar cuatro unidades territoriales básicas: el litoral, las

áreas agrícolas del interior, la zona de montaña y las áreas urbanas156.

El área del litoral comprende

una superficie de 7,152 km2 y es la zona

que ha tenido un crecimiento poblacional

más elevado con áreas de turismo

especializado como Costa del Sol, áreas

de agricultura intensiva en invernaderos.

156 Plan Económico Andalucía Siglo XXI, 2002-2005. Consejería de Economía y Hacienda, Junta de Andalucía, España 2002.


70

El territorio agrícola del interior Andaluz tiene un consolidado conjunto de ciudades

medianas y pequeñas, ciudades entre

los 5,000 y los 20,000 habitantes,

ocupan una superficie de 23,147 km2

teniendo como base de la producción

agrícola el olivar, mismo que es muy

tecnificado y que ocupa muy poca mano

de obra.

El área de montaña ocupa una

superficie de 45,598 km2, es el área

que ha sufrido un menor deterioro

económico y territorial. Mantienen una

agricultura típica de montaña, basados

en los recursos forestales y cinegéticos.

Las áreas urbanas

están asentadas en una superficie de 11,672 km2 y encontramos ciudades consideradas de

primer nivel como son: Sevilla, Málaga, Córdoba, Granada, Jaén, Huelva, Cádiz y Almería, la

existencia de estas ciudades establece un equilibrio de la población, ya que no encontramos

manchas urbanas que superen el millón de habitantes y dada la gran extensión, la distribución

poblacional se distribuye entre cada una de estas ciudades.

Málaga Granada


71

Sevilla Córdoba

Andalucía cuenta con un clima mediterráneo caracterizado por temperaturas suaves, así

como lluvias escasas e irregulares, aunque en la época lluviosa estas suelen ser demasiado

fuertes, se puede decir que torrenciales. En el período estival la mayor parte del territorio tiene

elevadas temperaturas y una ausencia casi total de precipitaciones pluviales; es característica de

esta época las numerosas horas de sol (durante los meses de junio y julio se pueden tener días

de hasta 16 horas de sol), factor que permite el desarrollo de energía solar y eólica157.

Con respecto a la hidrografía, se tienen 6 cuencas hidrográficas mismas que permiten

contar con 5,426 hm3 anuales; la mayoría de estos recursos son regulados mediante el sistema

de embalses que son usados para el consumo humano en su mayor parte y para la producción

agrícola básicamente se usa la extracción acuífera subterránea158.

El territorio Andaluz presenta diversidad de paisajes y ecosistemas dada su gran

extensión territorial, entre los que encontramos: la dehesa que es un paisaje típicamente

mediterráneo, mismo que es resultado de la transformación sufrida por el bosque, básicamente

encontramos encino y alcornoque, esta áreas reencuentran en el área conocida como sierra

morena y las tierras gaditanas, son suelos poco fértiles y no admiten cultivos intensos, su

principal vocación de este tipo de ecosistema es la ganadería, la cinegética y la forestal159.

El ecosistema y paisaje más conocido de Andalucía es el olivar mismo que se asemeja al

ecosistema anterior aunque tiene mayor estabilidad y una mayor variedad en su fauna. Casi en

cualquier parte de Andalucía podemos encontrar ejemplos de este ecosistema, además de que

ocupa un 40% de la superficie cultivada.

Bosque de coníferas, ocupan el 32% de la superficie forestal y se encuentra básicamente

en la provincia de Huelva y su litoral.

157 Ídem. 158 Ídem. 159 Ídem.


72

Bosques de riveras que los encontramos en las orillas y márgenes de los ríos, riveras y

zonas húmedas con importantes valores ambientales y turísticos, este ecosistema lo podemos

encontrar a lo largo y ancho del Guadalquivir.

Matorrales, es característico y distintivo del bosque mediterráneo, básicamente esta

representado por plantas aromáticas y medicinales (romero, lavanda, tomillo, orégano y

manzanilla) y es un ecosistema propio para la apicultura.

El litoral que reúne una gran variedad de ecosistemas de alta fertilidad pero de gran

valor natural y económico, entre estos tenemos: las marismas y estuarios; las playas, dunas,

acantilados y ramblas; y la plataforma continental.

Andalucía cuenta con una población de casi 8 millones de habitantes, una densidad de

población de 89.60 habitantes por km2, una tasa de crecimiento del 4.48%, una esperanza de

vida 75.9 años, la tasa de natalidad es 11.94% por cada mil habitantes y la tasa de mortalidad

infantil neonatal de 5.77% y del 4.74% en perinatal. Es destacable la disminución en casi 2

puntos porcentuales de la mortalidad infantil tanto la perinatal, neonatal y posneonatal con

respecto al año de 1995. Cuenta con una población menor de 15 años de 16.24%, el número

de hijos por mujer es de 1.47 con una edad media de maternidad de 30.31 años160.

En cuanto a vivienda, la Junta de Andalucía, en su carácter social promueve el acceso a

la vivienda de las familias tanto para la población con ingresos adecuados como para aquellas

personas con un reducido nivel de renta, y las personas de la tercera edad. En Andalucía se

tienen aproximadamente 4,227,750 viviendas.

Andalucía cuenta con 697 consultorios locales y 409 consultorios auxiliares mismos que

dan acceso a la población andaluza a la atención primaria de salud, mismos que otorgan casi 50

millones de consultas al año.

Con respecto a la atención especializada se cuentan con 5 hospitales regionales, 10

hospitales de especialización, 37 centros periféricos especializados, 64 hospitales públicos y

privados de los cuales 49 son privados, 11 benéficos y los 5 regionales ya mencionados, esta

oferta permite más de 500 mil intervenciones quirúrgicas al año y aproximadamente más de 10

millones de consultas. El número de camas instaladas es de 14,823 públicas y 4,898 privadas

dando un total de 19,721 camas con un personal en atención primaria de 7,526 facultativos y

6,916 no facultativos, en atención especializada 9,045 facultativos y 31,833 no facultativos.

160 Los datos estadísticos provienen de la pagina web de la Junta de Andalucía en: http://www.juntadeandalucia.es/institutodeestadistica


73

Tiene un PIB de 127,000 millones de euros al año, con una renta per capita de 17,251

euros, tiene una tasa de paro (desempleo) del 11.96%, y una tasa de empleo del 49.40%; las

exportaciones andaluzas ascienden a 14,000 millones de euros, en tanto más de 17,000

millones de euros son importaciones; el empleo por sector económico se encuentra distribuido

de la siguiente manera: en agricultura el 11.5% de la población económicamente activa labora en

este sector, la principal actividad agrícola es la siembra de hortalizas, los cultivos industriales y

el olivar, en este rubro es destacable que casi el 85% de la producción total española se produce

en Andalucía, en la ganadería la principal actividad es la porcina y la cría de aves y en el sector

pesquero por orden de importancia están: los peces, los moluscos y los crustáceos; en la

industria se encuentra el 25.1% de los empleados, destacando la industria alimentaría de

bebidas y tabaco, la metalurgia y producción metálica y la industria extractiva y del petróleo; y

finalmente 63.4% de la PEA labora en el sector servicios, en este sector destaca la industria

turística de gran auge en el último decenio tiene una oferta de de 2,500 hoteles y 190 mil

cuartos.

El 4.37% de población de 16 años y más es analfabeta y el porcentaje de alumnos

escolarizados en enseñanza establecida es de 99.4% con 1,604,514 alumnos en todos los ciclos

formativos, de los cuáles el 32.85% son alumnos de educación primaria tanto pública,

concertada y privada, en educación secundaria el 24.51% del total corresponde a este ciclo, con

respecto al bachillerato el 6.67% del total de los alumnos se encuentran inscritos en este ciclo;

con respecto a los ciclos de grado medio y superior se tienen 83,452 alumnos161.

Encontramos 10 Universidades públicas con una oferta educativa de 112 carreras

universitarias.

Con respecto a la infraestructura de comunicaciones y transportes, Andalucía cuenta con

una situación de alta competitividad para el transporte tanto de pasajeros como de mercancías

ya que es punto de enlace con los continentes Africano y Americano.

De acuerdo a la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, al

2004 la red viaria Autonómica esta conformada por 10,617 km. de carretera de los cuáles 672

son de autopistas y autovías, 116 de doble calzada y 9,829 de la red convencional; la titularidad

de las carreteras se encuentra dividida entre el Estado, la Junta de Andalucía y las Diputaciones

Provinciales.

161 Ídem.


74

La red ferroviaria cuenta con aproximadamente 3 mil kilometros en toda Andalucía, pero

dada su gran eficiencia técnica y económica, su consumo bajo de energía y su bajo impacto

ambiental, hace del ferrocarril el medio de comunicación que puede tener un mayor crecimiento

tanto el tren de alta velocidad como los de media y corta distancia.

Por lo que se refiere a los puertos, mismos que constituyen una parte fundamental del

desarrollo económico andaluz, dada su privilegiada situación geográfica al permitir la

comunicación marítima con África y América, cuenta con los siguientes tanto mercantiles como

turísticos: Almería-Motril, Bahía de Algeciras, Bahía de Cádiz, Huelva, Málaga y Sevilla, todos

estos puertos tienen un trafico portuario de 87,305,240 toneladas.

Con respecto al trafico aéreo se tienen 4 aeropuertos internacionales (Málaga, Sevilla,

Jerez de la frontera y Almería) y 2 nacionales (Granada y Córdoba); esta infraestructura permite

la comunicación con toda la península ibérica y con el resto de Europa, además de que con la

llegada de las líneas aéreas de bajo costo la oferta y la demanda de vuelos nacionales e

internacionales se ha incrementado considerablemente en los aeropuertos de Málaga y Sevilla.162

Andalucía cuenta con 8 provincias y 770 municipios distribuidos de la siguiente forma:

PROVINCIAS No DE MUNICIPIOS EXTENSIÓN (Km2)

GRANADA 168 12,635

SEVILLA 105 14,042

ALMERÍA 102 8,769

MÁLAGA 100 7,308

JAÉN 97 13,484

HUELVA 79 10,148

CÓRDOBA 75 13,769

CÁDIZ 44 742

Fuente: Elaboración Propia, con base a la información de la pagina Web de la Junta de Andalucía

162 Los datos estadísticos provienen de la pagina web de la Junta de Andalucía en: http://www.juntadeandalucia.es/institutodeestadistica/


75

La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local clasifica a los municipios españoles

en cuatro rangos: con población menor a 5000 hab., entre 5 y 20 mil hab., municipios entre 20

y 50 mil hab. Y aquellos con más de 50 mil hab., con base a esta clasificación las provincias

andaluzas cuentan con los siguientes rangos de municipios:

PROVINCIA - 5,000 5,000 – 20,000 20,000 –

50,000

+ DE 50,000

ALMERÍA 82 14 3 3

CÁDIZ 12 18 6 8

CÓRDOBA 46 21 7 1

GRANADA 132 30 4 2

HUELVA 58 17 3 1

JAÉN 66 25 4 2

MÁLAGA 75 10 7 8

SEVILLA 43 47 12 3

TOTAL 514 182 46 28

Fuente: Elaboración Propia, con base a la información de la pagina web de la Junta de

Andalucía.


76

5000<66%

5000 a 2000024%

20000 a 500006%

>500004%

Fuente: Elaboración Propia, con base a la información de la pagina web de la Junta de

Andalucía.

Entre todas las provincias encontramos 2 municipios con población menor de 100

habitantes que son el municipio de Benitagla con 66 habitantes en la Provincia de Almería y el

municipio de Cumbres de Enmedio de la Provincia de Huelva con 44 habitantes. Además

encontramos que en la provincia de Almería existen 30 municipios con población menor a 500

habitantes y 83 municipios en toda Andalucía con menos de 500 habitantes; y el municipio con

mayor número de habitantes es Sevilla con 704,000 habitantes, según los datos del Instituto

Nacional de Estadística. Como podemos apreciar el 66 % de los municipios andaluces tienen

menos de mil habitantes, el 24% son municipios entre los 5 mil y los 20 mil habitantes, y el 10%

restante son municipios con población superior a los 20 mil habitantes.

De acuerdo al artículo 26 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, los

municipios tienen la obligación de prestar los servicios públicos de manera obligatoria de la

siguiente forma:

Los municipios con población menor a 5,000 habitantes:

• Alumbrado público.

• Cementerio.

• Recogida de residuos.

• Limpieza viaria.

• Abastecimiento domiciliario de agua potable.


77

• Alcantarillado.

• Acceso a los núcleos de población.

• Pavimentación de las vías públicas.

• Control de alimentos y bebidas.

En los municipios con población entre los 5,000 y 20,000 habitantes, además de los

servicios citados anteriormente se deben prestar:

• Parque público

• Biblioteca publica

• Mercado

• Tratamiento de los residuos.

Para los municipios entre 20,000 y 50,000 habitantes se deben prestar los servicios de

los dos rangos anteriores más aparte:

• Protección civil

• Prestación de servicios sociales

• Prevención y extinción de incendios.

• Instalaciones deportivas de uso público.

Para los municipios mayores de 50,000 habitantes se deben agregar:

• El transporte colectivo urbano de viajeros.

• La Protección del medio ambiente.

Los municipios españoles, tras 25 años de contar con Ayuntamientos democráticos, han

tenido avances significativos en cuanto al desarrollo económico y administrativo, permitiendo

mejoras sustanciales, para la elevar la calidad de vida de sus habitantes, contando con servicios

públicos con la calidad necesaria que requiere una sociedad avanzada, los Ayuntamientos han

podido contar, además con una capacidad para la innovación y adecuado diseño de políticas

públicas, y se ha dado un proceso de concientización de la sociedad, para el pago se tributos y

por ende incrementar la capacidad fiscal y financiera de los ayuntamientos, ejecutando el gasto

público bajo criterios de responsabilidad y eficacia en su ejecución163.

No obstante es preciso señalar que en muchos municipios, sobre todo en aquellos

menores a 5 mil habitantes, la prestación de los servicios públicos, significa un costo muy

elevado para los ayuntamientos; aunque en este sentido la labor de las Diputaciones

163 SOLÉ OLLÉ, Albert. (2007). Economía Política de los Gobiernos Locales. Una Valoración del Funcionamiento de los Municipios. Revista Actual, 15-2007. Centro de Estudios Andaluces. Consejería de la Presidencia, Junta de Andalucía. Marzo 2007. Sevilla, España.


78

Provinciales, permite que los Ayuntamientos puedan hacer frente a la complejidad manifestada,

ya que como quedo de manifiesto en el capítulo II, la Diputación Provincial, en muchas

ocasiones no solo financia la prestación de un determinado servicio, sino que además se hace

cargo de su prestación; por otro lado, en las grandes ciudades, como Sevilla, el fenómeno de

conurbación, genera que muchos ciudadanos utilicen un municipio como dormitorio únicamente,

y sus actividades laborales, estudio, distracción, o actividades comerciales y administrativas en

otro municipio, y no obstante paguen sus contribuciones y ejerzan sus derechos políticos en

donde duermen, generan gastos en el municipio hacia donde se desplazan164.

Para concluir es pertinente señalar que a partir del 2012, los municipios españoles

dejaran de recibir los recursos provenientes de las subvenciones europeas, mismos que en

muchos casos, sobre todo en los pequeños, significan más del 50% de los ingresos municipales.

3.1.1. La Planificación en Andalucía

3.1.1.1 Marco Normativo

Los fundamentos normativos para la elaboración e instrumentación de la planificación la

encontramos en la Constitución Española de 1978, en el Estatuto Andaluz de Autonomía de

1981 y el Estatuto de Autonomía para Andalucía de 2007. En la Constitución Española se

plantea la necesidad de la planificación económica (artículos 38, 131, 148.1.13a y 149.1.13a).

Además que se reconoce la capacidad de cada Comunidad Autónoma para responsabilizarse de

las competencias para el “fomento del desarrollo económico” dentro de los objetivos marcados

por la política económica nacional.

El Estatuto de Autonomía de Andalucía de 1981 establecía la competencia exclusiva de

la Comunidad Autónoma para el fomento y planificación de la actividad económica de Andalucía,

además de que se establecían las características de la misma. Se determinaba que la

aprobación de los planes era exclusividad del Parlamento Andaluz y por ultimo que la realización

de la planificación económica debería contar con la participación de las corporaciones locales,

sindicatos, organizaciones empresariales y profesionales de Andalucía (articulo 30.5 y 71).

En el Estatuto de Autonomía para Andalucía aprobado en el 2007 establece en su

articulo 222 que la Comunidad Autónoma participará de la actividad económica, tanto general

como sectorialmente, sobre todo cuando se involucren a los sectores estratégicos. Además el

articulo 10 establece que la comunidad autónoma deberá aprovechar y potenciar los recursos

naturales y económicos; impulsar el conocimiento y el capital humano; promover la inversión

164 Ídem.


79

publica y privada, y una justa redistribución de la riqueza y la renta; mejorar la calidad de vida de

los andaluces, a través de la protección de la naturaleza y el medio ambiente; el uso adecuado

del agua y el desarrollo de los equipamientos sociales, educativos, culturales y sanitarios;

además de la crear la infraestructura necesaria y moderna; e inducir la participación ciudadana

en la formulación, prestación y evaluación de políticas públicas, de manera individual y

colegiada, en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político para lograr una

democracia social avanzada y participativa165.

Además existen otras disposiciones normativas, en las que se basa el proceso de la

planificación regional y la coordinación y promoción del desarrollo económico, y que son las

siguientes166:

El Decreto 273/1988, del 30 de agosto, que regula la composición y funcionamiento de

la Comisión de Planificación de Andalucía, mismo que establece en su artículo primero que

dicha comisión es el órgano consultivo para la elaboración y seguimiento de los planes

económicos de la Junta.

El Decreto 12/1992, del 4 de febrero, que reestructura la Comisión Delegada de

Planificación y Asuntos Económicos, y que en su artículo 2.a establece, que corresponde a la

comisión, el impulso y coordinación de los planes y programas económicos territoriales y

sectoriales.

El Decreto 137/2000, del 16 de mayo, en donde se le asigna a la Consejería de

Economía y Hacienda, las competencias en materia de planificación económica y, en particular,

realizar los trabajos necesarios para la elaboración y seguimiento de los planes económicos,

además de coordinar la política económica.

3.1.1.2. Antecedentes de la Planificación en Andalucía.

Durante el primer gobierno autonómico, se inicia un proceso de descentralización en la

toma de decisiones de la política económica estatal en donde se reconocía la necesidad y

conveniencia de la planificación económica, que sirviera como elemento e instrumento para el

consenso, la racionalidad, la coordinación y el control de la política económica, de donde se

desprende el Plan Económico para Andalucía 1984-1986 (PEA 84-86)167. Dicho plan estuvo

condicionado por el traspaso de competencias administrativas, la inexistencia de un marco de

referencia regional en la política económica española, la creación de una administración 165 Estatuto de Autonomía para Andalucía, Consejería de la Presidencia. Junta de Andalucia, 2007. 166 Op. Cit. Plan Económico de Andalucia S XXI… 167 PAJUELO GALLEGO, Alfonso y HERNÁNDEZ PAVÓN, Enrique. (1994). La Planificación Económica en Andalucía. Boletín Económico de Andalucía. No. 12.


80

económica y por la recesión económica del momento; además de la insuficiencia de recursos

derivada de la situación transitoria del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas;

pero es destacable que el PEA 84-86, representó avances importantes en diferentes aspectos,

entre los que destacan: la clarificación, orientación e información de la política económica por

parte del ejecutivo regional, la definición y ejecución de un programa de inversiones dirigidas a

mantener y mejorar la infraestructura de los equipamientos y servicio públicos básicos. (Ver

Anexo 2)

La segunda Legislatura Autonómica estableció la elaboración de un segundo plan que

permitiera la continuidad de la planificación, y bajo estas circunstancias se elabora el Programa

Andaluz de Desarrollo Económico 1987-1990 (PADE 87-90)168.

Las circunstancias del momento eran totalmente diferentes a las que en su momento

existían para el PEA; ya que el proceso de traspaso de competencias estaba terminado, los

recursos económicos se incrementaron por la aportaciones de los fondos estructurales

comunitarios, además de que se inicia un impulso a la política regional por parte del Estado, y se

consolidó la administración autonómica. Los resultados de éste plan son: el crecimiento de la

economía por encima de la media nacional, una generación elevada del empleo, la disminución

de la tasa de paro y aumento de la tasa de actividad, un acercamiento de la renta regional con la

nacional, reducción de las disparidades internas en la actividad y renta nacional, renovación del

aparato productivo, básicamente por el aumento de la inversión privada y un avance para el

mejoramiento de la infraestructura económica y de servicios sociales. (Ver Anexo 3)

En el período 1991-1994, se aprueba el Plan Andaluz de Desarrollo Económico (PADE

91-94)169, mismo que tenía como metas: la consecución de un crecimiento sostenible y

equilibrado, mejora en la calidad de vida y una mejor distribución de la riqueza, determinando

una vinculación de la capacidad de crecimiento andaluza con la capacidad en la generación de

empleo. En este sentido al PADE le correspondió incorporar a Andalucía a la integración europea

que se abría con el Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht en diciembre de 1991.

El PADE se desenvolvió en un contexto económico menos favorable que predecesores,

resultado de una recesión económica, además de los problemas de la integración en el Mercado

Único Europeo y los compromisos contraídos por la Nación en los escenarios de consolidación

financiera, bajo lo anterior se provocó una reducción en el mercado de trabajo. A partir de 1994,

168 Ídem. 169 Op. Cit, Plan Económico Andalucía Siglo XXI…


81

se da un proceso de recuperación económica, una estabilización de los precios y se genera una

mejora en la competitividad de las empresas andaluzas.

En el período comprendido entre los años 1994-1998, y debido a la falta de un modelo

de financiación de las Comunidades Autónomas, no se concretaron planes y programas que

dieran continuidad a los tres planes económicos anteriores.

En 1998 es aprobado el Plan Económico Andalucía Horizonte 2000, (PEAH 2000),

mismo que definía las estrategias de la política económica y social del trienio 1998-2000, dicho

Plan planteaba como objetivo: la mejora en la generación de empleo, integrando los

requerimientos sociales, territoriales, medioambientales y culturales; por lo tanto, se definía un

proyecto económico, social y ambiental, y es importante resaltar que en este plan fue resultado

de una amplía participación de los sectores económico y social andaluces.

El PEAH 2000 estuvo caracterizado por un crecimiento económico, la generación del

empleo y la estabilidad de los precios. (Ver anexo 4)

3.1.2. El Plan Económico Andalucía Siglo XXI.

El Plan Económico Andalucía Siglo XXI, es continuación del proceso de planificación

desarrollado en Andalucía desde 1984, busca definir en el corto y mediano plazo, las

orientaciones del Gobierno de Andaluz, eliminando las incertidumbres que rodearon a sus

antecesores. Para su elaboración se siguió el siguiente proceso:

Estatuto de Autonomía para Andalucía

Artículo 58. Actividad Económica.

3. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Andalucía el desarrollo y la gestión de la

planificación general de la actividad económica. Esta competencia incluye:

a) El desarrollo de los planes estatales.

b) La participación en la planificación de acuerdo con lo establecido en el artículo 222 del

Estatuto.

c) La gestión de los planes, incluyendo los fondos y los recursos de origen estatal

destinados al fomento de la actividad económica, en los términos que se acuerden con

el Estado mediante convenio.


82

Decreto 409/2000

La Consejería de Economía y Hacienda tiene competencias en materia de planificación

económica, y en particular de la realización de los trabajos relativos a la elaboración y

seguimiento de los planes económicos de Andalucía.

Artículo 2. Establece el Objetivo Final del Plan

Artículo 3. Establece el contenido del Plan

⇒ Diagnóstico

⇒ Objetivo Operativo y objetivos intermedios

⇒ Líneas específicas de acción

⇒ Escenario financiero y programación económica.

Artículo 6. Proceso de Elaboración

⇒ Comisión Técnica de Redacción que formulará la propuesta de Plan.

⇒ Comité de Inversiones Públicas que elaborará la propuesta de programación

económica del Plan.

⇒ Proceso de participación social mediante el Comité de Expertos (científicos y

universitarios) y la Comisión de Planificación Económica de Andalucía

(Corporaciones locales, agentes económicos y sociales)

Artículo 7. Comisión Técnica de Redacción.

1. Para que la formulación del Plan sea acorde con los principios de participación y

coordinación, la Consejería de Economía y Hacienda constituirá una Comisión Técnica de

Redacción.

3. La Comisión Técnica de Redacción tendrá como funciones analizar las propuestas de las

distintas actuaciones del Plan, así como el estudio y selección de las que pudieran formularse

desde otras instancias. En esta Comisión estarán representadas las distintas Consejerías de la

administración de la junta de Andalucía, de esta forma se asegura que el conjunto de

actuaciones y programas en los distintos ámbitos responda a una estrategia integrada y

definida.

Artículo 8. Comité de Expertos.

Para articular la participación del mundo científico y universitario, se crea un Comité de Expertos

como órgano de asesoramiento y consulta que participará en la formulación del Plan, también

se considera la participación de las Corporaciones Locales de Andalucía y de los agentes

económicos y sociales más representativos.


83

Artículo 9. Aprobación.

1. Concluidos los trabajos conducentes a la elaboración del Plan, la titular de la Consejería de

Economía y Hacienda, previa deliberación en la Comisión de Planificación Económica de

Andalucía, presentará el Plan a la Comisión Delegada de Planificación y Asuntos Económicos,

en orden a la formulación de su propuesta definitiva.

El PEA SXXI, conforme a lo dispuesto en el artículo 30.5170 del Estatuto de Autonomía

para Andalucía, será remitido al Parlamento de Andalucía para su aprobación.

Artículo 10. Seguimiento y evaluación.

1. El Plan establecerá los procedimientos de seguimiento y evaluación del mismo.

2. A efectos de garantizar la continuidad en el proceso de planificación, la Comisión

Técnica de Redacción quedará constituida en Comisión de Seguimiento desde el

momento de aprobación del Plan por el Parlamento de Andalucía.

Disposición Adicional Primera. Extinción de órganos.

1. Concluida la formulación del Plan, el Comité de Expertos quedará extinguido.

El objetivo final del Plan está expresado en el artículo 2 del decreto “avanzar en una

sociedad próspera y sin exclusiones, manteniendo la trayectoria de convergencia real con el

entorno europeo, con el empleo como principal referente”, mismo que establece una meta final

del desarrollo regional articulada a través de una serie de objetivos básicos e instrumentales, se

destaca una vez más la participación de los agentes sociales y económicos, además que por

primera vez se establecía una participación institucional, por medio del Comité de Expertos,

científicos y universitarios. Por otro lado es destacable que se pone énfasis en las acciones de

seguimiento, evaluación y control, para una mejora sustancial y conectividad entre la

planificación, la programación y la presupuestación.

El plan esta estructurado de la siguiente manera:

1 Objetivo Final

1 Objetivo Operativo

4 Ámbitos de Acción

10 Objetivos Básicos

26 Objetivos Generales

26 Políticas

135 Objetivos Específicos 170 En el Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Referéndum 18 de febrero 2007 este fundamento es transferido al artículo 106.11


84

132 Líneas de Actuación y,

678 acciones

Consta de cuatro partes diferenciadas171:

1. De carácter analítico, que presenta las claves del funcionamiento de la economía

andaluza y la evolución del entorno general.

2. Es una síntesis del diagnóstico desarrollado en la parte primera; de donde se

desprenden los objetivos y estrategias de desarrollo del Plan.

3. Es una descripción de las veintiséis políticas en las que se estructura el Plan y,

4. Se diseña la programación económica del Plan y su sistema de seguimiento.

Las partes 1 y 2 están plasmadas en los capítulos 2º. al 5º. del Plan, mismos que son

un análisis socioeconómico, sobre la que se fundamenta el diagnostico, a partir de la cual se

esbozan los objetivos y la estrategia de desarrollo., mismos que eran realistas a la situación

andaluza del momento.

Además se describen los principales retos y desafíos a atacar, que permitieran la

inclusión andaluza en los procesos de internacionalización y globalización de los mercados. La

sociedad del conocimiento, la integración europea, la entrada del Euro y la evolución del contexto

mediterráneo.

Por otro lado se da un tratamiento a la economía andaluza, describiendo los factores de

desarrollo en la economía regional: territorio, medio ambiente, recursos humanos, la

investigación e innovación, las dotaciones de capital público y el capital cultural, además de

analizar los sectores productivos tradicionales: Agrario y pesquero, industrial y de servicios.

Los mencionados análisis son la base para el diseño de los objetivos y estrategias de

desarrollo, partiendo de una visión general del modelo de desarrollo andaluz, además se

presenta una descripción mediante una matriz FODA, de donde se desprende la definición del

árbol de objetivos del Plan, que permite enlazar las veintiséis políticas que componen el ámbito

material del Plan.

En los capítulos 6 a 11, y partiendo de las 26 políticas agrupadas funcionalmente, en

torno a seis ámbitos de actuación:

1. Tejido Productivo.

2. Empleo y Capital Humano.

3. Factores Básicos de Competitividad.

171 Op. Cit. Plan Económico Andalucía Siglo XXI…


85

4. Cohesión Social.

5. Articulación y Equilibrio Territorial y.

6. Sostenibilidad Ambiental

La última parte del Plan establece, la programación económica del mismo, enseguida se

encuentra el escenario económico-financiero de referencia, para el tiempo de vigencia del Plan.

A continuación se encuentran los niveles en los que se concreta la intervención del Plan, para

alcanzar sus objetivos y estregáis de desarrollo, por último la programación económica que sirve

de enlace entre el proceso de planificación y la presupuestación, a efecto de lograr una mayor

eficiencia en el seguimiento y evaluación del mismo.

3.2. Características Principales de Puebla y sus municipios.

El Estado de Puebla se encuentra ubicado al Sureste del Altiplano de la República

Mexicana, entre la Sierra Nevada y

al Oeste de la Sierra Madre Oriental

tiene la forma aproximada de un

triángulo isósceles cuyo vértice

apunta hacia el norte y la base hacia

el sur; se encuentra entre los

paralelos 17º 52’ - 20º 52’ latitud

norte y los 96º 43’ y 99º 04’ de

longitud Oeste; está limitado al

Norte con Veracruz.

Fuente:

INEGI

Al sur con Oaxaca y Guerrero; al oeste con Morelos, Estado de México, Tlaxcala e Hidalgo y al

este con Veracruz172.

172 Enciclopedia de los Municipios de México, Tomo Puebla, en: http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/EMM_Puebla


86

La Entidad tiene una superficie total de 33,919 Km2 que representa el 1.7% de la

nacional; ocupa el vigésimo primer lugar en el país. En cuanto a su integración territorial, Puebla

cuenta con 217 municipios y 6.500 localidades.

Pertenece a la Sierra Madre Oriental a la Coordillera Neovolcánica y a la Sierra Madre

del Golfo. En el Estado de Puebla se encuentra la vegetación de tres ecosistemas: templado-frío

(bosques), tropical (selvas) y zonas áridas (áridas y semiáridas)173.

El Ecosistema templado-frio se ubica en las subprovincias: Carso Huasteco,

Chiconguiaco, Lagos y Volcanes de Anahuac, Sierras Orientales y Sierras Centrales de Oaxaca.

Los tipos de vegetación presentes son Pino, Pino- encino, Oyamel, Otras Coníferas, Plantaciones

forestales, Encino y Bosque fragmentado. Se incluyen comunidades arbóreas propias del clima

templado-frío. Los usos más importantes que

se dan a las especies de estos tipos de

vegetación son: para el pino, madera aserrada,

productos celulósicos y contrachapados, postes

y leña para combustible, para el encino p),

madera aserrada, mangos de herramienta,

lambrin, parquet, carbón, taninos y otros.

El Ecosistema Tropical (húmedo, subhúmedo y seco) se encuentra en las subprovincias:

Carso Huasteco, Chiconguiaco, Lagos y Volcánes de

Anahuac, Sur de Puebla, Cordillera Costera del Sur,

Sierras y Valles Guerrerenses, Sierras Orientales,

Sierras Centrales de Oaxaca y Mixteca Alta.

Se presentan los tipos de vegetación

siguientes: Selvas altas y medianas, Bosque

mesófilo, Palmar, Selvas Bajas y Selva fragmentada.

Dentro de este ecosistema se identifican especies de clima subhúmedo, seco y húmedo. Los

productos de la selva se utilizan en la industria maderera y en gran medida para fines de

autoconsumo, como leña para combustible y para utensilios domésticos, de la braza y

artesanales. Las plantas arbustivas y pastos sirven como alimento para el ganado.

El Ecosistema de zonas áridas se

encuentra en las subprovincias: Lagos y Volcánes

173 Op. Cit. Enciclopedia de los Municipios de México…


87

de Anahuac, Sur de Puebla, Cordillera Costera del Sur, Sierras y Valles Guerrerenses, Sierras

Orientales y Sierras Centrales de Oaxaca. Los tipos de vegetación presentes son: Mezquital y

Huizachal, Chaparral y Matorral xerófilo. Dentro de este ecosistema se presentan especies de

clima árido y semiárido. Los productos más comunes se consideran como no maderables y se

utilizan principalmente para fines industriales, domésticos, como fibras, ceras, gomas, resinas,

artesanías, plantas medicinales y comestibles, arbustos y pastos para alimento del ganado.

La vegetación de las zonas áridas incluye una gran diversidad de tipos, consecuencia de

la variación de microambientes, derivados de la oscilación térmica y de escasa precipitación.

Aunque por su conducción de suelo y clima no son convenientes las prácticas

agropecuarias, con frecuencia se realizan cambios del uso del suelo para una agricultura de baja

producción y se presenta un pastoreo selectivo, dando como resultado la alteración de las

condiciones de la vegetación y provocando en algunos casos un cierto nivel de erosión en los

suelos

El sistema hidrográfico de Puebla174 está constituido por tres vertientes; la interna, la del

Golfo y la del Pacífico. La vertiente del Pacífico está formada por el río Atoyac, originado por los

deshielos corrientes del Halos, Telapón y Papagayo, los del Iztacihuatl, que descienden por la

parte oriente, y del río Zahuapan, que se origina en Tlaxcala. Recibe como afluentes a los ríos

Acateno, Atila, Amacuzac, Molinos y Cohetzala. Cruza los límites de Cholula, Puebla y Tecali; en

el Cañón del Diablo forma la presa de Valsequillo o Manuel Avila Camacho. Aquí recibe las aguas

de los ríos Alseseca, Laxamilpa (Tepexi), Acatlán, (Chiautla), Mixteco (Estado de Guerrero),

Tlapaneco (Coatzingo) y Huehuetlán fuera del territorio las del Nexapa, cuya corriente se debe a

la gran cantidad de manantiales que recibe el Popocatépetl. En la vertiente interna están los ríos

Tlapanala, Valiente y Quetzolapa en el este, y en el oeste Capulines, Cuautlapanga, río Frío,

Calcingo, Tlahuapan, Huepalco, San Matías, San Lucas el Verde, Santa Elena, Temizac,

Zopanac, Chahuac, Prieto, Cuautlanapa y Atzala.

A la vertiente del Golfo pertenecen los ríos: Pantepec, Cazones, Necaxa, Laxaxalpan, San

Pedro o Zun, Zempoala, Apulco, Cedro Viejo, Salteros y Martínez de la Torre, ubicados en la

región septentrional. A la región oriental pertenecen los ríos Huetzilapan y Tilapa. Por último, a la

región sudoriental los ríos Tonto, Petlapa, Tehuacán y Hondo.

174 Ídem.


88

En 2005 según el conteo de población del INEGI175, el Estado de Puebla, tenía una

población de 5, 383,133 habitantes de los cuales 2, 578,674 pertenecen al sexo masculino

(48.25) y 2, 804,469 al femenino (52.1%).

Ocupa el 5º lugar a nivel nacional en cuanto a población con el 5.2% en relación a las

demás Entidades Federativas. Tiene una densidad de población de 149.67 habitantes por

kilómetro cuadrado, teniendo en 2005 un total de 1,179,283 viviendas particulares con un

promedio de 4 habitantes por vivienda. Ocupa de igual forma el 5º lugar en el total de viviendas

a nivel nacional con el 4.75% con relación a las demás entidades del país.

De 2000 a 2005 la tasa de crecimiento fue de 1.18%, ocupando la 17ª. Posición a nivel

nacional.

Con respecto a migración Puebla tiene un saldo migratorio relativo de – 7.28%, esto

quiere decir, que son más los que emigran que los que inmigran a la Entidad.

Por lo que se refiere a la marginación, el estado tiene un índice de 0.720, esto quiere

decir que su grado de es muy alto, por lo que ocupa el séptimo lugar con respecto al resto del

país.

Con respecto a la natalidad, según datos del Consejo Nacional de Población, cuenta en

el 2007 con una tasa de natalidad de 18.66%, con una tasa global de fecundidad de 4.3 hijos

por mujer. La esperanza de vida para el 2007, de acuerdo a estimaciones del Consejo Estatal de

Población es de 75.5 años

La matricula de alumnos para el ciclo escolar 2004-2005,en todos los niveles escolares

es de 2,749,564 con un total de 10,968 escuelas; de las cuales 3,847 son del nivel preescolar,

con una matricula de 246,316 alumnos; 4,488 escuelas del nivel primaria, con una población

estudiantil de 811,065; en el nivel secundaria existen 1,740 escuelas, que tienen una población

escolar de 317,401 alumnos; 587 escuelas corresponden al bachillerato, con 300 mil 906

alumnos; 148 escuelas son de capacitación para el trabajo, a las que asisten 77 mil 734

alumnos y 158 escuelas de profesional medio con una matrícula de 47,730 alumnos. El grado

promedio de escolaridad en el ciclo fue de 7.4 grados. Además existen 615 escuelas en el nivel

primaria bilingüe y bicultural, se cuenta con educación para adultos en el nivel primaria y

secundaria. Por último, existen en el Estado 68 Centros de Educación Especial176.

175 El INEGI es el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática. 176 Información proporcionada por la Secretaría de Educación Pública del Estado de Puebla, Unidad de Desarrollo Administrativo y Procesos Informáticos. (UDAPI), ciclo escolar 2004-2005


89

Con respecto al analfabetismo se tiene un índice de 12.8 %, arriba del promedio

nacional que es de 8.2%

Asimismo existen 150 Instituciones de nivel superior entre las que destacan la

Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (B.U.A.P.), El Benemérito Instituto Normal del

Estado (BINE), La Universidad de las Américas (UDLA), el Instituto Tecnológico de Monterrey, el

Instituto Tecnológico del Estado, la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla, la

Universidad Pedagógica Nacional y la Universidad Iberoamericana. La matrícula de este nivel fue

de 129,020 alumnos, para el ciclo 2004-2005177.

Los 217 Municipios tienen por lo menos nivel preescolar, primaria y secundaria.

Existen 963 unidades médicas de las cuales 913 son de primer nivel y 44 de segundo

nivel y 6 de tercer nivel. Se tiene una población derechohabiente de 3 millones 074, 041. El

promedio de médicos es de 104.4 por cada cien mil habitantes, mientras que el promedio del

personal de enfermería es de 143.7.178

De acuerdo a información de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes del Estado,

la red carretera cuenta con 9,259 Km. de longitud. De los cuales 4,394 kilómetros corresponden

a caminos revestidos, 4 mil 711 kilómetros son pavimentados y 154 kilómetros son brechas

mejoradas.

Respecto a la red ferroviaria, se cuenta con 1,057 Km., de longitud. En transporte aéreo,

el Estado cuenta con dos aeropuertos uno internacional y otro nacional y seis aeródromos en el

interior de la entidad.

Existe para la agricultura179 una superficie total de 2, 233,867 hectáreas de unidades de

producción rural; de éstas el 50.1 % corresponde a superficie de labor, el 46.5 % a pastos

naturales, agostadero o enmontada, 2.6 % a bosque o selva y el 0.8 % se encuentra sin

vegetación.

Del total de superficie de labor el 88.9 % es de temporal y sólo el 11.1 % recibe

irrigación. Además el 72.1 % de la tierra es privada, el 23.2 % ejidal, el 2.6 % comunal y el 2.1 %

es pública. De acuerdo a la superficie sembrada, los principales cultivos cíclicos del Estado son:

Maíz, fríjol, cebada, trigo y papa, los cuales abarcan una superficie total sembrada de 959,125

hectáreas.

177 Ídem. 178 Anuario Estadístico de Puebla 2005, Instituto Nacional de Estadística Geografía en Informática (INEGI) 179 Ídem.


90

La superficie total plantada con cultivos perennes asciende a 240,181 hectáreas en esta

superficie se siembra principalmente en orden de importancia son: Café, pastos cultivados,

naranja, caña de azúcar y alfalfa.

Existen 647,623 cabezas de ganado bovino; de las cuales, 21,108 corresponden a

vivienda y 462,615 a unidades de producción.

La piara asciende a 1,130,999 cabezas; de éstas 9 de cada diez se ubican en unidades

de producción y el resto en viviendas.

Además ocupa el primer lugar a nivel Nacional en las existencias totales de gallinas con

49, 694,156 de las cuales el 98.2% se encuentra en unidades de producción y el resto en

viviendas

De acuerdo al número de cabezas, las cabras, ovejas y asnos son otras especies de

importancia en la entidad. Y los caprinos suman 916,378, los ovinos 433,479 y el equino

352,655 cabezas.

En producción forestal se tiene una superficie total de 1, 939 hectáreas. De estas,

corresponde un 93.2 % a coníferas, 6.4 % a latifoliadas y un 0.4 % a otras especies.

El volumen de productos maderables explotados asciende a 268,553 metros cúbicos.

Las principales especies explotadas son el pino con 1,738 unidades, el encino que es la principal

especie del Estado con 3,192 unidades y el oyamel con 69 unidades, que en conjunto

representan el 94.6 % del total de la producción.

Se cuenta con una superficie de aguas interiores180 en 6,500 hectáreas. Las especies en

los diferentes cuerpos de agua, cuentan con un volumen de producción pesquera de la siguiente

forma: carpa 68.9 %, trucha 8.4 %, 5.8 % mojarra tilapia, 0.7 % de gusano de fango, 14.7 % de

captura sin registro oficial y un 15 % de otras especies que comprende pescado blanco, lobina

negra, langostino, bagre, rana toro y grupy. La infraestructura para las actividades se compone

de 8 presas, 15 lagunas y 85 bordos así como de 7 centros acuícolas para la producción de

crías.

En cuanto a minería se puede encontrar: calcita, mármol, caliza, oxido de calcio,

además de ónix en plena producción, mármol, arcilla, yeso y bentonita.

La industria se concentra principalmente en el área metropolitana de la Ciudad de

Puebla y comprende el 85% de la industria. La estructura industrial, muestra un proceso inicial

de densificación en el que cobran cada vez más importancia la industria metálica básica, la de la

180 Op. Cit. Enciclopedia de los Municipios de México…


91

química ligera y la de artículos eléctricos, conservando una importancia relevante la industria

textil, la metalúrgica como Hylsa y la planta Automotriz Volkswagen.181

En 2004 el Estado tuvo un PIB de 53.61 miles de millones de pesos, correspondiendo a

la industria manufacturera el 26.0%. A nivel nacional, esta cifra representó el 3.22 %, ocupando

el séptimo lugar entre las entidades del país. La población económicamente activa por sector

productivo se divide en el Estado de la siguiente manera:

En el sector primario se ubica el 27.91% del total de la población ocupada. Este sector

comprende agricultura, ganadería, caza, y pesca.

En el sector secundario dentro del cual se encuentra la minería, extracción de petróleo y

gas, la industria manufacturera, electricidad y agua, y la construcción; se ubica el 28.71% del

total de la población ocupada.

Y por último, en el sector terciario se ubica el 41.39% del total de la población ocupada y

dentro de este sector se encuentran los servicios tales como: comercio, transporte y

comunicaciones, servicios financieros, administración pública y defensa, servicios comunales,

sociales, profesionales y técnicos, restaurantes y hoteles, personal de mantenimiento y otros con

3.1%.182

El estado de Puebla cuenta con 217 municipios, a diferencia de Andalucía, no se

encuentra dividida en Provincias, aunque para efectos de mejorar los estudios y propuestas de

planeación del desarrollo y por las características homogéneas y responder a la interacciones

naturales, económicas y sociales que se dan entre los municipios, se realizó esta regionalización

misma que se inició desde el año de 1986 y son las siguientes183:

Región I - Huauchinango

Se encuentra la zona norte del Estado,

comprende 32 Municipios, tiene un clima

predominante, húmedo y cálido con

abundantes lluvias en verano. Además se

181 Ídem. 182 Sistema Nacional de Información Municipal 2007. en: http://www.e-local.gob.mx/wb2/INAFED2006/INAF_Snim 183 Op. Cit. Enciclopedia de los Municipios de México…


92

caracteriza por los diferentes ríos que atraviesan la región y por su enorme variedad de

ecosistemas. Sus principales municipios son: Huauchinango, Zacatlán, Xicotepec de Juárez,

Chignahuapan e Ixtacamaxtitlán,

Región II - Teziutlán

Se ubica al norte y noreste del Estado, está constituido por 31 Municipios. Se encuentra en la

transición de los climas templados de la Sierra Norte a los cálidos del declive del Golfo. Está

localizado dentro de la vertiente hidrológica

septentrional del Estado, por lo que atraviesan

diversos ríos, manantiales, cascadas y existen

presas, manantiales y un extenso número de

arroyos. Los municipios de mayor importancia de

esta región son: Teziutlán, Zacapoaxtla,

Tlatlauquitepec y Cuetzalán del Progreso.

Región III - Ciudad Serdán.

Ubicada al noreste del Estado y está conformado por

24 Municipios, presenta una variedad de climas

predominando el templado sub-húmedo y el clima

frío. Tiene una gran cantidad de arroyos

intermitentes, así como algunas lagunas y pequeños

escurrimientos. Los principales municipios de esta

región son: Chalchicomula de Sesma, Tlachichuca y

Libres.

Región IV - San Pedro Cholula

Esta ubicada en la región Centro Oeste del Estado y está integrada por 27 Municipios, a esta

región pertenece la zona fría y glacial. Los

Municipios de esta región se localizan en la parte

alta occidental de la cuenca alta del Atoyac, una

de las más importantes de los Estados de


93

México y Puebla. El relieve de esta región presenta una topografía generalmente plana. Varios

municipios de esta región se encuentran conurbados a la ciudad de Puebla, los municipios

principales son: Atlixco, San Martín Texmelucan, San Pedro Cholula, Huejotzingo, San Andrés

Cholula, Cuautlancingo y Coronango.

Región V – Puebla

Se ubica en la Zona Centro del Estado y está

comprendida por 8 Municipios . Predominan los

climas templados, sub- húmedos y el semi-

seco. En esta región la mayoría de los ríos son

afluentes del río Atoyac, el cual desemboca en

la Presa Manuel Ávila Camacho de 405

millones de metros cúbicos de capacidad, lo

que ha hecho posible el establecimiento del

Distrito de Riego en Valsequillo de 21,864 hectáreas de tierra. En esta región está la ciudad de

Puebla y junto con ella destacan los municipios de Tepeaca, Amozoc y Acajete.

Región VI - Izúcar de Matamoros

La Región VI se encuentra al Suroeste del Estado,

abarca 45 Municipios presentando gran variedad

de climas, predominando los áridos-húmedos con

lluvias todo el año. Esta región tiene una

hidrografía muy amplia destacando la vertiente del

río Atoyac. Destacan los municipios de: Izúcar de

Matamoros, Chietla, Acatlán y Chiautla de Tapía.

Región VII - Tehuacán

La Región VII se encuentra ubicada en la Región

Sureste del Estado, conformada por 50 Municipios,

presenta gran variedad de climas que van desde los

templados de la Sierra de Zongolica, pasando por

los cálidos del Valle de Tehuacán. La región es una

de las vertientes hidrológicas más importantes del

país. Su orografía está formada por la Sierra del

Tentzo, Sierra Mixteca y Sierra Negra. en la región


94

esta situada la segunda ciudad del estado, Tehuacan y además sobresalen los municipios de:

Tecamachalco, Ajalpan, y Acatzingo.

De acuerdo a los datos de población del INEGI, los municipios están divididos de la

siguiente forma, según la región a la que pertenecen:

REGION

- 5,000 HAB. 5,000 –

20,000 HAB.

20,000 –

50,000 HAB.

+ DE 50,000

HAB.

HUAUCHINANGO 4 21 3 4

TEZIUTLAN 8 15 6 2

CIUDAD SERDAN

3

15

6

0

SAN PEDRO

CHOLULA

1

15

5

6

PUEBLA 0 4 0 4

IZUCAR DE

MATAMOROS

28

14

2

1

TEHUACAN 14 26 7 3

58 110 29 20

Fuente: Elaboración Propia, con base a la información del INEGI.

5000<27%

5000 a 2000051%

20000 a 5000013%

>500009%

Fuente: Elaboración Propia, con base a la información del INEGI


95

A diferencia de Andalucía, no existen municipios con población menor a 100 habitantes

y solo existe un municipio con menos de 500 habitantes, el municipio de La Magdalena

Tlatlauquitepec, que tiene 426 habitantes, además solo hay siete municipios con población

menor de mil habitantes, el 51% de los municipios están en el rango de 5 mil a 20 mil

habitantes, es pertinente también resaltar que la mayoría de los municipios que tienen menos de

5 mil habitantes, pertenecen a la región de Izúcar de Matamoros, la región con mayores índices

de marginación y gran expulsora de emigrantes hacia los Estados Unidos.

El municipio Capital del Estado, Puebla, tiene 1, 485,941 habitantes, y esta conurbado a

los municipios de San Pedro Cholula, San Andrés Cholula, Amozóc, Cuatlancingo, Coronango,

Santa Clara Ocoyucan y el municipio de San Pablo del Monte, del estado de Tlaxcala, esto

implica que la población sea de aproximadamente 2 millones de personas.

La distribución de la población en el estado de Puebla se caracteriza por un agudo

contraste de concentración-dispersión de sus habitantes. El 39.94 por ciento de los poblanos

radican en las 16 principales localidades, de más de 6,500 localidades con que cuenta la

entidad; sólo la Ciudad de Puebla concentra el 27.29 por ciento del total de la población del

estado. El acelerado crecimiento demográfico en las ciudades propicia una constante demanda

de suelo urbano, vivienda, infraestructura y equipamiento, que rebasa la capacidad de respuesta

gubernamental e impide la atención oportuna de las necesidades urbanas, provocando

situaciones de marginación, precarismo urbano y grandes rezagos.

No obstante que los municipios tienen autonomía e independencia184, la mayoría

dependen en más del 80% de los recursos provenientes de las participaciones185 y fondos de

aportaciones federales186, la recaudación propia es muy baja, solo los municipios grandes tienen

una capacidad recaudatoria aceptable y en muchos casos, es casi inexistente la captación de

ingresos propios, sobre todo es provocado por la falta de aplicación de procesos de planeación y

presupuestación eficientes, además que la corrupción y el desvío de recursos es una práctica

que desgraciadamente vulnera las arcas de la mayoría de los municipios.

3.2.1. La Planeación en Puebla

184 Art. 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 185 Las Participaciones, son los recursos que transfiere el Gobierno Federal y que forman parte de la Recaudación Federal Participable. 186 Los Fondos de Aportaciones, son recursos provenientes del Presupuestos de Egresos de la Federación y que forman parte del ramo 33 de dicho presupuesto, básicamente son dos los fondos que manejan los municipios. El FORTAMUN (Fondo de Fortalecimiento Municipal) y FAISM (Fondo de aportaciones para la Infraestructura Social Municipal), ambos fondos son ejecutados en la creación de infraestructura básica de los municipios.


96

3.2.1.1. Marco Jurídico

El Artículo 25 de la Constitución Federal establece que para el desarrollo económico de

la nación, deberán concurrir los sectores público, social y privado, además de que la Ley deberá

promover y proteger la actividad económica que realicen los particulares, el Artículo 26, por su

parte faculta al Estado para organizar el Sistema Nacional de Planeación Democrática del

Desarrollo Nacional, en donde participen todos los sectores sociales, en donde se recojan las

aspiraciones y demandas de la sociedad.

Como parte ejecutora de ambos preceptos constitucionales se creó la Ley Nacional de

Planeación Democrática, con la finalidad de crear el Sistema Nacional de Planeación

Democrática, para de dirigir la actividad de todos los miembros de la comunidad para la

consecución de los objetivos nacionales.

Tomando en cuenta lo establecido por el Sistema Nacional de Planeación Democrática,

se decretó en el estado de Puebla la Ley Estatal de Planeación, cuyo objetivo es regular el

ejercicio de la planeación del desarrollo, obligatorio par establecer las bases de la integración y

funcionamiento del Sistema Estatal de Planeación entre la Federación, Estados y Municipios, la

concertación e inducción de acciones respecto de los particulares y en general, el conjunto, de la

Planeación y la participación social para la misma.

De acuerdo al Artículo 2o. de la Ley estatal podemos encontrar, lo que a nuestra

consideración, es el objetivo final en la elaboración de los Planes.

Objetivo final.- El logro de un desarrollo económico, social, político y cultural que

beneficie a las mayorías; teniendo en cuenta que el proceso de Planeación del desarrollo debe

servir a los altos intereses de la sociedad y que debe orientarse a transformarla.

Por otro lado el Artículo 4o. de la misma Ley establece que el Ejecutivo del Estado y los

Ayuntamientos son los responsables de llevar a cabo y conducir la Planeación del desarrollo.

El Artículo 7º, crea el Sistema Estatal de Planeación Democrática, y establece que se

deberá ejecutar el Proceso de Planeación (formulación, ejecución, control y evaluación).

Los elementos de instrumentación del Sistema Estatal de Planeación Democrática serán

de acuerdo al Artículo noveno de la Ley:

⇒ Plan Estatal de Desarrollo

⇒ Plan Municipal de Desarrollo

⇒ Programas Sectoriales

⇒ Programas Institucionales


97

⇒ Programas Regionales

⇒ Programas Especiales

⇒ Programas Anuales

El Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla (COPLADEP)

tiene las siguientes atribuciones(Art.12):

1) Constituir el foro de consulta y análisis de las demandas de los diferentes sectores de la

sociedad y de la problemática económica y social de la entidad para su incorporación

en el proceso de Planeación.

2) Promover la participación de la comunidad en el proceso de planeación

3) Promover y coadyuvar la participación de los diversos sectores de la comunidad,

4) Fomentar la coordinación entre los tres niveles de gobierno, así como la cooperación de

los sectores social y privado.

5) Promover la instrumentación del proceso de planeación en sus verti9entes de

coordinación y concertación,

6) Aprobar en asamblea plenaria el Plan Estatal de Desarrollo, la vigencia del Plan no

excederá el período Constitucional correspondiente, pudiendo contener consideraciones

y proyecciones de mayor plazo.

Según el Artículo 21, los Planes que se elaboren deberán contener

I) Objetivos, metas187, estrategias y prioridades, así como la definición de recursos para

tales fines.

II) Determinar los instrumentos y responsables de su ejecución.

Se manifiesta además (Art. 46), que el Estado y el Municipio evaluaran los programas y

acciones materia de este ordenamiento y de los convenios que suscriban, para tal efecto podrá:

a) Integración de informes de evaluación

b) Mecanismos para la evaluación final de los programas y acciones coordinadas.188

Y se establece que los planes deberán contar una etapa de control y se ejecutaran las

siguientes actividades (Art. 48):

I) Sistema Integral de Contabilidad Gubernamental

II) Normatividad de la Obra Pública

187 Expresión cuantitativa de los objetivos de desarrollo socioeconómicos. El proceso de cuantificar y precisar metas es posterior al de la determinación y precisión de lo s objetivos, y anterior a la formulación de la estrategia de Desarrollo, aunque en rigor se convierte en simultaneo a esta última, ya que es indispensable considerar las metas para el desarrollo del Estado. (Artículo 25, sección II). 188 Estas acciones son de seguimiento de los Planes.


98

III) Supervisión de contratos de obra pública

IV) Seguimiento de los Planes y Programas.

Por último el Art. 50 encontramos que para la evaluación de las actividades del proceso

de planeación deberán seguirse las siguientes acciones:

I) Evaluación Institucional

II) Evaluación Sectorial

III) Evaluación de Programas

IV) Evaluación Municipal.

Por otro lado el Plan se fundamenta en los artículos 81 y 107 de la Constitución del

Estado de Puebla, en los 2, 7 y 11 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de

Puebla; el Plan debe presentarse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la

toma de posesión del Gobernador del Estado.

3.2.1.2. Antecedentes de la Planeación en Puebla.

El proceso planificador en la entidad durante los años sesentas y setentas dependía de

las grandes políticas nacionales que se establecían por el Gobierno Federal, a nivel estatal había

una ausencia de políticas de desarrollo, básicamente por el presidencialismo imperante en la

época, además de la inestabilidad política que se vivía en la entidad, cabe recordar que durante

los años sesentas y mitad de los setentas, existieron períodos sexenales de gobierno que no

concluían su mandato, ya que los que habían sido electos en un inicio fueron destituidos por

cuestiones de inestabilidad política, en 1975 toma posesión el Dr. Alfredo Toxqui, y es el primero

que logra concluir sus seis años de gobierno, a la par de este nuevo gobierno, en el país se

promulga la “Ley General de Asentamientos Humanos” y en el estado la “Ley General de

Desarrollo Urbano para el Estado de Puebla”, mismas que fueron los primeros esfuerzos para la

planeación del desarrollo. La primera Ley establecía que el desarrollo y regulación de los

asentamientos humanos se llevaría a cabo mediante planes específicos y orientadores de las

políticas de desarrollo en sus tres ámbitos de gobierno189. La segunda tenía como propósito la

ordenación y regulación de los asentamientos humanos y el establecimiento de normas para

planear y regular la fundación y el crecimiento de los centros de población; a partir de este

momento se inicia un proceso de planeación a nivel estatal institucionalizada, aunque durante 189 MARTÍNEZ, Ma. Eugenia. CAMPOS, Guillermo. CRISANTO, Óscar. GARCÍA, Alfredo. SÁNCHEZ, Germán. (1996) “La Economía Poblana durante el Período 1965-1995: Desarrollo y Crisis de una Forma de Reproducción” en Treinta Años de Economía 1965-1995, Una Visión desde Puebla. Faculta de Economía, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. México, pp. 217-250


99

esta primera etapa, básicamente se reproducía la planeación urbano-regional que se formulaba a

nivel nacional, y el Gobierno del Estado únicamente se encargaba de la ejecución de las

acciones, las acciones que primordialmente se ejecutaban estaban dirigidas a la creación y

mejoramiento de los servicios públicos de agua, drenaje y alcantarillado, pero se carecía de un

proceso de control y evaluación de las acciones planificadoras. Aunque es de reconocerse que el

estado durante este sexenio (1975-1981), tuvo estabilidad política y social que permitió, si bien

no ampliar la vocación económica si mantener su estabilidad.

En 1981 toma posesión el Licenciado Guillermo Jiménez Morales que concluiría en

1987; en este gobierno se elabora por primera vez un diagnostico social y económico de la

entidad de donde se desprende el Plan Estatal de Desarrollo de 1983-1988, dentro del cuál se

establecía que “la ausencia de la Planeación Regional, la incapacidad de negociación de las

empresas para incrementar la inversión, la falta de especialistas en abastecimiento y en general

un agudo problema de escasez de mano de obra calificada, condiciones que habían provocado

el bajo aprovechamiento de los recursos disponibles en el Estado”. )

Esta aseveración establecida en el diagnostico no hacía más que apuntar el problema

de la escasa integración económica de la entidad entre las empresas y sus procesos industriales,

lo que generaba el condicionamiento para que la pequeña y mediana industria poblana

subsistiera; a esto hay que agregar que la consecución del Plan se vio truncada por la crisis

económica de 1982 y la nacionalización de la banca190.

En 1987 se presenta el Plan de Desarrollo del Estado de Puebla 1987-1993191, dentro

del cuál se priorizaba una política de estímulos para la desconcentración industrial, con la

finalidad de aumentar la oferta de zonas para el desarrollo industrial, así mismo se hacen

esfuerzos para incrementar la infraestructura carretera, en este sentido se construye la carretera

Inter-Serrana, la autopista Puebla-Atlixco y su extensión hasta Izúcar de Matamoros, y se inicia la

construcción de la carretera Inter-Mixteca; se buscaba aumentar la oferta de bienes y servicios y

la creación de condiciones de bienestar y seguridad en todas las regiones del Estado. En este

Plan se establece por primera vez, para asegurar su control y evaluación, el elaborar un

programa operativo anual (POA), en donde al inicio de cada ejercicio fiscal se debía elaborar la

propuesta anual de inversiones y la obligatoriedad de que al final del ejercicio fiscal se realizara

una evaluación de resultados, que permitiera ajustar las metas del Plan y en su caso redefinir

los objetivos planteados. (Ver anexo 5) 190 Ídem. 191 Plan de Desarrollo del Estado de Puebla 1987-1993. Gobierno del Estado de Puebla. México 1987.


100

Para el siguiente periodo de Gobierno, se elabora el Plan Estatal de Desarrollo 1993-

1999, el cual tenía como visión, “Recuperar la grandeza poblana, incrementado el bienestar de

los poblanos, vía mayor productividad”,192 se sustentaba en torno a tres grandes ejes rectores:

Modernización para el Desarrollo Económico; Equidad y Bienestar para el Desarrollo Social; y

Una Nueva Forma de Gobierno. (Ver anexo 6)

Para la modernización del Desarrollo Económico se pretendía hacer que la entidad fuera

competitiva a nivel nacional e internacional a través de la elaboración de macroproyectos que

detonaran el desarrollo económico además de elaborar proyectos regionales productivos, que

permitieran romper el círculo vicioso de la pobreza.

Para conseguir la equidad y bienestar para el desarrollo social se debía: dar máxima

importancia a la modernización del campo; elaborar proyectos productivos; generar la

participación social; instaurar mecanismos ágiles que permitieran apoyar a la ciudadanía en la

formulación y ejecución de sus proyectos; y disminuir los índices de marginación rural y urbana.

El tercer eje Nueva Forma de Gobierno, basaba su consecución en: la necesidad de

que el gobierno se convirtiera en el promotor del desarrollo; el uso eficiente de todos los

recursos disponibles (financieros, materiales, naturales y sociales); la participación coordinada

de todos los sectores; la inclusión de la participación ciudadana para la solución de sus

problemas; fomentar la descentralización; y apoyar el financiamiento de aquellos proyectos que

se generaran por la iniciativa privada.

Dentro de este Plan se creó el Plan de Desarrollo Regional Angelopolis, dentro del cuál

se busco la modernización de la infraestructura vial, comercial y de servicios, que posicionara a

la zona metropolitana como un centro urbano industrial y comercial de calidad internacional. La

consecución de este Plan se vio mermada por la crisis económica de 1994, que redujo la

posibilidad de concluir los objetivos del Plan, no obstante lo anterior, la infraestructura

económica logro sentar las bases para un mejor desarrollo económico.

El Plan Estatal de Desarrollo 1999-2005 se concibió como el instrumento rector que

orientara las acciones de gobierno, que estableciera en forma participativa y precisa los

objetivos, estrategias y líneas de acción, que aumentaran la actividad socioeconómica y

mejoraran las condiciones de vida de la sociedad. En el Plan se plasmaron cuatro grandes ejes

estratégicos, mismos que son:193(ver anexo 7)

1) Gobierno Democrático con Justicia y Seguridad, 192 Plan Estatal de Desarrollo 1993-1999. Periódico Oficial del Estado. 193 Plan Estatal de Desarrollo 1999-2005. Gobierno del Estado de Puebla


101

2) Desarrollo Económico,

3) Progreso Social y,

4) Desarrollo Regional.

Para lograr el primer eje, se trabajó en torno a 6 áreas prioritarias de acción:

Fortalecimiento Democrático, Fortalecimiento Municipal, Seguridad Pública, Procuración e

impartición de Justicia, Protección civil, Eficiencia Administrativa y Transparencia en la Gestión

Publica.

Para alcanzar el Desarrollo Económico el Plan se baso en la implantación de diversos

mecanismos que fomentaran la inversión en infraestructura productiva, así como alentar el

impulso de la inversión privada, que permitiera generar mayores empleos.

El tercer eje del Plan tenía como prioridad elevar el nivel de vida de la sociedad

diseñando políticas de desarrollo social enfocadas a población, educación, capacitación para el

trabajo, cultura, deportes, salud, vivienda, grupos indígenas, grupos de atención especial,

migrantes e infraestructura social básica.

Por último se realizaron esfuerzos enfocados a reducir las brechas sociales mejorando

la infraestructura en comunicaciones, energía, social básica equipamiento urbano y rural,

considerando las características propias de cada región y de los municipios.

3.2.2. El Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011

El Plan Estatal de Desarrollo, fue aprobado por el Comité de Planeación para el

Desarrollo del Estado de Puebla, el 2 de mayo de 2005 y publicado en el Periódico Oficial del

Estado, el 4 de mayo del mismo año.

Es resultado de un proceso de planeación que incluyó más de dos mil cuatrocientas

participaciones de todos los sectores de la sociedad, se realizaron siete foros regionales de

consulta y se recabaron propuesta en buzones de consulta, que se establecieron en todos los

Ayuntamientos del Estado y en diversas zonas de la ciudad capital, plantea una visión del futuro

que se espera de su ejecución, al corto, mediano y largo plazo.

Todas las propuestas, así como del resultado del proceso de investigación, realizado por

medio de especialistas, se integran en el Plan, valoradas y clasificadas en torno a cinco ejes,

que son donde se definen adecuadamente los objetivos, estrategias y líneas de acción que

forman parte del documento; dichos ejes rectores son194:

Puebla, Estado de Derecho y Justicia

194 Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011. Gobierno del Estado de Puebla


102

Gobierno de Nueva Generación

Competitividad y Progreso para Todos.

Política Social y Combate a la Pobreza

Desarrollo Regional Sustentable

Se reconoce que es necesario un nuevo modelo de gobierno y de gestión pública,

trabajando en tres vertientes fundamentales:

El establecimiento de los valores jurídicos y administrativos que requiere la puesta en

marcha de un gobierno de nueva generación

La definición de una consolidada política de desarrollo social, que impulse y permita

aumentar cualitativa y cuantitativamente los indicadores de desarrollo humano y social,

principalmente en las regiones y municipios con mayores índices de marginación.

El reconocimiento de que el gobierno debe ser un promotor, impulsor y aglutinador de

los esfuerzos ciudadanos y de las organizaciones y sectores económicos, donde se

busca estimular la iniciativa social y privada, ya que se les considera dentro del Plan,

como las generadoras del crecimiento y desarrollo económico.

Dentro del eje denominado. Puebla, Estado de Derecho y Justicia; se establece la

siguiente visión: garantizar el Estado de Derecho, mediante la constante y permanente

actualización del marco jurídico, así como la estricta y adecuada aplicación de la ley, mejorando

la certidumbre jurídica y la convivencia social democrática.

Partiendo de esta visión y como resultado del diagnóstico que se presenta en el

documento, se plantean cinco políticas195: Estado de Derecho; Gobierno de Nueva Generación;

Justicia, respeto a la ley y a los Derechos Humanos; Seguridad Pública y Protección Civil,

Sustento de la Certidumbre y Confianza Ciudadana; y Readaptación Social, Una Nueva

Oportunidad, sobre las cuales se basan la articulación de once objetivos, catorce estrategias y

sesenta y cuatro líneas de acción.

Para el siguiente eje rector: Gobierno de Nueva Generación, se establece la visión de:

que las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal serán competitivas en el

uso de herramientas y procesos de trabajo ágiles, para generar la calidad de los servicios y buen

trato al ciudadano.

195 Ídem.


103

Dicho eje rector contiene cuatro políticas generales de actuación: Gobierno Eficiente;

Gobierno de Resultados; Gobierno Honesto y Transparente; y Participación Social, para lograr

estas políticas de establecen diez objetivos, catorce estrategias y setenta y un líneas de acción.

El eje Competitividad y Progreso para Todos, establece como visión que: Se crearán las

condiciones necesarias de estabilidad política y social para alentar la inversión productiva que

permita generar más y mejores empleos, impulsando la equidad en los ingresos y el

mejoramiento sostenido de las condiciones de vida de los trabajadores.

Para conseguir el logro de este eje, las políticas de actuación son: Empleo, Medio para

el Bienestar; Desarrollo Rural, Renovar el Pacto con los Campesinos; Industria, Defensa Y

Modernización; Comercio y Servicios, Consolidar las Fortalezas y Desarrollar el Potencial;

Comunicaciones y Transportes, Infraestructura para el Progreso; Turismo, Riqueza por Detonar;

Financiamiento para el Desarrollo; y Globalización, Exportando Puebla. Consta de veinticuatro

objetivos, sesenta y dos estrategias y doscientas cincuenta y seis líneas de acción.

El eje Política Social y Combate a la Pobreza, tiene como visión que: la educación será

de calidad y con niveles crecientes de cobertura, abatiéndose el analfabetismo y los principales

obstáculos que impiden el desarrollo integral de los individuos, para garantizar a la población

una adecuada inserción social y productiva.

Las políticas de actuación del eje son: Educación, Plataforma para el Desarrollo; Salud,

Derecho Básico; Vivienda y Servicios Básicos, Patrimonio Fundamental de la Familia; Grupos

Vulnerables, Igualdad de Oportunidades; Mujeres, Fortaleciendo Su Potencial; Jóvenes, Acciones

en el Presente para un Mejor Futuro; Pueblos Indígenas, Desarrollo Integral; Migrantes, Cercanía,

Justicia y Equidad. Tiene cincuenta y seis objetivos, ciento veintisiete estrategias y quinientas

cincuenta y tres líneas de acción.

El último eje del Plan, denominado Desarrollo regional Sustentable, se basa en la visión

siguiente: Se frenara el deterioro ambiental de suelo, agua y aire, y se regenerarán los

ecosistemas mediante la acción conjunta del gobierno y la sociedad, propiciando un desarrollo

sustentable y con calidad de vida.

Para su consecución se cuenta con las siguientes once políticas generales de actuación:

Desarrollo Sustentable, Hacer Posible el Futuro; Desarrollo Regional, Equilibrado Y Equitativo;

Desarrollo de las Ciudades Medias; Fortalecimiento Municipal; Sierra Norte; Sierra Nororiental;

Valle de Serdán; Angelópolis; Valle de Atlixco y Matamoros; Mixteca; Tehuacán y Sierra Negra.


104

Existen para su logro: cuarenta y nueve objetivos, noventa y seis estrategias y cuatrocientas

cuarenta y siete líneas de acción.

En total el Plan consta de:

39 Políticas

150 Objetivos

313 Estrategias y,

1391 Líneas de Acción.

El Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Puebla (COPLADEP), es la

instancia que se encargará del control, seguimiento y evaluación del Plan, dicha comisión en

base a su reglamente interno establece la periodicidad con que se ejecutarán las revisiones en la

instrumentación del Plan.196

196 Ídem.


105

CAPITULO IV

LA PLANIFICACION MUNICIPAL Y LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS MUNICIPIOS

SELECCIONADOS DE ANDALUCIA

4.1. Alcalá de Guadaíra

El municipio tiene una extensión de 287 km2, pertenece a la Provincia de Sevilla. Sus

coordenadas geográficas son 37º 20´ de Latitud Norte y 5º 51´ de Longitud Oeste, tiene una

altitud de 46 metros snm., y se encuentra a 16 km. de la ciudad de Sevilla. Su población es de

64,990 habitantes, con una densidad de población de 226.4 hab/km2. Es la tercera ciudad en

importancia de la Provincia, con características eminentemente industriales, ya que existen mas

de 2,500 empresas que se encuentran en

diferentes polígonos asentados en el territorio

municipal; produce el 9% del PIB de

Andalucía y el 45% de la Provincia, se le

considera la reserva industrial andaluza,

aunque el municipio ha tenido un carácter

industrial desde antaño, ya que se

establecieron varios molinos harineros y un

gran número de almacenes y procesadoras

de aceitunas197.

El municipio cuenta con el mayor núcleo

industrial de toda la Comunidad Autónoma,

empleándose en las diferentes industrias no sólo

la población local, sino también habitantes de los

municipios circunvecinos.

Su patrimonio histórico es de

incalculable valor, destaca el Castillo de Alcalá,

que es la mayor fortaleza almohade de Europa198.

El municipio cuenta con el plan de desarrollo sostenible199 que tiene como componentes

básicos, la elaboración de un diagnostico estratégico, de donde emana el plan estratégico de

actuación 1999-2008; el cual para su ejecución se basa en el diseño de una organización

197 Pagina Web del Ayuntamiento: http://www.ciudadalcala.org/portal/?Itemid=1 198 Ídem. 199 Plan de Desarrollo Sostenible de Alcalá de Guadaíra, Resumen Ejecutivo.


106

gestora del Plan, que origina la creación de la “Fundación para el Desarrollo Sostenible de Alcalá

de Guadaíra”; y por último se establece un plan de comunicación.

El Plan fue elaborado a partir del acuerdo que el Ayuntamiento emitió para su

realización, en noviembre de 1996, en julio de 1997 se inicio su proceso de elaboración, el cual

duro un año, en julio de 1998 es aprobado el diagnostico y se pone en marcha la elaboración

del plan de actuación.

En marzo de 1999 se presenta el plan estratégico de actuación, se aprueba y se hace la

declaratoria de interés general para la ciudad; y se inicia la creación de la organización gestora.

El diagnóstico arrojó las siguientes conclusiones:

Como fortalezas:

Interesante localización regional

Buena accesibilidad

Tradición industrial

Interesante patrimonio paisajistico y cultural

Positivo dinamismo demográfico

Fuerte autoestima urbana

Positiva actitud de la población joven

Dentro de sus debilidades:

Falta de suelo empresarial equipado

Deficiente conectividad intra e interurbana

Cultura empresarial poco desarrollada

Insuficiente cualificación y especialización de los recursos humanos locales

Déficits de equipamientos y servicios urbanos

Degradación paisajistica y medioambiental

Problemas de identidad e inadecuada imagen territorial

Falta de coordinación institucional

Además se establecen los desafíos competitivos de la ciudad, mismos que están

establecidos como oportunidades y amenazas.

Oportunidades:

Aprovechamiento de la renta de posición

Endogeinización del potencial económico de las grandes empresas localizadas en la

ciudad


107

Asociacionismo local con potencialidades de desarrollo

Atracción de nuevas inversiones, sobre todo en el sector servicios

Asunción de un papel relevante en la dinamización del espacio metropolitano

Y como amenazas:

Aumentar la dependencia de Sevilla

Perdida de competitividad frente a las ciudades del entorno inmediato

Generación de fenómenos de deslocalización y emigración.

El objetivo final del plan es el posicionamiento de la ciudad como dinamizadora de la

sociedad, que impulse el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y se integre

plenamente al área metropolitana de Sevilla; que el municipio siga siendo la reserva industrial de

Andalucía y por ultimo que sea un centro de distribución comercial del sur de España200.

Establece cinco objetivos generales que son:

1. Convertir a Alcalá en una ciudad con bienestar y calidad de vida, atractiva para

inversores y residentes y con un cierto componente turístico.

2. Consolidar un tejido productivo local, dinámico e innovador.

3. Crear empleo suficiente y con futuro.

4. Disponer de recursos humanos adecuados a la nueva posición competitiva de la ciudad,

y

5. Construir una identidad territorial propia y diferenciada y proyectar una imagen positiva

de la ciudad.

Estos objetivos y la continuidad del proceso, han permitido el incremento en un 76.7%

de la generación de la riqueza; aumentar en un 66.6% la renta por habitante, la generación de

empleos subirla un 60% y por consiguiente la disminución del paro en 42.9%, e incrementar los

ingresos tributarios en un 33.3%, las cifras anteriores son comparadas con el año de 1998

cuando se inicio la ejecución del plan201.

Para la consecución de los objetivos el plan contempla nueve estrategias de acción y que

son:

a) Promoción de la creación de empleo y autoempleo en sectores innovadores y con futuro.

200 En: http://www.alcala-innova.org/ 201 Ídem.


108

b) Mejora de la accesibilidad y conectividad de la ciudad para atraer y fijar inversiones y

residentes cualificados.

c) Incremento y mejora de la dotación y funcionamiento de los equipamientos y servicios

urbanos.

d) Adecuación de las infraestructuras de apoyo a la actividad empresarial y la oferta de

servicios locales a las empresas.

e) Recuperación y puesta en valor de los recursos paisajísticos y del patrimonio cultural

alcalañero.

f) Impulso de la mejora de la formación y cualificación profesional de los recursos

humanos locales.

g) Fortalecimiento y difusión de los nuevos valores que configuren la identidad alcalañera.

h) Promoción de las relaciones externas de la ciudad, con especial énfasis en las relaciones

empresariales y territoriales.

i) Promoción de las relaciones internas intersectoriales, con particular interés en la

difusión de la innovación.

De estas estrategias se desprenden catorce acciones básicas mismas que son las

siguientes:

1. Completar el Programa Alcalá, Reserva Industrial de Andalucía.

2. Puesta en marcha y desarrollo del Programa Coordinado de Recuperación y

Mejora del Río Guadaira.

3. Puesta en marcha y desarrollo del “Plan Centro” de renovación urbana.

4. Construcción de las rondas de circunvalación de la ciudad.

5. Construcción de la terminal de autobuses de la ciudad.

6. Incorporación de Alcalá a la red ferroviaria de cercanías.

7. Fomento de una oferta de viviendas de calidad que contribuya a la mejora del

paisaje urbano.

8. Diseño y desarrollo de un Plan Integral de Turismo, Cultura y Deporte.

9. Creación de un Centro de Formación Profesional Avanzada.

10. Creación de un Observatorio Local de Empleo e Innovación.

11. Desarrollo de un Programa de Fomento de Emprendedores y de Servicios a las

Empresas.


109

12. Establecimiento de un Pacto Territorial por el Empleo en el Área Metropolitana

de Sevilla.

13. Desarrollo de la Feria de muestras de Alcalá de Guadaíra.

14. Formación de la Red Ciudadana de Alcalá.

Como se estableció con anterioridad202, dentro del Plan se diseño una Organización

Gestora, la cual tuvo la necesidad de crear la “Fundación para el Desarrollo Sostenible de Alcalá

de Guadaíra”, esta fundación funciona por medio de un patronato, de la cual depende la

gerencia directiva, una secretaria técnica externa y un área de gestión y relaciones

institucionales, y tres áreas operativas: de infraestructuras de promoción económica; de

identidad e imagen territorial; y de recursos humanos e innovación.

En Alcalá el Ayuntamiento ha establecido como parte de su gobierno la promoción e

inclusión de la participación ciudadana, para el efecto, parte del Plan Ciudadanía. Plan Director

de Participación Ciudadana.

Parte del supuesto que los diferentes actores convergen en la necesidad de construir

nuevas relaciones y canales de participación entre la Administración, las asociaciones y la

ciudadanía, ya que a pesar del intento en los últimos años de crear espacios de participación,

los resultados no han sido los esperados203.

Se basó en el análisis de los foros de participación vecinal, para un mejor aprovechamiento de

los recursos públicos.

Establece que la condición esencial para que la participación sea real es la intervención

de todos los agentes implicados en todas las fases del proceso: identificación de problemas,

determinación de prioridades, definición de objetivos, intervención en el diseño y gestión de

soluciones; asegurando que en todo momento la relación entre los diferentes actores es

igualitaria.

Se define que es preciso ir abriendo paulatinos causes participativos en el seno de la

propia organización de tal manera que la participación vaya empapando a lo cotidiano, sea lo

habitual y no lo excepcional. Que los profesionales van asumiendo una cultura participativa con

la ciudadanía, y a su vez con los directivos y líderes de la organización incorporan a los

profesionales a procesos internos participativos. Así la participación se va consolidando como

un elemento fundamental de la cultura organizativa del Ayuntamiento.

202 Ídem 203 Plan Ciudadanía, Plan Director de Participación Ciudadana de Alcalá de Guadaira. Ayuntamiento de Alcalá de Guadaira.


110

A continuación se mencionan diversas acciones o instrumentos que directa o

indirectamente pueden servir de cauces para la participación o ayudar al fomento de ésta:

1. Comunicación e información.

2. Información pública individualizada.

3. Consulta ciudadana (consulta popular).

4. Sistema de sugerencias y quejas.

5. Audiencia Pública.

6. Iniciativa ciudadana.

7. Iniciativa popular reglamentaria.

8. Gestión cívica de equipamientos e infraestructuras.

9. Campañas ciudadanas y de cooperación.

10. Organismos de consulta y participación.

11. Garantías de privacidad de la información.

12. Relación directa admón.-ciudadana.

13. Defensa de la ciudadanía.

14. Consejos y mesas singulares

15. Juntas locales (de seguridad y de protección civil).

16. Planificación estratégica.

17. Chats y foros virtuales.

18. Referéndum electrónico.

19. E-delphi.

20. Participación desde y hacia el exterior.

21. Contratos de barrio.

22. Empresas mixtas.

23. Senado popular.

24. La reglamentación Popular.

25. Banco de ideas ciudadanas.

26. Foro presencial.

27. Consejos sectoriales.

28. Consejos territoriales.

29. Macroencuentros.

30. Registro ciudadano: registro de personas interesadas en procesos participativos.


111

31. Unidad Municipal de formación ciudadana (nueva ciudadanía).

Programa de formación de asociaciones y agentes sociales.

Unidad de recursos para la ciudadanía.

Programa de apoyo tutorial a las asociaciones.

Vivero de proyectos asociativos.

32. Núcleos de intervención participativa.

33. Audiencias publicas y conferencias.

34. Planes de desarrollo comunitario.

35. Estudios e investigaciones sobre percepción ciudadana.

36. Apertura de comisiones a la ciudadanía.

37. Observatorio de la participación ciudadana.

38. Inscripción en redes de municipios por la democracia participativa.

39. Desarrollo progresivo de memorias participadas, informes participados y otros

semejantes.

40. Fomento del mecenazgo, patrocinio y partenario a favor de los colectivos.

41. Fomento de uniones temporales o estables de asociaciones semejantes.

42. Fomento de consorcios locales.

43. Campañas de promoción de voluntariado asociativo.

44. Comisiones de usuarios o destinatarios de servicios.

45. Panel de ciudadanos.

En este caso la propuesta inicial seria desgajar las tradicionales competencias de esta

Delegación en diversos aspectos.

Las funciones relativas a la atención de los distritos, como auxiliares de la Oficina de

Atención al Ciudadano deberían depender orgánicamente de dicha oficina y, por tanto de la Área

de Organización. Desde este enfoque las demandas de los ciudadanos, sus pretensiones, se

canalizarían al departamento municipal competente en ello: Gerencia de Servicios Urbanos,

Secretaria, Urbanismo, Servicios Sociales, etc.

Sus funciones se podrían enfocar en tres grandes bloques:

I. Realizar la gestión cotidiana de la participación ciudadana.

II. Gestiona proyectos e instrumentos participativos específicos.

III. Impulsar una nueva cultura de la participación entre la ciudadanía y promueve espacios

de participación.


112

Esto se desglosa en los siguientes aspectos:

Convoca a la población que a de participar en los procesos y elabora

información y conclusiones sobre los mismos persiguiendo la devolución de

resultados especialmente a los participantes en aquellos.

Hace el seguimiento de la redacción de conclusiones y la ejecución de acuerdos

adoptados.

Promueve dinámicas de trabajo participativo entre los diferentes agentes

sociales implicados en temas comunes para que actúen de manera cooperativa,

horizontal y democrática.

Hace una labor de pedagogía interna, impulsando una nueva forma de

relacionarse con la ciudadanía por parte de los técnicos y los políticos de las

diferentes áreas.

Dicho equipo estaría integrado por distintos profesionales con formaciones especificas

en la materia, que no tendrían una adscripción exclusiva a ninguna Delegación concreta, si no a

la tecnoestructura del Área de Servicios Personales. Sin perjuicio de ello, otros profesionales si

podrían participar en dicho equipo aunque compagine su dedicación con otros programas o

contenidos.

El plan contiene la siguiente estructura:

Líneas de acción

1. In- formación educación. Una de las líneas estratégicas para avanzar en la participación

es la formación de la ciudadanía. Esta formación se puede realizar a través de la in-

formación y también a través del propios sistema educativo y de la formación especifica

del tejido social articulado o de personas interesadas en participar en lo publico y

colectivo.

2. Perspectiva Jurídica. Definir un modelo de participación ciudadana y desarrollarlo va a

requerir cambios de las normativas municipales actuales y la creación de nuevos textos

legales. Estos han de ser normas con la suficiente flexibilidad para encausar el proceso

participativo, sin que se descontrole disponiendo de un iter por el que pueda transcurrir

sin incertidumbres, y a su vez que no tenga un grado de rigidez tal que ahogue al propio

proceso.


113

3. Recursos y ofertas de participación. No es posible participar si no existen espacio para

ello, si no se ofertan causes e instrumentos que lo posibiliten.

4. Participación ad-intra: Organización Municipal Participativa. La cultura de la participación

ha de ir impregnado en la propia organización interna, en el quehacer cotidiano, en las

relaciones entre técnicos, políticos y ciudadanía entre si.

Cada línea de acción contiene objetivos y acciones específicas que serán evaluados de

acuerdo a lo siguiente.

La puesta en marcha de cada una de las medidas que se contemplan en este plan debe

incluir los criterios e indicadores de evaluación.

La evaluación puede tener diversas pretensiones. Se podrían contemplar aspectos

parciales de resultado de proceso, de impacto, de economía, de metaevaluacion, etc. Sin

embargo, considerando que el ayuntamiento a de seguir avanzando hacia modelos de

excelencia, se propone que la evaluación se integre en una herramienta concreta como es el

cuadro de mando integral. Este cuadro de mando permite integrar la estrategia y las acciones de

una organización. Promueve el alineamiento de todas las acciones de la organización en

coherencia con las estrategias definidas. Así, habría que contemplar las siguientes perspectivas.

Satisfacción de la ciudadanía; la mejora de los procesos; el aprendizaje profesional y clima;

mejora económico-financiera. Estas cuatro perspectivas serian los puntos cardinales de la brújula

que facilitaría las gestiones de sistemas.

De este plan de Director, se concibe la creación de un Senado Ciudadano que es la

primera iniciativa que se establece en toda España, va encaminada a implicar a los ciudadanos

en los asuntos públicos, es un órgano de asesoramiento directo de la ciudadanía en las tareas

del gobierno municipal, dándole flexibilidad y dinamismo. Tiene tres finalidades: a) Participar en

la vida pública activamente; b) Asesorar al Ayuntamiento, y c) Proponer la toma de decisiones o

acciones, a través del alcalde. Las decisiones del Senado no serán vinculantes, aunque sí deben

reflejar las diferentes posiciones y propuestas de la sociedad, para que las mismas sean

tomadas en cuenta por el Ayuntamiento204.

Está formado por 30 personas, 24 de ellas elegidas por sorteo (12 hombres y 12

mujeres) de diferentes distritos en los que se dividió al municipio, y otras seis personas

204 Entrevista del autor con Jesús Ma. Sánchez, Director del Área Social del Ayuntamiento. Julio de 2007.


114

propuestas por el alcalde; se ha propuesto que tengan 9 sesiones al año, en tres

obligatoriamente deberán ser presididas por el alcalde205.

Cada senador debe durar en el encargo 12 meses, y se irán renovando de dos en dos,

para darle continuidad y asegurar su durabilidad.

4.2. Estepa

Este municipio se encuentra ubicado en el sureste de la Provincia de Sevilla en una

zona de transición entre las tierras subbeticas y la Vega del Genil en las coordinas 37º 17`de

latitud norte y 4º52`de longitud oeste; tiene una superficie de 191km2 y una población de

12,101 habitantes, con una densidad de población de

63.35 hab./km2.

El clima es el Termo mediterráneo con una

temperatura máxima en los meses de julio y agosto de 45º

C. y una mínima de -6º C. entre los meses de enero y

febrero206.

Tiene una situación privilegiada, al centro de

Andalucía, lo que le permite ser un punto nodal para la comunicación con la Ciudades de Sevilla,

Córdoba, Málaga, Jaén y Granada, lo que la convierte en uno de los ejes vertebradotes de

Andalucía y permite acercar la producción local a los grandes centros consumidores españoles,

además de tener a corta distancia los mercados geográficos y naturales de África y Portugal; en

un radio de 145km se tiene la posibilidad de atender al 50% de los Andaluces, es decir unos 4

millones de habitantes.

Es una de la ciudades de tamaño medio que

cuenta con mayor riqueza patrimonial, cuenta con

innumerables monumentos y bienes muebles, que

hicieron posible la declaración de la ciudad como

Conjunto Histórico Artístico desde 1985.

Su economía se basa en el procesamiento del

aceite de oliva (con Denominación de Origen), la

elaboración del mantecato,207 y la confitería; por otro lado se han diversificado las actividades

económicas, fabricándose maquinaria agroalimentaria, el procesamiento y envasado de

205 El Senado de Alacalá, Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra. 206 Pagina Web del Ayuntamiento: http://www.estepa.com/


115

conservas vegetales y sobretodo la promoción del turismo patrimonial, natural, gastronómico y

paisajístico.

El Ayuntamiento junto con las iniciativas ciudadanas buscan crear las condiciones

favorables para el desarrollo económico, basadas en la generación de políticas de promoción

económica y sostenibilidad, mismas que sean plasmadas en programas de orientación y

capacitación profesional, impulso y promoción de la figura de desarrollo local, construcción de

polígonos industriales, promoción de productos autóctonos, fomento del turismo y sobre todo

que Estepa promueva en base a sus ventajas competitivas la instalación de industrias que

potencien la base económica local y se diversifique la producción.

Para ello se han realizado estudios de viabilidad económica, de generación de

proyectos, de constitución de empresas y se ha creado la Junta Local de Asociaciones que

permita el dialogo e intercambio de experiencias y propuestas entre Ayuntamiento y población.

El Alcalde señala que hay que gobernar en red, el desarrollo nace y se estructura en el

territorio, vincularse a las universidades, para que expertos elaboren diagnósticos, pero que no

debe haber planes estratégicos en municipios del tamaño de Estepa, indica además que se debe

trabajar en proyectos pequeños y puntuales, de los que se obtenga una respuesta ciudadana

inmediata, que a la ciudadanía hay que enseñarle a captar recursos. El papel del Ayuntamiento

es hacer diagnósticos concretos, de los que se desprendan la articulación de la voluntad

ciudadana, es decir crear asociaciones, las que sean necesarias, pero que respondan a una

finalidad concreta

Para el desarrollo se ha trabajado a través de proyectos como el LEADER I y II, el

PRODER208, y programas como Escuela-taller, Talleres de Empleo, AEPSA, PER Empleo,

establecer Empleo Estable, 1% Cultural, Planes de Dinamizaciones Turísticas, Convenios

Urbanísticos Municipales, entre otros209.

Con lo anteriormente citado se pretende mejorar la calidad de vida de la población

estableciendo que “Estepa sea un proyecto de ciudad, un proyecto de todos”.

Estepa apuesta por un proyecto estratégico basado en el turismo, que sea motor del

desarrollo local, para ello elaboró los ejes estratégicos de desarrollo que son:

1) El Territorio como activo turístico.

2) El municipio como motor en el fomento del turismo. 207 Producto de gran demanda en toda España y que se fabrica en la forma tradicional, de un sabor agradable al paladar. A decir de los estepeños, endulzan España 208 Programas de la Unión Europea, para el financiamiento y desarrollo de las áreas rurales. 209 Entrevista con el Alcalde Juan García Baena, julio del 2007.


116

3) Los productos.

4) El marco institucional.

En cada eje estratégico se establecen las estrategias para su logro, las cuales buscan

mediante el trabajo en redes y la cooperación (Modelo de Gobernanza) hacer de la ciudad un

destino turístico de calidad que disminuya la dependencia del sector agroalimentario.

4.3. Castilleja de la Cuesta

Castilleja de la Cuesta se encuentra dentro del área de influencia del poblado calcolítico

de Valencina de la Concepción, que llegó a superar las 20 hectáreas de extensión. Es evidente

que la Villa está enclavada en lo que fue territorio de Tartessos, produciéndose a poca distancia

el hallazgo del tesoro del Carambolo. Según algunos historiadores, la Villa de Castilleja fue un

asentamiento turdetano, en la provincia romana de la Bética, siendo su primitivo nombre el de

Ucía, tal y como aparece en la “Geografía” de Ptolomeo. Otras versiones hunden sus raíces en

los restos del antiguo Osset, recibiendo el estatuto de municipio gracias a César; por aquellos

remotos años batió moneda, apareciendo algunas en las proximidades de esta, en las que figura

la palabra “Osset” y un rostro de vendimiador desnudo con un racimo en las manos.

Esta situada junto a la ciudad de Sevilla, 5 km al oeste y a 96 metros de altitud sobre el

nivel del mar. Su término municipal, incluido dentro de El Aljarafe, tiene una extensión de 2

kilómetros cuadrados.

Para acceder a Castilleja de la Cuesta desde Sevilla existen dos itinerarios distintos; el

primero de ellos podría ser mediante la carretera nacional 431 Sevilla-Huelva, carretera que

atraviesa nuestra comarca y que tras subir la Cuesta del Caracol llega al poblado. La otra ruta de

acceder a Castilleja de la Cuesta es mediante la Autovía A-49.

El municipio tiene una población de 17, 390 personas,

de las cuales 8, 546 son hombres y 8,848 mujeres; su principal

actividad agrícola es la horticultura y el olivar.

El ayuntamiento, tiene la finalidad de lograr la mejora de

la calidad de sus habitantes, con la completa participación de sus

vecinos, por lo que se tiene una política de apertura de todos los sectores en la actividad

municipal.

Para la Alcaldesa Carmen Tovar, la unica posibilidad de lograr una vertebración social es

el asociacionismo, por lo que el Ayuntamiento dispone a los particulares y colectividades los

medios materiales y humanos para su fomento.


117

La eje fundamental de actuación del Ayuntamiento es lograr una armonización del

desarrollo urbanístico y el crecimiento social y económico municipal.

La participación de la ciudadanía, como lo establece la Alcaldesa, en torno a la figura de

las asociaciones es alta, en este municipio existen 63 tipos de diferentes organizaciones, dentro

de las cuales los habitantes, participan en pro de un beneficio particular y colectivo.


118

CAPITULO V

LA PLANEACION MUNICIPAL Y LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS MUNICIPIOS

SELECCIONADOS DE PUEBLA.

5.1. San Pedro Cholula

El municipio de San Pedro Cholula se localiza en la parte del centro-este, del estado de

Puebla. Sus coordenadas geográficas son: los paralelos 19º 01' 30'' y 19º 06´ 42´´ de latitud

norte y los meridianos 98º15`06`` y 98º24'00'' de longitud occidental. El municipio colinda al

Norte con los municipios de Juan C. Bonilla,

Coronango y Cuautlancingo, al Sur con los

municipios de San Gregorio Atzompa y San Andrés

Cholula, al Este con la ciudad de Puebla, al Oeste

con los municipios de San Jerónimo Tecuanipan y

Calpan. Es parte de la zona metropolitana,

aproximadamente a siete kilómetros de la ciudad de Puebla210.

Tiene una superficie de 51.03 kilómetros cuadrados que lo ubica en el lugar 169 con

respecto a los demás municipios del estado.

El municipio se localiza en la porción central del Valle de Puebla, el cual constituye el

sector principal de la altiplanicie poblana. Presenta una topografía plana en general, con una

altura promedio de 2,190 metros sobre el nivel del mar, mostrando un ligero declive Noroeste-

Sureste rumbo al río Atoyac. Destacan, sin embargo, dos accidentes orográficos: el cerro

Zapotecas, al centro, que se levanta 200 metros sobre el nivel del valle, y el cerro Tecajetes, al

poniente, con una altura de 210 metros.

Se ubica en la parte occidental de la cuenca alta del Río Atoyac, una de las cuencas más

importantes del estado, que tiene su nacimiento en la vertiente oriental de la sierra Nevada.

Es parte de la zona de climas templados del Valle de Puebla; presenta un solo clima:

Clima templado subhúmedo con lluvias en verano.

210Enciclopedia de los Municipios de México, Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED) en: http://www.inafed.gob.mx/


119

La mayor parte de su territorio está dedicado a la agricultura; cuenta con grandes zonas

de riego, forma parte de una gran zona de regadío que circunda Cholula, y es la segunda en

importancia del valle de Puebla.

Actualmente ha dejado de ser zona agrícola rural. Su paisaje esta siendo modificado por

el establecimiento de pequeñas industrias y asentamientos humanos.

El resto del territorio está constituido por zonas agrícolas de temporal de cultivos anuales

y permanentes, así como pequeñas zonas de pastizal inducido y bosques de pino-encino en el

cerro Tecajetes.

Sus principales recursos son: Minerales: El barro o arcilla, minas de arena, grava, grava

roja, basalto. El sector forestal cuenta con: Pino, oyamel, ciprés, cedro blanco.

De acuerdo a los resultados que presenta el II Conteo de Población y Vivienda del 2005

del INEGI, en el municipio habitan un total de 1,118 personas que hablan alguna lengua

indígena.

Tiene una población de 113,436 habitantes, de los cuales 52,218 son hombres y

59,218 son mujeres, Tiene una densidad de población de 2,222 habitantes por kilómetro

cuadrado; teniendo una tasa de crecimiento anual de 1.86 %. Tiene una tasa de natalidad de

29.1 %; una tasa de mortalidad de 4.4 % y una tasa de mortalidad infantil de 19.4 %.

Con respecto a marginación el municipio tiene un índice de -1.1361; esto quiere decir que su

grado de marginación es bajo, por lo que ocupa el lugar 213 con respecto al estado. Es la cuarta

ciudad del estado.

Cuenta con una infraestructura educativa según datos del censo de Población y vivienda

del año 2000, en los siguientes niveles: Preescolar con 37 escuelas con una población de

12,566 alumnos; en el nivel de Primaria se cuenta con 49 escuelas y una población de 33,115

alumnos; en el nivel de Secundaria, el municipio cuenta con 25 escuela y una población de

15,384 alumnos; en el nivel de Bachillerato el municipio cuenta con 15 escuelas y una

población de 8,181 alumnos; en el nivel Medio Profesional el municipio cuenta con 6 escuelas y

una población de 727 alumnos.

El servicio de salud es proporcionado a través de ocho clínicas de primer nivel, un

hospital regional

Cuenta con un mercado público, siendo la principal fuente para el abastecimiento,

almacenamiento y distribución del municipio, hay 2 tianguis que se realizan los días miércoles y

domingo; además cuenta con un mercado público. Es importante resaltar que no obstante su


120

cercanía a la ciudad de Puebla, aún se conservan tradiciones comerciales, muchas que datan

desde la época precolombina, durante la feria anual, hay un día para el trueque211 de las

mercancías.

La actividad comercial registra una gran variedad de establecimientos en los que se

encuentran artículos de primera y segunda necesidad como son: alimentos, bebidas, ropa y

calzado, muebles para el hogar y la industria, aparatos eléctricos y electrónicos, materiales de

papelería y ferretería, libros, discos, medicinas, y agencias de compra-venta de automóviles.

Tiendas de artesanías, esculturas de imágenes.

Los habitantes del municipio se alojan en 26,684 viviendas particulares, con un

promedio de ocupantes de 4 habitantes por vivienda, los materiales utilizados principalmente

para su construcción, son: el cemento, la lámina de asbesto o metálica, la teja y losa de

concreto, tabique o ladrillo212.

El municipio produce granos como: maíz, frijol, haba, alfalfa y maíz. Además se cultiva

nopal. En cuanto a las hortalizas se produce cebolla, cilantro, rabanito, coliflor, col, lechuga y

pepino. En cuestión de frutas se cultiva malaguacate, pera, ciruela, chabacanos, durazno,

manzana y capulin. Existen grandes extensiones de tierra dedicada a la floricultura, durante la

época de muertos213, es uno de los principales municipios que se dedican a la producción del

cempazuchitl.

Dentro de las actividades industriales más importantes del municipio están la

elaboración de sidra y productos alimenticios, la fabricación de tabiques, ladrillos y tejas de

arcilla; la industria textil y de papel la química y fundición, y manufactura de artículos metálicos;

entre otras ramas se encuentra la fabricación de artefactos y muebles, esmeriles, lijas, cerámica,

vidrio, mica, productos protectores o aislantes y artículos dentales.

Turísticamente el municipio es conocido

nacional e internacionalmente por haber sido un

centro ceremonial histórico de las culturas

prehispánicas. Actualmente el rescate

arqueológico ha brindado la oportunidad de que

211 El trueque consiste en el intercambio de mercancías entre los asistentes al mercado, la compra-venta no se da en el día del trueque. 212 Sistema Nacional de Información Municipal 2007. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) en: http://www.e-local.gob.mx/wb2/INAFED2006/INAF_Snim 213 Los días 1 y 2 de noviembre, durante la fiesta religiosa de todos santos, es tradición adornar las tumbas de los muertos con esta flor.


121

se contemple parte de la pirámide y de un templo religioso erigido en la cima del cerro donde

está tapada la pirámide. Otros atractivos son: El convento Franciscano, y los 45 templos

religiosos que se encuentran en la zona, los portales de la Plaza Principal, su traza de ciudad

colonial y su arquitectura provincial, cuenta con museo-casa y centro de cultura donde se

muestran pintura y murales, artesanías. Además se localiza la Universidad de las Américas, con

arquitectura colonial y espacios abruptos, balnearios y la feria regional Piloto de Cholula que se

lleva a cabo de 2 al 16 de septiembre. Además cuenta con discotecas para bailar y restaurantes.

Los servicios también presentan gran variedad. Se encuentran servicios de cafetería,

restaurantes y fondas para la elaboración de alimentos, bares, discotecas, centros nocturnos,

balnearios; existen además talleres de reparación de automóviles y camiones, bicicletas,

aparatos eléctricos y electrónicos, y de enseres domésticos, servicios de asistencia profesional e

instituciones financieras214.

Población económicamente activa por sector

Las actividades económicas del municipio por sector, se distribuyen en la siguiente forma, según

el Censo del 2000 del INEGI.

Sector Primario 9.72%

(agricultura, ganadería, caza y pesca)

Sector Secundario 38.77 %

(Minería, petróleo, industria manufacturera,

construcción y electricidad).

Sector Terciario 49.25 %

(Comercio, turismo y servicios)

El H. Ayuntamiento elaboró su Plan Municipal de Desarrollo para el trienio 2005-2008,

en el cual se presenta la siguiente visión y misión, como la parte inicial del Plan, ya que se

considera visualizar el futuro que se desea para el municipio, y como se logrará su

consecución:215

214 Plan de Desarrollo Municipal de San Pedro Cholula 2005-2008. H. Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Cholula, Periódico Oficial del Estado de Puebla, México. Octubre 2005. 215 Ídem.


122

Visión

Municipio ordenado y equilibrado en su crecimiento, generador de empleo y oportunidades para

sus habitantes, competitivo, atractivo y seguro, cuya infraestructura y servicios turísticos

actualizan su vocación de emblema histórico y cultural del estado de Puebla, con imagen

urbanística renovada, donde las inversiones detonan su productividad en el contexto de una

economía regional en progreso, con gobierno moderno, honesto y eficiente enfocado a la

gestión de una oferta estratégica de bienes y servicios públicos, así como al despliegue de

esquemas adecuados de participación.

Misión

Devolver la confianza y credibilidad de los habitantes de San Pedro Cholula en sus instituciones

municipales, a través de la consolidación de un gobierno con vocación de servicio, organizado

en torno a un trabajo en equipo, bajo principios de honestidad, transparencia y disciplina,

orientado a la ceración de condiciones para el crecimiento y la diversificación de la

infraestructura urbana y social, el impulso del bienestar de la población, la prestación de

servicios de calidad y la concertación de inversiones detonadoras, destacando a la participación

como principal activo para desatar las energías comunitarias necesarias que permitan lograr

metas propuestas.

En la presentación del documento se plantea que el Plan debe ser la agenda de trabajo,

del Ayuntamiento, para la conducción del actuar gubernamental, en los tres años de gobierno,

aunque se establece que la orientación del Plan es de largo plazo, propone además, que debe

ser un instrumento que sirva para el ejercicio transparente de la gestión.

Expone además lo que es la propuesta política del Ayuntamiento, basada en la

honestidad, la transparencia y la disciplina, bajo las siguientes pautas216:

Responder a la principales demandas de los ciudadanos, integradas en un Programa

Municipal de Oportunidades.

Sentar bases y condiciones para que las expectativas de los habitantes encuentren

condiciones adecuadas de concreción.

216 Ídem.


123

Definir con base en una jerarquización de las demandas, los programas y proyectos que

es posible realizar en forma apropiada y exitosa.

Ponderar la eficacia en el logro de los resultados esperados.

Reconocer los alcances y posibilidades del municipio.

Implantar programas de innovación de la gestión municipal

La integración de un equipo comprometido con el servicio público

Con respecto al desarrollo económico el Plan esta basado en una estrategia de

desarrollo sustentada en diagnósticos sectoriales, de donde se definen los objetivos generales,

que pretenden:

1. Sentar las bases firmes que permitan la creación de condiciones jurídicas, políticas,

administrativas y hacendarias para la promoción del creciemiento económico, la

diversificación de la infraestructura urbana y la prestación d servicios públicos de

calidad.

2. Aplicar una política de gasto que privilegia la atención de las demandas de la población,

con orientación hacia el impulso del bienestar, mediante inversiones en infraestructura

social y comunitaria.

3. Concertar con los sectores y grupos organizados las inversiones que detonen los

proyectos estratégicos.

4. Consolidar un gobierno con vocación de servicio, trabajo en equipo, honesto,

transparente y disciplinado.

5. Incorporar en programas y proyectos la participación social, como mecanismo

democrático que asegure el logro de metas.

Estos objetivos deben ser desarrollados bajo tres estrategias generales de desarrollo:

a) Llevar a cabo una activa promoción del crecimiento económico. En trece áreas,

cincuenta y nueve objetivos de corto plazo, cuarenta y dos objetivos a largo plazo, ciento

veintitrés estrategias y cuarenta y seis proyectos.

b) Aplicar programas y proyectos para impulso al desarrollo social que mejoren los niveles

de vida de la población. Bajo siete áreas, 29 objetivos al corto plazo, veintiocho al

mediano plazo, sesenta y tres estrategias y veintiséis proyectos.


124

c) Poner en marcha un gobierno participativo y moderno, por medio de 6 áreas, veintisiete

objetivos al corto plazo, veintitrés al largo plazo, sesenta y seis estrategias y treinta

proyectos.

Nota: No fue posible, obtener datos de la Presidencia Municipal, para conocer los logros y

alcances del Plan Municipal de Desarrollo.

Por otro lado, la Participación Ciudadana, como parte del Plan, solo se circunscribe a la

posibilidad de presentar quejas o denuncias, formar parte de programas de manualidades y

oficios, así como poder presentar sugerencias, en el buzón que para el efecto se encuentra en la

presidencia municipal.

5.2. Tlatlauquitepec

En el municipio habitan 47,106 habitantes en una superficie de 142,01 Km2., misma

que representa el 0.90% de la superficie del estado de Puebla. La superficie presenta

morfologías variadas, y con una altitud mínima

aproximada de 600 m. s. n. m y máxima de

3,040 m. s. n. m.

Evidenciado en su vocación productiva, la

conformación climática lo convierte en una zona

propicia para actividades agropecuarias, y en la

actualidad se realizan actividades para medir su potencial turístico, presentando zonas con

características variadas217.

El municipio ha perdido una

buena parte de su vegetación original;

las zonas centro y sur muestran áreas

reducidas de pino-encino y oyamel,

predominando el pino colorado, roble

y oyamel.

Al norte, los bosques son más

abundantes presentándose mesofilo

de montaña. Las áreas deforestadas del centro han sido han sido incorporadas a la actividad

agropecuaria temporal. Al norte representa áreas extensas de pastizal inducido que crecen a 217 Información obtenida la Enciclopedia de los Municipios de México, Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED) en: http://www.inafed.gob.mx/


125

costa de los bosques.

Dentro de la fauna que representa se tienen conejos, ardillas, tuzas, armadillo y variedad

de reptiles, y una gran variedad de aves. Habiendo existido en el municipio: venado temazate,

pumilla, tigrillo, los cuales se extinguieron por la excesiva casería y por los desmontes.

El municipio cuenta con bosques, minas de arena, piedra de cal, barro, arcilla roja y

variedad de madera. Tlaltauquitepec a ser parte de la sierra nororiental del estado de puebla

presenta una conformación geológica compuesta por sedimentos marinos y volcánicos. Esta

situación unida a la presencia en la sierra de importantes flujos pluviales forma suelos arcillosos

finos y arenosos que provocan deslizamientos en las épocas de lluvia (alto índice pluvial)218.

Tiene una infraestructura educativa en los siguientes niveles: preescolar formal con 68

escuelas en total de las cuales 45 pertenecen al estado, 21 son de la dirección general de

educación indígena y 2 son centros privados. En los centros se desarrollan programas como

telesecundaria y enciclomedia219.

La conformación total en educación primaria es de 72 escuelas, de las cuales 4

pertenecen a la dirección general de educación indígena y las demás al gobierno del estado de

puebla. Los cinco años posteriores de educación secundaria se dividen de la siguiente forma:

1. secundaria (tres años): en total son 34 centros educativos que pertenecen al gobierno

del estado.

2. Bachiller o preparatoria (dos años) : conformado por 11 centros educativos.

En cuanto a la educación superior, el municipio, el municipio cuenta con 2

universidades: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (zootecnia)y la Escuela Normal

Superior y preescolar (preparación para maestros); esta ultima área con 700 alumnos al 2006.

Además de tres escuelas comerciales que brindan clases de ingles y computación, con una

población total de 108 estudiantes a la fecha del levantamiento220.

Sin embargo el tema educativo constituye uno de los principales desafíos del municipio,

debido en primer lugar a la alta tasa de analfabetismo, que al 2004 alcanzaba el 20.2%. El

segundo problema corresponde a la alta deserción estudiantil que se presenta principalmente

durante la secundaria221.

La deserción puede relacionarse con las condiciones socioeconómicas de las familias, es 218 CÁNALO CAMPOS, Oscar Andrés y MELGAREJO PALAFOX, Guillermo. (2002). Inestabilidad de Laderas: Sierra Norte y Nororiental del Estado de Puebla. En: Revista Elementos No. 47. México. 219 Datos de la Secretaria de Educación Pública del Estado de Puebla, Ciclo 2004-2005 220 Ídem. 221 Información proporcionada por el Centro de Desarrollo Educativo del Ayuntamiento de Tlatlauquitepec. 2007


126

posible considerar que en las zonas mas dispersas y marginadas se este presentando la

“pobreza generacional”. Esta situación hace que los alumnos ingresen al a primaria pero un

porcentaje bastante bajo de la población, se egresa al bachiller y logra iniciar sus estudios

universitarios222.

Por otra parte la oferta de capacitación técnica que se complementa con la formal no ha

sido implementada en el municipio, y la educación superior se basa en la carrera de zootecnia

(BUAP)y educación (Escuela Normal). Otra de las opciones para los alumnos que egresan de

bachilleres es trasladarse a la Ciudad de Puebla a continuar sus estudios universitarios.

Actualmente el programa federal denominado Oportunidades ha apoyado a

aproximadamente a 5337 hogares, con la finalidad de evitar la deserción de estudiantes que

pertenecen a familias de bajos recursos. De acuerdo con la regiduría de educación del

municipio, se esta trabajando en el tema de analfabetismo en adultos, sin embargo no fue

posible acceder a información mas exacta de los proyectos y planes de trabajo en este sentido223.

La atención a la salud en el municipio se proporciona a través de 15 unidades médicos

cubiertas por 39 médicos que atendieron en el 2002 a 53,699 usuarios224.

El municipio cuenta con: 19 centros de abasto DICONSA225, un mercado municipal, un

tianguis226 los días jueves, y pequeños centros de acopio de granos, frutas y forrajes. Además de

la cabecera municipal, la comunidad de Oyameles cuenta con un tianguis y en Mazatepec se

encuentra establecido un mercado permanente.

Los habitantes del municipio de Tlatlauquitepec al año 2000 se alojaban en 9 mil 314

viviendas habitadas. El material utilizado para su construcción en techos paredes y pisos es losa

de concreto, tabique, ladrillo, block, piedra, cemento o tierra (34.5%). En las comunidades

marginales se construyen las paredes con madera y lamina de cartón y el techo de teja (2.6% de

la población).

Una carretera estatal atraviesa el municipio de norte a centro, hasta llegar a la cabecera

municipal, en donde entronca con la carretera federal no. 129 que lo comunica con el resto del

222 Está información, si bien no tiene fuente, es resultado de la información en campo, recabada en la investigación. 223 Primer Informe de Gobierno. Lic Porfirio Loeza Aguilar. Presidente Municipal del H. Ayuntamiento de Tlatlauquitepec, Puebla, México. Febrero 2006. 224 Monografía de Tlatlauquitepec. H. Ayuntamiento de Tlatlauquitepec. Puebla, México, 2002. 225 Tiendas de Abasto que pertenecen al programa Federal de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL), básicamente proveen leche. 226 Palabra que se usa comúnmente en México para hacer referencia a mercados ambulantes de abasto a bajo costo. Lo similar al mercadillo en España.


127

estado y el país227.

En la actual gestión se han creado, ampliado y modernizado varias carreteras de acceso

e internas para el traslado de productos por el Ayuntamiento, sin embargo se encuentran

pendientes caminos de terraceria por mejorar y construir señalización adecuada228.

De acuerdo con datos de la secretaria de desarrollo social, en el periodo 2000-2004 se

presentaron los siguientes resultados de cobertura de agua, drenaje y electricidad:

2000 2004

Agua potable 79.2% 85%

Drenaje. 39.4% 61%

Electricidad. 92.7% 95%

A pesar del avance mostrado, el presidente municipal continúa trabajando por mejorar

dichos porcentajes de cobertura. Debido a la dispersión que caracteriza al municipio las

necesidades del las comunidades mas pequeñas no se atienden convenientemente. ejemplo de

ello es que en el caso del agua la ciudad de Tlatlauquitepec que alberga 8935 viviendas, cuenta

con cobertura del 86%; mientras que en zonas mas alejadas y con menor densidad el porcentaje

disminuye. Casos específicos son Xonocuaulta (79% y 2622 viviendas), Tepelican (29% y 466

viviendas) y Tunel (23% y 174 viviendas).

De acuerdo con la Secretaria de Desarrollo Social (2000-2004), el municipio se

caracteriza por ser una población:

Rural (75.5%)

Con un alto porcentaje de población indígena (22%)

De una alta taza de fecundidad (3%)

Un bajo crecimiento demográfico (1%), Resultado de una alta taza de mortalidad infantil

y una fuerte migración.

Muestra una desigual distribución del ingreso; el ingreso per cápita generado en el

municipio(6141dolares), resulta ser 2.7% superior al promedio estatal debido a que :

La mayoría de la población ocupada se inserta en un sector primario (52%)

El 82% de la población ocupada percibe menos de 2 salarios mínimos.

El municipio cuenta con alrededor de 77 comunidades y cuatro juntas auxiliares; el 27%

de la población del municipio se concentra en la cabecera municipal y el 73% se encuentra

227 Información obtenida la Enciclopedia de los Municipios de México, Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED) en: http://www.inafed.gob.mx/ 228 Op. Cit. Primer Informe de Gobierno…


128

disperso en localidades. Principalmente 44 comunidades se encuentran en el rango de 100 a

500 habitantes.

La población se concentra en las siguientes actividades económicas:

1. En la cabecera existe una presencia importante de maestros y maestras, por lo que en el

magisterio de educadores y las oficinas del sector público prácticamente son generadoras de

ingreso en esta zona que han propiciado la generación de comercios.

2. En las zonas periféricas el abasto se basa en:

a. café y maíz como principales productos. Ante la caída de los precios del café son el

maíz y la papa los productos de soporte ante la crisis.

b. Frutos diversos como ciruelas, banano, guayaba, naranjas.

La ciruela producida en Tlatluquitepec es reconocida por su calidad, color y buen sabor.

En la actualidad la Dirección Rural del Municipio ha desarrollado estrategias de trabajo

con las comunidades mas afectadas por la baja de los precios, en busca de la diversificación de

productos agrícolas. Dichas estrategias se comentaran como parte de la política publica del

desarrollo económico

3. Parte importante de la población se dedica a la ganadería que cubre aproximadamente 4400

hectáreas del municipio. La población en su mayoría se concentra en la cría de ovejas, que

algunas veces se ve complementada con la siembra por subsistencia.

En la actualidad se desarrollan proyectos a través de la Secretaria de Agricultura,

Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), los cuales se incluyen como parte

de la política de desarrollo económico que ha implementado el municipio.

4. El comercio es otra pieza de importancia en le municipio y con mayor presencia en la

cabecera. Según los datos del municipio, para el 2006 se registra un total de 464 comercios

pequeños dentro de los que encuentran puestos de comida, ferreterías, carnicerías, transportes,

abarrotes, restaurantes, venta de comida para animales, tortillerías, sastres, estéticas, venta de

bovinos, talleres automotrices, cafés, funerarias, gasolineras, mueblerías, hojalaterías, tapicerías,

taqueras, video juegos, zapaterías y oficinas de abogados y médicos.

5. Finalmente la silvicultura es en menor grado otra de las fuentes de trabajo de las familias

Tlatlauquenses. En el año 2001 fueron cosechados 8345 metros cúbicos de árboles de pino,

con un ingreso aproximado de 52243.13 miles de pesos229.

Cuenta con un exuberante paisaje y con arquitecturas muy atractivas. Dentro de las 229 Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMATNAT), Delegación Federal en el Estado, Subdelegación de Planeación. 2001.


129

principales atracciones se tienen el "Exconvento de Maria Asunción". Que data del siglo XVI, y es

de tipo colonial religioso. Lo más sobresaliente es su templo que presenta una modesta portada

flanqueada por dos elevadas torres con campanario cupulino.

El "Cerro Guadalupe", que se localiza aproximadamente a dos kilómetros de la cabecera

municipal hacia el norte.

Una de las principales atracciones es el "Mirador Cerro Cabezón". Cima que se localiza

al poniente de la localidad y forma parte del sistema general de la Sierra Norte de Puebla. Este

mirador ofrece un impresionante y bello paisaje, constituido por agrestes acantilados por su

vegetación siempre verdes de pinos y oyameles.

Durante la mayor parte del año la zona se encuentra cubierta de neblina. En días

despejados, desde la cumbre del cerro suele contemplarse gran parte de la región, hasta

perderse la vista en el horizonte del golfo de México.

En este cerro se celebra una misa en honor a Cristo Rey, cuya escultura yace desde

antaño en el sitio.

Hueytepec: Población localizada junto a la presa de Mazatepec, al este se localiza un

monolito de aproximadamente tres toneladas que presentan en su superficie petroglifos, por la

configuración del dibujo pudiera tratarse de la representación de un plano. Además se tiene la

cueva de Cerro Colorado, Cueva de Tepehican; y la presa y centro turístico de Mazatepec: donde

se pueden practicar deportes acuáticos.

De acuerdo con el plan de desarrollo municipal230 (2005-2008) el poco desarrollo

turístico se debe a la falta de infraestructura básica y la inexistencia de programas coordinados

que provoca acciones dispersas por parte del Ayuntamiento e iniciativa privada. Las condiciones

de la calidad en los establecimientos turísticos no son competitivas, lo que hace que los turistas

se mantengan en el municipio por algunas horas y prefieran a zonas aledañas como la ciudad de

Puebla, Cuetzalán, Zacapoaxtla y Teziutlán.

Esta situación fue comentada también por los miembros del Concejo Consultivo como

una de las ventajas de las acciones turísticas de municipio, adicionando las malas condiciones

en las que se encuentran algunos centros actualmente como el de Mazatepec (confirmado en

visita de campo).

El municipio de Tlatlauquitepec presenta la siguiente organización político-territorial: 77

inspectores que representan la autoridad en las comunidades. Además se nombran 4

230 Plan Municipal de Desarrollo 2005-2008. H Ayuntamiento de Tlatlauquitepec. Puebla, México, 2005.


130

presidentes de las Juntas Administrativas que fungen como presidentes auxiliares municipales

en cada zona; y finalmente el cargo de presidente municipal, para el periodo 2005-2008 este

cargo lo asume el Licenciado Porfirio Loeza Aguilar.

Es importante además citar la presencia del Concejo Consultivo del Municipio, iniciativa

del trabajo del actual Presidente Municipal, cuyo fin primordial es ser la conexión entre la

comunidad y el ayuntamiento, además de realizar el control del cumplimiento de las promesas

de campaña del presidente. Las personas que componen este grupo se consideran ciudadanos

honorables de la comunidad, por lo que asisten a las reuniones de cabildo.

a) Principales problemas económicos visualizados.

En el plan de desarrollo Municipal, se expresa “el crecimiento de la economía de nuestro

municipio no ha sido suficiente para mejorar o cuando menos mantener el ingreso económico de

sus habitantes”. Y establece que los problemas más importantes son231:

Caída de los precios de los productos del campo: principalmente por la existencia de

intercambio o “coyotes232” de los productos que son comprados a precios muy bajos en

Tlatlauquitepec y vendidos a precios altos en zonas de Puebla y Distrito Federal. Esta red

funciona de manera organizada regionalmente, por esta razón los pequeños productores del

municipio no han podido hacerles frente. Además no cuenta con formación, habilidades y

medios de transporte necesarios para colocar sus productos directamente al usuario final, o por

lo menos mejorar sus precios.

De acuerdo con los profesores Gustavo Marcia Sánchez y Rosendo Pablo Rico que

realizan proyectos con indígenas de la zona233, esta situación afecta principalmente los cultivos de

café y frutos como la ciruela. Afirman que han sido testigos de situaciones donde los productores

descartan el cultivo de productos debido a que los costos de producción son mayores (en las

máximas de cosecha) que los ingresos.

Según funcionarios municipales y regidores entrevistados, la tradicional dependencia al

Estado y el sistema de intercambio de beneficios de los anteriores sistemas políticos, generaron

pobladores dependientes, con poca iniciativa y creatividad para su beneficio. Se cita también por

autoridades municipales a diversos programas federales de apoyo a sectores pobres como

inhibidores de la disposición en los ciudadanos para ser más emprendedores.

231 Ídem. 232 Nombre con que en México se conoce a los compradores de los productos agrícolas y que especulan con los precios. Pagando al productor a precios muy bajos. 233 Entrevista del autor, Septiembre, 2007.


131

El Director de Desarrollo Rural manifiesta que en varias oportunidades el Ayuntamiento

desarrolla proyectos productivos para autoconsumo y venta, sin embargo después de uno o dos

meses las personas deciden que no desean continuar con el proyecto. La Regidora de

Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio considera que esta situación se presenta por que

las personas quieren tener ingresos de inmediato y no reinvertir, por lo que rápidamente llevan a

la quiebra sus proyectos, lo que hace necesario capacitar a las personas y a los funcionarios

municipales en la gestión de proyectos.

Además no debe dejar de tomarse en cuenta el fenómeno de la migración ya que

constituye un elemento importante en la vida de muchos pobladores de Tlatlauquitepec. Debido

a las condiciones socioeconómicas, los jefes de hogar y jóvenes han decidido emigrar hacia

Estados Unidos y enviar remesas a sus familias.

Sin embargo no se debe visualizar la emigración como un problema. Realmente las

pocas oportunidades de educación y de empleo permanente propician este efecto,

constituyéndose un círculo vicioso ya que al salir la Población Económica Activa se limitan las

posibilidades de mano de obra y negocios en los municipios.

El Concejo Consultivo considera que el tema tiene su cara positiva, ya que minimiza las

condiciones de precariedad en la población beneficiaria directa y además es un buen

mecanismo de traslado de información e ideas de negocios.

b) Política Pública de Desarrollo Económico

La política de Desarrollo Económico se encuentra latente en el Plan de Desarrollo

Municipal 2005-2008, para lo cual se realizo un trabajo de identificación.

El Plan de Desarrollo de manera general se dirige por la Misión y Visión del Gobierno

Municipal.

Misión Servir permanentemente a la comunidad de Tlatlauquitepec, buscando el desarrollo integral de nuestro municipio, con apego a la Ley y con la participación ordenada y conjunta de autoridades y ciudadanos, para impulsar cada día nuestra calidad de vida, dentro de un marco de trabajo, honestidad y respecto.

Visión Ser una instancia de Gobierno de Tlatlauquitepec que promueva la pluralidad, con base en la ley, el respecto y la armonía; gobierno municipal comprometido y participativo, creando las posibilidades de desarrollo integral y disminuyendo los rezagos de infraestructura social que padecemos y a ofrecer a los ciudadanos oportunidades de desarrollo humano integral. Además de ser un gobierno que impulse el desarrollo sustentable en todas las áreas de nuestro municipio.


132

Después de realizar un análisis general de las propuestas contenidas en el plan, se

identifica que los elementos de desarrollo económico se encuentran presentes en las siguientes

áreas.

Desarrollo Social y Humano.

Crecimiento con calidad.

Competitividad y progreso para todos.

Desarrollo Regional Sustentable.

Las demás áreas del plan sin embargo constituyen insumos importantes para

el área económica.

“La tarea y políticas de este gobierno municipal (2005-2008) se orientaran en

la generación de empleos, la consolidación de proyectos productivos para el campo, la

preservación del medio ambiente y la proyección de Tlatlauquitepec en el turismo es sus

diferentes manifestaciones”234.

Causas, objetivos y estrategias de Desarrollo Económico

Plan Municipal de Desarrollo 2005-2008

234 Plan Municipal de Desarrollo de Tlatlauquitepec. H. Ayuntamiento 2005-2008, Puebla, México

Áreas objetivos Estrategias y líneas de acción.

Industria Crear oportunidades de trabajo.

Fomentar agroindustria y comercio.

Mejorar la calidad de vida.

Mejorar el medio ambiente.

Crear un marco regulatorio para agroindustria y comercio.

Difundir el potencial de recursos e infraestructura.

Establecer comunicación con grupos empresariales, locales y regionales.

Facilitar la instalación de empresa micro, pequeñas, y medianas.

Comercio y abasto Búsqueda de abasto suficiente para satisfacer las necesidades de la población.

Consolidar al municipio como centro de comercialización.

Promover la participación de particulares en actividades comerciales de su población.

Fomentar desarrollo de centros de acopio. Fortalecer al pequeño y


133

Garantizar el abasto de productos básicos en zona rural y urbano-marginal.

mediano comercio con infraestructura.

Desarrollar ferias y exposiciones.

Apoyo a productores y comerciantes con accesoria y capacitación.

turismo Impulsar el crecimiento de la actividad turística.

Mejorar la infraestructura básica de los centros turísticos.

Promover la inversión privada en turismo de aventura y ecológico.

Elaborar un inventario de atractivos culturales, naturales, fiestas tradicionales, gastronomitos y artesanales.

Desarrollar programas de integración de servicios turísticos en coordinación con sectores interesados.

Promover el turismo en las zonas existentes y el turismo social.

Infraestructura.

Crecimiento ordenado de los centros de población, regularización y mejoramiento de la estructura y optimo uso del suelo.

Conducir el crecimiento poblacional con los objetivos agropecuarios, comerciales y turísticos.

Mejoramiento integral de la infraestructura urbana y atención de zonas marginadas.

Elaborar planes de desarrollo urbano.

Elaborar estudios de vialidad y transporte urbano.

Establecer reservas territoriales, aptas para uso urbano e industrial.

Comunicación y transportes Fomentar nuevos caminos y mantenimiento de infraestructura existente.

Mejorar el transporte público.

Construir instalaciones que faciliten el intercambio de pasajeros.

Incrementar la cobertura de caminos del municipio

Brindar mantenimiento a caminos vecinales.

Construir una central de autobuses.


134

Apoyos a sector rural Reactivación del sector agropecuario.

Promover el convenio de desarrollo social.

Alentar a las comunidades a establecer las formas de organización.

Promover desarrollo sustentable y reconvención productiva por medio de nueva tecnología.

Aprovechamiento sustentable de los recursos.

Impulso de la organización para la producción.

Eficientar la producción a través de cadenas de valor.

Generar oportunidades de acuerdos con necesidades y potencialidades comunales.

Comercializar cultivos con ventajas competitivas.

Educación Apoyar construcción y mantenimiento de espacios educativos.

Programas de disminución de deserción en zonas marginadas.

Disminuir el nivel de analfabetismo.

Aumentar la calidad del sistema educativo.

Dar atención a prioridades escolares en espacio educativo, campañas de educación vial y protección civil.

Promover convenios con instituciones de educación superior para disminuir el analfabetismo, mantener la identidad étnica y promover la educación étnica.

Inclusión indígena Promover adecuadamente infraestructura y servicios básicos a todas las comunidades indígenas.

Incrementar servicios básicos.

Brindar atención medica educacional.

Brindar campañas de alfabetización bilingüe.

Difundir sus expresiones artísticas, culturales y religiosas.

Asistencia a grupos

vulnerables

Atender a personas mayores, niños, menesterosos y mujeres maltratadas para que

Creación de albergues. Integrar al grupo a

través de enseñanza de oficios.


135

Las comunidades perciben que es urgente resolver los siguientes tres temas para lograr

reactivación económica, las cuales fueron apoyadas por el Concejo Consultivo:

1. Desarrollo de acueductos y alcantarillado, así como el marco regulatorio del agua si se

quiere dotar a las comunidades de medios para promover el turismo.

2. Ordenamiento legal ecológico, por medio del cual se conserven las riquezas naturales e

históricas del municipio.

3. Buscar estrategias de recolección y disposición final de desechos sólidos, con la

finalidad de responder al crecimiento sustentable que se desea implementar.

Análisis de la política publica de desarrollo económico

De acuerdo con el marco metodológico, a continuación se brinda respuesta a las

siguientes preguntas de evaluación.

Preguntas sobre la necesidad del programa

¿Cuál es la naturaleza y magnitud de los problemas?

La falta de recursos económicos tanto de las personas como del Ayuntamiento o

Gobierno Local, han provocado un rezago en el desarrollo a nivel general. La vivencia económica

basada en el sector primario se ve afectada por intermediación de productos agrícolas y poca

preparación técnico-profesional de los productores.

En este momento los cultivos tradicionales como el café y el maíz no son capaces de

suplir elementos mínimos de supervivencia en la población (especialmente la indígena) lo que ha

provocado emigración de los pobladores hombres y mujeres al Distrito Federal y Estados Unidos.

¿Cuáles son las características de la población en necesidad?

Del total de la población, aproximadamente el 80% se encuentra en situación de

pobreza. Las características principales de esta población son:

Un 22% de ellos son indígenas.

Los jefes de familia generalmente no terminaron la primaria, y sus hijos logran acabarla

pero no pueden continuar el ciclo educativo.

tengan una vida digna y posibilidad de integrarse a la sociedad.

Realizar un censo de personas de tercera edad con experiencia en trabajo productivo.

Vincular programas a este sector.


136

Los jefes de familia son desempleados estructurales con empleos menores a una

semana e ingresos que van de $US10 hasta $US25 al día235.

En comunidades como Xonocuautla los jefes de familia son mujeres, debido a que sus

esposos emigran temporalmente o permanentemente.

¿Cuáles servicios se necesitan?

De acuerdo con el levantamiento de información las necesidades son:

1. Sistema de alcantarillado.

2. Sistemas viales.

3. Cobertura del sistema de agua potable para las zonas más alejadas.

4. Sistemas de salud de atención primaria en las comunidades o zonas cercanas y con

medicinas de calidad.

5. Accesoria en el desarrollo de proyectos productivos por el ayuntamiento y sobre todo

acompañamiento.

6. Capacitación para el trabajo, con un enfoque diversificado que les permita dedicarse a

otras actividades. Consideran que estos cambios son urgentes en las nuevas

generaciones.

¿Qué tanto se necesita los servicios o sobre que periodos se necesita?

Los servicios de vías de comunicación, alcantarillado, salud, seguridad, y agua potable

son de alta prioridad por lo que su construcción y mantenimiento son de largo plazo y

responsabilidad del ayuntamiento.

Los otros requerimientos enfocados a la reactivación productiva deben ser estudiados

con atención de tal forma que se pueda brindar un mejor servicio con la participación de la

comunidad. Se espera que con educación, capacitación y acompañamiento base, se incorpore el

sector privado.

¿Cuáles son los arreglos necesarios para la entrega de servicios a la población?

De acuerdo con lo que se ha manifestado por la comunidad y el Ayuntamiento se

necesita:

1) Cultura de compromiso en la comunidad; la experiencia ha enseñado que los proyectos

mancomunados requieren de productos específicos de aporte entre ayuntamiento y

comunidad bastante explícitos.

235 Estos salarios los presentan los hombres que salen a trabajar fuera del municipio y regresan a sus hogares los fines de semana.


137

2) Consolidar sistemas de comunicación; para lo cual los inspectores constituyen un medio

adecuado y subutilizado. Se pudo constatar que estos llevan solicitudes de la comunidad

al Ayuntamiento, pero no informan a la comunidad de las actividades que realiza el

Gobierno Local por desconocimiento. Es necesario clasificar su papel y capacitarlos para

optimizar el flujo de la información en ambos sentidos y aprovechar este canal de

comunicación.

3) Capacidad de los empleados públicos, que hagan mas expeditos los tramites y menos

centralizadas las peticiones a la figura del presidente municipal. Esto se logra a través de

un conocimiento de las funciones básicas del Gobierno Local y una adecuada

distribución de los productos y tareas por área, departamento, y funcionarios.

4) Implementar un sistema de revisión y actualización de los ingresos municipales;

especialmente en lo que se refiere a derechos e impuestos sobre bienes inmuebles, de

tal forma que se mejoren los ingresos municipales y se dependa menos de las

aportaciones estatales y federales.

5) Refuncionalizar las competencias de las Regidurías en sus procesos de toma de

decisiones, con base en los compromisos de trabajo del Plan de Desarrollo Municipal y

en coordinación con las actividades desarrolladas por la presidencia municipal.

b). Preguntas sobre la operación y servicios de entrega del programa

Los proyectos que se desarrollan fluyen desde las solicitudes que los vecinos presentan

ante el presidente municipal o regidores; convocatorias Estatales o Federales promovidas por la

Presidencia Municipal y propuestas de funcionarios.

¿Han sido los servicios entregados a los beneficiarios?

En el año 2005 se realizó obra publica al 94.8% de la población en donde se

beneficiaron a las cuatro juntas auxiliares de este municipio, a 73 de las 77 comunidades y a la

cabecera municipal. Estos beneficios se basaron principalmente en aportaciones directas

Estatales y Federales236.

De acuerdo con las estrategias del municipio, el licenciado Porfirio Loeza Aguilar se ha abocado

en el 2006 a darle prioridad de obra a cada una de las comunidades pendientes en el 2005 y a

la cabecera municipal.

En este momento se implementan programas de apoyo a la producción agropecuaria,

basada en la diversificación de productos, con dos fines: para autoconsumo y producción. La 236 Op. Cit. Primer Informe de Gobierno…


138

dirección rural cuenta con cinco proyectos de desarrollo. En cuanto a la Regiduría de

Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio, se tienen los proyectos de central de acopio (en

coordinación con la Dirección de Agricultura y Ganadería) y los cursos de BECATE donde se

capacita a cinco comunidades en costura, carpintería y proceso de la papa.

¿Están los ciudadanos satisfechos con el servicio?

Durante las visitas al campo y las entrevistas realizadas a los beneficiarios., estos se

encuentran muy satisfechos con la iniciativa de trabajo del presidente municipal en obra pública.

En las zonas periféricas del municipio se comenta una mayor acción en beneficio de las

comunidades, y visualizan un importante compromiso del presidente, con lo que prometió

durante su campaña electoral.

Sin embargo, se presentan los siguientes como temas pendientes:

• Se percibe desorden de los representantes locales para el desarrollo de iniciativas, ya

que las propuestas a las comunidades no son consolidadas posteriormente.

• Hace falta por parte de los regidores un papel más coordinado en el desarrollo

económico local y en sus áreas de trabajo especificas.

• Los programas educativos deben trabajar también sobre el desarrollo de actividades

técnicas para el empleo.

• Existe una preocupación generalizada por el detrimento de las zonas boscosas, debido a

las excavaciones de montañas de arena y de la tala de árboles indiscriminada que se

presentan sin control por las autoridades.

¿Están bien anejadas las funciones administrativas, organizacionales y de personal?

Con base en el levantamiento de la información a la comunidad, se pudo obtener los

siguientes aspectos, que brindan una apreciación general del Ayuntamiento:

El ritmo del trabajo del Presidente Municipal no se percibe en todas las unidades

administrativas. Indica un ciudadano “la única forma de lograr que las cosas se hagan

es ir hablar con el presidente directamente237”.

El proceso de comunicación, comunidad-ayuntamiento debe ser mejorado ya que las

personas no conocen las convocatorias de las oportunidades de negocio, desconocen los

proyectos que realiza el municipio y en algunos casos no conoce a representantes del

ayuntamiento.

237 Entrevista de Campo. Septiembre de 2007.


139

De acuerdo con la percepción de los ciudadanos y el comité consultivo, las acciones

hacia el mejoramiento de tlatlauquuitepec son importantes, pero no resultan de un

trabajo preconcebido y coordinado.

Es necesario entonces un programa de mejoramiento y capacitación de los empleados

del ayuntamiento para que sean capaces de apoyar un proyecto de reactivación económica de

manera sostenida y profesional, con procesos claros y política de trabajo establecidas.

Preguntas sobre los productos e impacto

d). Preguntas sobre costo beneficio

¿Son los recursos suficientes y utilizados de manera eficiente?

Como se ha comentado uno de los principales desafíos que afronta el municipio es la

falta de recursos propios para el desarrollo de proyectos.

Un aspecto de gran importancia que carece el Plan Municipal de Desarrollo, es la falta

de indicadores de avances por logros y responsables de las áreas de trabajo.

Lo anterior ocasiona dispersión en el uso de los recursos municipales e impiden una

evaluación de los avances. Esta dispersión se debe además a que el sistema de ingresos

depende en gran porcentaje de participaciones y transferencias estatales o federales para el

desarrollo de proyectos.

Esta dependencia de recursos genera que los plazos de ingreso de dinero algunas veces

no sean oportunos y los proyectos se detienen, generando gastos imprevistos al Ayuntamiento y

malestar en la comunidad.

En este sentido el gasto por servicios personales constituye el rubro principal de los

gastos corrientes en el municipio238. Es necesario por lo tanto realizar un estudio que permita

generar mecanismos de recaudación y aprovechamiento de los recursos públicos.

Finalmente en el informe de evaluación del desempeño del municipio del 2004239 se

analiza el ejercicio de los recursos.

Puede resumirse que el gobierno anterior al final de su mandato contaba con

indicadores de gestión de obra pública adecuados pero no eficientes.

En términos generales, el Órgano de Fiscalización Superior recomienda al municipio:

1. Mejorar la programación de recursos.

238 El gasto corriente esta formado por Servicios Personales, Materiales y Suministros, Servicios Generales y subsidios y transferencias a las comunidades y algunas entidades. 239 Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Puebla (2005). Informe de Resultados de la Revisión de la Cuenta Pública del Municipio de Tlatlauquitepec. Puebla, período del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004. Estado de Puebla. No hay información para el año 2005.


140

2. Mejorar el nivel de autonomía financiera.

3. Mantener el nivel de solvencia financiera.

4. Mejorar el nivel de gastos financieros.

5. Mejorar el ejercicio de los recursos federales.

6. Mantener la transferencia de los recurso con respecto a lo programado en el plan de de

desarrollo y el POA240.

7. Mantener el ejercicio de gasto en desarrollo social.

8. Mantener el rendimiento en la rendición de cuentas.

Sin embargo el actual Regidor de Patrimonio y Hacienda Pública Municipal comenta que

hay mucho por hacer en el tema de mejoramiento de ingresos y orden en el gasto municipal.

¿Es el costo razonable en relación con la magnitud de los beneficios?

Al carecerse de indicadores de gestión sobre los que se base el estudio de avance y

recursos es difícil concebir por ahora la magnitud del avance y el logro de los resultados, mas

allá de la verificación “in situ”.

Además, al basarse el diagnostico en necesidades de campaña y no a través de

metodologías que midan también potencialidades productivas, es difícil calcular aún los

beneficios en las poblaciones directamente beneficiarias de los proyectos y también los

beneficios indirectos.

Por el momento la construcción de vías ha sido prioridad, con el fin de mejorar el acceso

al municipio y facilitar el traslado internamente. Con base en las entrevistas realizadas se ha

constatado que estos proyectos se encuentran gran aceptación en las comunidades periféricas y

marginadas, que han sufrido por años el desplazamiento como son las de apoyo y carencia de

acceso.

El Presidente Municipal, Lic. Porfirio Loeza Aguilar, desde su campaña política, convocó

a los habitantes del municipio a participar junto con el Ayuntamiento en la toma de decisiones,

para encauzar el rumbo y definir los proyectos de trabajo. Una vez que fue electo y tomó

posesión, una de sus primeras acciones fue la convocatoria, para conformar un Concejo

Consultivo Ciudadano, en donde participaran todos los sectores representativos del municipio, la

convocatoria fue acogida con interés por los tlatlauquenses, en este Concejo, electo

democráticamente y con la participación de todas las fuerzas vivas, se celebran reuniones

periódicas, las cuales pueden ser convocadas por el gobierno municipal, o por sus miembros, de

240 Programa Operativo Anual, programa de inversiones anual, para establecer acciones y costos.


141

las reuniones se levanta un acta de las mismas y se toman acuerdos de carácter propositito, que

son remitidas al Ayuntamiento para su consideración, además el Presidente Municipal, les pide

su punto de vista, sobre aquellos asuntos que involucren el crecimiento y desarrollo del

municipio.

Dentro de las acciones más destacadas de este Concejo es que se participó en la

elaboración del Plan de Desarrollo Económico del Municipio, dicho plan, fue elaborado durante el

año de 2006 y lo que va de este, con la finalidad de por primera vez, conocer los problemas

económicos, sus causas y efectos, para elaborar las propuestas que impulsen un crecimiento

económico acorde a las necesidades reales del municipio. Además, y para no cortar su

ejecución, al término de la gestión municipal, el Concejo, estableció la conformación de talleres

de validación para la problemática y otros para la definición de las estrategias a desarrollar, si

bien los costos que implican la elaboración del Plan, corren por cuenta del Ayuntamiento, el

documento será propiedad del Concejo, quienes con la representatividad que les da la

ciudadanía, lo presentaran a los candidatos a Presidente Municipal, para que en sesión pública,

se pacten los compromisos para asegurar su continuidad y no truncarlo, como sucede cada tres

años.

El Concejo esta integrado de la siguiente manera:

Asamblea General

El Pleno

El Presidente del Concejo

El Secretario Técnico

Vocales por cada colonia, barrio, inspectoría y Junta Auxiliar

Y sus principales actividades son:

1. Impulsar la integración, organización y funcionamiento de la

part ic ipación ciudadana para el desarrol lo económico del municipio.

2. Fomentar la part ic ipación de la población en las acciones y

programas que sean detonadoras del desarrol lo económico.

3. Garant izar los derechos de los c iudadanos en las propuestas y

decis iones sobre asuntos de desarrol lo económico.

4. Fortalecer los lazos de vecindad entre los habitantes del municipio.


142

5. La part ic ipación c iudadana organizada en este Concejo, representa a

los habi tantes de las comunidades del municipio, en el asesoramiento,

la promoción y part ic ipación de acciones de desarrol lo económico y

asuntos de interés general .

6. El Concejo como parte v inculante con la sociedad l levara a cabo

tal leres de val idación de sus acciones a través de las sesiones de

trabajo que sean necesar ias; estos ta l leres aprobaran o rechazaran las

propuestas del plan de desarrol lo económico.

1.3. Huehuetla

Este municipio se localiza en la

parte norte del Estado de Puebla, sus

coordenadas geográficas son los

paralelos 20° 01' 48" Y 20° 09' 12" de

latitud Norte y los meridianos 97° 35'

00" Y 97° 40' 24" de longitud

occidental; se ubica a 60 kilómetros de

la Ciudad de Zacapoaxtla, Puebla. Y a

una distancia de la Capital del Estado de 255 kilómetros.

Pertenece a la región Socioeconómica II de Teziutlán, Pue; colinda al norte: con el

Estado de Veracruz; al este con el municipio de Tuzamapan de Galeana; al sur con los

municipios de Caxhuacan y Jonotla y al oeste con el municipio de Olintla.

Tiene una superficie de 59.96 kilómetros cuadrados que lo ubica en el 158° lugar con

respecto a los demás municipios del Estado; su territorio esta conformado por una Cabecera

Municipal que es Huehuetla y 11 poblaciones241.

En cuanto fiestas patronales, señalaremos como la del 12 de Diciembre en la que se

celebra la "Feria del Café" la cual dura 3 días; el 6 de Agosto es la fiesta patronal de San

Salvador; el 8 de Septiembre es la fiesta de la Virgen de la Natividad en ésta fiesta actúan las

danzas de Los Negritos, los Quetzales, los Huehues, los Toreros de San Miguelito, los

Santiagueros, moros y voladores que acompañan al mayordomo a la entrega de cera a la

iglesia.

241 Información obtenida la Enciclopedia de los Municipios de México, Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal (INAFED) en: http://www.inafed.gob.mx/


143

Se ubica en la porción central del declive del Golfo, que es el declive septentrional de la

Sierra Norte hacia la llanura costera del Golfo de México, caracterizado por sus numerosas

chimeneas, volcánicas y lomas aisladas.

El relieve presenta una topografía bastante accidentada, determinada por una serie de

cerros aislados distribuidos por todo el territorio como el Acalotzinpity; también destaca una

pequeña sierra que se levanta al noreste. Los cerros del entorno llegan a alcanzar los 800

metros sobre el nivel del mar y descienden abruptamente hacia los ríos que lo rodean, como el

Tehuancate, a menos de 300 metros. Otra pequeña Sierra se alza en la porción meridional,

destacando el cerro Tzutic. En estas serranías hay minas de caliza y de oro sin explotar.

Se ubica en la zona de transición climática de los templados de la Sierra Norte, a los

cálidos del declive del Golfo, presentando un solo clima: semicálido subhúmedo con lluvia todo el

año.

Presenta un solo tipo de suelo: el litosol; en la zona alta abundan terrenos polvillosos,

tierra negra de 10 a 30 cm. de profundidad y arcillas rojas en las capas más profundas.

Mientras que en la zona media y baja los terrenos presentan características barriales (arcillosos),

tierra negra de 5 a 10 cm. de profundidad con algunas diferencias; en la zona media son

pedregosos y poco profundos los suelos y en la zona baja los suelos en las pequeñas cañadas

son profundos. Los suelos del territorio, han sido erosionados por los cambios de uso de suelo,

principalmente por la actividad agrícola.

Ha perdido gran parte de su vegetación original (primaria); ha sido substituida

principalmente por pastizales, plantaciones de café y cultivo del maíz. La deforestación y la

erosión por los cultivos han ocasionado que los mantos acuíferos no retengan agua suficiente.

En cuanto a Fauna, se tiene: Tejón, mapache, zorro, tlacuache, armadillo, variedad de

víboras, leoncillo, aves como el tucán, palomas torcaza, primaveras, etc.

En el censo del 2000 contaba con una población de 16,130 habitantes que

representaba el 0.31% en el Estado

de Puebla; para el año 2005 y de

acuerdo a las cifras del Conteo de

Población y Vivienda que el INEGI; el

municipio arrojó una población de

15616 habitantes de los cuales

7789 son hombres y 7827 son


144

mujeres, representando en el estado el 0.29% de población. Con una densidad poblacional de

260 habitantes por Kilómetro cuadrado.

La población en hogares indígenas es de 14476 personas; representando el 1.64% en el

estado de Puebla. Del total de la población mayor de 5 años el 86.1% hablan alguna lengua

indígena; predominando la lengua totonaca con un 99.3%.

Cuenta con una tasa media anual de crecimiento de -0.57% del periodo 2000 a 2005, es

decir la población va en decrecimiento, básicamente por la emigración.

El índice de marginación del municipio es de 1.93647; ocupando el tercer lugar en el

Estado, mientras que a nivel nacional se coloca en el lugar 70 como municipio con un alto grado

de marginación.

Las instituciones educativas existentes en el municipio de Huehuetla son: Preescolar con

19 escuelas, estas son atendidas por 28 educadoras; en el nivel de primaria se cuenta con 16

escuelas y 96 docentes; mientras que en secundaria se tienen 9 escuelas con 42 profesores; en

cuanto educación media superior existen 4 Bachilleratos trabajando 27 docentes. Así mismo

existe un Centro de Estudios Superiores Indígenas “Kgoyom” (modalidad de preparatoria) 9

docentes242.

En la comunidad de Lipuntahuaca, se encuentra ubicada la Universidad Intercultural con

dos licenciaturas una en Lengua y Cultura; y otra en Desarrollo Sustentable.

De acuerdo a los indicadores del Conteo de Población y vivienda que INEGI presentó; en

el municipio existen 3020 viviendas, con un promedio de 5 personas por vivienda.

En cuanto a servicios básicos el 48.7% cuentan con agua, 25.9% con el servicio de

drenaje y 78.5% están conectados al suministro de energía eléctrica. Para el suministro del agua

potable el 19.8% están conectados a la red pública dentro de la vivienda, 22.7% fuera de la

vivienda pero dentro del terreno, 5.39% la obtienen a través de una llave pública, 12% cuentan

con pozo, 38.3% se surten a través de los río, arroyo o lago y 1.6% no especificado la forma de

obtener éste servicio. Mientras que el 66.4% de viviendas no disponen de drenaje y el 7.6% no

especifica la situación de las viviendas con este servicio. Por otro lado 2371 casas disponen de

energía eléctrica y 1536 no disponen de este servicio y de igual forma tampoco del de drenaje.

La atención a la salud es proporcionada a través de instituciones del sector oficial como

son el Hospital Integral con los siguientes servicios: consulta externa, urgencias, hospitalización,

dental, laboratorio, rayos x, vacunación y promoción de salud, en este mismo se cuenta con el

242 Información proporcionada por la Secretaria General del H. Ayuntamiento


145

modulo de Medicina Tradicional. Así mismo se tiene una clínica del IMSS- Solidaridad, 6

unidades de salud de la SSA y 5 casas de salud. Independientemente de estos servicios se

cuenta con diferentes consultorios particulares así como las visitas de las brigadas de SSA.

La cabecera Municipal se encuentra comunicada por una vía pavimentada que va desde

la ciudad de Zacapoaxtla hasta la cabecera municipal.

Dentro de las actividades económicas por sector se tiene una distribución de la siguiente

forma

Sector Primario 79.6%

(Agricultura, ganadería, caza y pesca)

Sector Secundario 6.1%

(Minería, petróleo, industria manufacturera,

Construcción, electricidad)

Sector Terciario . 14.1%

(Comercio, turismo y servicios)

No especificado 0.9%

Se caracteriza por los cultivos del café, maíz y últimamente por la pimienta. El cultivo del

café es la actividad principal que genera ingresos a los pequeños productores y le dedican 8

meses al año que comprende del mes de septiembre a marzo y tienen experiencia en el cultivo,

actualmente se tiene 1,593 productores con una superficie de 1,480.98 has, con un

rendimiento promedio de 6.23 quintales por ha.

En el municipio existen monumentos históricos arquitectónicos como el templo

parroquial de San Salvador, el cual fue construido en el siglo XVI. También se cuenta con una

escultura, que representa a San José, esculpida en madera. Además se cuenta con la iglesia del

Calvario y el "templo del Niño de la Candelaria" encontrándose en el centro de la cabecera

municipal, de tipo colonial religioso, en su fachada principal, la portada es de un solo cuerpo,

donde el acceso se marca con arco de medio punto, flanqueado por pilastras que terminan en

remate semicircular de la portada, en el cual se aloja la ventana coral dintelada. Las torres son

de tres cuerpos, cuyos campanarios muestran vanos con arco de medio punto y terminan con

capulín; su planta arquitectónica tiene forma de cruz latina; cubierta con bóveda de lunetos y

cúpula sobre tambor y pechinas; el retablo principal es de característica neoclásica y en él

destaca el magnífico ciprés.


146

Además existen grutas no exploradas, que se localizan a unos 4 kilómetros de la

cabecera municipal, las pirámides de Lipuntahuaca, el cerro la campaña de Leacaman y el cerro

Acalocotzipi de Chilocoyo el Carmen. Esta actividad no ha sido del todo explotada por los

pobladores y el gobierno municipal para la generación de ingresos, por lo que requiere la

difusión y organización tanto de las autoridades municipales y prestadores de servicios para

detonar el turismo en el municipio.

En el Plan de Desarrollo Municipal, se expresa la necesidad de crecimiento y

apoyo que tiene el principal sector económico que es la agricultura, ya que hasta ahora no ha

sido suficiente para mejorar o cuando menos mantener el ingreso económico de sus habitantes.

Los problemas económicos más importantes son:

1. La poca rentabilidad de la misma, como resultado de los constantes aumentos en los

costos de producción, vigencia de carteras vencidas, existencia de sistemas inadecuados de

organización y comercialización que originan el intermediarismo, dependencia excesiva del

temporal representando un alto riesgo en cuanto a siniestros se refiere; además de no tener

acceso al crédito, al no poseer mecanismos adecuados de inducción, coordinación y

concertación de acciones con las autoridades correspondientes, lo que ha incidido en la baja de

los flujos de recursos financieros, técnicos y humanos destinados a fomentar el desarrollo,

modernización y capitalización del agro.

2. Los escasos recursos designados a estimular a los productores; los deficientes

sistemas de comercialización y conservación de los productos del campo que no permiten

fomentar su industrialización; la inexistencia de proyectos factibles que contribuyan a aumentar

la productividad del municipio, han profundizado las desigualdades socioeconómicas entre el

campo y la ciudad, en detrimento del nivel de vida de los campesinos y jornaleros agrícolas,

pues al disminuir la influencia de la agricultura en la creación de empleos y generación de

riqueza, buscan otras alternativas para subsistir.

Se observa que los cultivos se llevan a cabo con técnicas tradicionales, tomando en

cuenta que para realizar la preparación adecuada de la tierra, no usan en sus cultivos,

herramientas de mejor grado de mecanización. La asesoría técnica es desaprovechada por los

productores, no se dispone de seguro agrícola para los cultivos, por lo que en caso de siniestros,

quienes asumen todo el peso de las perdidas son los productores y la minoría de los mismos, se

benefician de los apoyos económicos proporcionados por el pro-campo. Y debido al mínimo


147

rendimiento obtenido en los cultivos de café y pimienta, existe poco interés por el cultivo de la

tierra temporal.

3. Otro de los problemas es en la actividad ganadera, la falta de recursos financieros,

sanitarios y la reducida disponibilidad de pastos, han sido factores fundamentales en el

estancamiento que registra la ganadería en el municipio, principalmente la explotación de

ganado bovino, al no disponer de áreas apropiadas para la producción de forrajes, al predominar

superficies reducidas de pastizales.

4. Se registra la autosuficiencia en la producción de carne de aves y de porcinos

principalmente, en cambio no se ha logrado la autosuficiencia en la producción de huevo y carne

de bovino, siendo estos productos indispensables en la dieta alimenticia de la población.

5. Un problema más se encuentra en la actividad forestal; registra mínima presencia en

la economía municipal, tomando en cuenta que su explotación se realiza con fines no

comerciales, pues únicamente se cuenta con áreas arboladas, prevaleciendo especies como la

caoba, el cedro y otras especies, que se utilizan como combustible principalmente; no obstante

lo anterior, se observa una deforestación progresiva que ha contribuido a aumentar la erosión de

la tierra.

La política de desarrollo económico se encuentra latente en el Plan de Desarrollo

Municipal 2005-2008, para lo cual se realizó un trabajo de identificación.

El Plan de Desarrollo de manera general se dirige por misión y visión del Gobierno

Municipal.243

Misión

Representar dignamente a los habitantes de Huehuetla, con una política de trabajo incluyente

en beneficio de los mismos, buscando las mejores oportunidades, para la solución a las

demandas más sentidas, con calidad, eficiencia, honestidad, respeto, responsabilidad,

dedicación, democracia, humildad y tolerancia.

Visión

Lograr obtener los más altos resultados en los diferentes aspectos, para trascender en la

sociedad, abatir rezagos sociales para mejorar las condiciones de vida de los habitantes de

Huehuetla, Puebla; buscando el desarrollo sustentable para asegurar mejores oportunidades

243 Plan Municipal de Desarrollo del Municipio de Huehuetla 2005-2008. Periódico Oficial del Estado de Puebla, 23 de Octubre de 2005


148

para todos.

En el Plan de Desarrollo Municipal pudimos identificar que los elementos de Desarrollo

Económico se encuentran presentes en las siguientes áreas.

Desarrollo integral de las comunidades con más rezago en cobertura de servicios

básicos.

Fortalecimiento de actividades encaminadas a la preservación del medio ambiente.

Incremento en las actividades productivas.

Apoyo a la salud y educación.

Apoyo a las actividades de turismo natural que genere el crecimiento económico en el

municipio.

Fomento de actividades para generar aumento de ingresos propios.

La tarea y política del gobierno municipal (2005-2008) se orienta en poner más atención

a la actividad agrícola la cual requiere mayor inversión, capacitación y asesoría a los agricultores,

así mismo la preservación y conservación de los principales ecosistemas del municipio.

Causas, objetivos y estrategias de desarrollo económico.

Plan municipal de desarrollo (2005-2008)244

ÁREA OBJETIVOS ESTRATEGIAS Y LINEAS DE ACCIÓN

Apoyo al campo *Convenir con los sectores públicos,

privados y sociales, acciones de

capacitación, investigación, divulgación,

asistencia pública, financiamiento y

comercialización de los productos del

campo.

*Impulsar la de integración de grupos

solidarios de productores para que tengan

acceso en mejores condiciones a los

apoyos técnicos y financieros necesarios

en el desempeño de la agricultura.

*Organizar comités de comercialización,

que permitan hacer llegar los productos

*Gestionar la capacitación, asistencia

técnica y financiera adecuada, de tal

forma que permita aumentar la

producción del café y pimienta

principalmente, recurriendo ante los

organismos relacionados con el campo,

para solicitarles mayor participación en

el fomento a la producción agrícola.

*Buscar acciones que permitan a los

agricultores promover y fortalecer sus

organizaciones productivas, así como

concertar acciones con pequeños

propietarios, tendientes a integrar

244 Ídem.


149

de forma directa a los centros de

consumo y se generen mayores ingresos

para los hombres del campo.

*Regular la tenencia de la tierra que

permita la tranquilidad y armonía en el

campo e incida en la obtención de

mayores volúmenes de producción.

*Organizar a los agricultores para

gestionar la adquisición de la suficiente

maquinaria agrícola y adecuados medios

de cultivo.

sociedades en las que compartan por

igual riesgos y beneficios en la

producción agrícola, por lo que será

fundamental que se actúe con apego a la

legislación agraria vigente.

*Propiciar la organización social para ser

más productivo al campo, a través de la

creación de sociedades de productores,

sociedades cooperativas o grupos

solidarios de producción, que se

responsabilicen de la gestión de los

recursos necesarios que permitan el

incremento de la rentabilidad de los

cultivos.

Apoyo en el

sector ganadero

*Fomentar la creación de unidades de

explotación ganadera semi-intensivas

productoras de carne, así como impulsar

la ganadería menor en los lugares

propicios para su desarrollo.

*Propiciar la expropiación ganadera en los

lugares donde existan mayores

posibilidades de desarrollar una ganadería

de doble propósito, (productora de carne y

leche).

*Impulsar la explotación de la ganadería

doméstica que permita mejorar el

consumo de la población del municipio,

principalmente en lo referente a la leche y

sus derivados, carne de aves y huevo.

*Impulsar programas ganaderos en las

zonas de mayor explotación de ganado

bovino, porcino y ovino, que posibiliten la

explotación intensiva de la actividad

pecuaria, por lo que se gestionarán los

apoyos necesarios ante los diversos

niveles de gobierno y se propiciará la

participación de la población beneficiada,

a través de su fuerza de trabajo y/o

aportaciones económicas.

*Impulsar en las diversas localidades la

explotación avícola, bovina y porcina

principalmente, a través de la dotación

de pies de crías, recurriendo para ello a

las diversas instancias del gobierno

estatal, buscando con ello mejorar la

dieta alimenticia y los ingresos de la

población necesitada.


150

*Propiciar el establecimiento de corrales

de engorda, dotación de sementales,

construcción de bordos, abrevaderos y

centros sanitarios para fomentar la

ganadería en las diversas localidades del

municipio.

*Determinar la posibilidad de integrar

sociedades cooperativas de producción

de ganado porcino y bovino, en aquellas

localidades donde existan mayores

perspectivas de éxito en la formación de

este tipo de empresas,

proporcionándoles la orientación

necesaria respecto a su funcionamiento

y las ventajas que se pueden obtener al

formar parte de estas sociedades,

disponiéndose del personal capacitado

para ello.

Medio ambiente *Implementar programas de reforestación

que permitan disminuir la superficie de

tierra erosionada, y restablecer el

equilibrio ecológico.

*Capacitar a la población para que

apoyen las labores forestales enfocadas

a la preservación del medio ambiente,

estableciendo la vinculación necesaria

entre población y autoridades

respectivas.

*Llevar a cabo programas intensivos de

reforestación en las diversas localidades,

que permitan evitar la erosión de la

tierra, e influyan en la recarga de los

mantos acuíferos y preservar el medio

ambiente.

*Inducir a la población para que participe

en la supervisión, conservación y

vigilancia de los recursos forestales, para

evitar la tala inmoderada de las áreas

arboladas.

*Gestionar ante las autoridades del

gobierno del Estado de Puebla, la

dotación de árboles que requieran las


151

diversas localidades para realizar

acciones de reforestación.

Turismo

*Fomentar las actividades turísticas *Mejorar las zonas naturales susceptibles

de actividad turística.

*Desarrollar proyectos turísticos de

conservación del río Tehuancate.

*Llevar a cabo programas de difusión

turística.

Las autoridades de las diferentes localidades del municipio de Huehuetla perciben que

es necesario atender los siguientes temas para lograr que la economía se reactive245:

Cuidar los recursos naturales evitando la deforestación clandestina y excesiva que ha

generado un daño importante al medio ambiente que se manifiesta también en la disminución

de la cantidad de agua que se capta en los manantiales que sirven a la población.

La contaminación de los mantos freáticos o arroyos periféricos a las poblaciones más

concentradas (Huehuetla, Ozelonacaxtla) por descargas de aguas residuales o desechos sólidos

como basura y cáscara de café que no se tratan adecuadamente.

La erosión hídrica de los suelos provocando que pierdan sus minerales y sean pocos

productivos para la agricultura.

Los bajos rendimientos y rentabilidad de los cultivos comerciales, así como la falta de

transporte para trasladar sus productos a los mercados o centros de acopio.

Falta de organización de los productores agropecuarios.

Falta de créditos para los productores para modernización o compra de equipo y

maquinaria para mejorar la calidad de sus productos.

Análisis de la política pública de desarrollo económico

a) Preguntas sobre la necesidad del programa

¿Cual es la naturaleza y magnitud del problema?

Los recursos destinados por el gobierno estatal y federal, no son suficientes para atender

todas las demandas que requiere el municipio, principalmente en la atención y apoyo a los

productores de maíz y café. Esto no permite que salgan del rezago las familias campesinas. Las

más afectadas son las comunidades indígenas.

245 Entrevistas con inspectores del municipio.


152

Algunos agricultores consideran que el café ya no es rentable para su comercialización,

ya que se paga a $2.50 pesos el kilo de este producto en cereza y $12.00 en pergamino.

También no existe el suficiente capital para invertir y además no se cuenta con una técnica para

producir café de calidad. En una hectárea en la que se pudieran producir 20 quintales tan solo

se producen 4 o 5; un quintal tiene un costo aproximado de 600 pesos en pergamino. Mientras

que el maíz la mayor parte de la cosecha se ocupa para autoconsumo. Considerando que en el

municipio el principal sector representativo es el primario y es la fuente esencial de ingreso de

la población.

¿Cuál es el problema al que se refiere la política pública económica?

La gente se dedica a las actividades cotidianas y primarias, por lo que el principal

problema es el desempleo en el municipio, esto aunado a la falta de inversión al campo. El

gobierno de Huehuetla para beneficiar a las comunidades con mayor rezago; ha apoyado a las

familias indígenas con acciones enfocados al Desarrollo Rural por medio de subsidios de las

diferentes dependencias gubernamentales. Como proyectos productivos que la gente a

demandado por lo que es necesario contar con mayores recursos para cubrir estas demandas.

Pero existe un problema, estos apoyos se concentran en grupos cerrados, es decir estos

grupos no permiten que el apoyo llegue a todos; quedando fuera algunos productores que se

beneficien con los apoyos gubernamentales246.

Por la falta de empleos en el municipio los habitantes emigran a la ciudad de Puebla y al

estado de Veracruz.

¿Cuáles son las características de la población en necesidad?

El 93% de la población es considerada indígena la cual vive en extrema pobreza. (sin

tomar en cuenta la cabecera municipal).

Esta población indígena aún viste y conserva su tradicional vestimenta.

La mayor parte de esta población es analfabeta.

Su principal actividad es la agricultura.

¿Cuáles servicios se necesitan?

De acuerdo al levantamiento de información con juez de paz e inspectores de las

diferentes comunidades las necesidades son:

Abastecimiento de medicamentos en las clínicas y casas de salud.

Mantenimiento y pavimentación de caminos.

246 Entrevista con el Presidente Municipal. Prof. Víctor Rojas Solano


153

Médicos especializados en el hospital.

Ampliar la cobertura del servicio de agua potable.

Pavimentación de calles.

Instalación de Instituciones bancarias en la Cabecera Municipal.

Ampliación de la red telefónica a las demás comunidades.

Mantenimiento y ampliación de la red de agua potable.

Equipamiento de escuelas.

Ampliación de drenaje.

¿Qué tanto se necesitan los servicio o sobre que periodo se necesita?

Para evitar focos de infección en la población y tengan mejores condiciones de vida son

necesarios los servicios de drenaje y agua potable como prioritarios; el ayuntamiento realiza

estas obras con recursos del ramo 33; así mismo es necesario abastecer de medicamentos a

las clínicas y casas de salud, ya que la población carece de recursos para la compra de sus

medicamentos en farmacias o consultorios privados ubicados en su mayoría en la cabecera

municipal.

En cuanto a la pavimentación y mantenimiento de caminos son obras a largo plazo.

¿Cuales son los arreglos necesarios para la entrega de servicios a la población?

Los representantes de las comunidades del municipio realizan asambleas en las que

determinan que obras prioritarias y programas se requieren para el beneficio de las mismas; a

través de solicitudes elaboradas por las autoridades de las comunidades, mismas que se hacen

llegar al ayuntamiento. Para que posteriormente se integren a los diferentes programas

federales, estatales o municipales.

Las comunidades cooperan participando conjuntamente con el ayuntamiento a través de

convocatorias para llevar a cabo faenas en todas las poblaciones

El presidente municipal de forma anticipada da a conocer los diferentes programas a la

población a través de visitas y reuniones en sus localidades.

b) Preguntas sobre la operación y servicio de entrega del programa

. ¿Han sido los servicios entregados a los beneficiarios?

Las autoridades de las diferentes comunidades municipales han calificado la gestión del

Profesor Víctor Manuel Rojas Solano, como un gobierno de respuestas ya que ha cumplido con

peticiones prioritarias para el desarrollo del municipio. Esto reflejado en las obras que ha


154

realizado en cada una de las poblaciones. De la misma forma ha entregado los recursos de los

diferentes programas como:

Programa empleo temporal

Programa micro regiones

Programa de infraestructura básica para el desarrollo de los pueblos indígenas

Programa para abatir el rezago educativo en infraestructura básica.

Programa de piso digno

Programa de coinversión social

Programa a la producción

Programas mejoramos tu casa 2005

Todos estos programas han beneficiado a un gran número de familias en extrema

pobreza. Cabe mencionar que por el trabajo desempeñado por el gobierno local los llevó a

obtener el primer Premio Estatal de Desarrollo Social en la categoría a la Labor Social.

¿Están los ciudadanos satisfechos con el servicio?

Los ciudadanos han manifestado agrado por el trabajo del presidente municipal, tal fue

la aceptación que lo volvieron a postular para el periodo 2005-2008; por la amabilidad y apoyo

que ha otorgado al municipio sin importar las diferencias partidistas que existan, ha realizado

obras en todas las comunidades; principalmente en la comunidad de Putlunichuchut que era la

más marginada y olvidada por lo ediles anteriores que en ningún momento existió acercamiento

con los pobladores. Ha ido cumpliendo con los compromisos públicos que hizo en campaña

como: agua potable en las comunidades de Francisco I. Madero, 5 de Mayo y Leacaman

Ha gestionado recursos ante diferentes dependencias gubernamentales para el

desarrollo de los pueblos indígenas, ha mejorado los caminos que se encontraban en malas

condiciones, alumbrado público en los centros de población de Chilocoyo Guadalupe, Chilocoyo

el Carmen, Lipuntahuaca y San Juan Ozelonacaxtla. Y la creación de una escuela nivel superior

que para el municipio ya es una realidad contar con la Universidad Intercultural ubicada en la

comunidad de Lipuntahuaca, Huehuetla247.

¿Están bien manejadas las funciones administrativas, organizacionales y de personal?

El trabajo que se ha venido realizando a través de la participación de los regidores

municipales, quienes se hacen responsables de coordinar y supervisar las actividades que se

ejecutan en sus comunidades. Mientras que las diferentes áreas administrativas dan seguimiento

247 2º. Informe de Gobierno, H. Ayuntamiento. Febrero 2007


155

a las solicitudes de apoyo que requiere la ciudadanía en cada una de las diferentes

dependencias gubernamentales.

Aún así se requiere asesoría y capacitación al personal administrativo y electo para

mejorar la calidad de sus servicios a la ciudadanía; de igual forma es necesario realizar un

estudio de las diferentes áreas administrativas para determinar la estructura orgánica

correspondiente.

Preguntas sobre costo-beneficio

¿Son los recursos suficientes y utilizados de manera eficiente?

En virtud de que existen una gran cantidad de necesidades y los recursos son escasos e

insuficientes; para el periodo 2005-2008 se realizaron las obras más urgentes y necesarias en el

municipio. Este gobierno municipal invirtió la cantidad de $ 19’553,890.83; recursos

provenientes del ramo 33 de los cuales por parte del FORTAMUN fue la suma de $

4’458,756.14 y por el FISM se recibió la cantidad de $ 15’095,134.69248.

Otra fuente de ingresos del municipio son los recursos propios que recaba la hacienda

municipal que son realmente muy escasos.

Fuente: Tesorería Municipal de Huehuetla. 2005-2008

La gráfica nos muestra la poca capacidad del gobierno municipal para generar recursos

propios; por lo cual es necesario realizar un estudio para crear los mecanismos adecuados para

incrementar los ingresos; como la actualización de contribuyentes y la elaboración de

reglamentos municipales que normen las actividades del territorio del municipio. Así mismo nos

248 Ídem.

Distribución de los ingresos municipales 2005

partipaciones federales

32%

ingresos extraordinarios

0%

derechos0%

fondos para la inversión pública

67%

impuestos0%

productos1%

aprovechamientos0%


156

refleja la gráfica la total necesidad de contar con los recursos del fondo para la inversión pública

y las participaciones federales; sin este ingreso el gobierno no podría llevar acabo sus proyectos.

Los ingresos mencionados tuvieron el siguiente destino:

Composición de los egresos municipales 2005

servicios personales

12%

materiales y suministros

5% servicios generales

8%

subsidios, tranferencias y

ayudas7%

bienes muebles e inmuebles

2%

obra pública66%

Fuente: Tesorería Municipal de Huehuetla. 2005-2008

En cuanto a la distribución del gasto, destaca que la mayor parte de los recursos están

enfocados a la obra pública; seguido por el pago servicios personales. Hay que destacar que este

gobierno municipal no cuenta con deuda pública.

¿Es el costo razonable en relación con la magnitud de los beneficios?

El gobierno municipal no cuenta con una metodología que permita medir, calcular y

evaluar de forma directa los logros y avances de los resultados.

Para conocer las necesidades de la población se basa a través de un diagnóstico de

propuestas realizadas por los representantes de las diferentes comunidades que hacen a través

de solicitud al Ayuntamiento. Con esto es difícil calcular a los beneficiarios de las poblaciones.

La participación Ciudadana en este municipio es escasa, de acuerdo a muchos

ciudadanos porque durante muchos años, han llegado dependencias, federales, estatales,

ong´s, partidos políticos, particulares, entre otros, quienes les han ofrecido muchas cosas, se

organizan y al final los apoyos prometidos, no llegan o bien si llegan no son los que les

ofrecieron. No obstante el Presidente Municipal, en base a la credibilidad y confianza que la

ciudadanía le tiene, esta buscando reproducir la experiencia de Tlatlauquitepec, y ha invitado a

conformar el Concejo Consultivo Ciudadano de Huehuetla, con la finalidad de evitar el desfase

entre gobierno municipal y gobierno municipal; que se cambian cada tres años y sin reelección,

estamos creando un cuerpo rector de vecinos-ciudadanos, que vigilen la inversión y el gasto

público.


157

CAPITULO VI

ANALISIS COMPARATIVO

6.1. Comparativo entre los Planes de Andalucía y Puebla

En resumen podemos concluir que entre el municipio mexicano y español existen

diferencias muy marcadas, por ejemplo el municipio español no tiene definidas sus

competencias exclusivas dentro de la Constitución Española, competencias que los municipios

mexicanos si las tienen definidas, además, en México los municipios tienen definida su

capacidad de gobierno y son un orden de gobierno, al nivel del Gobierno Federal y de las

entidades federativas, el municipio español, solo cuenta con una capacidad administrativa, en la

forma, pero en el fondo los municipios españoles, al contar con capacidad política para acudir

ante el Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía, ejercen su capacidad de gobierno,

en muchas ocasiones mejor que los municipios mexicanos, ya que la figura centralista que

durante muchos años se ejerció en el México, hace que la dependencia hacia el Presidente de la

República o cada Gobernador estatal, sea aún muy recurrente en muchos municipios mexicanos.

Como se ha señalado, la Constitución mexicana, establece en el artículo 115, las

competencias que cada municipio debe prestar, pero a la fecha podemos señalar sin temor a

equivocarnos que la inmensa mayoría de los municipios ya sean rurales o urbanos no prestan

dichos servicios públicos por la falta de capacidad financiera, es decir, la Constitución delegó

servicios, pero no se ha fortalecido la capacidad económica del municipio, a diferencia de

España, que aunque la Constitución Española no establece un catalogo de competencias,

podemos asegurar que los municipios, sobre todo aquellos con una población superior a 10 mil

habitantes, cuentan con mayor capacidad financiera para la prestación de los servicios públicos

que se enmarcan en la Ley de Reguladora de las Bases del Régimen Local. Además de que

existen los fondos compensatorios provenientes de la Unión Europea, en México, dadas las

estimaciones macroeconómicas del País, la cooperación extranjera es casi inexistente, El Banco

Interamericano de Desarrollo, pudiera ser una alternativa para que los municipios se allegaran

de recursos para el financiamiento de aquellos proyectos detonadores del desarrollo local.


158

Otra diferencia entre el municipio mexicano y español, es que en México, el presidente

municipal, los regidores y el síndico, son electos de manera directa por sufragio universal y

secreto, en una misma planilla, pero el electorado sabe de antemano quien es el candidato a

presidente municipal, y la planilla ganadora asume el gobierno municipal, dejando a los partidos

minoritarios las regidurías de representación proporcional; mientras que en España, se vota por

una lista de concejales, igual mediante voto universal y directo, pero los concejales son los que

eligen al Alcalde. Además puede darse el caso que partidos que sean minoría, puedan unirse al

término del conteo de los votos y sumados sus sufragios con otra minoría, tengan mayor

votación que el partido ganador, y estos sean los que elijan al Alcalde. Por otro lado, la duración

del encargo en los municipios mexicanos es de tres años sin posibilidad de reelección, lo que

provoca falta de continuidad y la reinvención del municipio cada tres años, por las autoridades

entrantes, ya que de entrada descalifican las acciones de sus predecesor, aunque sean del

mismo partido político, mientras que en España duran en el encargo cuatro años y tienen la

posibilidad de reelegirse.

Andalucía y Puebla tienen como organización básica de su territorio al Municipio.

Andalucía es una de las comunidades más extensas de España con 770 municipios, con

grandes contrastes en cuanto a tamaño y número de habitantes, además de su gran diversidad

geográfica.

Existe un predominio de los municipios menores a 5,000 habitantes, aunque no cuenta

con municipios que superen el millón de habitantes.

Por otro lado existen en cuanto a su extensión territorial grandes diferencias como por

ejemplo los municipios de córdoba y Jerez de la Frontera (1,244y 1,409 km2) en contraste

municipios como Jun y Maracena, Castilleja de Cuesta con extensiones inferiores a los 5 km2.

Motivado por este contraste, los municipios grandes cuentan con los suficientes

recursos financieros que permiten una mejor prestación de los servicios, y por su parte, la

escasa población de los municipios pequeños limita sus posibilidades de crecimiento.

Puebla por su parte, es el segundo estado de la república mexicana con el mayor

número de municipios (217), solo superado por el estado de Oaxaca, que cuenta con 570

municipios, es decir el 11.23% del total de municipios del país son poblanos. La mayoría de los

municipios tienen características rurales con una población dispersa, en contraste con el área

metropolitana de la ciudad de Puebla que concentra a más del 40% de la población del Estado.

Además hay que agregar que los municipios rurales al igual que España enfrentan serias


159

limitaciones económicas, que imposibilitan un adecuado crecimiento de la población, a lo que

hay que agregar los altos índices de marginación predominantes y la población indígena que

habita en estos municipios; otro factor que incide en la problemática del estado de Puebla es la

gran existencia de centros de población, más de 6,500 localidades la mayoría pertenecientes a

los municipios rurales. Andalucía cuenta con administraciones territoriales que inciden para

reducir las necesidades financieras de los municipios pequeños, tal es el caso de las

diputaciones provinciales, de las mancomunidades y consorcios249.

En Puebla a diferencia de Andalucía no existen las diputaciones provinciales como ente

territorial y administrativo, aunque si bien el estado se divide en 7 regiones económicas, estás

responden a necesidades de planeación, pero en ningún momento tienen un reconocimiento

formal; con respecto al asociativismo, si bien la figura esta considerada dentro del marco jurídico

municipal su aplicación no ha sido llevada a la practica, aunque hay que establecer que existen

asociaciones municipales que responden a los intereses de los partidos políticos.

El proceso de planificación Andaluz que inicio después de la Constitución de 1978, de

la conformación de la Junta de Andalucía y de la aprobación de su Estatuto de Autonomía de

1981, ha lo largo de casi 25 años de su implantación ha logrado avances significativos en la

economía andaluza básicamente por la continuidad que se ha tenido de cada uno de los Planes

existentes, además hay que agregar que con la incorporación de España a la Unión Europea y la

obligatoria incorporación de todos los niveles de gobierno a la Comunidad Europea, el Estado

Español, las Comunidades Autónomas y los municipios adecuaron su modelo de crecimiento y

además contaron con los fondos compensatorios, mismos que han incidido para un adecuado

desarrollo de la sociedad española en su conjunto250.

En Puebla el proceso planificador inicia casi a la par del proceso andaluz, el primer Plan

Sexenal de Desarrollo se inició en 1981, pero a diferencia del proceso andaluz no ha habido una

continuidad que encauce adecuadamente el desarrollo de la entidad. Por otro lado la

dependencia económica con la federación en muchas ocasiones hace que muchos de los

objetivos se vean truncados, porque los recursos que son enviados por aportaciones federales

vienen condicionados y en muchas ocasiones dependen del partido político al que pertenezca el

Gobernador y el Presidente de la República.

249 Las mancomunidades y los consorcios son entes que fungen como administraciones territoriales, no reconocidas en la Constitución, pero que responden a las necesidades de asociación y cooperación entre los municipios. 250 Op.cit. Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea…


160

En Andalucía el proceso planificador se basa en la elaboración de un Plan Estratégico y

de la aplicación del concepto de Gobernanza251y que tienen además cuatro puntos sustanciales:

1. La mejora de la calidad de vida.

2. El fomento de la cultura.

3. La competitividad.

4. El bienestar social y el uso de nuevas tecnologías.

En Puebla la planeación se basa en el proceso que se establece en el Sistema

Nacional de Planeación Democrática, es decir:

1. Formulación

2. Ejecución

3. Control y

4. Evaluación.

Dentro de etapa de formulación se debe elaborar el diagnostico, los objetivos, estrategias

y líneas de acción.

El Plan Económico Andalucía Siglo XXI (PEA SXXI) tiene como objetivo final: “avanzar en

una sociedad prospera y sin exclusiones manteniendo la trayectoria de convergencia real con el

entorno europeo, con el empleo como principal referente”252

El Plan Estatal de Desarrollo de Puebla 2005-2011 (PEDP), no señala un

objetivo final, pero basa la ejecución del mismo en 5 ejes básicos.

Para el proceso de elaboración del PEA SXXI, el Parlamento de Andalucía aprobó la

creación de un Comisión Técnica de Redacción, misma que se encargo de la formulación del

Plan; además se creó un Comité de Inversiones Públicas para que elaborara la propuesta de

programación económica del Plan; por otro lado se invito al mundo científico y universitario para

que participaran en su formulación y se creo de este universo intelectual el Comité de Expertos,

para el asesoramiento y consulta; y por último se creó la Comisión de Planificación Económica

de Andalucía para asegurar la participación de los sectores social y privado, así como de todas

las corporaciones locales.

El PEDP para su elaboración se basa en lo que establece el Sistema Estatal de

Planeación Democrática, en este sistema se propone que el proceso de planeación deberá estar

a cargo de un comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADEP), este Comité esta

251 BORJA, Jordi: La ciudad y la nueva ciudadanía. http//:www.lafactoria.com 252 Plan Económico Andalucía Siglo XXI 2002-2005. Junta de Andalucía, España, 2002. pp. 272, 273.


161

integrado por representantes del sector público, privado y social, y esta presidido por el

Gobernador del Estado.

En este Comité se designa a las personas encargadas de la formulación del Plan, es

además la instancia que sirve de foro y análisis de las demandas de todos los sectores de la

sociedad y de la problemática económica de la entidad, para que se incorpore en la formulación

del Plan, además el COPLADEP es la instancia que sirve como vinculante con los otros niveles

de gobierno.

El PEA SXXI parte de un análisis situacional (diagnostico) que señala las carencias y

potencialidades del sistema socioeconómico andaluz y se esquematiza en una matriz FODAS253

en torno a cuatro grandes ámbitos: Capital Organizativo, Capital Humano y Tecnológico,

Territorio y Medio Ambiente y Capital Social254.

En base a lo anterior se establece un objetivo operativo y los objetivos intermedios que

permitan lograr el objetivo final del Plan; además se establecen las políticas de acción y el

escenario financiero y de programación económica del Plan

Por último se establecen el proceso de seguimiento y evaluación ya que es la parte del

proceso necesaria para determinar si el proceso esta concluido o no.

En el PEDP a diferencia del Plan Andaluz no se encuentra un diagnóstico general, más

bien el diagnóstico se dividió en torno a las políticas que están determinadas en los 5 ejes

estratégicos de acción. Aunque dicho diagnóstico no permite dar al lector un reflejo de la

realidad poblana.

Cada política general además cuenta con su propuesta de visión, los objetivos, metas,

estrategias y prioridades del Plan. No se encuentran apartados para el proceso programático y

presupuestario del Plan.

Otro aspecto relevante que el PEDP no refleja como lo establece el PEA SXXI, un análisis

FODA´s y tampoco se refleja un análisis funcional para la ejecución del Plan, análisis que en el

caso español es claro y puntual.

El PEA SXXI es presentado, ya discutido y consensado entre el titular de la Consejería

de Economía y Hacienda y la Comisión de Planificación Económica de Andalucía, a la Comisión

Delegada de Planificación y Asuntos Económicos para que está lo remita al Parlamento Andaluz

para su aprobación.

253 Esta Matriz en España se le llama DAFO. 254 Ídem pp. 262-267.


162

El PEDP es presentado, discutido y analizado en sesión plenaria del COPLADEP, en

donde se aprueba y se envía al periódico oficial del Estado para su publicación.

El PEASXXI establece la necesidad de realizar la evaluación anual y final del Plan, el cual

funciona bajo el siguiente esquema:

Enfoque metodológico de la evaluación final.

Evolución del entorno Económico y de la economía andaluza. Rasgos básicos.

Efectos macroeconómicos.

Ejecución financiera.

Indicadores físicos de realización. Datos agregados.

Indicadores de Impacto.

Seguimiento y evaluación de las políticas específicas.

Recomendaciones para planificación futura.

El PEDP no señala como se deberá realizar el proceso de control y evaluación del

mismo. Aunque el Sistema Estatal de Planeación Democrática establece que todos los planes

deberán contar con:

Un seguimiento:

Integración de informes de evaluación

Mecanismos para la evaluación final de los programas y acciones

coordinadas.

Control:

Sistema integral de contabilidad gubernamental

Normatividad de la Obra Pública

Supervisión de contratos de obra publica

Seguimiento de los planes y programas.

Evaluación:

Institucional.

Sectorial.

Programática.

En esta etapa el COPLADEP deberá determinar a los responsables de su ejecución.

A continuación se presentan los resúmenes de ambos planes:


163

OBJETIVO FINAL (1)

OBJETIVO OPERATIVO (1)

ÁMBITOS (4)

OBJETIVOS BÁSICOS (10)

OBJETIVOS GENERALES (26)

POLÍTICAS (26)

OBJETIVOS ESPECÍFICOS (135)

LINEAS DE ACTUACIÓN (132)

ACCIONES (678)

OBJETIVO FINAL (1)

OBJETIVO OPERATIVO (1)

ÁMBITOS (4)

OBJETIVOS BÁSICOS (10)

OBJETIVOS GENERALES (26)

POLÍTICAS (26)

OBJETIVOS ESPECÍFICOS (135)

LINEAS DE ACTUACIÓN (132)

ACCIONES (678)

OBJETIVOFINAL

EJES (5)

POLÍTICAS (39)

OBJETIVOS (150)

ESTRATEGIAS (313)

LÍNEAS DE ACCIÓN (1351)

OBJETIVOFINAL

EJES (5)

POLÍTICAS (39)

OBJETIVOS (150)

ESTRATEGIAS (313)

LÍNEAS DE ACCIÓN (1351)

PLAN ECONÓMICO ANDALUCÍA SIGLO XXI:

PLAN ECONÓMICO DE DESARROLLO PUEBLA 2005-2011.


164

OBJETIVO FINAL (1)

Avanzar en una sociedad próspera y sin exclusiones, manteniendo la trayectoria de convergencia real con nuestro entornoeuropeo, con el empleo como principal referente del contenido de este objetivo.

OBJETIVO OPERATIVO (1) Alcanzar una competitividad sostenible que permita conseguir el crecimiento diferencial sostenido necesario para la convergencia.

BLOQUE FUNCIONAL POLÍTICAS

OBJETIVOS ESPECIFICOS

LÍNEAS DE ACTUACIÓN

ACCIONES

01. POLITICA DE TEJIDO EMPRESARIAL 8 7 33 02. POLITICA DE COMPLEJO AGROALIMENTARIO 5 7 45 03. POLITICA DE ESTRUCTURAS PESQUERAS 5 5 28 04. POLITICA DE INDUSTRIA Y MINERÍA 5 4 19

CAPI

TAL

OR

GANI

ZATI

VO

OBJETIVOS INTERMEDIOS BÁSICOS (2)

OBJETIVOS INTERMEDIOS GENERALES (6)

05. POLITICA DE ESTRUCTURAS COMERCIALES 4 4 18

TEJIDO PRODUCTIVO

06. POLITICA DE TURISMO 3 3 25 07. POLITICA DE FOMENTO DEL EMPLEO Y EFICIENCIA DEL MERCADO DE TRABAJO 7 8 25 08. POLITICA DE CUALIFICACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS 8 6 23 EMPLEO Y

CAPITAL HUMANO

09. POLÍTICA DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES DE LA MUJER 5 5 31 10. POLITICA DE DESARROLLO DE LA SOCIEDAD DE LA INFORMACION 4 4 32 11. POLITICA DE INVESTIGACIÓN, DESARROLLO E INNOVACIÓN 10 8 35

CAPI

TAL

HU

MAN

O Y

TECN

OLÓG

ICO OBJETIVOS

INTERMEDIOS BÁSICOS (2)


12. POLITICA DEL TRANSPORTE Y SUS INFRAESTRUCTURAS 7 11 52

FACTORES BASICOS DE COMPETITIVIDAD

13. POLITICA DE ENERGÍA 5 3 10 14. POLÍTICA DE EDUCACIÓN REGLADA 4 5 19 15. POLÍTICA DE SALUD 5 6 29 16. POLÍTICA DE SERVICIOS SOCIALES 8 8 47 17. POLÍTICA DE VIVIENDA 5 3 14

Á M

B I

T O

S

MOD

ELO

TERR

ITOR

IAL

Y AM

BIEN

TAL



COHESIÓN SOCIAL

18. POLÍTICA DE JUVENTUD 4 4 15


165

19. POLÍTICA DE CULTURA 4 4 28 20. POLÍTICA DE DEPORTE 2 2 16 21. POLÍTICA DE MEJORA DE LA ACCSIBILIDAD A LA JUSTICIA 2 2 16 22. POLÍTICA DE SOLIDARIDAD Y COOPERACIÓN AL DESARROLLO 6 4 30 23. POLÍTICA DE ORDENACIÓN Y DESARROLLO TERRITORIAL Y URBANO 4 4 25

ARTICULACIÓN YEQUILIBRIO TERRITORIAL

24. POLÍTICA DE COOPERACIÓN CON LAS CORPORACIONES LOCALES 3 3 10

25. POLÍTICA DE RECURSOS HÍDRICOS 6 6 25

COHE

SIÓN

S

OCIA

L



SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL 26. POLÍTICA DE MEDIO AMBIENTE 6 6 28

Fuente: Elaboración Propia SUMAS 135 132 678


166

POLÍTICAS OBJETIVOS ESTRATEGÍAS LÍNEAS DE ACCIÓN

VISION 1.1 ESTADO DE DERECHO 2 2 8 VISION 1.2 GOBIERNO DE NUEVA GENERACION 0 0 0 VISION 1.3 JUSTICIA, RESPETO A LA LEY Y A LOS DERECHOS HUMANOS 4 4 18

VISION 1.4SEGURIDAD PUBLICA Y PROTECCIÓN CIVIL, SUSTENTO DE LA CERTIDUMBRE Y CONFIANZA CIUDADANA 5 8 38

1. PUEBLA, ESTADO DE DERECHO Y JUSTICIA

VISION 1.5 READAPTACIÓN SOCIAL, UNA NUEVA OPORTUNIDAD **** **** **** VISION 2.1 GOBIERNO EFICIENTE 3 5 32 VISION 2.2 GOBIERNO DE RESULTADOS 2 3 13 VISION 2.3 GOBIERNO HONESTO Y TRANSPARENTE 3 4 15

2. GOBIERNO DE NUEVA GENERACIÓN

VISION 2.4 PARTICIPACION SOCIAL 2 2 11 VISION 3.1 EMPLEO, MEDIO PARA EL BIENESTAR 2 4 18 VISION 3.2 DESARROLLO RURAL, RENOVAR EL PACTO CON LOS CAMPESINOS 4 20 74 VISION 3.3 INDUSTRIA, DEFENSA Y MODERNIZACIÓN 3 8 38

VISION 3.4 COMERCIO Y SERVICIOS, CONSOLIDAR LAS FORTALEZAS Y DESARROLLAR EL POTENCIAL 3 4 21

VISION 3.5 COMUNICACIONES Y TRANSPORTES, INFRAESTRUCTURA PARA EL PROGRESO 4 10 32 VISION 3.6 TURISMO, RIQUEZA POR DETONAR 4 6 27 VISION 3.7 FINANCIAMIENTO PARA EL DESARROLLO 2 7 31

3. COMPETITIVIDAD Y PROGRESO PARA TODOS

VISION 3.8 GOBLALIZACIÓN, EXPORTANDO PUEBLA 2 3 15 VISION 4.1 EDUCACION, PLATAFORMA PAR EL DESARROLLO 21 35 130 VISION 4.2 SALUD, DERECHO BÁSICO 4 15 68 VISION 4.3 VIVIENDA Y SERVICIOS BÁSICOS, PATRIMONIO FUNDAMENTAL DE LA FAMILIA 2 9 38 VISION 4.4 GRUPOS VULNERABLES, IGUALDAD DE OPORTUNIDADES 3 9 39 VISION 4.5 MUJERES, FORTALECIENDO SU POTENCIAL 3 8 52 VISION 4.6 JÓVENES, ACCIONES EN EL PRESENTE PARA UN MEJOR FUTURO 4 9 30 VISION 4.7 PUEBLOS INDÍGENAS, DESARROLLO INTEGRAL 5 11 65 VISION 4.8 MIGRANTES: CERCANÍA, JUSTICIA Y EQUIDAD 4 8 27 VISION 4.9 CULTURA: IDENTIDAD, RIQUEZA Y ORGULLO 4 12 62 VISION 4.10 DEPORTE, PARA MEJORAR NUESTRA CALIDAD DE VIDA 5 8 30

EJES

4. POLÍTICA SOCIAL Y COMBATE A LA POBREZA

VISION 4.11 LA FAMILIA, NÚCLEO DEL DESARROLLO PERSONAL Y SOCIAL 1 3 12


167

VISION 5.1 DESARROLLO SUSTENTABLE, HACER POSIBLE EL FUTURO 7 8 56 VISION 5.2 DESARROLLO REGIONAL, EQUILIBRADO Y EQUITATIVO 2 5 15 VISION 5.3 DESARROLLO DE LAS CIUDADES MEDIAS 5 15 42 VISION 5.4 FORTALECIMIENTO MUNICIPAL 2 5 17 VISION 5.5 SIERRA NORTE 6 10 53 VISION 5.6 SIERRA NORORIENTAL 5 8 47 VISION 5.7 VALLE DE SERDÁN 4 8 40 VISION 5.8 ANGELÓPOLIS 4 9 59 VISION 5.9 VALLE DE ATLIXCO Y MATAMOROS 5 8 36 VISION 5.10 MIXTECA 5 11 44

5. DESARROLLO REGIONAL SUSTENTABLE

VISION 5.11 TEHUACÁN Y SIERRA NEGRA 4 9 38 150 313 1391 Fuente: Elaboración propia


168

6.2. Comparación de la participación Ciudadana en Andalucía y Puebla.

Con respecto a la participación ciudadana en Andalucía, parte del interés por renovar la

democracia, básicamente para dar respuesta a la demandas ciudadanas de eficacia y calidad de las

políticas públicas y la prestación de servicios públicos.

Para ello la Junta de Andalucía y los agentes sociales y económicos más representativos

firmaron el V Acuerdo de Concertación en donde todos los participantes acordaron participar en el

proceso planificador. Las demandas surgidas de este Acuerdo se tomaron en cuenta en el PEASXXI.

Aunque el Plan no refleja cómo se dio la participación ciudadana en el proceso.

En Puebla el PEDP manifiesta que su elaboración se basó a través de una metodología

participativa, que inició desde la campaña política para elegir al Gobernador del estado en donde se

captaron las demandas y propuestas que la ciudadanía entregaba al candidato a Gobernador, además

de la consulta pública desarrollada durante abril del 2005; todas estas propuestas y demandas

provienen de campesinos, obreros, maestros, estudiantes, amas de casa, jóvenes, mujeres, personas

con capacidad diferente, comerciantes, prestadores de servicios, empresarios, organizaciones políticas,

académicas, sociales, religiosas, ONG`s y medios de comunicación. En total se recogieron más de dos

mil cuatrocientas participaciones, en lo individual y colectivo y se llevaron a cabo 7 foros regionales de

consulta255.

Es conveniente comentar que en Andalucía y en general el pueblo español está generalmente

asociado a un sindicato, a una asociación de vecinos, asociaciones de actividades cívico sociales,

culturales y deportivas, a hermandades de orden religioso, entre los principales, pero de acuerdo a

Tomas Botin Director de Turismo de la Provincia de Sevilla el ciudadano forma parte de estas

asociaciones por interés particular y por necesidades colectivas, comunes entre sus miembros. Pero

que en estás se da mucho clientelismo político y en algunos casos sirven de trampolín para quienes los

representan; además comenta que en el caso andaluz existen más plataformas que instrumentos de

participación, y estos instrumentos muy pocas veces son del conocimiento público y explotados a su

máximo. En general comenta Botin tienen más confianza en este tipo de asociaciones que la

pertenencia a un partido político; afirma que la identificación ideológica izquierda-derecha únicamente

es tomada en cuenta por el ciudadano al momento de emitir su voto. Pero en el caso de problemas y

situaciones coyunturales de tipo social y económico la respuesta del ciudadano a la participación es

muy favorable (las manifestaciones contra el ataque terrorista del 11M, las manifestaciones en contra

de ETA).

255 Op. cit. Plan Estatal de Desarrollo… pp.3


169

Aunque a decir del entrevistado “la participación ciudadana es aún algo por descubrir”.

En Puebla la ciudadanía no tiene el sentido de asociativismo, como el caso español, aunque

existen asociaciones, sindicatos, uniones, etc. el sentido de pertenencia no es claro entre sus

miembros, en muchas ocasiones este tipo de asociaciones surgen por situaciones coyunturales, en

otras responden al maquillaje democrático que un líder político hace para vender la idea de democracia

participativa, aunque en la mayoría de los casos estas nunca tengan un periodo de vida más allá de la

que el político le quiera dar.

Por otro lado, existe mucha desconfianza ciudadana ya que durante muchos años se ha

vendido la idea de la participación ciudadana, pero cuando el ciudadano pretende corroborar la validez

de su participación no existen los mecanismos para su valoración.

A nivel gubernamental por necesidad o por desconocimiento la participación ciudadana se

circunscribe a la posibilidad de formular una queja, de depositar una sugerencia en un buzón de

consulta, y acudir a una unidad d atención ciudadana, entre otras, pero en todas ellas el único

responsable de su ejecución es la autoridad; por temor o desconfianza no se generan espacios reales

de participación como pueden ser Audiencias públicas, presupuestos participativos, referéndums,

cabildos abiertos entre otros.

6.3. Comparativo entre los planes municipales seleccionados de Andalucía y Puebla

A nivel municipal el proceso de planificación es una practica cotidiana en las grandes

ciudades y en las de medio tamaño, aunque en los municipios pequeños este proceso casi no existe

(Como se puede constatar en Castilleja de la Cuesta y Estepa); se desarrolló un auge de incorporación

de la grandes y medianas ciudades en la elaboración y ejecución de los planes estratégicos a lo largo

de los años 90` e inicios del siglo XXI.

De los tres municipios analizados Alcalá de Guadaíra lleva casi diez años con un proceso

planificador constante y continuado, este se ha retroalimentado, ha sido controlado y evaluado en este

lapso de tiempo, aunque si bien su formulación es responsabilidad del Ayuntamiento, su promoción se

basa en “La Fundación para el desarrollo sostenible de Alcalá”; a la fecha según información de Jesús

María Sánchez Director del Área Social del Ayuntamiento el Plan lleva un 90% de ejecución.

Además el Plan ha permitido revitalizar la economía, establecer procesos de mejora continua,

coordinar las actuaciones entre todos los sectores de la sociedad, establecer una adecuada

colaboración público-privada y encausar el desarrollo sostenible del municipio. El liderazgo en la

ejecución del Plan es tanto pública como privada, en donde se mezclan la participación el

Ayuntamiento, la diputación Provincial, la Comunidad Autónoma, las delegaciones del gobierno central,


170

Asociaciones de Vecinos, Organizaciones empresariales, Sindicatos, Grandes empresas, Otras

empresas, Entidades financieras y la Universidad.

De acuerdo al análisis el Plan busca generar bienestar social, mejorar la calidad de vida, cuidar

el medio ambiente, incrementar la infraestructura, el entorno urbano del municipio, generar y

modernizar la actividad industrial, incorporarse al uso de las nuevas tecnologías y generar esquemas

de formación a la ciudadanía.

El Plan se presenta como la herramienta de trabajo valida y necesaria para el desarrollo

equilibrado y armónico.

Se refleja el liderazgo público que maneja el Ayuntamiento pero es clara la disposición de la

sociedad civil a participar en su formulación y ejecución.

Es destacable que la información es adecuadamente presentada en la página de Internet

exclusiva del proceso (www.alcalainnova.org).

El municipio de Estepa no cuenta con un Plan de Desarrollo ya sea local, estratégico, etc.,

esté trabaja básicamente en las iniciativas que se generan por la Unión Europea, el Estado español y

la Comunidad Autónoma. Es destacable el aprovechamiento por parte del Ayuntamiento de los

beneficios de incorporarse a los proyectos como LEADER I y II, PRODER, FEDER, FEOGA, EFTA, entre

otros, además que el Ayuntamiento propuso la creación de la Oficina de Desarrollo Sostenible de

Estepa, para que se encargara de elaborar los proyectos, buscar el financiamiento, difundirlos con la

ciudadanía, etc.

Aunque es destacable la elaboración de proyectos estratégicos, que parten de aprovechar los

planes y programas provenientes de la Unión Europea, del Estado Español, de la Comunidad

Autónoma, y de la Diputación Provincial, es decir, captar las iniciativas de afuera, para aprovecharlas

adentro, mientras haya recursos económicos, habrá desarrollo, como lo establece el Alcalde de este

municipio.

En Castilleja de la Cuesta la información proporcionada por el Ayuntamiento y la información

existente en la página Web, imposibilitan establecer el funcionamiento, la situación del proceso de

planificación, además de que no se pudo conocer la forma en que el Ayuntamiento trabaja la

participación ciudadana.256

Con respecto al municipio de San Pedro Cholula, cabe destacar, que si bien el Plan, parte de

una misión y una visión, además de que su contenido es muy amplio, el Plan, tal parece una carta a

los reyes magos, ya que no existe un proceso de evaluación que refleje el cumplimiento del Plan, 256 Se entregó el cuestionario, sobre la planeación y la participación ciudadana el 15 de julio de 2007, a la fecha a pesar de los correos electrónicos enviados no se ha tenido respuesta.


171

muchos funcionarios municipales, desconocen su grado de ejecución y sobre todo no siente como suyo

el Plan, a decir de algunos regidores, fue un costo muy alto, derivado de los compromisos del

Presidente, pero que quienes lo elaboraron no conocían la problemática real del municipio.

Por otro lado, las líneas de acción no establecen tiempos, costos y responsables de su

ejecución, el municipio pese a ser parte del área metropolitana de la Cd. de Puebla, ha detenido su

desarrollo endógeno, crece y se multiplica por las necesidades de la conurbación, pero no hay una

política municipal, que permita ir a la par del desarrollo de la capital poblana.

El municipio de Tlatlauquitepec, para tratar de conocer el funcionamiento del Plan, se

formularon las siguientes preguntas:

¿Se determinaron los objetivos administrativos y de servicio?

Los objetivos actuales se determinaron a través de la campaña del actual presidente municipal,

presentes en el Plan de Desarrollo Municipal. Sin embargo (a pesar que no su ha implementado un

estudio estructural-funcional) es posible que en las unidades de trabajo no se encuentren claros los

objetivos de este plan y el aporte al mismo.

¿Cuál es el problema al que se refiere la política publica económica?

La política pública trata responder a la falta de recursos de las personas más pobres en el

municipio. Debido a la gran cantidad de asuntos que resultan urgentes para satisfacer de manera

mínima las necesidades de los pueblos más pobres se han recorrido a acciones de ayuda directa

(subsidio) y apoyos a emprendedores.

A través de apoyos a las comunidades con el enfoque de desarrollo desde adentro se estará en

la posibilidad de implementar en el mediano plazo estrategias reactivación sostenidas como

encadenamiento productivo e inserción del municipio en el tema turístico.

¿Han sido logrados los objetivos y metas?

De acuerdo a lo propuesto por el plan de desarrollo municipal, se ha logrado avanzar de la

siguiente manera:

Cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo Municipal

2005-2006257

área objetivos logros pendientes

industria • Oportunidades de trabajo.

• Agroindustria y comercio.

• Cinco proyectos de desarrollo rural.

• Dos proyectos de

• Acciones en medio ambiente.

• Ampliar marco regulatorio en

257 Primer y segundo informe de Gobierno. Lic Porfirio Loeza Aguilar. Presidente Municipal del H. Ayuntamiento de Tlatlauquitepec, Puebla, México. Febrero 2006 y 2007.


172

• Calidad de vida. • Medio ambiente. • Marco

regulatorio, agroindustria y comercio.

la regiduría agricultura, ganadería, industria y comercio dentro del municipio.

• Pasteurizadota para productos lácteos: cuentan maquinaria y donación de una hectárea.

• Reordenamiento comercial al interior del mercado municipal y tianguis sobre regulación de los locatarios de ambas actividades.

industria, ambiente y comercio ya que existen lagunas en el proceso de constitución y funcionamiento.

• Desarrollo de actividades de capacitación y formación técnico profesional.

• Capacitación de funcionarios para acompañamiento en microempresas.

Comercio y abasto • Abasto que satisface necesidades de la población urbana y rural marginadas.

• Municipio como centro de comercialización.

• El abasto en zonas marginadas se ha mejorado a través de la construcción de caminos.

• Donación municipal del terreno para la construcción del centro de acopio en la cabecera municipal.

• Inicio de dos proyectos diversificados para el aprovechamiento del café y el zapote de mamey del desarrollo rural.

• Mejorar el seguimiento de proyectos ya que centro de acopio y nuevo tiradero de residuos sólidos en Oyamales o Pezmatlan; se aprueban y no se concretan.

• Se ha enfocado el trabajo de capacitación y accesoria en productores y no hacia comerciantes establecidos.

turismo • Crecimiento de la actividad turística.

• Mejora

• Realización de seis reuniones con

• Falta concentrarse en el mejoramiento de la infraestructura


173

infraestructura básica de los centros turísticos.

• Inversión privada en turismo, de aventura y ecológico.

representantes de la secretaria de turismo del gobierno del estado para la formulación de proyectos turísticos.

• Desarrollo de cursos de planeación turística, manejo sanitario y meseros profesionales.

turística existente como el centro de recreación turístico de Hueytepec.

• No se ha promovidota inversión privada en turismo de aventura y ecológico.

• Estrategias de promoción de tlatlauquitepec como municipio para inversión.

infraestructura • Crecimiento ordenado de los centros de población, regularización y mejoramiento de la estructura y optimo uso del suelo.

• Conducir el crecimiento poblacional con los objetivos agropecuarios, comerciales y turísticos.

• Mejoramiento integral de la estructura urbana y atención de zonas marginadas.

• Concentración externa de consultorio de desarrollo urbano para todo el municipio desde junio del 2005.

• Apoyo y mejoramiento y ampliación de infraestructura en las casas de salud que administra la secretaria de salubridad y asistencia.

• Se necesita crear reglamentación en crecimiento urbano y usos de suelo, ya que se rigen por la legislación estatal.

• La coordinación del crecimiento urbano queda pendiente la implementación del desarrollo urbano.

Comunicación y

transporte publico

• Nuevos caminos y mantenimiento de infraestructura existente.

• Mejora del transporte publico en cuanto a organización.

• Instalaciones que faciliten el intercambio de

• Pavimentación, apertura de caminos y mantenimiento de vías a cargo de la regiduría de desarrollo urbano, obras y servicios públicos.

• Construcción de central de autobuses, para lo cual se esta haciendo un estudio de factibilidad.


174

pasajeros. Apoyo a sector rural • Reactivación del

sector agropecuario.

• Dotar a las comunidades con formas de organización.

• Desarrollo de proyectos agropecuarios.

• Tres cursos de protección civil; evacuación en zonas de riesgo, asignación de albergues y primeros auxilios.

• Se realizaron las elecciones de inspectores en las asambleas, para que a través de estas se fomente la capacitación organizativa comunitaria.

• Comunidades han disminuido su participación voluntaria en el desarrollo de proyectos comunales y productivos.

Educación • Construcción y mantenimiento de espacios educativos.

• Disminución de la deserción en zonas marginadas.

• Disminuir el nivel de alfabetismo.

• Aumentar la calidad del sistema educativo.

• Construcción de salones educativos.

• Construcción de dos escuelas de nivel bachillerato en Tatauzoquico y Oyameles.

• Construcción de aulas para escuelas.

• Convenios con comité administrador poblano para la construcción de espacios educativos, donde el ayuntamiento aporto $ 6000000 y el programa aportaba la misma cantidad.

• Asignación a escuelas primarias de protecciones para

• No existe apoyo del ayuntamiento para disminuir el analfabetismo. A la fecha del levantamiento de información del ayuntamiento se encontraba en gestiones para realizar un convenio con el Instituto Nacional de Educación para Adultos a iniciar en Teziutlan.


175

implementación del programa enciclopedia y se les adecuo la instalación eléctrica.

Inclusión indígena. • Promover adecuadamente infraestructura y servicios básicos a todas las comunidades indígenas.

• Avances en obra pública con el apoyo del programa PIBAI.

• Es necesaria una definición de quienes son los indígenas y sus necesidades. Se confunde erróneamente a los indígenas con población marginada.

• El programa PIBAI beneficia a las zonas donde se encuentran los grupos indígenas, pero generalmente no son beneficiarios directos.

Asistencia a grupos

vulnerables

• Atender apersonas mayores, niños, menesterosos y mujeres maltratadas para que tengan una vida digna y posibilidad de integrarse a la sociedad

• Información para que los adultos de la tercera gestionen sus credenciales para descuentos y apoyos (programa federal).

• Entrega de subsidios a familia*s de bajos ingresos en emergencias.

• El ayuntamiento se aboca en entregar a los beneficiarios ayudas federales a ancianos mayores.

• Proyectos de integración económicos y sociales para grupos minoritarios.

En el municipio a pesar de las dificultades propias de una población en necesidad se ha ido

avanzando sostenidamente y según los informes de gobierno, es una prioridad darle cumplimiento al

Plan de Desarrollo, a 5 meses de concluir la gestión del actual gobierno, según información


176

proporcionada por el Ayuntamiento, el Plan tiene un avance del 75%, del 25% restante, quizá un 15%

de las acciones planteadas no vayan a ser ejecutadas, por cuestiones presupuestarias.

En Huehuetla, el Presidente Municipal ha tratado de darle cauce y seguimiento al Plan, aunque

manifiesta su desconocimiento, ya que la planeación no es un proceso que se haya llevado antes en el

municipio, según la entrevista que se tuvo. Los avances son los siguientes:

¿Se determinaron los objetivos administrativos y de servicio?

La presente administración municipal tiene el compromiso con la sociedad de Huehuetla en

ser un gobierno de constante trabajo, transparencia, accesibilidad y ser un gobierno equitativo.

Durante este gobierno se han impulsado varias actividades que se encuentran plasmadas en el

Plan de Desarrollo Municipal 2005-208; principalmente aquellos compromisos públicos que se hicieron

en campaña.

Los proyectos se han llevado a cabo para el desarrollo de las comunidades y han sido a través

de la solicitudes realizadas por los propios pobladores; mismas que se priorizan en el Consejo de

Planeación Municipal en donde participan todos los representantes del municipio. Los objetivos están

determinados en el Plan de Desarrollo Municipal se han venido cumpliendo durante este año de

gestión.

¿Hay personas necesitadas, pero que los servicios del programa no pueden alcanzar?

Los recursos no son suficientes para atender a toda la población con sus demandas, hay

determinada población que no requiere del apoyo, sin embargo lo solicitan sin tomar en cuenta que

hay familias que realmente requieren más del apoyo que otras.

El municipio no tiene la capacidad para generar recursos propios y dar respuesta a las

demandas de la población, por lo cual dependen mucho de los recursos que el estado y federación

otorgan al municipio a través de los fondos de Infraestructura Social Municipal y Fortalecimiento

Municipal para la realización de obras y apoyo a las comunidades.

El gobierno municipal fomenta los programas en cada población para que todos se vean

beneficiados durante la gestión aunque a veces es imposible apoyar a la gran cantidad de gente que lo

solicita.

¿Han sido logrados los objetivos y metas?

De acuerdo al plan de desarrollo municipal se ha logrado avanzar de la siguiente manera258:

Área Objetivos Logros Pendientes Servicios públicos Mejor calidad de

vida para los Se Amplió la

cobertura de agua Por la dispersión de

algunas colonias no se 258 1er. Y 2º. Informes de Gobierno. H. Ayuntamiento de Huehuetla.


177

habitantes.

Dotar en la medida de lo posible de servicios básicos a los centros de población.

potable de las comunidades de Francisco I. Madero, Cinco de Mayo y Leacaman.

Alumbrado público en Chilocoyo de Guadalupe y Chilocoyo el Carmen.

ha proporcionado servicio de drenaje y luz.

Educación Disminuir los índices de deserción escolar.

Lograr una educación de calidad en el municipio.

Disminuir los niveles de analfabetismo de la población.

La creación de la Universidad intercultural.

Construcción del Bachillerato General en la comunidad de Chilocoyo del Carmen

Construcción y rehabilitación de de aulas en preescolares.

Construcción de plazas cívicas en telesecundarias.

Aún falta más equipamiento de cómputo en escuelas.

Mantenimiento de infraestructura educativa en algunas escuelas.

Salud Fomentar los programas de salud y asistencia social, para proteger a la población de enfermedades.

Fortalecer la infraestructura de clínicas y rehabilitación de las casas de salud de las localidades.

Construcción de anexos a las clínicas de diferentes comunidades

Convertir el hospital regional en un hospital de especialidades para la región.

Asistencia a grupos vulnerables

Apoyos económicos a las personas de la tercera edad.

Ayuda asistencial.

Entrega de despensas.

Entrega de medicamentos.

Espacios recreativos.

Apoyo para la vivienda.

Inclusión indígena Dotar de servicios básicos a todas las comunidades indígenas

Se han realizado obras de agua potable en 3 localidades.

Introducción de drenaje en la colonia Loma Bella.

Los recursos del programa PIBAI no son suficientes para atender a toda la población indígena.


178

Ampliación de energía eléctrica en Lipuntahuaca.

Apoyo a sector agropecuario

Mantener, aumentar y mejorar los ejes productivos del municipio.

Asesoría y capacitación para orientar a los productores que utilicen material orgánico.

Apoyo a través de programas de desarrollo rural como maquinaria, herramientas de trabajo y creación de patios de secado.

Estudio de la erosión de suelo del municipio.

Mayor inversión y capacitación a los productores.

Estudio de mercado para la venta de los productos que se cultivan.

Comercio abasto Apoyar a las familias que cuentan con menos recursos para abastecerse.

Reforzar los nexos comerciales, culturales y económicos con las comunidades.

La creación de las tiendas comunitaria (Programa de abasto rural) éstas permiten que las tiendas particulares no eleven sus costos.

Fortalecer los lazos comerciales con las poblaciones importantes de la sierra del estado.

No hay suficiente inversión que permita mejorar tanto los productos como los precios.

Comunicación y transporte

Mantenimiento de los caminos existentes

Mejorar el servicio de transporte para los usuarios.

Se han pavimentado.- los caminos de las comunidades de Chilocoyo del Carmen y Xonalpu.

Pavimentación del camino Madero-Xonalpu.

Se gestionó que la línea Vía diera servicio de Huehuetla a Puebla.

Gestionar ante la SCT concesiones de transporte público.

Gestionar la prestación del servicio de la línea ADO al municipio.

El grado de avance es de un 60%, muchas acciones nos e han podido ejecutar, porque en el

municipio no existen las personas que puedan darle seguimiento al Plan.

6.4. Comparación de la Participación Ciudadana en los municipios seleccionados

En Alcalá de Guadaíra, el Plan Ciudadanía es el eje rector de la participación ciudadana en el

municipio, dentro de este Plan es conveniente destacar que se plantea la necesidad de generar un

proceso adecuado de participación ciudadana, se establece que: “No podemos comenzar el camino


179

de la participación ciudadana improvisando. Es preciso, previamente decidir con determinación

participar ¿para qué?: participar para legitimar o participar para transformar”259

Establece que los cambios los hacen las personas, ese cambio hará que cambien las

estructuras es decir no comenzar la casa por el tejado260. Dentro de los 45 instrumentos y acciones de

participación que se proponen, habría que clasificar las acciones que son responsabilidad del

ayuntamiento y las acciones que se han propias de la ciudadanía.

Es importante destacar la propuesta para que el Ayuntamiento cuente con la posibilidad de

brindar información bidireccional, es decir transmitir información para que la ciudadanía conozca,

participe y colabore, etc. pero que simultáneamente permita al Ayuntamiento conocer las demandas,

inquietudes, intereses, posiciones de la ciudadanía.

El Plan Ciudadanía se encuentra en ejecución y es importante destacar la puesta en marcha y

funcionamiento del Senado del Alcalá, que como se apunta anteriormente es un espacio para apoyar

la toma de decisiones que afectan la vida social del municipio.

En Estepa, la participación de la población es vital para el aprovechamiento de los recursos

que llegan al municipio, desgraciadamente, no se pudo levantar el cuestionario que se elaboro ex

profeso, para tener una visión más clara del municipio. (Ver Anexo 8)

El mismo caso de Estepa, se tuvo en Castilleja de la Cuesta, y no existen elementos para dar

una explicación del proceso participativo en este municipio.

En el caso poblano, en el municipio de San Pedro Cholula, la participación ciudadana, si bien

esta plasmada como parte del Plan, no existe un referente que pueda clarificar como se da el proceso,

además, funcionarios municipales no accedieron a responder los cuestionarios, ya que no se tenia la

autorización del Presidente Municipal.

En Tlatlauquitepec, como se puntualizó, se hacen esfuerzos por lograr la participación de la

sociedad en el gobierno, si bien no se tiene el Plan Ciudadanía, como lo tiene Alcalá, la conformación

del Concejo Consultivo Ciudadano, es un inicio, en estos momentos, se está elaborando el Reglamento

de Participación Ciudadana, donde se institucionalice y se le de certeza al proceso de participación, es

conveniente resaltar que el proceso no es propiedad del Presidente Municipal, es propiedad social, y

así lo ha asumido el Concejo. El Concejo está llevando a cabo platicas con los candidatos de Presidente

Municipal de los diferentes partidos, para que estos le den continuidad al proceso.

En Huehuetla, cuya población es preponderantemente indígena, el gobierno municipal ha

realizado esfuerzos, por incluir a la población en la toma de decisiones, con la experiencia de 259 Plan Ciudadanía. Plan director de Participación Ciudadana. Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra. 260 Ídem.


180

Tlatlauquitepec, se ha tratado de si bien no copiar el modelo del Concejo, si se ha reproducido el

modelo y se conformo el Concejo Consultivo para el Desarrollo Económico de Huehuetla, si bien en

este municipio, el Ayuntamiento ha tenido que ir llevando de la mano a los integrantes del mismo para

que funcione, poco a poco los ciudadanos miembros de este Concejo, han empezado a visualizar y

sentir como suya la propuesta, además de ser cada vez mas participativos en la toma de decisiones,

en aquellos problemas que los afectan.

CAPITULO VII

CONCLUSIONES

Es necesario e impostergable generar una Planeación o Planificación participativa que plantee

procesos de reflexión entre población y Ayuntamiento, desde el consenso y en una perspectiva

conocimiento y aprendizaje de la realidad del municipio y de su inserción en la articulación regional,

nacional e internacional, además de plantear verdaderos procesos al mediano y largo plazo, dejando de

lado los intereses particulares o de grupo, que privilegie el interés común. Una Planeación que sea

capaz de permitir la proyección del desarrollo en el nivel local, sustentada en autodiagnósticos y

evaluaciones permanentes y en mecanismos que articulen las políticas y planteamientos municipales

con los gobiernos estatales, en el caso de México y las Autonómicos en el caso de España y los

nacionales, con la participación de los las instituciones de educación superior, que abaraten costos; tal

y como lo plantea el Alcalde del Municipio de Estepa.

Por otro lado, el proceso de Planes Estratégicos son viables en los municipios que tienen una

mayor población y posibilidades económicas, ya que su elaboración es costosa tanto económica como

materialmente y requieren personal calificado, en los municipios pequeños es necesario vincularse a

las centros de educación superior, que realicen diagnósticos puntuales en cada sector del municipio y

en base a ello, buscar los planes y esquemas de financiamiento existentes. Tomar en cuenta que el

desarrollo se formula y ejecuta en el territorio, desde la base social, por quienes viven y padecen los

problemas.

Establecer además el desarrollo pleno e incluyente, entendido como el mejoramiento real de

las condiciones integrales de vida de todos los habitantes; desarrollado y centrado en la sociedad,

conservando la identidad, la cultura y el patrimonio, además de su territorio, medio ambiente y

recursos naturales, y garantizando a toda la población, sin exclusiones de ningún orden, el acceso,

disponibilidad y uso de los bienes y servicios producidos socialmente.


181

Formulación desde la sociedad de verdaderas políticas públicas, es decir que la sociedad de el

salto necesario para una toma de decisiones, hacer de la gobernanza, el nuevo modelo de todo

gobierno, sobre todo en México.

En los municipios poblanos y andaluces es necesario evaluar la implementación de los planes,

controlar, en un momento dado redireccionarlos, que los gobiernos, la Junta de Andalucía y el Gobierno

del Estado de Puebla, sin violar la autonomía municipal, generen al nivel institucional, esquemas para

los análisis evaluativos de los planes y procesos, que existan programas cualitativos de enseñanza,

para la adecuada conducción del proceso, en todos los municipios hay gente creadora, es necesario

enseñarles a emprender.

Construcción de un poder local democrático, asumido como servicio y entendido como

responsabilidad designada y como ejercicio compartido y no concentrado de decisiones.

Democracia participativa y efectiva que tenga como eje central la descentralización del poder

público, tanto en lo interno del propio Ayuntamiento, promoviendo verdaderos Cabildos o Consejos

Municipales, como espacios colectivos con división de poderes y recuperando las funciones legislativas

que todo nivel de gobierno debe tener, que la ciudadanía sea parte, generar presupuestos

participativos, que los órganos de gobierno, sientan como suya la participación y no como una orden

del Alcalde, darle a la ciudadanía mayor autonomía, recursos y capacidad de acción y decisión; la

conformación de nuevas relaciones sociales, allegando el poder público a la vida cotidiana de la

población, haciéndolo más accesible, y la transformación democrática del aparato de gobierno, basada

en una nueva ética del ejercicio del poder público, en una administración de puertas abiertas con

mayor información de cara al pueblo, con transparencia, eficiencia y eficacia en sus decisiones y

acciones, con cabildos abiertos, mesas de concertación, de análisis, de debate.

Institucionalización de un sistema local de participación (Tal como lo establece el Plan

Ciudadanía de Alcalá de Guadaíra), como base de un proceso de planeación y gestión participativa de

la acción de la sociedad y del gobierno para el presente y el futuro, sustentado en leyes y reglamentos

precisos, integrado por una red de organizaciones representativas de la población: unidades

territoriales conformadas por organizaciones tanto territoriales como sectoriales; promoviendo procesos

de organización y participación con una actitud crítica, corresponsable, solidaria, transformadora. Este

es un elemento fundamental para la recuperación y reconstitución del ámbito público, en el que los

conflictos entre los diversos actores permitirán un espacio pedagógico inigualable para el ejercicio

democrático del poder.


182

Que el verdadero protagonista sea la sociedad civil y la ciudadanía activa, desarrollando el

ejercicio pleno de “todos los derechos para todos”; fortaleciendo la construcción y consolidación de

identidades sociales, e incrementando la capacidad de formulación de propuestas, de toma de

decisiones y de manejo y vigilancia de lo público. Para ello es necesario llevar adelante procesos de

formación de conciencia y corresponsabilidad ciudadana, más que profundizar una visión y una

práctica de delegación del poder en las autoridades, lo que fomenta actitudes paternalistas y

populistas; es indispensable asumir la cogestión como práctica permanente, y para ello es fundamental

estimular y concretar la autoorganización de la sociedad local.

Control y vigilancia social, por el conjunto de actores, de los recursos e instituciones públicas.

Autonomía política y social local sustentada en procesos de autogestión, autodeterminación y

autogobierno, acompañados de una descentralización económica, política y administrativa que los

fortalezca; ampliando atribuciones y recursos al municipio para que se transforme en verdadero agente

del desarrollo local y regional y no sólo en administrador y prestador de servicios públicos, y asignado

progresivamente, y de manera clara y justa, mayores recursos a los municipios hasta alcanzar su

autosuficiencia.

La concreción de todos estos planteamientos conlleva el poner sobre la mesa, y dentro de la

reflexión colectiva del conjunto de actores sociales, el formular alternativas provenientes de un

consenso de mayorías que dibujen y construyan un adecuado y eficaz gobierno municipal. Es una

condición necesaria para diseñar en función de la realidad concreta de cada localidad, programas

específicos que permitan desencadenar procesos de desarrollo.

Para lo consecución de lo planteado es necesario tener en cuenta que en el caso de Puebla,

existe una especie de "conflicto persistente" entre el sector público y el sector privado que mantiene

alejados, incomunicados, enfrentados y mutuamente desconfiados a los funcionarios públicos y a los

empresarios privados, lo cual no permite que se puede proponer y operativizar acciones de desarrollo

comunes.

Además hay una casi total desinformación y falta de capacitación de las autoridades

municipales, aunado a la renovación de los Ayuntamientos cada tres años (en Puebla), para proponer

un programa de desarrollo económico local. Se espera en el mejor de los casos solo operar los

programas definidos por el gobierno Estatal y el Federal; además de que estos programas se manejan

en forma totalmente arbitraria.


183

Es necesario que cualquier programa de promoción del desarrollo de ciudades intermedias o

pequeñas debe formularse en consideración de su entorno regional en el cual encuentran sustento sus

roles económicos y sus especializaciones productivas, así como su base histórico cultural.

En la mayor parte de la veces la convocatoria a la participación ciudadana por parte de las

autoridades locales suscita fuertes entusiasmos iniciales que se disuelven rápidamente si no hay

evidencia de resultados prácticos inmediatos (caso San Pedro Cholula); lo que a su vez, se hace difícil

por la carencia de recursos técnicos y financieros para promover el desarrollo desde el gobierno local.

En la medida que el gobierno local y la ciudadanía, conjunten esfuerzos para un adecuado

desarrollo de sus municipios, que permitan crear identidad, y que está se afiance, se logrará crear

mejores condiciones para que la toma de decisiones, sea real y sostenida.


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Entrevistas:

1. Alfonso Yerga Cobos, Director Gerente del Centro de Estudios Andaluces, Sevilla, junio de 2007.

2. Cesar Musalem Jop, Vocal Ejecutivo del Centro Estatal de Desarrollo Municipal. Septiembre 2007.

3. Miguel Angulo González, Investigador del Centro de Estudios Andaluces, Sevilla, junio de 2007.

4. Jesús Ma. Sánchez, Director del Área Social del Ayuntamiento de Alcalá de Guadaíra. Junio 2007.

5. Alcalde de Estepa D. Juan García Baena, julio del 2007. 6. Lic. Porfirio Loeza Aguilar. Presidente Municipal de Tlatlauquitepec, Puebla. México. Agosto

2007. 7. Prof. Víctor M. Rojas Solano. Presidente Municipal de Huehuetla, Puebla. Agosto 2007. 8. Profesores Gustavo Marcia Sánchez y Rosendo Pablo Rico. Agosto 2007 9. Funcionarios Municipales, Presidentes Auxiliares, Inspectores, Jueces de Paz y ciudadanos de

los Municipios de Tlatlauquitepec y Huehuetla, Agosto-Septiembre 2007.

10. Tomás Botín. Director de Turismo de la Provincia de Sevilla, Julio 2007.

11. Emilio Carrillo. Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Sevilla. Junio 2007.

· dirigir su proceso de desarrollo, hasta culminar con el actual Plan Económico para Andalucía...

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