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Efectos de la gobernanza y morfología urbana en la conectividad

ambiental del Borde Norte de Bogotá.

Resumen

En medio de un intenso debate, no se ha logrado concertar un modelo que armonice la

conectividad ambiental frente al crecimiento urbano en el Borde Norte de Bogotá (BNB); lo

cual, ha configurado una permanente disyuntiva entre un modelo proteccionista y uno

urbanizador. La presente investigación analiza las transformaciones que ha tenido el BNB

desde el año 2000 al 2020 – Plan de Ordenamiento Territorial – a la luz de dos categorías

conceptuales: Gobernanza y Morfología Urbana. Esto, para entender cuáles factores han

impedido la conectividad ambiental del territorio como aporte al debate. A partir de un

diagrama sistémico, concluyo que la interacción entre las categorías mencionadas generó los

siguientes escenarios de falta de conectividad ambiental: i) fragmentación, ii) aislamiento y

iii) reducción, de los ecosistemas en el BNB.

Palabras Clave

Gobernanza, Morfología Urbana, Conectividad, Borde Norte de Bogotá, Ordenamiento

Territorial.

Autor

Néstor Javier Gacharná Mikán

Maestría en Planificación Urbana y Regional. Universidad de los Andes

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I. Introducción

Desde finales de los años noventa, en Bogotá ha surgido una intensa discusión entre diversos

sectores acerca de cómo planificar el llamado Borde Norte de Bogotá – BNB - (Universidad

Nacional, 2019). Esto ha generado una disyuntiva entre dos corrientes: Una de ellas,

argumenta que el BNB debe ser una pieza principalmente rural y de baja ocupación, ya que

una fuerte urbanización rompería con la conectividad de sus ecosistemas tales como la

Reserva Thomas Van der Hammen, el Humedal Torca Guaymaral, el bosque de las Mercedes

y el Humedal La Salitrosa. Estos, en conjunto, configuran la conexión entre los Cerros

Orientales y el Río Bogotá (Van der Hammen, 1998). En contraposición, se esgrime la

corriente de quienes consideran que se puede construir sobre esta zona sin afectar tal

conectividad, teniendo en cuenta que para 2032 la ciudad contará con 1.174.333 habitantes

más (DANE, 2020); y arguyen que, de no habilitar grandes zonas de expansión, el

crecimiento urbano se hará desordenadamente sobre la sabana de Bogotá.

Ilustración 1. Escenario actual vs. Escenario tendencial propuesto por alcaldía 2016 - 2019. Fuente:

Interpretación del escenario tendencial LATAM (2019) con base en la propuesta de la alcaldía 2016 – 2019.

Edición propia del autor de esta investigación.

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El debate recae puntualmente sobre el BNB y no sobre otra zona por los siguientes motivos.

Actualmente, de las 163.635 hectáreas del territorio de Bogotá, tan solo 2.974 son suelo de

expansión y equivalen al 1.8 por ciento de la capital (Alcaldía de Bogotá, 2019). Una

ampliación considerable es imposible hacia el oriente, en donde están los cerros; igualmente

al occidente, cuyo límite urbano es el río Bogotá; y de la misma forma hacia el sur, franja

rural en donde se encuentra el Sumapaz: el páramo más grande del mundo con 154.000

hectáreas (Betancur, 2014). Esta situación perfila al BNB como el único espacio considerable

disponible para urbanizar; la disyuntiva radica en que, al mismo tiempo, esta zona es

estratégica para la Cuenca Alta del Río Bogotá, ya que por sus propiedades ambientales es

idónea para la conectividad de los ecosistemas del río con los cerros orientales, atribuyéndole

una importancia ambiental incalculable (Canal Capital Bogotá, 2018).

Ilustración 2. Clasificación del Suelo actual. POT

año 2004. Fuente: Secretaría de Planeación.

Editado por el autor.

Ilustración 3. Estructura Ecológica Regional.

Fuente: Documento Técnico de Soporte. PBOT

Madrid, Cundinamarca. Editado por el autor.

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En medio de esta dicotomía entre un territorio a urbanizar o proteger hay un hecho que se

constituye como una paradoja: El BNB en la actualidad no ha logrado consolidar una

conectividad ambiental (Van der Hammen 1998). Es decir, aunque esta zona no se ha

urbanizado de manera contundente, han existido procesos de ocupación – viales,

urbanísticos, infraestructura agrícola, elementos arquitectónicos de baja ocupación – que ya

han afectado la conectividad; situación, cuyo análisis resulta pertinente antes que optar por

cualquier modelo de crecimiento urbano (IDEA, 2018). Esta paradoja de desconexión

ambiental constituye el problema de investigación a analizar.

Por medio de este documento planteo la importancia de establecer las relaciones e

interacciones entre los procesos de ocupación morfológica expuestos por Solá – Morales

(1993) frente a las dimensiones de gobernanza – triada de gobernanza – planteada por

Hernández (2018); para entender cuáles son aquellos factores que han impedido la

conectividad en el BNB en términos de Benett (2018). Este análisis me permite poner en

paralelo las instituciones, actores e instrumentos normativos (gobernanza) frente al análisis

de las formas de ocupación y tipologías arquitectónicas (morfología urbana); categorías de

análisis de aparente naturaleza distinta.

Es pertinente aclarar que al final del proceso no se pretende determinar cuál es el modelo

adecuado para Bogotá en esta disyuntiva expuesta. Sin embargo, la identificación de los

factores que impiden la conectividad ambiental en el BNB puede arrojar varias luces acerca

de cómo deben ser los procesos de ocupación y toma de decisiones en contextos de

urbanización sobre ecosistemas estratégicos.

Como periodo de análisis me interesa la aplicación del actual Plan de Ordenamiento

Territorial de Bogotá, el cual ha estado vigente desde el año 2000 al 2020 y coincide con la

franja de tiempo en la que se ha intensificado la disyuntiva acerca de cómo y hacia donde

debe crecer la ciudad. En consecuencia, hago la siguiente pregunta de investigación ¿Qué

factores de gobernanza y morfología urbana han impedido la conectividad en el Borde Norte

de Bogotá entre el año 2000 y 2020?

El artículo se desarrollará de la siguiente manera: Primero, haré una breve revisión del estado

del conocimiento respecto a las investigaciones sobre conectividad en el BNB a la luz de una

revisión histórica de las dos últimas décadas; segundo, conceptualizaré la conectividad

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ambiental, la gobernanza y la morfología urbana con sus respectivas subcategorías de

análisis; tercero, haré una exposición de la metodología cuyo enfoque mixto plantea tres

técnicas de recolección y análisis de datos: Análisis Espacial, Revisión Documental y

Entrevistas Semi Estructuradas; cuarto, se realizará el análisis aplicado; y finalmente se

expondrán las conclusiones abriendo la discusión hacía nuevas investigaciones.

II. Breve revisión de la literatura: Análisis de la conectividad ambiental en el

BNB.

Revisar la discusión que se ha tejido en el BNB durante las últimas dos décadas resulta mucho

más enriquecedor si se hace a partir de un análisis del contexto. Por lo tanto, a continuación,

diseño una revisión histórica que permite observar en paralelo las principales normas que han

existido en este periodo de tiempo, los hitos que han impactado en la discusión y un aporte

adicional: los modelos o imaginarios de BNB que se han formulado a lo largo de estos años.

(Ver Ilustración 4).

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Ilustración 4. Historia del Borde Norte de Bogotá – Normas, hitos e imaginarios. Fuente: Elaboración propia.

Claudia López

2020

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Con base en la revisión histórica del BNB, a continuación, se resaltan algunos elementos que

han configurado el debate tal como se conoce en la actualidad. Primero, el surgimiento de la

Ley 388 de 1997, que ordenó a los municipios ordenar su territorio a través del POT1; esto,

generó que la alcaldía de ese entonces – primer mandato de Enrique Peñalosa – propusiera

habilitar suelo urbano en el BNB, a lo que la CAR2 se opuso. Para dirimir la discusión, el

Ministerio de Ambiente convocó a un Panel de Expertos que propuso un Corredor Ecológico

(Ver Ilustración 4) para frenar el crecimiento urbano y conectar ambientalmente el Río

Bogotá con los Cerros Orientales.

Frente a lo anterior, el Ministerio adoptó parcialmente dichas recomendaciones dejando una

zona para urbanizar, la cual en el 2010 se normatiza a partir del POZ Norte3; igualmente

acogió la idea de corredor verde, el cual en año 2011 se delimitaría como la RTVDH4; y el

resto del BNB se dejó como una Unidad de Planificación Rural – UPR. Teniendo en cuenta

que el POT se debe renovar cada doce años, Gustavo Petro propuso, en el año 2012, que el

BNB y la RTVDH fueran un gran bosque urbano (Alcaldía de Bogotá, 2015). Este

planteamiento fue hecho a través de un POT que no aprobó el Concejo de Bogotá (Concejo

de Bogotá, 2013).

Finalmente, Enrique Peñalosa regresó a la alcaldía en el año 2016 y en este mandato retomó

la idea de urbanizar el BNB a partir de una gran zona de expansión urbana propuesta en el

POT (Caracol, 2016). Sin embargo, en el año 2019, el Concejo de Bogotá rechazó este plan

y en la actualidad Bogotá sigue con el POT del año 2000.

Expuesto lo anterior, en el marco histórico mencionado se puede evidenciar una constante

tensión respecto a los planteamientos de lo que se debe hacer en el BNB. Este debate, en el

que se han involucrado entidades estatales y actores de la sociedad, llevó a que surgiera la

dicotomía entre dos modelos de ocupación: uno que defiende la rápida urbanización y otro

cuya pretensión es que siga primando la condición rural bajo un discurso proteccionista.

1 Plan de Ordenamiento Territorial 2 Corporación Autónoma Regional 3 Plan de Ordenamiento Zonal del Norte - POZ Norte 3 Reserva Thomas Van der Hammen

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De tal modo, la revisión del estado del conocimiento respecto a los estudios adelantados en

el BNB implica un análisis de la dicotomía previamente planteada. Por un lado, se encuentra

la corriente que defiende la rápida urbanización, en la que Currie (1988) promovió la

construcción como uno de los pilares del desarrollo macroeconómico, conduciendo a una alta

demanda de mano de obra no capacitada. Camacol (2019), en sintonía con este modelo,

plantea que es posible armonizar el crecimiento de la ciudad con la conectividad ambiental

recomendada por el Panel de Expertos en el año 2000. En concordancia con este discurso de

urbanización en función de la economía, la Secretaría de Planeación Distrital de Enrique

Peñalosa, en el año 2016, planteó un modelo en el cual quien quiera construir debe pagar,

argumentando que con ese capital se pueden financiar los proyectos de restauración de los

ecosistemas del Borde Norte (Flórez, 2016).

En contraposición, se perfila una corriente proteccionista. Van der Hammen (1998), asegura

que la ciudad no soporta un mayor crecimiento urbano y se debe pensar en su

descentralización a partir de un crecimiento regional. Thomas van der Hammen y Germán

Andrade, en el documento del IDEAM (2003), incorporaron el concepto de Estructura

Ecológica Principal, la cual debe estar conectada y protegida para brindar servicios

ecosistémicos. En este sentido, un discurso de preservacionismo se sobrepone a uno

conservacionista toda vez que busca resguardar los sistemas ecológicos del accionar humano

mientras que el segundo los busca armonizar (Muñoz, 2018), citando a (Gallop, 2003) y

(Maldonado, 2005).

Bajo esa premisa, las investigaciones sobre el BNB se han estudiado principalmente desde el

componente biológico, la conectividad hídrica y en menor medida acerca de los procesos de

gobernanza y marcos normativos que lo regulan.

Thomas Van der Hammen (1998) hace un aporte significativo al ser contratado por la CAR

para formular el Plan Ambiental de la Cuenca Alta del Río Bogotá – desde el BNB hasta el

municipio de Villapinzón –. En este documento el autor esboza la historia del área antes y

después de la aparición del ser humano, con un énfasis en los ecosistemas potenciales,

vegetación, clima y suelos. Finalmente propone el concepto de Área Agropolitana para

gestionar la cuenca ambientalmente a escala regional.

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Posteriormente, el mismo autor junto con Germán Andrade conceptualizan en IDEAM

(2003) el concepto de Estructura Ecológica Principal, lo cual sirve como insumo para

formulación legal posterior -Decreto 3600 de 2007 -. Estas investigaciones dieron paso a

estudios acerca del territorio en términos de conectividad bajo diversos enfoques: el Instituto

de Estudios Urbanos (2010), en asocio con la CAR, UDCA, IDEAM, UNAL y la Academia

de Ciencias Exactas, hacen una propuesta sobre un corredor en el BNB, en donde aparte del

estudio biológico se realiza una aproximación al análisis y las transacciones prediales sobre

la Reserva Forestal Regional del Norte.

Revisando qué estudios han existido desde el análisis espacial, Romero (2011) hace el

planteamiento de un corredor ecológico en el BNB a partir de Sistemas de Información

Geográfica SIG; lo anterior con un enfoque sobre las especies, áreas de restauración y redes

de agua. Por su parte, Romero Mejía (2017) analiza los procesos de morfogénesis

(transformación de la mancha urbana del territorio) del BNB y la Sabana de Bogotá a partir

de procesos de agregación, dispersión y polarización. Sin embargo, este último hace un

estudio a escala interregional, sin ahondar en las tipologías urbanísticas y arquitectónicas, en

lo que el autor denomina modelos de crecimiento metropolitano.

En función de rastrear los estudios sobre gobernanza, existen análisis que estudian la

trayectoria normativa en el BNB desde la interacción entre actores. Chisacá (2012) realiza

un análisis sobre los aportes de los movimientos sociales del territorio del BNB hacia la

construcción de la gobernanza ambiental.

Teniendo en cuenta lo anterior, evidencié que el gran vacío en la literatura radica en que

ningún estudio analiza las tipologías urbanísticas presentes en el BNB con un rigor

arquitectónico - urbanístico y tampoco establece un análisis de estas frente a escenarios de

gobernanza, entendidos desde los actores, arreglos institucionales y marcos normativos. Por

lo tanto, el aporte del presente estudio radica en relacionar el análisis de morfología urbana

(arquitectónica y urbanística) frente al componente de gobernanza (actoral, normativa e

institucional). Lo anterior, no solo ofrece unos resultados para el caso del BNB, sino que la

correlación conceptual planteada puede ser una herramienta para investigadores y tomadores

de decisiones en otros escenarios en los que existan dicotomías acerca de procesos de

urbanización en ecosistemas con alto valor ambiental.

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III. Marco Teórico: Conectividad ambiental a la luz de la gobernanza y la

morfología urbana

3.1 Conectividad ambiental en el territorio.

La literatura del término conectividad ambiental y territorial surge a partir de la necesidad de

garantizar los flujos bióticos y abióticos naturales en contextos dominados por el ser humano

o con alta influencia de este (Bennet, 1998). Burel & Baudry (2003) relacionan el concepto

en función de procesos biológicos tales como los flujos hídricos y superficiales; es decir: el

movimiento de especies animales, el tránsito de los cuerpos de agua, la protección de las

especies vegetales, entre otros.

En concordancia, De Groot (2013) esboza el concepto de servicios ecosistémicos. Este

término se refiere a las contribuciones que prestan los ecosistemas ambientales al ser

humano. Andrade, Mesa, Ramírez y Remolina (2008) enumeran una serie de servicios

ecosistémicos tales como: suministrar y retener agua, regular las condiciones ambientales y

brindar adaptación ante la variabilidad del clima.

Planteado lo anterior, es evidente la necesidad de conectar los ecosistemas en el territorio

para su correcto funcionamiento. Frente a esto, surge el concepto de corredores biológicos

propuesto por Wilson y Wills en 1975 (SINAC, 2008). Inicialmente eran concebidos como

hábitats que conectan de forma lineal dos o más fragmentos naturales (Primack et ál, 2001);

sin embargo, el concepto evolucionó hacia un mosaico de usos del suelo para conectar

fragmentos de bosque a través del paisaje (Bennet, 1998). Por lo anterior, el autor incorpora

el término fragmentación del hábitat para explicar el fenómeno de desconexión entre

ecosistemas.

En la evolución de este concepto, Bennet (1998), denuncia que los corredores biológicos

históricamente se han concebido como franjas lineales continuas, pero no se tiene en cuenta

que las especies realizan diversos desplazamientos diarios. Por lo tanto, considera que el

debate “no ha dado en el blanco” (p.8). Es decir, las especies animales no saben que un

corredor conecta un punto con otro y por ende deben recorrerlo; lo que ellas reconocen es si

el hábitat dentro de ese enlace es adecuado o no y en esa medida lo habitan (Newmark, 1993).

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En ese sentido, Bennet (1998) asegura que los procesos de fragmentación de hábitat en el

paisaje generan tres fenómenos: i) la fragmentación entre hábitats -producto de la pérdida

generalizada de hábitat - (ver Ilustración 5), ii) la disminución en el tamaño de hábitats (ver

Ilustración 5) y iii) aislamiento entre hábitats -parches de bosque-. (Ver ilustración 6).

Para mitigar dichos fenómenos, el autor propone: i) ampliar el área de conservación de

hábitats, ii) maximizar la calidad de hábitats existentes, iii) minimizar los impactos de usos

del suelo circundante y promover la conectividad de hábitats naturales para contrarrestar los

efectos del aislamiento (p.170). Finalmente, propone un ecosistema en el que existan los

siguientes componentes: i) núcleos de hábitat; ii) conectar los núcleos a partir de enlaces o

corredores; y iii) proteger las conexiones a través de amortiguadores de vegetación.

Ilustración 5. Pérdida generalizada de hábitat y

disminución en el tamaño de los hábitats. Fuente:

(Bennet, 1998, p. 22).

Ilustración 6. Aislamiento de hábitats. Fuente: (Bennet,

1998, p. 16).

Ilustración 7. Reservas de hábitats aislados (a) pueden tener

un potencial limitado para la conservación por su cuenta,

pero esto se optimiza si funcionan como parte de un sistema

integrado (b). Fuente: (Bennet, 1998, p. 173).

Ilustración 8. Proteger áreas clave del hábitat

natural. Fuente: Bennet (1998, p. 183).

Enlace

Núcleo

Núcleo

Amortiguador

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3.2 Gobernanza

El término gobernanza es ampliamente utilizado desde la interacción de Estados e

instituciones a escala global (Rosenau, 1999) hasta los ámbitos de gestión corporativa en

sectores privados (Tricker, 1994). Los primeros enfoques del concepto pretenden establecer

escenarios de buen gobierno e interacción de actores en diferentes escalas; sin embargo, hay

una corriente que empieza a abordar el concepto de gobernanza para referirse a la apertura

que tiene el Estado frente a otros actores en el ejercicio del poder. Lange et al. (2013) afirman

que el Estado no es el único actor presente en la toma de decisiones, mientras que Borgias

(2016) refuerza esta idea argumentando que en ocasiones el Estado y su carácter regulador

dejan un vacío que los diferentes actores de la sociedad civil llenan. Esa noción es la que

resulta pertinente para efectos de la presente investigación.

Hernández (2018), citando a autores como Driessen (2012), Lange et al. (2013), Treib (2005),

Hysing (2009) y Huffty (2011) hace una categorización a partir del análisis de las

“dimensiones de gobernanza” y los “modos de gobernanza”, subcategorías adoptadas para el

desarrollo del artículo. La clasificación hecha por el autor mencionado se desarrolla de la

siguiente manera.

Las dimensiones de gobernanza son principalmente tres: (i) los actores, (i) los instrumentos

y (iii) los arreglos institucionales.

Los actores son aquellos individuos o grupos que participan en el ejercicio de tomar

decisiones. Driessen et Al (2009) plantean que un sistema policéntrico de gobernanza, en el

cual diversidad de actores participan en variadas escalas de gobierno, ofrece mayores

rendimientos ambientales que la forma de gobierno mono céntrica en donde un solo actor –

generalmente el Estado – toma las decisiones.

Los instrumentos se refieren al marco normativo o políticas públicas y la relación jerárquica

entre las mismas. En este sentido, Ostrom (1990) indica que existen categorías jerárquicas:

las constitucionales, las de elección colectiva y las operacionales, que enmarcan un sistema

de cumplimiento de obligaciones. Los instrumentos también definen las herramientas que

tienen los actores para poder relacionarse con otros y su correspondiente legitimidad.

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Finalmente, los arreglos institucionales establecen las reglas de juego a través de las cuáles

se relacionan los actores en el marco normativo mencionado. Lange et al (2013) lo definen

como el conjunto de instituciones que enmarcan la interacción de los actores a partir de

establecer quien tiene competencia y acceso a la toma de decisiones de manera efectiva y

bajo qué escenarios. Hufty (2009), por su parte, se refiere a los espacios de negociación ya

sea formal o informal en donde converge la toma de decisiones.

Los modos de gobernanza son los tipos de escenarios en que los actores se relacionan entre

sí y el grado de incidencia que pueden llegar a tener en la toma de decisiones. Lo anterior, se

expresa en cinco categorías: (1) Gobernanza jerárquica, aquella en donde el Estado tiene

mayor importancia frente al resto de actores y define quién entra y en qué grado de influencia

al ejercicio del poder. (2) Co-gobernanza descentralizada, que es el escenario en donde hay

roles y autonomías a escala nacional y local. En este caso el Estado cede y abre espacios en

sus facultades hacia lo territorial. (3) Gobernanza público-privada, en donde los privados

inciden de manera importante en la formulación de políticas púbicas bajo reglas de juego

institucional. (4) Gobernanza interactiva, caracterizada porque participan actores estatales y

no estatales de manera horizontal y se reducen las asimetrías de poder. Finalmente, (5) Auto

gobernanza o “self gobernance” en donde predominan las reglas informales o normas

compartidas; en este caso, los grupos locales toman decisiones sobre su territorio de forma

autónoma.

Giros en la gobernanza

La conexión del estudio de Hernández (2018) expone que los estudios de ciencia política

indican que las formas de gobernanza jerárquica están dando paso a formas no jerárquicas de

tomar decisiones. El autor indica que este tránsito no es unidireccional, sino que hay

movimientos de ida y vuelta a lo largo de lo él denomina un continuum desde las formas de

poder dominante centralizado hasta las autonomías de comunidades que claman por la

autodeterminación e interacción con otros actores.

Hernández (2018) también remarca que Driessen et al (2002); Lange et al (2013) y Hysing

(2009) evidencian una pluralidad compleja de modos de gobernanza que coexisten

simultáneamente y en ocasiones transitan de unos a otros bajo diversas condiciones.

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Los giros en la gobernanza se suscriben también a un marco legal con ciertos niveles de

jerarquía. Ostrom (1990) plantea que existen tres jerarquías de leyes: i) las constitucionales,

cuya ordenanza es determinada por la rama legislativa estatal para la regulación de la

sociedad; ii) las de elección colectiva, las cuales son establecidas por entes de acción popular

– pueden ser de orden regional – aunque se deben enmarcar en las primeras; y iii) las reglas

operacionales, que definen bajo qué acuerdos se debe utilizar el recurso común; en lo que

Hufty (2009) describe como espacios de negociación, ya sean formales o informales.

3.3 Morfología Urbana

Rossi, (1976) se refiere a la ciudad como una gran manufactura, una arquitectura total, una

realidad compleja que crece en el tiempo. Solá – Morales (1993) define el estudio de las

relaciones entre las diferentes formas de crecimiento bajo el concepto de morfología urbana

en términos arquitectónicos y urbanísticos. Por ende, el estudio de este concepto consiste en

entender la transición en que las aglomeraciones urbanas, infraestructura, elementos

naturales y diversas formas del paisaje han tomado su estado final (Romero, 21017 citando

a Font Arellano, Llop, & Villanova 1999, p 102).

El análisis de la morfología urbana depende de la escala. Solá – Morales (1993), describe i)

las operaciones urbanas – parcelación, urbanización y edificación - que describe como las

tres maneras de ocupar el territorio; ii) las formas de crecimiento urbano que identifica el

mismo autor – ensanche, crecimiento suburbano, urbanización marginal, ciudad Jardín,

barracas y polígonos - las cuales se abordarán como tipologías urbanas en la investigación;

y iii) las tipologías arquitectónicas que describen Panerai et. al (1966) – manzanas compactas,

parcelas tipo ciudad jardín, agrupación de viviendas individuales, agrupación de vivienda en

bloques, y bloques aislados modernos.

Operaciones Urbanas: Parcelación, urbanización y edificación

Solá – Morales (1993) sintetiza las operaciones urbanas que existen para ocupar el territorio,

las cuales dependiendo de la forma de crecimiento se pueden dar en diferente orden. Primero

se encuentra la parcelación la cual se refiere al acto de división y delimitación del suelo y

que en el contexto colombiano se conocen como loteo o parcelación; segundo, se encuentra

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la urbanización, que es la serie de operaciones como poner vías, definir zonas de parques,

alcantarillados, zonas públicas, entre otras previas a la construcción; y finalmente se habla

de la edificación, la cual implica la construcción como tal de la obra de arquitectura.

Formas o tipologías de crecimiento urbano

El mismo autor, plantea que existen seis (6) formas de crecimiento urbano, entendidas como

aquellos patrones por medio de los cuales crecen los tejidos urbanos bajo diferentes

condiciones. Solá – Morales (1993) hace el análisis para la ciudad de Barcelona, sin embargo,

su esencia de análisis, al tratarse de una tipología o forma de crecimiento, es aplicable a otros

escenarios. De igual manera se suscriben las tres operaciones urbanas.

Ilustración 9. Operaciones urbanísticas y formas de crecimiento urbano. Fuente: (Solá- Morales. 1993, p.21)

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El ensanche se caracteriza por ser la expansión propia del tejido urbano, es decir, la

expansión de la mancha urbana a través del territorio siguiendo sus mismos trazados; es la

forma tradicional de crecimiento compacto de la ciudad y se da de manera continua. Las

operaciones urbanas se dan en este orden: parcelación, urbanización, edificación (P+U+E).

El crecimiento suburbano es aquel en el que la nueva aglomeración urbana se empieza a dar

por fuera del perímetro de la ciudad, y su principal característica es que es solo tiene un uso

primordialmente: el residencial. Los elementos como plaza, comercios, entre otros no se dan

en este tipo de crecimientos con dinámicas diferentes a las de los centros urbanos (U+P+E).

La urbanización marginal es la forma de crecimiento que se produce por fuera de los

mecanismos propios establecidos en la ciudad y se suele dar de manera informal a partir de

procesos de autoconstrucción de sus habitantes. En este caso se suelen dividir lotes y se salta

directo a la edificación sin ningún tipo de urbanización (P+E).

La ciudad jardín surge en Londres, a comienzos del siglo XX, bajo la premisa de sustituir

las ciudades industriales por otras más pequeñas rodeadas de tierras agrícolas y grandes

espacios verdes. Este modelo cuenta con una particularidad y es su baja densidad, por lo

tanto, requiere grandes extensiones de terreno para albergar a un volumen bajo de habitantes.

La urbanización y parcelación se hace simultáneamente y luego cada operador privado o el

promotor inmobiliario edifica las viviendas por unidades (UP + E).

La barraca es similar a la urbanización tipo marginal en el sentido de la autoconstrucción e

informalidad. Sin embargo, en este caso no existe la noción de parcelación ni urbanización,

generándose una sumatoria de edificaciones que forman aglomeraciones desordenadas tipo

tugurio (E).

Los polígonos son aquellas piezas urbanas en las que se planifica generalmente la vivienda

obrera o de clase media buscando la repetición y la densidad. Se caracterizan por ser grandes

zonas homogéneas producto de la intervención del Estado en donde las tres operaciones de

parcelación, urbanización y edificación se llevan a cabo de manera simultánea en un plan

maestro (P+U+E).

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Tipologías arquitectónicas

Panerai et al. (1966) analiza la evolución de las tipologías arquitectónicas desde la manzana

clásica de Haussman –funcionario público promotor de la renovación de París entre los años

1853 a 1982 – hasta los bloques modernos de Le Corbusier – arquitecto y urbanista referente

de la primera mitad del siglo XX –.

Roca (1984), aduce al autor Quatremere de Quincy el concepto tipo para referirse a aquel

concepto genérico que engloba a varios objetos con algo común a ellos. A continuación, se

describen las cinco tipologías arquitectónicas que se abordan en la investigación:

La manzana compacta, como tipología arquitectónica es aquella que resulta del trazado vial,

sus fachadas por ende dan hacia la calle surgiendo el concepto de paramento.

La parcela de ciudad jardín, es la unidad dentro del modelo de Ciudad Jardín mencionado

por Solá – Morales (1993) y se caracteriza por establecer ocho viviendas por acre – 4046,86

hectáreas – y separaciones de 16.5 metros entre cada unidad, rodeada por espacios verdes.

La vivienda agrupada, en la que la sumatoria de casas configura la unidad. Por ende, hacia

afuera se da la fachada por parte del arquitecto y hacia el interior de la manzana se evidencia

la individualidad del propietario.

La vivienda en bloque, en la cual se planifican ciudades de posguerra a partir de la noción

de densidad y repetición para configurar bloques.

El bloque suelto, en el que el bloque se desliga de la manzana y la sumatoria de bloques se

da en medio de la naturaleza sin estar supeditados al trazado de las calles.

Ilustración 10. Fuente: Elaboración propia a partir de Panerai (1966) y Rowe & Koetter (1981)

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IV. Metodología

Esta investigación, de carácter mixto, adopta la metodología de estudio de caso instrumental

utilizando tres técnicas de recolección: (i) Análisis espacial, para el comprender la evolución

del BNB en términos físicos; (ii) Revisión Documental, en función de establecer un marco

normativo; y (iii) Entrevistas Semiestructuradas, identificando la relación entre los actores

involucrados en la toma de decisiones. Posteriormente, se revisa en paralelo las categorías

conceptuales.

La morfología y la gobernanza son categorías conceptuales cuyo análisis implica recolección

de datos de distinta naturaleza. Por lo tanto, se opta por un enfoque de investigación mixto

en el cual haya espacio para la complejidad de análisis cuantitativo, apoyado en procesos

lógicos establecidos (Arias, 2009) y análisis cualitativo que permite al investigador ver el

escenario y las personas en una perspectiva holística (Mora, 2005). Inicialmente se recopiló

la información, a partir de ello se construyó la categoría de análisis de los dos conceptos,

posteriormente se hizo el análisis aplicado y finalmente se contrastó la morfología urbana

frente a la gobernanza para identificar las relaciones que han impedido la conectividad

ambiental del BNB.

Ilustración 11. Metodología. Fuente: Elaboración propia.

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V. Análisis Aplicado. Morfología y Gobernanza de cara a la conectividad.

5.1. Formas de ocupación del territorio

Luego de la intensa urbanización de los años cincuenta, sesenta y setenta, el crecimiento

urbano en Bogotá se consolidó de manera más continua y compacta en la ciudad; y llegando

los noventa, la expansión se empezó a dar también en los municipios metropolitanos más

cercanos a la capital, generando así un crecimiento por fuera de las áreas urbanas sobre suelo

rural (Romero, 2017). El mismo autor, Romero (2017) citando a Sieverts (2003), expone que

esto generó territorios híbridos en donde las condiciones urbanas se mezclan con las rurales.

En la siguiente ilustración se observan las zonas escogidas para evidenciar las formas de

crecimiento del territorio descritas por Solá – Morales (1993). Se seleccionó la época de 2000

a 2019 debido a que en el BNB se identificaron cinco de las seis tipologías o formas de

crecimiento descritas por el autor.

Ilustración 12. Fuente: Elaboración propia.

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Ilustración 13. Fuente: Elaboración propia a partir de datos históricos del IDECA.

22

En la presente investigación se identificaron tres formas de ocupación del territorio que

propician la falta de conectividad ambiental: i) los procesos de ensanche invasivos ii) el

crecimiento suburbano aislado iii) la ocupación fragmentaria; los cuales se analizan a

continuación.

Procesos de ensanche invasivos

El hallazgo inicial que se obtuvo a partir del análisis espacial es que la baja ocupación del

BNB no garantiza la conectividad ambiental en sí misma. Es decir, aunque existen franjas que

no tienen gran impacto en términos de índices de ocupación del suelo, de todos modos, estos

desarrollos funcionan como grandes piezas urbanas que afectan a los ecosistemas.

En la transformación del Humedal Torca Guaymaral se observa que en la década del setenta

el perímetro del ecosistema era mucho más amplio que en la actualidad ya que contaba con

129 Ha en la franja de Guaymaral y con 49,41 Ha en la de Torca. Para el año 1998 se reduce

casi a la mitad; en el año 2011 la reducción sigue, pero se da en menor medida, ya que la parte

de Guaymaral baja de 51,79 Ha a 44,10 Ha y la de Torca se mantiene igual. Llama la atención

Ilustración 14. Humedal Torca Guaymaral. Fuente: Elaboración propia a partir de información del IGAC,

IDECA y Google Earth.

1970 1998 2011 2018

Torca Guaymaral Torca Guaymaral Torca Guaymaral

23

el último dato, en el cual el Humedal según los datos del IDECA – Infraestructura de Datos

Especiales para el Distrito Capital –, un brazo del ecosistema ya no es considerado como

humedal sino como pantano.

En el brazo del humedal que pasa por el Colegio San Viator se ve cómo el Colegio ha ido

secando progresivamente el ecosistema para construir los parqueaderos, lo cual evidencia un

escenario negativo cuando la zona aferente al ecosistema queda en este lote privado. En este

caso, la afectación del humedal no depende exclusivamente del impacto de la construcción,

sino que la pérdida de cobertura vegetal se da porque el privado llega hasta donde su propiedad

se lo permite.

Los procesos de ensanche arrojaron un hallazgo particular ya que las características

arquitectónicas son tipo parcela de ciudad jardín, pero la pieza urbana está unida al tejido

urbano. Ese es el caso del barrio San José de Bavaria, el cual tiene características de vivienda

suburbana o ciudad jardín, pero tiene todos los tejidos de vías y servicios propios de la ciudad.

Ilustración 15. Parqueadero del Colegio San Viator. Fuente: Elaboración propia a partir de imágenes de Google

Earth.

Ilustración 16. Ensanches invasivos, San José de Bavaria. Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IDECA

24

Crecimiento Suburbano Aislado

Este patrón de crecimiento se identificó como una constante en todo el BNB. En este caso,

existen grandes fortificaciones aisladas en el territorio que ocupan áreas considerables en la

zona rural sin relacionarse con su entorno.

Las grandes urbanizaciones y los conjuntos cerrados son casos en los que el promotor urbano

construye proyectos de vivienda en puntos aislados del territorio en la medida que el uso del

suelo se lo permite (Ver Ilustración 17, primer y segundo recuadro). Esto, conlleva a que los

habitantes de dichas urbanizaciones se tengan que trasladar en su vehículo para cualquier tipo

de actividad, intensificando los problemas de tráfico existentes. Solá – Morales (1993).

Situación similar ocurre con los viveros. Aunque estos no son edificaciones, ocupan grandes

territorios como si fueran un tejido urbano y aíslan los ecosistemas tales como el Bosque de

Las Mercedes (Ver Ilustración 17, tercer recuadro).

Paradójicamente, así se trate de zonas verdes como los campos de golf, (ver Ilustración 17,

cuarto recuadro), éstas irrumpen la conectividad terrestre descrita por Burel & Baudry (2003)

al estar cercadas y desconectadas de su entorno, impidiendo así la continuidad del paisaje y

las especies.

Los escenarios mencionados hacen que las especies de animales queden aisladas y no puedan

transitar hacia otros ecosistemas; ya que en concordancia con Newmark (1993), los animales

Ilustración 17. Crecimiento Suburbano aislado. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Google Earth.

25

no saben que un corredor conecta con otro, solo reconocen si es adecuado un hábitat. En ese

sentido, ocurren los fenómenos de fragmentación descritos por Bennet (1998) toda vez que se

reducen los hábitats y en estos casos se aíslan entre sí, generando parches de bosque

desconectados.

Se observó que, en concordancia con Solá - Morales (1993), en la tipología de ciudad jardín

se hace la parcelación y urbanización en paralelo antes de que aparezcan las edificaciones. A

diferencia de la ciudad jardín europea, en la suburbanización del BNB no hay construcciones

o espacios particulares exceptuando los parques y salones comunales. Se trata, por el

contrario, de grandes repeticiones de parcelaciones sobre el terreno que funcionan como

unidades disueltas en el territorio.

El crecimiento suburbano aislado que se identificó en este segmento de la investigación

muestra cómo a pesar de toda la carga normativa con la que cuenta el BNB, no existe una idea

de plan unitario sino una serie de intervenciones desconectadas. Así las cosas, la forma en la

que se ha venido ocupando el territorio en las últimas dos décadas generó intervenciones

aisladas que dificultan la concepción del BNB como unidad ambientalmente conectada y

funcional.

Ilustración 18. Proceso de parcelación, urbanización, edificación. Fuente: Elaboración propia.

26

Urbanización fragmentaria

En la imagen se puede observar que la forma de ocupación producto de los procesos de

suburbanización en el Borde Norte ha sido predio a predio; esto quiere decir que no ha existido

una idea de unidad; lo cual, termina fragmentando el territorio. Lo anterior, implica que así no

exista una gran ocupación en términos de área construida, cada lote le pone una reja a su

propiedad privada, situación que de todas maneras termina rompiendo la conectividad.

En ese sentido, el análisis parece indicar que las tipologías arquitectónicas de Panerai (1966)

tampoco tienen nada que ver con la conectividad; como sí tienen que ver las formas de

ocupación expuestas por Solá – Morales (1993). A continuación, se hace un ejercicio de

revisar cómo las calles, muros y divisiones de propiedad van fragmentando el territorio y

evitan que se conecte el Humedal Torca Guaymaral con una franja arbórea. Las tipologías al

interior de los lotes son diversas, pero lo que afecta la continuidad es la parcelación.

Ilustración 19. Crecimiento Suburbano aislado. Fuente: Elaboración propia.

Ilustración 20. Procesos de fragmentación. Fuente: Elaboración propia.

27

En conclusión, el BNB presenta un panorama en el que tanto las formas de ocupación urbana

como los ecosistemas, (ver, en color amarillo, Ilustración 21), se encuentran: i) fragmentados

(urbanización fragmentaria), ii) aislados (crecimiento suburbano aislado), y iii) reducidos

(ensanches invasivos). Esto genera que los ecosistemas, tal como lo identifica Bennet (1998),

sufran pérdida de hábitat, disminución en su tamaño y aislamiento de hábitats.

Ilustración 21. Formas de ocupación de morfología urbana y falta de conectividad ambiental en el BNB.

Fuente: Elaboración propia.

28

5.2. Dimensiones de gobernanza en el Borde Norte: arreglos, instituciones y actores.

A partir del análisis realizado en la investigación se pudieron identificar tres situaciones que

afectan a la conectividad ambiental desde la gobernanza: i) la fragilidad institucional, ii) las

asimetrías de poder entre los actores y iii) la desarticulación normativa.

Fragilidad Institucional

En las últimas dos décadas se identificaron dos fenómenos que dan cuenta de la fragilidad

institucional en el BNB; concepto entendido como el conjunto de arreglos institucionales o

reglas de juego entre actores (Driessen et al., 2012). Estos fenómenos son: i) la incapacidad

de concertar un modelo de BNB permanente en el tiempo que recoja los saberes e intereses

de los diferentes sectores de la sociedad; y ii) la carencia de espacios efectivos para la

discusión, generación de consensos y ejecución de decisiones colectivas.

Respecto al primero, existieron diversas visiones del BNB dependiendo del gobierno de turno.

Esto se interpreta en la presente investigación como una fragilidad institucional toda vez que

en los últimos cinco periodos de gobierno que tuvo la ciudad cada uno llegó a proponer una

visión diferente respecto a la anterior.

La muestra más representativa de este fenómeno se dio entre la alcaldía de Gustavo Petro y

Enrique Peñalosa, las cuales tenían una visión del BNB diametralmente opuestas. Para junio

del año 2015, cuando aún se encontraba Gustavo Petro como alcalde, el BNB era pensado

como “el bosque urbano más grande de Latinoamérica” (Alcaldía de Bogotá, 2015); y en junio

de 2016, bajo la alcaldía de Enrique Peñalosa, el BNB se planteaba como la “Ciudad Paz”:

una ciudadela que pretendía urbanizar considerablemente esta zona y algunos sectores

aferentes al Río Bogotá en el occidente y sur de la capital (Caracol, 2016).

En contraposición, llama la atención que entre los pocos modelos o imaginarios que

permanecieron en el tiempo se encuentra la delimitación de la Reserva Thomas Van der

Hammen, la cual fue consensuada por parte de diferentes actores de la sociedad civil. Esta

situación representa claramente un giro desde una gobernanza jerárquica cerrada hacia una

gobernanza descentralizada abierta. Es decir, cuando las instituciones del Estado – Ministerio

de Ambiente, Corporación Autónoma Regional y Alcaldía de Bogotá – acudieron a un actor

29

de la sociedad civil – Panel de Expertos – se generaron consensos que perduraron en lo que

hoy es la reserva tal como está delimitada. En este caso se dio un giro hacia una gobernanza

descentralizada abierta, toda vez que aunque el Estado ejerció un rol predominante, se

incluyeron instituciones formales e informales que garantizaron la participación de los actores

no estatales y su incidencia en la formulación de políticas públicas (Hernández, 2018) citando

a (Arnouts, 2010) y (Kooiman, 2005).

Respecto al segundo fenómeno, exceptuando casos como el recién mencionado, en general se

observó un constante hermetismo en la toma de decisiones sobre el BNB. Tal hermetismo

generó que no existieran formas de intermediación de intereses y por lo tanto una incapacidad

generalizada para incluir dichos intereses en la política pública (Treib, 2011).

Un ejemplo de lo anterior, como se evidenció en las entrevistas realizadas a los actores, es que

la alcaldía realizaba múltiples socializaciones de carácter informativo – en el caso de la

formulación del POT –; pero estas reuniones no tenían un formato que permitiera que las

opiniones de la sociedad (civil, académica, ambiental, entre otras) fueran de carácter

vinculante y no simplemente consultivas.

El hecho mencionado explica, en parte, por qué el POT ha sido rechazado en dos ocasiones –

Gustavo Petro y Enrique Peñalosa -; ya que, mas allá de razones políticas, que también entran

en juego, no hay un consenso social que de un respaldo que garantice el sentir de los diferentes

sectores de la sociedad.

Concluyendo, esta fragilidad institucional ha generado una pluralidad compleja de modos de

gobernanza (Driessen et al, 2002 y Lange et al, 2013) en la que cada actor ha intentado

incorporar sus intereses en los vacíos que deja el Estado. Es decir, los constructores intentan

influir en políticas públicas - gobernanza público-privada -; los actores de la sociedad civil

suman fuerzas para hacer resistencia frente a la alcaldía – gobernanza interactiva y

autogobernanza -; o el Estado, eventualmente solicita algún concepto de la academia y decide

si lo tiene o no en cuenta unilateralmente – gobernanza descentralizada cerrada -. Todo lo

anterior con un factor en común: los actores, desde el más fuerte hasta el menos influyente,

actúan, por lo general, de manera desconectada frente a un problema común (Ostrom, 1990).

30

Asimetría de poder entre actores

Para identificar un escenario de interacción en el que no solo participa el gobierno, sino que

existen otros actores de la sociedad civil (Borgias, 2016), se escogieron cuatro grupos a

entrevistar: (1) Actores del sector público, (2) actores privados, (3) actores de la sociedad civil

y (4) actores del sector académico; encontrando la siguiente disertación. Los grupos

mencionados se entrevistaron en el año 2019, segundo mandato de Enrique Peñalosa.

• Actores de la sociedad civil

Los actores de la sociedad civil han estado presentes en las últimas dos décadas del debate;

sin embargo, bajo el segundo mandato de Enrique Peñalosa - defensor de la urbanización del

BNB -, surgieron nuevas organizaciones y se fortalecieron las existentes. Como resultado, se

identificaron tres hallazgos generales: i) Ha primado una gobernanza jerárquica, ii) estos

actores participan de manera limitada y condicionada bajo una gobernanza descentralizada

cerrada, y iii) para hacer frente a la jerarquía estatal, estos actores desarrollaron una

gobernanza interactiva entre ellos.

Paradójicamente, a pesar de que las organizaciones y fundaciones tienen un alto grado de

interacción con las entidades estatales, y en algunos casos con las grandes constructoras (ver

Ilustración 22), la capacidad para alcanzar consensos fue muy baja (ver Ilustración 23).

Lo anterior evidencia una gobernanza jerárquica, caracterizada por el uso del poder

centralizado en el Estado (Hernández, 2018). Como menciona la directora de ASODESSCO5,

a los actores los invitan a bastantes reuniones, pero no los tienen en cuenta para tomar

decisiones. De igual manera, las organizaciones mencionaron que, durante ese mandato, en

páginas de la alcaldía fueron llamados como organizaciones “antisistema”; lo cual, según

ellos, deslegitima su labor.

El siguiente hallazgo, indica que la Fundación Torca Guaymaral, al estar parcialmente de

acuerdo con la urbanización del BNB, logró incluir algunas observaciones al Proyecto Lagos

de Torca tales como la incorporación de los vallados6 y aportes sobre la conectividad hídrica

y de especies animales. Esto es una muestra de una gobernanza descentralizada cerrada cuyos

5 Asociación de Vecinos de la Zona de Influencia de la Vía Suba 6 Canales de agua hechos por el ser humano

31

espacios de negociación son restrictivos hasta donde el gobierno lo permite (Arnouts, 2010 y

Kooiman, 2005).

Finalmente, se pudo evidenciar que los actores establecieron vínculos y se apoyaron entre sí

para hacer frente a la jerarquía estatal. Tal es el caso de la Fundación Cerros de Bogotá o la

Veeduría Van der Hammen7, las cuales desde sus campos de acción procuraron involucrarse

en la revisión de las decisiones de la alcaldía. Muestra de lo anterior es que respecto a las

organizaciones de la sociedad civil coincide el grado de interacción, afinidad con las posturas

del otro y capacidad para alcanzar consensos (ver Ilustración 22, 23 y 24).

• Actores privados

En el sector privado se categorizaron las grandes y medianas constructoras, además de la

Cámara Colombiana de la Construcción CAMACOL que se incluye en este grupo por ser una

asociación gremial. En este caso se presenta una situación particular toda vez que si los actores

mencionados quieren construir de forma masiva en el BNB tienen que contar con el aval que

da el cambio de uso del suelo, el cual solo puede otorgar el sector público por medio del POT.

Esta situación genera un escenario en el cual los privados dependen del sector público, lo cual

los lleva a velar por sus intereses como gremio de la construcción, la industria y el comercio

(CAMACOL, 2019).

Los hallazgos respecto a este sector tienen que ver con dos temas: primero, la falta de

articulación con los actores de la sociedad civil más allá de encuentros en común en espacios

como foros, audiencias, entre otros; y segundo, el escenario en el que los privados se ven en

avocados a entablar relación con el sector público como legitimador de sus intereses (Osorio,

2015). Este segundo escenario se conoce como un modo de gobernanza público-privada en

el que “los actores privados tienen influencia sobre las políticas públicas y la base de su poder

son los precios, la competencia, los monopolios, los recursos legales, los acuerdos, entre

otros.” (Hernández, 2018).

Un hallazgo particular es que los pequeños y medianos constructores indican que no son

invitados a la toma de decisiones, no cuentan con suficiente acceso a la información, no tienen

7 Veeduría ciudadana para la Protección de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá Thomas

Van Der Hammen

32

interacción con otros actores y por ende tampoco la capacidad para generar consensos (ver

Ilustración 22 y 23).

• Actores del sector público

En el análisis se identificó que el sector público es aquel que ostenta el rol de participación

más influyente. Para esta sección se tuvo en cuenta a la Secretaría de Planeación Distrital; la

Gerencia del Proyecto Lagos de Torca – parte del desarrollo del BNB y que ya cuenta con

aprobación a partir del Decreto 088 de 2017 –; el Concejo de Bogotá – del cual se entrevistó

a concejales a favor y opositores -; y la Contraloría de Bogotá, en su sector ambiental.

En las últimas dos décadas primó una gobernanza jerárquica y cerrada, ya que las

socializaciones, audiencias entre otros espacios de interacción con actores de la academia o la

sociedad civil se dan, pero solo en la medida que el Estado lo permita y hasta el alcance que

el mismo ofrece (Hernández, 2018) citando a (Arnouts, 2010) y (Kooiman, 2005).

Ejemplo de ello es la audiencia que abrió la CAR referente a la solicitud de la alcaldía para la

sustracción de la Reserva Thomas Van der Hammen, en la que se abrieron espacios de

intervención de tres minutos, lo cual fue considerado como insuficiente por las organizaciones

de la sociedad civil; es decir, el Estado formula los espacios de participación y así mismo

regula el alcance de los diversos actores en los mismos.

Llama la atención que en el año 2000 el Ministerio de Ambiente convocó al Panel de Expertos

de la sociedad civil y sector académico; esto fundó las bases del Acuerdo 011 de 20118 lo cual

se constituyó como el mayor ejemplo de gobernanza descentralizada abierta (Hernández,

2018) que ha ocurrido en la historia del BNB.

• Actores del sector académico

Un entrevistado indicó que en ocasiones la institucionalidad acude al sector académico cuando

le conviene que este valide sus posturas y solo en ese sentido lo incluye como la voz de

autoridad científica que representa (Profesor, sector académico, 2019). Así mismo, el resto de

los actores perciben a la academia como un actor con quien en la mayoría de los casos no se

han generado consensos unísonos, sino que se presenta a partir de personas o esfuerzos

8 Por medio del cual la Corporación Autónoma Regional CAR delimitó la Reserva Thomas van der Hammen.

33

individuales. Es decir, la academia ha estado en todo este periodo de tiempo presente

generando conocimiento y posturas en ocasiones junto con otros actores; sin embargo, a pesar

de la importancia de los conocimientos de este actor, se pudo percibir que la academia tuvo

un rol consultivo toda vez que el Estado definió en qué momento se recurría a este sector para

influir en la toma de decisiones y hasta que punto las incluía de manera vinculante.

Independiente de las condiciones en que se ha presentado, la academia sí ha participado de

manera activa frente a la discusión del BNB. El caso más representativo fue el momento en

que el Ministerio de Ambiente reunió al Panel de Expertos el año 2000. En este escenario la

academia tuvo el mismo nivel jerárquico en la toma de decisiones que las entidades estatales,

lo cual constituyó un giro hacia una gobernanza participativa. De igual manera, cuando en

1998 la CAR convocó a Van der Hammen para publicar el estudio sobre la Cuenca Alta del

Río Bogotá, el resultado arrojó el concepto de Estructura Ecológica Principal el cual a futuro

serviría de base para formulación legal.

De igual manera, luego de haber sido rechazado el POT propuesto por la segunda alcaldía de

Enrique Peñalosa, a finales del año 2019 se nombró una Comisión de Empalme entre la

administración saliente y la de Claudia López (El Espectador, 2019). Este caso se aproxima

al concepto de gobernanza interactiva, en el cual “la base del poder de los actores antes de la

fuerza son la legitimidad, el conocimiento y la confianza” (Hernández, 2018).

En general, los escenarios de la historia del BNB, han demostrado que cuando se da un giro

desde gobernanza cerrada y jerárquica hacia uno de gobernanza abierta e interactiva, el rol

de la academia pasa a ser activo en la toma de decisiones y la incidencia de sus aportes tiende

a ser perdurable en el tiempo.

A continuación, se presentan los gráficos de los tres criterios con los que se abordaron a los

actores en las entrevistas semiestructuradas: i) grado de interacción con otros actores, ii)

afinidad con sus posturas y iii) efectividad para lograr consensos con otros actores. Se

reconoce de antemano que hubo una limitación para lograr información por parte de las

instituciones estatales en algunos casos, lo cual en sí mismo es un resultado a evidenciar.

34

Ilustración 22. Grado de interacción con otros actores. Fuente: Elaboración Propia con base en las entrevistas

semi estructuradas.

Ilustración 23. Grado de efectividad en alcanzar consensos con otros actores. Fuente: Elaboración Propia

con base en las entrevistas semi estructuradas.

35

Desarticulación Normativa

Retomando a Ostrom (1990), quien plantea que existen tres jerarquías normativas: las

constitucionales, las de elección colectiva y las reglas operacionales; en el presente análisis

se pudo identificar la coexistencia en constante tensión entre estas tres jerarquías. La

particularidad de dicha coexistencia es que en diversas ocasiones se presentaron escenarios de

conflicto entre las mismas producto de los múltiples intereses y tensiones entre los actores a

lo largo de las últimas dos décadas. Es decir: los actores interpretaron, utilizaron o

transformaron las leyes en función de sus intereses de manera aislada.

En el caso de la jerarquía constitucional, la ley 388 de 19979 y el decreto 3600 de 200710

representan leyes que tienden a ser invariables y ante las cuales se somete el resto. De igual

manera, ocurrió con el decreto 619 de 200011, cuya destinación del suelo es la que ha regido

9 Compila las leyes correspondientes al ordenamiento territorial en Colombia. 10 Correspondiente al ordenamiento del suelo rural en Colombia. 11 Por el cual se adoptó el POT de Bogotá

Ilustración 24. Grado afinidad con las posturas de otros actores. Fuente: Elaboración Propia con base en las

entrevistas semi estructuradas.

36

las decisiones sobre el BNB. Así mismo, ocurrió con las normas de orden internacional, tales

como la ley 357 de 199712 que ofrece una guía de ordenamiento a mayor escala.

A pesar de las jerarquías mencionadas, se evidenciaron casos de elección colectiva, en las

cuales tenía jurisdicción cada alcaldía durante su periodo de mandato – cuatro años –. El caso

que esboza de mejor manera esta situación es la formulación del POZ NORTE13 – aprobado

durante la alcaldía de Samuel Moreno–; el cual se normatizó mediante el Decreto 088 de 2017,

Proyecto Lagos de Torca – aprobado durante la segunda alcaldía de Enrique Peñalosa –. Los

planes mencionados son normas que modificaron el POT vigente; esto es un claro ejemplo de

cómo las denominadas normas por elección colectiva modificaron parcialmente a las normas

constitucionales (Ostrom, 1990). Es decir, las situaciones y los actores de contexto del

momento modificaron o afectaron los escenarios normativos de orden superior; sin embargo,

vale la pena aclarar que no necesariamente esto representó el sentir de los sectores ciudadanos

a manera de consenso, sino que dichas situaciones fueron producto de las decisiones de quien

ostentó el poder de turno.

Expuesto lo anterior, en el BNB se evidenció un ejemplo de desarticulación normativa con

efectos negativos: la propiedad privada no ha estado en función de la protección pública

de los ecosistemas (ver Ilustración 25). Muestra de lo mencionado es que al interior de los

predios privados actualmente existe parte del Humedal Torca Guaymaral, configurando un

conflicto de usos del suelo (ver Ilustración 25). Este conflicto generó un riesgo para el

ecosistema, dejándolo a expensas del buen o mal manejo que el propietario pueda hacer de su

lote en el cumplimiento del decreto 225 de 201714. La anterior situación parece perpetuarse a

otra escala, ya que los Planes Parciales15 (ver Ilustración 25, figura 2) del Proyecto Lagos de

Torca también tiene partes del humedal dentro de su área.

12 Suscribe al país a la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional. 13 Plan de Ordenamiento Zonal del Norte – 2010. Durante la alcaldía de Samuel Moreno. 14 Decreto 225 de 2017. Por el cual se reglamenta el acotamiento de rondas hídricas. 15 Plan Parcial: Es un instrumento de gestión del suelo mediante el cual se desarrollan y complementan las

disposiciones de los planes de ordenamiento. Debe garantizar la distribución de cargas y beneficios propios

del proceso de urbanización.

37

Ilustración 25. Análisis normativo y espacial. Zona Humedal Torca Guaymaral. Elaboración propia, con base en datos de Google Earth y Secretaría de Planeación.

38

De igual manera, lo expuesto abre el debate acerca de la condición pública o privada de los

ecosistemas, ya que bajo el escenario esbozado difícilmente se pueden consolidar las franjas

amortiguadoras de conectividad ecológica expuestas por Bennet (1998).

Sin embargo, la aplicación de las reglas operacionales en determinados casos generó efectos

positivos en el BNB. Tal es el caso de la evolución del mismo Humedal -Torca Guaymaral-,

que desde el año 2002 hasta el 2017 aumentó su área (ver Ilustración 26). Esto se debió a que

organizaciones de la sociedad civil, en este caso la Fundación Torca Guaymaral, han ido

reforestando y ampliando el área hídrica del ecosistema, para lo cual han tenido que establecer

espacios de negociación (Hufty, 2009) con los propietarios de la zona. Esta idea refuerza el

planteamiento de Borgias (2016) quien afirma que en ciertos casos donde el Estado deja algún

vacío, la sociedad civil se encarga de llenarlo.

Articulando los tres fenómenos que afectan a la conectividad territorial desde la gobernanza

se obtiene la siguiente conclusión general: en la medida que se presenta la desarticulación

normativa, este proceso intensifica la fragilidad institucional, ya que la volatilidad de las

normas deja a merced de los cambios de administración o magistrados de turno las decisiones

que afectan al uso del suelo y la protección ambiental. De igual manera ocurre con la

asimetría entre actores, los cuales se ven limitados a cumplir de forma aislada la norma y

esto los excluye de la participación vinculante en la planificación e interacción con su

territorio.

Ilustración 26. Evolución Humedal. Aumento del ecosistema. Fuente: Elaboración propia a partir de

datos de Google Earth.

39

VI. Interacción de Gobernanza y Morfología Urbana. Explicación holística sobre

la falta de conectividad en el BNB.

A lo largo del documento se analizó de manera independiente cada categoría: gobernanza y

morfología urbana, junto con sus respectivas subcategorías. Sin embargo, en este punto de la

investigación resulta pertinente un análisis holístico de sus implicaciones en la falta de

conectividad del BNB. Por lo tanto, se llevó a cabo el diseño de un Diagrama Sistémico de

Relaciones (ver Ilustración 27), que permite entender las relaciones complejas entre

categorías y cómo interactúan entre sí.

El diagrama ofrece: i) los componentes de cada categoría, ii) las relaciones – unidireccionales

y bidireccionales, dependiendo cómo se afecten unas a otras; y iii) los grados de influencia, –

directa o indirecta –, que ejercen sobre las tres subcategorías de conectividad ambiental.

Ilustración 27. Diagrama Sistémico de Relaciones. Gobernanza, Morfología Urbana y Conectividad Ambiental.

Fuente: Elaboración propia.

40

Inicialmente, es importante señalar que el análisis de la relación entre las categorías obedece

a una interpretación cualitativa producto del desarrollo exhaustivo de los hallazgos

evidenciados en cada subcategoría a lo largo del documento. Por lo tanto, el Diagrama

Sistémico de Relaciones entre Categorías se constituye como una herramienta para explicar

las relaciones evidenciadas en el BNB bajo el contexto de espacio y tiempo descritos en esta

investigación. Así mismo, pretende reafirmar la intención de analizar problemáticas del

territorio -en este caso la conectividad ambiental- desde el estudio de variables de naturaleza

compleja - morfología y gobernanza-.

De igual manera, se concluye que la interacción entre categorías no es un hecho lineal. Al

contrario, se trata de una relación compleja entre subcategorías de gobernanza y morfología

urbana que influyeron en mayor o menor medida sobre la conectividad ambiental del BNB.

En algunas ocasiones se observaron relaciones de una dirección, es decir, que una influía

sobre la otra; mientras que en otros casos se trató de relaciones bidireccionales, en los que se

percibieron implicaciones desde ambas subcategorías. De allí el carácter sistémico del

diagrama propuesto.

En este orden de ideas, a continuación, se muestran los resultados que explican cómo la

morfología urbana y la gobernanza incidieron en la conectividad ambiental - respecto a los

fenómenos de fragmentación, aislamiento y reducción de hábitats del BNB - entre el año 2000

y 2019. En el diagrama se puede observar que los procesos de gobernanza son los primeros

de afuera hacia adentro; es decir: la gobernanza tiene diversos efectos físicos en el territorio.

Respecto al fenómeno de fragmentación de hábitat se identificó que la fragilidad

Institucional, incapaz de concertar un modelo de BNB; acompañada de una asimetría de

poder entre actores, cuyos espacios de espacios de negociación no fueron incluyentes

(Hernández, 2018); propició una marcada desarticulación normativa (Ostrom, 1991) en la

que cada actor interpretó la norma en función de sus intereses. Este panorama, en términos de

ocupación, Solá – Morales (1993) generó que el BNB se haya desarrollado bajo un intenso

proceso de parcelación lote a lote; que en la mayoría de los casos fraccionó a partir de rejas

y barreras físicas el flujo de las especies y el paisaje.

41

se tradujo en diversas formas de ocupación física sin algún criterio: urbanizaciones, campos

de golf, industrias, entre otras intervenciones “lote a lote” que fragmentaron la continuidad

ambiental en el paisaje.

La complejidad de las variables expuestas generó que diversos actores actuaran de manera

independiente en lo que cada uno considera su propiedad; fragmentando predialmente los

ecosistemas más allá de las tipologías arquitectónicas descritas por Panerai (1996). El caso

más grave se dio en el Humedal Torca Guaymaral, el cual, desde actuaciones públicas como

la construcción de la autopista norte, hasta intervenciones privadas, como la suburbanización

en la parte occidental terminaron fragmentando la vegetación y los cuerpos de agua que lo

alimentan. Prueba de lo anterior es que, a la fecha, este humedal está dividido en dos partes:

Guaymaral -que pertenece a la localidad de Suba- y Torca – ubicado en la localidad de

Usaquén-.

Con relación al fenómeno de aislamiento, la predominancia de una gobernanza centralizada

(Hernández, 2018) y una gobernanza descentralizada cerrada (Arnouts et al., 2012) propició

una asimetría de poder constante en el periodo de análisis. Tal como se observó en las

entrevistas semiestructuradas, dicha asimetría dificultó la construcción de una idea de BNB

concertada y participativa. Por lo tanto, los procesos de urbanización que surgieron fueron

producto de simples destinaciones del suelo e índices de ocupación y construcción; en vez de

un imaginario o plan maestro en el BNB que contemplara la conectividad ambiental.

Igual que en el fenómeno de fragmentación de hábitat, se produjo una desarticulación

normativa y por ende una ocupación del territorio a partir de crecimientos suburbanos

aislados en los que cada actor actuó de acuerdo con sus propios intereses. Estos últimos

aparecieron de manera simultánea a manera de viveros, urbanizaciones, campos de golf, entre

otras fortificaciones cerradas las cuales, junto con los procesos de urbanizaciones

fragmentarias que lotearon el territorio; intensificaron el aislamiento entre hábitats. El caso

más visible se dio en el Bosque de Las Mercedes, el cual, aunque no se redujo ni se fragmentó,

debido a los viveros que lo rodean quedó “atrapado” e incomunicado de otros ecosistemas.

Finalmente, la investigación permitió establecer que los fenómenos de reducción de hábitat

se deben principalmente a la combinación entre fragilidad institucional y asimetría de poder

entre actores. La fragilidad mencionada, se refiere a que durante las últimas dos décadas cada

42

administración se desarticuló de manera considerable frente a la anterior; lo cual, sumado a

la desarticulación entre actores dejó el BNB a merced de procesos de especulación

inmobiliaria y grandes procesos de urbanización que redujeron los ecosistemas.

Frente a este panorama institucional, la forma de ocupación predominante fue el proceso de

ensanches invasivos como las grandes urbanizaciones (proyectos de vivienda prototipo de

uno o dos pisos) que ocupan extensas zonas con potencial agrícola en baja densidad; o el

crecimiento del tejido urbano (barrios del límite norte de la ciudad); los cuales, debido a su

trazado de vías, loteos o rejas, se comportaron como urbanizaciones fragmentarias. Llama la

atención que, en términos de tipologías arquitectónicas (Panerai, 1996), se observaron

parcelaciones tipo ciudad jardín: casas con grandes patios y arborización que a pesar de su

bajo índice de ocupación del suelo; en conjunto colonizaron el territorio como es el caso del

Barrio San José de Bavaria.

Retomando la discusión inicial del texto, no se ha logrado disolver la dicotomía entre un

discurso preservacionista, en el que sectores ambientalistas buscan resguardar los sistemas

ecológicos del accionar humano; pero tampoco hay ejemplos significativos que refuercen un

discurso conservacionista, cuya pretensión es armonizar el accionar humano con el medio

ambiente (Muñoz, 2018), citando a (Gallop, 2003) y (Maldonado, 2005).

En conclusión, de manera general hubo un factor común: aún no existe un modelo de BNB

concertado y perdurable en el tiempo. Esta situación lleva a considerar la necesidad de realizar

un giro desde la gobernanza jerárquica y cerrada hacia una interactiva y descentralizada que

permita formas de ocupación en función de la conectividad ambiental en las próximas

décadas.

43

VII. Conclusiones

La investigación permitió establecer los factores que han impedido la conectividad ambiental

en el BNB a la luz de las categorías de morfología urbana y gobernanza entre el año 2000 y

2020. Lo anterior, bajo un análisis sistémico y complejo entre categorías conceptuales.

El análisis de la fragmentación de hábitat mostró que, ante un escenario de fragilidad

institucional, acompañado de asimetría de poder entre actores que no ofrezcan espacios de

negociación incluyentes, se generan procesos de desarticulación normativa. En términos de

ocupación en el territorio, esta desarticulación produjo urbanizaciones fragmentarias que

aparecieron de manera desarticulada en el BNB. El panorama expuesto generó la

fragmentación de hábitat, cuyo caso más notorio se evidenció en el Humedal Torca

Guaymaral, que a la fecha está dividido, incluso en diferentes localidades de la ciudad.

Por su parte, el fenómeno de aislamiento se intensificó debido a la predominancia de una

gobernanza centralizada y una gobernanza descentralizada cerrada; lo cual sentó las bases de

la toma de decisiones bajo escenarios de asimetrías de poder. Este panorama generó que cada

actor tomara decisiones de manera aislada de acuerdo con sus propios intereses; lo que se

tradujo en crecimientos suburbanos aislados y fragmentarios. Casos como el Bosque Las

Mercedes quedaron aislados en medio del territorio, dificultando el tránsito de sus especies a

otros ecosistemas.

Finalmente, el fenómeno de reducción de hábitat se gestó bajo asimetrías de poder y

fragilidad institucional. En las últimas décadas no hubo continuidad entre alcaldías, lo cual

dejó expuesto al BNB ante la especulación inmobiliaria y los propietarios de pequeños lotes

privados; en donde estos últimos redujeron las zonas de los ecosistemas que se encontraban

al interior de su propiedad. Aunque el BNB no tiene los mismos altos índices de construcción

que la ciudad, la extensión - así sea en baja densidad - fue igual de invasiva en términos de

ocupación del territorio; tal como ocurrió con el Barrio San José de Bavaria.

En conclusión, la evidencia permite asumir que se deben dar giros desde gobernanzas cerradas

y jerárquicas hacia abiertas e interactivas. El debate sigue abierto; sin embargo, la

investigación invita a abordarlo con un enfoque que ponga en primer lugar la consolidación

de un territorio conectado ambientalmente antes de avanzar en cualquier dirección.

44

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51

Anexos

ANEXO 1. Explicación de la tabulación de datos

El autor de la investigación diseñó un sistema de análisis para cuantificar con valores

numéricos – en este caso porcentuales - los siguientes criterios: i) interacción con otros

actores, ii) afinidad con sus posturas y iii) efectividad en alcanzar consensos con otros actores.

Los actores se caracterizaron en cuatro grupos que reúnen a los sectores más representativos

en la toma de decisiones y/o actuaciones sobre el territorio del BNB la siguiente manera:

- Actores de la Sociedad Civil

- Actores del Sector Público

- Actores del Sector Privado

- Actores del Sector Académico

Al cada entrevistado se le solicitó que calificara de 1 a 5 para cada criterio. Por ejemplo: “De

uno a cinco ¿Cómo calificaría la interacción con la Fundación Torca Guaymaral”; “De uno a

cinco ¿Qué afinidad tiene con las posturas de la Fundación Torca Guaymaral”; “De uno a

cinco ¿Qué efectividad ha tenido para alcanzar consensos con la Fundación Torca

Guaymaral” y del mismo modo con el resto de los actores.

Lo anterior, arrojó la siguiente tabla para cada actor. Se toma como ejemplo los resultados de

la entrevista realizada al Concejo Territorial de Planeación Distrital – CTPD -.

Tabla 1. Resultados Concejo Territorial de Planeación Distrital. Fuente: Elaborado por el autor.

Daniel Rocca - Representante Ambiental del Concejo Territorial de Planeación Distrital

Interacción

con los actores

Afinidad con

sus posturas

Efectividad en

alcanzar

consensos

Actores - Organizaciones de la Sociedad

Civil

1 Fundación Torca Guaymaral 5 5 5

2 Humedales Bogotá 5 5 5

3

Veeduría Ciudadana para la Protección

de los Cerros Orientales de Bogotá

(María Mercedes Maldonado)

5 5 5

52

Daniel Rocca - Representante Ambiental del Concejo Territorial de Planeación Distrital

Interacción

con los actores

Afinidad con

sus posturas

Efectividad en

alcanzar

consensos

Actores - Organizaciones de la Sociedad

Civil

4

Veeduría Ciudadana para la Protección

de la Reserva Forestal Regional

Productora del Norte de Bogotá Thomas

Van Der Hammen (Sabina Rodríguez

Van der Hammen)

5 5 5

5 Diana Weissner Arquitectos 0 0 0

6 Fundación Cerros de Bogotá 5 5 5

7

ASSODESCO - Asociación para el

Desarrollo Integral de la Zona de

Influencia de la Vía Suba - Cota

0 0 0

8 Juntas de Acción Comunal - JAC 5 5 5

TOTAL 30 30 30

PROMEDIO 3,75 3,75 3,75

PORCENTAJE 75 75 75

Actores del Sector Público

9 Proyecto Lagos de Torca 3 3 2

10 Planeación Distrital 5 3,5 2

11 Secretaría de Ambiente 3 3 2,3

12 IDU 4 2 2

13 Instituto Humboldt 5 5 5

14 Jardín Botánico 5 5 3

15 Corporación Autónoma Regional (CAR) 3,4 4 3

16 Concejo de Bogotá 4 3 2

17 Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible - MADS 1,2 2 2

TOTAL 33,6 30,5 23,3

PROMEDIO 3,73 3,39 2,59

PORCENTAJE 74,67 67,78 51,78

Actores del Sector Privado

18

Constructora Amarilo

Constructora Prodesa

Constructora Hayuelos

Constructora Urbansa

Constructora Andalucía

Constructora Colpatria

Constructora Neos Group

Constructora Mazuera

Marval

53

Daniel Rocca - Representante Ambiental del Concejo Territorial de Planeación Distrital

Interacción

con los actores

Afinidad con

sus posturas

Efectividad en

alcanzar

consensos

Actores - Organizaciones de la Sociedad

Civil

General de las constructoras 0 0 0

19 CAMACOL 5 4 4

TOTAL 5 4 4

PROMEDIO 2,5 2 2

PORCENTAJE 50 40 40

Actores del Sector Académico

20 Instituto de Estudios Urbanos -

Universidad Nacional de Colombia

21 CIDER - Universidad de los Andes

22 Universidad del Rosario

23 Universidad de La Salle

24 Universidad Sergio Arboleda

25 Universidad del Bosque

26 Colegios

27 Universidad de Ciencias Aplicadas y

Ambientales - UDCA

28 Academia en General 3 3

TOTAL 3 3

PROMEDIO 3 3

PORCENTAJE 60 60

SUMATORIA TOTAL 71,6 67,5 57,3 PORCENTAJE TOTAL 71,6 67,5 60,32

No conoce: El entrevistado no identifica o reconoce el actor.

No relación: El entrevistado no encuentra que el actor se relacione con la toma de decisiones

del humedal. No sabe: El entrevistado no tiene claro un criterio para dar una calificación

Los resultados en color rojo se calcularon de la siguiente manera:

- Total: Sumando todas las puntuaciones ofrecidas por el entrevistado.

- Promedio: Total sobre el número de actores calificados por el entrevistado:

Total / Actores calificados por el entrevistado

- Porcentaje: Regla de tres de la siguiente manera.

54

(Total * 100)

-------------------------------------------------

Sumatoria de mayor puntaje posible

- Sumatoria de mayor puntaje posible: Se obtiene de multiplicar el número de actores

calificados por (*) 5 que es la calificación máxima que cada actor podía obtener.

Al final se hace la sumatoria total y el porcentaje total para los tres ítems mencionados:

“interacción con actores”, “afinidad con sus posturas” y “efectividad para lograr consensos y

resultados”.

Posteriormente, los resultados obtenidos en la tabla descrita se diagramaron en los gráficos

de i) Interacción, ii) Afinidad y iii) Efectividad

55

ANEXO 2. ENTREVISTA SEMIESTRUCTURADA TIPO.

56

57

58

59

Las entrevistas semiestructuradas se realizaron entre el año 2019 y 2020 con el apoyo de la

asistente de investigación Diana Carolina Torres Mican.