ENFOQ,UES INNOVADORES EN LA ASIGNACION DELAGUA: EL POTENCIAL DE LOS MERCADOS DELAGUA

Charles W. Howe, Dennis R. Schurmeier

y W. Douglas Shaw, Jr. (°)

El intercambio a través del mercado es una forma de asig-nación del agua. En muchos casos este método posee variascaracterísticas más ventajosas que los mecanismos alternati-vos de asignación: flexibilidad, seguridad, previsibilidad, justi-cia... Los mercados también tienen deficiencias, especialmen-te en relación con la cantidad y calidad de los caudales de re-torno, pero aquéllas pueden mitigarse modificando el marcoadministrativo del sistema de derechos sobre el agua. Se de-muestra que un sistema económicamente eficiente de asigna-ción del agua ha de integrar la gestión de la cantidad y de lacalidad y que no debe ser ni un sistema de prioridades ni unsistema de derechos proporcionales. Sin embargo, la natura-leza del sistema de derechos sobre el agua puede no ser muyimportante si funcionan mercados de arrendamientos a cortoplazo. Se examina el potencial de los mercados intraestatalese interestatales del agua.

(°) Universidad de Colorado, Boulder. (Publicado originalmente en Wa-ter Resources Research, Vol. 22, No. 4, 1986.)

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Introducción

La literatura reciente sobre «privatización» de los recur-sos, destaca las ventajas probables de la propiedad privada ydel intercambio a través del mercado en comparación con elcontrol y la asignación burocráticos. Stroup y Baden (1983)han puesto de relieve la rigidez de los derechos públicos so-lire recursos no transferibles y la ineficiencia de la gestión bu-

rocrática de los recursos en los campos de la energía, las aguassubterráneas y la madera. El arrendamiento, en sus muchasformas dentro de los programas de las agencias públicas, hasido analizado por Gardner (1983) y Rucker y Fishback (1983)para el agua; Libecap (1978; 1982; 1984; 1986) para los mine-rales, los terrenos libres y el petróleo, y Deacon y Johnson(1985) para los bosques. Anderson (1983a) ha analizado la tran-sición del derecho de aguas del Oeste desde la primitiva doc-trina (en la miriería) de la apropiación hasta un sistema mu-cho más restringido, basado en el concepto de «uso benefi-cioso». Todos estos argumentos apuntan al retorno al merca-do y a la liberalización del control centralizado y burocrático.

Sin embargo, se ha reconocido desde siempre que el esta-blecimiento de mercados estaba severamente inhibido, o almenos que el resultado era probablemente ineficiente, debi-do a los efectos externos generalizados resultantes del consu-mo del recurso por el usuario (p. ej., contaminación del agua)o directamente de la transacción entre comprador y vende-dor (p. ej., cambios de los flujos de retorno). Los recursos hi-dráulicos son un caso especial, en el que la venta de agua casisiempre tiene una repercusión positiva y^o negativa directa so-bre terceros. No obstante, se han desarrollado mercados deagua relativamente extensos, y estos mercados, aunque a ve-ces conllevan altos costes de transacción, parecen haber teni-do éxito en la transferencia de agua, a lo largo del tiempo, des-de usos de escaso valor a otros de valor más elevado.

Hace mucho tiempo que pasaron en Estados Unidos losdías del aprovechamiento barato de suministros de agua.Wollman y Bonem (19 71) demostraron que a mediados del de-cenio de 1960 los costes marginales del aprovechamiento del

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agua bruta mediante su almacenamiento en las cuencas flu-viales de los estados norteamericanos del Oeste se habían ele-vado a varios dólares por pie-acre (1 pie•acre = 1.234 m'). Hoylos costes de los nuevos proyectos son muy superiores: Howe(.1980) ha estimado el coste del agua bruta procedente de laOficina de Ordenación Rural del proyecto Animas-La Plata enColorado y Nuevo México en más de 200 dólares por pie-acre, mientras que un aprovechamiento adicional del proyectohidráulico estatal en California costará más de 450 dólares porpie-acre, puesto en el sur de California (Wahl, 1985). En el fu-turo, estos costes crecientes pueden agravarse a causa de cam-bios climáticos, posiblemente por el efecto invernadero. En elpeor de los casos por lo que respecta al efecto de invernade-ro, el Consejo Nacional de Investigación (1983) ha estimadodescensos probables de los caudales del 76 por ciento para elRío Grande; del 40 por ciento para el Colorado Superior; del57 por ciento para el Colorado Inferior, y del 44 por cientopara el conjunto de cuencas de California.

Por tanto, es cada vez mayor la importancia de una asig-nación más eficiente de las disponibilidades actuales de agua.Es absurdo que en el sur de California se gasten más de 450dólares por pie-acre para obtener más agua, mientras los re-gantes del Valle Central continúan regando miles de acres decultivos de los que hay excedentes en el país.

En este artículo vamos a identificar las características ge-neralmente deseables de los mecanismos de asignación de re-cursos y a afirmar que, por lo que se refiere al agua, los mer-cados suelen poseer estas características en mayor grado quesus soluciones alternativas. Además, el papel de los mercadosy de las transacciones análogas puede ampliarse sustancial-mente dentro del actual marco jurídico federal y estatales. Sinembargo, los mercados padecen deficiencias en algunos casos,por lo que se estudian éstas y se ofrecen solucionés para mi-tigarlas. Finalmente, se describen oportunidades para ampliarel papel y ámbito de los mercados del agua.

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CARACTERISTICAS DESEABLES DE LOSMECANISMOS DE ASIGNACION DE RECURSOS Y SUSCONSECUENCIAS PARA LOS MERCADOS DEL AGUA

El diseño de instituciones o mecanismos para la asignaciónde recursos es un tema antiguo, pero todavía se halla en unafase primitiva de desarrollo. La economía surgió en gran me-dida en el marco de la Revolución Industrial occidental, en laque los mercados todavía no funcionaban como un mecar^is-mo importante de asignación de recursos. Uno de los gran-des méritos de la obra de Adam Smith La riqueza de las nacio-nes consistió en racionalizar el funcionamiento de los mer-cados. _

Los eminentes economistas socialistas Lerner (1944) y Lan-ge (1942) buscaron modos de organizar la economía que per-mitieran el logro máximo de objetivos sociales, pero median-te una toma descentralizada de decisiones que utilizara la in-formación económica y técnica disponible a nivel local. Seríanecesario motivar a los individuos para que tomen decisioneseconómicas compatibles con los objetivos sociales y que ade-más coordinen de manera suficiente estas decisiones descen-tralizadas a fm de que sean compatibles entre sí. Las mismascuestiones se plantean a niveles más microeconómicos en lasgrandes empresas o entre un ministerio central y sus delega-ciones provinciales y locales.

Quizá el mejor resumen de estos esfuerzos y de los inten-tos consiguientes de formalizar una teoría del mecanismo deasignación de los recursos es un artículo de Hurwicz (1973).En él se evaluaban formas simplificadas de organización eco-nómica nacional en función de ciertos criterios, entre otros lacondición óptima del equilibrio alcanzado, su capacidad parafuncionar de manera descentralizada y la medida en que in-centivaban un comportamiento compatible con el logro de losobjetivos sociales declarados.

También nosotros estamos interesados en comparar elcomportamiento probable de mecanismos alternativos deasignación de recursos, pero a un nivel más modesto: las asig-naciones de agua entre usuarios a nivel regional, de cuenca flu-

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vial y de distrito de conservación. Utilizamos seis criterios, de-rivados de la teoría y la experiencia.

El primer criterio es el de flexibilidad en la asignación delas disponibilidades actuales de agua. La flexibilidad es deci-siva para que el agua pueda cambiar de uso y lugar cuandocambien también el clima, la situación demográfica y las con-diciones económicas con el tiempo. Se requiere flexibilidadtanto a corto como a largo plazo. En una estación dada, lascondiciones de lluvia y temperatura varían con frecuencia encomparación con los valores esperados, ofreciendo así posibi-lidades de intercambio beneficioso de agua entre usuariosagrícolas y entre el sector agrícola y los municipios. A largoplazo cambian las pautas regionales demográficas y las estruc-turas económicas, aumentando así el valor marginal relativodel agua en algunos usos y disminuyendo en otros.

Debe advertirse asimismo que, para que exista flexibilidaden sentido operativo, no es necesario que toda el agua sea rea-signada; basta con que dentro de cada gran zona de consumoexista un margen comercializable que sea objeto de reasigna-ción a bajo coste. Los caudales de agua que deben reasignar-se a lo largo del tiempo no suelen ser grandes, por lo que elmargen comercializable puede representar una pequeña par-te de las disponibilidades totales hidráulicas regionales.

Una segunda característica deseable es la seguridad de laposesión por parte de los usuarios establecidos. Solo si el usua-rio de agua tiene seguro el uso continuado invertirá y man-tendrá sistemas que utilicen el agua. La seguridad de la pose-sión no debe ser incompatible con la flexibilidad, ya que losusuarios pueden responder voluntariamente a incentivos a lareasignación del agua.

Un tercer criterio de comparación de los mecanismos deasignación es el de la consideración o no, por parte del usua-rio, del coste real de oportunidad de los recursos disponiblespara su uso. Por ejemplo, un contrato perpetuo para el sumi-nistro de agua a un precio dado dejará con el tiempo de re-flejar los costes cambiantes de oportunidad que implica el usocontinuado. La asignación de una cuota fisica determinadapor la autoridad central de modo que refleje otras demandas

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y las disponibilidades, puede enfrentar implicitamente al usua-rio con el coste de oportunidad del agua. Un mercado com-petitivo que fije un precio de equilibrio del mercado enfrentadirectamente al usuario potencial con el coste real de opor-tunidad.

Un cuarto criterio es el de la previsibilidad del resultadodel proceso. Los antiguos mecanismos pueden quedar anticua-dos, a pesar de conservarse por ser conocidos y no dar lugara sorpresas. La transición a un nuevo proceso de asignación,aunque prometa algunas ventajas, puede incrementar la in-certidumbre sobre el resultado. Muchas personas temen losmercados del agua porque no pueden prever qué alcance vaa tener lá reasignación (especialmente de los usos agrícolas alos urbanos).

En quinto lugar, un proceso de asignación de aguas debeser considerado equitativo o justo por el público. Por ejem-plo, los usuarios del agua no deben imponer costes no com-pensados a terceros. Los que vendan el agua deben ser com-pensados, lo mismo que los perjudicados por cualesquieracambios de los puntos de derivación y retorno de los cauda-les. Este objetivo, más el de seguridad antes mencionado, im-plican que la mayoria de los cambios de asignación del aguadeben ser no coactivos.

En sexto lugar, un proceso socialmente responsable deasignación de agua ha de ser capaz de reflejar valores públi-cos que quizá no seañ tenidos adecuadamente en cuenta porlos usuarios individuales. Por ejemplo, la calidad del agua y elmantenimiento de los caudales pueden generar importantesvalores públicos que quizá no preocupen a estos últimos.

^Cuál es la relación entre los seis criterios mencionados yel concepto de eficiencia económica? Según la defmición másfundamental (y estricta), se dice que una asignación dada derecursos es económicamente eficiente si, y solo si, ningún in-dividuo puede mejorar su situación sin empeorar la de otro(óptimo de Pareto). Una segunda defmición, mucho más uti-lizada en la práctica y que sirve de base al análisis coste-bene-ficio, es en realidad una condición necesaria del óptimo de Pa-reto: una asignación A es eficiente en relación con la asigna-

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ción B si, y solo si, al pasar de B a A los que salen ganandopueden compensar plenamente a los que pierden, y todavíaobtienen alguna ganancia (optimalidad de Hicks-Kaldor). Setrata de una defmición menos estricta, ya que no exige com-pensación de todos los que salen perdiendo, sino sólo que exis-ta la posibilidad de compensar.

Los criterios expuestos guardan estrecha relación con es-tas dos defmiciones de la eficiencia económica. La flexibilidadpermite igualar los valores marginales de los recursos en losdiferentes usos. La seguridad de la posesión y la previsibilidadestimulan las inversiones a largo plazo que generarán benefi-cios positivos netos. A1 exigir al usuario que se haga cargo detodos los costes reales de oportunidad, se excluye la acepta-ción voluntaria de usos de los recursos, menos valiosos quesus usos alternativos. Finalmente, la incluŝión de ciertos valo-res públicos de los bienes en la evaluación de las asignacionesalternativas es necesaria para identificar la asignación quedará lugar al máximo nivel agregado de beneficio. Por supues-to, el recurso a estos criterios no garantiza que todos los in-dividuos al menos seguirán en igual situación a raíz del cam-bio de asignación. Si insistimos en la equidad o justicia inter-pretada en el sentido de que «nadie salga perdiendo», volve-mos al óptimo de Pareto.

Los criterios anteriores, frecuentemente citados total oparciaknente en muchos debates sobre politica hidrológica,responden por tanto al concepto de eficiencia económica yvan más allá de la defmición de Hicks-Kaldor, al incluir la exi-gencia de equidad o justicia. Tampoco está claro que la flexi-bilidad, la seguridad de la posesión y la previsibilidad sean ne-cesarias para la consecución de la eficiencia económica encada caso, pero ciertamente pueden conducir a ella en el mun-do real.

Nuestra tesis es que los mercados cumplen en muchas oca-siones los seis criterios enunciados mejor que cualquiera desus alternativas. Los mercados garantizan la flexibilidad en laasignación a la vez que la seguridad de la posesión (nadie estáobligado a vender). El precio establecido en el mercado y lacapacidad para vender a ese precio, si se desea, obligan al que

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toma la decisión a tener en cuenta el coste de oportunidaddel recurso. Las transacciones del mercado garantizan por de-finición la justicia al comprador y al vendedor, ya que los doshan de salir ganando o uno de ellos se abstendrá de laoperación.

También tienen fallos los mercados. Los derechos de pro-piedad del agua son difíciles de defmir en la práctica con pre-cisión. Según la doctrina de la apropiación aplicada en los es-tados del Oeste, el derecho es de usufructo: un derecho al uso,no una propiedad. Pero este vago concepto exige una defmi-ción del «uso» para que sea operativo, lo que conduce a la evo-lución de la doctrina del «uso beneficioson (véase Anderson,1983a). El concepto de uso beneficioso cambia con el tiempoe incluso puede ser incierto en un momento dado. (En Colo-rado, el único uso declarado no beneficioso por un tribunalde aguas fue una derivación utilizada para ahogar las coloniasde perros de las praderas en un rancho.) La conexión entreun uso dado y otros usuarios a través de la cantidad y calidaddel caudal de retorno crea incertidumbre acerca de la capaci-dad del titular del derecho sobre el agua para modificar losusos o los puntos de derivación. Estas incertidumbres no im-piden la formación de un mercado de esos derechos, pero re-ducen el valor de los mismos y aumentan los costes de tran-sacción del mercado.

Q,uizá los precios de mercado no reflejan todos los costesde oportunidad, a causa de los límites geográficos del merca-do y por ignorar los efectos externos negativos. Así, por ejem-plo, los mercados de agua existentes hasta la fecha se han li-mitado a transacciones intraestatales, porque las leyes estata-les sobre el agua han fijado reglas de negociación. En esosmercados se ignoran los valores de uso fuera del estado, lomismo que los perjuicios causados fuera del estado, por ejem-plo, por el aumento de la salinización.

Los mercados pueden no ser tan previsibles como la asig-nación mediante un contrato a largo plazo o mediante unaconcesión de aguas; al menos, no tan previsibles para los quehan recibido tradicionalmente su agua en esas condiciones.Además, si bien los mercados garantizan la equidad en las re-

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laciones entre comprador y vendedor, no garantizan la justi-cia con respecto a los terceros afectados negativamente. Porejemplo, las personas que pierden su empleo a consecuenciade la desaparición de la agricultura de regadío en una zonano serán indemnizadas por el comprador ni por el vendedor.

Finalmente, es probable que los mercados subestimen va-lores públicos del bien, como los valores derivados del uso noconsuntivo del agua (instream values)° ya que la mayoría delas leyes estatales no consideran como beneficioso este tipo

de usos. Esta situación está cambiando lentamente, e Idaho,Montana y Colorado permiten al gobierno del estado solici-tar o adquirir derechos sobre el agua para dedicarlos a estetipo de usos (Gadner, 1985; Costello y Cole, 1985). Howe y

Lee (1983) han afirmado que uno de los mejores medios paraproteger estos usos sería ampliar esta competencia a los go-

biernos locales.

ELIMINACION DE LAS DEFICIENCIAS DE LOS

MERCADOS DEL AGUA

El principal problema administrativo de los mercados deagua es la existencia de tres tipos de efectos sobre terceros:el cambio en los caudales de retorno, el cambio en los nivelesde las aguas subterráneas y el cambio en la calidad del agua.El problema de los caudales de retorno lo han estudiado Hart-man y Seastone (1970), y los efectos externos de la calidaddel agua han sido ampliamente debatidos en la literatura so-bre calidad del agua (p. ej., Flack y Howe, 1974; Yaron, 1981),pero no en el contexto de las transacciones de agua. Una tran-sacción comprador-vendedor garantiza la mejora de la situa-ción tanto de uno como de otro, pero, segtín hemos visto, ha-brá terceros que salgan ganando (p. ej., por el aumento de loscaudales de retorno aguas abajo ocasionado por el compra-dor) y otros perdiendo (p. ej., por la merma de los caudales

(°N.T.) Instream uses se refiere a usos del agua como los recreativos enun río que no requieren el desvío del caudal. Fsto último, es decir, el desvíosería un uso offstream.

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aguas abajo ocasionada por el vendedor). Desde el punto devista de la eficiencia económica, estos efectos sobre terceroshan de tenerse en cuenta al decidir sobre la transacción, y des-de un punto de vista de la equidad debe indemnizarse a losterceros que salgan perdiendo para que nadie quede en unasituación peor a consecuencia de la transacción. Lo fundamen-tal para que los mercados funcionen más eficientemente esidentificar y cuantificar esos efectos con precisión y rapidez yllegar a un acuerdo sobre su cuantía, para que la indemniza-ción y^o los ajustes a los derechos originarios de propiedadpuedan llevarse a cabo sin costes excesivos de transacción.

En los estados del Oeste de Estados Unidos, las leyes so-bre el agua ofrecen salvaguardias a los terceros que puedansalir perjudicados. Las transacciones previstas deben publicar-se, y a los terceros que se sientan perjudicados les asiste el de-recho de 1•ecuYrir ante la administración o los tribunales, quepueden imponer una compensación por los daños por partedel comprador o la modificación del derecho sobre el aguaque va a ser transferido (p. ej., la cantidad y tiempo de las de-rivaciones permitidas). El comprador puede optar por nego-ciar la compensación a los terceros perjudicados para obtenersu beneplácito a la transacción (véase Hartman y Seastone,1970, cap. 3). En muchos casos tiene éxito la negociación dela compensación a terceros (véase Howe y otros, 1982).

En Nuevo México, la determinación de los efectos sobreterceros corresponde a la oficina de ingenieros del estado, quetambién propone posibles modificaciones del derecho que seva a transferir de manera que la transmisión sea aceptablepara todas las partes. En la mayoría de los casos, estas reco-mendaciones son aceptadas por todas las partes. En cambio,el procedimiento contencioso es costoso, prolongado y no dalugar a la mejor solución del caso. Por su propio carácter con-tencioso, cada parte aporta sus propios expertos, que estánmuy motivados para sesgar sus análisis en favor de sus clien-tes. El tribunal ha de elegir una posición de compromiso en-tre esos extremos, con lo que es difícil predecir el resultadode cada caso. En uno de ellos, la ciudad de Boulder fue auto-rizada a usar sólo el 18 por ciento de su derecho adquirido de

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una empresa de aguas y, a la vez, se le prohibió extraer elagua en los mismos momentos en que lo hacía dicha empre-sa. Así es como la modificación por los tribunales de los de-rechos para impedir perjuicios a terceros puede dar lugar auna gran reducción de los beneficios del comprador y vende-dor, y esto solo para evitar pequeños daños a terceros.

El derecho de aguas es asimétrico en su tratamiento de lasganancias y pérdidas de terceros, en el sentido de que los cau-dales de retorno se consideran disponibles para reapropiaciónpor otros, sin que el creador del nuevo caudal pueda recla-mar pago alguno. Si bien los daños a terceros suelen ser eva-luados e indemnizados correctamente, la imposibilidad legalde exigir compensación por los beneficios significa que no ten-drán lugar algunas transacciones eficientes. Parece improba-ble que las leyes estatales se modifiquen en este aspecto.

Un segundo problema de los mercados del agua es la di-ficultad de comunicación entre compradores y vendedores po-tenciales, derivada de la gran separación física. Algunos dis-tritos de conservación del agua dotados de personal profesio-nal pueden ayudar a«hacer mercadon, pero los agricultoresindividuales y las pequeñas ciudades tienen dificultades paralocalizar compradores o vendedores. Algunos estados estándesarrollando sistemas de flujos de datos en tiempo real ba-sados en satélites que pueden permitir a la oficina de ingenie-ros del estado ayudar a hacer mercado (Simpson, 1984). Aúncuando esos servicios pueden ser prestados por agentes pri-vados, es probable que el mercado sea demasiado estrechopara que resulte rentable a cualquier grupo que no tenga yaotras actividades.

Un tercer problema es el de la protección de los valorespúblicos generados por los usos no consuntivos del agua y porla mayor calidad del recurso. Estos valores pueden reflejarseen la adquisición y tenencia de derechos sobre el agua por or-ganismos públicos o por consorcios de intereses privadospreocupados por el mantenimiento de los mismos. Los obstá-culos a esta acción son juridicos e institucionales. Las leyes delos estados no suelen reconocer como beneficiosos estos usos.En Colorado, las leyes permiten al gobierno del estado solici-

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tar o comprar derechos sobre el agua y dedicar esa agua al

mantenimiento de los usos no consuntivos, pero no se permi-

te esa actuación a niveles inferiores del gobierno ni a entida-

des privadas (véase Radosevich y otros, 1976). Institucional-

mente, puede resultar caro organizar a un gran número de in-

dividuos, cada uno de los cuales tiene sólo un pequeño inte-

rés en esos valores. Sin embargo, en un escenario dinámico

en el que los gobiernos de la ciudad, el condado y el estado

pudieran comprar derechos sobre el agua en nombre de sus

ciudadanos, esos problemas no serían tan graves como deja

entender la literatura (véase Howe y Lee, 1983).

La calidad del agua ha sido generalmente gestionada porsistemas administrativos totalmente separados de la asigna-ción de la cantidad de agua. Un derecho de propiedad sobreel agua debe incluir una descripción de la calidad que se asig-na al usuario. Si disminuye la calidad del agua, sus usuariossalen perjudicados. En efecto, se les priva de parte de su pro-piedad. ^Cómo lograr que la calidad del agua forme parte dela descripción de los derechos de propiedad sobre la misma?En la práctica, la cuestión se ha resuelto defmiendo normasde calidad del agua que presumiblemente serán cumplidas. Ental caso, un título da derecho a cierta cantidad de agua de de-terminada calidad según la norma o mejorando la norma.

En los últimos años se ha despertado un gran interés porel concepto de permisos de contaminación transmisibles y co-mercializables (véase Joeres y David, 1983). Según este siste-ma, se conceden y subastan entre los contaminadores ciertospermisos para los distintos contaminantes compatibles con lasnormas especificadas sobre medio ambiente.

Posteriormente, esos permisos pueden negociarse en lamisma cuenca de contaminación. Este sistema se utiliza en lacuenca de Fox River, en Wisconsin, siendo las cantidades decontaminación autorizadas por cada permiso función de la ca-pacidad actual de asimilación de la corriente (O'Beil y otros,1983).

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TIPOS DE DERECHOS DE PROPIEDAD SOBRE ELAGUA Y SUS EFECTOS EN EL FUNCIONAMIENTODEL MERCADO

Los derechos de propiedad sobre el agua solo pueden des-cribirse plenamente mediante una defmición que cubra la can-tidad de agua desviada y consumida, su distribución tempo-ral, calidad y lugar de derivación y aplicación. Los cambiosde cualquiera de estas características pueden afectar a otrosusuarios del agua. Por supuesto, cuanto más detallada sea ladefinición del derecho de propiedad, tanto mayor será la he-terogeneidad de los derechos. Esto, a su vez, incrementará loscostes de búsqueda de compradores y otros costes de transac-ción, ya que los mercados operan con la máxima eficienciacuando es homogénea la mercancía asignada. Cuanto menoshomogéneo es el producto, tanto más difícil es organizar unmercado, transmitir información a los usuarios potenciales yequilibrar las ofertas con las demandas.

Consideremos en primer lugar la calidad del agua, atribu-to tradicional del agua asignada por mercados, convenios oprocedimientos administrativos. La doctrina jurídica de los de-rechos ribereños ha sido adoptada por estados de regionescon grandes recursos hidráulicos. Es una doctrina del uso ra-zonable que permite a los propietarios de tierras situadas alborde de una masa de agua hacer uso de la misma con talque sea devuelta a la corriente «sin merma de la cantidad ocalidad» (National Water Commission, 1973a, pág. 3). Comoesto es evidentemente imposible, tal doctrina es cada vez me-nos útil al aumentar la escasez de agua. Muchos estados orien-tales y occidentales de Estados Unidos están modificando susleyes de aguas generalmente en el sentido de la «doctrina dela apropiaciónn, que ha sido adoptada en las zonas áridas o

semiáridas (Sherk, 1983).Con la doctrina de la apropiación se han desarrollado dos

tipos principales de derechos de propiedad sobre la cantidadde agua: los derechos de prioridad y los derechos proporcio-nales. Ambos sistemas han sido descritos detalladamente enotros trabajos (p. ej., véanse Hirshleifer y otros, 1960, cap. IX;

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y National Water Commission, 1973a, b), por lo que nos limi-taremos a ofrecer un breve resumen. Los sistemas de dere-chos de prioridad se han desarrollado en las zonas de EstadosUnidos que padecen escasez de agua y en otras zonas a modode núcleo de la doctrina de la apropiación: «el primero en lle-gar es el que tiene mejor derecho».

El sistema de derechos proporcionales reparte el agua dis-ponible entre los distintos propietarios de acuerdo con una se-rie de porcentajes determinado por el número de derechoscuya titularidad se ostenta: por ejemplo, 10 derechos de untotal de 100 darían derecho al titular al 10 por ciento del aguadisponible. Si los mercados del agua a corto plazo operaransin costes, el sistema de asignación del agua tendría escasa onula importancia, ya que podrían hacerse en cualquier casotransferencias para igualar los valores marginales de los dis-tintos usos. Sin embargo, como los mercados a corto plazo tie-nen costes importantes de transacción y otros impedimentos,tanto el sistema de prioridades como el proporcional tienenventajas singulares en algunos contextos. En el cuadro 1 se re-sumen las ventajas y desventajas comparativas de los sistemasde prioridades y proporcional de derechos sobre el agua.

OPTIMIZACION CONJUNTA DE LA ASIGNACION DEAGUA Y DE LA CALIDAD DEL AGUA

En esta sección vamos a presentar un modelo sencillo quemuestra las deficiencias de todos nuestros sistemas actualesde gestión del agua. Las conclusiones a extraer de este análi-sis son las siguientes:

1. La regla de la asignación óptima del agua no puede de-terminarse con independencia de consideraciones so-bre la calidad del agua.

2. Una regla de asignación óptima del agua no es gene-ralmente una regla de prioridad ni una regla pro-porcional.

Supongamos una cuenca fluvial que cuenta con un usua-rio aguas arriba, que representa 1^ colectividad de usuarios

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aguas arriba, y un usuario aguas abajo, que análogamente re-presenta a todos los usuarios aguas abajo. El volumen y calidaddel agua disponible para la parte situada aguas abajo depen-den de la cantidad de agua utilizada aguas arriba, pero vamos asuponer, para simplificar, que la cantidad y calidad de los cau-dales de retorno de las derivaciones de la cuenca inferior care-cen de importancia (van a parar al mar). Se utiliza la notaciónsiguiente:

B^ (W^, Q^) son los beneficios netos del usuario aguas arribaen función del total del agua utilizada y de la ca-lidad del agua en el punto de derivación (dado);

B^ (Wz, Qz) son los beneficios netos del usuario aguas abajo;I^ la fracción de la cantidad desviada que se pierde

en el transporte (p. ej., pérdidas de canalización,parte de las cuales pueden abrirse camino a otrosusos);

c^ es la fraccióri del total de agua desviada que sepierde en todo el sistema fluvial (p. ej., «consumi-da»);

Suponiendo que el criterio más debil de eficiencia econó-mica representa suficientemente los seis criterios fijados en lasección anterior, podemos formular el problema de la deter-minación de los valores óptimos de W^ y Wz de la manera si-guiente:

max 0= B,(W„ Q,) + B2(w2, Qz)

W» W2= B^(w„ Q) + B2[w2>.i^(Q,^ w^)1 (1)

con la condición de que

S,-( 1 W,?0t i-I,

s,-I 1`^^ Iw,-I 11^2 Iw2?o

(2)

(3)

siendo S^ la cantidad de agua por encima del primer punto dederivación y(W^/1-li) la cantidad que ha de desviarse en el pun-to i para permitir la utilización de W^. Vamos a suponer una si-tuación usual de la cuenca fluvial en la que existe agua excedenteaguas amba, pero escasez aguas abajo. En tal caso solo se man-

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tiene la condición (3) con estricta igualdad. Las condiciones ne-cesarias para la solución de este problema pueden obtenerseaplicando los multiplicadores de Lagrange de (1) a(3) y deri-vando parcialmente con respecto a W^, W^ e igualando a cero elparámetro ^,. Se obtiene la siguiente condición:

as, as, aqT as_-+-• - -aw, ac^ aw, aw2

t ^c^ ^ 1 l 1,^,,

(4)

La interpretación nos dice que los beneficios marginalesaguas arriba, netos de los efectos externos marginales (negati-vos) sobre la calidad del agua, por unidad de agua consumidadeben ser iguales a los beneficios marginales por unidad des-viada aguas abajo. Evidentemente, W^° y W2 dependen de la ca-lidad del agua. Sólo si una de las funciones de beneficiosmarginales domina estrictamente a la otra puede la regla de óp-timo implicada por (4) ser una regla de prioridad: Si las fun-ciones de beneficios marginales son no lineales, la regla deóptimo no puede ser una regla proporcional. Por supuesto, exis-ten variantes de estos sistemas del derecho de aguas, como laasignación por prioridades entre organizaciones de usuarios delagua que a continuación utilizan un método proporcional deasignación del agua disponible para los miembros de la orga-nización. En tanto las organizaciones son heterogéneas con res-pecto a la naturaleza de sus funciones de beneficios, mientrasque los miembros son homogéneos, las observaciones del cua-dro 1 indican que probablemente esa ordenación es eficiente.Un ejemplo es la empresa de aguas que compra derechos esta-tales sobre el agua con alguna combinación de prioridades ydespués divide el agua disponible proporcionalmente entre losmiembros.

EL POTENCIAL DE AMPLIACION DE LOSMERCADOS

La flexibilidad, en cuanto atributo deseable de un sistemade asignación de agua, implica que es conveniente maXimizarel ámbito del mercado para que puedan tener lugar transac-ciones útiles en una zona geográfica lo más amplia posible yentre el mayor número posible de participantes. Por supues-

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to, la dimensión del mercado está limitada por los costes detransferencia y de transacción, es decir, por los costes de trans-porte del agua de un lugar a otro y de recogida de informa-ción, por los del contacto entre compradores y vendedores ylos legales de llevarse a cabo la transacción. Sin embargo, se-gún ya señalamos, el margen comercializable no necesita sergrande para lograr la necesaria flexibilidad.

Hasta la fecha, según la doctrina de la apropiación, las ven-

tas de agua han quedado confmadas a cada estado, ya que serigen por las leyes estatales. Según la doctrina de la apropia-ción estatal, el agua puede venderse entre cuencas fluviales

cumpliendo las condiciones de los contratos interestatales. Sinembargo, la mayor parte de las ventas se producen dentro delmismo río. Suelen crearse distritos de conservación del agua(WCD) para contratar con los gobiernos estatales y federalaguas procedentes de grandes proyectos. En la mayoria de loscasos, la constitución de esos distritos permiten las transferen-cias entre usuarios, pero en otros muchos no se permiten lastransferencias de esa agua de origen estatal o federal fueradel distrito. Además, muchos WCD persisten en la aplicaciónde métodos ineficientes de asignación. Como mercados loca-les, como los de WCD y de pequeñas cuencas fluviales, hanexistido durante muchos años en los estados del Oeste, algu-nas de las mayores oportunidades de aumentar la eficienciase dan en los mercados entre distritos y entre estados. Estaperspectiva ha quedado reforzada por el caso Sporhase v. Ne-braska (1982) y por otras decisiones judiciales, especialmenteCity of El Paso v. Reynolds (1983), en la que se declaró quela prohibición legal por Nuevo México de la exportación deagua constituía una carga intolerable sobre el comercio inte-restatal, y Yellowstone River Pipeline Company v. MontanaDepartment of Natural Resources and Conservation (1983)

(véase Sherk, 1984). Aún cuando estos casos se refieren aaguas subterráneas, anticipan una amplia aplicación de losmismos principios.

A continuación vamos a ofrecer una breve descripción de:1) un conjunto eficiente de ordenaciones del mercado que se

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dan en el nordeste de Colorado y podrían ser adoptadas confacilidad por muchos WCD, y 2) una exposición de las posi-bilidades de un mercado interestatal. En la obra de Brown y

otros (1982) se exponen otros casos.

MERCADOS DEL AGUA EN EL WCD DEL NORTE DECOLORADO

El proyecto federal Colorado-Big Thomson (C-BT) fue ini-ciado en 193 7 y terminado en 195 7 para aportar agua adicio-nal de riego procedente del lado occidental de las MontañasRocosas al nordeste de Colorado. El WCD del norte de Colo-rado (NCWCD) se creó para contratar con el gobierno federalla compra del agua, el reembolso de los costes del proyectoy la distribución del agua entre los usuarios fmales (véanseMaass y Anderson, 1978); (C. W. Howe y otros, manuscrito iné-dito, 1982). El proyecto CBT ha aportado un promedio histó-rico de 2,83x 10a m^ (230.000 pies-acre), que es el 17 por cientode todo el suministro de agua de la región. Si bien este sumi-nistro se destina primordialmente al aumento de la superficiede regadío, algunas ciudades y un número creciente de indus-trias utilizan C-BT como suministro de agua. Este suministroconstituye el margen fácilmente comercializable que se nece-sita para lograr flexibilidad en la asignación.

La zona comprendida por NCWCD incluía áreas con muydiferentes disponibilidades de agua natural en relación con lasuperficie de tierra cultivable. Por ello, los usuarios potencia-les no deseaban una asignación legal uniforme de agua a latierra. Esta situación condujo en 1957 a un sistema en el queel agua había de suministrarse a los titulares de partes deNCWCD, representando una parte un contrato librementetransmisible entre el distrito y el titular que daba derecho aéste a 1^310.000 ésimo del agua disponible por NCWCD (unpromedio aproxŝnado de 863,8 mg (0,7 pies-acre) de agua poraño). La naturaleza transmisible de las asignaciones estimulóla creación de un mercado en el que podía negociarse.

Gran parte del agua necesaria para el crecimiento urbanoe industrial no agricola ha procedido de la venta de asigna-

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ciones de NCWCD por parte de la agricultura. Estos usuariosno agrícolas con frecuencia devuelven mediante «arrenda-miento» el agua excedente a la agricultura a corto plazo(arrendamiento anual). En los primeros años muchos regan-tes renunciaron a sus asignaciones por no pagar la cuota anualde 1,50 dólares. Los precios de las asignaciones aumentaronde 30 dólares en 1960 a 291 dólares en 1973. Esta tendenciase aceleró fuertemente en 1974, alcanzando los precios me-dios un máximo de 2.161 dólares en 1980. A partir de esteaño los precios han bajado hasta unos 900 dólares, en partepor la rápida terminación de un proyecto de suministro deagua que llevará 5,92x 10' ms (48.000 pies-acre) de agua a ciu-dades de la región.

Los arrendamientos son transferencias de agua a usuariospor una temporada, pero sin transferir los títulos de la asig-nación. La oficina de NCWCD facilita comunicaciones entreposibles compradores y vendedores, por lo que los arrenda-mientos responden con facilidad a discrepancias relativamen-te pequeñas de los valores del agua entre los usuarios. Alre-dedor del 30 por ciento del agua de C-BT es objeto de arren-damientos cada año, siendo las ciudades grandes arrendado-ras de agua a la agricultura.

Los problemas de terceros y de aflujo de caudales no sehan resuelto en NCWCD, pero se han obviado. Las compleji-dades y altos costes de las transacciones de la mayoría de lastransferencias de agua causados por la posible intervenciónde terceros se han obviado porque el distrito ha retenido eltítulo de propiedad de todos los caudales de retorno. Esto espermitido por la ley de Colorado sobre aguas recién importa-das a una cuenca. Los efectos sobre terceros todavía se dany dejan abierta la posibilidad de que algunas ventas sean eco-nómicamente ineficientes. Los valores de los usos no consun-tivos no han sido protegidos a pesar de la evidencia de queson muy altos en la región (Greenly y otros, 1982).

Si bien el mercado de NCWCD ignora los efectos de loscaudales de retorno, permite una flexibilidad mayor que otrosmecanismos alternativos de distribución. Los costes de tran-sacción son ciertamente inferiores a los de las transferencias

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realizadas bajo el derecho estatal, que con frecuencia da lugara litigios. La flexibilidad es mayor que con algunos contratosde la Oficina de Ordenación Rural, que prohíbe las transfe-rencias de aguas de determinadas parcelas de tierra. La segu-ridad de la posesión es mayor que la que se da con los pro-cedimientos administrativos, como los que se utilizan en el dis-trito de conservación del agua del sudeste de Colorado, don-de el agua la reasigna cada año la Junta de Directores (véaseHartman y Seastone, 1970, cap. VI). La posibilidad de imitarcon facilidad y ventaja esas estructuras de mercado deNCWCD en otros proyectos merece una seria atención.

EL POTENCIAL DE LOS MERCADOSINTERESTATALES DE AGUA

El mecanismo principal para la asignación de agua de ríosinterestatales entre los estados ribereños ha sido el conveniointerestatal aprobado por el congreso. Ejemplos importantespueden ser los convenios del Delaware y Potomac en los es-tados orientales y los del Yellowstone, Colorado, Río Grandey Columbia (internacional) en el Oeste. Estos convenios fue-ron negociados entre los estados ribereños y aprobados porel Congreso de Estados Unidos. Cualquier revisión exige elacuerdo unánime de los signatarios.

Otro mecanismo pai•a la asignación de corrientes interes-tatales son los litigios entre estados acogiéndose a la doctrinade la distribución equitativa. En demandas entre estados, elTribunal Supremo de Estados Unidos tiene jurisdicción origi-naria y exclusiva. La doctrina es muy compleja y ajustada asituaciones concretas, y generalmente no se atiene ni a la doc-trina de la apropiación ni a la de los derechos ribereños (véa-se Sherk, 1984).

Algunos estados del Oeste continúan expresando su preo-cupación porque el agua que se les ha asignado en virtud deconvenios interestatales puede ser, de hecho, apropiada porotros estados en virtud del no uso. Parece no haber base legalpara esa pérdida, pero los dirigentes políticos temen al pare-cer que el adagio «o lo usa o lo pierde» se aplicará de alguna

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manera a los estados, lo mismo que se hace dentro de los es-tados, quizá mediante alianzas políticas contra la financiación

de proyectos hidráulicos aguas arriba. A causa de esos temo-res, han aumentado las presiones políticas en favor de la cons-

trucción de nuevos proyectos hidráulicos que «vinculen» eseagua. Algunos proyectos propuestos fundamentalmente contal fmalidad (p. ej., el proyecto Animas-La Plata en Colorado)

son toscamente ineficientes desde un punto de vista económi-co y ciertamente vincularían el agua a usos de escaso valor a

largo plazo, en lugar de proteger esa agua para importantesdesarrollos futuros.

Está claro que la situación de las ventas interestatales deagua, sea por propietarios privados, sea por entes públicos, sehalla en una situación de inestabilidad jurídica. Si bien parececlaro según los casos Sporhase v. Nebraska (1982) y City of ElPaso v. Reynolds, que las prohibiciones generales de las trans-ferencias interestatales son inconstitucionales, no se han acla-rado las condiciones de la legalidad de las ventas. Las respues-tas a muchas cuestiones son todavía desconocidas. ^Debe elagua limitarse a un canal? ^Es suficiente que forme parte deun producto más amplio (sopa de pollo o pasta de carbón)?^Puede el agua vendida seguir en la corriente y ser recogidaaguas abajo por el comprador? ^Puede el gobierno de un es-tado arrendar parte del agua que se le ha asignado en virtuddel convenio interestatal y que no utiliza actualmente (p. ej.aguas no apropiadas en virtud de la ley estatal de aguas o re-tenidas por el estado para usos públicos)?

^Ayudarán los arrendamientos y ventas interestatales deagua a confirmar los derechos a las mismas? ^Habrá un mer-cado para esa agua? ^De qué asignación convenida se toma-rán esas aguas negociadas? ^Estaría dispuesto el estado de Ca-lifornia, que ha estado utilizando aguas no usadas de Colora-do y Arizona durante muchos decenios, a pagar algo por unarrendamiento a largo plazo que le asegurará el suministrocontinuado durante un período conocido? ^Eliminaría ese tipode ordenación la presión en favor del absurdo adagio «o lousa o lo pierde»? ^Cuál será la situación del agua asignada a

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las tribus indias en virtud de la doctrina de la reserva federaly del decreto de Winter?

Todas estas cuestiones necesitan una investigación prolon-gada y objetiva, y su aplicación a la política de los estados. Pro-puestas recientes de arrendamientos interestatales han susci-tado reacciones negativas no aclaradas en algunos estados.

CONSECUENCIAS PARA LA INVESTIGACION Y LAPOLITICA

Hay que estudiar los aspectos jurídicos, hidrológicos, de in-geniería, financieros y económicos de los mercados potencia-les de agua tanto para llegar a principios generales sobre elfuncionamiento del mercado como para analizar situacionesconcretas del mercado. Existen ya algunas investigaciones ex-celentes sobre los mercados de agua y sobre los permisostransferibles de contaminación en materia de control de la ca-lidad del agua. Wong y Eheart ( 1983) han simulado los resul-tados de los sistemas de derechos de aguas para el suministroa regadíos, y Lyon ( 1983) ha analizado las propiedades de equi-librio de varios procedimientos de asignación de derechos

^ transferibles a agua y al vertido de contaminantes. Eheart yotros ( 1983) han analizado y simulado varios sistemas de per-misos de contaminación para el control de BOD.

Con el respaldo de estos trabajos, hay que emprender aho-ra el estudio de casos concretos para identificar oportunida-des realistas de sustitución por el mercado de otros sistemasde asignación. Sólo abordando situaciones concretas con de-talle podrán los investigadores convencer a quienes elaboranla política de los méritos del mercado. A1 igual que la doctri-na de la asignación equitativa a la que nos referimos anterior-mente, la ordenación del mercado habrá de ajustarse a cadasituación jurídica, hidrológica e histórica. Primero habremosde buscar oportunidades de aumentar el papel de los merca-dos del agua que puedan explotarse dentro de los actualesmarcos legales e institucionales. La modificación de las leyesbásicas de los estados y de la jurisprudencia federal sobre las

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CUADROI

Comparación de algunas características de los sistemas de prioridades yderechos proporcionales.

Derechos de prioridad Derechos proporcionales

Ventaja general Diferentes grados defiabilidad delsuministro.

Desventaja general Derechos no' homogéneos, mayor

dificultad paraorganizar elmercado

Cuando los usuarios Ineficiencias a cortoson iguales plazo durante la

escasez de agua

Cuando los usuarios Impide pérdidasno son iguales extremadas de los

usuarios másafectados durante laescasez, pero generaciertas ineficienciasa corto plazodebidas a ladesigualdad de losproductosmarginales

Cuando la Protege las inversionesdisponibilidad de más arriesgadas,agua es muy pero da lugar avariable algunas ineficiencias

a corto plazo

Los derechos sonhomogéneos, elmercado es másfácil de establecer

fIan de crearsediferentes grados defiabilidad reteniendopartes adicionales

Asignación eficienteentre los usuariosdurante la escasez

Bien pérdidas excesivasde los usuarios másafectados durante laescasez, bien losusuarios másafectados han deretener partesadicionales

Dificulta la protecciónde las inversionesarriesgadas, peroiguala los valoresmarginales cuandolos usuarios sonsimilares

comentes interestatales supone un proceso largo y costoso.Hay amplio margen para facilitar las transacciones de merca-do del agua antes de que sean necesarios esos cambios bási-

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cos. Un punto importante de partida ha sido la decisión de laOficina de Ordenación Rural de Estados Unidos de crear unequipo de trabajo que revise todos los contratos de la Oficinacon distritos de aguas, para ver cómo pueden reformarse demodo que faciliten las transacciones a través del mercado.También sabemos por experiencia (p. ej., Howe y otros, 1982)que los usuarios son capaces de montar ingeniosos sistemasde intercambio cuando las diferencias de valor marginal sonsuficientemente grandes (p. ej., durante las escaseces), con talque eliminenos los impedimentos innecesarios que entorpe-cen su camino.

Las ganancias potenciales derivadas de la potenciación delpapel del mercado merece una alta prioridad en la investiga-ción de los procedimientos encaminados al reforzamiento desu papel. El beneficio será mucho mayor que el obtenido conel mantenimiento de las ineficientes prácticas de asignacióndel pasado y con los intentos de aumentar continuamente lasdisponibilidades de agua.

Agradecimientos. Los autores desean mostrar su agradeci-miento a R. G. Cummings, Philip E. Graves, Joh S. Howe, Wi-lliam Schulze, Donald Waldman y dos ponentes por su valio-sos comentarios. '

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