Fortalecimiento de la Transparencia en Centroamérica

Fortalecimiento de la Transparencia en

CentroaméricaMecanismos para la Prevención, Detección, Denuncia y Sanción

de la Corrupción

Guatemala, 25 de julio de 2013

¿Cómo podemos definir el perfil de la Corrupción?

Presupuesto General de

cada uno de los Estados en

CentroaméricaConsumo

Inversión

Exportaciones Netas

Deuda Pública

Inversión en Capital

Gastos de Funcionamiento

Gast

o Pú

blic

o

La producción del país… … los recursos de Gobierno … ¿los ciudadanos?

L. Alcaide Zugaza. “Corrupción: obstáculo al crecimiento y la Competitividad”

¿Cuáles son los efectos de la corrupción en la región?

La producción del país…

L. Alcaide Zugaza. “Corrupción: obstáculo al crecimiento y la Competitividad”

Indirectamente, mayores niveles

de corrupción reducen los ingreso del

Estado, lo que aumenta el

endeudamiento

Por cada 5 puntos que empeora la percepción de

corrupción en la región, la IED se

reduce en 6.58%, lo que equivale a

US$ 640 MM (2012)

Competitividad PIB per cápita

La corrupción reduce el gasto social, no sólo

por mayor pago de deuda, sino por el pago de comisiones y el

sobreprecio

Gast

o Pú

blic

o

… los recursos de Gobierno … ¿los ciudadanos?

La corrupción se vuelve un impedimento al Desarrollo…

La RED (2013). “Fortalecimiento de la Transparencia en Centroamérica”

Guatemala El Salvador Honduras Costa Rica0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

25.50%

18.40%20.20% 21.20%

17.10%

12.60%

16.40%

7.00%

● Criminalidad ● Ineficiencia de la Burocracia ● Corrupción

Los valores representan el porcentaje de respuestas que indicaron que (x) es el factor que más limita la competitividad en el país

Fuente: Índice de Competitividad Global (WEF: 2013)


• Partiendo de este esquema, a lo largo del análisis se hace referencia al presupuesto ejecutado por el gobierno central de los cuatros países incluidos en el estudio, teniendo como punto de partida el ciclo presupuestario que tiene vigencia durante el ejercicio fiscal. Es conveniente resaltar que se ha dejado de lado el análisis del sector no financiero, de las entidades autónomas y descentralizadas, y de los gobiernos locales debido a la falta de información homogénea y actualizada para Centroamérica.


Documentos que se consideran como internacional en cuanto a la difusión de información sobre el presupuesto

Guatemala El Salvador Honduras Costa Rica

Documento preliminar: información que relaciona las políticas con los presupuestos del gobierno

Propuesta de presupuesto del Ejecutivo: incluye los planes del gobierno para obtener ingresos tributarios

Presupuesto aprobado: instrumento legal que autoriza el obtener ingresos, realizar gastos y contraer deudas

Presupuesto ciudadano: presentación no técnica a los ciudadanos sobre los objetivos de las políticas

Informes entregados durante el año: información con mediciones periódicas sobre el avance del presupuesto

Revisión de mitad de año: descripción general de los resultados y ajustes de las variables económicas

Informe fin de año: información que compara ejecución del presupuesto con relación al presupuesto aprobado

Informe de auditoría: evaluación independiente de las cuentas del gobierno a cargo del ente contralor

Fuente: Índice de Presupuesto Abierto (IBP: 2013)

Publicado Uso interno Publicado No producido

Publicado Publicado Publicado Publicado


Publicado Publicado Publicado No Producido

Publicado Publicado Publicado Uso interno

No producido

No producido Publicado No

producido


Publicado Uso interno Publicado Publicado



Proceso seguido para elaborar el Presupuesto:

Requisito formal para la participación pública No existe No existe No existe No existe

Definición de objetivos con la participación pública No existe No existe No existe No existe

Difusión del informe de auditoría posterior a su realización No existe No existe Existe / Fuerte No existe

Oportunidad para mejorar:

Proceso durante el Ciclo Presupuestario:

Mecanismos de participación: elaboración del presupuesto No existe No existe No existe No existe

Audiencias pública para discutir el marco presupuestario No existe Muy débil No existe Muy débil

Audiencias públicas para discutir fondos por institución No existe Por mejorar Muy débil Por mejorar

Opinión técnica externa sobre el presupuesto No existe Muy débil Muy débil No existe

Mecanismos de participación: ejecución del presupuesto No existe No existe No existe No existe

Mecanismos de participación: agenda de auditoría Por mejorar Muy débil Muy débil Por mejorar

Proceso posterior a la ejecución del Presupuesto:

Opinión calificada sobre el uso de los aportes del público No existe No existe No existe No existe

Publicación de informes sobre audiencias presupuestarias No existe No existe No existe Muy débil

Dictamen final: implementación de las recomendaciones No existe No existe Por mejorar Muy débil


DIAGNÓSTICO: ámbitos para fortalecer la Transparencia

1 • Legislación Vigente:

2 • Instituciones Existentes:

3 • Ámbitos de Cooperación y Participación




En los cuatro países se crea la figura del Tribunal de Cuentas a nivel constitucional, aunque en Guatemala y Costa Rica esta institución es acompañada por la figura de la Contraloría General, con la capacidad de ejercer con independencia las funciones jurisdiccionales en materia de cuentas. Además, es importante el reconocimiento de una ley específica contra el enriquecimiento ilícito y para las contrataciones y adquisiciones del Estado, herramienta que permite normar de forma positiva los procesos de pago a proveedores y trabajadores, así como la adquisición de bienes, servicios y activos por parte del Estado. Por último, es valioso que los cuatro países reconocen la regulación del servicio civil como un factor clave para fomentar la transparencia a lo interno de cada uno de los países.







Dos instituciones sobresalen como comunes entre los cuatro países, siendo la primera el Tribunal de Cuentas y la segunda la fiscalía especial contra la corrupción dentro del Ministerio Público. Queda claro que una mayor coordinación a nivel de estas instituciones reforzaría los resultados a nivel regional en cuanto al combate de la corrupción, siendo importante reconocer la debilidad en relación a la prevención de la corrupción. Además, es interesante notar que en los cuatro países se ha creado la figura de la Comisión Presidencial como una instancia de apoyo en el tema, lo cual evidencia la necesidad de abordar el tema desde el Ejecutivo, y no sólo desde los Congresos o desde los Organismos Judiciales.







En este ámbito abunda la diversidad de proyectos y programas para tratar de forma conjunta el tema de la corrupción con participación de la sociedad civil. Sin embargo, no se puede obviar la preponderancia que tiene la ratificación por parte de los cuatro países de la Convención de la Naciones Unidas contra la Corrupción y de la Convención Interamericana contra la Corrupción, con grandes avances en su mecanismo de seguimiento conocido como MESICIC. También debe resaltarse la Declaración de Guatemala para una región libre de Corrupción que aplica a todos los países del SICA, y la Declaración del Gobierno Abierto, firmada en 2011.


OBSTÁCULOS: ¿qué impide fortalecer la Transparencia?

Prevención

LF IDI ACP

• Guatemala x x x

• El Salvador x x x

• Honduras x x x

• Costa Rica x x x

• Se quiso refinar el análisis detectando aquellas áreas que necesitan mejora en cada una de las etapas del proceso de combate a la corrupción en cada uno de los países. El siguiente esquema es bastante ilustrativo en cuanto a las áreas que deberán ser abordadas, tanto a nivel nacional como a nivel regional, para lograr mejores resultados en el mediano plazo en relación a legislación faltante (LF), instituciones débiles o inexistentes (IDI) y ámbitos de cooperación y participación (ACP):

Detección

LF IDI ACP

x x

x x x

x x

x

Denuncia

LF IDI ACP

x

x x

x

x x

Sanción

LF IDI ACP

x x

x x x

x x

x x

La corrupción debe ser abordada desde 4 frentes:

PREVENCIÓN:Mecanismos para generar transparencia en el uso de

los recursos públicos

DETECCIÓN:Mecanismos para

monitorear y determinar anomalías oportunamente

DENUNCIA:Mecanismos para agilizar la

denuncia de personas e instituciones sospechosas

SANCIÓN:Mecanismos para agilizar los procesos judiciales en

materia de corrupción



Etapas del proceso de

combate a la corrupción

En relación a la PREVENCIÓN, se resalta la falta de una política de

Gobierno Abierto, así como mayor participación de los ciudadanos en

la elaboración de los presupuestos. Por aparte, faltan mayores controles sobre el desempeño de servidores

públicos, desde la declaración patrimonial hasta la revisión de

funciones y calidad de resultados

En cuanto a la DETECCIÓN de la corrupción, hay que trabajar en la operativización de los sistemas de

supervisión y control, los cuales dan acceso a la información sobre los procesos de licitación, selección,

ejecución, liquidación y revisión de la calidad de los bienes y servicios

adquiridos por el Estado. Será clave vincular los sistemas en C.A.

1 2

En cuanto a la SANCIÓN de delitos por corrupción, hace falta tipificar delitos específicos como el tráfico de influencias, la malversación de

recursos y el enriquecimiento ilícito. Adicionalmente, hace falta mayor celeridad en el procesamiento de

los casos de corrupción, siendo muy baja la tasa de casos resueltos en relación al número de denuncias.

En cuanto en al proceso de DENUNCIA, se necesita un mayor

seguimiento a las denuncias de los ciudadanos presentan respecto de la ejecución del presupuesto por

parte de las instituciones de Gobierno, así como aumentar la

disponibilidad de recursos para el funcionamiento de las fiscalías

contra la corrupción en C.A.4 3


Importancia de los Sistemas Integrados de Información

Marco Lógico para el funcionamiento de las Instituciones


DEBILIDAD: supervisión de la Calidad del Gasto Público

• La investigación no permitió encontrar alguna institución específica a cargo del tema, por el contrario, lo único que se logró identificar fueron instancias institucionales a las que se les ha asignado la función de evaluar la calidad del gasto, pero careciendo de vinculación con la toma de decisiones de los directores de las unidades ejecutoras del presupuesto, a la vez que no poseen capacidad suficiente para establecer sanciones.

• A esto debe sumarse la falta de confianza que las personas muestran respecto de los resultados obtenidos por las instituciones, lo cual genera descontento al momento de plantear reformas o en cuanto al apoyo que se demanda de la ciudadanía para ser parte de los procesos de prevención, detección, denuncia y sanción de corrupción.

Procesos de designación y remoción de autoridades

No existe una evaluación de la ejecución de los

Presupuestos

No se respeta la independencia y

autonomía institucional

Falta de unacoordinación entre

instituciones

Duplicidad en funciones y atribuciones

¿Cuáles son los retos para fortalecer la institucionalidad?

Se identifican cinco grandes retos a nivel regional para fortalecer la institucionalidad:



¿Existen mecanismos para la participación ciudadana?Guatemala El Salvador Honduras Costa Rica

¿Cuáles son los Mecanismos de Participación Ciudadana reconocidos en la Constitución?

Referéndum Consulta Popular Iniciativa Legislativa Iniciativa Popular

No existe una clara disposición a nivel de la Constitución que prevea de forma explícita la participación de los ciudadanos. El único caso que se establece es la consulta popular directa o plebiscito

Referéndum / Plebiscito Consulta Popular Iniciativa Legislativa Iniciativa Popular Alcaldías Auxiliares Juntas de desarrollo Comisiones de

transparencia Comisionado municipal Asamblea pública CODEM´s

Referéndum Consulta Popular Consejos de Distrito

¿Qué otros mecanismos de Participación Ciudadana existen en cada país de la región?

Consejo Económico y Social

Consejos de Desarrollo Consultas Comunitarias Juntas locales de

Seguridad CONAPEX Comités únicos de

barrio – CUB –


Concejos Municipales Cabildo Abierto Consulta Popular Comités de Desarrollo

Local Consejos de Seguridad

Ciudadana Presupuestos de

Inversión Participativa


Cabildos abiertos Asambleas informativas

y de rendición de cuentas.

Consultas Comunitarias Comisiones Municipales

de Transparencia


Foro de Diálogo Social Juntas de Salud Triángulo de Solidaridad Foro de Concertación

Nacional Programa Estado de la

Nación


¿Existen mecanismos para la participación ciudadana?Guatemala El Salvador Honduras Costa Rica

• La consulta popular directa o plebiscito es el único mecanismo que tiene validez en los cuatro países como herramienta para modificaciones en materia electoral o en materia legislativa. Dentro de las decisiones que son comunes a través de esta herramienta está la petición, la iniciativa legislativa, el referéndum, y la revocatoria de mandato.

• Dentro de los mecanismos de participación ciudadana que no se encuentran reconocidos a nivel constitucional, se denotan dos ámbitos comunes. El primero hace referencia a las instancias municipales como un ámbito local de toma de decisiones. Por aparte, el segundo mecanismo que sobresale son los Consejos Económicos y Sociales, constituidos como un órgano consultivo permanente de los Estados, ocupado de la discusión de temas relevantes en las esferas económicas y sociales de cada país.

• El punto pendiente es una mayor institucionalización de estos mecanismos, haciendo falta definir las directrices sobre cómo legitimar la representatividad de los líderes comunitarios o representantes ciudadanos.


REFLEXIÓN: Discrecionalidad en el manejo de fondos

• En la medida que haya una mayor discrecionalidad en el manejo de los recursos, mayor la probabilidad de que exista corrupción si el funcionario no es fiscalizado por parte de las mismas instituciones del Estado, o por parte de los ciudadanos.

2010 2011 2012$0

$2,500

$5,000

$7,500

$10,000

$12,500

Pres

upue

sto

(mill

ones

US$

)

2010 2011 2012



• se ha tratado, con apoyo de los consultores en cada uno de los países, de asignar una calificación ordinal, con base en una escala de tres categorías: (1) poca o nula posibilidad de arbitrariedad en la ejecución del presupuesto, (2) alguna probabilidad de arbitrariedad, y (3) alta probabilidad de arbitrariedad en la ejecución del presupuesto.

Poca Alguna Alta Poca Alguna Alta Poca Alguna Alta Poca Alguna Alta $-

$500

$1,000

$1,500

$2,000

$2,500

$3,000

$3,500

$4,000

$4,500 S. Personales

S. No Personales

Materiales y Sum.

P.P.y E.

T. Corrientes

T. Capital

Act. Financieros

Serv. Deuda

OtrosPres

upue

sto

2012

: mill

ones

de

US$




Los rubros que menor probabilidad tienen de

arbitrariedad se concentran los servicios no personales, en el

servicio de la deuda, los activos financieros y otros gastos. El

monto de recursos destinado a estos rubros por parte de los

cuatro países analizados asciende a US$ 9,350 millones, o el

equivalente al 31.1% del total de fondos ejecutados en 2012.

La categoría que más llama la atención corresponde a los rubros

con alta probabilidad de arbitrariedad para fines ilícitos, dentro de los cuales se ubica la

compra de materiales y suministros, y las transferencias corrientes y transferencias de capital para

Guatemala y El Salvador. El monto de recursos en estas categorías

asciende a US$ 7,310 millones, o el equivalente al 24.3% del total de

fondos ejecutados en 2012.

La categoría más amplia la cubren los rubros con alguna probabilidad de arbitrariedad en la ejecución del presupuesto, dentro de los cuales se incluyen los servicios

personales, y las transferencias corrientes y transferencias de capital para Honduras y Costa Rica. El monto de recursos destinados a estos rubros asciende a US$ 13,450

millones, o el equivalente al 44.6% del total de fondos ejecutados en 2012.

31.1% 24.3%

44.6%


REFLEXIÓN: Dimensión ética de la TransparenciaGuatemala El Salvador Honduras Costa Rica

¿Considera que en su país existen estructuras que admiten la corrupción?

¿Cree que la sociedad en su país es tolerante con la corrupción?

¿Considera factible lograr la transición de una sociedad que tolera y propicia

la corrupción a otra que no la permita?

• Denise Dresser, profesora de Ciencias Políticas del ITAM: “es obvio que la corrupción tiene costos y el país los paga, es claro que la corrupción debe ser combatida y castigada, pero es un síntoma de males más complejos y más difíciles de curar: instituciones débiles, y rendición de cuentas inexistentes, entre otros”. Para asegurar el progreso no bastará con combatir a quienes se apropian indebidamente de la riqueza, ni es suficiente con tener un líder honesto.

• Para avanzar hacia una sociedad que no tolere la corrupción es necesaria la participación de la sociedad civil mediante una actitud constructiva y propositiva, mientras que los gobiernos están obligados a adoptar las normas éticas para que la conducta de sus funcionarios sea transparente y efectiva, castigando ejemplarmente a todos los funcionarios involucrados en actos de corrupción.

Fortalecimiento de la Transparencia en

CentroaméricaMecanismos para la Prevención, Detección, Denuncia y Sanción

de la Corrupción

Guatemala, 25 de julio de 2013

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