SEMINARIOS DE ECONOMIacuteA PUacuteBLICA

Instituto de Estudios Fiscales

Estabilidad presupuestaria y autonomiacutea financiera

iquestdisyuntiva o conjuncioacuten necesaria

ROBERTO FERNAacuteNDEZ LLERA

Madrid 21 de abril de 2005

SUMARIO

Paacuteg

1 Introduccioacuten 2

2 Los pactos internos de estabilidad 4

3 Experiencias comparadas en la Unioacuten Monetaria Europea 8

31 Alemania 8

32 Austria 11

33 Beacutelgica 16

34 Italia 22

4 Valoracioacuten criacutetica de la normativa de estabilidad presupuestaria en Espantildea 25

5 Propuestas para un nuevo modelo de coordinacioacuten financiera 28

51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria 28

52 Reparto vertical 31

53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas 33

54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia 35

6 Conclusiones 38

Anexo El nuevo Pacto de Estabilidad y Crecimiento 40

Referencias bibliograacuteficas 41

1

[] precisamente porque forman parte de una unioacuten monetaria no pueden

disponer de toda la flexibilidad que podriacutean necesitar [] Es imprescindible

establecer mecanismos de coordinacioacuten aunque sean del tipo de

coordinacioacuten negativa como los del Pacto de Estabilidad para evitar los

efectos negativos del laxismo presupuestario de un paiacutes sobre el conjunto

[]

Josep Borrell Cinco Diacuteas 6 de marzo de 2003

1 INTRODUCCIOacuteN

La estabilidad presupuestaria es un importante valor para conseguir que el Sector

Puacuteblico pueda contar con un margen de maniobra suficiente en su poliacutetica fiscal a medio

plazo ademaacutes de ser una exigencia derivada de los compromisos asumidos por Espantildea

como Estado Miembro integrado en el aacuterea euro Desde el punto de vista interno la

estabilidad presupuestaria asegura que en el medio plazo el Sector Puacuteblico podraacute contar

con un margen de maniobra suficiente para implementar las poliacuteticas de gasto deseadas

sin que una acumulacioacuten continua de deuda genere un efecto ldquobola de nieverdquo que

obligue a un ajuste brusco de la poliacutetica presupuestaria Asegura tambieacuten una posicioacuten

maacutes soacutelida ante posibles subidas de los tipos de intereacutes que aumentan notablemente la

carga de la deuda en paiacuteses con una elevada ratio deudaPIB

En una perspectiva a largo plazo un saneamiento presupuestario y una reducida

proporcioacuten de deuda puacuteblica permiten tambieacuten afrontar con maacutes solidez las posibles

tensiones del gasto asociadas al proceso de envejecimiento que sufre la poblacioacuten

espantildeola proceso que originaraacute incrementos importantes en el gasto sanitario y de

pensiones maacutes allaacute de 2015 Como restriccioacuten externa la pertenencia al aacuterea euro

implica un compromiso permanente con la estabilidad presupuestaria que viene dado

por el liacutemite fijado respecto a un deacuteficit (necesidad de financiacioacuten) maacuteximo del 3 del

PIB y que se concreta en la senda presupuestaria a medio plazo contenida en el

Programa de Estabilidad de Espantildea

2

Entre las numerosas criacuteticas que suscita el Pacto de Estabilidad y Crecimiento

(PEC) una de las habituales hace referencia a la excesiva vaguedad de sus disposiciones

en teacuterminos de su implementacioacuten dentro de los Estados Miembros de estructura federal

o descentralizada dejando a eacutestos la libertad de organizacioacuten interna si bien entra

dentro de lo que se podriacutea considerar razonable en teacuterminos de una interpretacioacuten

flexible del principio de subsidiariedad1

Espantildea como Estado ampliamente descentralizado cuenta desde finales de 2001

con la Ley 182001 General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y la Ley Orgaacutenica

52001 Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LOCLGEP)

Esta normativa formula un objetivo interno de estabilidad maacutes exigente que el vigente

en la Unioacuten Europea y define la estabilidad como equilibrio presupuestario o superaacutevit

en teacuterminos nominales antildeo a antildeo Las Leyes de estabilidad presupuestaria aplicadas

plenamente desde el ejercicio presupuestario de 2003 han recibido criacuteticas teoacutericas por

su dogmatismo en el modo de entender la estabilidad presupuestaria En el terreno de

los hechos se ha demostrado que frente al proclamado objetivo de equilibrio tanto la

Administracioacuten Central como diversas Comunidades Autoacutenomas han registrado

desviaciones de cierta magnitud que han sido compensadas por la buena marcha de las

cuentas de la Seguridad Social

En los apartados que siguen a esta introduccioacuten se presenta el marco general de

anaacutelisis construido a partir del concepto de pacto interno de estabilidad (PIE) como

instrumento que implica a todos los niveles de gobierno en la disciplina fiscal Se

enunciaraacuten sus principales elementos y los argumentos que los sustentan asiacute como las

ventajas e inconvenientes que implican Tambieacuten se describiraacuten las recientes

experiencias de los Estados Miembros con estructura federal valorando criacuteticamente

cada una de ellas En el apartado siguiente se analiza la normativa de estabilidad

presupuestaria (NEP) a la luz de los planteamientos anteriores para presentar

seguidamente en el apartado final una propuesta concreta para la aplicacioacuten de un PIE

en Espantildea tomando como marco de referencia la propia NEP Cierran el trabajo un

uacuteltimo epiacutegrafe con las principales conclusiones y un anexo con el resumen de las

reformas introducidas en el PEC y aprobadas en el Consejo Europeo de Bruselas en

marzo de 2005

1 A este respecto puede consultarse EEAG (2003)

3

2 LOS PACTOS INTERNOS DE ESTABILIDAD

En todos los Estados Miembros con independencia de su estructura interna el

respectivo gobierno central es el responsable inmediato y uacutenico del cumplimiento de los

requerimientos establecidos en el PEC Ante esta situacioacuten en los Estados Miembros de

estructura federal se plantea una evidente asimetriacutea de responsabilidades entre una

creciente y ya elevada laquoimportancia financieraraquo (Comisioacuten Europea 2001) de los

gobiernos subcentrales y su corresponsabilidad en el control del endeudamiento del

Sector Puacuteblico Aunque los gobiernos subcentrales generan un deacuteficit agregado menor

que sus respectivos gobiernos centrales estos uacuteltimos pueden generalmente

ldquocompensarrdquo sus saldos negativos con los de la Seguridad Social y de este modo no

hacer peligrar el equilibrio presupuestario agregado Esto parece bastante injusto para

los gobiernos subcentrales y poco eficiente para el conjunto del sistema

Desde una oacuteptica de eficiencia parece recomendable la correccioacuten de tal

asimetriacutea de responsabilidades de tal forma que los objetivos de estabilidad

presupuestaria ndashy las sanciones- se asignen entre los diferentes niveles de gobierno

(reparto vertical) y a cada entidad individual dentro del mismo nivel de gobierno

(reparto horizontal) Esta forma de proceder ha sido habitual en los Estados Miembros

de estructura federal desde la entrada en vigor del PEC

En los uacuteltimos antildeos han ido surgiendo diferentes propuestas teoacutericas para

ldquointernalizarrdquo el PEC en los Estados Miembros de estructura federal acuntildeando el

teacutermino de pacto interno de estabilidad para definir el conjunto de normas mecanismos

e instituciones que deberaacuten regir esta responsabilidad compartida en el control del

endeudamiento puacuteblico Unos de los primeros autores en emplear esta denominacioacuten

han sido Balassone y Franco (1999) distinguiendo en su propuesta entre dos

alternativas La primera uacutenicamente se limitariacutea a la traslacioacuten del PEC a todos los

niveles de gobierno sin cuestionar sus objetivos numeacutericos ni los sistemas de

supervisioacuten y sancioacuten En cambio la segunda alternativa entrariacutea de lleno en sendas

cuestiones tratando de articular del modo maacutes eficiente cualquier reparto interno del

deacuteficit y la deuda sobre la base de limitaciones establecidas mediante normas de aacutembito

federal Por su parte Salmon (2000) advierte de la amenaza que supone este modus

operandi sobre la autonomiacutea financiera de los niveles inferiores de gobierno dado que

4

el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de

reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados

bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas

nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los

gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal

vertical y horizontal

Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las

responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas

por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia

Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos

posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de

gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La

alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales

y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina

fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que

generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal

Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)

como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten

tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de

amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles

de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos

presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad

Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El

primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea

de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de

este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el

mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que

preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del

endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central

(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase

la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En

5

segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral

dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en

el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal

forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero

problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios

(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es

considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos

En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5

del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos

subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo

moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central

quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y

efectividad

Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros

federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su

funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las

principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE

CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad

REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES

- Acordados en negociaciones multilaterales

entre todos los niveles de gobierno

- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)

- Oacutergano de control independiente

- Variables y magnitudes de referencia

- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y

horizontal)

- Claacuteusulas excepcionales detalladas

- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles

- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables

- Supervisioacuten perioacutedica y transparente

Fuente Elaboracioacuten propia

En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su

discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen

activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del

endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la

poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en

6

el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del

Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo

independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del

Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash

presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la

ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y

estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean

detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga

a revisar los acuerdos perioacutedicamente

La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como

objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe

contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de

endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que

corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto

horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean

sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es

imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con

claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones

correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar

posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas

tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del

PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo

temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable

bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del

acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE

Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que

permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno

y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten

fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la

praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el

aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente

7

3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA

EUROPEA2

31 Alemania

Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos

demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no

alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico

Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de

poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo

institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en

tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico

Local bastante atomizado (cuadro 2)

CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA

Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422

PIB per capita en PPA

(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929

Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2

Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50

Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)

En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal

entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la

federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles

de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado

constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el

primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio

econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de

fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto

ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios

2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana

8

contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes

duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser

utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el

Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las

condiciones financieras objetivas del gobierno local

El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data

de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido

por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles

anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en

manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo

entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas

anteriores de limitacioacuten del endeudamiento

Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de

Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un

PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas

puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes

de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes

restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu

quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier

responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea

financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la

implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que

imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como

miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte

del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con

preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en

virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica

como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente

en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento

presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la

5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente

9

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

SUMARIO

Paacuteg

1 Introduccioacuten 2

2 Los pactos internos de estabilidad 4

3 Experiencias comparadas en la Unioacuten Monetaria Europea 8

31 Alemania 8

32 Austria 11

33 Beacutelgica 16

34 Italia 22

4 Valoracioacuten criacutetica de la normativa de estabilidad presupuestaria en Espantildea 25

5 Propuestas para un nuevo modelo de coordinacioacuten financiera 28

51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria 28

52 Reparto vertical 31

53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas 33

54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia 35

6 Conclusiones 38

Anexo El nuevo Pacto de Estabilidad y Crecimiento 40

Referencias bibliograacuteficas 41

1

[] precisamente porque forman parte de una unioacuten monetaria no pueden

disponer de toda la flexibilidad que podriacutean necesitar [] Es imprescindible

establecer mecanismos de coordinacioacuten aunque sean del tipo de

coordinacioacuten negativa como los del Pacto de Estabilidad para evitar los

efectos negativos del laxismo presupuestario de un paiacutes sobre el conjunto

[]

Josep Borrell Cinco Diacuteas 6 de marzo de 2003

1 INTRODUCCIOacuteN

La estabilidad presupuestaria es un importante valor para conseguir que el Sector

Puacuteblico pueda contar con un margen de maniobra suficiente en su poliacutetica fiscal a medio

plazo ademaacutes de ser una exigencia derivada de los compromisos asumidos por Espantildea

como Estado Miembro integrado en el aacuterea euro Desde el punto de vista interno la

estabilidad presupuestaria asegura que en el medio plazo el Sector Puacuteblico podraacute contar

con un margen de maniobra suficiente para implementar las poliacuteticas de gasto deseadas

sin que una acumulacioacuten continua de deuda genere un efecto ldquobola de nieverdquo que

obligue a un ajuste brusco de la poliacutetica presupuestaria Asegura tambieacuten una posicioacuten

maacutes soacutelida ante posibles subidas de los tipos de intereacutes que aumentan notablemente la

carga de la deuda en paiacuteses con una elevada ratio deudaPIB

En una perspectiva a largo plazo un saneamiento presupuestario y una reducida

proporcioacuten de deuda puacuteblica permiten tambieacuten afrontar con maacutes solidez las posibles

tensiones del gasto asociadas al proceso de envejecimiento que sufre la poblacioacuten

espantildeola proceso que originaraacute incrementos importantes en el gasto sanitario y de

pensiones maacutes allaacute de 2015 Como restriccioacuten externa la pertenencia al aacuterea euro

implica un compromiso permanente con la estabilidad presupuestaria que viene dado

por el liacutemite fijado respecto a un deacuteficit (necesidad de financiacioacuten) maacuteximo del 3 del

PIB y que se concreta en la senda presupuestaria a medio plazo contenida en el

Programa de Estabilidad de Espantildea

2

Entre las numerosas criacuteticas que suscita el Pacto de Estabilidad y Crecimiento

(PEC) una de las habituales hace referencia a la excesiva vaguedad de sus disposiciones

en teacuterminos de su implementacioacuten dentro de los Estados Miembros de estructura federal

o descentralizada dejando a eacutestos la libertad de organizacioacuten interna si bien entra

dentro de lo que se podriacutea considerar razonable en teacuterminos de una interpretacioacuten

flexible del principio de subsidiariedad1

Espantildea como Estado ampliamente descentralizado cuenta desde finales de 2001

con la Ley 182001 General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y la Ley Orgaacutenica

52001 Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LOCLGEP)

Esta normativa formula un objetivo interno de estabilidad maacutes exigente que el vigente

en la Unioacuten Europea y define la estabilidad como equilibrio presupuestario o superaacutevit

en teacuterminos nominales antildeo a antildeo Las Leyes de estabilidad presupuestaria aplicadas

plenamente desde el ejercicio presupuestario de 2003 han recibido criacuteticas teoacutericas por

su dogmatismo en el modo de entender la estabilidad presupuestaria En el terreno de

los hechos se ha demostrado que frente al proclamado objetivo de equilibrio tanto la

Administracioacuten Central como diversas Comunidades Autoacutenomas han registrado

desviaciones de cierta magnitud que han sido compensadas por la buena marcha de las

cuentas de la Seguridad Social

En los apartados que siguen a esta introduccioacuten se presenta el marco general de

anaacutelisis construido a partir del concepto de pacto interno de estabilidad (PIE) como

instrumento que implica a todos los niveles de gobierno en la disciplina fiscal Se

enunciaraacuten sus principales elementos y los argumentos que los sustentan asiacute como las

ventajas e inconvenientes que implican Tambieacuten se describiraacuten las recientes

experiencias de los Estados Miembros con estructura federal valorando criacuteticamente

cada una de ellas En el apartado siguiente se analiza la normativa de estabilidad

presupuestaria (NEP) a la luz de los planteamientos anteriores para presentar

seguidamente en el apartado final una propuesta concreta para la aplicacioacuten de un PIE

en Espantildea tomando como marco de referencia la propia NEP Cierran el trabajo un

uacuteltimo epiacutegrafe con las principales conclusiones y un anexo con el resumen de las

reformas introducidas en el PEC y aprobadas en el Consejo Europeo de Bruselas en

marzo de 2005

1 A este respecto puede consultarse EEAG (2003)

3

2 LOS PACTOS INTERNOS DE ESTABILIDAD

En todos los Estados Miembros con independencia de su estructura interna el

respectivo gobierno central es el responsable inmediato y uacutenico del cumplimiento de los

requerimientos establecidos en el PEC Ante esta situacioacuten en los Estados Miembros de

estructura federal se plantea una evidente asimetriacutea de responsabilidades entre una

creciente y ya elevada laquoimportancia financieraraquo (Comisioacuten Europea 2001) de los

gobiernos subcentrales y su corresponsabilidad en el control del endeudamiento del

Sector Puacuteblico Aunque los gobiernos subcentrales generan un deacuteficit agregado menor

que sus respectivos gobiernos centrales estos uacuteltimos pueden generalmente

ldquocompensarrdquo sus saldos negativos con los de la Seguridad Social y de este modo no

hacer peligrar el equilibrio presupuestario agregado Esto parece bastante injusto para

los gobiernos subcentrales y poco eficiente para el conjunto del sistema

Desde una oacuteptica de eficiencia parece recomendable la correccioacuten de tal

asimetriacutea de responsabilidades de tal forma que los objetivos de estabilidad

presupuestaria ndashy las sanciones- se asignen entre los diferentes niveles de gobierno

(reparto vertical) y a cada entidad individual dentro del mismo nivel de gobierno

(reparto horizontal) Esta forma de proceder ha sido habitual en los Estados Miembros

de estructura federal desde la entrada en vigor del PEC

En los uacuteltimos antildeos han ido surgiendo diferentes propuestas teoacutericas para

ldquointernalizarrdquo el PEC en los Estados Miembros de estructura federal acuntildeando el

teacutermino de pacto interno de estabilidad para definir el conjunto de normas mecanismos

e instituciones que deberaacuten regir esta responsabilidad compartida en el control del

endeudamiento puacuteblico Unos de los primeros autores en emplear esta denominacioacuten

han sido Balassone y Franco (1999) distinguiendo en su propuesta entre dos

alternativas La primera uacutenicamente se limitariacutea a la traslacioacuten del PEC a todos los

niveles de gobierno sin cuestionar sus objetivos numeacutericos ni los sistemas de

supervisioacuten y sancioacuten En cambio la segunda alternativa entrariacutea de lleno en sendas

cuestiones tratando de articular del modo maacutes eficiente cualquier reparto interno del

deacuteficit y la deuda sobre la base de limitaciones establecidas mediante normas de aacutembito

federal Por su parte Salmon (2000) advierte de la amenaza que supone este modus

operandi sobre la autonomiacutea financiera de los niveles inferiores de gobierno dado que

4

el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de

reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados

bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas

nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los

gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal

vertical y horizontal

Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las

responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas

por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia

Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos

posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de

gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La

alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales

y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina

fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que

generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal

Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)

como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten

tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de

amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles

de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos

presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad

Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El

primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea

de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de

este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el

mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que

preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del

endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central

(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase

la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En

5

segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral

dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en

el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal

forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero

problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios

(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es

considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos

En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5

del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos

subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo

moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central

quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y

efectividad

Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros

federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su

funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las

principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE

CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad

REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES

- Acordados en negociaciones multilaterales

entre todos los niveles de gobierno

- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)

- Oacutergano de control independiente

- Variables y magnitudes de referencia

- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y

horizontal)

- Claacuteusulas excepcionales detalladas

- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles

- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables

- Supervisioacuten perioacutedica y transparente

Fuente Elaboracioacuten propia

En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su

discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen

activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del

endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la

poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en

6

el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del

Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo

independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del

Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash

presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la

ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y

estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean

detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga

a revisar los acuerdos perioacutedicamente

La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como

objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe

contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de

endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que

corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto

horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean

sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es

imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con

claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones

correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar

posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas

tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del

PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo

temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable

bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del

acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE

Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que

permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno

y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten

fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la

praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el

aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente

7

3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA

EUROPEA2

31 Alemania

Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos

demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no

alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico

Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de

poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo

institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en

tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico

Local bastante atomizado (cuadro 2)

CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA

Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422

PIB per capita en PPA

(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929

Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2

Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50

Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)

En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal

entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la

federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles

de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado

constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el

primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio

econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de

fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto

ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios

2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana

8

contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes

duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser

utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el

Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las

condiciones financieras objetivas del gobierno local

El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data

de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido

por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles

anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en

manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo

entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas

anteriores de limitacioacuten del endeudamiento

Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de

Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un

PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas

puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes

de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes

restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu

quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier

responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea

financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la

implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que

imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como

miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte

del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con

preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en

virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica

como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente

en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento

presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la

5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente

9

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

[] precisamente porque forman parte de una unioacuten monetaria no pueden

disponer de toda la flexibilidad que podriacutean necesitar [] Es imprescindible

establecer mecanismos de coordinacioacuten aunque sean del tipo de

coordinacioacuten negativa como los del Pacto de Estabilidad para evitar los

efectos negativos del laxismo presupuestario de un paiacutes sobre el conjunto

[]

Josep Borrell Cinco Diacuteas 6 de marzo de 2003

1 INTRODUCCIOacuteN

La estabilidad presupuestaria es un importante valor para conseguir que el Sector

Puacuteblico pueda contar con un margen de maniobra suficiente en su poliacutetica fiscal a medio

plazo ademaacutes de ser una exigencia derivada de los compromisos asumidos por Espantildea

como Estado Miembro integrado en el aacuterea euro Desde el punto de vista interno la

estabilidad presupuestaria asegura que en el medio plazo el Sector Puacuteblico podraacute contar

con un margen de maniobra suficiente para implementar las poliacuteticas de gasto deseadas

sin que una acumulacioacuten continua de deuda genere un efecto ldquobola de nieverdquo que

obligue a un ajuste brusco de la poliacutetica presupuestaria Asegura tambieacuten una posicioacuten

maacutes soacutelida ante posibles subidas de los tipos de intereacutes que aumentan notablemente la

carga de la deuda en paiacuteses con una elevada ratio deudaPIB

En una perspectiva a largo plazo un saneamiento presupuestario y una reducida

proporcioacuten de deuda puacuteblica permiten tambieacuten afrontar con maacutes solidez las posibles

tensiones del gasto asociadas al proceso de envejecimiento que sufre la poblacioacuten

espantildeola proceso que originaraacute incrementos importantes en el gasto sanitario y de

pensiones maacutes allaacute de 2015 Como restriccioacuten externa la pertenencia al aacuterea euro

implica un compromiso permanente con la estabilidad presupuestaria que viene dado

por el liacutemite fijado respecto a un deacuteficit (necesidad de financiacioacuten) maacuteximo del 3 del

PIB y que se concreta en la senda presupuestaria a medio plazo contenida en el

Programa de Estabilidad de Espantildea

2

Entre las numerosas criacuteticas que suscita el Pacto de Estabilidad y Crecimiento

(PEC) una de las habituales hace referencia a la excesiva vaguedad de sus disposiciones

en teacuterminos de su implementacioacuten dentro de los Estados Miembros de estructura federal

o descentralizada dejando a eacutestos la libertad de organizacioacuten interna si bien entra

dentro de lo que se podriacutea considerar razonable en teacuterminos de una interpretacioacuten

flexible del principio de subsidiariedad1

Espantildea como Estado ampliamente descentralizado cuenta desde finales de 2001

con la Ley 182001 General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y la Ley Orgaacutenica

52001 Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LOCLGEP)

Esta normativa formula un objetivo interno de estabilidad maacutes exigente que el vigente

en la Unioacuten Europea y define la estabilidad como equilibrio presupuestario o superaacutevit

en teacuterminos nominales antildeo a antildeo Las Leyes de estabilidad presupuestaria aplicadas

plenamente desde el ejercicio presupuestario de 2003 han recibido criacuteticas teoacutericas por

su dogmatismo en el modo de entender la estabilidad presupuestaria En el terreno de

los hechos se ha demostrado que frente al proclamado objetivo de equilibrio tanto la

Administracioacuten Central como diversas Comunidades Autoacutenomas han registrado

desviaciones de cierta magnitud que han sido compensadas por la buena marcha de las

cuentas de la Seguridad Social

En los apartados que siguen a esta introduccioacuten se presenta el marco general de

anaacutelisis construido a partir del concepto de pacto interno de estabilidad (PIE) como

instrumento que implica a todos los niveles de gobierno en la disciplina fiscal Se

enunciaraacuten sus principales elementos y los argumentos que los sustentan asiacute como las

ventajas e inconvenientes que implican Tambieacuten se describiraacuten las recientes

experiencias de los Estados Miembros con estructura federal valorando criacuteticamente

cada una de ellas En el apartado siguiente se analiza la normativa de estabilidad

presupuestaria (NEP) a la luz de los planteamientos anteriores para presentar

seguidamente en el apartado final una propuesta concreta para la aplicacioacuten de un PIE

en Espantildea tomando como marco de referencia la propia NEP Cierran el trabajo un

uacuteltimo epiacutegrafe con las principales conclusiones y un anexo con el resumen de las

reformas introducidas en el PEC y aprobadas en el Consejo Europeo de Bruselas en

marzo de 2005

1 A este respecto puede consultarse EEAG (2003)

3

2 LOS PACTOS INTERNOS DE ESTABILIDAD

En todos los Estados Miembros con independencia de su estructura interna el

respectivo gobierno central es el responsable inmediato y uacutenico del cumplimiento de los

requerimientos establecidos en el PEC Ante esta situacioacuten en los Estados Miembros de

estructura federal se plantea una evidente asimetriacutea de responsabilidades entre una

creciente y ya elevada laquoimportancia financieraraquo (Comisioacuten Europea 2001) de los

gobiernos subcentrales y su corresponsabilidad en el control del endeudamiento del

Sector Puacuteblico Aunque los gobiernos subcentrales generan un deacuteficit agregado menor

que sus respectivos gobiernos centrales estos uacuteltimos pueden generalmente

ldquocompensarrdquo sus saldos negativos con los de la Seguridad Social y de este modo no

hacer peligrar el equilibrio presupuestario agregado Esto parece bastante injusto para

los gobiernos subcentrales y poco eficiente para el conjunto del sistema

Desde una oacuteptica de eficiencia parece recomendable la correccioacuten de tal

asimetriacutea de responsabilidades de tal forma que los objetivos de estabilidad

presupuestaria ndashy las sanciones- se asignen entre los diferentes niveles de gobierno

(reparto vertical) y a cada entidad individual dentro del mismo nivel de gobierno

(reparto horizontal) Esta forma de proceder ha sido habitual en los Estados Miembros

de estructura federal desde la entrada en vigor del PEC

En los uacuteltimos antildeos han ido surgiendo diferentes propuestas teoacutericas para

ldquointernalizarrdquo el PEC en los Estados Miembros de estructura federal acuntildeando el

teacutermino de pacto interno de estabilidad para definir el conjunto de normas mecanismos

e instituciones que deberaacuten regir esta responsabilidad compartida en el control del

endeudamiento puacuteblico Unos de los primeros autores en emplear esta denominacioacuten

han sido Balassone y Franco (1999) distinguiendo en su propuesta entre dos

alternativas La primera uacutenicamente se limitariacutea a la traslacioacuten del PEC a todos los

niveles de gobierno sin cuestionar sus objetivos numeacutericos ni los sistemas de

supervisioacuten y sancioacuten En cambio la segunda alternativa entrariacutea de lleno en sendas

cuestiones tratando de articular del modo maacutes eficiente cualquier reparto interno del

deacuteficit y la deuda sobre la base de limitaciones establecidas mediante normas de aacutembito

federal Por su parte Salmon (2000) advierte de la amenaza que supone este modus

operandi sobre la autonomiacutea financiera de los niveles inferiores de gobierno dado que

4

el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de

reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados

bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas

nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los

gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal

vertical y horizontal

Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las

responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas

por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia

Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos

posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de

gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La

alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales

y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina

fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que

generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal

Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)

como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten

tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de

amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles

de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos

presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad

Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El

primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea

de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de

este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el

mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que

preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del

endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central

(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase

la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En

5

segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral

dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en

el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal

forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero

problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios

(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es

considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos

En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5

del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos

subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo

moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central

quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y

efectividad

Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros

federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su

funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las

principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE

CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad

REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES

- Acordados en negociaciones multilaterales

entre todos los niveles de gobierno

- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)

- Oacutergano de control independiente

- Variables y magnitudes de referencia

- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y

horizontal)

- Claacuteusulas excepcionales detalladas

- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles

- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables

- Supervisioacuten perioacutedica y transparente

Fuente Elaboracioacuten propia

En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su

discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen

activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del

endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la

poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en

6

el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del

Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo

independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del

Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash

presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la

ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y

estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean

detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga

a revisar los acuerdos perioacutedicamente

La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como

objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe

contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de

endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que

corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto

horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean

sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es

imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con

claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones

correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar

posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas

tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del

PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo

temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable

bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del

acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE

Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que

permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno

y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten

fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la

praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el

aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente

7

3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA

EUROPEA2

31 Alemania

Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos

demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no

alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico

Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de

poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo

institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en

tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico

Local bastante atomizado (cuadro 2)

CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA

Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422

PIB per capita en PPA

(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929

Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2

Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50

Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)

En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal

entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la

federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles

de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado

constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el

primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio

econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de

fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto

ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios

2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana

8

contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes

duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser

utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el

Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las

condiciones financieras objetivas del gobierno local

El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data

de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido

por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles

anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en

manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo

entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas

anteriores de limitacioacuten del endeudamiento

Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de

Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un

PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas

puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes

de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes

restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu

quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier

responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea

financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la

implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que

imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como

miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte

del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con

preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en

virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica

como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente

en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento

presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la

5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente

9

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

Entre las numerosas criacuteticas que suscita el Pacto de Estabilidad y Crecimiento

(PEC) una de las habituales hace referencia a la excesiva vaguedad de sus disposiciones

en teacuterminos de su implementacioacuten dentro de los Estados Miembros de estructura federal

o descentralizada dejando a eacutestos la libertad de organizacioacuten interna si bien entra

dentro de lo que se podriacutea considerar razonable en teacuterminos de una interpretacioacuten

flexible del principio de subsidiariedad1

Espantildea como Estado ampliamente descentralizado cuenta desde finales de 2001

con la Ley 182001 General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y la Ley Orgaacutenica

52001 Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LOCLGEP)

Esta normativa formula un objetivo interno de estabilidad maacutes exigente que el vigente

en la Unioacuten Europea y define la estabilidad como equilibrio presupuestario o superaacutevit

en teacuterminos nominales antildeo a antildeo Las Leyes de estabilidad presupuestaria aplicadas

plenamente desde el ejercicio presupuestario de 2003 han recibido criacuteticas teoacutericas por

su dogmatismo en el modo de entender la estabilidad presupuestaria En el terreno de

los hechos se ha demostrado que frente al proclamado objetivo de equilibrio tanto la

Administracioacuten Central como diversas Comunidades Autoacutenomas han registrado

desviaciones de cierta magnitud que han sido compensadas por la buena marcha de las

cuentas de la Seguridad Social

En los apartados que siguen a esta introduccioacuten se presenta el marco general de

anaacutelisis construido a partir del concepto de pacto interno de estabilidad (PIE) como

instrumento que implica a todos los niveles de gobierno en la disciplina fiscal Se

enunciaraacuten sus principales elementos y los argumentos que los sustentan asiacute como las

ventajas e inconvenientes que implican Tambieacuten se describiraacuten las recientes

experiencias de los Estados Miembros con estructura federal valorando criacuteticamente

cada una de ellas En el apartado siguiente se analiza la normativa de estabilidad

presupuestaria (NEP) a la luz de los planteamientos anteriores para presentar

seguidamente en el apartado final una propuesta concreta para la aplicacioacuten de un PIE

en Espantildea tomando como marco de referencia la propia NEP Cierran el trabajo un

uacuteltimo epiacutegrafe con las principales conclusiones y un anexo con el resumen de las

reformas introducidas en el PEC y aprobadas en el Consejo Europeo de Bruselas en

marzo de 2005

1 A este respecto puede consultarse EEAG (2003)

3

2 LOS PACTOS INTERNOS DE ESTABILIDAD

En todos los Estados Miembros con independencia de su estructura interna el

respectivo gobierno central es el responsable inmediato y uacutenico del cumplimiento de los

requerimientos establecidos en el PEC Ante esta situacioacuten en los Estados Miembros de

estructura federal se plantea una evidente asimetriacutea de responsabilidades entre una

creciente y ya elevada laquoimportancia financieraraquo (Comisioacuten Europea 2001) de los

gobiernos subcentrales y su corresponsabilidad en el control del endeudamiento del

Sector Puacuteblico Aunque los gobiernos subcentrales generan un deacuteficit agregado menor

que sus respectivos gobiernos centrales estos uacuteltimos pueden generalmente

ldquocompensarrdquo sus saldos negativos con los de la Seguridad Social y de este modo no

hacer peligrar el equilibrio presupuestario agregado Esto parece bastante injusto para

los gobiernos subcentrales y poco eficiente para el conjunto del sistema

Desde una oacuteptica de eficiencia parece recomendable la correccioacuten de tal

asimetriacutea de responsabilidades de tal forma que los objetivos de estabilidad

presupuestaria ndashy las sanciones- se asignen entre los diferentes niveles de gobierno

(reparto vertical) y a cada entidad individual dentro del mismo nivel de gobierno

(reparto horizontal) Esta forma de proceder ha sido habitual en los Estados Miembros

de estructura federal desde la entrada en vigor del PEC

En los uacuteltimos antildeos han ido surgiendo diferentes propuestas teoacutericas para

ldquointernalizarrdquo el PEC en los Estados Miembros de estructura federal acuntildeando el

teacutermino de pacto interno de estabilidad para definir el conjunto de normas mecanismos

e instituciones que deberaacuten regir esta responsabilidad compartida en el control del

endeudamiento puacuteblico Unos de los primeros autores en emplear esta denominacioacuten

han sido Balassone y Franco (1999) distinguiendo en su propuesta entre dos

alternativas La primera uacutenicamente se limitariacutea a la traslacioacuten del PEC a todos los

niveles de gobierno sin cuestionar sus objetivos numeacutericos ni los sistemas de

supervisioacuten y sancioacuten En cambio la segunda alternativa entrariacutea de lleno en sendas

cuestiones tratando de articular del modo maacutes eficiente cualquier reparto interno del

deacuteficit y la deuda sobre la base de limitaciones establecidas mediante normas de aacutembito

federal Por su parte Salmon (2000) advierte de la amenaza que supone este modus

operandi sobre la autonomiacutea financiera de los niveles inferiores de gobierno dado que

4

el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de

reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados

bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas

nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los

gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal

vertical y horizontal

Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las

responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas

por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia

Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos

posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de

gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La

alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales

y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina

fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que

generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal

Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)

como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten

tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de

amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles

de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos

presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad

Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El

primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea

de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de

este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el

mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que

preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del

endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central

(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase

la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En

5

segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral

dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en

el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal

forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero

problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios

(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es

considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos

En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5

del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos

subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo

moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central

quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y

efectividad

Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros

federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su

funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las

principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE

CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad

REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES

- Acordados en negociaciones multilaterales

entre todos los niveles de gobierno

- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)

- Oacutergano de control independiente

- Variables y magnitudes de referencia

- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y

horizontal)

- Claacuteusulas excepcionales detalladas

- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles

- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables

- Supervisioacuten perioacutedica y transparente

Fuente Elaboracioacuten propia

En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su

discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen

activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del

endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la

poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en

6

el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del

Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo

independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del

Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash

presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la

ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y

estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean

detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga

a revisar los acuerdos perioacutedicamente

La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como

objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe

contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de

endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que

corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto

horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean

sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es

imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con

claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones

correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar

posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas

tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del

PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo

temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable

bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del

acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE

Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que

permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno

y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten

fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la

praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el

aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente

7

3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA

EUROPEA2

31 Alemania

Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos

demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no

alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico

Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de

poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo

institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en

tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico

Local bastante atomizado (cuadro 2)

CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA

Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422

PIB per capita en PPA

(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929

Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2

Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50

Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)

En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal

entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la

federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles

de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado

constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el

primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio

econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de

fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto

ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios

2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana

8

contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes

duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser

utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el

Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las

condiciones financieras objetivas del gobierno local

El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data

de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido

por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles

anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en

manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo

entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas

anteriores de limitacioacuten del endeudamiento

Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de

Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un

PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas

puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes

de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes

restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu

quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier

responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea

financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la

implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que

imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como

miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte

del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con

preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en

virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica

como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente

en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento

presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la

5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente

9

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

2 LOS PACTOS INTERNOS DE ESTABILIDAD

En todos los Estados Miembros con independencia de su estructura interna el

respectivo gobierno central es el responsable inmediato y uacutenico del cumplimiento de los

requerimientos establecidos en el PEC Ante esta situacioacuten en los Estados Miembros de

estructura federal se plantea una evidente asimetriacutea de responsabilidades entre una

creciente y ya elevada laquoimportancia financieraraquo (Comisioacuten Europea 2001) de los

gobiernos subcentrales y su corresponsabilidad en el control del endeudamiento del

Sector Puacuteblico Aunque los gobiernos subcentrales generan un deacuteficit agregado menor

que sus respectivos gobiernos centrales estos uacuteltimos pueden generalmente

ldquocompensarrdquo sus saldos negativos con los de la Seguridad Social y de este modo no

hacer peligrar el equilibrio presupuestario agregado Esto parece bastante injusto para

los gobiernos subcentrales y poco eficiente para el conjunto del sistema

Desde una oacuteptica de eficiencia parece recomendable la correccioacuten de tal

asimetriacutea de responsabilidades de tal forma que los objetivos de estabilidad

presupuestaria ndashy las sanciones- se asignen entre los diferentes niveles de gobierno

(reparto vertical) y a cada entidad individual dentro del mismo nivel de gobierno

(reparto horizontal) Esta forma de proceder ha sido habitual en los Estados Miembros

de estructura federal desde la entrada en vigor del PEC

En los uacuteltimos antildeos han ido surgiendo diferentes propuestas teoacutericas para

ldquointernalizarrdquo el PEC en los Estados Miembros de estructura federal acuntildeando el

teacutermino de pacto interno de estabilidad para definir el conjunto de normas mecanismos

e instituciones que deberaacuten regir esta responsabilidad compartida en el control del

endeudamiento puacuteblico Unos de los primeros autores en emplear esta denominacioacuten

han sido Balassone y Franco (1999) distinguiendo en su propuesta entre dos

alternativas La primera uacutenicamente se limitariacutea a la traslacioacuten del PEC a todos los

niveles de gobierno sin cuestionar sus objetivos numeacutericos ni los sistemas de

supervisioacuten y sancioacuten En cambio la segunda alternativa entrariacutea de lleno en sendas

cuestiones tratando de articular del modo maacutes eficiente cualquier reparto interno del

deacuteficit y la deuda sobre la base de limitaciones establecidas mediante normas de aacutembito

federal Por su parte Salmon (2000) advierte de la amenaza que supone este modus

operandi sobre la autonomiacutea financiera de los niveles inferiores de gobierno dado que

4

el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de

reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados

bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas

nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los

gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal

vertical y horizontal

Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las

responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas

por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia

Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos

posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de

gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La

alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales

y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina

fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que

generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal

Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)

como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten

tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de

amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles

de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos

presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad

Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El

primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea

de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de

este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el

mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que

preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del

endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central

(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase

la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En

5

segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral

dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en

el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal

forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero

problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios

(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es

considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos

En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5

del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos

subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo

moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central

quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y

efectividad

Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros

federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su

funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las

principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE

CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad

REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES

- Acordados en negociaciones multilaterales

entre todos los niveles de gobierno

- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)

- Oacutergano de control independiente

- Variables y magnitudes de referencia

- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y

horizontal)

- Claacuteusulas excepcionales detalladas

- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles

- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables

- Supervisioacuten perioacutedica y transparente

Fuente Elaboracioacuten propia

En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su

discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen

activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del

endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la

poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en

6

el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del

Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo

independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del

Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash

presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la

ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y

estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean

detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga

a revisar los acuerdos perioacutedicamente

La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como

objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe

contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de

endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que

corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto

horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean

sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es

imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con

claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones

correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar

posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas

tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del

PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo

temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable

bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del

acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE

Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que

permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno

y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten

fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la

praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el

aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente

7

3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA

EUROPEA2

31 Alemania

Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos

demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no

alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico

Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de

poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo

institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en

tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico

Local bastante atomizado (cuadro 2)

CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA

Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422

PIB per capita en PPA

(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929

Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2

Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50

Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)

En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal

entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la

federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles

de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado

constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el

primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio

econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de

fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto

ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios

2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana

8

contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes

duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser

utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el

Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las

condiciones financieras objetivas del gobierno local

El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data

de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido

por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles

anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en

manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo

entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas

anteriores de limitacioacuten del endeudamiento

Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de

Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un

PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas

puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes

de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes

restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu

quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier

responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea

financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la

implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que

imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como

miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte

del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con

preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en

virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica

como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente

en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento

presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la

5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente

9

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de

reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados

bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas

nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los

gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal

vertical y horizontal

Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las

responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas

por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia

Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos

posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de

gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La

alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales

y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina

fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que

generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal

Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)

como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten

tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de

amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles

de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos

presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad

Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El

primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea

de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de

este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el

mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que

preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del

endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central

(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase

la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En

5

segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral

dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en

el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal

forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero

problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios

(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es

considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos

En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5

del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos

subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo

moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central

quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y

efectividad

Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros

federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su

funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las

principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE

CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad

REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES

- Acordados en negociaciones multilaterales

entre todos los niveles de gobierno

- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)

- Oacutergano de control independiente

- Variables y magnitudes de referencia

- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y

horizontal)

- Claacuteusulas excepcionales detalladas

- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles

- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables

- Supervisioacuten perioacutedica y transparente

Fuente Elaboracioacuten propia

En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su

discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen

activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del

endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la

poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en

6

el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del

Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo

independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del

Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash

presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la

ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y

estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean

detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga

a revisar los acuerdos perioacutedicamente

La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como

objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe

contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de

endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que

corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto

horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean

sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es

imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con

claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones

correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar

posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas

tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del

PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo

temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable

bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del

acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE

Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que

permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno

y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten

fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la

praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el

aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente

7

3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA

EUROPEA2

31 Alemania

Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos

demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no

alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico

Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de

poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo

institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en

tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico

Local bastante atomizado (cuadro 2)

CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA

Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422

PIB per capita en PPA

(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929

Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2

Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50

Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)

En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal

entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la

federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles

de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado

constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el

primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio

econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de

fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto

ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios

2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana

8

contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes

duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser

utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el

Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las

condiciones financieras objetivas del gobierno local

El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data

de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido

por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles

anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en

manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo

entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas

anteriores de limitacioacuten del endeudamiento

Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de

Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un

PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas

puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes

de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes

restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu

quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier

responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea

financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la

implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que

imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como

miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte

del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con

preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en

virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica

como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente

en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento

presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la

5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente

9

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral

dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en

el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal

forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero

problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios

(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es

considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos

En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5

del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos

subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo

moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central

quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y

efectividad

Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros

federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su

funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las

principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE

CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad

REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES

- Acordados en negociaciones multilaterales

entre todos los niveles de gobierno

- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)

- Oacutergano de control independiente

- Variables y magnitudes de referencia

- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y

horizontal)

- Claacuteusulas excepcionales detalladas

- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles

- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables

- Supervisioacuten perioacutedica y transparente

Fuente Elaboracioacuten propia

En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su

discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen

activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del

endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la

poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en

6

el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del

Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo

independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del

Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash

presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la

ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y

estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean

detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga

a revisar los acuerdos perioacutedicamente

La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como

objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe

contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de

endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que

corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto

horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean

sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es

imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con

claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones

correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar

posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas

tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del

PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo

temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable

bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del

acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE

Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que

permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno

y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten

fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la

praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el

aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente

7

3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA

EUROPEA2

31 Alemania

Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos

demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no

alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico

Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de

poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo

institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en

tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico

Local bastante atomizado (cuadro 2)

CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA

Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422

PIB per capita en PPA

(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929

Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2

Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50

Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)

En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal

entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la

federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles

de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado

constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el

primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio

econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de

fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto

ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios

2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana

8

contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes

duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser

utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el

Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las

condiciones financieras objetivas del gobierno local

El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data

de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido

por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles

anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en

manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo

entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas

anteriores de limitacioacuten del endeudamiento

Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de

Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un

PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas

puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes

de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes

restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu

quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier

responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea

financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la

implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que

imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como

miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte

del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con

preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en

virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica

como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente

en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento

presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la

5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente

9

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del

Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo

independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del

Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash

presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la

ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y

estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean

detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga

a revisar los acuerdos perioacutedicamente

La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como

objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe

contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de

endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que

corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto

horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean

sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es

imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con

claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones

correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar

posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas

tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del

PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo

temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable

bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del

acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE

Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que

permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno

y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten

fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la

praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el

aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente

7

3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA

EUROPEA2

31 Alemania

Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos

demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no

alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico

Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de

poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo

institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en

tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico

Local bastante atomizado (cuadro 2)

CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA

Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422

PIB per capita en PPA

(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929

Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2

Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50

Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)

En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal

entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la

federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles

de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado

constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el

primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio

econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de

fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto

ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios

2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana

8

contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes

duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser

utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el

Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las

condiciones financieras objetivas del gobierno local

El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data

de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido

por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles

anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en

manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo

entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas

anteriores de limitacioacuten del endeudamiento

Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de

Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un

PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas

puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes

de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes

restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu

quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier

responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea

financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la

implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que

imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como

miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte

del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con

preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en

virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica

como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente

en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento

presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la

5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente

9

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA

EUROPEA2

31 Alemania

Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos

demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no

alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico

Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de

poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo

institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en

tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico

Local bastante atomizado (cuadro 2)

CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA

Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422

PIB per capita en PPA

(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929

Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2

Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50

Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)

En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal

entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la

federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles

de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado

constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el

primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio

econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de

fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto

ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios

2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana

8

contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes

duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser

utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el

Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las

condiciones financieras objetivas del gobierno local

El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data

de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido

por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles

anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en

manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo

entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas

anteriores de limitacioacuten del endeudamiento

Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de

Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un

PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas

puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes

de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes

restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu

quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier

responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea

financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la

implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que

imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como

miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte

del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con

preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en

virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica

como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente

en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento

presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la

5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente

9

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes

duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser

utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el

Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las

condiciones financieras objetivas del gobierno local

El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data

de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido

por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles

anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en

manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo

entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas

anteriores de limitacioacuten del endeudamiento

Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de

Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un

PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas

puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes

de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes

restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu

quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier

responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea

financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la

implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que

imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como

miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte

del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con

preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en

virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica

como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente

en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento

presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la

5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente

9

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten

innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica

Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a

la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten

presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo

del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho

documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de

ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para

contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de

diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar

de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o

Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno

(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan

a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos

- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de

gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al

equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en

2004

- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos

presupuestarios

- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria

haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy

2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno

Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales

- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para

comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC

En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos

establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose

asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de

Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al

10

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos

extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del

ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten

de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos

los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos

Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente

al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el

deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del

gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno

Federal

La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten

entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales

dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y

recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero

no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer

antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide

promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit

excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el

ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo

Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que

flexibiliza algunas de sus claacuteusulas

32 Austria

Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo

ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos

subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer

acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por

cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en

la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un

grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia

11

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

TOTAL 030

En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias

intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten

para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB

En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde

con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)

De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un

39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus

tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el

restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se

contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los

Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento

de objetivos

CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999

LAumlNDER GEMEINDEN

del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total

Burgenland 00092 307 00041 137

Kaumlrnten 00116 387 00090 300

Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763

Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717

Salzburg 00068 227 00080 267

Steiermark 00232 773 00191 637

Tirol 00089 297 00101 337

Voralberg 00047 157 00054 180

Total (sin Viena) 011 3667 010 3333

Viena 009 3000

10000

Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)

En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo

1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la

misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el

Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad

introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y

Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo

agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se

12

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado

tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal

del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una

caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al

criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad

Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto

ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales

Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la

posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en

funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute

tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir

en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)

donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que

corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)

a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos

locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una

reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba

una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que

hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo

Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los

compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros

Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo

la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la

federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno

tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de

gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a

los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial

13

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las

reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se

aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras

incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo

entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras

en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en

el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha

creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que

participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios

El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia

para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios

maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit

agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo

equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente

especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se

realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a

alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente

seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos

equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de

excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de

deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y

locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios

siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El

Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar

el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy

2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal

asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del

Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para

la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego

se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en

pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema

14

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente

respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo

Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten

Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit

Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)

La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y

asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria

(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit

excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten

acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)

0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)

El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que

en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo

se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en

funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual

Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos

individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo

el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte

Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno

En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten

de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y

no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se

excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por

recesiones severas o cataacutestrofes6

La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de

octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy

6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano

15

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final

del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008

seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y

equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la

Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo

de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la

adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos

especialmente el sanitario

En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan

algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se

aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el

principio de autonomiacutea en una federacioacuten

33 Beacutelgica

El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX

habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante

muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado

ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit

era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura

de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste

iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el

incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la

amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se

describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997

favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la

Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido

7 Bogaert y Pegravere (2001)

16

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998

Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5

Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4

Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5

Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0

Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3

Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0

Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7

Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de

intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002

En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya

formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los

niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado

del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10

de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera

expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el

Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en

el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar

En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en

funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un

superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente

optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se

habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las

Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En

concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente

(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3

de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el

crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es

como sigue

minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)

17

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

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seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el

crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB

Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una

situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones

deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las

recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean

obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio

El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para

el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los

compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose

por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute

como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales

mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio

presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy

dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal

y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al

endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus

presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida

con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010

- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)

destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse

paulatinamente al equilibrio presupuestario

- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades

cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica

- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los

gobiernos subcentrales

El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del

6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el

restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se

18

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando

los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del

CSF

Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo

econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y

un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos

iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el

crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit

generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones

puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser

superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien

se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2

antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa

recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias

Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer

Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales

laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo

En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se

estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y

un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y

teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las

Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio

presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit

primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al

incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la

reduccioacuten de los gastos financieros

Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando

el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se

puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes

administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF

19

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el

encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos

individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones

En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las

diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del

saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos

financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit

primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6

del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos

Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de

estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para

contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral

local

CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005

SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3

Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1

Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3

INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0

Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8

Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1

SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7

Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8

Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1

Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0

Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1

Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005

La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de

Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como

la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una

posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia

maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del

Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones

puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la

20

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de

Estabilidad8

En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las

Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente

para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un

presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la

Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite

contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un

deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y

2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos

de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la

Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes

El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las

expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una

reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la

deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y

superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten

praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II

En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el

principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles

de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene

importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos

presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad

intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado

de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC

Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento

puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo

8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)

21

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

34 Italia

En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el

maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la

UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras

cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del

PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de

la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer

momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y

valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos

Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el

endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los

gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado

en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De

esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se

recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC

entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del

deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los

antildeos de vigencia del PIE

CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001

Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5

Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07

Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03

Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3

Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3

Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad

de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)

Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza

por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del

PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un

considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el

9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales

22

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que

parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder

una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno

Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del

deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias

Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos

se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de

datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor

esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario

versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario

Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas

tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos

subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la

productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos

locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la

reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el

crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases

impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la

venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales

Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos

subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En

concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y

Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno

local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen

objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En

cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la

verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas

acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes

mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas

de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto

ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones

23

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit

excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos

que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit

excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad

para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos

que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo

ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de

ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios

El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer

lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio

del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco

coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de

ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en

el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se

explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de

evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales

δ e = G minus I (4a)

δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)

donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE

italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a

las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos

financieros (intereses)

Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende

el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el

2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose

peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones

de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado

Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con

el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy

2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que

24

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el

1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto

muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del

citado Programa de Estabilidad

4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA

A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto

domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC

para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la

NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones

Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la

principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del

Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y

Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente

invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva

rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta

la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio

Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del

endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las

limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de

capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha

cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las

discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto

de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno

10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)

25

Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02

CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea

Capacidad (+) o necesidad (ndash)

de financiacioacuten en del PIB

Liquidacioacuten

2003

Liquidacioacuten

2004

Objetivos plurianuales

aprobados por las Cortes

Generales (junio 2004)

Resultado Resultado Resultado por

operaciones recurrentes 2005 2006 2007

04

Estado y Organismos

Seguridad Social

Comunidades Autoacutenomas

Corporaciones Locales

-033

108

-034

-009

-127

102

-002

-002

-027

102

-035

-002

-05 -04 -03

07 07 07

-01 -01 00

00 00 00

Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda

Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo

ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en

exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad

Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit

total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social

empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las

Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso

de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que

en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en

concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un

0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero

en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de

contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit

del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y

otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina

entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las

Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit

equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de

operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy

deseable

Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las

Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados

26

Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el

0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio

las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes

durante todo el periodo

Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la

NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de

elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la

aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una

exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General

del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos

de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en

cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad

dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y

retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente

la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda

puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de

estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a

cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143

LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la

autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno

Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos

de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las

obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)

deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La

excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo

financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad

27

5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN

FINANCIERA

51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria

Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las

Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran

al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen

de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la

estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio

presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un

objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o

reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB

Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal

antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el

funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del

presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria

existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las

fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino

que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser

desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten

La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y

acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a

lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de

menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza

econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica

presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han

pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de

Espantildea prepara ya una reforma de la NEP

El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al

ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la

28

economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las

diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden

sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series

temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar

las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa

funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de

crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores

productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las

funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por

tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria

contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado

riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica

A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria

a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El

primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten

Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit

estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a

criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido

aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las

Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda

etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit

de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten

Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad

y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se

debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la

legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad

presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes

Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6

meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los

Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea

absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y

coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf

de la Constitucioacuten Espantildeola)

29

Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el

0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio

las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes

durante todo el periodo

Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la

NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de

elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la

aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una

exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General

del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos

de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en

cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad

dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y

retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente

la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda

puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de

estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a

cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143

LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la

autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno

Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos

de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las

obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)

deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La

excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo

financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad

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5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN

FINANCIERA

51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria

Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las

Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran

al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen

de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la

estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio

presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un

objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o

reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB

Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal

antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el

funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del

presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria

existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las

fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino

que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser

desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten

La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y

acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a

lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de

menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza

econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica

presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han

pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de

Espantildea prepara ya una reforma de la NEP

El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al

ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la

28

economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las

diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden

sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series

temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar

las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa

funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de

crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores

productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las

funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por

tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria

contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado

riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica

A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria

a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El

primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten

Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit

estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a

criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido

aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las

Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda

etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit

de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten

Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad

y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se

debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la

legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad

presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes

Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6

meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los

Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea

absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y

coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf

de la Constitucioacuten Espantildeola)

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5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN

FINANCIERA

51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria

Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las

Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran

al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen

de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la

estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio

presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un

objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o

reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB

Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal

antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el

funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del

presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria

existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las

fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino

que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser

desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten

La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y

acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a

lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de

menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza

econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica

presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han

pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de

Espantildea prepara ya una reforma de la NEP

El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al

ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la

28

economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las

diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden

sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series

temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar

las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa

funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de

crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores

productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las

funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por

tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria

contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado

riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica

A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria

a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El

primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten

Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit

estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a

criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido

aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las

Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda

etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit

de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten

Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad

y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se

debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la

legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad

presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes

Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6

meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los

Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea

absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y

coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf

de la Constitucioacuten Espantildeola)

29

economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las

diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden

sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series

temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar

las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa

funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de

crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores

productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las

funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por

tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria

contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado

riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica

A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria

a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El

primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten

Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit

estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a

criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido

aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las

Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda

etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit

de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten

Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad

y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se

debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la

legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad

presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes

Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6

meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los

Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea

absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y

coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf

de la Constitucioacuten Espantildeola)

29

Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan

ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones

presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el

establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del

PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida

como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que

establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un

margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo

(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una

cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha

efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en

la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al

volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro

A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica

presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en

2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de

Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal

del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea

el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de

deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008

En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo

tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio

de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda

contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de

la poblacioacuten

El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter

prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos

durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema

podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una

reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de

orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea

30

el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las

amortizaciones

52 Reparto vertical

Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector

Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de

Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea

desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central

que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la

Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de

todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del

objetivo

Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la

Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en

cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de

Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute

de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby

boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad

Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior

cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones

Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a

motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una

competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo

Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel

central de gobierno)

Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una

mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria

global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un

importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital

puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al

mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha

31

traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que

ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del

proceso de descentralizacioacuten

Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes

sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de

Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas

o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen

repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda

Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones

Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto

el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las

transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad

interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el

gasto de la Administracioacuten Central

Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la

Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones

Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la

Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente

a las Administraciones Territoriales

Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad

presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por

niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el

Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La

Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando

esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que

vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de

estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea

a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de

capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las

Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la

situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos

32

Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit

no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute

contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado

informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la

aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las

Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer

expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo

entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y

del endeudamiento

53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas

Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo

del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de

deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo

de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las

Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el

conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la

asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes

flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor

importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades

Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las

Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la

inversa del stock de capital puacuteblico

Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las

ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente

con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de

financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de

financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de

la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las

sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la

tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir

unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla

33

Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por

su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de

financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad

normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB

autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la

renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda

con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la

renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante

con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes

pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras

consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una

combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada

Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de

afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la

atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado

respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la

variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas

Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de

este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia

Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas

sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este

caso de manera directa

Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque

no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de

los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un

incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos

cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad

presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad

presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto

34

entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar

ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la

posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de

programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad

Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus

inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de

Administraciones Autonoacutemicas

La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de

deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el

Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades

Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en

el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades

que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que

contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local

54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia

El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea

incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento

que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como

deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)

cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la

ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los

objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los

paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia

han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y

Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten

debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal

suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan

numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria

La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce

en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de

35

Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el

impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no

coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos

de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de

datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una

condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este

requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados

donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes

complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia

fiscal

Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe

quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad

presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el

grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones

En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad

presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo

transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como

primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria

podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad

y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos

principios baacutesicos

De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento

autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de

estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de

sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la

transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de

los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las

elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de

deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de

transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y

difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y

36

contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e

inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales

de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre

otros

Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de

crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los

gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la

necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el

mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su

objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia

que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de

Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos

extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio

de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En

todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas

reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el

mecanismo de ajuste a utilizar

El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un

organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta

temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de

informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema

radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor

El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten

y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado

esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades

Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por

uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades

Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser

efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la

Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea

ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de

estabilidad presupuestaria

37

Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de

estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten

Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias

sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite

maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones

previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas

estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo

individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un

ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida

entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el

vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus

compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el

incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este

criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades

Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil

su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que

complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB

autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante

la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad

Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

6 CONCLUSIONES

La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten

interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas

estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy

llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias

capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites

agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada

definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la

credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento

38

En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha

mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero

con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias

fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad

presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un

techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual

compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3

anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier

caso

Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las

Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le

asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35

en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del

peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto

de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de

estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por

otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia

con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias

Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres

criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de

capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier

caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos

presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados

Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad

presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la

transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se

avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz

seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y

agregados

39

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

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41

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- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las

amortizaciones

52 Reparto vertical

Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector

Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de

Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea

desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central

que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la

Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de

todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del

objetivo

Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la

Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en

cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de

Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute

de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby

boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad

Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior

cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones

Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a

motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una

competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo

Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel

central de gobierno)

Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una

mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria

global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un

importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital

puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al

mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha

31

traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que

ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del

proceso de descentralizacioacuten

Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes

sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de

Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas

o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen

repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda

Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones

Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto

el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las

transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad

interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el

gasto de la Administracioacuten Central

Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la

Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones

Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la

Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente

a las Administraciones Territoriales

Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad

presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por

niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el

Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La

Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando

esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que

vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de

estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea

a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de

capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las

Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la

situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos

32

Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit

no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute

contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado

informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la

aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las

Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer

expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo

entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y

del endeudamiento

53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas

Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo

del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de

deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo

de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las

Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el

conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la

asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes

flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor

importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades

Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las

Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la

inversa del stock de capital puacuteblico

Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las

ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente

con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de

financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de

financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de

la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las

sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la

tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir

unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla

33

Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por

su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de

financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad

normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB

autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la

renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda

con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la

renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante

con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes

pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras

consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una

combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada

Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de

afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la

atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado

respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la

variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas

Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de

este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia

Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas

sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este

caso de manera directa

Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque

no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de

los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un

incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos

cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad

presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad

presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto

34

entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar

ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la

posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de

programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad

Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus

inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de

Administraciones Autonoacutemicas

La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de

deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el

Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades

Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en

el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades

que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que

contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local

54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia

El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea

incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento

que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como

deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)

cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la

ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los

objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los

paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia

han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y

Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten

debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal

suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan

numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria

La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce

en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de

35

Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el

impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no

coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos

de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de

datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una

condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este

requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados

donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes

complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia

fiscal

Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe

quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad

presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el

grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones

En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad

presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo

transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como

primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria

podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad

y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos

principios baacutesicos

De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento

autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de

estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de

sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la

transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de

los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las

elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de

deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de

transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y

difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y

36

contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e

inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales

de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre

otros

Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de

crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los

gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la

necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el

mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su

objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia

que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de

Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos

extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio

de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En

todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas

reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el

mecanismo de ajuste a utilizar

El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un

organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta

temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de

informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema

radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor

El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten

y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado

esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades

Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por

uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades

Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser

efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la

Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea

ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de

estabilidad presupuestaria

37

Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de

estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten

Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias

sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite

maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones

previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas

estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo

individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un

ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida

entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el

vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus

compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el

incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este

criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades

Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil

su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que

complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB

autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante

la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad

Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

6 CONCLUSIONES

La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten

interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas

estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy

llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias

capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites

agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada

definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la

credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento

38

En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha

mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero

con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias

fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad

presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un

techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual

compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3

anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier

caso

Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las

Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le

asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35

en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del

peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto

de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de

estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por

otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia

con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias

Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres

criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de

capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier

caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos

presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados

Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad

presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la

transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se

avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz

seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y

agregados

39

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

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41

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- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que

ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del

proceso de descentralizacioacuten

Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes

sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de

Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas

o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen

repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda

Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones

Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto

el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las

transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad

interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el

gasto de la Administracioacuten Central

Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la

Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones

Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la

Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente

a las Administraciones Territoriales

Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad

presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por

niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el

Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La

Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando

esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que

vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de

estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea

a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de

capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las

Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la

situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos

32

Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit

no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute

contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado

informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la

aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las

Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer

expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo

entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y

del endeudamiento

53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas

Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo

del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de

deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo

de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las

Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el

conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la

asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes

flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor

importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades

Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las

Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la

inversa del stock de capital puacuteblico

Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las

ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente

con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de

financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de

financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de

la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las

sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la

tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir

unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla

33

Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por

su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de

financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad

normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB

autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la

renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda

con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la

renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante

con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes

pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras

consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una

combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada

Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de

afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la

atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado

respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la

variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas

Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de

este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia

Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas

sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este

caso de manera directa

Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque

no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de

los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un

incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos

cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad

presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad

presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto

34

entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar

ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la

posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de

programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad

Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus

inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de

Administraciones Autonoacutemicas

La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de

deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el

Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades

Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en

el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades

que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que

contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local

54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia

El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea

incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento

que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como

deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)

cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la

ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los

objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los

paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia

han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y

Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten

debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal

suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan

numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria

La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce

en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de

35

Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el

impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no

coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos

de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de

datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una

condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este

requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados

donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes

complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia

fiscal

Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe

quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad

presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el

grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones

En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad

presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo

transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como

primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria

podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad

y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos

principios baacutesicos

De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento

autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de

estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de

sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la

transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de

los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las

elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de

deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de

transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y

difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y

36

contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e

inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales

de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre

otros

Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de

crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los

gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la

necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el

mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su

objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia

que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de

Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos

extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio

de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En

todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas

reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el

mecanismo de ajuste a utilizar

El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un

organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta

temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de

informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema

radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor

El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten

y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado

esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades

Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por

uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades

Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser

efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la

Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea

ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de

estabilidad presupuestaria

37

Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de

estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten

Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias

sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite

maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones

previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas

estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo

individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un

ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida

entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el

vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus

compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el

incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este

criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades

Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil

su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que

complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB

autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante

la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad

Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

6 CONCLUSIONES

La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten

interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas

estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy

llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias

capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites

agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada

definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la

credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento

38

En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha

mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero

con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias

fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad

presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un

techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual

compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3

anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier

caso

Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las

Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le

asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35

en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del

peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto

de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de

estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por

otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia

con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias

Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres

criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de

capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier

caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos

presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados

Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad

presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la

transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se

avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz

seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y

agregados

39

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

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example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA

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Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales

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Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187

41

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- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit

no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute

contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado

informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la

aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las

Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer

expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo

entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y

del endeudamiento

53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas

Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo

del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de

deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo

de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las

Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el

conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la

asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes

flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor

importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades

Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las

Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la

inversa del stock de capital puacuteblico

Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las

ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente

con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de

financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de

financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de

la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las

sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la

tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir

unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla

33

Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por

su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de

financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad

normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB

autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la

renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda

con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la

renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante

con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes

pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras

consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una

combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada

Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de

afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la

atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado

respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la

variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas

Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de

este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia

Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas

sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este

caso de manera directa

Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque

no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de

los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un

incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos

cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad

presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad

presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto

34

entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar

ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la

posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de

programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad

Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus

inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de

Administraciones Autonoacutemicas

La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de

deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el

Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades

Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en

el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades

que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que

contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local

54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia

El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea

incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento

que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como

deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)

cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la

ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los

objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los

paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia

han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y

Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten

debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal

suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan

numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria

La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce

en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de

35

Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el

impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no

coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos

de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de

datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una

condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este

requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados

donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes

complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia

fiscal

Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe

quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad

presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el

grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones

En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad

presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo

transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como

primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria

podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad

y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos

principios baacutesicos

De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento

autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de

estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de

sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la

transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de

los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las

elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de

deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de

transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y

difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y

36

contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e

inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales

de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre

otros

Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de

crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los

gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la

necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el

mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su

objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia

que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de

Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos

extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio

de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En

todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas

reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el

mecanismo de ajuste a utilizar

El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un

organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta

temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de

informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema

radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor

El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten

y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado

esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades

Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por

uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades

Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser

efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la

Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea

ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de

estabilidad presupuestaria

37

Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de

estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten

Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias

sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite

maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones

previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas

estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo

individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un

ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida

entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el

vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus

compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el

incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este

criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades

Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil

su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que

complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB

autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante

la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad

Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

6 CONCLUSIONES

La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten

interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas

estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy

llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias

capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites

agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada

definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la

credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento

38

En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha

mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero

con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias

fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad

presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un

techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual

compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3

anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier

caso

Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las

Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le

asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35

en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del

peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto

de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de

estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por

otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia

con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias

Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres

criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de

capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier

caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos

presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados

Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad

presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la

transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se

avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz

seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y

agregados

39

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD

Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)

- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and

Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy

166

- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and

fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97

- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia

- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an

example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA

(ed) (2001) paacutegs 769-802

- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and

Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180

- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001

- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002

- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003

- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the

Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004

- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union

Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas

- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005

Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005

- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and

controlling debt Northampton Edward Elgar

- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy

2003 Munich EEAG at CESifo

- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en

BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact

The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182

- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de

Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales

- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88

- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813

- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo

Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187

41

- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)

(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72

paacutegs 117-136

- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone

assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo

- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in

Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo

- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo

ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21

Noviembre 2000

- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local

borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73

- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en

el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de

financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254

- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the

Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003

- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por

su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de

financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad

normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB

autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la

renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda

con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la

renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante

con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes

pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras

consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una

combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada

Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de

afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la

atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado

respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la

variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas

Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de

este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia

Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas

sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este

caso de manera directa

Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque

no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de

los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un

incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos

cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad

presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad

presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto

34

entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar

ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la

posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de

programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad

Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus

inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de

Administraciones Autonoacutemicas

La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de

deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el

Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades

Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en

el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades

que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que

contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local

54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia

El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea

incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento

que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como

deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)

cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la

ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los

objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los

paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia

han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y

Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten

debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal

suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan

numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria

La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce

en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de

35

Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el

impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no

coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos

de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de

datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una

condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este

requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados

donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes

complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia

fiscal

Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe

quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad

presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el

grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones

En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad

presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo

transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como

primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria

podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad

y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos

principios baacutesicos

De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento

autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de

estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de

sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la

transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de

los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las

elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de

deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de

transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y

difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y

36

contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e

inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales

de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre

otros

Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de

crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los

gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la

necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el

mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su

objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia

que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de

Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos

extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio

de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En

todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas

reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el

mecanismo de ajuste a utilizar

El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un

organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta

temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de

informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema

radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor

El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten

y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado

esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades

Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por

uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades

Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser

efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la

Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea

ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de

estabilidad presupuestaria

37

Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de

estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten

Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias

sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite

maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones

previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas

estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo

individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un

ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida

entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el

vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus

compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el

incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este

criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades

Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil

su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que

complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB

autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante

la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad

Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

6 CONCLUSIONES

La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten

interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas

estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy

llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias

capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites

agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada

definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la

credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento

38

En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha

mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero

con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias

fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad

presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un

techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual

compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3

anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier

caso

Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las

Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le

asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35

en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del

peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto

de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de

estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por

otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia

con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias

Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres

criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de

capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier

caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos

presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados

Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad

presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la

transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se

avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz

seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y

agregados

39

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD

Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)

- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and

Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy

166

- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and

fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97

- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia

- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an

example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA

(ed) (2001) paacutegs 769-802

- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and

Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180

- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001

- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002

- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003

- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the

Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004

- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union

Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas

- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005

Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005

- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and

controlling debt Northampton Edward Elgar

- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy

2003 Munich EEAG at CESifo

- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en

BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact

The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182

- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de

Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales

- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88

- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813

- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo

Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187

41

- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)

(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72

paacutegs 117-136

- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone

assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo

- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in

Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo

- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo

ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21

Noviembre 2000

- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local

borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73

- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en

el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de

financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254

- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the

Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003

- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar

ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la

posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de

programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad

Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus

inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de

Administraciones Autonoacutemicas

La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de

deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el

Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades

Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en

el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades

que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que

contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local

54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia

El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea

incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento

que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como

deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)

cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la

ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los

objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los

paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia

han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y

Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten

debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal

suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan

numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria

La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce

en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de

35

Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el

impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no

coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos

de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de

datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una

condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este

requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados

donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes

complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia

fiscal

Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe

quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad

presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el

grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones

En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad

presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo

transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como

primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria

podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad

y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos

principios baacutesicos

De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento

autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de

estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de

sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la

transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de

los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las

elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de

deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de

transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y

difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y

36

contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e

inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales

de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre

otros

Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de

crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los

gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la

necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el

mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su

objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia

que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de

Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos

extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio

de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En

todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas

reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el

mecanismo de ajuste a utilizar

El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un

organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta

temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de

informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema

radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor

El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten

y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado

esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades

Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por

uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades

Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser

efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la

Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea

ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de

estabilidad presupuestaria

37

Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de

estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten

Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias

sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite

maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones

previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas

estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo

individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un

ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida

entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el

vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus

compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el

incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este

criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades

Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil

su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que

complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB

autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante

la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad

Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

6 CONCLUSIONES

La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten

interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas

estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy

llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias

capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites

agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada

definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la

credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento

38

En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha

mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero

con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias

fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad

presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un

techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual

compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3

anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier

caso

Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las

Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le

asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35

en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del

peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto

de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de

estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por

otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia

con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias

Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres

criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de

capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier

caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos

presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados

Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad

presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la

transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se

avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz

seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y

agregados

39

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD

Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)

- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and

Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy

166

- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and

fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97

- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia

- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an

example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA

(ed) (2001) paacutegs 769-802

- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and

Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180

- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001

- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002

- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003

- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the

Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004

- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union

Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas

- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005

Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005

- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and

controlling debt Northampton Edward Elgar

- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy

2003 Munich EEAG at CESifo

- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en

BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact

The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182

- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de

Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales

- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88

- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813

- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo

Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187

41

- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)

(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72

paacutegs 117-136

- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone

assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo

- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in

Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo

- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo

ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21

Noviembre 2000

- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local

borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73

- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en

el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de

financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254

- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the

Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003

- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el

impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no

coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos

de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de

datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una

condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este

requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados

donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes

complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia

fiscal

Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe

quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad

presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el

grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones

En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad

presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo

transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como

primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria

podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad

y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos

principios baacutesicos

De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento

autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de

estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de

sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la

transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de

los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las

elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de

deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de

transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y

difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y

36

contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e

inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales

de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre

otros

Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de

crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los

gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la

necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el

mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su

objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia

que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de

Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos

extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio

de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En

todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas

reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el

mecanismo de ajuste a utilizar

El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un

organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta

temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de

informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema

radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor

El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten

y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado

esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades

Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por

uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades

Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser

efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la

Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea

ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de

estabilidad presupuestaria

37

Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de

estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten

Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias

sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite

maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones

previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas

estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo

individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un

ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida

entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el

vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus

compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el

incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este

criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades

Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil

su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que

complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB

autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante

la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad

Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

6 CONCLUSIONES

La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten

interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas

estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy

llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias

capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites

agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada

definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la

credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento

38

En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha

mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero

con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias

fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad

presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un

techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual

compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3

anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier

caso

Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las

Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le

asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35

en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del

peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto

de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de

estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por

otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia

con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias

Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres

criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de

capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier

caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos

presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados

Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad

presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la

transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se

avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz

seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y

agregados

39

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD

Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)

- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and

Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy

166

- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and

fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97

- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia

- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an

example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA

(ed) (2001) paacutegs 769-802

- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and

Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180

- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001

- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002

- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003

- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the

Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004

- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union

Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas

- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005

Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005

- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and

controlling debt Northampton Edward Elgar

- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy

2003 Munich EEAG at CESifo

- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en

BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact

The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182

- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de

Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales

- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88

- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813

- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo

Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187

41

- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)

(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72

paacutegs 117-136

- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone

assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo

- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in

Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo

- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo

ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21

Noviembre 2000

- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local

borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73

- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en

el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de

financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254

- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the

Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003

- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e

inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales

de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre

otros

Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de

crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los

gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la

necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el

mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su

objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia

que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de

Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos

extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio

de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En

todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas

reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el

mecanismo de ajuste a utilizar

El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un

organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta

temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de

informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema

radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor

El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten

y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado

esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades

Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por

uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades

Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser

efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la

Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea

ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de

estabilidad presupuestaria

37

Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de

estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten

Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias

sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite

maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones

previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas

estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo

individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un

ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida

entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el

vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus

compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el

incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este

criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades

Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil

su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que

complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB

autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante

la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad

Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

6 CONCLUSIONES

La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten

interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas

estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy

llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias

capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites

agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada

definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la

credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento

38

En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha

mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero

con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias

fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad

presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un

techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual

compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3

anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier

caso

Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las

Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le

asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35

en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del

peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto

de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de

estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por

otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia

con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias

Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres

criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de

capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier

caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos

presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados

Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad

presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la

transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se

avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz

seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y

agregados

39

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD

Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)

- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and

Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy

166

- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and

fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97

- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia

- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an

example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA

(ed) (2001) paacutegs 769-802

- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and

Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180

- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001

- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002

- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003

- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the

Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004

- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union

Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas

- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005

Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005

- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and

controlling debt Northampton Edward Elgar

- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy

2003 Munich EEAG at CESifo

- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en

BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact

The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182

- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de

Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales

- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88

- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813

- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo

Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187

41

- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)

(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72

paacutegs 117-136

- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone

assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo

- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in

Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo

- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo

ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21

Noviembre 2000

- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local

borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73

- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en

el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de

financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254

- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the

Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003

- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de

estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten

Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias

sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite

maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones

previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas

estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo

individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un

ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida

entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el

vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus

compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el

incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este

criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades

Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil

su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que

complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB

autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante

la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad

Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad

presupuestaria

6 CONCLUSIONES

La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten

interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas

estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy

llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias

capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites

agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada

definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la

credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento

38

En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha

mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero

con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias

fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad

presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un

techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual

compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3

anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier

caso

Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las

Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le

asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35

en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del

peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto

de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de

estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por

otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia

con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias

Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres

criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de

capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier

caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos

presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados

Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad

presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la

transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se

avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz

seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y

agregados

39

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD

Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)

- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and

Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy

166

- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and

fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97

- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia

- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an

example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA

(ed) (2001) paacutegs 769-802

- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and

Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180

- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001

- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002

- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003

- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the

Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004

- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union

Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas

- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005

Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005

- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and

controlling debt Northampton Edward Elgar

- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy

2003 Munich EEAG at CESifo

- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en

BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact

The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182

- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de

Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales

- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88

- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813

- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo

Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187

41

- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)

(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72

paacutegs 117-136

- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone

assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo

- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in

Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo

- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo

ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21

Noviembre 2000

- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local

borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73

- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en

el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de

financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254

- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the

Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003

- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha

mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero

con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias

fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad

presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un

techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual

compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3

anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier

caso

Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las

Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le

asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35

en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del

peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto

de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de

estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por

otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia

con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias

Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres

criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de

capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier

caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos

presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados

Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad

presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la

transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se

avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz

seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y

agregados

39

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD

Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)

- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and

Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy

166

- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and

fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97

- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia

- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an

example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA

(ed) (2001) paacutegs 769-802

- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and

Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180

- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001

- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002

- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003

- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the

Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004

- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union

Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas

- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005

Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005

- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and

controlling debt Northampton Edward Elgar

- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy

2003 Munich EEAG at CESifo

- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en

BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact

The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182

- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de

Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales

- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88

- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813

- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo

Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187

41

- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)

(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72

paacutegs 117-136

- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone

assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo

- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in

Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo

- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo

ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21

Noviembre 2000

- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local

borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73

- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en

el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de

financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254

- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the

Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003

- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por

diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos

radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)

y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta

profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas

A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la

Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar

su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y

adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad

y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se

suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de

los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda

En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se

aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11

- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan

alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit

- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de

la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la

solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea

- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute

volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB

- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que

permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde

ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con

que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)

11 Consejo Europeo (2005)

40

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD

Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)

- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and

Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy

166

- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and

fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97

- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia

- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an

example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA

(ed) (2001) paacutegs 769-802

- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and

Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180

- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001

- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002

- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003

- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the

Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004

- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union

Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas

- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005

Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005

- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and

controlling debt Northampton Edward Elgar

- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy

2003 Munich EEAG at CESifo

- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en

BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact

The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182

- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de

Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales

- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88

- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813

- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo

Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187

41

- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)

(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72

paacutegs 117-136

- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone

assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo

- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in

Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo

- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo

ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21

Noviembre 2000

- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local

borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73

- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en

el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de

financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254

- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the

Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003

- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS

- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD

Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)

- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and

Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy

166

- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and

fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97

- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia

- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an

example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA

(ed) (2001) paacutegs 769-802

- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and

Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180

- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001

- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002

- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003

- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the

Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004

- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union

Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas

- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005

Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005

- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and

controlling debt Northampton Edward Elgar

- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy

2003 Munich EEAG at CESifo

- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en

BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact

The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182

- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de

Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales

- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88

- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813

- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo

Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187

41

- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)

(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72

paacutegs 117-136

- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone

assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo

- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in

Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo

- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo

ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21

Noviembre 2000

- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local

borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73

- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en

el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de

financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254

- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the

Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003

- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42

- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)

(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72

paacutegs 117-136

- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone

assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo

- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in

Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo

- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo

ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21

Noviembre 2000

- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local

borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73

- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en

el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de

financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254

- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the

Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003

- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary

Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148

- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA

DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712

42