Evaluación de Resultados del Programa de Abasto … · cobertura, comparativo con programas...

__________________________________________________________________________ Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380

Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: [email protected]

1

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Campus Ciudad de México

Centro de Estudios Estratégicos

Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.

Reporte final, del periodo enero-diciembre de 2005

Resumen ejecutivo

México, D. F., Marzo 2006



2

Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A.

de C.V.

Reporte final, del periodo enero-diciembre de 2005 Resumen ejecutivo

Coordinador General

Jorge Mario Soto Romero

Investigadores

Claudia Sánchez Velasco Víctor Aramburu Cano

Andrés Blancas Martínez Alfonso Brown del Rivero

Juan Eduardo Lozano Ortega Angélica Zambrano Osorio

Dibujo en portada Hans Krüsi

(Tomado del Museo del Arte Bruto, Lausana, Suiza)



3

Índice

Capítulo I. Introducción........................................................................................4

Capítulo II. Evaluación de diseño .........................................................................5

Capítulo III. Evaluación de la operación administrativa....................................10

Capítulo IV. Evaluación de cobertura y focalización.........................................17

Capítulo V. Evaluación de operación financiera y de costos...............................24

Capítulo VI. Evaluación de beneficios económicos y sociales: consumo, gasto

e ingreso………. ....................................................................................................27

Capítulo VII. Estudio de complementariedad, duplicidades o sinergia entre el

PASL y Oportunidades ..........................................................................................32

Capítulo VIII. Evaluación de satisfacción de la población beneficiaria ...............35

Capítulo IX. Bibliografía....................................................................................38



4

Capítulo I. Introducción

El Programa de Abasto Social de Leche surgió formalmente en 1949 con la

creación de la Nacional Distribuidora y Reguladora S.A., NADYRSA y la

sociedad denominada Lechería Nacional, para después convertirse en la

Compañía Exportadora e Importadora Mexicana S.A., CEIMSA hasta

transformarse en 1962 en la Compañía Nacional de Subsistencias Populares. En

1972 recibió un importante impulso con la creación de Leche Industrializada

Conasupo, S.A. de C.V.

A partir de diciembre de 1994 el programa se resectorizó de la Secretaría de

Comercio y Fomento Industrial a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).

Ese cambio determinó su desincorporación como filial del Sistema Conasupo y

por tanto la sustitución de su razón social a la actual Liconsa, S.A. de C.V.

(Liconsa). En 1999 su acción quedó sujeta a las Reglas de Operación para el

Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S. A. de C. V. La

operación, coordinación, seguimiento y evaluación del programa están regulados

por los estatutos sociales de Liconsa y por las Reglas de Operación 2004,

publicadas el 11 de mayo del mismo año en el Diario Oficial de la Federación.



5

Capítulo II. Evaluación de diseño

Primera. Los programas de distribución de leche pueden dividirse en dos

grandes vertientes: (1) de soporte nutricional para niños y/o grupos vulnerables,

y (2) soporte a la producción lechera nacional o regional. Estas vertientes no

son necesariamente excluyentes, sino que pueden ser incluso complementarias;

sin embargo, en los casos en que ambas se combinan, la principal diferencia se

relaciona con la podenración que se le da a un objetivo sobre el otro. Es

precisamente al hacer operativa esta priorización que los conflictos entre

objetivos pueden surgir, afectando en ello los costos, coberturas y operación de

los programas.

En el caso de los países más desarrollados la tendencia es apoyar la

producción y crear un consumo mínimo de leche para garantizar ventas a los

productores; en los países en desarrollo los programas se concentran en

ocuparse del enfoque nutricional.

Segunda. Los programas de apoyo a la producción tienden a beneficiar en

primera instancia a los productores de leche nacional o regional, y en segunda

instancia a los niños, a partir de las redes escolares. Los programas de apoyo

nutricional se orientan a grupos vulnerables más amplios y, en el caso de los

niños, estos no deben necesariamente estar adscritos a un establecimiento

educativo.

Tercera. Los programas nutricionales son normalmente dirigidos por los

ministerios de salud y en ocasiones coordinados con otros órganos educativos o

de asistencia social, como en el caso de Chile y Perú. Los de orientación a la

producción están dirigidos desde los ministerios de agricultura—que es el caso

del programa de los Estados Unidos—o agencias de desarrollo regional, con

vocación a la producción ganadera que garantizan las compras de leche para



6

sostener un mercado nacional o regional con amplios sobrantes de producción o

falta de acceso a mercados, como en el caso de la Unión Europea.

Cuarta. Los apoyos de los programas de leche se pueden traducir en subsidios

parciales para la compra por parte de las escuelas y organismos escolares,

como en Estados Unidos y la Unión Europea, en donde cada escuela pone

requisitos y precios diferenciados para la dotación de la misma; estos programas

suelen complementarse con otros insumos para constituir entonces comidas o

desayunos escolares. Algunos de los programas nutricios están completamente

subsidiados como es el caso de Chile; los hay también de subsidio al precio

como en Perú. Este último caso es muy parecido al PASL, aunque no se trata

propiamiente de un subsidio, sino de un precio preferencial por debajo del precio

de mercado.

Quinta. El PASL se acerca más modelo establecido en Chile y Perú y, en

general a los programas latinoamericanos de Vaso de Leche; sin embargo,

existen algunas diferencias importantes: el programa en Chile es universal y en

Perú focalizado, con problemas de filtraciones en el apoyo. En Chile operan las

clínicas de salud y en Perú lo operan núcleos comunitarios locales y

municipales. La organización en Chile es sólida por la fortaleza de las

instituciones médicas del país; en Perú es débil, porque no se consolida un

modelo de administración organizacional local adecuado que soporte la acción

comunitaria.

Sexta. El PASL se encuentra dentro de los programas de corte nutricional, con

una población objetivo que va más allá de la población infantil, llegando a otros

grupos como los adultos de 60 años o más y a las mujeres en condiciones de

mayores requerimientos nutricionales: niñas y niños de 6 meses a 12 años de

edad; mujeres adolescentes de 12 a 15 años; mujeres en periodo de gestación o

lactancia; mujeres de 45 a 59 años; enfermos crónicos y personas con

discapacidad mayores de 12 años; adultos de 60 años o más. Cabe la pena



7

resaltar que los niños no tienen que acudir a las escuelas como requsito para

gozar del beneficio, como sucede con otros programas en el resto del mundo.

El PASL es un programa social único en su tipo en el mundo, conformado a

partir de la integración vertical de la producción, un mecanismo de distribución

focalizado y organizado mediante una red de locales propios. El análisis

comparativo confirma que el PASL cuenta con una buena administración, tanto

operativa como financiera—por lo menos hasta el 2004, porque en el 2005

Liconsa presentó pérdidas debido a que no se aumentó el precio de la leche.

Cuenta además con un diseño adecuado y congruente con la operación del

mismo y con una de las mejores fortificaciones de la leche a nivel mundial.

Finalmente, es tambien uno de los programas que entrega una mayor cantidad

de leche por beneficiario a un precio preferencial por debajo del precio del

mercado. Es así que el PASL se constituye como un programa nutricional, con

estructuras internas sólidas.

Séptima. El diseño del PASL cumple particularmente con dos de los objetivos

rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006:

• Objetivo rector 1: Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los

mexicanos; en la estrategia:

c) Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar

los factores que provocan su transmisión generacional, que

amplíen el acceso a la infraestructura básica y brinden a los

miembros más desprotegidos de la sociedad oportunidades para

tener acceso al desarrollo y la prosperidad.

• Objetivo rector 2: Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades;

en las estrategias:

d) Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y

adolescentes.

e) Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los

ciudadanos de edad avanzada.



8

f) Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con

discapacidad para equiparar y facilitar su integración plena en

todos los ámbitos de la vida nacional.

Octava. El PASL cumple con el espíritu de la Ley General de Desarrollo Social;

este cumplimiento se puede observar básicamente en:

• Título Primero. De las disposiciones generales.

Capítulo I. Del Objeto.

Artículo 3. La Política de Desarrollo Social se sujetará a los

siguientes principios: libertad, justicia distributiva,

solidaridad, integralidad, participación, respeto a la

diversidad y transparencia.

• Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del

Desarrollo Social.

Capítulo Unico:

Artículo 6, 7, 8, 9 y 10. Este último se refiera a los derechos

y obligaciones de los beneficiarios.

• Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social.

Capítulo I. De los objetivos.

Artículo 11 y 14; este último se refiere a la superación de la

pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación,

la generación de empleo e ingreso, autoempleo y

capacitación.

Novena. El PASL presenta duplicidad de beneficios con el Programa de Apoyo

Alimentario, por la vía de apoyo en especie, que entrega a los beneficiarios una

dotación mensual de productos alimenticios con valor de 150 pesos, en donde

incluyen 8 sobres de leche fortificada Liconsa, lo que se traduce en 16 litros

mensuales, cantidad de leche equivalente a la dotación de 4 litros semanales

por beneficiario.



9

Aunque el PASL tiene un perfil urbano, en las zonas rurales presentaría

duplicidad con el PAL, porque el consumo de leche por familia en esas zonas es

muy similar a la cantidad que se entrega en la dotación de productos

alimentarios.



10

Capítulo III. Evaluación de la operación administrativa

Primera. Son pocos los sistemas de información que se tienen para conocer si

existe cumplimiento de los procesos establecidos en las Reglas de Operación

(ROP). La Subdirección de Planeación Estratégica da seguimiento a los

indicadores de resultados que se encuentran en las Reglas de Operación, pero

no cuenta con un sistema de información que permita verificar el cumplimiento

de dichas Reglas. Por lo tanto, se recomiendo elaborar sistemas de información

que permitan verificar el cumplimiento de las ROP.

Este equipo evaluador considera que se necesitan indicadores para medir otros

aspectos como: el posicionamiento de Liconsa en el sector, indicadores de

cobertura, comparativo con programas sociales similares y de impacto

nutricional del programa, aplicación del sistema de puntaje y verificaciones en

campo del cumplimiento de los requisitos de elegibilidad.

Segunda. El PASL cumple satisfactoriamente con informar a los beneficiarios

acerca de sus derechos, las normas y los aspectos operativos más importantes.

Esto lo lleva a cabo a través de las tarjetas de dotación, los envases de leche,

carteles y folletería, y la página de Internet de Liconsa de conformidad con lo

establecido en las Reglas de Operación 2004.

Si bien este aspecto se cumple, el equipo evaluador reconienda se consolide la

información difundida a través de los carteles, porque suele haber un exceso de

carteles en las lecherías, particularmente en las de leche fluida, que puede llegar

a afectar la capacidad para identificar, recibir y procesar la información.

Asimismo, se recomienda la difusión de las bondades y características

nutricionales de la fortificación de la leche Liconsa debido a que los beneficiarios

conocen poco o muy poco acerca de ella.



11

Tercera. El sistema para tratar las quejas, denuncias e irregularidades es

inadecuado. A pesar de que se cuenta con teléfonos 01-800 y otros medios, el

Órganos Interno de Control y la Dirección de Abasto Social recibieron un número

de denuncias que representa apenas el 0.06% del total de familias del padrón

del PASL, lo que resulta muy bajo con respecto al universo de quejas e

irregularidades posibles.

Los resultados de la Encuesta a Beneficiarios 2005, dicen que las quejas se

levantan principalmente a través de los promotores y Comités de Beneficiarios, y

que en su mayoría no se contestan o resuelven satisfactoriamente. Tampoco se

reportan por canales formales que permitirían mejorar el tratamiento de las

quejas y el manejo de las irregularidades.

Del análisis se concluye:

• que los datos y resultados del reporte del OIC están subestimados y

no son representativos de las irregularidades que se generan en torno

del programa;

• que un número potencialmente alto de irregularidades detectadas no

son denunciadas por los beneficiarios, o se denuncian a través de vías

alternas;

• esta problemática se relaciona con la casi nula supervisión que se

lleva a cabo en los centros de trabajo o gerencias estatales sobre la

operación del PASL y el trabajo de los promotores sociales, Comités

de Beneficiarios y áreas de distribución, lo que dificulta conocer los

problemas de los beneficiarios en las lecherías.

• se percibe además, una falta de visitas domiciliarias a las familias

para conocer su opinión sobre el programa o manifestar alguna

irregularidad.



12

El equipo evaluador recomienda se diseñe un sistema más eficiente, confiable y

funcional para que las quejas y denuncias puedan ser recibidas, reportadas,

atendidas, respondidas, evaluadas y aprovechadas. Sugerimos también el

fortalecimiento de la captación y solución en las lecherías, el reporte en los

centros de trabajo y el seguimiento y evaluación en el nivel central. Finalmente,

se debe propiciar una cultura de la queja entre los beneficiarios, los encargados

de las lecherías, los comités y el personal de Liconsa.

Cuarta. De acuerdo a los resultados, existen dos áreas de oportunidad en el

cumplimiento del reglamento de beneficiarios: (1) el destino de la dotación de

leche debe destinarse exclusivamente para el consumo de la familia; (2) se debe

ejercer mayor control sobre las tarjetas de dotación. Se recomienda ntensificar

la supervisión de los centros de trabajo mediante visitas a lecherías y a los

domicilios de los beneficiarios para verificar el buen uso del beneficio y de la

tarjeta de dotación.

Quinta. Del año 2004 al 2005 se incrementó el número de beneficiarios del

padrón en casi 355 mil; la mayor contribución lo hicieron las mujeres de 45 a 59

años de edad, que presentaron un incremento de casi 224 mil beneficiarios, las

mujeres de 13 a 15 años, que aumentaron en cerca de 184 mil, los adultos de 60

años y más con 177 mil, los enfermos crónicos y discapacitados que crecieron

99 mil y las madres en periodo de gestación y lactancia que incrementaron el

padón en 51 mil. El aumento en la incorporación de adultos se registró

principalmente en las entidades del Distrito Federal y el Estado de México,

debido a la incorporación de beneficiarios por el Operativo de Ajuste de la

Dotación Histórica.

Con relación a los niños de 6 meses a menores de 13 años, se registró una

reducción de más de 380 mil niños; esto podría explicarse como resultado de la

disminución de la tasas global de fecundidad y el paulatino envejecimiento de la

población—lo que los demógrafos llaman “transición demográfica”, que



13

efectivamente está ocurriendo en nuestro país y especialmente en la Zona

Metropolitana de la Ciudad de México. Se estima entonces que la tendencia

continuará.

Sexta. Poco más de 9 de cada 10 hogares evaluados por el sistema de puntaje

fueron aceptados en el programa en 2005. De las 364,141 cédulas o registros de

información levantados, 337,299 (92.6%, mismo porcentaje de aceptación que

en el 2004) fueron aprobados para recibir los beneficios del programa, mientras

que 26,842 (7.4%) fueron rechazados. Caber resaltar que se presentó una

disminución de 136,273 cédulas en compración con el 2004.

Por otra parte, los resultados de la Encuesta a beneficiarios 2005, sostienen

que al 28% de las familias no se les ha aplicado un estudio socioeconómico, y

en el caso de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM) registró un

41% . En este sentido, información de la Dirección de Abasto Social señala que

queda pendiente el levantamiento de más de 500 mil familias, a quienes que no

se les aplicado el Registro de Información y el sistema de puntaje en la ZMCM—

donde se concentra una parte muy sustancial del padrón—que han sido

programadas para terminarse en el año 2006.

Séptima. El tiempo de respuesta a las solicitudes de incorporación de

beneficiarios cumple satisfactoriamente con lo establecido en las ROP 2004, que

señalan que se deberá informar a las familias en un plazo de hasta 90 días el

resultado de su gestión. Los resultados de la Encuesta a Beneficiarios 2005

registran un promedio de 64.9 días, y una encuesta de calidad en el servicio

levantada por Liconsa indica que a 3 de cada 4 familias se les respondió en tres

meses o menos. Sin embargo, todavía existe un espacio importante para

mejoras en este rubro—en el orden de responder oportunamente a 1 cada 4

familias—por lo que se recomienda a Liconsa buscar mecanismos alternos que

permitan agilizar los trámites en las áreas operativas pertinentes.



14

Octava. Se detectó que 14% de las familias que reciben el apoyo del PASL,

obtienen los beneficios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

(PDHO), de acuerdo a los resultados de la Encuesta a Beneficiarios 2005. Es

decir, se estima un total de casi 400 mil familias del PASL –en las zonas rurales

la duplicidad llegó al 44% de las familias encuestadas- y sólo el 2% de las

familias del padrón del PASL reciben la despensa y los apoyos del Programa de

Apoyo Alimentario (PAL) –en las zonas rurales la duplicidad con el PAL es del

6%. Se recomienda a la Sedesol realizar cruces más frecuentes entre los dos

padrones para detectar las duplicidades.

Novena. Se encontraron resultados altamente satisfactorios en el cumplimiento

de las Reglas de Operación: de acuerdo a los beneficiarios, la atención recibida

por personal de Liconsa y los encargados de las lecherías es digna, respetuosa

y adecuada; además, todos los trámites que deben realizar para recibir el apoyo,

fueron llevados a cabo sin costo alguno para el beneficiario; se cumple con el

horario de atención de las lecherías; reciben la dotación completa del beneficio y

que nunca o casi nunca han tenido problemas con ello; no les negaron la venta

de leche; no le condicionaron la entrega del beneficio a cambio de la compra de

otros productos.

Decima. El cumplimiento de la meta programada de 5 millones 727 mil 427

personas para finales del 2005, fue del 101.9%. Ello se puede explicar debido al

rápido crecimiento en la incorporación de los adultos mayores, enfermos

crónicos y discapacitados, mujeres de 45 a 59 años y mujeres de 13 a 15 años

y, al Operativo de Ajuste de la Dotación Histórica.

Décima Primera. El 78.2% de los beneficiarios del PASL se ubican en las zonas

urbanas y el 21.8% en las áreas rurales, aunque los puntos de atención

presentan una distribución diferente; el 54.6% se encuentran en las zonas

rurales y el 45.4% en las zonas urbanas. Una de las razones de que casi 4 de

cada 5 beneficiarios se concentren en las zonas urbanas, se explica por la



15

facilidad y el relativo bajo costo de la distribución de leche en estas áreas, así

como por la mayor capacidad de compra que tiene esta población con respecto

a la que vive en zonas rurales.

Decima Segunda. Se registró una disminución de 3,628 beneficiarios y 111

unidades operativas de 2004 a 2005, dentro del esquema de Convenios

Interinstitucionales. El PASL cuenta en este esquema con 60,181 beneficiarios y

con 1,084 albergues indígenas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los

Pueblos Indígenas; con 25,086 personas y 395 casas de asistencia y con 7,093

beneficiarios y 131 unidades operativas del Programa Nacional de Jornaleros

Agrícolas. En total, mediante el esquema de Convenios, se entregó leche a

92,360 beneficiarios en 1,610 unidades operativas, lo que representa el 1.6% del

padrón y el 18.3% de los puntos de atención del PASL.

Decima Tecera. Con repecto al Comité de Beneficiarios, se detectó falta de

promoción y comunicación, por parte de los promotores sociales, para la

integración de los Comités de Beneficiarios, ya que 4 de cada 10 familias

señalaron que no sabían que se había realizado dicha asamblea; por otra parte,

el 18% de los beneficiarios encuestados mencionó que no hubo una asamblea

para integrar el Comité de Beneficiarios, con lo que se invalida el mecanismo de

la participación social, debido a que posiblemente los promotores sociales o

concesionarios pueden llegar a imponer miembros de su preferencia o de su

interés en este Comité, sin ser elegidos por los beneficiarios.

Los resultados de la encuesta demuestran que el Comité de Beneficiarios sólo

cumple con la función entregar la dotación de leche asignada en la tarjeta; las

otras actividades no fueron mencionadas por los encuestados, lo que evidencia

que en la práctica estas otras tareas no son realizadas por el Comité.

Este equipo evaluador recomienda se refuerze la supervisión a las lecherías y al

trabajo de los promotores sociales para que se informe oportunamente acerca



16

del Comité de Beneficiarios y la particiación social que ello implica. También se

recomienda a Comunicación Social coloque información que si le llege a los

beneficiarios sobre los derechos y obligaciones del Comité de Beneficiarios.



17

Capítulo IV. Evaluación de cobertura y focalización

Primera. El número de beneficiarios del PASL aumentó 6.5%. De 2004 a 2005,

el padrón fue 5 millones 479 mil beneficiarios a 5 millones 834 mil, lo que

significa un crecimiento de casi 355 mil beneficiarios. El PASL rebasó en 1.9% la

meta anual de incorporación de beneficiarios (5 millones 727 mil 427

beneficiarios) para 2005 (en 107 mil beneficiarios).

El PASL redujo la presencia geográfica; los municipios atendidos disminuyeron

1.8%; de 2004 a 2005 fueron de mil 827 a mil 794, lo que significa 40 menos; las

localidades atendidas disminuyeron en 5.4%; de 2004 a 2005 fueron de 5 mil

128 a 4 mil 849, lo que significa 806 menos; los puntos de atención

disminuyeron en 3.8%; de 2004 a 2005 de 9 mil 154 a 8 mil 804, lo que significa

350 menos. Se recomienda analizar la causa y relevancia de dichas

reducciones; redirigir la estrategia y revertir esta tendencia, ya que implica

concentraciones en las zonas urbanas en detrimento de las rurales, donde la

necesidad de apoyo nutricio es mayor.

Segunda. La población objetivo del programa se ha incrementado y el

porcentaje de cobertura se ha reducido. De esta forma, mientras que en 2004

se beneficiaba al 21.3% de los hogares objetivo, y en 2005 se atiende sólo al

20.0% de los hogares objetivo. Es decir, se cubría a 1 de cada 5 hogares

objetivo.

Tercera. En Los grupos de población que presentaron mayor crecimiento son

los que se definen como vulnerables, a diferencia de los niños, especialmente

las mujeres y los nuevos grupos elegibles con base en las Reglas de Operación

2004:

Las mujeres de 13 a 15 años presentaron un incremento de

293.5%; de 2004 a 2005 fue de 62 mil 678 a 246 mil 615



18

beneficiarias, lo que implica un crecimiento de 183 mil 937

beneficiarias.

Las mujeres de 45 a 59 años se incrementaron en un 155.0%; de

2004 a 2005 fue de 144 mil 318 a 368 mil 065 beneficiarias, lo que

se traduce en un aumento de 223 mil 747 beneficiarias.

Las mujeres en periodo de gestación y lactancia presentaron un

incremento del 112.6%; de 2004 a 2005 fueron de 45 mil 552 a 96

mil 822, lo que significa 51 mil 270 mujeres más.

Los enfermos crónicos y personas con discapacidad crecieron en

un 42.8%; de 2004 a 2005 y fueron de 231 mil 892 a 331 mil 132,

lo que significan 99 mil 240 más.

Los adultos de 60 años o más se incrementaron en un 30.9%; de

2004 a 2005 fueron de 573 mil 976 a 751 mil 108, lo que significa

177 mil 132 más de beneficiarios.

El número de niños beneficiarios (6 meses a menores de 13 años) se redujo en

8.6%; de 2004 a 2005 fueron de 4 millones 421 mil 059 a 4 millones 040 mil 704,

lo que significa una diferencia de 380 mil 355 niños. Se recomienda analizar la

causa y la relevancia de dichas reducciones y en su caso, establecer las

medidas para que el número de beneficiarios de este grupo no continúe con esta

tendencia, esta recomendación se hace en la medida de lo posible, por el

proceso de transición demográfica.

El equipo evaluador considera muy probable que los movimientos en el padrón

se explican más por el hecho de que antes del 2002 y 2003 no había más

opciones de apoyo alimentario para la población de adultos de 60 ó más años,

enfermos crónicos y personas con discapacidad, que propiamente por el

proceso de envejecimiento de la población de la ZMCM.

Cuarta. El análisis de atención de hogares por tamaño de localidad donde

viven, señala que en todos los rangos de población de las localidades se



19

observó una reducción en el número de hogares atendidos Lo anterior se

considera como una consecuencia del ajuste de la dotación histórica que

aumenta el número de beneficiarios aunque con la misma distribución de leche.

En cuanto al número de beneficiarios atendidos por tamaño de localidad, los

mayores incrementos se registraron en las ciudades las de un millón y más

habitantes; para 2004 se atendían un millón 85 mil 524 beneficiarios, mientras

que para 2005 se atendieron a 1 millón 316 mil 808, lo que significa un

incremento de 231 mil 284 beneficiarios (incremento del 21.3% de variación

anual). Además, en las ciudades medias (de 100 mil a menores de 500 mil

habitantes) y en las localidades de 500 mil a menores de un millón de habitantes

también se observó incrementos en el número de beneficiarios.

Sin embargo, en las localidades rurales se detectaron disminuciones; sobresale

una reducción de 8.9% de los beneficiairos que viven en las localidades

menores de 2 mil 500 habitantes. Este equipo evaluador considera que las

razones de dicha disminución se relacionan, por un lado, con los bajos índices

de retiro de los beneficiarios y los elevados gastos de padrón y distribución del

PASL en dichas zonas, y por otro lado, con el inicio de actividades del Programa

de Apoyo Alimentario (PAA), dirigido precisamente hacia las localidades rurales

con que presentan una alta incidencia de la pobreza alimentaria. Una opción

más es el perfil urbano del PASL, que ha dejado de lado la presencia rural, la

cual ha disminuido.

Quinta. La presencia y cobertura del PASL en la microrregiones de la Sedesol,

presenta reducciones; disminuyeron los puntos de atención en 7.7%; de 2004 a

2005 fueron de 3 mil 123 a 2 mil 884, lo que se traduce en 239 menos;

disminuyeron las familias en 10.3%; de 2004 a 2005 fue de 290 mil 664 a 260

mil 689, lo que significan 29 mil 975 familias menos; disminuyeron los municipios

atendidos en 3.3%; de 2004 a 2005 fueron de 971 a 939, lo que se traduce en

una diferencia de 32; se redujo el número de beneficiarios atendidos en 8.6%; de



20

2004 a 2005 fueron de 596 mil 040 a 545 mil 027, lo que se traduce en 51 mil

013 menos beneficiarios.

Esto significa que se está aumentando la densidad de la atención en algunos

puntos de atención a costa de reducir la presencia y alcance geográfico en la

microrregiones. Se recomienda analizar la causa y relevancia de dichas

reducciones y, redirigir la estrategia y revertir esta tendencia para aumentar la

presencia y cobertura de las microrregiones, donde la necesidad de apoyo

nutricio es mayor que las zonas urbanas.

Sexta. El PASL es consistente con el enfoque de género; beneficia a más

mujeres (50.6%) que hombres (49.4%) y los atiende conforme a sus perfiles y

necesidades particulares; las Reglas de Operación 2004, incluyen a mujeres

adolescentes de 13 a 15 años de edad y mujeres de entre 45 a 59 años; en

2005, el 92.6% de los titulares de la tarjeta de dotación se encontraban en

posesión de las mujeres y sólo el 7.4% eran hombres. Además, cada año

aumenta la proporción de la titularidad de la tarjeta para las mujeres y se reduce

la de los hombres.

Este enfoque de género permite el mejoramiento de sus condiciones

nutricionales porque el consumo de leche se considera como una medida

efectiva para apoyar el desarrollo del sistema óseo, la formación de reservas de

calcio y por ende la prevención de osteoporosis. Ahora se atiende a mujeres

embarazadas, en lactancia, adolescentes y a mujeres menopáusicas. La

incorporación de los nuevos grupos de beneficiarios permiten un mejor

funcionamiento del programa y e tienen un mayor impacto del mismo con

enfoque de género.

Séptima. Con respecto al crecimiento por tipo de leche, se encontraron

resultados mixtos. (1) Los puntos de atención de leche fluida aumentaron en

3.3%; de 2004 a 2005 fueron de 2 mil 780 a 2 mil 871, lo que significa una



21

diferencia de 91 puntos de atención más. Ello implicó a su vez un aumento de

13.7% de beneficiarios; de 2004 a 2005 fueron de 3 millones 884 mil 157 a 4

millones 415 mil 015, lo que significa un aumento de 530 mil 858. El crecimiento

del PASL en el último año, se debe al incremento tanto de padrón como de

puntos de atención de las lecherías de leche líquida.

(2) La distribución de leche en polvo disminuyó; disminuyeron los puntos de

atención en 6.9%; de 2004 a 2005 fueron de 6 mil 374 a 5 mil 933, lo que implica

una disminución de 441 puntos de atención; disminuyeron los beneficiarios en

un 11.0%; de 2004 a 2005 fueron de 1 millón 595 mil 318 a 1 millón 419 mil 431,

lo que se traduce en una diferencia de 175 mil 887 beneficiarios. Esta

disminución probablemente se deba a los costos de distribución de la leche en

polvo, que tiende a ser mayor en las localidades rurales; sin embargo, son las

familias más pobres quienes tienden a consumirla.

Este equipo evaluador recomienda implementar acciones para aumentar la

densidad de beneficiarios en los puntos de atención en polvo ya existentes (sin

disminuir la presencia geográfica), y procurar que las nuevas aperturas de este

tipo de lechería registren un mayor número de beneficiarios, sin que con ello se

limite el crecimiento de la atención en las localidades más pequeñas;

promocionar el consumo de leche en polvo, impulsar el registro de familias y

mejorar la distribución—especialmente la mercantil—en las zonas rurales;

analizar la implementación en el corto plazo de subsidios cruzados urbanos-

rurales a partir de los ingresos por ventas, cuando la situación financiera del

programa y de Liconsa así lo permitan y, canalizar a las familias que dejan de

ser beneficiarias del PASL por falta de demanda e ingreso, a los padrones de los

Programas Oportunidades y Apoyo Alimentario, para que no queden sin apoyo

social

Octava. Se concluyó con el operativo de ajuste de la dotación histórica

(sobredotación) del PASL, lo que significó ajustar la dotación de leche a casi 989



22

mil familias con un beneficiario en el padrón de los programas Metropolitano

Norte, Metropolitano Sur e Hidalgo.

Novena. Se registró una caída significativa de beneficiarios en los estados del

país; sobresale Durango con una disminución de 34.6%; de 2004 a 2005 se

tuvieron 28 mil 094 beneficiarios menos; Colima registró una reducción de

24.5%; de 2004 a 2005 se tuvieron 6 mil 820 beneficiarios menos; Guanajuato

presentó una disminución de 20.7%, lo que implicó 35 mil 344 beneficiarios

menos y, Nuevo León con una disminución de 17.3%, lo que de traduce en 10

mil 786 beneficiarios menos. El número de beneficiarios se ha incrementado en

la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y la tendencia continua en

detrimento del interior del país. Se recomienda analizar la causa y la relevancia

de dichas reducciones y en su caso, redirigir la estrategia para aumentar el

número de beneficiarios en el interior del país.

Décima. Con respecto a la focalización, se detectaron tres áreas de

oportrunidad: (1) Es menester una revisión de la ubicación de lecherías con

muchos años de operación, que se encuentran en colonias que ya no ameritan

el beneficio, porque la densidad de población en pobreza cada vez es menor. (2)

El alto grado de discrecionalidad en la aplicación del Estudio de Factibilidad del

personal o Gerente del Programa, el cual por cierto, no es un instrumento

técnico para la selección de las colonias o comunidades donde se pueda instalar

una lechería. (3) La contradicción entre la concentración de los hogares pobres

en las manzanas, obtenido por el análisis discriminante y el sistema de puntaje o

selección de las familias del PASL que se realiza con el método de regresión

logistica; esta técnica implica la posibilidad de incurrir en graves errores de

exclusión, ya que la identificación de la concentración de hogares en pobreza de

las manzanas presenta una técnica distinta a la selección de hogares del PASL.

Se recomienda revisar la ubicación de las lecherías con mayor antigüedad en el

programa, con el propósito de verificar el cumplimiento de los objetivos del PASL



23

y que no se incurra en errores de inclusión; se recomienda además incorporar

alguna técnica o método estadístico para seleccionar la colonia o comunidad.

Finalmente, con lo que respecta al Estudio de Factibilidad, se sugiere evaluar

mediante un análisis técnico, sistemático y transparente los procedimientos de

selección de las manzanas (zonas urbanas) y de identificación de las familias

que necesitan el apoyo del PASL.

Décima Primera. El error de inclusión es de 14.0%, (proporción que se

considera adecuada para un programa focalizado de esta naturaleza). El error

de exclusión para el periodo analizado con base en el estudio de campo

(encuesta a beneficiarios y no beneficiarios) es de 80.0%. Se recomienda

incrementar el padrón de beneficiarios más rápidamente para disminuir el error

de exclusión y beneficiar a más población elegible no cubierta por otros

programas.



24

Capítulo V. Evaluación de operación financiera y de costos

Primera. El Programa Consolidado de Liconsa—PASL, Comercial, Suplementos

Alimenticios y Maquila—dejó de ser autofinanciable en 2004, y la tendencia

continuó en 2005. Los resultados financieros de Liconsa fueron negativos,

acumulando una pérdida de 327 mdp a valor presente, considerando los

recursos fiscales. Sin considerar éstos, el resultado tuvo un saldo negativo de

857 mdp.

Segunda. Las pérdidas de Liconsa y del PASL se deben fundamentalmente a la

falta de actualización del precio de la leche para abasto social. De junio del 2001

a junio de 2004, el precio de $3.50 por litro se rezagó 87 centavos, lo cual se

deduce al ajustar por la inflación acumulada. El costo medio real promedio por

litro fue de $4.49. En el proyecto de presupuesto para 2005, se planteó que

Liconsa alcanzaría el equilibrio financiero a fines del ejercicio fiscal, con un

precio de $4.00 por litro. Sin embargo, en enero el titular del Ejecutivo Federal

anunció que el precio se mantendría en $3.50 por el resto del año, por lo que no

se alcanzó dicho equilibrio.

Este equipo evaluador recomienda a Liconsa, la Sedesol, la SHCP, al titular del

Ejecutivo y la CDDHCU, ajustar el precio de venta de la leche líquida de $4.00 ó

$4.50 por litro en el año 2006, procurando mantener o aumentando en menor

medida el precio de la leche en polvo. Alternativamente, se recomienda asignar

recursos fiscales especiales para cubrir las pérdidas que el PASL acumulará a lo

largo del año 2006.

Tercera. El cumplimiento de las metas físicas y financieras presentó resultados

positivos y en algunos casos, con un desempeño superior al programado. La

meta de distribución de litros del PASL se cumplió en un de 97.5%; en tanto que

la meta de ingresos por ventas del Programa Consolidado se cumplió en 98.5%;



25

la meta del costo de ventas un 92.1%, lo que podría interpretarse como un

ahorro debido a que se gastó menos de lo presupuestado.

No obstante, conviene tomar estos indicadores con cautela pues dependen de la

forma como se presupuestan las metas y la calidad del padrón de beneficiarios.

Si se excluyen los beneficiarios que no reúnen los requisitos para serlo, apenas

se cubre la meta de población atendida, pero la de litros distribuidos se sitúa en

81%.

Cuarta. En el análisis de costo efectividad, se observó que el costo medio real

promedio por litro durante el periodo fue de $4.49, superior al precio de venta

($3.50). Esto significa que si que el litro de leche se hubiese vendido conforme a

su costo medio real promedio, Liconsa hubiese registrado ingresos por ventas

adicionales equivalentes a 946.8 millones de pesos.

Quinta. Gracias a los recursos fiscales recibidos durante el segundo semestre

de 2005, Liconsa superó la tendencia a una situación de quiebra técnica en que

se encontraba.

Se recomienda a la Sedesol, la SHCP y la Cámara de Diputados de Honorable

Congreso de la Unión (CDDHCU), continuar asignando recursos fiscales

especiales para cubrir las pérdidas acumuladas del PASL.

Sexta. Los escenarios prospectivos para 2006 confirman que se requerirán

ajustes al precio o aportaciones fiscales especiales.

Este equipo evaluador recomienda a Liconsa, a Sedesol y a la SHCP

profundizar estos análisis y escenarios, y tomar las medidas que correspondan

para permitir que el PASL pueda mantenerse y ampliarse, así como para evitar

la quiebra técnica de Liconsa.



26

Séptima. La utilización de la capacidad instalada en las plantas industriales de

Liconsa fue de 76.7% para el Programa Consolidado y de 56.7% para el PASL,

niveles similares a los del año anterior. Si bien en principio esto muestra un área

de oportunidad importante para aumentar la producción, la eficiencia y los

ingresos, las implicaciones no son claras. Ampliar la utilización se traduciría en

un incremento significativo de los costos variables, y dado el actual precio de la

leche y el costo medio por litro, aumentar la producción para el PASL podría

significar pérdidas financieras sustanciales. Además, un estudio especial

muestra que los niveles de eficiencia técnica son altos para todas las plantas

dados sus niveles de utilización, y no se trata entonces de un problema ligado a

la producción sino a las ventas.

Se recomienda ampliar en lo posible las actividades comerciales ya existentes—

leche Frisia y saborizadas, suplementos alimenticios, maquila—y analizar

nuevas alternativas para aprovechar mejor la capacidad instalada, aumentando

así los ingresos de Liconsa.

Octava. Como se ha venido haciendo en evaluaciones anteriores, se

recomienda revisar los lineamientos que rigen la operación del PASL, de no

hacerse, la situación financiera global continuará deteriorándose y se requerirán

mayores apoyos fiscales para cubrir los respectivos.



27

Capítulo VI. Evaluación de beneficios económicos y sociales: consumo, gasto e ingreso

Primera. La metodología básica para las estimaciones de impacto en el consumo

y en el gasto en leche cambió en la evaluación del año 2005 con respecto a la

utilizada para los años 2002, 2003 y 2004, implicando que en esta ocasión la

magnitud de los resultados tienda necesariamente a ser menor que en las

anteriores. Por un lado, se consideró sólo a las familias Liconsa y no Liconsa que

tienen beneficiarios elegibles y se estandarizaron las proporciones que

representan éstos con respecto del total de miembros de las familias. Por otro

lado, como grupo de comparación se consideró sólo a las familias no Liconsa que

consumen leche regularmente, identificándolas como aquéllas que consumieron

leche la semana previa a la encuesta. Ambos procedimientos contribuyen a

controlar por los posibles efectos espurios derivados de una mayor probabilidad o

propensión marginal a consumir leche intrínseca o ex ante de las familias

Liconsa—esto es, para controlar por un posible efecto de autoselección. Por lo

tanto, estamos de hecho estimando los impactos mínimos del programa—

mismos que se espera sean en realidad mayores.

Segunda. El programa tiene un impacto positivo, significativo y relevante sobre el

consumo de leche de las familias e individuos beneficiarios. En la ZMCM, las

familias Liconsa elegibles aumentaron su consumo total en 27.1% y su consumo

por beneficiario en 11.8% con respecto de las familias no Liconsa elegibles—con

10.08 litros comparado con 7.93 litros respectivamente para la primera estimación,

y con 5.07 litros frente a 4.47 litros para la segunda. En las localidades urbanas

fuera de la ZMCM, las familias Liconsa elegibles aumentaron su consumo total en

33.9% y su consumo por beneficiario en 18.0% con respecto de las familias no

Liconsa elegibles—con 8.67 litros comparado con 6.47 litros respectivamente para

la primera estimación, y con 4.34 litros frente a 3.56 litros para la segunda.



28

En el caso de las localidades rurales, los resultados arrojan diferencias no

relevantes o no estadísticamente significativas, pero esto se debe a un problema

con los datos de consumo, relacionado con el rendimiento y las distintas

presentaciones de la leche en polvo, incluyendo la de Liconsa. Esto afectó las

estimaciones de impacto a lo largo del estudio, pero particularmente en las zonas

rurales, debido a que es ahí donde más predomina el consumo de leche en polvo.

Tercera. La leche Liconsa representa una proporción muy alta del consumo total

de leche de las familias e individuos beneficiarios. A nivel nacional, dicha

proporción es de 88% para el total de las familias y de 88.1% para las familias

elegibles. En términos de consumo por beneficiario, la proporción es de 87.2%

tanto para el total de las familias como para las elegibles. La contribución de la

leche Liconsa al consumo total y por beneficiario es mayor en la ZMCM, seguido

por las zonas urbanas y luego por las zonas rurales.

Cuarta. Las familias beneficiarias del programa gastan menos en leche que las

familias no beneficiarias, a pesar de que consumen más leche. Así, a nivel

nacional y para el total de las familias, las familias Liconsa gastan en leche $35.04

a la semana o $1,822.08 al año, mientras que las familias no Liconsa gastan

$48.42 y $2,517.84 respectivamente; la diferencia es de $13.38 a la semana o

$695.76 al año, lo que representa un 27.6% menos en su gasto en leche. En el

caso de las familias elegibles, encontramos que las Liconsa gastan 35.39 pesos a

la semana y $1,840.28 al año, mientras que para las no Liconsa los datos son

$47.84 y $2,487.68 respectivamente; las diferencias son entonces de $12.45

semanal y $647.40 anual, con un 26.0% menos.

El gasto es menor por parte de las familias Liconsa en todas las zonas geográficas

del estudio, sin importar la elegibilidad por el puntaje. La diferencia es la más

notable en la ZMCM, luego en las zonas rurales y la diferencia más pequeña se da

en las zonas urbanas. Sin embargo, la distinción por zona geográfica no es muy



29

grande (de 30.8% en la ZMCM a 22.7% en las zonas urbanas, para el total de las

familias).

Quinta. La proporción del gasto en leche Liconsa al total del gasto en leche es

muy elevada. A nivel nacional, dicha proporción es de 79.4% para el total de las

familias y de 80% para las familias elegibles, y el resto se gasta en leche de

comercial o de mercado. En la ZMCM la proporción es más alta que en el

promedio nacional, mientras que en las demás localidades urbanas y en las

rurales las proporciones tienden a ser menores.

Sexta. El programa representa un ahorro sustancial en el gasto en leche de las

familias beneficiarias. A nivel nacional, el total de las familias Liconsa ahorran

$2,089.98 en promedio al año, mientras que las familias Liconsa elegibles ahorran

$2,129.92. Esto se debe a que las primeras consumen 408 litros de leche Liconsa

al año y las segundas 416 litros, con un diferencial de precio de $5.12 en promedio

con respecto a la leche de mercado. El ahorro ha aumentado durante los años

recientes, debido que el precio de la leche Liconsa se ha mantenido mientras que

el de la de mercado se ha incrementado, aumentando con ello el diferencial entre

ambos.

El ahorro en el gasto es mayor para las familias de la ZMCM, luego para las de las

otras localidades urbanas y finalmente para las de localidades rurales. La

diferencia de ahorro entre las familias de la ZMCM y las otras urbanas se debe al

consumo mayor de leche Liconsa—472.68 litros al año contra 381.68 litros

respectivamente—y no a la diferencias de precio entre la leche Liconsa y la leche

de mercado—$5.20 pesos por litro en la ZMCM contra $5.23 pesos las demás

localidades urbanas. Por contraparte, el menor ahorro en las localidades rurales

se debe a diferencial de precio y a un consumo de leche Liconsa sustancialmente

menores—$4.77 pesos por litro y 268.32 litros por año.



30

Séptima. El programa otorga una transferencia que aumenta el ingreso de las

familias beneficiarias disponible para otros consumos distintos de leche. El total de

las familias Liconsa a nivel nacional pueden disponer de $13.38 adicionales a la

semana o $695.76 al año en promedio, mientras que las familias elegibles pueden

disponer de $12.45 más a la semana y $647.40 al año. Dicho ingreso es mayor en

la ZMCM—con $860.60 al año para el total de las familias y $811.20 para las

elegibles—que para las de las otras localidades urbanas—con $470.60 y $552.24

respectivamente—y las rurales—con $604.76 y $583.96 en el mismo orden.

Octava. La estimación de promedios de las diferencias en consumo entre las

familias Liconsa y no Liconsa a través del estudio con apareamiento confirmó los

hallazgos anteriores (ver segunda conclusión). Es decir, encontramos que en la

ZMCM y en las otras zonas urbanas, las familias Liconsa consumen más leche

que las familias no Liconsa. El promedio de las diferencias entre cada par de

familias Liconsa y no Liconsa con el mismo perfil socio-económico fue de 2.35

litros y de 3.10 litros, respectivamente. Sin embargo, en el área rural, en el caso de

la comparación de promedios simple, no encontramos una diferencia significativa.

Novena. Con respecto al consumo por beneficiario, el estudio con apareamiento

respalda la existencia de una diferencia significativa entre familias Liconsa y no

Liconsa del estudio general (ver Tercera Conclusión). La razón es que el estudio

con apareamiento controla por el número de beneficiarios por familia y no

reproduce el sesgo causado por la existencia de mayores beneficiarios por familia

en familias Liconsa que en familias no Liconsa. Así, encontramos que en la ZMCM

como en la zona urbana existe una diferencia significativa entre las familias

Liconsa y no Liconsa en el consumo por beneficiario (0.91 litros en cada una). Sin

embargo, en la zona rural no existe una diferencia significativa.

Decima. El estudio con apareamiento de familias confirma los resultados del

estudio general con respecto al gasto de las familias Liconsa y no Liconsa en la

ZMCM y en las zonas rurales, aunque indica cierta sobre-estimación. En la ZMCM,



31

el promedio de diferencias de gasto entre cada familia Liconsa y su par no Liconsa

en condiciones socioeconómicas similares fue de $15.45 semanales, mientras que

en las zonas rurales fue de $8.22 semanales, a favor de las familias Liconsa. En

cambio, en las zonas urbanas el promedio de diferencias entre las familias Liconsa

y su par no Liconsa con respecto al gasto en leche no muestra diferencia

significativa. O sea, si existe un impacto del programa, pero éste es más pequeño

en el estudio con apareamiento, indicando así una sobreestimación en el beneficio

del programa en cuanto al gasto en el estudio general.



32

Capítulo VII. Estudio de complementariedad, duplicidades o sinergia entre el PASL y Oportunidades

Primera. El estudio de duplicidad o complementariedad entre el PASL y el

Programa Oportunidades sugiere que no existe duplicidad de beneficios en

términos del consumo de leche. Con base en los resultados, se rechazaron las

hipótesis que proponían que la transferencia de ingreso del Programa

Oportunidades pudiera ser utilizada para incrementar significativamente el

consumo de leche de las familias beneficiarias de dicho programa, como sí sucede

en el caso del PASL.

Estas hipótesis no se comprobaron por dos razones. La primera porque el

consumo promedio de leche es mucho menor en las familias Oportunidades que

en las familias Liconsa, tanto en el Estado de México (4.08 lts. vs. 10.25 lts.) como

en Oaxaca (3.74 lts. vs. 6.74 lts.). La segunda razón es porque, al compararse los

datos de las familias Oportunidades y Liconsa con los de aquellas que no reciben

los beneficios: (1) no se encontró un impacto significativo en las familias

Oportunidades en el consumo de leche; (2) mientras que en el caso de las familias

Liconsa, tanto en el Estado de México como en de Oaxaca consumen

significativamente más que las familias sin apoyo.

Segunda. El estudio también sugiere que no existe duplicidad de beneficios en

términos del ingreso disponible para el consumo de otros productos distintos de

leche. Se rechazaron las hipótesis de duplicidad que proponían que, por la vía del

ahorro en el gasto en leche, el PASL genera una transferencia de ingreso

sustancial y significativa que puede utilizarse para incrementar el consumo general

de las familias, que es precisamente lo que se obtiene con Oportunidades. Las

hipótesis no se comprobaron por dos razones. La primera es que, al menos en el

Estado de México, las familias Liconsa gastan mucho más en leche que las

familias Oportunidades ($39.00 vs. $24.44 por semana), mientras que en Oaxaca



33

la diferencia no es estadísticamente significativa. La segunda razón es que, al

compararse los datos de las familias Liconsa con los de las familias sin programa,

el ingreso que las primeras tienen disponible para utilizarse en otros rubros de

gasto distintos de leche, resultó de -$1.56 y $12.00 a la semana en el Estado de

México y en Oaxaca respectivamente; al calcularse mensualmente, estas datos se

traducen en -$6.24 y $48.00, que son por mucho inferiores a la mínima

transferencia de ingreso disponible que entrega Oportunidades por familia, que es

de $155 al mes.1

Tercera. En cuanto a la duplicidad de beneficios sobre el consumo de otros

productos distintos de leche, el estudio no arrojó resultados que permitan elucidar

este aspecto. Al analizar las frecuencias de consumo de algunos componentes de

canasta básica—es específico, carne de res, cerdo o pollo—no se encontraron

diferencias estadísticamente significativas para ninguna de las comparaciones

planteadas en las hipótesis de trabajo—familias Oportunidades vs. familias

Liconsa, familias Oportunidades vs. familias sin programa y, familias Liconsa vs.

familias sin programa. No se pudo probar el impacto de Oportunidades ni del

PASL en la variable de referencia, incluso cuando se controló por las distintas

líneas de pobreza.

Cuarta. Como resultado general de este primer intento de estudiar empíricamente

el problema de la duplicidad o complementariedad entre beneficios del PASL y

Oportunidades, no se probó ninguna hipótesis de duplicidad y sí se rechazaron

categóricamente las más importantes en este sentido. Cabe señalar que el estudio

sólo es representativo de las regiones y estratos previamente seleccionados y no

del país en su conjunto, por lo que no se puede considerar por sí mismo

concluyente; sin embargo, la evidencia recabada a partir de los 900 familias

encuestadas en el Estado de México y en Oaxaca, cuestiona claramente el

argumento lógico basado en el supuesto de que, por haber transferencias de

1 Reglas de Operación 2004 del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.



34

ingreso en ambos programas, existe necesariamente una duplicidad de beneficios,

argumento con el que se ha justificado la mutua exclusión de familias y de

beneficiarios entre ambos programas.

Quinta. La mutua exclusión de familias entre el PASL y Oportunidades se ha

mantenido, a pesar que la duplicidad de beneficios nunca se ha probado lógica o

empíricamente, y que los resultados de las evaluaciones del PASL 2002, 2003 y

2004 sugieren que dicha duplicidad no existe o es en todo caso irrelevante.

En 2002 y 2003, se comprobó que las familias más pobres y las rurales—aquellas

con mayor probabilidad de ser también elegibles para Oportunidades—reinvierten

en leche prácticamente toda la transferencia de ingreso del PASL e incluso un

poco más, mientras que para las menos pobres y las urbanas es mayormente un

apoyo al consumo de leche y menormente una transferencia disponible para otros

rubros. En la primera etapa de 2004 se analizaron las poblaciones objetivo y los

efectos de ambos programas, concluyendo que podría haber duplicidad sólo en el

caso de las familias menos pobres del PASL—con muy poca probabilidad de ser

elegibles para Oportunidades—y los beneficiarios de la papilla. Además, se

argumentó no una duplicidad sino una sinergia de beneficios, ya que

Oportunidades registra sus principales efectos sobre la escolaridad, el ingreso y el

consumo general de las familias y mientras que el PASL los registra sobre el

consumo de leche y la nutrición, apoyando ambos la formación de capacidades

esenciales y capital humano.

Sexta. Por todo lo anterior, se recomienda a Sedesol eliminar en las ROP del

PASL y de Oportunidades la mutua exclusión de familias y beneficiarios. Esto

favorecería la complementariedad y sinergia entre ambos programas, sin impactar

negativamente en la eficiencia y equidad del gasto social.



35

Capítulo VIII. Evaluación de satisfacción de la población beneficiaria

Primera. La percepción de las principales funciones de los Comités de

Beneficiarios es satisfactoria; sin embargo, el 66% de los beneficiarios

entrevistados manifestaron que no conocían a los integrantes del Comité de

Beneficiarios como tales, lo que limita el desempeño de otras funciones tales

como la contraloría social. Por otro lado, el 91% de los entrevistados que sí

identificaron a los miembros del comité mencionaron que el trato recibido era

bueno o muy bueno.

Se recomienda a Liconsa facilitar la identificación de los integrantes de los comités

a través de gafetes identificadores o de otras medidas similares, así como difundir

entre los beneficiarios las funciones que aquellos deben desempeñar.

Segunda. El 86% de los beneficiarios entrevistados declaran conocer al promotor,

pero sólo el 70% sólo lo relacionan con la renovación de tarjetas y la solicitud de

documentos para la integración al programa; un porcentaje importante no tiene

conocimiento de que ellos levantan los trámites de las quejas y denuncias. Sobre

el trato de los promotores hacia los beneficiarios se obtienen buenos resultados,

ya que 80% del total de los entrevistados mencionan que éste es bueno o muy

bueno.

Tercera. Los beneficiarios y no beneficiarios de las localidades donde opera el

PASL, tienen un buen nivel de conocimiento sobre el programa; el 77% de los no

beneficiarios entrevistados lo identificaron. El principal medio de difusión se

genera a través de los propios vecinos, con 73% de la totalidad de los

encuestados, mientras que los demás medios de difusión tienen porcentajes

relativamente bajos. A pesar de ello, existe un área de oportunidad en cuanto al

conocimiento de la calidad nutricia de la leche fortificada Liconsa, ya que el 68%



36

del total de los hogares beneficiarios entrevistasdos mencionaron que no tienen

información de este rubro en particular. Se recomienda desarrollar estrategias de

comunicación para difundir de manera más efectiva dicha información.

Cuarta. Los trámites relacionados con el ingreso de beneficiarios al programa

presentan diversas inconsistencias y debilidades. El 28% de los entrevistados

manifestó que no se le aplicó un estudio socioeconómico para ingresar al

programa; de los que sí se les aplicó, al 45% no fue le hizo a través de un equipo

electrónico. Además, 55% manifestó que no recibió su tarjeta de beneficiario de

forma inmediata al encuentro con el promotor. Sobre el tipo de tarjeta que tienen

los beneficiarios, 70% del total de encuestados conservan una provisional. Esto se

relaciona con la diversidad de modalidades de tarjetas y de los mecanismos para

incorporación de beneficiarios que todavía subisten en diversas regiones del país.

Se recomienda aplicar el sistema de puntaje a quienes no se les haya levantado y

la más rápida introducción del PDA en donde opera el programa.

Quinta. Existen áreas de oportunidad en la accesibilidad del PASL para la

incorporación de nuevos beneficiarios. El 53% de los no beneficiarios

entrevistados intentaron ingresar al programa, de los cuales 13% no lo había

logrado por falta de documentos. El 51% de los no beneficiarios que no ha

intentado ingresar, no lo ha hecho porque que desconoce el procedimiento de

entrada. Otra área de oportunidad se presenta en el tiempo que tarda Liconsa en

dar respuesta a las solicitudes de incporporación. El periodo más amplio se ubica

en el estrato urbano fuera de la ZMCM, con 93 días en promedio, y la mayor

rapidez se ubica en la ZMCM, con 59 días. Se recomienda generar mejores

canales de comunicación para dar a conocer los procedimientos necesarios para

integrarse al programa, además de procurar la disminución del tiempo que tarda

Liconsa en dar respuesta a las solicitudes.

Sexta. El proceso de venta de la leche funciona satisfactoriamente en lo general,

presentando un nivel bajo de irregularidades. En relación a éstas últimas, destaca



37

que 13% de los encuestados mencionó no haber podido comprar leche debido a

que se había agotado el volumen disponible en la lechería. Por otro lado, la

atención por parte de los encargados es bien evaluada, con 92% de entrevistados

que afirma que es buena o muy buena. En lo que respecta a la accesibilidad del

horario, atención en la lechería, operación clara y sencilla, y al tiempo de atención

adecuado, se observa que los resultados negativos llegan a representar, en el

peor de los casos, hasta 15% del total de las opiniones.

Séptima. Aún cuando la tasa de irregularidades es baja, la denuncia de las

mismas es también muy baja. Tan sólo 8% de los beneficiarios que notaron algún

problema lo reportaron a las autoridades correspondientes. Esta baja incidencia de

quejas ha sido una constante a lo largo de los últimos 4 años, por lo que se

recomienda a Liconsa generar nuevos canales para la recepción de quejas y

mejorar los ya existentes.

Octava. Se observa que aproximadamente el 82% de la totalidad de la muestra de

beneficiarios decidió adquirir toda la dotación permitida; es decir, que de cada 10

beneficiarios sólo 8 equilibraron o sobrepasaron la oferta permitida de Liconsa. El

64% de los beneficiarios que adquieren más leche, compran leche líquida

sobrante del PASL. Llama la atención que solamente 15% adquieren leche Frisia,

a pesar de tener también un precio preferencial, debido fundamentalmente a lo

limitado de la red de distribución en que opera. El área de oportunidad que

sobresale en este rubro, está relacionado la escasez ocasional del producto en la

lechería; se recomienda diseñar una metodología más adecuada de abasto para

que la población no se quede sin el beneficio.

Novena. La percepción de los beneficiarios acerca de la leche Liconsa es

sumamente buena, con calificaciones de buena o muy buena siempre superiores

al 90% en cuanto a su calidad, nivel nutricional, precio y sabor.



38

Capítulo IX. Bibliografía AusAID. (2001). The Logical Framework Approach. Commonwealth of Australia:

Australian Government. Camacho, Hugo, Luis Cámara, et. al. El enfoque del marco lógico: 10 casos

prácticos. Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos para el desarrollo. Madrid, Asociaciones de Desarrollo y Cooperación : Fundación Cideal.

Cedric, C. and J. F. White. (1998). Using the Logical Framework for Sector

Analysis and Project Design. Asian Development Bank. Centro de Estudios Estratégicos, del Instituto Tecnológico y de Estudios

Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de México. (segundo semestre del 2001, 2002 y 2003). Encuestas del Centro de Estudios Estratégicos ITESM-CCM, para la Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.

Centro de Estudios Estratégicos, del Instituto Tecnológico y de Estudios

Superiores de Monterrey, Campus Ciudad de México. (2002, 2003 y 2004). Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.

Centro de Prevención y Desastres. El programa Vaso de Leche en el Perú.

disponible en URL: <http://www.predes.org.pe/ayudatematica_pdf/programa_vaso_%20leche.pdf>

Cohen, Ernesto y Rolando Franco. (1992). Evaluación de Proyectos Sociales.

México, Siglo XXI. Colanta. (2005). Programa Vaso de Leche. Municipio de Medellín, disponible en

URL: <http://www.colanta.com.co/Colanta/index.php/colanta/content/view/full/361>

Comité Técnico para la Medición de la Pobreza. (2002). Medición de la Pobreza.

Variantes metodológicas y estimación preliminar. Serie: documentos de investigación 1. Dirección General de Planeación, Secretaría de Desarrollo Social, Sedesol.



39

Cook D. Thomas y Donald T. Campbell. (1979). Quasi-Experimentation, Design and Analysis Issues for Fields Settings. Houghton Miffin: Boston, New Jersey.

Del Rosso, consultant. (1999). School feeding programmes: improving

effectives and increasing the benefit to education. A guide for programme managers.

EU School Milk Scheme. (2003). Other Market Supports Division of the Department of Agriculture and Food. Dublín, Department of Agriculture and Food, disponible en URL: <http://www.agriculture.gov.ie/areasofi/eumilkscheme/_1._Introduction>

Gajate, Gissele e Inurritegui, Marisol. (2003). El impacto del Vaso de Leche en la

nutrición infantil. Economía y Sociedad. CIES, disponible en URL: http://www.consorcio.org/CIES/html/pdfs/bol50/GajateInurritegui.pdf Human Resources Development Canada. (1999). Evaluation Tool Kit: Focus

Groups. Hull, Quebec. Hyman, Hebert, et al. (1979). Interviewing in Social Research. Chicago

University Press: Chicago. Instituto Internacional de Investigación en Políticas Alimentarias (Internacional

Food Policy Research Institute, IFPRI). (2000). Evaluación de Resultados del Programa de Educación, Salud y Alimentación. Progresa

Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán. (2003).

Fundamentación Técnica del Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S. A. de C.V. INCMNSZ : México.

Instituto Nacional de Salud Pública. (2004). Evaluación de Impacto Nutricional

Leche Fortificada Liconsa. México: Instituto Nacional de Salud Pública. Instituto Nacional de Salud Pública – CIESAS. (2002). Resultados de la

Evaluación Externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2002. México. Instituto Nacional de Salud Pública – CIESAS.

Instituto Nacional Salud Pública- CIESAS- Sedesol. (2003). Resultados de la

Evaluación Externa del Programa Oportunidades 2003. INSP- CIESAS- Sedesol, México.

International Labour Organization - Internacional Training Center. (2003). Guide to

Prepare a Logical Framework. Turin Workshop on Informal Economy, Workshop Papers- ITCILO: Turin, Italia.



40

Jian, Jiang. School Potable Milk Program in China, disponible en URL:

<http://www.fao.org/es/esc/common/ecg/47674_en_Milk_into_school_Operation_Management_System.pdf>

Martínez Rivas, Federico, Juan Pablo Villa y Enrique Conteras Sánchez. (2004).

Desarrollo social y formación de capital humano. La vertiente del Programa de Abasto Social de Leche Liconsa. México, Subdirección de Alimentación y Nutrición de Liconsa : Organización Panamericana de la Salud, mimeo.

MercyCorps Indonesia. (2005). Sumatra Healthy Schools Program, disponible

en URL: <http://indonesia.mercycorps.org/index.php?option=com_content&task=view&id=15&Itemid=32&lang=en>

Mc Conney, Andrew, et al. (2002). “Getting the Bottom Line: A Method for

Synthesizing Findings Within Mixed-Method Evaluation Programs”. American Journal of Evaluation, Vol. 23 No. 2, 121-140pp.

Milk Development Council. (2005). The Milk Development Council Plan 2005-

2007 for the European Union. Disponible en URL: <http://www.mdc.org.uk/mdc-main/documents/MDCPlan2005-07.pdf>

Ministerio del Interior de Brasil. (2005). Hambre Cero, disponible en URL:

<http://www.brasil.gov.br/ingles/programs/regional/principaisprogramas_view>

Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba. Derechos Humanos, disponible en:

<http://www.cubaminrex.cu/Enfoques/ddhh_ninos_tc.htm> Nestlé. Nestlé support of Brazil's Zero Hunger Program, disponible en URL:

<http://www.babymilk.nestle.com/News/All+Countries/Brazil/Nestle+support+of+Brazil+s+Zero+Hunger+Program.htm>

PRASAD Project. (2005). PRASAD Milestones, disponible en URL:

<http://www.prasad.org/about_26_milestones.html> SCN News. (1990) Food for thought – nutrition and school performance. A

periodic review of developments in international nutrition compiled from information available to the ACC/SCN. SCN Nwes No. 5.

Secretaría de Desarrollo Social. (2004). Reglas de Operación del Programa de

Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S. A., de C. V. México, Diario Oficial de la Federación, 11 de mayo de 2004.



41

Secretaría de Desarrollo Social. (2004). Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. México, Diario Oficial de la Federación.

Section of Survey Research Methods, American Statistical Association. (1997).

What are Focus Groups. ASA Series. Alexandria: VA. Sen, Amartya. (1985). “A Sociological Approach to the Measurement of Poverty: A

Reply to Professor Peter Townsend” Oxford Economic Papers, December, pp. 669-670.

Sen Amartya. (1995). “The Political Economic of Targeting”, in Dominique Van de

Walle y Kimberly Nead et al. Public Spending and the Poor. Theory and Evidence. Washington: The World Bank and John Hopkins University Press.

Sistema de información, monitoreo y evaluación de programas sociales

(SIEMPRO), UNESCO, Banco Mundial, Sedesol. Gestión integral de programas sociales. Orientado a resultados. Manual Metodológico para la planificación y evaluación de programas sociales. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica : UNESCO : SIEMPRO: 19-48pp.

Smitasiri, Suttilak y Sinee Chotiboriboon. (2003). “Experience with Programs to

Increase Animal Source Food Intake in Thailand” Journal of Nutrition. The American Society for Nutritional Sciences, disponible en URL: <http://www.nutrition.org/cgi/content/full/133/11/4000S>

Suárez, Miguel. (2003). Caracterización del Programa Vaso de Leche. Perú,

Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas, disponible en URL:

<http://www.mef.gob.pe/propuesta/ESPEC/caracvaso.pdf > Stewart Frances. (1998). “La insuficiencia crónica del ajuste” en Eduardo Bustelo y

Alberto Minujin et al. Todos entran: propuesta para sociedades incluyentes. Santa Fe de Bogotá, UNICEF.

Sudman, Seymour and Norman M. Bradburn. (1982). Asking Questions: A

Practical Guide to Questionnaire Design. New York, Jossey-Bass. Sudman, Seymour y Edward Blair. (1997). Marketing Research: A Problem

Solving Approach. New York, McGraw Hill. Székely, Miguel. (2003). Hacia una nueva generación de política social. Serie

de cuadernos de Desarrollo Humano, No 2. Sedesol, México.



42

Székely, Miguel. (2003). Estrategia Contigo. Documento presentado en la Conferencia Internacional Mejores Prácticas de Política Social 2003, Sedesol y Banco Mundial.

United States Department of Agriculture. (2005). Special Milk Program,

disponible en URL: <http://www.fns.usda.gov/cnd/milk/AboutMilk/SMP.05.pdf> WISHH. (2002). USAID Approves Five Soy Protein Products for PL 480 Title II

Programs, disponible en: <http://www.wishh.org/news/WISHHListAug%202002.doc> Waldrigues, Rogelio. (2004). “Brasil contra el hambre” Perspectivas de Salud.

OPS. Vol. 9. No. 2, disponible en URL: <http://www.paho.org/Spanish/DD/PIN/Numero20_articulo05.htm> Word Health Organization. (1983). Measuring change in nutritional status:

guidelines for assessing he impact of supplementary feeding programmers for nulnerable groups.

Ziegler, Edward F. (2003). The First Three Years and Beyond –Brain and Social

Policy-. New Haven: Yale University Press.

Evaluación de Resultados del Programa de Abasto … · cobertura, comparativo con programas...

Documents

Transcript of Evaluación de Resultados del Programa de Abasto … · cobertura, comparativo con programas...