TÉCNICA LEGISLATIVA INTERNA Y EXTERNA

por Fermín Pedro Ubertone

Sumario:Cap. 1. Técnica legislativa: aspectos generales

1.1. Enfoque de conjunto1.2. Técnica jurídica y técnica legislativa1.3. Finalidad de la técnica legislativa1.4. Definiciones de técnica legislativa

Cap. 2. Técnica legislativa: interna y externa2.1. Clasificaciones de los autores2.2. Criterios de los autores2.3. Otro criterio: propuesta2.4. ¿Qué queda fuera de la clasificación?

Cap. 3. Final

CAP. 1. TÉCNICA LEGISLATIVA: ASPECTOS GENERALES

1.1. Enfoque de conjunto

En nuestro país es fácil encontrar en la literatura jurídica textos de contenido netamente parcial, donde los juristas comentan aspectos específicos de una ley desde el punto de vista técnico legislativo.

Sin embargo, pocos son los autores que se han puesto a reflexionar sobre la técnica legislativa en sus aspectos de conjunto, es decir el concepto de técnica legislativa y las divisiones de la misma.

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Entre estos autores podemos citar --en orden cronológico-- a Alfredo Colmo, José Héctor Meehan, Javier Clavell Borrás, Alberto Castells y Héctor Pérez Bourbon 1 . Discúlpesenos si por desconocimiento omitimos a alguno más.

1.2. Técnica jurídica y técnica legislativa

Varios son los autores que nos hablan de la técnica jurídica, y que conciben a la técnica legislativa como una de sus especies 2 .

Estamos de acuerdo 3 .

1.3. Finalidad de la técnica legislativa

Dos de nuestros autores, Colmo y Meehan, nos explican la finalidad de la técnica legislativa, y así lo dicen.

Colmo: “la técnica legislativa (...) tiene por misión establecer los principios relativos a la expresada elaboración de los códigos y leyes, desde su preparación y confección hasta su sanción por los poderes correspondientes” 4 .

Meehan: “Ésta [la técnica legislativa], independientemente de la legitimidad e incluso del valor o mérito intrínseco de los actos legislativos, procura, esencialmente, que éstos resulten o configuren una realidad idónea, es decir lleguen a tener vigencia o existencia y, siendo aplicables, resulten eficaces y convenientes” 5 .

1 COLMO, Alfredo: "Técnica legislativa del Código Civil argentino", Abeledo-Perrot, Bs.As., 1961, 366 págs. (La primera edición es de 1917 y la segunda, de 1927. La que se menciona en esta nota, la de 1961, sería la tercera, aunque en la portada dice "segunda edición". Se trata de una edición póstuma, ya que el autor citado falleció en 1934, es decir pocos años después de la publicación de la segunda edición. Casi seguramente ésta de 1961 sigue literalmente a la de 1927, y por eso los editores le han puesto “segunda edición”.)

MEEHAN, José Héctor: "Teoría y Técnica Legislativas", Ediciones Depalma, Bs. As., 1976, 116 págs.CLAVELL BORRÁS, Javier: "Introducción a la Técnica Legislativa", Fundación Banco de Boston,

Bs.As., 1984, 106 págs.CASTELLS, Alberto: "Introducción a la Técnica Legislativa", versión taquigráfica de una conferencia

pronunciada en el Curso de Capacitación Parlamentaria realizado en la Cámara de Diputados de la Nación, Bs.As., 1988, inédita.

PÉREZ BOURBON, Héctor: "Técnica Legislativa y política legislativa", en: DE LUCÍA, Daniel César y otros: "Primeras Jornadas de Perfeccionamiento y Actualización Parlamentaria. Mendoza. 1990", Centro de Capacitación Superior de la Legislatura de la Provincia de Mendoza, Mendoza, 1990, 37 págs.2 COLMO: op. cit., págs. 35/37. MEEHAN: op. cit., págs. 72/73, notas 297 y 304, citando a Colmo y también a García Máynez, a Legaz y Lacambra, a Torré y a Aftalión. CLAVELL BORRÁS: op. cit., pág. 29. AFTALIÓN, Enrique R., GARCÍA OLANO, Fernando, y VILANOVA, José: “Introducción al Derecho”, Librería “El Ateneo” Editorial, Bs.As., 1960, sexta edición, pág. 418/422, citando a Norberto Bobbio y a Colmo. (La primera edición de esta obra es de 1928, pero de una edición a otra hubo cambios, por lo que no podemos decir en qué fecha los textos citados se incorporaron a la obra.)3 Algo parecido ya hemos dicho en otra ocasión, aunque hablando de “técnicas jurídicas” en plural. UBERTONE, Fermín Pedro: "El lenguaje de la legislación", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 1° de febrero de 1996, pág. 1.4 COLMO: op. cit., pág. 37.5 MEEHAN: op. cit., pág. 73, subrayados del original.

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Confesemos que estas explicaciones no nos han resultado satisfactorias.

A la de Meehan la encontramos muy complicada, y consecuentemente poco clara para el lector que no está previamente metido dentro del pensamiento de Meehan.

La de Colmo, en cambio, nos choca en otro sentido: parece referirse a algo diferente de lo que nosotros entendemos por “técnica legislativa” (en adelante: TL). Creemos que la TL tiene por finalidad hacer mejores leyes, y no “establecer principios”. Esto último sería, a nuestro entender, una actividad necesaria, de alta exigencia intelectual, pero sólo instrumental para la TL. Si vemos a la TL como un conjunto de herramientas para hacer mejores leyes, el “establecimiento de principios” sería apenas una parte de la fabricación de las herramientas. Esa tarea sería la construcción de la TL, pero no la TL en sí misma.

1.4. Definiciones de técnica legislativa

Finalmente, los autores que han tratado de darnos una definición de TL son solamente dos: Clavell Borrás y Castells.

Clavell Borrás: “Bajo esta denominación de técnica legislativa se reúnen las normas o pautas para elaborar leyes en el sentido más amplio de la palabra, o sea, con inclusión de las leyes propiamente dichas, los reglamentos, los decretos, las ordenanzas, las resoluciones generales de los órganos administrativos, y las demás disposiciones de este mismo carácter” 6 .

Castells: “Entonces la técnica legislativa es el arte y la destreza necesarios para poder dar un producto acabado y definitivo en materia de legislación” 7 . Esto lo complementa diciendo en otro lugar “(...) una visión panorámica sobre lo que ella [la técnica legislativa] constituye, como forma y procedimiento para organizar y elaborar leyes y decretos” 8 y 9 .

Sin intentar presentar una definición propia, digamos que nos gustan ambas formulaciones: “normas o pautas” y “arte y destreza”.

Entendemos a la TL como un arte, compuesto por un conjunto de destrezas específicas. Pero un arte sujeto a reglas (las normas o pautas): las reglas de la TL, las “reglas del arte”.

Por otra parte, nos parece que el concepto de TL es más fácil de captar que de volcar en una definición. Por lo que, en el plano de este trabajo, nos basta con las ideas expuestas.

6 CLAVELL BORRÁS: op. cit., pág. 33, subrayado nuestro.7 CASTELLS: op. cit., pág. 67, subrayado nuestro.8 CASTELLS: op. cit., págs. 7/8.9 Aftalión, García Olano y Vilanova, por su parte, ofrecen una aproximación --muy brevemente expresada-- al concepto de TL, cuando dicen: “La técnica legislativa, o formuladora de normas generales, (...)”. AFTALIÓN y otros: op. cit., pág. 419, subrayado del original.

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Una mayor precisión sobre el contenido de la TL y su alcance puede extraerse --mejor que de las definiciones-- de una cuidadosa exploración de los subtemas que cada autor incluye en sus obras. Más dicen sobre el contenido de la materia los índices de los subtemas incluidos que las más primorosas definiciones. Y el método propuesto sirve también para las obras de los autores que no intentan definir la TL.

CAP. 2. TÉCNICA LEGISLATIVA: INTERNA Y EXTERNA

2.1. Clasificaciones de los autores

Cuando se habla de TL es usual distinguir entre TL interna y TL externa.

Así lo hacen Colmo, Meehan, Clavell Borrás y Pérez Bourbon; para todos ellos ésta es la división mayor de la TL 10 .

Sostiene, en cambio, un criterio diferente Castells, quien en la obra consultada hace una división tripartita entre TL formal, TL material y TL externa 11 . Podríamos imaginar que para él la TL formal y la TL material son las dos partes que componen la TL interna, pero él no lo dice; sería intelectualmente desleal con el autor citado atribuirle algo que se nos ocurre como un modo de obtener el cómodo resultado de que sus ideas calcen en el molde de la división bipartita de los otros autores.

Clavell Borrás, por su parte, forma un juego de denominaciones dobles, como sinónimos o equivalentes: “TL externa o formal” y “TL interna o material” 12 . Estas equivalencias no son compartidas por otros autores, para quienes la TL formal y la TL material son las partes menores en que se divide la TL interna 13 .

Consideramos adecuado dividir a la TL en interna y externa para una sistematización de los subtemas adecuada a los fines del estudio y la comunicación didáctica. Por esto dejaremos de lado la opinión de Castells, que se aparta de la que vamos a sostener; y en cuanto a lo de Clavell Borrás descartaremos el segundo juego de términos (formal-material) para facilitar la comprensión del tema de manera más homogénea --si es posible-- con los demás autores.

2.2. Criterios de los autores

Veamos ahora cómo delimitan los autores la TL interna y la externa.

Colmo: “La primera división toca a lo más amplio: la técnica legislativa --en adelante hablaré simplemente de la técnica, siquiera en obsequio a una brevedad que es siempre

10 COLMO: op. cit., págs. 37/38. MEEHAN: op. cit., pág. 73. CLAVELL BORRÁS: op. cit., pág. 33. PÉREZ BOURBON: op. cit., pág. 7.11 CASTELLS: op. cit., págs. 69/77.12 CLAVELL BORRÁS: op. cit., pág. 33.13 Así, p.ej. MEEHAN: op. cit., págs. 74 y ss.

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encomiable, y ya que el asunto no puede prestarse en el caso a ninguna ambigüedad-- es externa o es interna. Es externa si se refiere a la tarea de la preparación y de la sanción de las leyes o códigos: así, lo que toca al nombramiento de comisiones especiales, parlamentarias o no, o de un jurisconsulto de reputación, para la confección consiguiente, y lo que hace al voto de esos códigos o leyes, ya a libro cerrado, ya con discusión, etc.

“Y es interna en todo el resto, que en principio puede ser resumido en la consiguiente concepción de las ideas jurídicas que en ellos recibirán la forma de preceptos dispositivos” 14

.

Meehan: “En virtud de lo antedicho, puede dividirse a la técnica legislativa en externa e interna, comprendiendo la primera las reglas referidas a la preparación, emisión y publicación de los actos legislativos, y la segunda, las vinculadas al contenido y a la forma de tales actos 15 .

Clavell Borrás: “Desde sus orígenes a principios de siglo, se han diferenciado dos partes bien definidas:

“a. La técnica legislativa externa o formal, o sea los modos y procedimientos para elaborar las leyes, en especial la organización y funcionamiento del poder legislativo (procedimiento parlamentario: bases de la ley, elaboración del proyecto, debate, sanción, promulgación.)

“b. La técnica legislativa interna o substancial, o sea los requisitos del texto legal para que sus disposiciones logren las indispensables cualidades de certeza o seguridad jurídica, unidad, orden, precisión, flexibilidad y claridad” 16 .

Pérez Bourbon: “Dentro de la técnica [legislativa] podemos distinguir lo que es la técnica legislativa externa de lo que es la técnica legislativa interna. Y llamaremos técnica legislativa externa a todo lo que es el mecanismo de funcionamiento del Parlamento y de ambas Cámaras en el caso del Congreso Nacional o de las legislaturas bicamerales, en cuanto a cómo es el circuito o el sistema de tratamiento de un proyecto hasta que ese proyecto se transforma en una ley. Que pasa a comisiones, que se discute en el recinto, que pasa de una Cámara a otra, que vuelve o no vuelve con correcciones, etc. Esto conformaría lo que sería la técnica legislativa externa (...)

“(...) la técnica legislativa interna, en la cual podemos distinguir dos aspectos: lo que es la estructura externa de la norma, de lo que es la estructura interna” 17 .

Al igual que con la TL en general, nos parece que también la delimitación entre TL interna y externa es más fácil de captar observando los subtemas incluidos en uno y otro rubro por cada autor, que tratando de derivarla de las descripciones o definiciones.

Un somero estudio de los contenidos incluidos por cada autor nos lleva a una conclusión provisoria en el sentido de que, a pesar de que estos cuatro autores adoptan la

14 COLMO: op. cit., pág. 37, subrayados nuestros.15 MEEHAN: op. cit., pág. 73, subrayados del original.16 CLAVELL BORRÁS: op. cit., pág. 33, subrayados nuestros.17 PÉREZ BOURBON: op. cit., pág. 7, subrayados nuestros. Según este autor, la TL interna correspondería a los temas de la “estructura externa de la norma” y de la “estructura interna de la norma”. A continuación de lo transcripto, el autor detalla los distintos subtemas comprendidos en la TL interna.

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misma división, hay alguna discordancia en los contenidos de cada parte de la TL: coincidencias parciales, diferencias parciales, temas incluidos por alguno y no por otro.

Por esa razón hemos intentado diseñar nuestro propio esquema de división de la TL en interna y externa 18 , que veremos en el apartado siguiente.

2.3. Otro criterio: propuesta

Nuestro empeño, en este asunto, ha sido el de establecer un criterio de distinción que sea claro, muy claro, para que sea fácil de aplicar.

Ésta es una de las particularidades de nuestro método de trabajo intelectual. Somos conscientes de que, de este modo, a veces presentamos esquemas demasiado sencillos, con desmedro de la profundidad del pensamiento. Pero pensamos que así podemos proponer un instrumento útil para la sistematización de los temas de la TL.

Sin perjuicio de otras precisiones cuando se aborde un trabajo de mayor envergadura, aquí se intentará explicar esa clasificación de la manera más sencilla posible.

* * *

En este marco, el punto de referencia que proponemos para la distinción entre la TL interna y la TL externa es: el documento escrito llamado "ley". Lo que está en el documento es "interno"; lo que no, "externo".

En consecuencia, la TL interna es el conjunto de los aspectos de TL que se refieren al texto del documento normativo, sin tomar en cuenta qué autoridad lo sanciona ni por medio de qué procedimientos.

Correlativamente, la TL externa es el conjunto de los aspectos de TL que se refieren a la creación de las normas jurídicas, incluyendo especialmente la autoridad que las sanciona y los procedimientos utilizados (tanto políticos como técnicos); no se toma en cuenta el texto del documento normativo.

Como se comprende, estas dos áreas de la TL pueden ser fácilmente distinguidas en el plano conceptual, a los fines de su análisis y exposición teóricos. En la realidad, muchas veces aparecen tan fuertemente ligadas que una condiciona a la otra, o se condicionan recíprocamente.

* * *

Con este criterio clasificatorio estimamos que será más sencillo determinar los temas de la TL interna y los de la TL externa.

18 UBERTONE, Fermín Pedro: “Reglas de técnica legislativa interna en la Argentina”, en: “El Derecho Legislación Argentina” (EDLA), Bs.As., tomo 1996-B, págs. 1237/1252; este tema, en el punto 1.3.

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Así, son temas de TL interna:

la redacción legislativa: estilo, terminología, uso de definiciones, remisiones internas y externas, etc. 19 ;

la estructura de la ley --tanto la estructura formal como la sustancial--, incluyendo las formas externas de la ley, las divisiones de la ley (títulos, capítulos, etc.), la unidad de texto normativo (el artículo), el epigrafiado, las divisiones del artículo (párrafos, incisos, sub-incisos), los anexos; en los decretos, el visto, los considerandos y la parte dispositiva, etc. 20 .

la lógica de los sistemas normativos, tanto en sus aspectos estáticos como dinámicos. Éste, en principio, es un tema de la Teoría de la Legislación; pero cuando los conocimientos teóricos son desarrollados hacia lo práctico y aplicados al análisis de un documento normativo concreto, entonces esa parte corresponde a la TL interna 21 y 22 .

Son, en cambio, temas de la TL externa:

la “génesis de la ley”, es decir el proceso político y social que va desde la detección de una necesidad social insatisfecha que puede tener una solución por vía legislativa, hasta la definitiva sanción y entrada en vigor de la ley;

los órganos y procedimientos para la sanción de la ley 23 .

19 De estos temas se ha ocupado GROSSO, Beatriz M.: “Redacción y estilo” y “Redacción legislativa”, en: DE LUCÍA, Daniel César y otros: op. cit. en nota 1, págs. 8/11.

Por nuestra parte, hemos hecho algún intento de carácter parcial, en: UBERTONE, Fermín Pedro: "El lenguaje de la legislación", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 1° de febrero de 1996, pág. 1. Como una curiosidad histórica vinculada al tema: UBERTONE, Fermín Pedro: "Bentham y la oscuridad del lenguaje de los abogados", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 21 de agosto de 1997, pág. 1.20 Esta área temática nos encanta. Por eso la hemos abordado en varios trabajos: UBERTONE, Fermín Pedro: "Las formas externas de la ley", en: "El Derecho", Bs.As., 1994, tomo 158, págs. 1022/1030 (téngase presente que algunas partes de ese trabajo han quedado desactualizadas por la reforma constitucional de 1994); UBERTONE, Fermín Pedro: "Las leyes y su artículo de forma", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 23 de noviembre de 1993, pág. 3; UBERTONE, Fermín Pedro: “Técnica legislativa: el epigrafiado”, en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 3 de octubre de 1996, págs. 1 y 4; y UBERTONE, Fermín Pedro: “Técnica legislativa: el epigrafiado de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos”, inédito, aceptado para su publicación en “La Ley Actualidad”, Bs.As. Pero, además, tenemos en preparación otros trabajos, como p.ej. uno sobre la técnica del incisado.21 El autor más destacado en los temas de la lógica de los sistemas normativos es, indudablemente, Héctor Pérez Bourbon, quien --a partir de ideas teóricas de Carlos Alchourron y Eugenio Bulygin-- ha desarrollado una práctica para el análisis de la lógica de la ley, que aplica eficazmente a los casos concretos y que enseña en sus cursos en varias universidades argentinas. Lamentablemente todavía no ha volcado por escrito una exposición completa de esta metodología.

Un pequeño aporte nuestro puede verse en: UBERTONE, Fermín Pedro: " Legislar por reglas generales " , en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 8 de abril de 1997, pág. 4.22 De la dinámica de la ley, con enfoque teórico y práctico, nos hemos ocupado hace tiempo, en: UBERTONE, Fermín Pedro: "Dinámica legislativa”, 1989, 28 págs., inédito.23 Éste es un tema bastante explorado por la doctrina jurídica: por el Derecho Constitucional cuando se trata de la ley en sentido formal, por el Derecho Administrativo para los actos del Poder Ejecutivo, y por el Derecho Procesal cuando se trata de actos emanados de órganos judiciales.

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la elaboración técnica del proyecto normativo: sus etapas y la visión de conjunto del trabajo del asesor técnico legislativo (lo que los anglosajones llaman el “draftman”) y su relación con quien ha de tomar las decisiones de contenido normativo 24 .

A manera de síntesis de nuestra propuesta, se puede presentar el siguiente cuadro relativo a la sistematización y contenidos de la Técnica Legislativa.

24 Este asunto está muy bien expuesto por: SVETAZ, María Alejandra: “La elaboración de un proyecto legislativo”, en: GROSSO, Beatriz M. y otros: “Manual de Práctica Parlamentaria”, Instituto Ciencia y Técnica Legislativa, Bs.As., 1995, 149 págs.; cap. IV, págs. 42/48.

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TÉCNICA LEGISLATIVA SISTEMATIZACIÓN Y CONTENIDOS

REDACCIÓN LEGISLATIVA

TÉCNICALEGISLATIVA

INTERNA

ESTRUCTURADE LA LEY

LÓGICAESTÁTICA

DE LOSSISTEMAS

NORMATIVOS DINÁMICA

TÉCNICALEGISLATIVA

GÉNESISDE LA LEY

TÉCNICALEGISLATIVA

EXTERNA

ÓRGANOS YPROCEDIMIENTOS

LEGISLATIVOS

ELABORACIÓN TÉCNICA

DEL PROYECTONORMATIVO

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2.4. ¿Qué queda fuera de la clasificación?

Al considerar al resultado de la aplicación del criterio de división debemos observar si hay temas que pertenecen a la TL y que han quedado fuera de los grupos formados por la TL interna y la TL externa.

Efectivamente, hay temas que se encuentran en esa situación.

Un primer ejemplo, fácil de notar, es el presente informe: habla de ambas áreas de la TL, sí; precisamente por eso, es un tema de la Parte General de la TL.

Esta Parte General incluye los conceptos de TL, sus características, sus relaciones con otras técnicas y con otras disciplinas científicas, sus divisiones, y todo lo demás que sea común a ambas áreas de la TL. Así planteado, la aparición de estos temas no invalida la división hecha entre la TL interna y a la TL externa.

Otro ejemplo de temas de la Parte General podrían ser las reglas de TL ... siempre y cuando se refieran tanto a un área como a la otra 25 .

Ahora bien, todavía nos está quedando un grupo de temas sobre los que también alguna vez hemos trabajado (y tal vez por eso es que los recordamos): los textos ordenados, textos actualizados, consolidaciones, recopilaciones y digestos legislativos 26 .

¿Dónde van estos temas?

Para nosotros es claro. Hacer textos ordenados, textos actualizados, consolidaciones, recopilaciones y digestos legislativos es una actividad distinta de legislar. En consecuencia, requiere una técnica distinta. Si a la técnica aplicable a la actividad de hacer leyes nuevas la llamamos TL, a esta técnica podemos llamarla “técnica ordenatoria” de las leyes y de la legislación 27 .

No es TL, pero está muy cerca de ella.

25 Nuestro trabajo citado supra, en la nota 18, se limita a las reglas argentinas de TL interna: no sería entonces de la Parte General sino de una de las áreas.

Pertenece, en cambio, a la Parte General de la TL otro trabajo nuestro: UBERTONE, Fermín Pedro: " Ideas para un software de técnica legislativa " , en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 23 de diciembre de 1997, págs. 3/4; puesto que se ocupa de un subtema de las relaciones entre la TL y la tecnología informática.26 UBERTONE, Fermín Pedro: "El primer texto ordenado argentino" (La Constitución de 1860), en: "La Ley", Bs.As., 1991, tomo 1991-E, págs. 877/883; SERAFINI, Pía M. y UBERTONE, Fermín Pedro: "Textos ordenados de leyes nacionales. Sistematización cuantitativa", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 5 de noviembre de 1992, págs. 1/4; UBERTONE, Fermín Pedro: "Apuntes sobre la técnica de los textos ordenados", en: "La Ley Actualidad", Bs.As., 7 de marzo de 1996, págs. 1 y 3; AA.VV.: "Textos ordenados. Documentos de un seminario", en: "Revista de Derecho Parlamentario", Bs.As., 1994, N° 5, págs. 42/62.27 También se la podría llamar “técnica depuratoria”, refiriéndonos a un proceso de depuración de la legislación. Y esto nos evoca el concepto de “contaminación legislativa” concebido y expuesto habitualmente por Antonio A. Martino. Entre sus varios trabajos al respecto puede verse, en castellano: MARTINO, Antonio A.: “La elaboración de proyectos legislativos” (traducción del italiano por UBERTONE, Fermín Pedro), en: “La Ley”, Bs.As., tomo 1996-C, págs. 1235/1243.

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Este esquema puede extrañar si a uno lo toma por sorpresa, sin haber pensado antes en eso. Pero ¿acaso no hay una técnica de publicación de las leyes, necesaria para que los ciudadanos podamos conocer la legislación vigente? ¿No estará la técnica ordenatoria más cerca de la técnica de publicación que de la técnica de legislar?

CAP. 3. FINAL

Llegamos así al final de este informe. Creemos estar dejando abiertos unos cuantos temas relativos al desarrollo y la sistematización de la TL argentina. Tómese todo lo que aquí se ha dicho como un modesto aporte personal, sujeto a las modificaciones o reelaboraciones que quieran hacer otros autores dispuestos a ponerse a pensar sobre estos asuntos.

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