1Publicacin Electrnica,nm. 7, 2012

Instituto de InvestigacionesJurdicas, UNAM

I. INTRODUCCIN

La ltima dcada ha sido testigo de un cambio sustantivo de la Constitucin mexicana, en particular en materia de derechos fundamentales y en el diseo de sus mecanismos de garanta y proteccin. Las modificaciones ms significativas se generaron en 2011 con dos reformas que, aunque independientes, vistas en conjunto transforman el rostro del sistema constitucional mexicano, al punto que constituyen un nuevo paradigma constitucional (Car-bonell y Salazar, 2011, 5). La primera de estas reformas, publicada en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 10 de junio de 2011, modifica diversos artculos constitucionales en ma-teria de derechos humanos, en particular el artculo 1o. de la Constitucin. Desde esa fecha, ese artculo establece que: todas las autoridades, en el mbito de sus competencias, tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de confor-midad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado debe prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los trminos que establezca la ley. La segunda reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federacin en junio de 2011, modifica los artculos 94, 103, 104 y 107 constitucionales y, con ello, transforma el juicio de amparo, que es el principal mecanismo de proteccin de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurdico mexicano. La misma reforma modifica la estructura del Poder Judicial de la Federacin, fortaleciendo el papel de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como tribunal constitucional.

Estas dos reformas completan un largo proceso de cambios constitucionales que han incorporado a nuestra Constitucin nuevos derechos e instituciones para garantizarlos (Fix-Fierro y Lpez Aylln, 2010). En particular, conviene recordar la modificacin al artculo 6o. constitucional (publicada en el DOF el 20 de julio de 2007), que adicion un segundo prrafo con siete fracciones a ese artculo y que estableci el principio general de publicidad de la informacin gubernamental, el derecho de acceso a la informacin pblica y la proteccin de los datos personales en posesin de los autoridades. Esta reforma sent las bases para una nueva poltica de transparencia gubernamental del Estado mexicano, orientada a facilitar la rendicin de cuentas de todas las autoridades en los diferentes rdenes de gobierno (fede-ral, estatal y municipal). Una segunda reforma, publicada en el DOF el 1o. de julio de 2009, modific el artculo 16 para elevar a garanta constitucional el derecho a la proteccin de datos personales, as como el acceso, rectificacin y cancelacin de los mismos. En relacin con esta reforma, el 30 de abril de 2009 tambin se adicion la fraccin XXIX, inciso O, del artculo 73 de la carta magna, para facultar al Congreso de la Unin para legislar en materia de proteccin de datos personales en posesin de particulares.

Todos estos cambios, sumados a la evolucin y desarrollo del ejercicio de estos dos de-rechos en todo el pas, obligan a una reflexin cuidadosa sobre el diseo institucional del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales (IFAI). Este organismo, cuya contribucin a la promocin y al ejercicio efectivo de estos derechos es nacional e internacionalmente reconocida (Sobel et al., 2006), tiene un lugar y una fun-cin peculiar en el entramado institucional mexicano, que requiere ser revisada a la luz de los nuevos retos que deber enfrentar en los prximos aos.

En efecto, desde su origen, diversas voces consideraron que el IFAI debi ser constituido como un rgano con autonoma constitucional.1 Con los aos, se ha reiterado que el IFAI

1 Por ejemplo en la iniciativa de Ley de Acceso a la Informacin del llamado Grupo Oaxaca se consideraba la creacin de un Instituto Nacional de Acceso a la Informacin. En el mismo sentido se pronunciaron varias organizaciones en la consulta que realiz el Ejecutivo Federal para la expedicin de la Ley de Acceso a la Infor-macin vase (Lpez Aylln, 2004, 18 y ss.; Luna Pla, 2009, 133 y ss.).

www.juridicas.unam.mxEste libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM

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debe dejar de ser un rgano descentralizado no sectorizado de la administracin pblica fe-deral, para transformarse en un autntico rgano federal con competencia sobre todos los Poderes Federales, o incluso en un rgano nacional capaz de incidir en la garanta de la pro-teccin del derecho de acceso a la informacin en todo el pas. Recientemente, los senadores Ral Meja y Manlio Fabio Beltrones presentaron una iniciativa de reformas a los artculos 6o. y 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos para otorgarle al IFAI ple-na autonoma constitucional.2 Ms recientemente, la Red por la Rendicin de Cuentas, que agrupa a 60 instituciones acadmicas, sociales y gubernamentales, se ha pronunciado por la necesidad de convertir al IFAI en un rgano con esas caractersticas.3

En suma, el contexto poltico e institucional que enfrentar el IFAI durante los prximos aos, en particular en el marco de las elecciones federales de 2012, as como las iniciativas ya presentadas, inevitablemente impulsan el debate sobre la naturaleza jurdica del IFAI como parte de la agenda pblica y parlamentaria. Resulta por ello necesario contar con un anlisis jurdico-poltico riguroso que permita identificar las condiciones, los problemas y los conteni-dos de una eventual reforma que le otorgue al IFAI la naturaleza de rgano constitucional au-tnomo. En la medida que se tenga una visin clara de las implicaciones jurdicas y polticas de este posible cambio se podr debatir con mayor provecho el diseo idneo para conseguir el propsito que lo anima: una mejor garanta a los derechos de acceso a la informacin y proteccin de datos personales.

Con este propsito, el IFAI encomend a un grupo de especialistas del Centro de Investiga-cin y Docencia Econmicas (CIDE) y del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM (IIJ-UNAM) realizar una investigacin que, desde la perspectiva del derecho constitucional mexicano, analizara las implicaciones de otorgarle la autonoma constitucional y propusiera alternativas concretas y viables para este propsito. ste es el objeto del presente estudio. Para este fin, en primer lugar se revisar brevemente la evolucin del marco jurdico e institu-cional del derecho de acceso a la informacin y la proteccin de datos personales en Mxico. Enseguida se expondr la evolucin de los rganos con autonoma constitucional en Mxico y las razones que justifican que el IFAI obtenga esta condicin. Posteriormente se revisarn con detalle los mecanismos de proteccin de los derechos y las implicaciones de su modifi-cacin constitucional. Finalmente, se analizarn las diferentes implicaciones de la autonoma constitucional del IFAI y se generarn recomendaciones especficas. El estudio concluye con un proyecto de reforma constitucional, acompaado de su exposicin de motivos.

Los investigadores que desarrollaron este estudio desean agradecer al IFAI la confianza depositada en ellos, y esperan contribuir a un debate informado que permita avanzar en la construccin de un IFAI ms slido y capaz de garantizar, en todo el pas, el ejercicio pleno y efectivo de los derechos de acceso a la informacin y proteccin de datos personales.

II. EVOLUCIN DEL MARCO JURDICO E INSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS DE ACCESO A LA INFORMACIN Y PROTECCIN DE DATOS PERSONALES EN MXICO

Consideraremos en primer lugar la evolucin del marco constitucional, para analizar en un segundo momento la naturaleza jurdica del IFAI.

2 Publicada en la Gaceta Parlamentaria 267 del martes 13 de septiembre de 2011.3 Vase el documento Hacia una poltica de rendicin de cuentas, marzo de 2012, disponible en www.

rendiciondecuentas.org.mx.

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1. Desarrollo constitucional de los derechos de acceso a la informacin y proteccin de datos personales

El derecho a la informacin se reconoci en la Constitucin mexicana en 1977 cuando, mediante una reforma a su artculo 6o., se incluy una frase final que establece el derecho a la informacin ser garantizado por el Estado. Durante muchos aos se discuti el conte-nido y alcance de esa reforma (Lpez Aylln 1984). En un primer momento, y tomando en cuenta que tal modificacin se haba realizado en el marco de la llamada Reforma Poltica, se entendi que este derecho se concretaba a garantizar el acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin. Despus, el debate se concentr mayormente en las implicaciones que tendra ese derecho sobre la regulacin de los medios de comunicacin en el pas. Poco a poco fue amplindose la concepcin del derecho a la informacin para conceptualizarlo como una garanta que implicaba el acceso a la informacin gubernamental.

No fue sino hasta 2002 en que el Congreso de la Unin, mediante el voto unnime de todos los partidos polticos que lo integraban, expidi la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. Este instrumento cre los procedimientos y las instituciones para permitir que, a nivel federal, cualquier persona pudiera, mediante la presentacin de una solicitud de acceso a la informacin, obtener acceso a los documentos gubernamentales; correlativamente, la ley estableci la obligacin de las autoridades de en-tregarlos en un plazo de un mes. Adems, instituy las instancias responsables de garantizar el ejercicio del derecho, en particular el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI). Sobre el diseo de este rgano volveremos adelante.

A la ley federal siguieron otras leyes equivalentes en las entidades federativas. Sin embar-go, stas no fueron una mera copia de la ley federal, sino que siguieron diferentes modelos. Para finales de 2007 todos los estados de la repblica contaban con una ley en la materia; sin embargo, los criterios y normas de esas leyes variaban notablemente (Guerrero Guterrez y Ramrez de Alba Leal, 2006; Merino, 2006; Guerra Ford, 2011). Un estudio reciente sinte-tiza la situacin que privaba como sigue:

La mayora de las leyes establecan una serie de requisitos que obstaculizaban el derecho de los ciudadanos a tener informacin pblica (obligacin de poner la firma autgrafa en la solicitud y recursos de revisin, acreditacin de personalidad del solicitante, imposibilidad de presentar solicitudes va electrnica, tener domicilio en el lugar del sujeto obligado, ser ciudadano del Estado en trminos de las constituciones locales), o en algunos casos, no exista un organismo garante ante el cual pudieran acudir los ciudadanos, y, finalmente, en el caso que los hubiera, no contaban con las funciones suficientes para hacer efectivo este derecho, por lo que la pre-sentacin de inconformidades (recurso revisin) era competencia de otras instancias, mayor-mente del poder judicial, o bien de la propia dependencia que tendra la solicitud. Aunado a lo anterior, las leyes establecan tantas causales de reserva, que era imposible obtener informa-cin que, de hecho, era pblica; las leyes de acceso a la informacin eran consideradas leyes de mxima reserva de la informacin (Guerra Ford, 2011, 5).

En respuesta a este problema, se gest un movimiento que pugnaba por una reforma constitucional que permitiera eliminar las diferencias en el ejercicio del mismo derecho (Lpez Aylln, 2006). As, un grupo de gobernadores present a la consideracin del Congreso de la Unin un documento conocido como la Iniciativa Chihuahua, donde se propona aadir al artculo 6o. constitucional los criterios mnimos para ejercer el derecho de acceso a la in-formacin. Este documento fue la base para que el Constituyente Permanente aprobara en 2007 la reforma que adicion el segundo prrafo del artculo 6o. constitucional.

En su dictamen, la Cmara de Diputados reconoci que:

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el desarrollo del derecho de acceso a la informacin no ha estado exento de problemas, re-sistencias y deformaciones. Quizs, la dificultad ms importante es la heterogeneidad con la que se ha legislado y con la que se ejerce hoy mismo en las entidades y en las instituciones de la Repblica. La rutina democrtica que posibilita pedir informacin a los gobiernos sin limi-taciones, luego de 33 leyes de transparencia en la Federacin y los estados, ha adquirido las ms variadas tonalidades, pues los procedimientos y los arreglos institucionales, los lmites, la apertura, la tecnologa disponible y los documentos accesibles son muy distintos, por tanto la pregunta obligada es: Puede un derecho fundamental tener tantas versiones como gobiernos, jurisdicciones administrativas y soberanas? Puede un derecho diferenciar a los mexicanos de modo tan subrayado, dependiendo de la entidad federativa, del lugar de residencia o del naci-miento de una persona?4

El texto reformado del artculo 6o. constitucional contiene los principios y bases del ejer-cicio del derecho en todo el pas. En otras palabras, establece el estndar mnimo del ejer-cicio del derecho y sienta los principios de la poltica de transparencia gubernamental.5 La propia reforma constitucional estableci un plazo de un ao para que las legislaturas de los estados, del Distrito Federal y la propia Federacin adecuaran sus leyes a las nuevas bases constitucionales. Luego de la reforma, se reformaron 19 leyes y se expidieron 12 nuevas.6 En algunas entidades se consider expresamente que su legislacin cumpla ya con el estndar constitucional. Estudios recientes muestran que, aunque en general la calidad de la legisla-cin nacional en materia de acceso a la informacin ha mejorado, las leyes an muestran problemas de diseo importantes y existen ventanas de oportunidad para mejorarlas (Lpez Aylln, 2010). En materia de diseo institucional tambin han existido avances, aunque no tan significativos como sera deseable, pues no todos los Estados cuentan con rganos ga-rantes que cumplan a cabalidad con los requisitos del artculo 6o. constitucional y existen diferencias importantes en su diseo y atribuciones7 (Guerra Ford, 2011). Peor an, han exis-tido intentos de retroceso importantes, que han dado origen a acciones de inconstitucionali-dad contra las reformas a las leyes de transparencia de los estados de Quertaro, Tabasco, Puebla y Campeche (idem). Quiz las carencias ms graves se encuentran en las capacidades institucionales de los institutos o comisiones de transparencia, que requieren urgentemente de mecanismos para fortalecerlas (Lpez Aylln, 2010).

En materia federal el asunto es ms complejo. Luego de un largo periodo de inactividad de poco ms de dos aos, el Senado de la Repblica aprob, en diciembre de 2009, una reforma sustantiva a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin. La minuta fue objeto de un complejo debate en la Cmara de Diputados y a la fecha de escribir este documento sta no haba sido an dictaminada.8

4 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de la Funcin Pblica con Proyecto de Decreto que reforma el artculo 6o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2207-II, martes 6 de marzo de 2007.

5 Para un anlisis detallado del contenido de la reforma constitucional vase, entre otros, Bustillos y Car-bonell, 2007; Carbonell, 2008; Salazar, 2008; Lpez Aylln, 2009).

6 Las entidades federativas en las que se expidieron nuevas leyes son: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Michoacn, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca y San Luis Potos. Las leyes reformadas corresponden a los estados de Campeche, Chiapas, Chihuahua, Colima, Estado de Mxico, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas. Ni la Federacin ni el estado de Hidalgo han modificado sus leyes.

7 Las diferencias existen, por ejemplo, en materia de especializacin, integracin, duracin del encargo, mecanismos de designacin y renovacin, requisitos y presupuesto.

8 El debate se concentr, por un lado, en la obligacin de que se publicaran las exenciones y condonaciones fiscales (y con ello se excluyeran del secreto fiscal) y, por el otro, en la definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del IFAI, pues algunos diputados del Partido Revolucionario Institucional (PRI) quera que stas pudieran ser revisadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, lo cual contraviene claramen-

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Para el propsito de este estudio importa destacar dos elementos de la reforma. El primero de ellos consiste en la creacin de los rganos garantes del acceso a la informacin, los cua-les tienen como funcin central sustanciar de manera expedita los procedimientos de revisin respecto de las negativas de acceso a la informacin. Sobre esta cuestin volveremos ms adelante. La segunda es que la fraccin II del segundo prrafo del artculo 6o. establece por primera vez la proteccin a los datos personales.

En efecto, la Constitucin establece que la informacin que se refiere a la vida privada y los datos personales debe ser protegida en los trminos y con las excepciones que fijen las leyes. Un dato personal es una informacin que concierne a una persona fsica, identificada o identificable. En el mbito internacional, particularmente en Europa, el derecho a la protec-cin de los datos personales es considerado como un derecho fundamental. La fraccin II del segundo prrafo del artculo 6o. constitucional estableci un principio genrico que obliga a las autoridades a proteger los datos personales que posean, en particular frente a la posibi-lidad de que stos sean divulgados indiscriminadamente o usados para propsitos distintos de aquellos para los que fueron recolectados.

Dos aos ms tarde, el 1o. de julio de 2009, se public en el Diario Oficial de la Federacin una reforma al artculo 16 constitucional que, de manera ms amplia, reconoci el derecho a la proteccin de datos personales, as como el acceso, rectificacin y cancelacin de los mis-mos. En relacin con esta reforma, tambin se adicion, el 30 de abril de 2009, la fraccin XXIX, inciso O, del artculo 73 de la carta magna, para facultar al Congreso de la Unin para legislar en materia de proteccin de datos personales en posesin de particulares.

As, la materia de datos personales est sujeta, por diseo constitucional, a una regulacin en dos vertientes. Los datos personales en posesin de las autoridades federales, estatales o municipales estn regulados por leyes estatales. En la mayora de los casos incluida la Federacin la regulacin de esos datos y de los derechos de acceso, rectificacin, cancela-cin y oposicin (derechos ARCO) se encuentra en las leyes de transparencia y acceso a la in-formacin, aunque cuatro entidades federativas (D.F., Colima, Guanajuato y Oaxaca) cuentan con leyes especficas en la materia (Guerra Ford, 2012). En cambio, los datos personales en posesin de particulares estn sujetos a una ley federal, que es la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de Particulares (DOF, 5 de julio de 2010).

Esta ley ampli sustancialmente las facultades, atribuciones y responsabilidades del IFAI, el que para efecto de esta materia se constituye como una autoridad administrativa federal. Asimismo, modific su nombre al de Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Pro-teccin de Datos Personales. A partir de julio del mismo ao, el IFAI inici un proceso de reestructuracin y capacitacin tanto de su personal como de todos aquellos sujetos, fsicos o morales, poseedores de una base de datos, el cual concluy en enero de 2012, fecha en la que el derecho de las personas a ser protegidas en sus datos tendr plena vigencia.

Procederemos ahora a analizar la naturaleza jurdica del IFAI y, de manera ms amplia, de los rganos garantes del acceso a la informacin y la proteccin de datos personales.

2. La naturaleza jurdica y el diseo institucional del IFAI

La historia del IFAI, su naturaleza jurdica, atribuciones y diseo institucional, estn inexo-rablemente ligados a las circunstancias que rodearon la creacin de la Ley Federal de Trans-parencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en Mxico (en adelante LFTAI-PG). Cabe por ello recordar que, en su diseo original, esa Ley estaba concebida para ser aplicada exclusivamente en el mbito de la administracin pblica federal. Fue durante su

te el sentido del texto del artculo 6o. reformado y el diseo del recurso que se sustancia ante el IFAI, como expondremos adelante.

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proceso de discusin y negociacin que se determin ampliar su mbito de aplicacin para incluir a todos los poderes federales y los organismos constitucionales autnomos (Lpez Aylln, 2004; Luna Pla, 2009). Sin embargo, fue tambin durante ese proceso que se acord establecer y disear con detalle un rgano administrativo, dotado de autonoma operativa, presupuestaria y de decisin, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, de supervisar la aplicacin de la ley y de resolver las controversias que se suscitaran entre los particulares y la administracin pblica federal respecto de las solicitudes de acceso a la informacin y de proteccin de acceso y rectificacin datos per-sonales (vanse los artculos 33 a 39 de la Ley). Para el resto de los poderes federales y los organismos constitucionales autnomos se determin establecer simplemente un diseo institucional indicativo, mismo que se plasm en el artculo 61 de la Ley, segn el cual cada uno de ellos debe establecer una instancia interna responsable de aplicar la ley, resolver los recursos, y las dems facultades que le otorga este ordenamiento.

Resulta tambin pertinente recordar que, en su diseo original, la funcin central de ese rgano administrativo, que con el tiempo se convirti en el IFAI, era la de resolver las contro-versias derivadas de las solicitudes de acceso a la informacin. En efecto, el procedimiento de acceso se dise en dos instancias. La primera, ante la dependencia o entidad que posea la informacin. En caso de negativa se planteaba para los diseadores de la ley dos alter-nativas. La primera era la de recurrir las negativas en la va contenciosa administrativa, es decir, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Esta opcin se desech explcitamente, pues se quera un procedimiento expedito, sencillo y asequible para los par-ticulares. Por ello, la segunda instancia, en revisin administrativa, se sustanciara ante un rgano administrativo especializado que desempeara una funcin similar a la de un tribunal administrativo especializado, aunque la naturaleza del recurso era tpicamente administrativa (Lpez Aylln, 2004). Es justamente por ello que el artculo 51 de la Ley prev que el recurso previsto en los artculos 49 y 50 de la misma procede en lugar del recurso establecido en el artculo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. En complemento a lo anterior, el artculo 59 de la Ley establece que las resoluciones del Instituto son definitivas para las dependencias y entidades, pero que los particulares podrn impugnarlas ante el Poder Judi-cial de la Federacin.

A esta funcin se le fueron aadiendo otras, que le dieron una naturaleza peculiar al IFAI. En efecto, sus atribuciones van mucho ms all de la mera resolucin de controversias, pues de acuerdo con la Ley, le corresponde ser el rgano regulador en materia de informacin y proteccin de datos personales para la administracin pblica federal; la de supervisar el cumplimiento de la ley; la de promover el ejercicio del derecho de acceso a la informacin entre los ciudadanos, y la de generar una nueva cultura del manejo de la informacin, tanto entre los servidores pblicos como entre los ciudadanos.

El IFAI se constituy formalmente, mediante decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 24 de diciembre de 2002, como un organismo descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurdica y patrimonio propio. Para efecto de garantizar su autonoma presupuestaria y administrativa se le considera como una entidad paraestatal de control indirecto no apoyada presupuestalmente. Adicionalmente, se precisa que el rgano interno de control no puede interferir en las decisiones sustantivas del Instituto.

Desde el punto de vista orgnico, el IFAI se constituye como un rgano colegiado, inte-grado por cinco comisionados designados por el titular del Ejecutivo Federal, cuyos nombra-mientos pueden ser objetados por el Senado de la Repblica dentro de un plazo determina-do. An existe una importante disputa sobre las caractersticas y efectos de este peculiar procedimiento de objecin, mismo que no ha sido clarificado. Para algunos, la objecin, de producirse, slo tiene un efecto poltico, pues la facultad de designar permanece en el presidente de la Repblica, de conformidad con la Constitucin, la Ley Orgnica de la Admi-

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nistracin Pblica Federal y la Ley de Entidades Paraestatales. Para otros, y de acuerdo a la interpretacin reciente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en el sentido de que la intervencin de otro Poder en la designacin de funcionarios de entidades paraestatales no violenta el principio de divisin de poderes, la eventual objecin del Senado a la designacin de un comisionado, en particular si est fundada en la falta de algn requisito, habra de te-ner un efecto vinculatorio y, por ello, impedir que la persona objetada tomara posesin del encargo. ste es, sin duda, un debate abierto.

La reforma constitucional de 2007 al artculo 6o. constitucional introduce nuevos elemen-tos respecto de la funcin de los rganos garantes, que refuerzan el diseo que establece la LFTAIPG. De acuerdo con la Constitucin, las leyes en materia de acceso a la informacin deben establecer mecanismos de acceso y procedimientos de revisin expeditos, mismos que se sustanciarn ante rganos u organismos especializados e imparciales, y con autono-ma operativa, de gestin y de decisin.

El uso de los trminos de rgano u organismo no fue casual, sino que revela una inten-cin expresa del constituyente permanente, que no quiso prejuzgar sobre la naturaleza de estos cuerpos y dej a los legisladores la responsabilidad de determinar su forma jurdica. En efecto, el concepto de organismo se refiere a entidades pblicas que administran asuntos es-pecficos con diferentes grados de autonoma. As, adems de ser un principio de organiza-cin, constituye un reparto de competencias pblicas, integrndose una persona de derecho pblico, con personalidad jurdica, recursos propios, y a la cual se le han delegado poderes de decisin,9 mientras que el de rgano materializa un reparto de atribuciones dentro de la misma persona pblica, no ya la creacin de un ente diverso y ajeno a ella, pero que se le dota de facultades para su actuacin y decisin, asimismo imparcial.10 ste es claramente el caso de la Ley Federal, en la que el IFAI est constituido como un organismo, mientras que en el resto de los poderes federales y los rganos autnomos se trata de rganos, cons-tituidos como comisiones u otras figuras anlogas.

Ahora bien, estos rganos u organismos deben tener ciertas caractersticas. La primera de ellas es la especializacin. Ello parece excluir que las facultades de revisin se le otorguen a los tribunales de lo contencioso administrativo, pues stos difcilmente pueden ser considera-dos como rganos especializados en materia de acceso a la informacin. La segunda caracte-rstica es la imparcialidad. Se trata de un mandato claro que busca impedir la subordinacin de estos organismos a cualquier otra autoridad en el mbito de su competencia. Para ello se les dota de tres autonomas: operativa, de gestin y de decisin.

El propio Constituyente, en el dictamen, expuso el contenido especfico de estas autono-mas:

operativa, que consiste en la administracin responsable con criterios propios; de gestin presupuestaria, que se refiere a la aprobacin de sus proyectos de presupuestos y ejercer su presupuesto con base en los principios de eficacia, eficiencia y transparencia, sujetndose a la normatividad, la evaluacin y el control de los rganos correspondientes... y finalmente la de decisin, que supone una actuacin basada en la ley y en la capacidad de un juicio indepen-diente debidamente fundado y motivado, al margen de las autoridades en turno.11

Debe notarse que el Constituyente no les otorg de manera expresa la autonoma pre-supuestaria; sin embargo, quiso implicarla en la autonoma de gestin. Por ello, nos parece que no existen obstculos para que los legisladores puedan otorgrsela, en beneficio de una mayor independencia para estos organismos. Como ya sealamos, la LFTAIPG otorga al IFAI

9 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de la Funcin Pblica con Proyecto de Decreto que reforma el artculo 6o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, nmero 2207-II, martes 6 de marzo de 2007.

10 Idem.11 Idem.

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esa autonoma presupuestaria, que en todo caso est definida por la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria.

Al final del da, como afirman Pedro Salazar y Paula Vsquez:

de lo que se trata es de garantizar, en todos los casos, la existencia de rganos u organismos profesionales y comprometidos con el derecho de acceso a la informacin que se coloquen del lado del ciudadano y que contribuyan a la construccin de una cultura en las que funcionarios pblicos, actores privados, ciudadanos y personas en lo general entiendan que la informacin en posesin de los sujetos obligados es propiedad de todos es, en ese sentido, pblica, y, por lo tanto, debe estar al alcance de todos debe estar, en ese otro sentido, abierta al escru-tinio pblico (Salazar y Vsquez, 2008, 61).

Ahora bien, la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los Particu-lares (en adelante LFPDP) introduce nuevas atribuciones y condiciones en la operacin del IFAI que modifican, al menos en parte, la naturaleza de su actuacin. En efecto, ese orde-namiento le otorga al IFAI amplias facultades para difundir, promover, regular y vigilar los distintos aspectos que implica el derecho a la proteccin de datos personales y el ejercicio de los derechos ARCO. En particular, la Ley permite que el IFAI coadyuve con las diferentes au-toridades reguladoras en la emisin de normas especficas que regulen la materia, as como vigilar y verificar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley (artculos 38 y 40, LFPDP).

Resulta particularmente importante destacar que, en materia de verificacin del cumpli-miento de la LFPDP, el IFAI puede actuar de oficio o a peticin de parte y puede imponer sanciones administrativas, mismas que pueden ser recurridas mediante juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En el mismo sentido, las resoluciones que emita el IFAI en materia de proteccin de derechos ARCO pueden ser recurridas por la misma va (artculo 56, LFPDP). Esto es as porque, en esta materia, el IFAI acta como una autoridad administrativa de primer nivel y no, como en el caso del recurso de revisin en materia de acceso a la informacin, como una autoridad administrativa revisora. ste es un cambio sustancial en la manera en que acta el IFAI y que tiene, como veremos adelante, importantes implicaciones si se le otorgara al IFAI la autonoma constitucional.

Una vez concluida esta breve revisin de la evolucin del marco normativo e institucio-nal en materia de acceso a la informacin y proteccin de datos personales, pasaremos a continuacin a explorar el origen, naturaleza y caractersticas de los rganos con autonoma constitucional.

III. LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS

1. Origen

Los rganos constitucionales autnomos surgen luego de la Segunda Guerra Mundial, aunque fueron ya teorizados por Georg Jellinek y por Santi Romano desde finales del siglo XIX. La existencia de dichos rganos supone un enriquecimiento de las teoras clsicas de la divisin de poderes que postulaban que dentro de un Estado solamente haba tres funciones: la legislativa, la ejecutiva y la judicial.

En la actualidad se entiende que dentro de un Estado puede haber funciones distintas a las anteriores o tareas que deban ser llevadas a cabo por rganos diferentes a los tradiciona-les. La realidad estatal contempornea, que en los ltimos tiempos se ha vuelto compleja y problemtica, ha hecho surgir la necesidad de ir perfeccionando las formas de actuacin de los rganos pblicos y la distribucin de funciones entre ellos. En este contexto comienzan a crearse los rganos constitucionales autnomos.

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2. Caractersticas

Siguiendo a Manuel Garca Pelayo (1993), podemos establecer que las caractersticas de los rganos constitucionales autnomos son las siguientes:

1. Configuracin inmediata por la Constitucin; esto significa que es el propio texto cons-titucional el que prev su existencia, pero sin limitarse simplemente a mencionarlos, sino determinando su composicin, los mtodos de designacin de sus integrantes, su estatus institucional y sus competencias principales.

2. Una segunda caracterstica de estos rganos es que resultan centrales para la configu-racin del modelo de Estado y, en este sentido, se vuelven necesarios e indefectibles en la medida de que si desaparecieran se vera afectada la globalidad del sistema constitucional o el buen funcionamiento del modelo de Estado de derecho.

3. Una tercera caracterstica es que estos rganos participan en la direccin poltica del Estado, esto es, inciden en la formacin de la voluntad estatal, ya sea en los procesos de toma de decisiones o en la solucin de conflictos al interior del Estado de que se trate.

4. Se ubican fuera de la estructura orgnica de los poderes tradicionales. Esta caracte-rstica es muy importante, ya que significa que los rganos constitucionales autnomos no se pueden adscribir orgnicamente a ninguno de esos poderes: no forman parte de la ad-ministracin pblica (en ninguna de sus variables), ni del Poder Legislativo, ni tampoco del Judicial. Esta independencia orgnica se manifiesta no solamente a travs de la ausencia de controles burocrticos, sino tambin con la existencia de una cierta autonoma financie-ra o garanta econmica a favor del rgano constitucional; de otra forma la independencia orgnica podra verse fcilmente vulnerada a travs de la asfixia en el suministro de los re-cursos econmicos. La obligacin para el legislador de otorgar los fondos necesarios para el desempeo de las funciones de los rganos constitucionales autnomos formara parte de la garanta institucional que se menciona prrafos adelante y que la Constitucin les ase-gura, pues no se trata solamente de tener un mbito de competencias constitucionalmente determinado, sino tambin de que ese mbito cuente con los medios suficientes para poder ser actuado y actuable en la realidad cotidiana del Estado.

5. Otra caracterstica de estos rganos, derivada justamente de su no incorporacin or-gnica dentro de ninguno de los tres poderes tradicionales que se acaba de sealar en el punto anterior, es que tienen una paridad de rango con los dems rganos y poderes, de tal forma que no se encuentran subordinados a ellos. Esto no significa, sin embargo, que las decisiones de los rganos constitucionales autnomos no sean controlables o revisables, por ejemplo, por el Poder Judicial. Pensemos por ejemplo en el caso del Poder Legislativo: tiene paridad de rango con el ejecutivo y con el judicial, pero a travs de mecanismos de control de constitucionalidad de las leyes los jueces pueden revisar su trabajo y, llegado el caso, expulsar del ordenamiento a una ley por ser contraria al texto constitucional.

Para sintetizar lo anterior se puede decir que los rganos constitucionales autnomos: a) son creados de forma directa por el texto constitucional; b) cuentan con una esfera de atribucio-nes constitucionalmente determinada, lo cual constituye una garanta institucional que hace que tal esfera no est disponible para el legislador ordinario (esto significa que la ley no podr afectar ese mbito competencial garantizado por la Constitucin e, incluso, no solamente no lo podr afectar sino que tendr que asegurarlo y dotarlo de efectividad a travs de la regu-lacin concreta que por va legislativa se haga de los mandatos constitucionales); c) llevan a cabo funciones esenciales dentro de los Estados modernos, y d) si bien no se encuentran orgnicamente adscritos o jerrquicamente subordinados a ningn otro rgano o poder, sus resoluciones a menos que se trate de rganos lmite son revisables de acuerdo con lo que establezca la Constitucin de cada pas.

Los rganos constitucionales autnomos deben ser distinguidos de los llamados rganos auxiliares u rganos de relevancia constitucional. Estos ltimos compartiran algunas,

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pero no todas, las caractersticas que definen a los rganos constitucionales autnomos. Normalmente, la caracterstica que les falta es la que tiene que ver con la no inclusin en la estructura orgnica de alguno de los poderes tradicionales. En este sentido, seran rganos auxiliares o de relevancia constitucional, por mencionar ejemplos que existen en el ordena-miento jurdico mexicano, la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin, dependiente de la Cmara de Diputados (artculo 79 constitucional); el Consejo de la Judicatura Federal (artculo 100 constitucional) y el Tribunal Electoral (artculo 99 constitucional), los dos lti-mos integrados dentro de la estructura orgnica del Poder Judicial de la Federacin. En estos tres casos, es la propia Constitucin la que los crea y les asegura un mbito competencial propio y definido, concedindoles en algunos supuestos incluso facultades de rganos lmite, es decir, de rganos que toman decisiones no revisables por ninguna otra instancia, pero mantenindolos orgnicamente ubicados dentro de uno de los poderes tradicionales.

3. Razones para su creacin

En general, en el derecho y en la prctica poltica comparados se observa que los rganos constitucionales autnomos se crean, principalmente, por las siguientes consideraciones:

1. En primer trmino, pueden surgir por la necesidad de desarrollar funciones nuevas nor-malmente ms complejas que el Estado no realizaba en tiempos pasados y que por sus caractersticas no pueden llevar a cabo los rganos incluidos en las tradicionales teoras de la divisin de poderes; y

2. En segundo lugar, los rganos constitucionales autnomos pueden surgir por cuestiones coyunturales de un Estado, determinadas por necesidades particulares de la accin poltica.

Este ltimo supuesto, que puede resultar un tanto extrao para la teora constitucional ms ortodoxa, se acredita en Mxico cuando se repasa el surgimiento del IFE (1990), que se produce a raz del enorme descrdito que, en el pasado, tena el rgano encargado de organi-zar las elecciones y contar el sufragio de los mexicanos. Ante ese escenario de desconfianza manifiesta, el gobierno mexicano decide crear una institucin nueva, de alguna forma des-vinculada del resto de los poderes (aunque no del todo, pues la completa ciudadanizacin del IFE no se produce sino hasta finales de 1996) para atender la necesidad de contar con elecciones confiables, transparentes y apegadas a la legalidad. Un caso parecido se produce con el surgimiento de la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) en 1990, en el que conviven razones coyunturales aunadas a la necesidad de contar con un mecanismo no jurisdiccional de proteccin de los derechos humanos.

El caso de la CNDH muestra, por lo dems, que el surgimiento de un rgano constitucional autnomo puede darse tambin como una forma de evolucin institucional. Recordemos que la Comisin surge como un rgano con autonoma de decisin, pero adscrito orgnica-mente a la Secretara de Gobernacin del Poder Ejecutivo Federal (en 1990) y luego cambia su naturaleza jurdica para ser reconocido como rgano constitucional autnomo (primero en 1992, pero plenamente hasta 1999). Este ejemplo es emblemtico no solamente por tratar-se de un caso de xito, sino porque demuestra de forma palmaria que los rganos pblicos pueden ir evolucionando, en la medida en que se robustecen y maduran, de forma tal que surgen nuevas necesidades de diseo institucional para que pueda llevar a cabo de manera plena su trabajo.

4. Los rganos constitucionales autnomos en Mxico

En Mxico, los rganos constitucionales autnomos que prev la Constitucin son cinco:1. El rgano encargado del sistema nacional de informacin geogrfica y estadstica,

previsto en el apartado B del artculo 26 constitucional (denominado Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, INEGI). La Constitucin seala que le corresponde a este rgano

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normar y coordinar el sistema nacional de informacin estadstica y geogrfica, as como regular la captacin, procesamiento y publicacin de la informacin generada y proveer a su observancia (es decir, que se tome en cuenta para los efectos legales y administrativos que sean conducentes). El prrafo tercero del nuevo apartado B se refiere a la estructura orgnica del rgano constitucional autnomo al que estamos haciendo referencia. Precisa la forma en que se integra su Junta de Gobierno (compuesta por cinco miembros) y la manera en que sus integrantes son nombrados (el siguiente prrafo se encarga de dejar al legislador ordinario la facultad de determinar los requisitos que se deben cumplir para ocupar el cargo, la duracin en el mismo y el escalonamiento). La Constitucin remite a la ley para efecto de determinar la organizacin y funcionamiento del sistema nacional de estadstica y geografa, pero dispone cuatro criterios que debern ser observados al momento de realizar la configuracin legisla-tiva del sistema: accesibilidad de la informacin, transparencia, objetividad e independencia.

El ltimo prrafo del apartado B del artculo 26 asimila a los integrantes de la Junta de Gobierno a aquellos otros funcionarios que estn protegidos por el llamado fuero consti-tucional. En efecto, el texto constitucional dispone que dichos integrantes no podrn ser removidos de sus cargos sino por causa grave y estarn sujetos al ttulo cuarto de la Cons-titucin (que prev, entre otras cuestiones, la declaracin de procedencia y el juicio poltico).

2. Los tribunales agrarios recogidos en el artculo 27, fraccin XIX. Dicho precepto dis-pone que los tribunales encargados de la imparticin de la justicia agraria sern autnomos y tendrn plena jurisdiccin; estos tribunales se integran por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cmara de Senadores o, en sus recesos, por la Comi-sin Permanente. Su rea competencial incluye todas las cuestiones de lmites de terrenos ejidales y comunales, as como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades.

3. El Banco Central, creado por el artculo 28, sexto y sptimo prrafos de la Constitucin. El Banco Central es autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su administracin. Tiene por objetivo prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora del desarrollo nacional que corresponde al Estado. El mismo precepto, en su sexto prrafo, termina disponiendo que: ninguna autoridad podr ordenar al banco conceder financiamiento. Por su parte, el sptimo prrafo establece que el Banco Central tendr a su cargo la acuacin de moneda y la emisin de billetes, adems de regu-lar los cambios, la intermediacin y los servicios financieros. La ley que desarrolla los dos prrafos mencionados (DOF del 23 de diciembre de 1993) dispone que el Banco Central se llame Banco de Mxico.

4. El Instituto Federal Electoral establecido por el artculo 41, fraccin III de la constitu-cin. El IFE est dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios; es el rgano encargado de organizar las elecciones federales. En su integracin participan el Poder Legislativo de la Unin, los partidos polticos nacionales y los ciudadanos. De acuerdo con la legislacin elec-toral federal, sus fines son los siguientes: a) contribuir al desarrollo de la vida democrtica; b) preservar el funcionamiento del rgimen de partidos polticos; c) integrar el Registro Fede-ral de Electores; d) asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos poltico-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones; e) garantizar la celebracin peridica y pacfica de las elecciones para renovar a los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unin; f) velar por la autenticidad y efectividad del sufragio, y g) llevar a cabo la promocin del voto y coadyuvar a la difusin de la cultura democrtica.

El IFE tiene una competencia material expresamente reservada por la Constitucin; en virtud de dicha competencia el Instituto tiene a su cargo la realizacin, de forma integral y directa, de las actividades relativas a la capacitacin y educacin cvica, geografa electoral,

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los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos polticos, el padrn y lista de electores, impresin de materiales electorales, preparacin de la jornada electoral, los cmputos en los trminos que seale la ley, declaracin de validez y otorgamiento de cons-tancias en las elecciones de diputados y senadores, cmputo de la eleccin de presidente de la Repblica en cada uno de los distritos electorales uninominales y, finalmente, la regulacin de la observacin electoral y de las encuestas o sondeos de opinin con fines electorales. Estas atribuciones pueden ser ampliadas por las dems que seale la ley.

5. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), dispuesta por el artculo 102, apartado B. Esta Comisin, como las respectivas comisiones que existen en el mbito de las entidades federativas, conoce de quejas de carcter administrativo que, derivadas de actos de cualquier autoridad o servidor pblico (con excepcin del Poder Judicial de la Federacin), puedan suponer una vulneracin a los derechos humanos. Las comisiones estn inspiradas por el modelo escandinavo del ombudsman. La CNDH, por mandato constitucional, cuenta con autonoma de gestin y presupuestaria, personalidad jurdica y patrimonio propios.

5. Problemas abiertos

Debemos tener presente que los rganos constitucionales autnomos, en la experiencia constitucional mexicana, son muy recientes. En realidad, si observamos la lista que figura en el apartado inmediato anterior, nos podremos dar cuenta que no hay una configuracin nica de tales rganos y que no todos responden al mismo patrn.

A veces la direccin del rgano es de carcter colegiado (es el caso del IFE, del Banco de Mxico o del INEGI) o a veces es de carcter individual (es el caso de la CNDH). A veces la Constitucin se extiende ms en su configuracin institucional y a veces se concentra en las facultades. A veces se establece una especie de junta de gobierno (el Consejo General del IFE como rgano Superior de Direccin) y a veces un consejo puramente consultivo (como en el caso, nuevamente, de la CNDH). No hay recetas conocidas y consolidadas en el terreno que estamos analizando.

Lo que el rgimen jurdico de un rgano constitucional autnomo no puede dejar de con-templar desde el texto mismo de la carta magna es lo siguiente:

1. La denominacin del rgano.2. La clara determinacin de que goza de autonoma y de que, en esa virtud, no est ads-

crito orgnicamente a ninguno de los tres poderes tradicionales.3. La integracin individual o colectiva del rgano.4. La forma de nombramiento, duracin e inamovilidad del titular o los titulares del rgano.5. La esfera competencial bsica, incluyendo la posible relacin que guarde con los orga-

nismos de naturaleza semejante que existan en las entidades federativas (como en el caso de la CNDH).

6. Su legitimacin activa y pasiva frente a litigios de naturaleza estrictamente constitucio-nal, tales como la accin de inconstitucionalidad y la controversia constitucional.

A mediano plazo sera deseable encontrar un modelo de regulacin constitucional de los rganos constitucionales autnomos, por un lado; pero tambin sera interesante poder aco-modarlos a todos dentro de un captulo especfico de la carta magna, ya que actualmente estn en lugares un tanto inslitos.

Por ejemplo, varios de ellos estn previstos en el captulo relativo a los derechos humanos, si bien su trabajo no tiene demasiado que ver con el tema (es el caso del INEGI o del Banco de Mxico); de forma tambin extraa la previsin de la CNDH y sus organismos homlogos a nivel local se encuentra dentro del captulo de la Constitucin dedicado al Poder Judicial de la Federacin.

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De la misma forma, habra que poner especial atencin en el tema del papel que juegan los rganos autnomos dentro del esquema general que la Constitucin mexicana prev para su propia defensa.

Aunque ya fue mencionado, quisiramos insistir en la necesidad de definir qu papel de-ben tener los rganos autnomos dentro de los procesos de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Deben ser sujetos pasivos (demandados) en tales proce-sos?, deben poder iniciar un juicio de esa naturaleza?

Actualmente resulta muy llamativo que solamente la CNDH pueda interponer una accin de inconstitucionalidad. O que, segn lo que ha interpretado la SCJN, el IFE no pueda de-fenderse por medio de una controversia constitucional cuando un poder del Estado invade presuntamente su esfera competencial. En todo caso, conviene que esta situacin sea clara-mente especificada en el marco constitucional de estos rganos.

Luego de este repaso general, pasaremos a analizar las razones que justifican la autono-ma constitucional del IFAI.

IV. LAS RAZONES DE LA AUTONOMA CONSTITUCIONAL DEL IFAI

1. La agenda de los derechos humanos y sus mecanismos de proteccin

La agenda de los derechos humanos o fundamentales evoluciona y se perfecciona con-tinuamente. En los ordenamientos jurdicos de las democracias constitucionales es posible constatar una tendencia hacia la mejora y ampliacin de las normas a travs de los cules se reconocen los derechos y un fortalecimiento de los mecanismos mediante las cuales se les brinda proteccin. Este fenmeno puede materializarse mediante la adopcin de reformas constitucionales, la ratificacin de tratados internacionales, la reforma o creacin de leyes secundarias o la labor jurisdiccional. En el caso de los Estados federales, como es el caso mexicano, la tendencia suele verificarse a manchas de leopardo en algunas entidades fe-derativas ms que en otras y a diversas velocidades entre el mbito federal y el local. Pero, en cualquier caso, la tendencia que prevalece es la misma: con el paso del tiempo se ampla el conjunto de los derechos humanos y se fortalecen los instrumentos para ofrecerles pro-teccin y garanta. En nuestro pas, como ya se sealaba, este fenmeno puede constatarse en diferentes momentos de la historia reciente y ha encontrado un momento cspide con las reformas constitucionales en materia de derechos humanos y de amparo aprobadas a mediados de 2011.

De esta manera, desde hace dcadas pero con mayor nfasis en los aos recientes, no slo se han incorporado nuevos derechos al ordenamiento nacional sino que tambin y quiz sobre todo se han perfeccionado las instituciones y los instrumentos de garanta de los mismos. Conviene recordar que, segn la teora ms avanzada en materia de derechos humanos, stos se encuentran garantizados en dos niveles: en un nivel primario cuando son expresamente reconocidos en algn ordenamiento jurdico (que puede ser una Constitucin, un tratado internacional o, incluso, una Constitucin estatal o una ley general) y en un nivel secundario cuando se crean los mecanismos jurdicos e institucionales ad hoc para proteger-los (mediante la prevencin, la sancin o la reparacin). Los mecanismos de proteccin las llamadas garantas secundarias de los derechos pueden ser jurisdiccionales o no jurisdic-cionales dependiendo de su naturaleza y la del rgano encargado de ejercerlos.

Tpicamente, las garantas secundarias de carcter jurisdiccional son los poderes judiciales federal y locales que ejercen su labor de proteccin mediante la resolucin de recursos como el amparo, el habeas corpus o de otros mecanismos de carcter genrico como las acciones de inconstitucionalidad o las controversias constitucionales. En este rubro tambin

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se encuentran algunos recursos especializados como es el caso del Juicio para la Proteccin de los Derechos Poltico Electorales del que, en Mxico, conoce el Tribunal Electoral del Po-der Judicial de la Federacin y que tambin es un rgano de garanta de ndole jurisdiccional. Las garantas secundarias no jurisdiccionales, en cambio, son las que ejercen autoridades de naturaleza administrativa como las Comisiones (nacional y estatales) de Derechos Humanos o los Institutos (federal y estatales) Electorales. Se trata de instituciones que complementan el sistema de garantas jurisdiccionales mediante mecanismos administrativos de proteccin de los derechos humanos.

2. La evolucin en Mxico

Si colocamos nuestra atencin en la historia de estas autoridades en Mxico confirma-remos, como ya se adelantaba en la seccin precedente , que en todos los casos se ha verificado una evolucin institucional que ha venido ampliando la capacidad de tutela ju-risdiccional y no jurisdiccional de los derechos humanos o fundamentales. Como sabemos, por ejemplo, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin perfeccion su condicin de Tribunal Supremo y se convirti tambin en un Tribunal Constitucional gracias a las reformas imple-mentadas a finales de la dcada de los ochenta y principios de los noventa del siglo XX; la autoridad encargada de organizar las elecciones federales pas de ser una dependencia gu-bernamental (Comisin Federal Electoral, dependiente de la Secretara de Gobernacin) hasta convertirse en un Instituto con autonoma constitucional desde 1990-1991, pero que slo perfeccion su autonoma poltica con la reforma electoral de 1996; el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin surgi como un tribunal administrativo (TRICOEL) y slo con el paso del tiempo adquiri carcter jurisdiccional (TRIFE) y, posteriormente, se adscribi al Poder Judicial federal (TEPJF); la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, por su parte, surgi adscrita al gobierno federal y posteriormente adquiri su plena autonoma.12

Estas cuatro autoridades son instituciones de garanta secundaria de derechos humanos o fundamentales; dos de ellas jurisdiccionales y las otras dos administrativas. Estas ltimas, el Instituto Federal Electoral y la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, son adems organismos constitucionales autnomos. De ah la importancia de hacer referencia a su evo-lucin institucional en este estudio. Cuando se piensa en la naturaleza jurdica y en la historia institucional del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y de Proteccin de Da-tos Personales (IFAI), resulta relevante tener presente las semejanzas entre este ltimo y los dos organismos constitucionales autnomos encargados de ofrecer garanta no jurisdiccional a los derechos poltico-electorales de los ciudadanos y a los derechos humanos en general. Ya revisamos la evolucin del rgano federal de transparencia y de sus pares en las entidades federativas (vase supra seccin II), pero ahora conviene reparar en su naturaleza jurdica y en su finalidad institucional teniendo como referente la gnesis y caractersticas del Instituto Federal Electoral y de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos.

El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales (IFAI) tambin es un rgano de garanta secundaria de dos derechos humanos o fundamenta-les: el derecho de acceso a la informacin pblica y el derecho de proteccin de datos perso-nales. Se trata de una autoridad administrativa aunque resuelva mediante procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio que tiene base constitucional y que tambin ha sido objeto de una evolucin normativa. De hecho y como ya hemos expuesto aunque su denominacin no se encuentra expresamente contemplada en el artculo 6o. de la Cons-titucin, desde 2007, en ese artculo se establece la existencia de rganos u organismos especializados e imparciales, y con autonoma operativa, de gestin y de decisin dedica-dos a la proteccin de los dos derechos que acabamos de mencionar. Este imperativo vale

12 Las autoridades estatales similares o correspondientes en la mayora de los casos siguieron una evolucin similar.

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a nivel federal por lo que constituye el sustento constitucional para la existencia del IFAI. Pero es importante recordar que esta formulacin constitucional no exista con anterioridad, por lo que constituye una confirmacin de que tambin en esta materia se ha verificado una evolucin institucional.

3. Hacia la autonoma constitucional del IFAI

Ya se ha sealado que los rganos constitucionales autnomos se crean: 1) por la ne-cesidad de desarrollar funciones nuevas normalmente ms complejas que el Estado no realizaba en tiempos pasados; y 2) por cuestiones coyunturales de un Estado (vase supra seccin III). Tambin hemos advertido que este segundo caso fue el que explica la evolu-cin de la autoridad encargada de organizar las elecciones hasta la creacin del Instituto Federal Electoral con su naturaleza jurdica actual. En el caso de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos podemos decir que su configuracin como un rgano constitucional autnomo es el resultado de ambas razones: dada la situacin de los derechos humanos en el pas durante la dcada de los noventa del siglo XX, la dinmica poltica del pas y las limitaciones del diseo institucional del Estado mexicano, fue necesario crear un organismo pblico autnomo para robustecer las garantas de los derechos humanos. En ambos casos, la autonoma institucional surgi como un imperativo impuesto por la necesidad de brindar garantas efectivas a los derechos humanos o fundamentales en juego; o, para decirlo con otras palabras, el diseo del Estado mexicano no ofreca los mecanismos necesarios para dotar de garantas efectivas a los derechos poltico-electorales y a los derechos humanos en general en ese momento de la historia moderna del pas. Por eso se crearon rganos constitu-cionales autnomos ad hoc que siguen desempeando una funcin estratgica en el Mxico actual. Ambas instituciones, de hecho, fueron factores claves en la transicin democrtica mexicana y siguen desempeando un papel importante en la etapa de consolidacin.

La agenda de la transparencia, del derecho de acceso a la informacin pblica y la protec-cin de los datos personales se encuentra en una etapa de maduracin que demanda un for-talecimiento de la institucin de garanta encargada de brindarle proteccin. Desde el punto de vista institucional y coyuntural, la naturaleza jurdica actual del IFAI, con una autonoma ambigua en sus alcances, no es suficiente para garantizar el desempeo que esa institucin est llamada a realizar. A diferencia del IFE y la CNDH, que fueron instituciones bisagra de la transicin democrtica, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y de Protec-cin de Datos Personales es una institucin que pertenece a la agenda de la postransicin y que est orientada por los imperativos de la consolidacin de la democracia constitucional en el pas.13 As las cosas, mientras las dos primeras autoridades requirieron de autonoma constitucional para evitar la intromisin del poder poltico en sus tareas en el contexto de un sistema de partido hegemnico, el IFAI requiere esa misma naturaleza jurdica para poder realizar sus funciones en un contexto de pluralidad poltica institucionalizada.

La autonoma constitucional, en los casos del IFE y de la CNDH, era una condicin nece-saria y lo sigue siendo hoy en da para garantizar que la funcin que tenan encomendada se llevara a cabo con independencia e imparcialidad polticas en un contexto en el que exista una fuerza poltica claramente predominante. En el caso del IFAI, en cambio, en un principio la autoridad pudo funcionar como dependencia del Poder Ejecutivo porque la agenda de la transparencia emergi como parte de la alternancia y, por lo mismo, en principio, estaba en sintona con las prioridades de la administracin en turno. Sin embargo, con el tiempo qued claro que un rgano de control y garanta como ste requiere de un mbito de decisin y

13 En particular se ha argumentado que es uno de los organismos que soporta uno de los pilares centrales de la rendicin de cuentas: el acceso a la informacin, y que lamentablemente no est suficientemente vinculado con otras instituciones creadas en el mismo perodo y que estn orientadas al mismo propsito (Lpez Aylln, Merino y Morales 2011).

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operacin propios para poder realizar su labor frente al gobierno en un contexto democrtico. En este caso, el imperativo no slo era garantizar la imparcialidad y la independencia sino, sobre todo, la capacidad efectiva de control frente a la administracin pblica. Esta convic-cin explica en parte la reforma constitucional de 2007 al artculo 6o. Pero ahora, un lustro despus, ese ajuste constitucional resulta insuficiente al menos por dos razones: a) porque se ha consolidado la tesis de que, en un contexto de democracia poltica, la agenda de la transparencia y del derecho de acceso a la informacin debe abarcar a todos los poderes y entidades del Estado y no slo a la administracin pblica; b) porque se decidi ampliar la agenda institucional del IFAI en el mbito de la proteccin de los datos personales.

Lo anterior explica que sea necesario impulsar un paso ms en la evolucin institucional del IFAI para dotarlo de autonoma constitucional plena. Su misin como rgano pblico de garanta de los derechos fundamentales frente a poderes pblicos (no slo frente a la admi-nistracin pblica sino ante cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo, por lo pronto federal, como dicta la Constitucin) y ante poderes privados demanda un fortalecimiento de su naturaleza constitucional. De hecho, es necesario precisar en la Constitucin que sus facultades alcanzan a todos los poderes pblicos sin excepcin. Esta exigencia es particu-larmente relevante en un contexto de pluralidad democrtica y constituye un argumento poderoso a favor de la autonoma constitucional.

Los alcances de la competencia de los institutos de transparencia se desprenden de la naturaleza de los derechos a su cargo y, para el caso concreto del derecho de acceso a la informacin, han sido trazados en documentos internacionales. Tal es el caso, por ejemplo, de la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Informacin Pblica que, al establecer el alcance de esa legislacin modelo, seala lo siguiente:

3. La presente ley se aplica a toda autoridad pblica perteneciente a todas las ramas del Go-bierno (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y en todos los niveles de la estructura gu-bernamental interna (central o federal, regional, provincial o municipal); se aplica tambin a los rganos, organismos o entidades independientes o autnomos de propiedad del Gobierno o controlados por el mismo, bien actuando por facultades otorgadas por la Constitucin o por otras leyes, y se aplica asimismo a las organizaciones privadas que reciben fondos o benefi-cios pblicos sustanciales (directa o indirectamente) o que desempean funciones y servicios pblicos, pero solamente con respecto a los fondos o beneficios pblicos recibidos o a las fun-ciones y servicios pblicos desempeados. Todos estos rganos debern tener su informacin disponible de acuerdo con lo previsto en la presente Ley.14

Resulta lgico pensar que la naturaleza jurdica idnea para desempear una tarea como esa que vincula a todos esos actores es la de un organismo constitucionalmente autnomo. Una entidad dependiente de cualquiera de los tres poderes tradicionales del Estado vera li-mitada su capacidad de control ante el mismo.

Esta lnea argumentativa se robustece si adicionamos al razonamiento el derecho de pro-teccin de datos personales que, en el caso mexicano, ha quedado a cargo del propio ins-tituto garante de la transparencia y del derecho de acceso a la informacin. Sobre todo si consideramos que la legislacin mexicana en la materia Ley Federal de Proteccin de Da-tos Personales en Posesin de los Particulares ampla el mbito de responsabilidad de la autoridad ms all del mbito estatal para contemplar como sujetos obligados tambin a los particulares. Esta decisin legislativa fortalece los argumentos a favor de dotar de autonoma constitucional al IFAI. La tarea que tiene a su cargo en esta delicada materia es una tarea de Estado que debe estar caracterizada por la imparcialidad, la independencia, el profesionalis-mo y la especializacin.

14 Aprobada en la cuarta sesin plenaria de la OEA, celebrada el 8 de junio de 2010.

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Desde esta perspectiva, la autonoma constituye una garanta no slo del derecho funda-mental en cuestin sino tambin, aunque parezca paradjico, de la institucionalidad estatal. Esto es as porque la labor del IFAI en materia de proteccin de datos personales no debe comprometer a los poderes tradicionales del Estado en particular a la administracin pbli-ca y mucho menos prestarse a interpretaciones de ndole poltica o partidista. La garanta del derecho de proteccin de los datos personales, entonces, robustece la tesis de que el IFAI requiere de autonoma constitucional plena. De esta manera las decisiones en esta ma-teria sern responsabilidad exclusiva de los directivos (actualmente denominados comisiona-dos) de dicha institucin sin que sta sea trasladable a poderes pblicos de ndole poltica.

De hecho, esa es la tendencia que ha seguido el modelo europeo en el que est inspirada la legislacin mexicana y que se reproduce en los ordenamientos ms avanzados en el tema. Tal es el caso, por citar dos ejemplos cannicos, de las legislaciones de Espaa y de Italia. En el primer caso, la Agencia Espaola de Proteccin de Datos es un ente de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia y plena capacidad pblica y privada.15 Adems, la norma-tividad espaola establece que, para cumplir su funcin, dicha agencia acta con indepen-dencia de las Administraciones Pblicas en el ejercicio de sus funciones.16 Por su parte, en Italia el garante para la proteccin de los datos personales es una autoridad independiente creada mediante la ley de la privacy.17 En ambos casos la legislacin garantiza que las au-toridades en la materia sean independientes de los poderes pblicos (en particular del poder ejecutivo) en atencin a la funcin que tienen a su cargo. Desde nuestro punto de vista y por los argumentos que ya han sido expuestos esa es la tendencia que debera seguir la evo-lucin institucional del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales mexicano.

4. La autonoma del IFAI a la luz de la reforma en materia de derechos humanos de 2011

Otro argumento proviene de la reforma constitucional en materia de derechos humanos que ya fue mencionada y que se public en junio de 2011. Dicha reforma constituye la confirmacin de la tendencia general que ha seguido el ordenamiento jurdico mexicano ha-cia la consolidacin de la democracia constitucional y marca la pauta que debe orientar las adecuaciones e interpretaciones normativas constitucionales, convencionales, legislativas y jurisprudenciales en materia de derechos humanos y fundamentales y sus garantas. La clave de esa orientacin se encuentra en el texto del artculo 1o. constitucional reformado:

Artculo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarn de los derechos hu-manos reconocidos en esta Constitucin y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, as como de las garantas para su proteccin, cuyo ejercicio no podr restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitucin establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarn de conformidad con esta Constitucin y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la proteccin ms amplia.

Todas las autoridades, en el mbito de sus competencias, tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado

15 La redaccin proviene directamente del sitio oficial de dicha institucin: http://www.agpd.es/portalwebA-GPD/conozca/naturaleza/index-ides-idphp.php.

16 Idem.17 Se refiere a la ley sobre la vida privada, originalmente del 31 de diciembre de 1996 (Ley No. 675) y ahora

ley del 30 de junio de 2003 (Ley No. 196).

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deber prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los trminos que establezca la ley.

Est prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarn, por este solo hecho, su libertad y la proteccin de las leyes.

Queda prohibida toda discriminacin motivada por origen tnico o nacional, el gnero, la edad, las discapacidades, la condicin social, las condiciones de salud, la religin, las opinio-nes, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Esta disposicin da cuenta de la importancia de los derechos humanos dentro de los cuales se encuentran el derecho de acceso a la informacin y la proteccin de los datos per-sonales y de sus garantas dentro de las cuales se encuentra el IFAI en el ordenamiento jurdico mexicano. Es, por decirlo de alguna manera, la piedra de toque de la evolucin cons-titucional mexicana hacia el constitucionalismo democrtico. No slo se advierte la jerarqua de las normas que recogen derechos humanos mediante el reconocimiento de los tratados internacionales como parte del bloque de constitucionalidad y el principio pro persona con-tenidos en el prrafo segundo sino que tambin se establece con claridad el imperativo que imponen los derechos al Estado mexicano.

En este sentido, para la finalidad que nos hemos propuesto con este texto justificar la pertinencia de otorgar plena autonoma al rgano de transparencia, el prrafo ms relevan-te es el tercero:

Todas las autoridades, en el mbito de sus competencias, tienen la obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deber prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los trminos que establezca la ley.

Se trata de un imperativo para todo el Estado mexicano, que fue introducido en esos trminos (porque de alguna manera ya exista anteriormente) en el texto constitucional en el mes de junio de 2011; esto es, con posterioridad a la ltima reforma al artculo 6o. de la propia Constitucin.

La promocin, el respeto, la proteccin y la garanta del derecho de acceso a la informa-cin y de los datos personales corresponde constitucionalmente al IFAI, pero el cumplimiento ptimo de esta obligacin es un imperativo tambin para todos los rganos que componen al Estado mexicano. Dentro de estos ltimos, el Poder Legislativo el legislador constitu-cional y el legislador ordinario tiene un papel estelar como entidad responsable de crear las normas que potencien la capacidad de las diferentes instituciones para cumplir con el mandato constitucional, sobre todo cuando se trata de instituciones de garanta directamen-te encargadas de la custodia de los derechos. En este sentido, tratndose de la agenda de transparencia, del derecho de acceso a la informacin pblica y de la proteccin de los datos personales, el legislador est constitucionalmente obligado a brindarle al rgano de garanta el IFAI los mejores instrumentos para realizar su tarea. En esta direccin, se impone la necesidad de otorgarle plena autonoma constitucional.

Vemos en seguida las implicaciones que tendra este cambio de estatus para el IFAI en su funcin de rgano garante de los derechos fundamentales.

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V. EL IFAI COMO GARANTE DE DERECHOS

En esta seccin se analizarn algunas de las implicaciones de constituir al IFAI como un organismo constitucional autnomo, en particular respecto de sus funciones de rgano garante de los derechos de acceso a la informacin y proteccin de datos personales. Para tal efecto se destacar la relacin existente entre los derechos protegibles, las relaciones jurdicas existentes entre el titular del derecho y los sujetos obligados, los medios procesales ejercibles para su proteccin y las implicaciones que, respecto de lo anterior, tiene la natu-raleza constitucional del IFAI.

Conviene recordar que tanto el acceso a la informacin pblica como la proteccin de los datos personales son derechos fundamentales de la persona cuya proteccin se asigna al mismo organismo. Lo anterior, aun cuando sea una obviedad, es el punto de partida que permite distinguir por qu, a pesar de la coincidencia descrita, se requiere una mayor expli-cacin sobre las peculiaridades de cada uno de los derechos. Esta distincin permitir a la vez precisar los efectos del nuevo estatus constitucional y hacer frente a los problemas de eficacia en su funcin y de control en la misma.

1. El derecho de acceso a la informacin gubernamental

En cuanto al derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental, resulta necesa-rio considerar que la exigibilidad del mismo se da en una relacin jurdica pblico/privada en la que el sujeto obligado es siempre una autoridad, entidad, rgano, organismo pblico. Aunque, en trminos constitucionales, son las personas que se encuentran en posicin de gobernados quienes pueden activar las vas de acceso a la informacin y, en tal sentido, se habla de un derecho,18 es la obligacin a cargo del Estado el elemento central del sistema de acceso a la informacin. En efecto, el sistema se sustenta en la regla de que toda la in-formacin es pblica.19 Por tanto, el Estado tiene a su cargo la obligacin de hacer pblica o proporcionar dicha informacin a quien se lo solicite, siendo innecesario, incluso irrelevante, quin sea el solicitante, que puede ser annimo inclusive.

De este modo, existe el derecho en la medida en que cualquier persona de la colectividad, independientemente de su identificacin, activa la obligacin estatal de proporcionar la in-formacin. Dentro de tal rgimen jurdico, la obligacin estatal se modaliza en los casos de informacin reservada y confidencial, sujeta al principio de reserva de ley establecido en la propia Constitucin.

Ahora bien, dentro del rgimen del acceso a la informacin pblica gubernamental, se distingue el correspondiente a los datos personales en manos de entes gubernamentales, cuya proteccin se construye con una tcnica diferente y propia de los derechos subjetivos. El dato personal tiene una faceta de acceso a la informacin pblica gubernamental y otra de proteccin de esfera de derechos de la persona, pero ambas relacionadas con un sujeto jurdico distinto del Estado y oponible a terceros. El titular, y slo el titular identificable, se encuentra en aptitud de ejercer los derechos de acceso, rectificacin, cancelacin y oposi-cin (ARCO) de sus datos personales. De esta suerte, el derecho de acceder a la informacin pblica gubernamental se presenta como una legitimacin por va administrativa de exigibili-dad de deberes de Estado, o dicho de otra manera, de observancia de obligaciones de inters general, as como de una obligacin especfica de proporcionar a su titular la informacin

18 Para ampliar sobre la concepcin de un derecho como libertad vase Lpez Aylln, 2009.19 Esta caracterstica est contenida de manera expresa en la fraccin I del segundo prrafo del artculo 6o.

constitucional, y la doctrina la conoce como el principio de publicidad de la informacin gubernamental. Vase Lpez Aylln, 2008. La informacin reservada o confidencial (que incluye los datos personales) son las excep-ciones.

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correspondiente a los datos personales, rectificarlos, cancelarlos u oponerse a algn manejo indebido de los mismos.

En el contexto anterior, y como se ha explicado, el IFAI es el rgano garante del acceso a la informacin gubernamental en lo que corresponde a la administracin pblica federal. En trminos de la Ley, es un rgano con autonoma operativa, presupuestaria y de decisin de aqulla.20 Es justamente esta pertenencia a uno de los Poderes en particular la administra-cin pblica federal la que explica tambin el medio procesal de actuacin del IFAI respecto de otros rganos de la administracin y sus alcances, pues acta como un rgano revisor de segundo nivel de la propia administracin. La transformacin institucional del IFAI a un rga-no constitucional autnomo modificara radicalmente el estatus mencionado, ya que como tal necesariamente dejara de ser un rgano de la administracin (vase supra seccin III), lo que cambia necesariamente la ingeniera sobre la que sustenta su intervencin.

Expliquemos lo anterior. El IFAI interviene, a instancia del solicitante, cuando los sujetos obligados (dependencias o entidades de la administracin pblica federal) no han satisfecho sus obligaciones de proporcionar la informacin. El medio procesal para remediarlo es un recurso administrativo, el de revisin.21 Este hecho que frecuentemente es desatendido en la explicacin del sistema de acceso a la informacin pblica gubernamental ha con-ducido a una serie de despropsitos jurdicos en el tratamiento de conflictos derivados de su actuacin,22 pero debe subrayarse en el escenario de modificacin de la naturaleza del rgano garante.

Un recurso, como el de revisin administrativa, es un acto o medio procedimental por el cual el administrado pide a la administracin la revocacin o reforma de su acto (Garca de Enterra y Fernndez, 2002). En nuestro caso, la revisin es un recurso por el que se impug-na un acto de la administracin (normalmente una negativa de acceso, sea por determinar que la informacin es clasificada o por su inexistencia, pero existen otras hiptesis) ante la propia administracin (el IFAI), por estimarlo contrario a la ley. Aun cuando pudiese haber una separacin orgnica entre el IFAI y el rgano o entidad que genera el acto reclamado, no se trata ms que de una distincin orgnica proveniente de la divisin del trabajo, pero que corresponde a una unidad u organizacin ms compleja que tiene una unidad de propsito: la administracin pblica federal.

En otras palabras, a travs del recurso se somete a revisin un acto de la administracin ante la misma administracin. En funcin del diseo de la administracin, de la materia y de los procedimientos, la autoridad que puede conocer de los recursos suele ser el superior

20 Artculo 33 de la LFTAIPG.21 Artculos 50 y 51 de la LFTAIPG, principalmente.22 Con frecuencia se ha dicho que las autoridades estn indefensas frente a la actuacin del IFAI. Este

argumento ignora todo sobre la naturaleza del recurso de revisin administrativa. Por ello todos los intentos de las autoridades por obtener una revisin del resultado del recurso estaban destinados al fracaso. Reciente-mente la Suprema Corte de Justicia ha dejado en claro esta situacin cuando al resolver el amparo en revisin 168-2011 afirm que: Los artculos 49, 50 y 51 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental disponen la procedencia del recurso de revisin en contra de las resoluciones emitidas por el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, especificando que dicho recurso proceder en lu-gar del recurso genrico previsto en materia administrativa. Posteriormente, el artculo 59 de la Ley dispone categricamente que las resoluciones del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, al resolver los recursos de revisin, sern definitivas para las dependencias y entidades, mientras que los particulares podrn impugnarlas ante el Poder Judicial de la Federacin. As, resulta evidente que la intencin del legislador fue excluir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa del conocimiento de las resoluciones recadas a los recursos de revisin emitidas por el Instituto, al igual que eliminar la posibilidad de que las dependencias y entidades promuevan algn juicio o recurso ante el Poder Judicial de la Federacin. Por lo antes expuesto, esta Primera Sala considera que los sujetos obligados en trminos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental deben dar cumplimiento incondicional a las resoluciones emitidas por el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica al resolver recursos de revisin, sin que sea vlida la utilizacin de recursos jurdicos como la interposicin de un juicio de nulidad o de facto como la simple negativa de entregar informacin para eludir dicho cumplimiento.

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jerrquico, pero tambin se admite que ste sea un rgano distinto y especializado (Garca de Enterra y Fernndez, 2002).

La razn central que explica que se trate de un medio administrativo y que la revisin se dirima al seno de la propia administracin es que el rgano administrativo que emite el acto revisado carece de legitimacin por la inexistencia de intereses propios diferenciados. sta es tambin la razn por la cual el rgano revisado carece de medios o acciones para impugnar la decisin del rgano revisor (Garca de Enterra y Fernndez, 2002).

La coincidencia de intereses de la organizacin administrativa en su conjunto, compren-diendo tanto al rgano que emite el acto impugnado como la del IFAI se expresa en la su-jecin de ambos a la ley y, consecuentemente, en el cumplimiento de sus fines. En este aspecto, por el propio contexto del origen del rgimen de transparencia y acceso a la infor-macin pblica gubernamental, ha prevalecido el discurso de que se est ante un derecho, soslayando y descuidando los propsitos de orden e inters pblico que sustentan tal rgi-men. Es decir, la transparencia y el acceso a la informacin pblica gubernamental tambin abonan al inters general en la medida en que establecen condiciones para una mejor gestin administrativa y, en tal sentido, la tutela de derechos es instrumental al cumplimiento de propsitos de poltica pblica explcita o implcitamente en la ley.23 El IFAI tambin est suje-to, como parte de la administracin, al inters general (Dromi, 2006, 1208).

Las autonomas administrativas de las que goza el IFAI tienen un sentido funcional. En primer trmino, se separa de los recursos administrativos sectoriales, es decir, de aque-llos que suponen una revisin especializada en la materia y que estn a cargo del superior jerrquico o de la propia autoridad que emite el acto.24 En el caso de acceso a la informacin gubernamental, se est ante una materia horizontal y que tiene un propsito de control alineado por el principio constitucional de publicidad de la informacin gubernamental y de manera ms amplia por la rendicin de cuentas. En tal sentido, el IFAI es un rgano de revi-sin globalizador, especializado y en el que la autonoma refuerza la garanta de objetividad en la revisin.

Importa detenerse en el anlisis de la relacin entre la autonoma del IFAI y su carcter de autoridad que conoce de un recurso administrativo. Una de las explicaciones ms frecuentes justifica la autonoma en la imparcialidad de la decisin;25 sin embargo, la idea de la impar-cialidad no es congruente y tampoco necesaria con la ingeniera institucional y procedi-mental sobre la que se construy el IFAI.

El recurso administrativo tiene su ratio en la idea de que es la propia administracin la que revisa su actuacin; es una forma de autocorreccin institucional de su actuacin. La mate-ria sobre la que decide no es en estricto sentido una litis en la que dirime una controversia entre dos partes y en la cual cada una presenta sus argumentos y pruebas. La funcin de un recurso administrativo es distinta. La decisin debe apreciar si el acto revisado cumple los propsitos de la ley. Para ello, por supuesto, toma en cuenta lo que le dicen el recurren-te y el recurrido, pero puede introducir otros elementos de juicio en la medida en que es la administracin misma. En este sentido el rgano que decide no es un tercero imparcial que se coloca como un juez. La autonoma es una forma de garanta que posibilita una sana dis-tancia respecto del decisor primario y genera un valor agregado, que es la objetividad en el

23 La trasparencia y el acceso a la informacin son componentes relevantes de la gobernanza democrtica. Son herramientas para combatir la corrupcin, incentivar el mejor desempeo, mejorar la rendicin de cuentas e incrementar la legitimidad de la autoridad (Roberts, 2009, 180-198).

24 Un ejemplo es el recurso que se promueve ante el propio Pleno de la Comisin Federal de Competencia Econmica.

25 Esta confusin se genera en el propio texto constitucional que establ