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Lointolerableenelpuntodemira:unnuevoconveniointernacionalparaeliminarlaspeoresformasdetrabajoinfantil
El fortalecimiento dela legislación internacionalcontra el trabajo infantil:examen de los instrumentos
propuestos de la OIT
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El espectro de miles de niños y niñas trabajando en las minas,
siendo vendidos para la prostitución, forzados a trabajar en
el servicio doméstico y en las plantaciones, expuestos a
sustancias y condiciones de trabajo peligrosas, y explotados por
su trabajo ha llevado el problema del trabajo infantil al primer
plano de la escena internacional.
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Fortalecimiento de la legislacióninternacional contra el trabajo
infantil: examen de losinstrumentos propuestos por la OIT
Michèle Jankanish
Funcionaria Jurídica Principal
Departamento de Condiciones
y Medio Ambiente de Trabajo
Oficina Internacional del Trabajo
Los últimos dos años se han caracterizado por
una acción importante contra el trabajo infantil
tanto dentro como fuera de la OIT. En 1997,
se produjo una ola de interés internacional sin
precedentes por este fenómeno, con la
celebración de diversas reuniones
internacionales de alto nivel, singularmente las
de Amsterdam y Oslo. La Marcha Mundial
contra el Trabajo Infantil, impulsada por
organizaciones no gubernamentales, sindicatos
y grupos de derechos humanos, fue un claro
exponente del creciente movimiento y
compromiso mundial contra el trabajo infantil.
Esta Marcha, que contó con la participación de
millones de personas en más de 100 países, fue
uno de los actos mundiales más significativos
celebrados contra el trabajo infantil en los
últimos años. Supuso una experiencia histórica
e inolvidable para la Conferencia Internacional
del Trabajo y para la OIT.
La labor normativa de la OIT en materia de
trabajo infantil también progresó en 1998. Los
Estados Miembros de la OIT mostraron una
determinación renovada en la lucha contra el
trabajo infantil haciendo que la prohibición y
eliminación de las peores formas del trabajo
infantil fueran el punto central de nuevas
normas. En la reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo de junio de 1998 se
hicieron unos adelantos sustanciales hacia la
adopción de un nuevo convenio y una nueva
recomendación sobre las peores formas del
trabajo infantil tras concluir su primera
discusión y adoptarse el texto de un proyecto de
convenio y de recomendación. En junio de
1999, la Conferencia examinará estos
instrumentos por segunda vez y votará su
adopción final1.
En el presente artículo se hace un repaso del
texto de los proyectos de convenio y de
recomendación, se examinan las principales
decisiones tomadas durante la primera discusión
de la Conferencia y se destacan las cuestiones
más importantes que probablemente estarán en
el centro del debate en junio de 1999. Se basa
en un informe preparado para su examen por la
Conferencia Internacional del Trabajo2 que
resume los comentarios de los gobiernos y de
las organizaciones de empleadores y de
trabajadores sobre los textos de los
instrumentos propuestos y sobre diversas
cuestiones conexas3.
3
1 El examen se realizará en el seno de una Comisión sobre el Trabajo Infantil establecida por la Conferencia.
Habrá una discusión general por parte de los delegados sobre las nuevas normas propuestas, seguida de un
examen de los artículos del proyecto de convenio y de los párrafos del proyecto de recomendación, a partir
de las enmiendas que puedan presentar los delegados. La Comisión presentará sus recomendaciones sobre
los proyectos de instrumento al pleno de la Conferencia. Por último, la Conferencia votará en reunión
plenaria la adopción final de los proyectos de convenio y de recomendación, que para ser adoptados deben
recibir los dos tercios de los votos de los delegados presentes.
2 OIT: Trabajo infantil, Informe IV(2A), Conferencia Internacional del Trabajo, 87.ª reunión, Ginebra, 1999.
3 OIT: Trabajo infantil, Informe IV(1), Conferencia Internacional del Trabajo, 87.ª reunión, Ginebra, 1999.
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NECESIDAD DE NUEVASNORMAS
El convenio de la OIT sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138)
es la norma internacional fundamental sobre el trabajo infantil.
El número de ratificaciones ha ido en aumento durante los dos
últimos años. Actualmente, 72 Estados han ratificado el
convenio4. El objetivo final del Convenio núm. 138 es la
erradicación absoluta del trabajo infantil. Sin embargo, se
reconoce ampliamente que esto llevará tiempo. Existe un
creciente consenso internacional sobre la necesidad de
intervenir inmediatamente para erradicar las «formas más
intolerables de trabajo infantil», a saber, el empleo de los
niños en modalidades de trabajo servil y similares a la
esclavitud, las condiciones de trabajo peligrosas, la
explotación laboral de niños de corta edad y la explotación
sexual comercial de menores de edad. Estos niños no
pueden esperar que se resuelvan los problemas del
desarrollo, a largo plazo, para liberarse de esas situaciones
intolerables. Este hecho ha urgido el desarrollo de nuevas
normas sobre las peores formas del trabajo infantil,
que constituyen la prioridad de la acción nacional e
internacional.
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4 Hasta el 31 de marzo de 1999.
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Las nuevas normas:
n definirán las áreas prioritarias de acción;
n reunirán todas las formas extremas de trabajo
infantil en un convenio;
n garantizarán la adopción de acciones
inmediatas, independientemente del nivel de
desarrollo del país;
n asegurarán la protección especial de los niños
y niñas más pequeños; e
n instarán a la cooperación y la acción mundiales.
La movilización con respecto a las nuevas normas
también aportará un impulso continuado para la
acción. El hecho de centrarse en las peores formas
del trabajo infantil tiene la ventaja adicional de que
las políticas formuladas para llegar a los niños más
necesitados probablemente beneficiarán a otros
niños trabajadores y de que la atención dirigida
hacia los ejemplos socialmente más aborrecibles
puede ayudar a mantener el compromiso y el
consenso social necesarios. Al mismo tiempo, el
Convenio núm. 138 sigue siendo la base de la
acción nacional e internacional orientada a eliminar
totalmente el trabajo infantil. La Recomendación
núm. 146, que acompaña este convenio, también
proporciona una orientación general para la
eliminación del trabajo infantil y para el desarrollo
de políticas nacionales que satisfagan las necesidades
de los niños y de su familia.
La primera discusión de la Conferencia reflejó un
apoyo casi unánime a las nuevas normas de la OIT.
Los comentarios subsiguientes también refuerzan el
apoyo absoluto por parte de los gobiernos y de las
organizaciones de empleadores y de trabajadores a
las nuevas normas de la OIT centradas
específicamente en las peores formas de trabajo
infantil. Las respuestas indican que los textos
actuales de los proyectos de convenio y de
recomendación5 son un buen punto de partida para
la discusión durante la reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo de junio de 1999. No
obstante, se han propuesto algunas enmiendas en
algunos puntos y hay una divergencia de opinión en
algunas cuestiones claves.
5
5 OIT: Trabajo infantil, Informe IV(2B), Conferencia Internacional del Trabajo, 87.ª reunión, Ginebra, 1999.
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Texto de los proyectos deconvenio y de recomendación
Los proyectos de convenio y de recomendación
se aplican a todos los niños menores de 18 años
de edad de conformidad con, la edad general
estipulada en el Convenio de las Naciones
Unidas sobre los Derechos del Niño y con la
edad mínima, para el trabajo peligroso,
establecida en el Convenio núm. 138.
Las obligaciones básicas de los Estados que los
ratifiquen son adoptar medidas para prohibir y eliminar
inmediatamente las peores formas de trabajo infantil.
La expresión «peores formas de trabajo infantil»
comprende:
n todas las formas de esclavitud y las prácticas
análogas a la esclavitud, tales como la venta y el
tráfico de niños, el trabajo forzoso u
obligatorio, la servidumbre por
deudas y la condición de siervo;
n la utilización, el reclutamiento
o la oferta de niños para la
prostitución, la producción de
pornografía o actuaciones
pornográficas;
n la utilización, el reclutamiento
o la oferta de niños para la
realización de actividades
ilícitas, en particular la
producción y el tráfico de
estupefacientes;
n cualquier otro tipo de trabajo que,
por su naturaleza o por las
condiciones en que se lleve a cabo,
pueda suponer una amenaza para
la salud, la seguridad o la
moralidad de los niños.
Los países formularán y ejecutarán
programas de acción para eliminar las
peores formas de trabajo infantil.
Además, deberán tomarse todas las
medidas necesarias para asegurar la
aplicación y el cumplimiento efectivos
de las disposiciones del convenio,
incluido el establecimiento de los
mecanismos apropiados para
vigilar su ejecución, la disposición y aplicación de
sanciones penales o, si se considera apropiado, de
otras sanciones. Entre otras importantes medidas que
deben adoptar los Estados, que ratifiquen el
convenio, figuran las que eviten la incorporación o el
retorno de los niños a las peores formas de trabajo
infantil, las que los liberen de estas formas de trabajos,
y las que les presten la asistencia necesaria para su
rehabilitación y reinserción social. Algunos grupos de
niños necesitan una protección especial; así, deberá
prestarse una atención particular a la situación de las
niñas y de otros niños en riesgo especial. Por último,
el proyecto de convenio fomenta la cooperación y
asistencia internacionales instando a los Estados
Miembros a que tomen las medidas apropiadas para
prestarse ayuda recíprocamente en la puesta en
práctica de las disposiciones del convenio.
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7
Proyecto deconvenio
Los Estados que lo ratifiquen deben:
n aplicar el Convenio a los menores de 18 años;
n adoptar medidas para prohibir y eliminar
inmediatamente las peores formas de trabajo
infantil;
n establecer mecanismos de vigilancia;
n adoptar programas de acción;
n asegurar el cumplimiento efectivo, incluidas las
sanciones penales y de otra índole;
n tomar medidas para la prevención, la retirada,
la rehabilitación y la reinserción social;
n tener en cuenta la situación particular de las
niñas, y
n adoptar medidas para ayudarse recíprocamente
a través de la cooperación o asistencia
internacional.
Proyecto derecomendación
La recomendación propone que:
n se elaboren y ejecuten programas nacionales de
acción cuyos objetivos sean:
• identificar y denunciar las peores formas de
trabajo infantil;
• prevenir, retirar, rehabilitar y reintegrar
socialmente;
• prestar una atención especial:
− a los niños más pequeños;
− al trabajo oculto, en que las niñas quedan
particularmente expuestas a riesgos;
− a los niños particularmente vulnerables o
con necesidades específicas;
• descubrir y entrar en contacto con las
comunidades donde los niños están
particularmente expuestos a riesgos;
• aumentar la sensibilización y movilizar a la sociedad;
n se determinen los tipos de trabajo que son peligrosos;
n se recopilen datos;
n se establezcan mecanismos de vigilancia para
garantizar la aplicación efectiva;
n se señalen algunas de las peores formas de
trabajo infantil como delitos;
n se establezcan medidas para el cumplimiento
efectivo.
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Relación entre el proyecto deconvenio y el convenio
sobre la edad mínima, 1973(núm. 138)
El proyecto de convenio tiene por objeto conseguir la
prohibición y eliminación de las peores formas de
trabajo infantil. Para ello, se centra en una parte del
trabajo infantil abordada principalmente por el
Convenio núm. 138, pero también por el Convenio
de la OIT sobre el Trabajo Forzoso, 1930 (núm. 29),
por otros instrumentos internacionales destinados a la
abolición de la esclavitud y otras prácticas análogas y
por el Convenio de las Naciones Unidas sobre los
Derechos del Niño. Selecciona «las peores formas»
como una prioridad para la acción inmediata y
concreta. En su redacción actual, el proyecto de
convenio es más específico y va más lejos que el
Convenio núm. 138 en algunos aspectos.
Por ejemplo, es más específico por lo que se
refiere a los tipos de trabajo infantil prohibidos a
los menores de 18 años, enumerando
explícitamente la esclavitud y las prácticas análogas
y la utilización, reclutamiento y oferta de
niños1para la prostitución, la pornografía y
actividades ilícitas como formas extremas de
trabajo infantil.
El proyecto de convenio insta, al igual que el
Convenio núm. 138, a que los siguientes tipos de
trabajo se prohíban para los menores de 18 años:
el trabajo que, por su naturaleza o por las
circunstancias en que se realice, pueda suponer
una amenaza para la salud, la seguridad o la
moralidad de los niños. No obstante, a diferencia
del Convenio núm. 138, el proyecto de convenio
no incluye excepciones para algunos sectores de la
actividad económica. Así, las peores formas de
trabajo infantil se deben prohibir y eliminar en
todos los sectores de la actividad, lo cual es
coherente con la finalidad de abarcar los tipos de
trabajo que son intolerables en todos los países,
independientemente del nivel de desarrollo6.
En virtud del Convenio núm. 138, un Estado
Miembro cuya economía y servicios administrativos
están insuficientemente desarrollados puede,
después de consultar con las organizaciones de
empleadores y de trabajadores interesadas, limitar
inicialmente el ámbito de aplicación del convenio.
Incluso el trabajo peligroso que requiere una edad
8
J.M
ailla
rd
6 Hasta ahora, ningún país ha invocado la disposición de flexibilidad que se contempla en el Convenio núm.
138, de modo que la tendencia de los países ratificantes es aceptar el ámbito de aplicación de dicho
Convenio.
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mínima de 18 años puede ser excluido en las
ramas de actividad que no están
obligatoriamente contempladas por el convenio,
como las empresas agrícolas familiares o de
pequeñas dimensiones. Sin embargo, el
requisito de una edad mínima superior para el
trabajo peligroso deberá ser aplicable, como
mínimo, en los sectores siguientes: minería y
canteras; manufactura; construcción;
electricidad, gas y agua; servicios de
saneamiento; transporte, almacenamiento y
comunicación; y plantaciones y otro tipo de
faenas agrícolas comerciales.
Tal como se señaló antes, el Convenio núm. 138
estipula que la edad mínima de admisión a un trabajo
que por su naturaleza o las condiciones en que se
realice pueda resultar peligroso para la salud, la
seguridad o la moralidad de los menores no deberá
ser inferior a los 18 años. Los tipos de trabajo a que
se refiere esta disposición serán determinados por la
legislación nacional o por la autoridad competente,
previa consulta con las organizaciones de
empleadores y de trabajadores interesadas. El
proyecto de convenio se ha redactado en armonía
con esta disposición, a fin de no establecer normas
inferiores por lo que se refiere a las peores formas de
trabajo infantil y a fin de admitir un cierto grado de
flexibilidad en su aplicación a nivel nacional, de
manera que se tomen en consideración las
circunstancias de cada país que pueden determinar
que el trabajo sea más o menos peligroso.
El Convenio núm. 138 dispone que, no obstante
haberse fijado una edad mínima no inferior a 18 años
para ocuparse en un trabajo que pueda resultar
peligroso para la salud, la seguridad y la moralidad de
los jóvenes, se podrá autorizar el empleo o el trabajo a
partir de la edad de 16 años «siempre que queden
plenamente garantizadas la salud, la seguridad y la
moralidad de los adolescentes, y que éstos hayan
recibido instrucción o formación profesional adecuada
y específica en la rama de actividad correspondiente».
Como resultado de una propuesta formulada en las
respuestas al cuestionario de la OIT en el sentido de
que el nuevo Convenio debería centrarse en las formas
de trabajo intolerables, no se incluyó una disposición
similar en las conclusiones propuestas sometidas a
examen en la reunión de la Conferencia Internacional
del Trabajo de 1998. Si podía hacerse que el trabajo en
cuestión fuera seguro, ya no era por tanto una forma
de trabajo tan extrema para ser intolerable y por
consiguiente no necesitaba incluirse bajo el epígrafe de
prohibición absoluta en el Convenio.
El proyecto de convenio difiere también del
Convenio núm. 138 en cuanto a que insta a
eliminar inmediatamente las peores formas de
trabajo infantil a través de disposiciones
explícitas orientadas a la intervención práctica,
como las que piden la elaboración y ejecución
de programas de acción; la adopción de
medidas de prevención, de retirada de los niños
de las peores formas de trabajo infantil, y de
rehabilitación y reinserción social; y las que
urgen tomar medidas para la cooperación y
asistencia internacionales en la eliminación de
las peores formas de trabajo infantil.
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El proyecto de convenio comparado con el
Proyecto de convenio
n El proyecto de convenio se aplica a todas las personas menores de 18 años;ningún menor de 18 años tiene que estar en una de las peores formas detrabajo infantil.
n Define las peores formas de trabajo infantil:
n a) todas las formas de esclavitud o prácticas análogas a la esclavitud, talescomo la venta y el tráfico de niños, el trabajo forzoso u obligatorio, laservidumbre por deudas y la condición de siervo;
n (b) la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la prostitución, laproducción de pornografía o actuaciones pornográficas;
n (c) la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la realización de actividadesilícitas, en particular la producción y el tráfico de estupefacientes y de sustanciassicotrópicas, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes;
n (d) cualquier otro tipo de trabajo o actividad que, por su naturaleza o por lascondiciones en que se lleva a cabo, pueda suponer una amenaza para lasalud, la seguridad o la moralidad de los niños.
n Los tipos de trabajo que corresponden al apartado d) que se menciona más arribadeberán ser determinados por la legislación nacional o por la autoridad competente,previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas.
n No hay una disposición específica que autorice un cierto tipo de trabajo apartir de los 16 años de edad.
n Se aplica a las peores formas de trabajo infantil en todos los sectores.
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Convenio núm. 138
Convenio núm. 138
n La edad mínima de admisión a los trabajos peligrosos no deberá ser inferior a 18 años;«todo tipo de empleo o trabajo que por su naturaleza o las condiciones en que se realicepueda resultar peligroso para la salud, la seguridad o la moralidad de los menores».
n No se especifican. Se contemplan en el Convenio núm. 29.
n No se especifican. Se tratan como formas de trabajo forzoso por laComisión de Expertos* bajo el Convenio núm. 29.
n No se especifican.
n «Todo tipo de empleo o trabajo que por su naturaleza o las condiciones enque se realice pueda resultar peligroso para la salud, la seguridad o lamoralidad de los menores».
n La legislación o las disposiciones reglamentarias nacionales o la autoridadcompetente deben determinar el tipo de empleo o de trabajo, previa consultacon las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas.
n Ciertos tipos de empleo o de trabajo pueden ser autorizados a partir de los15 años, así como a partir de los 16 años, en vez de los 18, a condición deque haya consultas previas y que existan la protección y la formaciónpertinentes.
n Los países en desarrollo pueden limitar inicialmente el ámbito de aplicación,a excepción de los sectores expresamente designados.
* La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones es un órgano de expertos
independientes encargados del examen técnico de los informes presentados por los gobiernos a la OIT, así
como de otra información de interés relacionada con la aplicación de las normas de la OIT.
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Principales decisiones de laconferencia y cuestiones
pendientes
Las principales decisiones adoptadas por la
Conferencia Internacional del Trabajo durante su
primera discusión en junio de 19987 y las
cuestiones pendientes para junio de 1999 se
resumen infra. Las principales cuestiones
pendientes se relacionan primordialmente con el
imperativo de la eliminación «inmediata» de las
peores formas de trabajo infantil; con la
definición de las peores formas de trabajo infantil
(determinación de trabajo peligroso, negación del
acceso a la educación como una forma extrema
de trabajo infantil e inclusión explícita de niños
en los conflictos armados o las actividades
militares); y con el papel de las ONG y de otros
grupos interesados en el Convenio.
Terminología
Los textos examinados por la Conferencia en
19988 hacen referencia a las formas «extremas»
de trabajo infantil. Los miembros trabajadores
propusieron sustituir el término «extremas» por
«peores», que consideraron que sería más
comprensible para el público general e inculcaba
la idea de que algunas formas de trabajo infantil
eran peores que otras. Otros delegados se
mostraron preocupados porque el término
«peores» era demasiado vago y que una referencia
a las formas de trabajo «extremas»
proporcionaría una base más adecuada a partir de
la cual emitir juicios y garantizaría que se
incluyeran todos los tipos de trabajo de
naturaleza extrema. La Conferencia decidió
aceptar la expresión «las peores formas de trabajo
infantil» a condición de que su significado y
contexto se basaran en la definición dada en el
texto del Convenio.
Forma de losinstrumentos
La Conferencia decidió que debería adoptarse un
convenio acompañado por una recomendación que
complementarían los instrumentos fundamentales
de la OIT en materia de trabajo infantil, a saber, el
Convenio y la Recomendación sobre la edad
mínima, 1973. Muchas intervenciones insistieron en
la necesidad de contar con un convenio breve y
conciso que contuviese principios básicos que
pudieran ser ratificados y aplicados efectivamente
tanto en los países en desarrollo como en los
desarrollados. Teniendo en cuenta la gravedad del
problema, hubo una clara preferencia por un
convenio vinculante y una recomendación
complementaria que podría facilitar la aplicación del
convenio y proporcionar una orientación más
pormenorizada sobre la acción práctica. Era de
prever asimismo que la recomendación fuera un
instrumento útil para todos los países, se ratificase o
no el convenio. De ningún modo se debilitaría el
Convenio núm. 138, ya que el foco de atención del
nuevo convenio estaría claramente delimitado.
Eliminación inmediata delas peores formas detrabajo infantil
El proyecto de convenio estipula que los Estados que
lo ratifiquen están obligados a adoptar medidas para
garantizar la prohibición y la eliminación inmediatade las peores formas de trabajo infantil. En la reunión
de 1998 de la Conferencia se añadió incluso una
explicación en el Preámbulo para destacar la
necesidad de una acción inmediata e integral que
garantice la prohibición y la eliminación efectiva de
las peores formas de trabajo infantil y se incluyó una
disposición en el proyecto de Convenio instando a
12
7 Véanse OIT: Actas provisionales, Conferencia Internacional del Trabajo, 86.ª reunión, Ginebra, 1998; y M.
Jankanish: «Lo Intolerable en el Punto de Mira Hacia la Adopción de Nuevas Normas Internacionales del
Trabajo Sobre las Formas Extremas de Trabajo Infantil» en Abolición de las Formas Extremas de Trabajo Infantil
(Ginebra, OIT, 1998) para el examen de los textos de las normas y cuestiones propuestas en la reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 1998.
8 OIT: Trabajo infantil, Informe VI(2), Conferencia Internacional del Trabajo, 86.ª reunión, Ginebra, 1998.
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que las medidas de prevención, retirada,
rehabilitación y reinserción social se hagan
efectivas y tengan un plazo determinado.
La eliminación efectiva exigiría posiblemente laadopción de medidas inmediatas y de plazodeterminado, y en este punto parece haber unconsenso respecto a la opinión de que deberíaestablecerse la obligación de adoptar una accióninmediata para la eliminación efectiva de las peoresformas de trabajo infantil. No obstante, lasorganizaciones de trabajadores han señalado supreferencia por mantener una referencia a laeliminación «inmediata», dando por sentado quetienen cabida tanto las medidas inmediatas como lasde largo plazo, siempre y cuando esas últimasmedidas tengan un plazo determinado y se apliquenlo más pronto posible. Muchos gobiernos hanapoyado este punto de vista, mientras que otros ven
difícil conciliar la eliminación inmediata con ladisposición del proyecto de convenio que hacereferencia a las medidas de plazo determinado.
En cualquier caso, el carácter inmediato de la
acción es un aspecto distintivo de los nuevos
instrumentos y es por tanto una clara muestra de
su intención. Ante la evidencia de que hay niños
que se encuentran en situaciones intolerables, la
voluntad es liberarlos sin demora de tales
situaciones y prestarles asistencia inmediata o de
emergencia. Es de esperar que la Conferencia
clarifique más el uso de los términos «inmediatas» y
«de plazo determinado» con referencia a los tipos
de acción que hay que tomar.
El recuadro que sigue ilustra los tipos de
medidas que podrían tomarse de conformidad
con el texto del proyecto de convenio.
13
Artículo 1:
Artículo 7 2):,
Prevención
Retirada
Rehabilitación y reinserciónsocial
Evitar que los niños regresen ala mina al día siguienteEvitar que los niños se dediquena otros trabajos peligrosos
Retirar al niño de un prostíbulo ouna minaInstalar al niño en un refugio deemergenciaPrestar asistencia financiera deurgencia
Facilitar atención sanitaria deurgenciaAsesoramientoReincorporación del niño a laescuela/presencia de unmonitor/otras medidas educativasinmediatasEncontrar familias
n
n
n
n
n
n
n
n
n
Prevención
Retirada
Rehabilitación y reinserciónsocial
EducaciónEliminación de la pobrezaSensibilizaciónEncuestas
Retirar a todos los niños de lafabricación de fuegosartificiales
AsesoramientoFormación profesionalEducación oficial o no oficialTrabajo con familias ycomunidades
n Programa de rehabilitaciónfísica
n
n
n
n
n
n
n
n
n
Medidas que han degarantizarse:
PROHIBICIÓN ELIMINACIÓNINMEDIATA
Medidas inmediatas Medidas de plazodeterminado
Medidas efectivas y de plazodeterminado
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Definición de las peoresformas de trabajoinfantil
La Conferencia adoptó diversas decisiones
básicas con respecto a la definición de las
peores formas de trabajo infantil. La expresión
«peores formas de trabajo infantil» se definió
para incluir a todas las formas de esclavitud
infantil, la utilización de niños para la
prostitución, la pornografía y actividades
ilegales, y el trabajo peligroso, es decir, el
trabajo que puede suponer una amenaza para la
salud, la seguridad y la moralidad de los niños.
La referencia a las actividades «ilegales» se ha
modificado por «ilícitas», en consonancia con la
redacción de los tratados sobre drogas de las
Naciones Unidas9 y del Convenio sobre los
Derechos del Niño, que hacen referencia a la
prevención de la «utilización de niños para la
producción y el tráfico ilícitos» de drogas.
Determinación de los trabajospeligrosos
El proyecto de Convenio enumera como una de
las peores formas de trabajo infantil «el trabajo
que por su naturaleza o por las condiciones en
que se lleva a cabo pueda suponer una amenaza
para la salud, la seguridad y la moralidad de los
niños». Para determinar cuáles son los trabajos
que pueden suponer una amenaza para la salud,
la seguridad o la moralidad de los niños hay que
celebrar consultas a nivel nacional con las
organizaciones de empleadores y de
trabajadores. El proyecto de recomendación
proporciona la orientación ulterior para
determinar cuáles son los trabajos que pueden
suponer una amenaza para la salud, la seguridad
y la moralidad de los niños.
14
El proyecto de recomendación propone
que al determinarse los tipos de trabajos
que pueden constituir una amenaza para la
salud, la seguridad y la moralidad de los
niños se preste una atención particular a los
siguientes:
n los trabajos en que el niño queda
expuesto a abusos de orden físico,
emocional o sexual;
9 La Convención Unica de 1961 sobre Estupefacientes; la Convención sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971;
el Protocolo de 1972 de Modificación de la Convención Unica de 1961 sobre Estupefacientes; y la
Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícitio de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas
(1988).
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15
n los trabajos que se realizan bajo tierra, bajo el agua,
en alturas peligrosas o en medios confinados;
n los trabajos que se realizan con maquinaria, equipos y
herramientas peligrosos, o que conllevan la manipulación
o el transporte manuales de cargas pesadas;
n los trabajos realizados en un medio insalubre en el
que los niños están expuestos, por ejemplo, a
sustancias, agentes o procesos peligrosos, o bien a
temperaturas o niveles de ruido o de vibraciones
que sean perjudiciales para la salud, y
n los trabajos que implican condiciones especialmente
difíciles, como, por ejemplo, los horarios
prolongados, nocturnos o que impidan el regreso
diario de los niños al hogar.
F.M
ole
res
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En la reunión de la Conferencia de 1998 se
rechazaron los esfuerzos por mencionar clases
específicas de trabajo y por incluir en el
convenio los criterios enumerados en el
proyecto de recomendación. Sin embargo, los
comentarios de las organizaciones de
trabajadores y de algunos gobiernos ponen de
manifiesto que esta cuestión probablemente se
volverá a discutir. En esos comentarios se
apunta que el convenio debería definir criterios
específicos para determinar los trabajos
peligrosos con objeto de reducir la flexibilidad a
nivel nacional. Algunos gobiernos apoyan esta
posición para aportar mayor claridad a nivel
internacional con respecto a lo que se considera
que es un trabajo peligroso para el niño. Por
tanto, desean que se vuelva a considerar la
inclusión en el convenio de los criterios
establecidos en el proyecto de recomendación,
o bien una versión modifica de esos criterios,
para determinar cuáles son los trabajos que el
proyecto de convenio contempla como una
posible amenaza para la salud, la seguridad y la
moralidad de los niños.
En cualquier caso, la idea es que los Estados
Miembros que ratifiquen el convenio se
comprometerán en un proceso de identificar cuáles
son las peores formas de trabajo infantil en sus
países y que serán objeto de la acción prioritaria. Si
la lista es demasiado específica puede imponer
limitaciones y quedar rápidamente desfasada o no
tener suficientemente en cuenta los distintos niveles
de tecnología y prácticas de seguridad en diversos
países. Se ha propuesto que con los criterios
jurídicos apropiados, en la práctica la decisión sería
aquella con la que podrían estar de acuerdo los
expertos pertinentes.10
Otra cuestión es que algunos países desearían
mayor flexibilidad en la determinación. Debido al
amplio alcance del convenio (no se excluye a
ningún sector) y a la edad de aplicación (todas las
personas menores de 18 años), algunos quieren
asegurar que la disposición afecte solamente a las
que son realmente las <peores> formas de trabajo
infantil y no están convencidos de que la redacción
actual les dé la flexibilidad necesaria. También se
plantea la cuestión de si todos los trabajos
peligrosos contemplados por el Convenio núm. 138
deberían estar cubiertos por el nuevo convenio, o
bien de si otra redacción estaría más en consonancia
con la forma como ven algunos el limitado alcance
del nuevo convenio.11 Entre las opciones
propuestas por algunos gobiernos figuran redactar
de forma distinta al Convenio núm. 138 el texto que
hace referencia al trabajo peligroso para darle al
nuevo convenio su propio foco de atención bien
definido, o incluir explícitamente disposiciones de
flexibilidad similares a las del Convenio núm. 138.
16
“Afortunadamente, suele ser más fácil en la práctica que en la teoría determinar
quiénes son los menores que corren gran peligro. En un lugar dado, las formas más
peligrosas de trabajo y los niños que intervienen en ellas suelen ponerse claramente
de manifiesto cuando se dispone de información adecuada. Los especialistas de
diferentes instituciones y perspectivas parecen capaces de ponerse de acuerdo sobre
quiénes son los trabajadores infantiles más amenazados.”
10 Assefa Bequele y W. E. Myers, First things first in child labour. Eliminating work detrimental to children (Ginebra,
OIT, 1995).
11 La frase “de modo que en ningún caso debiera emplearse o contratarse a los mismos para realizar dicho
trabajo o actividad”, que modificaba la disposición sobre el trabajo que puede suponer una amenaza para la
salud, la seguridad y la moralidad de los niños, se suprimió: algunos de los delegados consideraban que
restringía la flexibilidad de la autoridad competente para hacer la determinación, mientras que otros
opinaban que limitaba los tipos de trabajo que podían incluirse dentro de las peores formas de trabajo
infantil. Esta frase se ocupaba del trabajo que amenaza la salud, la seguridad y la moralidad de los niños, que
debería prohibirse estrictamente que éstos hicieran.
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El papel de la educación
Una de las cuestiones más controvertidas en
la conferencia fue la de dirimir si la negación
del acceso a la educación debía tomarse como
un criterio para determinar las peores formas
de trabajo infantil. En la reunión de la
Conferencia de 1998 se rechazó esta idea. En
su lugar, se decidió incluir en el texto del
proyecto de convenio una referencia a la
importancia de la educación en la lucha
contra el trabajo infantil y en la adopción de
medidas de prevención, retirada,
rehabilitación y reinserción de los
trabajadores infantiles. Sin embargo, es
probable que esta cuestión vuelva a surgir ya
que los comentarios recibidos por la OIT
ponen de manifiesto que algunos gobiernos y
numerosas organizaciones de trabajadores
apoyan la inclusión, del trabajo que niega
sistemáticamente el acceso de los niños a la
educación, en la definición de las peores
formas de trabajo infantil.
Otros gobiernos y algunas organizaciones de
empleadores se oponen a ello porque se corre el
riesgo de incluir todo el trabajo infantil en el
convenio, con lo que se comprometería el foco
de atención más limitado del nuevo convenio.
17
F. Moleres
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Los niños soldados y la utilización delos niños en conflictos armados
En la primera discusión de la Conferencia hubo
un intenso debate sobre si se debía mencionar
explícitamente que los niños soldados o la
utilización de los niños en conflictos armados
constituye una de las peores formas de trabajo
infantil. Ante la diversidad de opiniones, se decidió
aplazar el examen de la cuestión hasta la
Conferencia de 1999.
El resultado de este debate podría tener efectos a
largo plazo para la OIT por lo que se refiere a
abordar la participación de los niños en conflictos
armados. El debate entre los Estados Miembros
está poniendo de manifiesto un intenso sentimiento
a favor de una implicación más activa de la OIT en
la resolución del problema. Con frecuencia, los
grupos de niños que terminan en muchas de las
peores formas de trabajo infantil son los mismos
que son reclutados, por la fuerza o no, para realizar
alguna forma de actividad militar. También se
produce el reclutamiento ilegal de niños pequeños
por la guerrilla o la milicia rebelde para realizar
acciones de carácter militar, lo cual también podría
considerarse prohibido dentro del apartado de la
definición de trabajo forzoso o de los que prohíben
la utilización, el reclutamiento y la oferta de niños
para actividades ilícitas. En los lugares donde estas
acciones ya están prohibidas por la ley, las
disposiciones de los proyectos de convenio y de
recomendación facilitan otros enfoques para
eliminarlas, como a través de programas prácticos,
entrando en contacto con los niños y las
comunidades en situación de riesgo especial y
tomando medidas de prevención, así como medidas
para rehabilitar y reinsertar a los niños afectados.
Las observaciones sobre esta cuestión recibidas por la
OIT después de la primera discusión de la
conferencia muestran que algunos gobiernos piensan
que en el nuevo convenio debería mencionarse
explícitamente que los niños que participan en
conflictos armados o en el servicio militar están en
una de las peores formas de trabajo infantil. Otros
gobiernos declaran que esta cuestión debería dejarse
para el debate en otro foro pertinente de las Naciones
Unidas12 o que está tratada adecuadamente por
las disposiciones en el proyecto de convenio13,
que prevé que las autoridades nacionales
determinen cuáles son los trabajos que pueden
suponer una amenaza para la salud, la seguridad
y la moralidad de los niños. Algunos gobiernos
apoyarían una disposición prohibiendo el
reclutamiento forzoso. A los que objetan
también les preocupa la edad de 18 años, puesto
que las personas menores de esa edad podrían
ser enviadas legalmente a las zonas de combate
en sus países.
Si no se modifica el texto, la participación de niños
en servicios militares, fuerzas armadas o conflictos
armados sería contraria al convenio de determinarse
por las autoridades nacionales, de acuerdo con el
artículo 4, que el trabajo o actividad en que
interviene el niño puede suponer una amenaza para
su salud, seguridad o moralidad. Se puede dar por
sentado que la participación en conflictos armados
supondría necesariamente una amenaza para su
salud, seguridad o moralidad.
18
F.M
ole
res
12 En concreto, el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre el proyecto de protocolo facultativo a la
Convención sobre los Derechos del Niño sobre la cuestión de los niños en conflictos armados.
13 En particular, la disposición sobre el trabajo peligroso en los artículos 3 d) y 4 del proyecto de nuevo
convenio.
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Aplicación del convenio
En la reunión de la Conferencia de junio de
1998, el proyecto de convenio pasó a incluir las
propuestas previamente recogidas en el
proyecto de recomendación en el sentido de
abogar por la formulación de programas de
acción para eliminar, como medida prioritaria,
las peores formas de trabajo infantil y por
establecer mecanismos de vigilancia. Los
delegados manifestaron su firme
convencimiento de que había que insistir en la
aplicación práctica y que una aplicación eficaz,
se beneficiaría de unos mecanismos de
vigilancia eficaces.
Existe acuerdo general en lo que se refiere a
mantener las disposiciones del convenio, sin
embargo se plantean algunas dudas acerca de la
clase de mecanismo de vigilancia que entrañan.
El término «vigilancia» significa supervisar la
aplicación y el órgano de vigilancia puede
involucrar la representación de la sociedad civil.
Por ejemplo, puede examinar y evaluar los
programas nacionales y hacer propuestas para
efectuar cambios. Un modelo propuesto por
algunos países es el de las comisiones
establecidas al amparo del Convenio de las
Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño
o las comisiones u órganos asesores nacionales
en materia de trabajo infantil. Sea cual sea el
mecanismo particular designado o establecido,
tiene que tener un mandato claramente definido
respecto a las peores formas de trabajo infantil.
19
G. Palazzo
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Las organizaciones nogubernamentales y otrosgrupos interesados
La Conferencia de 1998 acordó que debían
efectuarse consultas con las organizaciones de
empleadores y de trabajadores para definir
mejor el trabajo peligroso a nivel nacional y
para formular y ejecutar los programas de
acción que estipula el convenio, mientras que
las referencias a las consultas con otros grupos
interesados, deben circunscribirse a la
recomendación.
Es probable que vuelva a plantearse esta
cuestión, porque diversos gobiernos han
manifestado que para una acción integral contra
el trabajo infantil, son indispensables unas
consultas más amplias y han destacado la
importancia de la contribución de otros grupos,
como las ONG, de modo que por lo menos
deberán celebrarse consultas con otros grupos
interesados, tal como se prevé en la formulación
y ejecución de los programas de acción.
También ha surgido la cuestión de la
determinación nacional de los trabajos que
puedan suponer una amenaza para la salud, la
seguridad y la moralidad de los niños. Esto debe
hacerse por medio de la legislación o
reglamentación nacional o por la autoridad
competente, después de celebrar consultas con
las organizaciones de empleadores y de
trabajadores. Cuando se haga a través de la
legislación o reglamentación nacional, los
procedimientos para la aportación pública en el
proceso legislativo estarán obviamente en
marcha. No obstante, en el caso de las consultas
obligatorias establecidas en el proyecto de
convenio, las organizaciones de empleadores y
de trabajadores siguen objetando la referencia a
otros grupos por temor de socavar la estructura
tripartita de la OIT. Sin embargo algunas
organizaciones de trabajadores apoyan las
consultas con los niños afectados y sus familias;
este compromiso que se propone, está en
consonancia con una recomendación de un
grupo de ONG que expone, que no interferirá
con la estructura tripartita de la OIT.
20
G.P
alaz
zo
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Cumplimiento
El proyecto de convenio propone todas las
medidas necesarias que hay que tomar para
garantizar el cumplimiento efectivo de las
disposiciones que desarrolla el convenio. El texto
examinado por la reunión de la conferencia de
1998 preveía que, entre las diversas sanciones
posibles por violaciones, debían figurar sanciones
penales para al menos algunas de ellas, aunque
era la autoridad nacional competente quien debía
especificar para cuales. Sin embargo, la
conferencia modificó las disposiciones de modo
que las medidas de aplicación deben incluir
sanciones, pero es el país quien decide si son
penales y/o de otra clase. El proyecto de
recomendación sugiere que deberían adoptarse
disposiciones para que sean considerados como
actos delictivos por lo menos la esclavitud, el
trabajo forzoso, la prostitución, la pornografía y
las actividades ilícitas.
La disposición sobre las sanciones cobra mayor
importancia en el proyecto de convenio, por las
graves consecuencias que pueden tener para los
niños las posibles violaciones de las leyes
destinadas a protegerlos contra las peores formas
de trabajo infantil. Si bien el enfoque para
eliminar el trabajo infantil es mucho más amplio
que las medidas punitivas, conviene examinar el
efecto disuasivo potencial que tienen las
sanciones en las peores formas de trabajo infantil
y las penas por las graves violaciones de los
derechos fundamentales del niño, que esas
formas de trabajo suelen representar.
Al mismo tiempo, otras disposiciones del
proyecto de convenio complementan las
medidas de aplicación. Las peores formas de
trabajo infantil se abordan dentro de un marco
que no solamente insta a aplicar sanciones
penales, sino también a identificar y aplicar
medidas para evitar que los niños se incorporen
a actividades de esta índole, retirarlos de ellas y
facilitar los medios necesarios para su
rehabilitación. Por tanto, la estrategia refuerza
las funciones punitivas y disuasivas de la
legislación y va más lejos que ellas, para
comprometer la sociedad abordando las causas
profundas del problema y las necesidades de las
víctimas.
21
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Cooperacióninternacional
En la reunión de la Conferencia de 1998 se
acordó que los países debían tomar medidas para
ayudarse mutuamente, con objeto de aplicar las
disposiciones del convenio, por ejemplo a través
de la cooperación y asistencia internacionales. Se
trata de una disposición inédita e importante en
los convenios de la OIT sobre el trabajo infantil,
puesto que fomenta explícitamente los esfuerzos
concertados de todos los Estados ratificantes,
para eliminar los abusos flagrantes de trabajo
infantil que se producen en cualquier lugar del
mundo. Es una disposición particularmente
pertinente cuando el fenómeno tiene una
dimensión internacional, como es el caso del
tráfico de niños o de la pornografía y el «turismo
sexual». El proyecto de recomendación contiene
asimismo diversas disposiciones que estimulan la
cooperación de los Estados Miembros con los
esfuerzos internacionales destinados a prohibir y
eliminar inmediatamente las peores formas de
trabajo infantil, intercambiando información
sobre los actos delictivos, particularmente en el
caso de las redes internacionales, y detectando y
procesando a los implicados. También anima a
los Estados Miembros a adoptar disposiciones
para la persecución en su propio país, de quienes
incurran en delitos con arreglo a las disposiciones
nacionales para la supresión de las peores formas
de trabajo infantil, aun cuando dichos delitos se
hayan cometido en países distintos del propio.
Algunas observaciones proponen fortalecer esta
disposición incluyendo las disposiciones del proyecto
de recomendación que estipulan los siguientes tipos
de cooperación o asistencia: la movilización de
recursos para los programas nacionales e
internacionales, la asistencia jurídica mutua, y la
asistencia técnica, incluido el intercambio de
información. Diversas organizaciones de trabajadores
exponen que se haga mención de la cooperación
entre la OIT y otras instituciones para fomentar y
apoyar la aplicación del convenio y la cooperación en
cuestiones jurídicas y judiciales, incluida la
comunicación a la OIT, por parte de los gobiernos,
de información sobre violaciones del convenio en
otros países. En la primera discusión de la
Conferencia, un gobierno también reiteró que debía
22
J. Maillard
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obligarse a la OIT y a la comunidad
internacional a prestar asistencia y apoyo a los
países con los peores problemas y con pocos
medios.
La Conferencia tal vez quiera examinar otra
cuestión relacionada con el tráfico de niños y
abordar o hacer referencia a las obligaciones
específicas de los países respecto a su condición
de naciones «emisoras», «receptoras» o «de
tránsito» del tráfico de niños. Se requiere una
colaboración especial para prestar ayuda a los
niños que están fuera de su país y para dirimir
cuestiones jurisdiccionales entre los países
desde y a los cuales se hace el tráfico de niños.
Por ejemplo, el tráfico empieza con el
reclutamiento de niños en las aldeas de un país
y termina en los prostíbulos de las grandes
ciudades de otro país. El problema de las
responsabilidades que deben asumir las
autoridades de ambos países para rescatar a los
niños, identificarlos y prestarles asistencia para
su regreso en condiciones de seguridad es difícil
y delicado. Una posibilidad es añadir una
referencia especificando las obligaciones y
responsabilidades de los países desde, a través
de y a los cuales se hace el tráfico de niños o
bien disponer que dichos países deben cooperar
entre ellos para asegurar que se identifique,
rescate y asista apropiadamente a las víctimas.
CONCLUSIÓN
En resumen, el proyecto de convenio sobre la
prohibición y la eliminación inmediata de las
peores formas de trabajo infantil se diferencia
de las normas existentes por cuanto se centra en
las peores formas de trabajo infantil, instando a
la acción prioritaria a través de la eliminación
inmediata; enumera explícitamente algunas de
esas peores formas, con flexibilidad a nivel
nacional, para determinar cuáles son los peligros
que hacen que otros tipos de trabajo se incluyan
en esta categoría; estipula mecanismos de
vigilancia y programas de acción; urge la
adopción de medidas de prevención,
rehabilitación y reinserción; insta a que se preste
una atención especial a los niños que corren un
riesgo particular y a la situación de las niñas; y
propugna la cooperación y asistencia
internacionales. El proyecto de convenio tiene
la misión particular de poner fin
inmediatamente a las peores formas de trabajo
infantil.
El debate sobre los nuevos instrumentos de la
OIT concluirá en la 87.ª reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo, que se
celebrará en junio de 1999. Una vez adoptados,
el nuevo convenio y la nueva recomendación
ayudarán a establecer la prioridad en la acción y
a garantizar que se tomen las medidas
apropiadas para conseguir la eliminación
inmediata de las peores formas de trabajo
infantil. Los nuevos instrumentos fortalecerán
el compromiso para asegurar la protección de
los niños, al menos contra los peores peligros,
como parte de un proceso encaminado a
alcanzar la erradicación absoluta del trabajo
infantil, tal como se propone en el Convenio de
la OIT sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138).
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