Estado, extracción y conflictos por la gobernanza de territorios; el caso del proyecto minero

Río Blanco en la frontera norte peruana

María Luisa Burneo/ Instituto de Estudios Peruanos

Resumen

Esta ponencia analiza el proceso de reconfiguración de territorios en el contexto de los

conflictos vinculados a la expansión de la industria extractiva en el Perú. Para ello, toma el caso

del proyecto minero Río Blanco (ex Majaz) en la frontera norte peruana, cuya concesión se

superpone al territorio de comunidades campesinas y el cual se percibe localmente como el

inicio de una potencial zona de expansión minera, en un ámbito de ecosistemas frágiles. Se

analizan: 1) las articulaciones políticas que se generan en el conflicto y la producción de

territorialidades; 2) el discurso del gobierno nacional en el debate público sobre minería; y 3)

iniciativas de planificación territorial desde la gestión subnacional. El Estado es visto como un

campo de poder con tensiones internas, que busca asegurar la inversión minera desde el

ejecutivo nacional, encontrándose con formas estatales de gestión local e iniciativas

territoriales. Analizando las acciones de diversos actores, la ponencia propone que estos

producen territorialidades en su interacción con el Estado; surge una representación del

territorio cuyo ámbito se superpone al de las jurisdicciones político-administrativas y a los

espacios definidos por las políticas del sector minero.

Introducción

En la última década, el aumento de los conflictos socio-ambientales vinculados a la expansión

de las industrias extractivas en el Perú, muestra la necesidad de discutir el rol que juegan las

diversas instancias del Estado -a nivel nacional, regional y local- en los territorios donde se da

esta expansión. Queremos analizar las dinámicas territoriales que se generan en los procesos

de conflicto, considerando la interacción de los diversos actores en el territorio y la actuación

de las instancias de gestión pública.

Las preguntas que guiarán nuestra reflexión son: ¿Cómo se redefine el territorio en el proceso

del conflicto? ¿Qué articulaciones políticas surgen? ¿Qué iniciativas institucionales se

desarrollan en este proceso? Partiremos del análisis de un conflicto generado a raíz del intento

de expansión de la minería a gran escala en la frontera norte peruana: el caso del proyecto

minero Río Blanco en el departamento de Piura. Este caso nos permitirá discutir las preguntas

propuestas, tomando diferentes momentos del conflicto que muestran las acciones estatales

con relación a: 1) las decisiones sobre aspectos políticos y jurídicos que permiten la extracción;

2) la construcción de discursos y la esfera pública; 3) las iniciativas de actores diversos en el

intento de hacer prevalecer una territorialidad sobre otras. Por ello, nos interesa ubicar este

caso no solo en el contexto de la expansión minera, sino también de la descentralización,

proceso de reforma y modernización del Estado implementado en el Perú desde el año 2002.

La ponencia está organizada en tres partes. En la primera, presentamos el marco conceptual

que utilizaremos para el análisis del caso. En la segunda, abordamos el proceso del conflicto

alrededor del proyecto minero, analizando la producción de distintas territorialidades. En la

tercera, discutimos el rol de las instancias estatales durante el conflicto.

El material utilizado para esta ponencia ha sido recogido en el marco del Programa de

Investigación “Territorios, Conflictos y Desarrollo en los Andes”, desarrollado por la

Universidad de Manchester y el Centro Peruano de Estudios Sociales durante los años 2006 y

2009, que implicó trabajos de campo en el ámbito local del conflicto, en la región Piura y en

Lima.1

1. Marco conceptual

Vamos a exponer, de manera sintética, qué aproximaciones teóricas consideramos en nuestra

discusión sobre territorio, actores y Estado. Tras la pregunta por la reconfiguración del

territorio, se encuentra el supuesto según el cual el territorio es una construcción social y se

transforma. Construcción social en tanto es producida en una compleja interacción entre el

espacio (apropiado, percibido, vivido) y acciones territoriales que tienen a la base un proyecto

y un discurso que le otorgan sentido. Esta entrada es aún general y son varios los autores que

se pueden ubicar tras estas ideas; entre ellos, Tuang (1977) y –desde tradiciones distintas- le

Febvre (1974) y Harvey (1982), que marcan momentos clave en los estudios sobre espacio. Las

nociones de espacio vivido y producido, así como el desarrollo de la ecología política, influyen

en los trabajos de diversas escuelas de geografía humana, que desarrollan y utilizan el

concepto de territorio.

La construcción social del espacio encierra lógicas estatales, capitalistas y de los diversos

actores territoriales con visiones propias del territorio. Diferentes actividades económicas

producen espacios diferentes: en términos de Lefebvre, una forma de producción crea su

propio espacio y la sustitución de una por otra, implicaría, la creación de uno nuevo (Lefebvre,

1974, p.46). En el desarrollo del caso, hablaremos de proyectos territoriales distintos, que

tienen detrás visiones de desarrollo territorial ligadas, de un lado, a un modelo de desarrollo

extractivo; de otro, a un modelo basado en la agricultura y la diversificación de actividades

productivas.

En nuestro análisis tomaremos como uno de los temas centrales, el rol de los actores como

productores de territorios. En la últimas dos décadas, retomando distintos desarrollos de la

teoría de la acción, varios autores colocan al actor como centro del análisis espacial.2

Desarrollan nociones como la de actor territorializado, que pone el peso en el sujeto como

realizador del paso entre lo ideal y lo espacial (Théry, 1991; Di Méo 1996; Gumuchian y

Grasset, 2003). La acción de un actor territorializado no es cualquier acción; ésta constituye un

1 Investigación dirigida por el Doctor Anthony Bebbington; trabajos de campo realizados en cuatro

períodos: la consulta vecinal en Huancabamba (2007); comunidad campesina Segunda y Cajas (2008); nivel regional-Piura (2009); entrevistas y seguimiento a espacios debate en Lima (2007-2008). 2 En este caso, nos referimos a la literatura producida por equipos de los laboratorios de Espacio y

Sociedades, y de Sociedad, Medio Ambiente y Territorio, ligados al CNRS de Francia.

cuadro espacial y temporal, donde éste opera en el marco de sistemas de acción concretos

que permiten trasformar colectivamente el espacio (Gumuchian y Grasset, 2003. P. 34). Desde

esta entrada nos acercamos a la idea de un proyecto de territorio, que utilizaremos cuando

hagamos referencia a las articulaciones políticas surgidas en el proceso de conflicto. Esto es

importante pues nos permite establecer la relación entre los actores como productores del

territorio y el ámbito del poder y lo público: analizar el campo social donde se encuentran

actores con racionalidades distintas sobre un mismo espacio y existen reglas que enmarcan las

acciones territoriales. Tomaremos la idea según la cual en un campo social, las reglas no son

inmutables sino que se construyen permanentemente en el espacio y en el tiempo (Bourdieu,

1980).

Diremos entonces que “no todas las territorialidades producen territorios”; entre las

territorialidades y la producción de un territorio se encuentra el campo del poder. Y dentro de

este campo, el Estado impone un orden que se expresa en formas concretas de organización

territorial. En el caso de Majaz, nos interesa retomar esta idea para discutir cómo el Estado

busca imponer un proyecto territorial con un orden estatal-minero. Cada territorialidad

implica lógicas propias, incluyendo temporalidades distintas. La dimensión temporal es un

aspecto que consideramos debe rescatarse en el análisis de la producción de territorios. En

este caso, el Estado encierra una temporalidad que responde a lógicas de inversión

movilizadas por los ritmos del capital internacional y busca imponerla sobre otras; las

poblaciones locales, sus propias temporalidades que también producen territorialidad.3

Ligado a lo anterior, tomaremos la idea del discurso como elemento constitutivo de la

producción de territorios. Recogemos el planteamiento de Bourdieu sobre la génesis del

Estado donde, retomando la idea del monopolio de la violencia simbólica legítima, señala que

el Estado es el espacio de circulación del discurso oficial, teniendo los agentes del Estado

acceso privilegiado a tal discurso (Bourdieu, 2011, p. 139).4 Así, éste concentra recursos

oficiales de información, categorías de la lengua dominante, definiciones del saber legítimo,

que utiliza para hablar en nombre del “bien público”. Este proceso de concentración de

recursos devendrá en un proceso de desposeimiento en tanto los saberes asociados a lo local

serán más fácilmente descalificados (Bourdieu, 2001, p. 163). Al aterrizar esta discusión en el

caso Majaz veremos cómo lo anterior influye en la forma del debate y la planificación del

desarrollo regional. Finalmente, nuestra aproximación al caso busca reflejar la complejidad al

interior del Estado, cuyo aparato ejecutivo nacional se encuentra con formas de poder local y

otros actores estatales, que producen nuevas territorialidades en el proceso de conflicto.

3 Esta idea está desarrollada por Gumuchain y Grasset: “Los actores actúan no solo en niveles escalares

diferentes sino también y a ritmos de tiempos diferentes. En la acción territorial, la acción normativa e institucionalizada, no tiene el mismo paso del tiempo que las acciones localizadas de los actores” (p. 98). También planteada por Debardieux (1997) y Annie Bleton-Ruget, Benoit Caritey et Francois Fortunet (2003). 4 Traducción propia. Sur sur l’Etat. Cursos en el Collège de France 1989-1992.

2. Territorio y territorialidades

2.1. Contexto

Durante la última década han aumentado los proyectos extractivos de gran escala en diversos

países de América Latina. En el Perú, el caso particular de la industria minera ha generado

cambios importantes no solo en los territorios rurales donde se da la extracción, sino también

en la gestión pública y la normativa de los sectores de energía y minas. Ello inició en la década

de los noventa con reformas para promover las inversiones privadas –como la reinversión de

utilidades mineras- y contratos de estabilidad tributaria con empresas extractivas (Bury, 2007).

Más adelante, proceso de descentralización en marcha, durante el gobierno de García (2006-

2011) se aprobó un conjunto de normas que buscaban facilitar la inversión minera,

particularmente en lo referido al acceso a tierras en territorio de comunidades campesinas y

nativas (Burneo, 2008), generándose protestas sociales en diversas regiones del país.

Asimismo, entra en vigencia el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, que protege las

inversiones extranjeras. En este contexto, con un creciente número de conflictos sociales

relacionados a las industrias extractivas,5 hace tres años se retomó la discusión sobre el

convenio 169 de la OIT –que fue firmado por el Perú en el gobierno de Fujimori-. El reglamento

de la Ley de Consulta fue aprobado en el mes de abril del presente año, luego de un debate

con organizaciones campesinas e indígenas pero sin lograr consenso.

Por otra parte, desde hace aproximadamente cinco años, ante el avance acelerado de las

concesiones y proyectos extractivos, el debate sobre ordenamiento territorial (OT) cobra

fuerza en el Perú. Si bien la implementación de los procesos de OT estaba contemplada como

competencia subnacional en Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (2002), aparece en la

agenda pública con mayor fuerza desde en los años 2007 y 2008; luego, con el avance de

procesos regionales de zonificación ecológica y económica para el OT, se empieza a discutir la

necesidad de una Ley de Ordenamiento Territorial que aclare las competencias y jerarquías

entre las políticas sectoriales nacionales, los planes regionales de OT y otros instrumentos de

planificación.

Mientras tanto, en los ámbitos locales se desatan diversos procesos: las tierras bajo

concesiones mineras superan los 22 millones de hectáreas (16.7% del territorio nacional)6; se

generan conflictos por superposición de derechos de propiedad y usos de suelo; se dan

procesos reubicación de poblaciones (proyecto las Bambas en Apurimac, Galeno en Cajamarca,

Toromocho en Junín, por citar algunos); se crean mecanismos de compensación –como los

Fondos Sociales- que a su vez generan cambios en la micro política local. En este contexto de

cambios se ubica el caso del proyecto de cobre Río Blanco (ex Majaz), actualmente propiedad

del consorcio chino Zijin. Nos referiremos de ahora en adelante al caso Majaz.7

5 La Defensoría del Pueblo registró en el 2011, más de 200 conflictos; alrededor de la mitad se vinculan a

la industria minera y petrolera. 6 Informe cartográfico sobre concesiones mineras en el Perú. CooperAcción, 2010.

7 Un análisis del proyecto Majaz se encuentra en “Mining and development, with especial reference to

the Rio Blanco Project, Piura”, Peru Support Group, 2007.

2.2. Tierras, comunidades campesinas y rol del Estado

En el año 2006, con un debate sobre la expansión minera limitado –por su poca transparencia

y poca apertura del sector (Bebbginton, Humpreys et al. 2009)- y con escasa información sobre

el proyecto Río Blanco, éste se convierte en uno de los proyectos bandera del gobierno. En las

provincias de Ayabaca y Huacabamba, sierra del departamento de Piura, el proyecto cuenta

con una concesión ubicada en un ecosistema frágil considerado –por instancias estatales

ambientales y organismos especializados- como prioritario para la conservación de la

biodiversidad regional; en esta zona se encuentran los bosques de neblina y las nacientes de

agua que alimentan el Río Quiroz (que irriga valles en la costa) y el Chinchipe que va hacia la

vertiente oriental de la cordillera, atravesando la zona de San Ignacio en el vecino

departamento de Cajamarca. Estas características físicas del espacio, cobrarán un lugar central

en el discurso y las acciones territoriales de los grupos que se oponen al proyecto minero.

La política de concesiones mineras es un aspecto crítico en la gestión pública: el mecanismo

actual de otorgamiento de concesiones no cruza información sobre usos de suelo, generando

superposición de derechos. Tampoco existen mecanismos de coordinación entre el nivel

nacional y los gobiernos subnacionales. No hay una política pública de información dirigida a la

población, lo cual genera tensión e incertidumbre cuando ésta se entera de la llegada de una

empresa que quiere iniciar exploración.8 En este caso, desde el gobierno nacional se expresa

una lógica en la gestión pública que corresponde a una visión del territorio como espacio

“libre” para la extracción de recursos y no como el espacio vivido en/por la comunidad (Tuang,

1977), en el cual la tierra y el agua son activos principales de actividades económicas que

tienen su propia forma de organizar el espacio (Harvey 1982, Lefebvre, 1974).

Otro hecho central para comprender este caso y sus implicancias en el debate nacional, es que

la concesión está en territorio comunal. Dos comunidades campesinas son propietarias del

terreno donde se ubica la concesión: Segunda y Cajas (Huancabamba) y Yanta (Ayabaca). Estas

comunidades, desde sus dirigencias y gobiernos, se oponen al proyecto; a nivel de las familias

comuneras el panorama es más complejo -como veremos más adelante-, pero la gran mayoría

rechaza la minería en la zona.9 De acuerdo a la normativa peruana, Ley de Tierras 26505, si

bien el Estado otorga la concesión minera sin consulta, la empresa requiere obligatoriamente

el Acuerdo Previo del propietario del terreno. En los casos en que éste sea parte de territorio

comunal, se requiere la aprobación de los dos tercios de los comuneros.

En el proceso del conflicto, el tema del Acuerdo Previo es uno de los argumentos centrales de

la defensa de las comunidades. En el 2004, en Asamblea Comunal, éstas rechazaron la

presencia de la empresa en su territorio; en el caso de Segunda y Cajas, se declaró inválido un

permiso firmado por dirigentes de la anterior gestión a la empresa minera, ya que éste no

contaba con la aprobación de los dos tercios de los comuneros como establece la Ley. Por

tanto, la presencia de la empresa era ilegal; a pesar de ello, ésta mantuvo su campamento en

territorio comunal y continuó la exploración. La Defensoría del Pueblo preparó un informe en

8 En el Perú, el INGEMMET otorga concesiones mineras sin consulta a los propietarios del suelo ni a los

gobiernos subnacionales. 9 La Consulta Vecinal (2007) dio como resultado la victoria del NO (a la mina) con un promedio de 94%

en los tres distritos del ámbito del proyecto; votó alrededor del 60% de la población electoral.

el año 2006 dando cuenta de esta situación y exhortó al Ministerio de Energía y Minas (MEM)

a revisar el caso, pero no obtuvo respuesta.

En este escenario, el gobierno nacional promulgó un paquete de decretos legislativos, varios

de los cuales apuntaban a modificar el acceso a tierra comunales; uno buscaba dejar sin efecto

la Ley de Tierras y otros dos, bajar la valla para la aprobación de exploración minera en

territorio comunal de “los dos tercios de comuneros” a “la mitad de los asistentes a la

Asamblea”. Estos decretos desataron protestas que terminaron con su anulación (Burneo,

2008). Se despliega una estrategia del gobierno que combina un discurso de respaldo al

proyecto -promovido por el presidente de la República y altos funcionarios-, con acciones

desde el Ejecutivo -como la aprobación de decretos ley-, y la utilización del legislativo nacional.

En el 2007 la bancada oficialista presentó un proyecto de Ley que buscaba declarar de “interés

público” veinte proyectos mineros entre los cuales estaba Río Blanco.

Hasta este punto, vemos un conjunto de acciones que dibujan el comportamiento del Estado

alrededor del proyecto minero. En el ámbito local, entre los años 2004 y 2008, se dieron una

serie de movilizaciones, enfrentamientos e intentos fallidos de diálogo y negociación.10

Veamos ahora las articulaciones políticas y la construcción de territorialidades que surgieron

en ese proceso.

2.3. Territorialidades, estrategias y actores11

El territorio de la comunidad Segunda y Cajas se ubica en la provincia de Huancabamba, entre

los 1,500 y 3,000 m.s.n.m., y tiene 20 mil hectáreas. Para comprender la estructura política

local, es importante ubicar a las rondas campesinas. Las rondas son parte de la vida de la

comunidad, están constituidas por comuneros, pero tienen su propia organización. En este

caso, las rondas que operan en el ámbito de la comunidad se organizan a nivel local (por

caseríos o anexos rurales), y cuentan también con una organización distrital y provincial. A

nivel provincial constituyen la Central Provincial de Rondas Campesinas de Huancabamba. Las

rondas constituyen un poder político y juegan un papel importante en el desarrollo del

conflicto,12 ya que además de ser operadores de justicia local, están fuertemente vinculadas a

la idea de defensa del territorio. En el caso de Segunda y Cajas, son un brazo operativo de la

comunidad en tanto movilizan recursos para llevar a la práctica decisiones tomadas en el

proceso de conflicto, junto con las dirigencias comunales. En el contexto del conflicto, las

rondas ejercen lo que podríamos llamar el control territorial de una parte de la comunidad.

Siendo las rondas un actor cuyas acciones se inscriben en un ámbito territorial delimitado y

teniendo poder para el ejercicio de la justicia en este ámbito, podemos decir que son un actor

territorializado cuyas acciones y discurso producen territorialidad; un discurso que tiene como

uno de sus contenidos centrales la defensa de los derechos de los comuneros y comuneras y

10

Diez analiza el conflicto hasta el 2007 (Diez, 2009). Ver la secuencia del caso en el portal del Observatorio de Conflictos de Red Muqui; no volveremos a ella, presentamos elementos centrales para nuestro análisis. 11

En esta sección nos referimos a la comunidad Segunda y Cajas y al ámbito de Huancabamba, dado que nuestro trabajo de campo a nivel local se centró en esta zona. 12

Revesz y Oliden destacan el dinamismo político de las rondas de Huancabamba y Ayabaca durante el conflicto (SEPIA XIV, Piura 2010).

del territorio comunal. A raíz del conflicto y durante su desarrollo, las rondas convierten este

territorio en un “lugar de poder” que es, a la vez, “espacio bajo control” y “espacio

ostentatorio” de ese poder; un lugar de inscripción simbólica de identidad territorial, que es

fuente de legitimidad (Deraine, 2003). De otro lado, es importante señalar que en este caso las

rondas actúan dentro del campo político de la comunidad pero se mueven a la vez en dos

ámbitos: a) el del poder comunal -ronderos comuneros y dirigentes comuneros actuando en

territorio comunal- y b) el de la Central Provincial de Rondas de Huancabamba que se adscribe

a la organización territorial del Estado con su división político-administrativa; las rondas de

Huancabamba tienen relación con las rondas de la provincia de San Ignacio, en el

departamento de Cajamarca. Este nivel de organización permite que exista un flujo de

recursos tanto en el plano material como discursivo que trasciende los límites

departamentales.

Como señalamos en el marco conceptual, la producción de territorios conjuga una serie de

elementos: procesos socio espaciales –relaciones sociales, flujos de diverso tipo de capital y

cambios en el espacio (Harvey, 1983), experiencias vividas (Tuang, 1977)-; lógicas

institucionales -que constriñen o regulan las acciones- (Bebbington, 2007); y estrategias

territoriales de múltiples actores que incluyen acciones, discursos e intencionalidades

(Gumuchian y Grasset, 2003). En este sentido, las rondas y las comunidades son actores

centrales, pero solo en su articulación con otros actores, y en el proceso de construcción de

nuevas territorialidades, es que se convierten en parte del proyecto de territorio que surge

frente a la expansión minera. Las instancias estatales a nivel local jugaron un papel importante

en la construcción de este proyecto.

Las municipalidades distritales se integraron al Frente de Defensa y movilizaron sus propios

recursos: proponiendo una interpretación de la Ley Orgánica de Municipalidades, convocaron

al proceso de Consulta Vecinal que las enfrentó al ejecutivo nacional y al Organismo Nacional

de Procesos Electorales. Al mismo tiempo, empezaron a desarrollar sus procesos de

zonificación ecológica y económica y ordenamiento territorial, como base para fundamentar

su propuesta de desarrollo territorial. Ambos procesos, se realizan con la asistencia técnica de

instituciones nacionales e internacionales.

Así, las instancias estatales de nivel nacional, se encuentran en el conflicto con instancias

territoriales que no comparten su mirada del territorio, y con formas de organización que

ejercen mecanismos de poder territorial no estatal, pero que son reconocidas por el mismo

Estado (Ley de Comunidades, Ley de Rondas). Un hecho importante es que a lo largo del

conflicto se produjeron movilizaciones que tuvieron una respuesta militarizada por parte del

gobierno nacional en la zona; además, violaciones de derechos humanos cometidas por la

seguridad de la empresa contra comuneros y comuneras, y la muerte de dos comuneros

durante el conflicto, no fueron debidamente investigadas ni sancionadas por el poder

judicial.13 Todo ello generó una mayor percepción de desconfianza y distancia en la población

frente a las instancias nacionales del Estado.

Además de estas formas de organización y gobierno ya existentes, durante el proceso de

conflicto surgen nuevos actores y formas de articulación política. En el ámbito provincial, se

13

http://www.edlc.org/es/cases/corporate-accountability/peru-mining-opponents-tortured/

conformó en el año 2004 el Frente de Defensa del Medio Ambiente de Huancabamba.14 Esta

organización agrupa a pobladores y asociaciones de la zona urbana de los distritos que se

superponen a la comunidad así como de los anexos rurales. El Frente cobra un papel

importante durante el conflicto, actuando como nexo entre el ámbito local, la dirigencia de la

comunidad, las rondas y las organizaciones regionales y sus redes nacionales, incluyendo las

vicarías católicas con presencia en distritos cercanos. Un poco más tarde, y como resultado del

proceso del conflicto, se crea una plataforma más amplia cuyo ámbito territorial trasciende las

divisiones jurídico-administrativas estatales: el Frente de Defensa por el Desarrollo Sostenible

de la Frontera Norte (FDSFN).

En paralelo, la Red Muqui, organización que agrupa a un conjunto de ONG nacionales

especializadas en derechos humanos y medio ambiente, empieza a jugar un papel importante

brindando asesoría técnica al Frente, con la conformación del grupo de apoyo técnico al caso

Majaz. Red Muqui es el enlace con organismos internacionales que financian campañas y

acciones de apoyo a la comunidad y a los Frentes. Tenemos entonces un escenario con

múltiples actores que van generando articulaciones políticas y que intentan integrar diversas

agendas en una más amplia, cuyo tema compartido es la lucha contra el proyecto minero Río

Blanco -como referente concreto- y contra un potencial “distrito minero” en una zona de

ecosistemas frágiles -como referente general-.

Estos actores territorializados, se convierten en “territorializantes” con la construcción de una

estrategia que despliega acciones y construye un discurso propio, que propone una

gobernanza basada en un proyecto de protección al ecosistema, sin extracción y con un fuerte

componente de gestión participativa. Esos actores requieren, entonces, construir un proyecto

de territorio acorde con esa gobernanza. Surgen así, iniciativas para enfrentar el intento del

sector minero estatal y de la empresa de imponer una gobernanza con peso en la extracción. El

FDSFN, junto con Red Muqui y la red regional Agua y Desarrollo de Piura –que agrupa

instituciones y gremios regionales como la Central Piurana de Cafetaleros y los Productores de

Banano Orgánico-, elabora una propuesta de desarrollo territorial para la región Piura que es

presentada en el Congreso de la República.15

En contraste con esta idea, el modelo del gobierno nacional –con el que se alinea el gobierno

regional de Piura (2006-2010)-, propone una gobernanza que le otorga un peso importante a

las empresas extractivas en la producción del territorio a través de: a) recursos fiscales para

inversión en “desarrollo local” que implican intervención de la empresa en decisiones sobre el

destino de esa inversión; b) planes de relaciones comunitarias de la empresa que definen

proyectos para determinados ámbitos geográficos y grupos de interés definidos por la

empresa; c) el control del acceso a futuras zonas de explotación minera que implica

desposeimiento de amplias áreas de territorio comunal; y d) la definición de los “espacios de

influencia” que tendrían un trato diferenciado del resto, a través de compensaciones y otros

14

Conformado poco antes de la llegada de la empresa Majaz, por la presencia de otra empresa minera (Normandi) que fue expulsada de la zona.

15 “Propuesta a la Región Piura: Visión de Futuro Regional Compartido y Sostenible, con prioridad

estratégica del agro-agroindustria y sin riesgo minero-metalúrgico", 2007

mecanismos. Esto último se daría a través de instrumentos elaborados por la empresa, como

los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), que son aprobados por el Estado a través del

Ministerio de Energía y Minas.

2.4. Redefinición de territorios en el contexto de la expansión minera

Hablamos entonces de proyectos territoriales distintos que responden a visiones de desarrollo

diferentes y que producirían un orden y una composición del espacio específicos (Lefebvre,

1974, p.46). Sobre el potencial distrito minero, sostenemos que si bien el otorgamiento de una

concesión minera no implica el desarrollo de una mina, sí expresa, de un lado, el interés del

Estado por la extracción en ese territorio; y de otro lado, la delimitación de un espacio que

implica derechos y obligaciones específicos definidos por ley. Podríamos decir que se trata de

“territorios de la incertidumbre” para la población pero con una intencionalidad clara del

capital privado respaldada por el Estado. En este escenario, la conformación del FDSFN es

fundamental. El Frente agrupa a comunidades campesinas y federaciones de rondas,

municipalidades distritales y provinciales de Ayabaca y Huancabamba (Piura), frentes de

defesa locales; así como a rondas campesinas y a las municipalidad de Jaén y San Ignacio, en

Cajamarca.

Estas nuevas articulaciones políticas van creando sus propias reglas, pero el proceso de

redefinición del territorio tiene sus propias tensiones; éstas se hacen evidentes en algunos

momentos del conflicto, como en las negociaciones con el gobierno nacional. Para empezar,

los marcos institucionales en los que se inscriben las acciones territoriales del Frente y sus

actores, son diversos. Están dados tanto por la normativa nacional del sector minero, las

competencias de gobierno definidas por la descentralización y los derechos de participación

ciudadana, como el marco institucional de la comunidad –estatutos comunales que rigen sobre

territorio comunal- y de las rondas –ejercicio de la justicia consuetudinaria en su jurisdicción-.

A ello se suman intereses políticos de líderes locales e, incluso, de organizaciones políticas de

alcance nacional, con presencia en la zona.

Tenemos entonces una territorialidad que surge en el proceso de conflicto, que tiene como

uno de sus elementos centrales la defensa del territorio y del ecosistema. El discurso

construido alrededor de estos dos aspectos, incorpora categorías tanto de las organizaciones

campesinas como de las redes e instituciones aliadas. Esta territorialidad, junto con las

acciones territoriales de las rondas y comunidades campesinas entre los distritos piuranos y

cajamarquinos, articula ámbitos de las regiones Piura y Cajamarca: se configura un territorio

que se superpone a las divisiones político-administrativas del Estado y atraviesa la frontera

departamental; un territorio “a defender” de la potencial expansión minera y que se evidencia

a raíz del conflicto. Este territorio “referencial e ideologizado” (Deraine, 2003), es a la vez un

espacio de identidad y legitimidad, que se posiciona frente al ámbito nacional.

Este espacio se reconfigura como territorio y se torna visible cuando se construye un proyecto

territorial con su lógica de acción y discursiva. Los actores que lo constituyen tratarán de

actuar en función de las nuevas “reglas” creadas en la dinámica colectiva del proyecto

territorial, pero al mismo tiempo, responden a lógicas de acción previas de donde extraen su

legitimidad; así, “la lógica permanente será de regulación y confrontación de estrategias

divergentes, trayectorias múltiples y negociaciones cruzadas” (Gumuchian y Grasset, 2003 p.

47). En este caso, las estrategias puestas en práctica por el FDSFN -junto con las redes

nacionales e internacionales-, incorporan, por ejemplo, formas de decisión comunales, formas

de acción de las rondas campesinas, pero también los ritmos y lógicas de las agencias de

cooperación y las ONG.

Por tanto, este territorio que se produce y evidencia en el contexto de la expansión minera,

está en movimiento. La tensión entre las distintas lógicas y estrategias son parte misma de la

institucionalidad en construcción;16 no hace menos válido el proyecto-territorio, es una

característica de su producción.

Desde el Estado, la institucionalidad surgida en este proceso fue permanente cuestionada.

Utilicemos el ejemplo de las mesas de diálogo durante el conflicto, lideradas por la Presidencia

del Consejo de Ministros. Al convocar las mesas de diálogo, se rechazó la presencia de los

alcaldes y dirigentes del FDSFN de las localidades cajamarquinas. Se impidió, también, la

presencia de los asesores técnicos. De esta forma, negando la legitimidad política de este

nuevo espacio, el Estado busca definir el ámbito territorial del conflicto, no solo de acuerdo a

su organización político-administrativa, sino también, de acuerdo a lo que el sector minero

considera como “el ámbito de influencia del proyecto”; se trata, en cierta forma, de un

espacio-estatal minero, un espacio definido en función de la extracción.

El ejecutivo, haciendo uso de su acceso al discurso oficial para definir la

legitimidad/ilegitimidad de otros (Bourdieu, 2011), busca imponerse al “proyecto-territorio sin

minería” de las organizaciones y comunidades de la Frontera Norte. Entraremos a

continuación a esta dimensión de la producción del territorio.

3. Discursos, gestión pública e iniciativas territoriales

“Estas personas (los nativos) no son ciudadanos de primera clase… quien piense así, nos quiere

llevar a la irracionalidad y al retroceso primitivo.” Presidente Alan García

(Junio de 2009, frente al conflicto de Bagua)17

3.1. El debate sobre minería y desarrollo

Durante el 2006, cuando se desata uno de los momentos críticos del conflicto Majaz, el

gobierno nacional endurece su discurso tildando de “opositores al desarrollo”, “ignorantes” e

incluso “miembros de una red del terror” a quienes se opusieran a la minería.18 Al mismo

tiempo, clasificó a los gobiernos subnacionales como ineficientes por su “incapacidad de

16 Un ejemplo son las tensiones surgidas durante las mesas de negociación: consensuar la agenda con

decisiones estratégicas a nivel del Frente, implicaba dejar de lado algunas demandas de pobladores

locales, viéndose dirigentes comunales y ronderos presionados por incorporarlas; o generándose

cuestionamientos en sus bases.

17 Este conflicto se generó a lo largo de más de un año en que federaciones nativas reclamaban contra

los decretos del gobierno, sin lograr el diálogo. Estalló en junio de 2009, dejando un saldo de 32 fallecidos entre policías y nativos. 18

Luego, este discurso tomó forma en el artículo de García “El síndrome del perro del hortelano”, publicado en uno de los diarios más importantes del país.

invertir recursos del canon minero”. La descentralización del Estado es puesta en cuestión,

buscando así legitimar el poder del gobierno nacional para decidir sobre políticas de inversión

en los territorios. Al mismo tiempo, los conflictos mineros son duramente reprimidos,

haciendo uso de las fuerzas armadas y acusando a líderes sociales, como sucedió en el caso de

Majaz.19

A nivel subnacional, tanto el gobierno regional (2007-2010) como la Cámara de Comercio de

Piura y grandes productores agrarios de la costa de la región, sostienen que Piura necesita una

inyección de recursos de inversión para la modernización de otros sectores de la economía: “El

desarrollo que trae la minería es más directo, genera empleo, servicios y canon (…) Los agro

exportadores sí aceptan la minería en Piura, como profesionales que son, como gente de visión,

como que están vinculados al desarrollo, ellos comprenden los beneficios que traería esta

actividad” (Director regional de Minería, 2008). En este discurso, no hay espacio para debatir

otros temas, como los derechos comunales o los riesgos que la minería a tajo abierto

representa para el ecosistema de la zona.

Como señalaron funcionarios del gobierno regional: “los beneficios del proyecto minero serán

que habrá más canon, se generarán empleos en la zona, los campesinos mejorarán su forma de

vida, tendrán carreteras (…)”. (Gerente General del gobierno regional, 2008).

En este escenario, representantes del Estado, en particular del Ministerio de Energía y Minas y

de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), descalificaron públicamente a los grupos que

cuestionan la expansión minera en la Frontera Norte. Sobre el debate minería-desarrollo en el

Perú, Bebbington sugiere que hay un choque de culturas: una cultura autoritaria en el

gobierno y el sector minero y una cultura de la desconfianza en la sociedad civil; la interacción

de ambas dificulta salidas democráticas y cambios institucionales generados en los procesos

de conflicto (Bebbington y Burneo, 2008). Por ejemplo, en el caso de Majaz, el ejecutivo

nacional respaldó al proyecto Río Blanco con acciones políticas como la decisión de no

responder al informe de Defensoría del Pueblo;20 o calificando de ilegal la consulta vecinal

organizada por los gobiernos locales. Salidas autoritarias que generan, a la vez, mayor

desconfianza.

El caso de la Consulta Vecinal, expresa bien la posición del gobierno: la PCM no aceptó

considerar los resultados de la consulta como punto de agenda de la mesa de diálogo posterior

a la consulta, que fracasó en diciembre de 2007. Del lado de los comuneros, la impresión era

que el Estado no los respeta: “hemos venido de tan lejos a votar pero al gobierno no le

importa, dice que no vale (…), para el gobierno nuestra opinión no vale; ahora si sigue el

proyecto, moriremos acá pero no queremos la mina” (comunero de Segunda y Cajas). Si bien

una consulta vecinal, de acuerdo a Ley, no es vinculante, para el Frente de Defensa y las

organizaciones de base ésta es un mecanismo político que expresa de forma contundente la

voluntad de las poblaciones locales.

19

Defensoría del Pueblo registró más de 250 comuneros y líderes denunciados entre el 2004 y 2008 por su participación en manifestaciones durante el conflicto. Luego de la Consulta Vecinal, 35 de ellos fueron denunciados por terrorismo el “Frente de Unidad de Segunda y Cajas”, organización paralela creada por la empresa. 20

Informe Nº 001-2006/ASPMA-MA, 2006.

La respuesta del ejecutivo fue amenazar con denunciar a los gobiernos locales por haber hecho

un “uso inadecuado de sus competencias”. Existen, pues, diferentes lecturas de un proceso

ciudadano que buscaba transformar las reglas del campo político en el contexto del conflicto:

abriendo espacio para colocar la voz de la población como elemento de negociación. El Estado,

a través de los voceros del ejecutivo nacional, no lo permitió. En el 2008, el presidente García

declaró en su viaje a China: “El proyecto Río Blanco no tiene porqué no realizarse”.

Para una lectura de la posición del gobierno nacional en el caso Majaz, importa observar que

las acciones del Estado y el discurso que construye sobre la minería, son producto de una

historia. Thorp y Bertran muestran cómo el surgimiento del Estado peruano se relaciona con

ciclos de inversión extranjera con un fuerte énfasis en el sector extractivo, particularmente

minero, desfavoreciendo el desarrollo de un sector empresarial peruano. Sostienen que la

lógica de la inversión extranjera –cuyas ganancias salen del país- dificulta que ese capital sea

reinvertido en otros sectores de la economía en territorio nacional. El Estado se presenta como

dependiente del flujo de dinero producido por la renta extractiva; dependiente, por tanto, del

capital extranjero. Esto se relaciona, además, con una alta capacidad de las empresas para

cooptar funcionarios estatales y políticos (Thorp y Bertran, 1985).

En la última década, el alza de los minerales en el mundo sumada a las políticas de promoción

de la inversión privada en el Perú, crearon el escenario ideal para que el flujo del capital

extractivo aumente; ejemplo de ello es que la minería representa más del 60% de las

exportaciones peruanas y que para el 2011, estaba comprometida una inversión de 42 mil

millones de dólares en minería para los siguientes diez años. Así, la presión ejercida desde el

sector privado para mantener las garantías y facilidades es grande para un Estado dependiente

de este flujo para sostener su gasto público. Ello exige una estrategia y un discurso que

asegure y legitime esa inversión. La presión por darle viabilidad al proyecto Río Blanco, por

tanto, responde a grandes intereses que trascienden la negociación del proyecto mismo.

Durante el conflicto de Majaz, quien defendió al proyecto en el debate público no fue la

empresa sino los altos representantes del poder ejecutivo. Esta frase ilustra lo dicho: “Es el

bien común, el bien general y nacional, el que prima sobre la mala información de algunos.”

(Presidente Alan García, sobre los comuneros frente al proyecto Río Blanco, 2007).

Durante este conflicto, el ejecutivo desplegó una serie de acciones coherentes con tal discurso:

decretos ley que modifican derechos sobre tierras; intentos de declaración de “interés

nacional” para el proyecto minero; utilización de las fuerzas armadas; descalificación pública

de grupos con propuestas de desarrollo distintas. Pero estas acciones se encontraron con

iniciativas territoriales con respaldo de instancias de gobierno subnacional, haciendo uso de

sus competencias. Así, se cruzan procesos de planificación del desarrollo que expresan las

inconsistencias de una reforma del Estado, donde las competencias en materia de gestión

territorial no están claramente definidas.

En la siguiente y última sección utilizamos dos ejemplos de procesos institucionales que son

parte de una propuesta de gestión pública descentralizada y participativa, y que muestran

algunas de estas inconsistencias. Uno es el Acuerdo Regional de Piura trabajado durante la

gestión 2007-2010; el otro, la Zonificación Ecológica y Económica para el Ordenamiento

Territorial (ZEE-OT).

3.2. Gestión pública y tensiones en la planificación territorial

“En el Acuerdo Regional está puesto lo que queremos mas no lo que podemos hacer”

(Funcionario del gobierno regional, 2008.)

Como hemos señalado, durante el conflicto el gobierno regional de Piura pertenecía al partido

Aprista peruano -como el gobierno nacional- y asumió la defensa del proyecto minero.

Durante esta gestión, se implementó el proceso del Acuerdo Regional, impulsado por ONG

regionales y organizaciones de la sociedad civil. En este proceso, el debate sobre minería y

desarrollo regional adquiere un peso central y sus resultados expresan los desacuerdos y

tensiones existentes. Así, a pesar de no haber consenso, el proyecto Río Blanco aparece como

proyecto prioritario en el “Acuerdo Regional, lineamientos de largo plazo 2007-2021”.

Un dato relevante sobre la representación territorial en el proceso, es que entre las cuatro

municipalidades -de las ocho provinciales existentes- que suscribieron el Acuerdo, no estaban

Huancabamba ni Ayabaca, en cuyo ámbito está ubicado el proyecto. En el contexto del

conflicto ocurre que: a) se hace más complejo un proceso de planificación que integre a

gobiernos locales con visiones discrepantes de la del gobierno regional; y b) se visibilizan

territorios y temas que tal vez no hubiesen aparecido. Por ejemplo, se asume como un

compromiso “promover una gestión ambiental efectiva en cuanto a (…) los recursos naturales

renovables, áreas protegidas y de la biodiversidad (…) dando énfasis a bosques seco, bosques

de neblina, páramos y humedales” (Acuerdo Regional p. 10). Ello puede resultar inconsistente

con el hecho de colocar a Río Blanco como proyecto priorizado, pero expresa que existen

distintas visiones sobre el desarrollo territorial. Por eso, para varios de los participantes, el

acuerdo regional, aún con sus debilidades, constituye una experiencia institucional novedosa:

“un esfuerzo de concertación que pone sobre la mesa la necesidad de discutir en otros términos

el desarrollo de Piura” (Representante de ONG regional).

Desde el otro lado, funcionarios regionales sostenían que las políticas concertadas en la región

no definirán los usos del territorio: “No hay política regional (minera) porque no tenemos

competencia; ya todo viene armado desde Lima (…) no tenemos nada que hacer en esa

materia” (Gerente General del gobierno regional, 2008).21 Desde esta perspectiva, donde “no

hay nada que hacer”, el desarrollo del sector aparece desligado al de los otros sectores de la

economía regional, cuando el Acuerdo Regional más bien sugiere un desarrollo que articule

políticas sectoriales.

A pesar de lecturas como la anterior, al interior del gobierno regional también surgen

iniciativas que podrían ser la base para una discusión distinta sobre desarrollo territorial: una

de ellas, es la implementación del proceso de ZEE-OT desde la gerencia de recursos naturales.

Asimismo, haciendo uso de sus competencia municipales, en el año 2008 la municipalidad de

Carmen de la Frontera en Huancabamba, inició la elaboración de su ZEE distrital. Diversos

funcionarios, representantes de gremios y especialistas entrevistados, opinaron que en el

contexto del conflicto minero el OT adquirió un peso mayor en la agenda política regional; éste

aparece en el Acuerdo Regional como primer eje estratégico para el desarrollo regional.

21

La filiación política en este caso es importante: el nuevo gobierno regional viene desarrollando diversas iniciativas y políticas regionales.

Las tensiones dentro del Estado, la presión de los ritmos de inversión y sus temporalidades, se

plasman en la formulación de estos instrumentos. Así, la ZEE regional recientemente

culminada, pone en valor la zona de páramos y bosques de neblina como fuente de recursos

hídricos, pero en el Acuerdo Regional, Río Blanco aparecía como proyecto estratégico. Si este

proyecto abre las puertas a un potencial distrito minero, es difícil imaginar que pueda ser

definido a priori como estratégico sin antes sostener un debate técnico y político que, como

señala el mismo Acuerdo, se base en la ZEE. En el ámbito nacional, al no existir una Ley de

Ordenamiento Territorial que defina las jerarquías entre los planes regionales de OT y las

políticas nacionales, queda un espacio de incertidumbre que será llenado por las decisiones del

gobierno nacional.

Finalmente, ambos procesos expresan iniciativas de diversos actores territoriales que intentan

modificar las reglas de la planificación regional, dentro de los márgenes de la institucionalidad

existente pero buscando incorporar nuevos elementos como la participación de las

poblaciones locales en la construcción de instrumentos de gestión territorial o la protección de

ecosistemas frágiles. Se visualizan así zonas del espacio regional que no estaban muy

presentes en el imaginario del desarrollo asociado a la costa del departamento. En cierta

forma, estos también son procesos que reconfiguran territorios. Estamos de acuerdo con

Revesz y Oliden en que los procesos de ZEE-OT “presentan un escenario alentador para la

planificación territorial”. Sin embargo, ello no dependerá solo de los arreglos institucionales

que surjan de estos procesos, sino también de decisiones políticas que están ligadas, a su vez,

a los ritmos de la inversión minera.

Con relación a este último punto, queremos dejar planteada una última reflexión que vuelve al

tema de dinámicas territoriales y distintas temporalidades: de la minería, del Estado, de los

procesos de planificación subnacional, de las poblaciones que habitan los territorios y de otros

actores que interactúan en el conflicto. El caso de Majaz, con la conformación del Frente de

Defensa y sus múltiples actores, da cuenta de una noción de tiempo múltiple (propio de

distintas escalas): por ejemplo, entre la construcción del proyecto territorial y la exigencia

estatal de respuestas a corto plazo durante las negociaciones.

Estas temporalidades múltiples se expresan también en las lógicas de argumentación

plasmadas en los instrumentos de gestión socio-ambiental que utiliza el Estado para decidir la

marcha de un proyecto minero. La idea de las tierras “vacías” dentro de las comunidades es un

buen ejemplo: el EIA para la ampliación de la zona de exploración del proyecto Río Blanco,

sostenía que ésta no era importante pues se encontraba en tierra que la comunidad no

“usaba” y que estaba alejada de caseríos habitados. Una de las observaciones presentadas al

Estudio por el Frente de Defensa y sus asesores, señalaba que las tierras no cultivadas de la

comunidad eran valiosas en territorio comunal, siendo al mismo tiempo como ahorros en un

banco y un seguro de vida para futuras generaciones. Esta observación hace referencia a la

existencia no solo de concepciones del espacio distintas sino también de temporalidades

distintas en la producción de ese espacio.

El desarrollo de este caso muestra que la gestión pública territorial enfrenta retos complejos

en el contexto de la expansión minera; el caso Majaz permite ver, justamente, cómo en el

proceso del conflicto se producen territorialidades en base a la proyección de un “territorio a

proteger/defender”, donde las acciones del Estado desde sus instancias nacionales generaron

la percepción de que se trataba de una defensa frente al propio Estado. En este escenario,

procesos como la ZEE-OT aparecen como intentos institucionales de proponer un desarrollo

territorial que integre distintas visiones del territorio; las posibilidades de que ello ocurra

parecen escasas en un contexto de presión sobre los recursos y de confrontación.

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