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AVANCES Y DESAFÍOS EN LA CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA INTEGRADO DE PROTECCIÓN SOCIAL

GARANTIZAR LOS DERECHOS DELA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA VULNERABLE EN HONDURAS

Serie de Estudios de Protección Social para la Niñez en Honduras

AVANCES Y DESAFÍOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA INTEGRADO CON ENFOQUE DE DERECHOS DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

GARANTIZAR LOS DERECHOS DELA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN HONDURAS,UN RETO POSIBLE

© UNICEF, Honduras, Noviembre 2016Esta publicación se realizó con el apoyo técnicoy financiero del Fondo de las Naciones Unidaspara la Infancia (UNICEF).

Autor:Juliana Martinez Franzoni

Edición:Isolda Arita Melzer

Diagramador:Diego Abello Rico

Foto de portada:© UNICEF Honduras /2016/

ISBN:978-99926-644-9-0

UNICEF Honduras4to. Piso, Casa de las Naciones Unidas, ColoniaPalmira, Ave. Republica de Panamá, ApartadoPostal 2850, Tegucigalpa, M.D.C.Telefono (504) 2220-1100/03Web www.unicef.org/honduras

© UNICEF, Honduras, Marzo 2015

Esta publicación se realizó con el apoyo técnico

y financiero del Fondo de las Naciones Unidas

para la Infancia (UNICEF).

Autor:

Daniel Badillo M.

Diagramación:

Violeta Mora Acosta

Foto de portada:

© UNICEF Honduras/

Claudia Bardales/ 2013

ISBN:

00000000

UNICEF Honduras

4to. Piso, Casa de las Naciones Unidas, Colonia

Palmira, Ave. Republica de Panamá, Apartado

Postal 2850, Tegucigalpa, M.D.C.

Telefono (504) 2220-1100/03

Web www.unicef.org/honduras

© Este documento puede ser compartido,

copiado y distribuido públicamente, siempre

que se reconozcan los créditos de la obra (pero

no de una manera que sugiera que tiene su

apoyo o que apoyan el uso que hace de su

obra) y con la condición de que no se utilice

para fines comerciales.

© Este documento puede ser compartido, copiado y distribuido públicamente, siempre que se reconozcan los créditos de la obra (pero no de una manera que sugiera que tiene su apoyo o que apoyan el uso que hace de su obra) y con la condición de que no se utilice para fines comerciales.

CONTENIDO

SIGLAS Y ACRÓNIMOS 7

AGRADECIMIENTOS 11

INTRODUCCIÓN 13

1. PROTECCIÓN SOCIAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA 18

Sistemas integrados de protección social para la niñez y la adolescencia 20La protección social debe transferir los cuidados fuera del hogar y conciliar el trabajo doméstico no remunerado y remunerado 22Una parte de la protección social está en manos de organizaciones no estatales 22Lo que cuenta para la ciudadanía: costos, cobertura, pertinencia y equidad 24Retos de proceso para construir sistemas de protección social: “hoja de ruta” 24El proyecto de investigación 25El contexto hondureño 26

2. ANTECEDENTES DE LA MATRIZ DE BIENESTAR SOCIAL EN HONDURAS 30

3. LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES PARA LA NNA 46

3.1. Institucionalidad 483.2. Políticas, planes y programas de protección social 523.3. Capacidad de la Política de Protección Social para articular programas 543.4. El rol de la sociedad civil 593.5. Discusión 59

4. TRANSFORMACIONES DE POLÍTICA RECIENTES QUE REPRESENTAN OPORTUNIDADES PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA NNA 64

4.1. Política para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia 654.2. Reforma sectorial de salud: énfasis en la atención primaria y el aseguramiento no contributivo 664.3. Educación: impulso a los días de clase y a la asistencia de docentes 674 4. El reducido espacio fiscal 684.5. Discusión 69

5. LA PROTECCIÓN SOCIAL EN OPERACIÓN 74

5.1. La protección social de los hogares 75

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SIGLAS Y ACRÓNIMOS

ANAMH Asociación Nacional de Adultos Mayores de Honduras

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CCIE Centro Comunitario de Iniciación Escolar

CCEPREB Centro Comunitario de Educación Pre-básica

CENISS Centro Nacional de Información del Sector Social

CEPENF Centro de Educación Preescolar no Formal

CESAMO Centro de Salud con Médico y Odontólogo

CESAR Centro de Salud Rural

CIAPI Comité Interinstitucional para la Atención de la Primera Infancia

CIARH Coordinadora de Instituciones y Asociaciones de Rehabilitación de Honduras

CLIPER Clínica Periférica de Emergencia

CMI Clínica Materno Infantil

COIPRODEN Red de Instituciones por los Derechos de la Niñez

COMCORDE Comité Coordinador de Redes Educativas

CONCAPS Consejo Nacional de Coordinación y Articulación de las Políticas Sociales

5.2. La protección social de los hogares con y sin niñez y adolescencia 775.3. La protección social de la NNA en condiciones de pobreza 805.4. Protección social de la niñez y adolescencia según programas 805. 5. Uso del tiempo según sexo y edades 855.6. Discusión 87

6. SÍNTESIS Y RECOMENDACIONES 90

7. BIBLIOGRAFÍA 96

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

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GARANTIZAR LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA VULNERABLE EN HONDURAS

CONPAH Confederación Nacional de Pueblos Autóctonos de Honduras

CTPS Comité Técnico de Protección Social

EDUCATODOS Programa Educación para Todos

ENDESA Encuesta Nacional de Demografía y Salud

EM Enfermedad y Maternidad

ENSAN Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

ERP Estrategia para la Reducción de la Pobreza

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

GIZDeutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (Agencia Alema-na de Cooperación Internacional)

FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social

HOGASA Proyecto Hogares Gestores de Salud

IDA Incentivo al Desarrollo del Aprendizaje

IHADFAInstituto Hondureño para la Prevención del Alcoholismo, Drogadicción y Far-macodependencia

IHNFA Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia

IHSS Instituto Hondureño de Seguridad Social

INE Instituto Nacional de Estadística

INJ Instituto Nacional de la Juventud

INJUPEMPInstituto Nacional de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados y Funcio-narios del Poder Ejecutivo

INPREMA Instituto Nacional de Previsión del Magisterio

INPREUNAHInstituto de Previsión de los Empleados de la Universidad Nacional Autóno-ma de Honduras

IVM Invalidez, Vejez y Muerte

IPM Instituto de Previsión Militar

NNA Niñez y Adolescencia

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OEIOrganización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONG Organización No Gubernamental

OPS Organización Panamericana de Salud

PAI Programa Ampliado de Inmunizaciones

PEA Población Económicamente Activa

PENSIDA Plan Estratégico Nacional de Respuesta al VIH y SIDA

PIB Producto Interno Bruto

PMA Programa Mundial de Alimentos

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNSAN Programa Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutrición

PPS Política de Protección Social

PRAF Programa de Asignación Familiar

PRALEBAHPrograma de Alfabetización y Educación Básica de Jóvenes y Adultos Hon-duras

PROHECO Programa Hondureño de Educación Comunitaria

PRONEEAAHPrograma Nacional de Educación para las Etnias Autóctonas y Afroantillanas de Honduras

RAMNI Reducción Acelerada de la Mortalidad Materna y de la Niñez

RP Riesgos Profesionales

RENPI Registro Nacional de la Primera Infancia

ROI Registro de Oferta Institucional

RS Red Solidaria

RUB Registro Único de Beneficiarios

SDS Secretaría de Desarrollo Social

SEFIN Secretaría de Finanzas

SS Secretaría de Salud

UPEG Unidad de Planteamiento y Evaluación de la Gestión

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AGRADECIMIENTOS

Este estudio ha sido elaborado por la Dra. Juliana Martínez Franzoni, consultora en el marco de la cola-boración entre UNICEF y la Secretaría de Desarrollo Social de Honduras, con el fin de reforzar la protec-ción social para la niñez y adolescencia.

Se agradece el tiempo e insumos brindados por las 44 personas entrevistadas, así como la revisión y detallados comentarios de la entonces viceminis-tra de Desarrollo Social, Lydia Fromm, la experta en protección social Yamileth Mejía, las especialistas de UNICEF Aitana Valverde y Claudia Robles, y las y los integrantes del Comité Técnico de Protección Social. Se agradece igualmente la revisión y comentarios del equipo técnico de la Dirección de Análisis y Evalua-ción de Políticas Sociales de la Secretaría de Desa-rrollo e Inclusión Social: la directora María Elena Qui-lodrán, y las técnicas Tania Barahona, Dubys Bonilla, Gretell Bados y Sandra Argueta. También se agradece la colaboración desinteresada del Instituto Nacional de Estadística (INE), que facilitó las bases de datos de las Encuestas Permanentes de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM). Luis Án-gel Oviedo asistió con la realización del análisis esta-dístico y Diana León con el análisis institucional.

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INTRODUCCIÓN

La protección social, entendida como las políticas y programas que buscan prevenir, reducir y eliminar las vulnerabilidades sociales y económicas que condu-cen a la pobreza y a las privaciones, está adquiriendo una relevancia creciente tanto en Honduras como en el ámbito internacional, en vista de su potencial para garantizar que la ciudadanía en situación de vulnerabi-lidad socioeconómica acceda a los servicios sociales y a fuentes de ingreso. Contar con políticas y siste-mas integrados de protección social es una condición fundamental para la realización de los derechos de niñas, niños, adolescentes, mujeres y familias.

Las redes universales de protección social re-sultan fundamentales para la inclusión y cohesión social, puesto que todas las personas, en algún mo-mento de su vida, son vulnerables a determinados riesgos socioeconómicos, ya sea por enfermedad, por edad avanzada, por incapacidad sobrevenida, etc. Contar con mecanismos de asignación colecti-va de recursos es la mejor estrategia para prevenir, afrontar y mitigar los riesgos. Además, estos forta-lecen el sentido de ciudadanía y aportan legitimidad a la institucionalidad pública.

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PRÓLOGO

Durante la niñez, la dependencia del entorno es absoluta y los riesgos socioeconómicos son elevados. Honduras, como Estado signatario de la Convención sobre los Derechos del Niño, tiene la obligación de poner en marcha políticas públicas que reduzcan la exposición de niños y niñas a los riesgos socioeconómicos, garan-tizando sus derechos a la educación, la salud, la protección integral, y a la seguridad social, entre otros. En un país con una incidencia de pobreza infantil del 75%, es especialmente im-portante garantizar a la niñez ingresos mínimos y prevenir su exclusión en el acceso a los ser-vicios públicos. Estas políticas deben tener en cuenta los riesgos específicos de la región cen-troamericana, como la violencia, la migración y los eventos climáticos.

Honduras tiene una larga historia de progra-mas de protección social, que se remonta a los primeros programas alimentarios en la déca-da de 1950, y posee una fortaleza clave para la eficacia de las políticas de protección social: la participación de la sociedad civil en su im-pulso, diseño e implementación. Además, ha sido cuna de experiencias pioneras en la ma-teria, como el Programa de Asignación Familias (PRAF) en los años noventa.

Actualmente son muchas las iniciativas pú-blicas ligadas a la protección social de la niñez y adolescencia. Por ejemplo, la recién aprobada Política de Protección Social con enfoque de ciclo de vida, la Política de Desarrollo Integral de la Primera Infancia, las reformas sectoriales orientadas a universalizar los servicios públicos, y las reformas al Código de la Niñez y Adoles-cencia, y el de Familia.

Para lograr la eficacia de estos avances se requiere de sinergias político-institucionales en varios niveles: planificación, presupuestación y

coordinación técnica. Es necesario que las polí-ticas se implementen de forma articulada y con miras a formar parte de un sistema integrado que cuente con una planificación única, meca-nismos de coordinación, sistemas de informa-ción, seguimiento y evaluación. Igualmente, es necesario lograr la persistencia en el tiempo de las intervenciones exitosas, así como mejorarlas con base en evaluaciones, independizándolas de los procesos políticos.

La presente investigación proporciona una panorámica exhaustiva de la protección social en Honduras orientada a la niñez y adolescencia. Constituye una herramienta diagnóstica basada en la evidencia, entendida como el primer pilar para seguir avanzando en el terreno de la protec-ción social en el país.

El análisis de la naturaleza y alcance de los programas sugiere poner en marcha estrategias horizontales de expansión de cobertura de pro-gramas eficaces ya existentes, y no de superpo-ner nuevos programas.

El análisis de los procesos de construcción de políticas aconseja profundizar en la difusión de las que ya existen y en la suma de actores clave; y el análisis de las herramientas reco-mienda orientar la planificación estratégica hacia el cierre de brechas, al tiempo que se consolida el perfil coordinador de la institución rectora de la política social.

Finalmente, además de consideraciones téc-nicas, la protección social requiere de una mayor inyección de recursos públicos con especial én-fasis al gasto social en niñez y adolescencia; es un imperativo democrático y de desarrollo que, idealmente, debe basarse en consensos nacio-nales sobre recaudación fiscal y priorización de la inversión pública, incluso en momentos deli-cados para las finanzas públicas.

© UNICEF Honduras/2015/Bach

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PROTECCIÓN SOCIAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

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Los niños, niñas y adolescen-tes constituyen la mayoría de la

población en Honduras, país fuer-temente afectado por la desigualdad

y la pobreza. La pobreza infantil alcanza cifras alarmantes, que superan las del con-

junto de la población: el 75,2% de los hogares con niñez y adolescencia es pobre, mientras que el promedio nacional de hogares pobres es del 61,2% (CEPAL, 2013). La extrema po-breza afecta al 50,4% de los hogares con ni-ños y niñas, en tanto que el promedio nacio-nal de hogares en esta condición es del 37% (CEPAL, 2013).

Además de la sobrerrepresentación de la ni-ñez entre la población pobre, hay que tener en cuenta que, en la NNA, la vivencia de la pobre-za se profundiza puesto que el acceso a servi-cios públicos de calidad es fundamental para su desarrollo. Sin embargo, en países donde la presencia del Estado está aún en proceso de expansión, el acceso depende de la situación socioeconómica de sus familias.

En la niñez, las adversidades sociales y económicas tienen impactos específicos y di-ferenciados de los que afectan a los adultos. Por ejemplo, ante la pérdida de un puesto de trabajo, un adulto puede poner en marcha una estrategia migratoria. Sin embargo, para la niña o el niño, la migración paterna supone una mer-ma sustantiva en la protección que obtiene de su entorno familiar. De igual forma, una crisis alimentaria tiene impactos más graves en la salud durante la niñez que en la etapa adulta, porque la insuficiencia nutricional tiene efectos irreversibles en el desarrollo cognitivo y físico. La niñez afronta un abanico de vulnerabilidades específicas que deben tomarse en cuenta a la hora de definir las políticas de protección social que la afectan. Debido a ello, UNICEF aconseja realizar análisis de vulnerabilidad contextualiza-dos como herramientas de referencia para di-señar sistemas de protección social.

Es importante destacar que la vulnerabilidad no es sinónimo de pobreza —ni monetaria ni multidimensional—, aunque ambos conceptos están interrelacionados. La pobreza es intrín-secamente productora de vulnerabilidad, pero existe vulnerabilidad sin pobreza. La vulnerabili-dad es un fenómeno más amplio que da cuenta de la mayor o menor exposición a riesgos. El grado de exposición a riesgos varía en función de los recursos con que cuentan individuos y familias, tanto aquellos que pueden movilizar las familias y sus miembros, como los que se diseñan desde el Estado, o en ocasiones desde el mercado. La mayoría de la población encuen-tra, en algún momento de su vida, algún riesgo que enfrentar, y en particular impedimentos para generar ingresos monetarios propios. Esto es más evidente durante la niñez y adolescen-cia, en períodos de enfermedad, en edades avanzadas o ante situaciones de desempleo, subempleo o discapacidad.

Por ello, incluso en el mejor de los escenarios de pleno empleo y economía pujante, se requie-re contar con mecanismos de asignación colec-tiva de recursos (no mercantil) que den lugar a transferencias sociales y acceso a servicios para garantizar el bienestar de la población. En este marco, las políticas y programas de protección social cumplen un rol relevante, bien mantenien-do los niveles de bienestar de la población en estándares adecuados y, en el caso de quienes no los alcanzan, nivelando su acceso a ingresos y servicios en un grado de bienestar consensua-do socialmente.

La protección social es el área de la política social dirigida a combatir las vulnerabilidades so-cioeconómicas mediante la prevención, mitiga-ción y manejo de los riesgos y adversidades que las generan. La protección social es

el conjunto de políticas y programas públicos y privados que buscan preve-nir, reducir y eliminar las condiciones

1. PROTECCIÓN SOCIAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA


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sociales y económicas que determi-nan y reproducen la vulnerabilidad a la pobreza y privación que afecta a los diversos grupos de población. Contar con políticas y sistemas de protección social integrales es una condición fun-damental para la realización de los derechos de las niñas, los niños, las y los adolescentes, las mujeres y las familias (UNICEF, 2012a: 14).

Desde UNICEF se ha avanzado en la definición de los cuatro componentes de sistemas de protección social adecuados para la niñez y la adolescencia: • las transferencias sociales (monetarias y en

especie); • los programas de apoyo para lograr el acce-

so a los servicios básicos (como becas y eli-minación de pago de bolsillo a los servicios de educación y de salud);

• los servicios sociales de apoyo y cuidados (como empleo y cuidado infantil), y

• la legislación y políticas para la equidad y la no discriminación en el acceso a los servicios y las fuentes de ingreso (UNICEF, 2012a).

Estos componentes pueden enfocarse en la pri-mera infancia (0 a 8 años), en la niñez (0 a 12 años) y en la adolescencia (13 a 18 años).

La adecuada protección social de niños, niñas y adolescentes es una obligación de los Estados signatarios de la Convención sobre los Derechos del Niño (1989), así como un requerimiento para cumplir objetivos económicos y políticos, como la exitosa inserción internacional de las economías o la paz social de los países. La inversión pública en protección social para la NNA ha mostrado te-ner impacto en la productividad en la edad adulta y en la ruptura de la transmisión intergeneracional

de la pobreza (UNICEF, 2012). Sin políticas que aseguren plenamente para cada niña y niño el ac-ceso a servicios sociales e ingresos que garanti-cen el derecho a la educación, al nivel más alto de salud física y mental posible, o a un nivel de vida digna, se comprometen objetivos de desarrollo y se vulneran los derechos sociales y económicos de la niñez y de las personas.

¿Pueden países con Estados institucional y fiscalmente frágiles, como los centroamerica-nos, brindar una adecuada protección a su po-blación en general y a sus niños, niñas y ado-lescentes en particular? ¿O están los sistemas de protección social reservados a países con Estados fuertes y ya consolidados en la red pú-blica de servicios y prestaciones sociales? Este estudio recoge estas inquietudes y muestra los avances realizados por Honduras. La experien-cia internacional sugiere que países histórica-mente excluyentes dieron saltos cualitativos a partir de la inversión en protección social, y que esta es capaz de contribuir a fortalecer institu-ciones (Ortiz, 2011).

SISTEMAS INTEGRADOS DE PROTECCIÓN SOCIAL PARA LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIALas agencias del Sistema de Naciones Unidas han tenido particular protagonismo en aportar una mirada sistémica de la protección social. Las nociones de “sistemas”, de “sistemas inte-grados” y/o de “pisos básicos” de protección social promovidas por la CEPAL (2006), UNICEF (2012a) y la OIT (2008) respectivamente, refle-jan tres de los ejemplos más relevantes1. Desde estas tres miradas, la protección social aparece conformada por políticas y programas de índole contributiva y no contributiva, y articulando un conjunto de instituciones que diseñan e imple-mentan la política social.

El enfoque sistémico orienta la estructu-ra de la respuesta institucional a los riesgos y vulnerabilidades específicas. Hablamos de “sis-tema” para aludir al diseño de una estructura de funcionamiento coordinado y articulado de diferentes mecanismos de acción institucional, prestando especial atención a las estructuras y herramientas de coordinación interinstitucional y a los sistemas de información que alimen-tan el proceso. Por ejemplo, ante la necesidad de reforzar el acceso de niñas y niños a esta-blecimientos educativos, la protección social puede activar programas de transferencias monetarias o subsidios al transporte público. En el diseño e implementación de estas me-didas pueden intervenir, coordinadamente, las instituciones sectoriales encargadas de la educación, el desarrollo social nacional y mu-nicipal, entre otras. En esta articulación es im-portante establecer una estructura permanente de comunicación y acuerdo con mecanismos estables de información y coordinación.

El enfoque de integración tiene por objeti-vo asegurar las combinaciones óptimas de los múltiples instrumentos de política y programá-ticos que aborden, simultáneamente, las diver-sas necesidades de la niñez y adolescencia, tanto entre entidades del Estado como con en-tidades no estatales (UNICEF, 2012a). Para ello considera a la infancia de forma diferenciada, según el ciclo de edad y otras características relevantes (género, etnia, área de residencia, ingresos, entre otras). Por ejemplo, frente a la carencia de ingresos adecuados en los hoga-res donde crecen niñas, niños y adolescentes, es posible combinar una serie de instrumentos que ofrecen diversas entidades, incluyendo programas de transferencias monetarias y en especie, programas de asistencia psicosocial y mecanismos de regulación del mercado labo-ral. Combinados, estos instrumentos pueden arribar a resultados integrales y ser más efec-tivos que si se aplicaran aisladamente. Por el lado de la oferta institucional, la integración

1 Para una discusión sobre estos y otros aportes, véase Robles (2009). © UNICEF Honduras/2015/Bach


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implica el funcionamiento articulado de un aba-nico de programas sectoriales, implementados por los diferentes niveles administrativos (local, regional y central) (Cecchini y Martínez, 2011).

Es relevante puntualizar que no hay una ma-nera única de construir sistemas integrados de protección social: cada contexto coloca priorida-des para definir instrumentos, tipos y combina-ciones de programas y componentes (UNICEF, 2012a), mecanismos de coordinación y sistemas de información.

El cuadro 1 resume los elementos presen-tados y ubica la protección social que debe al-canzar directa e indirectamente a la niñez y a la adolescencia, en el esquema más amplio de la protección social.

LA PROTECCIÓN SOCIAL DEBE TRANSFERIR LOS CUIDADOS FUERA DEL HOGAR Y CONCILIAR EL TRABAJO DOMÉSTICO NO REMUNERADO Y REMUNERADOUna parte del bienestar de las familias depende directamente del trabajo no remunerado que se realiza en los hogares. Las familias se han orga-nizado históricamente en torno a papeles media-dos por la división sexual del trabajo, que define a las mujeres como cuidadoras y a los hombres como proveedores de ingresos. En América La-tina, durante las últimas tres décadas, las mu-jeres se han incorporado crecientemente al mercado laboral, a pesar de lo cual la gestión de los cuidados se mantiene prácticamente inalte-rable (Chioda, 2011; Montaño, 2010; OIT/PNUD, 2009). Esta situación afecta enormemente a las mujeres de menores ingresos, que no pueden contratar servicios privados. Además, promueve una inserción laboral precaria que tiende a repro-ducir la pobreza de madres a hijas.

Esta situación afecta directamente a las niñas y adolescentes. En América Latina (excluyendo a Brasil), entre las jóvenes de 15 a 17 años que ni trabajan ni estudian, el 65% de ellas —y solo el

18% de ellos— desempeña tareas de cuidado en el hogar (OIT, 2009). Los datos relativos a las jóvenes subrayan que el aprovechamiento de la oferta educativa está relacionado con la distribu-ción intrafamiliar de las tareas de cuidado.

En este escenario, el traslado de tareas de cuidado fuera del ámbito familiar es un aliado del desarrollo de capacidades y de la inserción labo-ral de las jóvenes. La evidencia es contundente al señalar que mejorar los esquemas de protec-ción social requiere que los servicios sociales asuman la mayoría de los cuidados de niños, ni-ñas y adolescentes.

En la región, los servicios de cuidado infantil presentan altísimos grados de dispersión y baja cobertura. En la mayoría de los países, la oferta de mejor calidad es urbana, privada, segmentada y sujeta a la capacidad de pago (CEPAL, 2010a). Los incentivos para incorporar a los hombres en los cuidados son aún tímidos. Por ejemplo, has-ta en los países socialmente más avanzados de América Latina, las licencias por paternidad du-ran pocos días.

Dos son las implicaciones centrales de este apartado para el análisis empírico. Primero, las demandas contradictorias sobre el uso del tiem-po; lejos de comenzar en la vida adulta, tienen lugar a temprana edad y reflejan relaciones de género. Segundo, las niñas y adolescentes son parte de las respuestas familiares al trabajo de cuidados, incluyendo las tareas domésticas.

Por ello, la expansión de servicios dirigidos a trasladar fuera de las familias parte de este tra-bajo, será de gran relevancia tanto para las ma-dres como para las niñas y adolescentes.

UNA PARTE DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ESTÁ EN MANOS DE ORGANIZACIONES NO ESTATALESEl Estado interviene en la vida de la ciudadanía mediante distintas funciones: la regulación (de diversos actores, públicos y privados), la pla-nificación, el financiamiento, la prestación de

Cuadro 1: Componentes de la protección social y ejemplos de instrumentos según se dirijan a las familias en general o a la niñez y la adolescencia en particular

Componentes de la protección social y ejemplos de instrumentos según se dirijan a las familias en general o a la niñez y la adolescencia en particular.TABLA 1

Ejemplos de instrumentos universales, contributivos y selectivos dirigidos a

Componentes de la

protección social

Las familias La niñez y la adolescencia

1. Transferencias Sociales

Transferencias monetarias (contributivas o no contributivas; condicionadas o no condicionadas; focalizadas o universales, incluyendo las vinculadas a la vejez, las licencias por maternidad y paternidad, los seguros por desempleo, entre otras)

- Transferencias monetarias con condicionalidades dirigidas a niños y niñas- Subsidios/asignaciones por hijos e hijas

Transferencias en especie (suplementos alimentarios)

- Suplementos alimentarios para mujeres embarazadas o en período de lactancia y para lactantes- Programas de alimentación escolar

2. Programas de Apoyo al Acceso a los Servicios

- Programas de vacunación gratuita para niños y niñas- Cobertura de niños y adolescentes que sean hijas e hijos de personas trabajadoras aseguradas - Acceso a la salud reproductiva y plani�cación familiar para adolescentes

- Seguro de salud (con exenciones contributivas para hogares de escasos recursos)- Eliminación de copagos en la salud pública- Políticas de seguridad social

Programas de acceso preferencial y retención escolar (becas, uniformes y útiles escolares, servicios de cuidado infantil para madres y padres adolescentes, etc.)

Programas de ampliación de la educación básica, técnica y superior

3. Servicios Sociales de Apoyo y Cuidado

- Para la identi�cación, prevención y protección frente a riesgos especí�cos, como la violencia de género o el abuso- Servicios de cuidado infantil- Programas de cuidado en el hogar a personas discapacitadas o con enfermedades crónicas

- Programas de apoyo psicológico y social, y referencia a otros servicios sociales para abordar situaciones particulares como abandono, violencia y abuso- Programas de desarrollo de habilidades de crianza

De salud

- Servicios y subsidios de capacitación para adolescentes y jóvenes- Subsidios a la contratación de jóvenes- Apoyos especiales al emprendimiento joven

- Servicios y subsidios de capacitación- Subsidios a la contratación- Sistemas de microcrédito y apoyos al empren-dimiento- Políticas frente al desempleo (incluyendo seguros)

De la capacidad de generación de ingresos

De educación

Programas que aseguren acceso a un hábitat adecuado y seguro De vivienda

4. Legislación y Políticas para La Equidad y La No-discriminación en El Acceso a Los Servicios y El Empleo

Legislación y políticas de igualdad de derechos, antidiscriminación y discriminación positiva relacionada con el acceso a los derechos sociales

- Derechos relacionados con el cuidado, la maternidad y paternidad- Derechos y trato equitativo a niños y niñas con necesidades especiales (discapacidad, adopción, víctimas de violencia y abuso, infractores)- Políticas familiares- Políticas de lactancia en el trabajo

Fuentes: Adaptación a partir de UNICEF (2012a), Delamónica (2012), Staab (2012) y UNICEF (2012b).


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servicios, y el monitoreo y la evaluación, entre otras. La presencia de instituciones no estatales, como la cooperación internacional o las organi-zaciones sin fines de lucro, requiere distinguir estas funciones2. Mientras que las funciones de regulación y planificación difícilmente pue-den estar en manos no estatales, las de finan-ciamiento, prestación, y monitoreo y evaluación pueden contar con distintos grados de presencia no gubernamental.

Para contribuir a sistemas integrados de pro-tección social en escenarios de fragilidad institu-cional, es preciso sumar a todos los actores en torno de objetivos precisos. El accionar de las organizaciones sin fines de lucro, ya sea en tér-minos de financiamiento, prestación, monitoreo y/o evaluación, debe tender a articularse en tor-no de una única planificación coherente de los esquemas de protección social. El análisis empí-rico debe brindar pistas respecto a los márgenes de acción existentes para transformaciones en esta dirección.

LO QUE CUENTA PARA LA CIUDADANÍA: COSTOS, COBERTURA, PERTINENCIA Y EQUIDADDesde el punto de vista de la población, lo que cuenta es la posibilidad real que cada persona tiene para acceder, cuando lo necesite, a trans-ferencias, servicios y regulaciones, y a un trato similar, previsible y transparente por parte de las instituciones públicas; y los costos que conlleva el acceso a esta oferta pertinente y equitativa. En este ejercicio se analiza en qué medida la protección social está llegando a las personas a quienes se dirige; es decir, cuál es su cobertura

respecto a la población meta definida, así como a la población que debería recibirla.

A lo largo del ciclo de vida, los riesgos so-ciales y el sistema de protección social pue-den tener más o menos correspondencia. Por ejemplo, la educación primaria puede tener una adecuada cobertura, pero la cantidad de horas de enseñanza no responde a la demanda. La pertinencia es otro criterio a tener en cuenta. Para ello se debe analizar la presencia o ausen-cia de prestaciones adecuadas en los distintos momentos del ciclo de vida.

Pero la cobertura y la pertinencia no son sufi-cientes para asegurar la igualdad. Es el caso de esquemas de seguridad social contributivos vin-culados a ocupaciones especificas (por ejemplo, las fuerzas armadas), o de estrategias de amplia-ción vertical antes que horizontal (por ejemplo, cuando se amplía la duración de las licencias por maternidad a las trabajadoras asalariadas sin asegurar primero el acceso a las licencias para las trabajadoras no asalariadas). Por ello, un ter-cer criterio es la equidad en el acceso y la calidad de las prestaciones.

El Sistema de Naciones Unidas en general, y UNICEF en particular, conciben los esquemas de protección social como universales; es decir, con una elegibilidad basada en derechos. La uni-versalidad se alcanza mediante una combinación de criterios de acceso discutidos previamente.

RETOS DE PROCESO PARA CONSTRUIR SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL: “HOJA DE RUTA”UNICEF (2012a) identifica las herramientas con las cuales deben contar los países para

desarrollar sistemas de protección social ade-cuados. La necesidad de una política sectorial, la planificación estratégica, los registros úni-cos de beneficiarios y la coordinación entre los distintos actores se encuentran entre las más importantes.

Pocos son, sin embargo, los análisis enfoca-dos en los procesos que permiten construir las herramientas necesarias. Entre las recomenda-ciones disponibles se encuentra la realizada por UNICEF en cuanto a la ampliación progresiva de coberturas capaces de reducir distintos ti-pos de brechas sociales.

Este estudio parte de la constatación de que el principal reto es dar un salto cualitativo por el que un esquema integral y sistémico se hace realidad, para lo cual es imprescindible atender a los procesos que lo hacen factible. Estos in-cluyen acciones y contribuciones significativas con objetivo precisos que pueden desarrollar diversos actores estatales y de la sociedad ci-vil, nacionales e internacionales. La prioridad debería estar en la expansión horizontal de los componentes de la matriz de protección social y los criterios de elegibilidad que permiten el acce-so directo de niños, niñas y adolescentes, tanto universales como focalizados.

Para ello, UNICEF (2012a) propone definir hojas de ruta que permitan dar saltos cualitati-vos a lo largo del tiempo, de manera que sea sostenible en términos administrativos, finan-cieros y políticos.

La hoja de ruta debería organizarse en torno a vínculos clave y a cambios incrementales en componentes significativos del sistema de pro-tección social. Hay que tener presente que no todos los vínculos serán necesariamente entre entidades públicas. Por ejemplo, los servicios de cuidado para niñez de 0 a 4 años requieren de la articulación entre, al menos, los ministerios de desarrollo social y educación, además de las entidades nacionales o internacionales respon-sables del financiamiento.

Implicaciones relevantes para el análisis em-pírico tienen que ver con la importancia de iden-tificar actores y acciones, graduales pero soste-nidas, que en cada escenario permitan avanzar en la construcción de sistemas integrales de protección social.

EL PROYECTO DE INVESTIGACIÓNEste estudio se enfoca en la protección social a que acceden niñas, niños y adolescentes en-tre 0 y 18 años. En primer lugar, se describen los legados históricos de política que inciden en los desarrollos actuales de la protección social. Entre estos se consideran rasgos estructurales como la inseguridad y la violencia, que necesa-riamente complejizan el escenario en que estas políticas se desarrollan.

Segundo, se reconstruye la protección social como la define la legislación, planes y progra-mas en Honduras, ahondando en los impactos más específicos que estos cambios han tenido en la protección social de la NNA. A partir de fuentes oficiales y de evaluaciones disponibles, se discute el contexto de la política social en general, para luego caracterizar los avances en particular. Como parte de esto último, se identifican los cambios recientes operados en distintas dimensiones como los programas, la autoridad político-institucional, las capacidades técnicas y las herramientas de gestión. Las fuentes principales de esta sección son oficia-les, secundarias y entrevistas. Estas últimas permiten explorar procesos de construcción de las medidas sobre los cuales, generalmente, se carece de material documental.

Tercero, se reconstruye la protección social estatal a que acceden niñas, niños y adolescen-tes, tal y como se revela en las encuestas de hogares. Para ello se adaptó la tipología de pro-tección social orientada a los ingresos, recien-temente elaborada por la CEPAL (2012), la cual distingue entre hogares con acceso a la protec-ción social contributiva, no contributiva, a ambos

2 Tipos de organizaciones de sociedad civil relevantes son las asociaciones comunitarias, las nacionales e internacionales, y la

cooperación bilateral y multilateral. Hay también acciones de responsabilidad social empresarial que trascienden el ámbito de

este estudio, pero que podrían articularse de mejor manera bajo sistemas de protección social. Un ejemplo es el de servicios de

cuidado, que pudieran ser cofinanciadas entre el Estado y las empresas.


2726


tipos de protección social o sin acceso a esta. El análisis se complementa con una caracteriza-ción del uso del tiempo de niños, niñas y ado-lescentes, que permite valorar las brechas de género y las posibles tensiones entre estudio, trabajo y cuidados.

En términos empíricos, el análisis mantiene agregado todo el tramo de 0 a 18, pero también desagrega según se trate de primera infancia (0 a 8 años), niñez (0 a 11años), o adolescencia (12 a 18 años).

Finalmente, se presenta un apartado de con-clusiones y recomendaciones, que se organizan en torno a los márgenes de acción existentes para ampliar la cobertura, pertinencia y equidad de las acciones de índole universal, contributiva y focalizada.

EL CONTEXTO HONDUREÑOEn marzo de 2012, el Poder Ejecutivo aprobó la Política de Protección Social (PPS), con lo que culminó un proceso de varios años de trabajo conjunto entre el gobierno y la sociedad civil. Du-rante el último año, estas mismas instituciones y organizaciones han venido diseñando una estra-tegia de implementación en el marco de los pla-zos establecidos por los lineamientos principales del Plan de Nación y de Visión de País (República de Honduras, 2010a). A partir de estas decisio-nes de política pública, ¿cuánto ha avanzado el país en la construcción e implementación de una política única en materia de protección social? ¿Cuáles son los principales retos para seguir avanzando?

Para responder a estas preguntas hay que tener presente que, en Honduras, la política de protección social se enfrenta al enorme reto de contribuir a transformar una de las situaciones sociales más difíciles de América Latina. Desde

los Objetivos Desarrollo del Milenio (ODM) se identifican como amenazas graves:

la migración, que desintegra familias y comunidades; las diversas formas de violencia (como la explotación se-xual o el trabajo infantil); la propaga-ción del VIH/SIDA; la mortalidad infan-til, de 24 por mil nacidos vivos, la falta de acceso a los servicios básicos de salud; y las condiciones de desigual-dad (UNICEF, 2013a: s/n).

La desnutrición crónica alcanzó en 2012 al 22.6% de los menores de cinco años, con grandes in-equidades entre departamentos: en Lempira e Intibucá, de población lenca, alcanza el 48% (SS e INE, 2013). Se estima que un cuarto de los y las adolescentes, entre 12 y 17 años, no estudia ni trabaja y que cada año, debido a la falta de oportunidades, emigran entre 8.000 y 10.000 ni-ños y niñas (Visión Mundial, 2012). “Se trata de un país en creciente deterioro medioambiental, el segundo más vulnerable del mundo a desas-tres naturales producidos por inundaciones y se-quías” (UNICEF, 2013a: s/n).

Ante esta situación y con una nueva política de protección social, es de esperar que los re-tos sean tantos, o incluso mayores, que los lo-gros. En este documento se busca describir los avances y los retos pendientes desde la pers-pectiva de la niñez y la adolescencia. La meto-dología empleada incluye el análisis de fuentes oficiales y secundarias, así como la realización de entrevistas abiertas a tomadores de deci-sión y personas con una opinión cualificada en la materia3.

Honduras es un país con capacidades esta-tales débiles. Esta fragilidad se refleja en la po-sibilidad de recaudación fiscal, de garantía de la

seguridad ciudadana y de implementación de políticas públicas4. Las relaciones de convivencia están fuertemente marcadas por la violencia: en 2011, el país se posicionó como el más violento del mundo en una zona que no está en guerra. Ese año se registraron 86,5 homicidios por cada 100 mil habitantes, 10,5% de los cuales tuvieron como víctimas a niños, niñas y adolescentes. Entre el 80% y el 98% de los niños hondureños sufren castigos corporales en el hogar, y un ter-cio o más reciben castigos corporales muy gra-ves; la violencia sexual afecta principalmente a las adolescentes, y la explotación y trata sexual, junto con el trabajo infantil doméstico, afectan más a las niñas (Martínez, Arita, Rocha, Baraho-na y Mejía, 2013).

En este escenario es aún más importante identificar oportunidades de trabajo en un esque-ma sistémico de protección social, que permita maximizar el alcance de los recursos disponibles

para la prevención, la mitigación y el manejo de los riesgos coyunturales y estructurales.

A continuación se contextualiza histórica-mente la creación y la expansión de las políticas sociales en Honduras. En segundo lugar, se exa-mina la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (SDS), de la Política de Protección Social (PPS), y de los programas y medidas plantea-dos por el gobierno en la materia. En tercer lu-gar, se analizan las transformaciones de política pública que ofrecen oportunidades para avanzar hacia la construcción de sistemas integrados de protección social. En cuarto lugar, se examina la protección social que efectivamente reciben los hogares con NNA, tal y como lo reportan las encuestas de hogares y de uso del tiempo. Fi-nalmente, se presenta una síntesis y recomen-daciones para poner los instrumentos de protec-ción social al servicio de la garantía de derechos de la NNA hondureña.

3 Durante la semana del 15 al 19 de abril de 2013 se entrevistó a 44 personas que se listan en el Anexo 3.

4 Considerada a partir del trabajo previo de Centeno, a partir de cuatro dimensiones: extracción de recursos, reclutamiento de

personal, marco institucional y prestación de bienes y servicios (Vargas Cullell, 2012).



ANTECEDENTES DE LA MATRIZ DE BIENESTAR SOCIAL EN HONDURAS1

1 Esta sección está basada principalmente en Martínez Franzoni y Voorend (2011).

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Como lo muestra el gráfico 1, entre 1991 y 2010 la pobreza se

redujo en poco más de 10%. En el decenio de 1990, el país experimentó

un proceso de ajuste económico durante el cual la pobreza se mantuvo oscilante, aun-

que alta. Entre 2003 y 2006, el país experimen-tó un escenario macroeconómico favorable: la deuda externa se redujo drásticamente (70% del PIB a inicios de 2000 al 29% del PIB a fina-les de 2006), creció el comercio internacional, hubo un auge de remesas salariales (del 13% del PIB en 2003 al 26% en 2006) y creció la inversión privada (SEFIN, s.f).

A pesar de que en 2008 el país sufrió la crisis económica-financiera global, la pobreza no recu-peró los niveles previos a la crisis. Sin embar-go, la desigualdad aumentó, a diferencia de El Salvador (donde la desigualdad se redujo) y de Guatemala, donde se redujo en los años 90 y se incrementó en los 2000.

A lo largo del siglo pasado, Honduras ha com-partido condiciones de exclusión con los países vecinos. Sin embargo, muestra diferencias en más de un aspecto. Primero, la importancia de la producción transnacional de banano fue mayor, y la modernización económica más débil. En tér-minos políticos, el enclave bananero obstaculizó la consolidación de una élite económica local. En 1969, la guerra con El Salvador provocó la expul-sión de campesinos de ese país, lo cual impulso la dotación de tierras disponibles para un reparto agrario. A pesar de sus limitaciones, la reformas agraria iniciada en 1972 propició una estructura agraria más igualitaria y una importante econo-mía de subsistencia (Sanahuja, 1998).

Segundo, desde los años 50, Honduras experimentó una combinación de reformas y represión política (Salomón, 1994). La legaliza-ción de los sindicatos tuvo lugar relativamente temprano, después de la huelga bananera de 1954. Y aunque durante los gobiernos militares

2. ANTECEDENTES DE LA MATRIZ DE BIENESTAR SOCIAL EN HONDURAS*

* Esta sección está basada principalmente en Martínez Franzoni y Voorend (2011).

Gráfico 1: Honduras: Evolución del porcentaje de pobreza e índice de GINI. 1991 - 2010.

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HOGARES EN CONDICIÓN DE POBREZA GINI

Honduras: Evolución del porcentaje de pobreza e índice de GINI. 1991 - 2010.GRÁFICO 1

Fuente: SEDLAC (CEDLAS and The World Bank)

2. ANTECEDENTES DE LA MATRIZ DE BIENESTAR SOCIAL EN HONDURAS

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se reprimió al campesinado, el sindicalismo se toleró (Sanahuja, 1998), y participó de diferen-tes pactos políticos. La participación sindical conllevó mejoras en la legislación laboral (ej. el Código del Trabajo) y social, sentando las bases institucionales de los sistemas de seguridad social (Martínez, 2003). En 1959 se creó el Ins-tituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS). En los 70 y 80 le siguieron los regímenes es-peciales de los funcionarios del Poder Ejecuti-vo (INJUPEMP, 1971), el Instituto de Previsión Militar (IPM, 1972), del Magisterio (INPREMA, 1980) y de la Universidad Nacional de Honduras (INPREUNAH, 1989) (véase figura 1)1.

Tercero, al margen de las interrupciones mi-litares, el sistema de partidos ha sido muy esta-ble en manos de los partidos Liberal y Nacional. Además, la existencia de una red de grupos de

presión y de organizaciones políticas sirvió para canalizar las demandas sociales y evitó que el descontento se tradujera en explosiones de violencia y de adhesión a la izquierda revolucio-naria. La combinación de una menor moderniza-ción económica y una estrategia reformista del Estado en diferentes periodos restaron espacio al planteamiento de alternativas revoluciona-rias. Así, los gobiernos hondureños recurrieron a la represión de manera considerablemente menor que los países vecinos (Sanahuja, 1998).

A inicios de la década de 1980 Honduras experimentó la transición política por la cual los militares cedieron la administración del Estado a los civiles; este proceso estuvo principalmente asociado a la estrategia político-militar propiciada por Estados Unidos y las Fuerzas Armadas de Honduras, en respuesta al triunfo de la revolu-

ción sandinista en Nicaragua (Salomón, 1994). Lo paradójico fue que, paralelamente a la tran-sición política, la Doctrina de Seguridad Nacio-nal fundamentó la militarización de la política y una clara subordinación de los actores civiles al poder castrense. Los militares continuaron con-trolando el Estado sin asumir su conducción (Sa-lomón, 1994: 225). En este contexto, entre 1980 y 1985, a pesar de encontrarse bajo gobiernos democráticos, Honduras vivió años de más vio-lencia y represión que durante las décadas pre-vias (Sanahuja, 1998).

En los años 90 tiene lugar una ampliación de la política social, en particular la orientada a la población de menores recursos. Pero en este período también comienza a agudizarse la vio-lencia que hoy en día sitúa a Honduras como el país con la tasa de homicidios más alta del mundo2. Ello se vincula al retorno forzado de migrantes desde Estados Unidos; al creciente deterioro de las condiciones de vida, y a la des-localización geográfica de las familias a raíz del huracán Mitch3. Los hechos violentos alcanzan a toda la sociedad y afectan significativamente la capacidad de generar ingresos de las personas, que se ven amenazadas en su integridad física, y expuestas a impuestos forzosos o extorsiones por parte del crimen organizado4.

En la década de los 90 se comenzaron a crear instituciones dirigidas a la NNA, y a implementar programas de protección social para paliar los efectos del ajuste económico (figura 1). En 1998 se creó el Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia (IHNFA) como un organismo de desarrollo

social autónomo encargado de formular, ejecutar y promover políticas públicas en el área de niñez, adolescencia y familia. Su creación representa los primeros intentos del país de articular políticas de protección focalizadas en esta población.

En 1999 se creó el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) que, inicialmente, con un enfoque residual y asistencial, impulsó programas sociales focalizados que incluían transferencias monetarias condicionadas.

A partir de 1990 Honduras contó con un pro-grama de transferencias condicionadas pionero en la región: el Programa de Asignación Familiar (PRAF), creado como entidad desconcentrada de la Presidencia de la República y apoyado de-cididamente por la cooperación internacional. El objetivo de este programa es que las poblacio-nes socioeconómicamente vulnerables pudieran afrontar las consecuencias de los ajustes econó-micos. Aunque el criterio inicial no fue priorizar a la infancia y adolescencia, tanto el PRAF I, PRAF II y PRAF III tuvieron una alta oferta de progra-mas con cobertura a la NNA.

El PRAF I consistió en la entrega de cupo-nes inicialmente alimentarios y, posteriormen-te, de efectivo. Se entregaban a las familias con la condición de que llevaran a sus hijos e hijas a la escuela y a controles de salud. Este progra-ma contaba con los siguientes componentes: el Bono Escolar para niños que cursaban de 1º a 3º grado durante 10 meses (1990); el Bono

1 “Las tasas de aportaciones son muy variadas, para el caso del IHSS es un 11,7% incluyendo los tres componentes que lo integran: Enfermedad y Maternidad (EM), Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) y Riesgos Profesionales (RP). El INJUPEMP tiene una tasa de 19%, el INPREMA de 18% (maestros del sector privado) y 19% (maestros del sector público), el IN-PREUNAH de 18% y el IPM posee la tasa de cotización más alta de 25%” (Arenas de Mesa y Díaz, 2011:2).

2 Durante la última década el promedio osciló entre 40 y 50 homicidios por cada 100 mil habitantes (Costa, 2012) y durante 2012, según

el Observatorio de la Violencia, la tasa fue de 85.5 por cada 100 mil habitantes (CIDEHUM, 2012 y El Heraldo, 21 de enero 2013).

3 Como consecuencias de este huracán se destruyeron 35,000 viviendas y se dañaron parcialmente 50,000 unidades habitacionales

(CEPAL, 1999); se contabilizaron 6,600 personas fallecidas, 8,052 desaparecidas y 1,393,669 personas afectadas (PEN, 1999).

4 De acuerdo al CIDEHUM (2012), el crimen organizado genera altos índices de violencia y afectación (incluyendo el despla-

zamiento forzado al interior del país, hacia Estados Unidos y Costa Rica). El crimen organizado se expresa en la presenciha de los

cárteles de la droga y de las maras o pandillas organizadas (p. 24).



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Materno Infantil, una transferencia a madres embarazadas, en lactancia y a menores de 5 años durante 12 meses (1991); el Programa de Desarrollo Integral de la Mujer, que compren-día capacitaciones y entrega de créditos para microemprendimientos (1991); el Bolsón Esco-lar, consistente en la distribución de material escolar (1992); el Bono para la Tercera Edad, una transferencia de 400 lempiras durante 12 meses a personas de más de 65 años con in-gresos menores a 19 dólares (1993); el Bono Nutricional, consistente en transferencias a hogares con niños y niñas menores de 5 años y en riesgo de desnutrición durante 12 meses (1998) (Franco, 2008). El PRAF I (1990-1998) alcanzó una media anual de 233,000 personas y llegó a atender a 318,000 beneficiarios. Sin embargo, los problemas de focalización, la falta de control en la asignación de beneficiarios, las dificultades con el componente de capacitación y crédito y, finalmente, la insuficiencia de los montos de las transferencias para mejorar el acceso a la educación y salud (Franco, 2008), lesionaron la dinámica del programa.

En 1998 el programa comenzó una nueva fase, el PRAF II, que enfatizó en la acumulación de capital humano mediante mejor acceso edu-cativo y mayor calidad de los servicios de salud. Los componentes del programa fueron: Bono para la demanda de educación, que buscaba in-crementar la matrícula, reducir la repetición, la deserción y el ausentismo escolar de alumnos de 6 a 12 años, procedentes de familias pobres,

que completaron el 4º grado de primaria; Bono para la Demanda en Salud y Nutrición, que pro-movía la utilización de los servicios de salud materno-infantil y fomentaba la ingesta de ali-mentos para mejorar la nutrición de menores de 3 años, madres embarazadas, en lactancia y familias en pobreza extrema; y el Incentivo al Desarrollo del Aprendizaje (IDA), orientado a mejorar la oferta de servicios educativos a la población beneficiaria (Franco, 2008). El PRAF II tuvo un escaso impacto, debido al bajo monto de las transferencias, a la inexistencia de pa-trones alimentarios de las familias y a la alta vulnerabilidad socioeconómica que provocaba el desvío del gasto en educación, nutrición o salud, hacia otros gastos considerados más ur-gentes (Franco, 2008).

En el año 2006, en el marco de un escenario macroeconómico favorable, el país lanzó el PRAF III (hasta 2009), que contó con un préstamo de US$ 27.9 millones. Se financió con una pequeña proporción de fondos nacionales (13%) y una gran proporción de fondos externos provenientes del BID, BM y el BCIE (Robles, 2009; SEFIN, 2012).

A inicios de la década 2000, Honduras acce-dió a la Iniciativa para los países pobres altamente endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), que significó la condonación de la deuda externa a cambio de un programa de ajuste macroeconómi-co y de liberalización financiera, acompañado de intervenciones focalizadas en la población pobre (Franco, 2008). Estas intervenciones se formaliza-ron en la Estrategia para la Reducción de la Pobre-

za (ERP) que, a partir de 2001, introdujo cambios que abarcaron al PRAF. La estrategia, con vigencia hasta 2015, se propuso la formación de capital hu-mano y la creación de oportunidades y competen-cias mediante instrumentos que subsanaran las falencias identificadas en los programas anterio-res. Concretamente, propuso ordenar la entrega de beneficios monetarios; aumentar su cobertura e incentivar la participación de las ONG (Franco 2008)5. Al respecto, el papel de la sociedad civil ha sido destacado, no solo en la prestación de ser-vicios sino que en la definición de la protección social como un asunto de política pública.

Un cambio positivo experimentado durante el PRAF III fue pasar de la programación en tor-no a un programa, a la programación estratégi-ca en el marco de la ERP con objetivos de largo plazo (a 2015) que contaron con una importan-te movilización de recursos externos6. Tanto el PRAF como la ERP son antecedentes de la Red Solidaria. Con la alternancia partidaria de 2006, la ERP continuó existiendo como programa, pero perdió fuerza como estrategia, debido a la reduc-ción de presupuesto, a la falta de liderazgo para su actualización y, posiblemente, a las tensiones

entre el objetivo de reducir la pobreza y el ob-jetivo de alinear las políticas del gobierno y los donantes internacionales (ASDI, 2008).

La Red Solidaria se creó durante la ejecución de la fase III del PRAF, con el objetivo de articu-lar las acciones de las distintas instituciones pú-blicas (Robles, 2009). Bajo la administración de Manuel Zelaya, la Red Solidaria buscó articular acciones en materia de salud, educación, nutri-ción e infraestructura social y económica7. Ello conllevó que procurara involucrar, por ejemplo, al Fondo Hondureño de Inversión Social en accio-nes como construcción de escuelas, y al Progra-ma Mundial de Alimentos (PMA) en la gestión de la Merienda Escolar. Asimismo, se requirió coordinación con el BID para el proyecto Fortale-cimiento de la Educación Básica y con la Organi-zación de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para el Proyecto Piloto de Educación Alimentaria y Nutricional (Cecchi-ni 2009, en Robles, 2009: 55). La Red Solidaria estuvo inicialmente adscrita al PRAF. En 20078, mediante el Decreto Ejecutivo PCM-32-2007, se creó la Oficina Técnica de la Red Solidaria, adscri-ta a la Presidencia de la República (SDS, 2013a).

5 Honduras elaboró su ERP en 2000-2001, como una condición para recibir alivio interino de la deuda externa en el contexto de la

HIPC Extendida de 1999. El alivio se volvió definitivo cuando el país alcanzó el Punto de Culminación en abril de 2005 (ASDI, 2008).

6 Entre 2000 y 2005 el país no alcanzó las metas previstas de reducción de pobreza. La situación mejora a partir de 2006, pero más

bien parece haberse debido al crecimiento macroeconómicas que a la política social (ASDI, 2008).

7 En 2006, Manuel Zelaya, quien llegó a la Presidencia como candidato del Partido Liberal, se distanció rápidamente de su partido

en al menos dos aspectos: las relaciones con gobiernos de izquierda de la región, concretamente Venezuela, y un giro hacia me-

didas redistributivas en materia de salarios y políticas sociales. En 2006 se creó el Programa Red Solidaria (RS), con un enfoque

en el sector rural.

8 En 2007, el Banco Mundial hizo notar que el ahorro fiscal logrado por la reducción en pagos de intereses por la condonación o

alivio de deuda había sido absorbido por incrementos en sueldos y salarios, especialmente en los sectores de educación y salud

(sin evidencia de mejora en la prestación de estos servicios), hasta por casi el 50% del gasto público total, lo que significó un

asunto crítico en la composición económica del gasto público en Honduras (SEFIN, s.f). Además, advirtió que había reducción

de remesas que llegaban al país, y que la pérdida operativa de las empresas públicas de energía eléctrica y comunicaciones, la

revocación del Congreso Nacional de la legislación de control de sueldos y salarios del sector público, entre otros factores, eran

desafíos fiscales que podrían debilitar la economía del país y revertirían la reducción de la pobreza (SEFIN, s.f).© UNICEF Honduras/2015/Bach


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GARANTIZAR LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA VULNERABLE EN HONDURASFi

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Estos esfuerzos denotan avances y dificulta-des, tanto en términos institucionales como sus-tantivos. En términos institucionales, se evidencia la búsqueda de una mayor integralidad, mediante acciones más amplias y menos aisladas. Como retos se plantean la recurrente discontinuidad y la toma de decisiones sin base en evaluaciones. Es frecuente que se definan acciones con objetivos de medio plazo que van perdiendo fuerza, dejan de constituir el principal referente en materia de protección social, y no son evaluados. Este mis-mo riesgo pende sobre el siguiente paso cualita-tivo dado desde 2010, y que es el objeto de la siguiente sección: la política de protección social.

En términos sustantivos, es positivo el es-fuerzo por trascender un enfoque asistencial y pasar a uno de formación de capacidades. Desde la Red Solidaria se ha promovido que las transferencias monetarias condicionadas no

solo posibiliten el acceso a los servicios, sino que también mejoren su calidad. En los hechos, y como se retoma en la sección siguiente, existe escasa o nula evidencia de que, efectivamente, el programa de transferencias monetarias condi-cionadas esté vinculado a un mejor desempeño de la oferta institucional.

En junio de 2009, el Congreso destituyó a Manuel Zelaya de la Presidencia y nombró un presidente de facto, lo que fue calificado como un golpe de Estado contra el poder Ejecutivo según el Informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR Honduras, 2011). En no-viembre de 2009 las elecciones dieron el triunfo al candidato del Partido Nacional y, desde enton-ces, han tenido lugar otros hechos, como la des-titución de los magistrados de la Sala de lo Cons-titucional de la Corte Suprema de Justicia (2012) y la intervención del Ministerio Público por parte

Gráfico 2: Tasas netas de matrícula según niveles. 2000-2009

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Tasas netas de matrícula según niveles. 2000 - 2009.GRÁFICO 2

Fuente: Informe de Progreso Educativo Honduras. 2010


3938


del Congreso (2013); para muchos, estos even-tos siembran dudas sobre la solidez actual del Estado de Derecho hondureño.

Independientemente de las políticas llevadas a cabo antes y después de la crisis política de 2009, en términos generales y como se discute luego, en la Honduras del presente las acciones distributivas se enfocan más en política social que en materia laboral; son financiadas con re-cursos externos, se enfocan en personas y fa-milias, y no conllevan participación organizada.

La figura 1 resume las transformaciones re-levantes en materia de legislación, planes, polí-ticas y programas ocurridas antes de la creación de la SDS en 2008. En general, existe acuerdo en cuanto a que, en materia de protección de la infancia y de la adolescencia, el marco jurídico “es completo, existe legislación especializada y se continúa emitiendo leyes y reglamentaciones para los diferentes escenarios de prevención, protección y tratamiento de formas de explo-tación de los derechos de la niñez en el país” (Visión Mundial, 2012: 19). Algo similar ocurre en materia de política pública; sin embargo, “cada cambio de administración en el Estado se tras-toca, modifica o deroga las políticas aprobadas por el anterior” (Visión Mundial, 2012: 65). El problema no es, por tanto, de garantía (formal) de derechos, sino de contar con los recursos y las capacidades institucionales para realizar una tutela efectiva de dichos derechos. Esta brecha entre el dicho y el hecho denota una débil eva-luación de las acciones, escasa asignación de re-cursos para cumplir con lo establecido en leyes y políticas, compartimentación, problemas de coordinación institucional, y escasa capacidad de ejecución de las propias instituciones y se-cretarías de línea (Visión Mundial, 2012).

La instancia rectora del sistema educativo es la Secretaría de Educación. Para 2011, CE-PAL reportó una cobertura del 40.5% en el nivel pre-primario y de 97.3% en el primario. El gráfico 2 permite visualizar los cambios en la última dé-

cada. Los datos indican que aún existe el reto de universalizar la educación básica, pero que los mayores retos se encuentran antes y después.

En el caso de la educación prebásica, el au-mento de la cobertura refleja la creación de pro-gramas no formales: concretamente, los Cen-tros Comunitarios de Iniciación Escolar (CCIE) creados en 1979, y los Centros de Educación Preescolar no Formal (CEPENF), creados en 1990. Ambos son atendidos por personal volun-tario de las comunidades y, los segundos, tam-bién por estudiantes de magisterio y docentes sin empleo. Los primeros tienen una duración de diez meses y los segundos de dos. Más recien-temente se crearon los Centros Comunitarios de Educación Pre-básica (CCEPREB) (Segundo informe de país ODM, 2007: 9). También se han creado programas no formales para los otros ni-veles educativos, alcanzando la cobertura de las modalidades flexibles al 9% de una matrícula de 2.3 millones (Servellón, 2010).

En el segundo ciclo de educación básica, solo cuatro de cada diez niñas y niños están matricu-lados entre 7º y 9º año. En enseñanza media —es decir, cumpliendo los requerimientos para fi-nalizar la educación secundaria— menos de tres de cada diez jóvenes. En el primer caso, durante la última década tuvo lugar un aumento de matrí-cula, mientras que en el segundo, básicamente, se recuperó la cobertura inicial.

Independientemente de la modalidad y del nivel, y a diferencia de la cobertura que ha veni-do aumentando, el país tiene un serio problema de calidad de la educación que atraviesa los dis-tintos niveles (Servellón, 2010). Los problemas de calidad inhiben la formación de capacidades básicas: por ejemplo, la capacidad para identifi-car las ideas fundamentales al leer; de resumir y contrastar semejanzas y diferencias (PNUD, 2007). Aunque el problema trasciende el núme-ro de días de clase, también lo incluye: en 2010, la Secretaría de Educación reportó que de los 200 días de clase que se deberían impartir, en

realidad solo se estaban cumpliendo 171 (UNI-CEF, 2010). La Unidad de Medición de la Calidad de la Educación reporta que alumnos que cursa-ban el 3er grado en el año 2004 y el 6to grado en 2007 lograban aprendizajes por debajo del 50%: un promedio de 45% en español y 38,8% en matemáticas (Servellón, 2010). Honduras tiene, además, el reto de reducir el analfabetismo que, en 2009, afectaba al 15% de la población (SE, 2010). Para ello, durante la última década, la Se-cretaría de Educación lanzó programas de edu-cación alternativa para jóvenes y adultos, como el Programa Educación para Todos (EDUCATO-DOS), el Programa de Alfabetización y Educa-ción Básica de Jóvenes y Adultos (PRALEBAH) y “Yo sí puedo”.

El sistema de salud está compuesto por el sector público y el sector privado. El sector público incluye la Secretaría de Salud (SS) y el Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS), además de otras instituciones que administran regímenes especiales de aseguramiento (como las Fuerzas Armadas) o atienden a poblaciones específicas. La SS presta servicios en sus ins-talaciones y con sus propios médicos y enfer-meras. El IHSS presta sus servicios de primer nivel en instalaciones privadas y las restantes en instalaciones propias y de la Secretaría de Traba-jo y Seguridad Social. Se estima que el 60% de la población hace uso de los servicios de la SS, el 18% del IHSS, y el 1,5% de servicios privados. El sector privado atiende alrededor del 5% de la

Gráfico 3: Honduras: Cotizantes y beneficiarios del régimen de Enfermedad y Maternidad. 2003 - 2011.

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

COTIZANTES ACTIVOS POBLACIÓN BENEFICIARIA

Honduras: Cotizantes y bene�ciarios del régimen de Enfermedad y Maternidad. 2003 - 2011.GRÁFICO 3

Fuente: IHSS.


4140


población, en particular la que tiene capacidad de pago. Este sector incluye a las aseguradoras privadas y a los consultorios, clínicas y hospita-les privados con y sin fines de lucro. Se calcula que el 17% de la población no cuenta con acce-so regular a servicios de salud (Bermúdez-Ma-driz, Sáenz, Muiser y Acosta, 2011).

Según Badillo y otros (2009: 93), en 2003, el 30% de la población carecía de acceso a servi-cios de salud. Utilizando como indicador la evo-lución de los partos asistidos institucionalmen-te, la cobertura en salud ha tendido a aumentar, puesto que estos pasaron de 56% en 2001 a 67% en 2006. Sin embargo, la desagregación de los datos por niveles de ingreso evidencia una gran inequidad: el 95% de las mujeres del quintil de mayor ingreso tiene acceso a un mé-dico, en comparación con el 30% de las muje-res de menor ingreso (PNUD, 2010). Esta ca-rencia es uno de los factores que explica la alta mortalidad materna (73 muertes por cada 100 mil nacidos vivos)9.

El gráfico 3 muestra los datos de cobertura del IHSS. A diferencia de las pensiones, la evolu-ción de la cobertura del seguro de salud ha ten-dido a aumentar. Pese a ello, solo alcanza a un cuarto de la población económicamente activa y los servicios que ofrece a los familiares de las personas aseguradas son limitados.

A los problemas de cobertura se agregan los relativos a la suficiencia de las prestaciones. La Secretaría de Salud presta servicios ambulato-rios y de hospitalización. A diferencia de la se-guridad social, en la Secretaría de Salud no está del todo claro el espectro de servicios ambula-torios y de menor alcance. Incluye la atención integral de la familia, el control de enfermedades de transmisión vectorial y sexual, además de programas dirigidos a atender las necesidades en materia de enfermedades crónico-degene-

rativas, salud mental y promoción de la salud. En el caso de la seguridad social existe un Pro-grama de Atención Integral en Salud Familiar y Comunitaria que incluye acciones de promoción, prevención y asistencia que, a su vez, se desa-gregan en medicina familiar, gineco-obstetricia, pediatría, odontología y procedimientos curati-vos y diagnósticos básicos. El segundo y tercer nivel de atención incluye consultas y cirugías menores; atención hospitalaria en ginecología, obstetricia, partos, cesáreas, cirugías mayores, pediatría y neonatología; cirugía ambulatoria y ur-gencias hospitalarias (Bermúdez-Madriz, Sáenz, Muiser y Acosta, 2011:213).

En materia de pensiones contributivas, a la fecha coexisten 5 regímenes, que equivalen a menos de medio punto del PIB en conjunto (Martínez Franzoni, 2013). Se trata de los regí-menes del Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS), del Instituto Nacional de Previ-sión del Magisterio (INPREMA), del Instituto Nacional de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados y Funcionarios del Poder Ejecutivo (INJUPEMP), del Instituto de Previsión Militar (IPM), y del Instituto de Previsión Social de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (INPREUNAH) que afilia a los empleados per-manentes de la UNAH. Estos regímenes entre-gan básicamente dos beneficios: jubilaciones y pensiones de invalidez y sobrevivencia. El IHSS entrega, además, beneficios de salud y riesgos profesionales (Arenas de Mesa y Díaz, 2011).

La serie 2000-2010 construida por Arenas de Mesa y Díaz (2011) a partir de los datos de en-cuestas de hogares (respecto de la PEA) y de contribuyentes provenientes del IHSS, indica que la cobertura alcanzó un 21% en 2007 para luego caer a 18% en 2010. La escasa cobertura no sorprende en un país donde la informalidad alcanza a casi el 70% de la población.

La estratificación socioeconómica era muy alta hasta 2007: un tercio de la población ocu-pada de mayores ingresos contribuye al régimen general. Sin embargo, incluso entre las personas de mayores ingresos, solo el 13,7% cuenta con una pensión (Martínez Franzoni, 2013). Arenas de Mesa y Díaz (2011) reportan que, en 2007, el quintil de mayor ingreso tenía casi 30 veces la cobertura del quintil de menor ingreso; la cober-tura urbana era en promedio 4,5 veces superior a la rural. Los trabajadores por cuenta propia, mayoría en el país, tenían una cobertura cercana al 1,5% en comparación con el 80% de los em-pleados públicos. El país carece de un régimen de pensiones no contributivo, así como de algún tipo de seguro de desempleo.

En materia de protección social, el país ha transitado de un enfoque de emergencia hacia

uno de asistencia y acceso a la promoción (Ro-bles, 2009). Entre las intervenciones con mayor antigüedad se encuentran los programas ali-mentarios, el FHIS y el PRAF, fases I, II y III (Fran-co, 2008). En enero de 2010 se inició el progra-ma Bono 10,000, que incorpora componentes de los PRAF (Bono Escolar y el Bono Solidario) enmarcándolos en un Programa de Salud, Edu-cación y Alimentación, cuyo objetivo es eliminar la pobreza extrema y reducir la pobreza general en un 15% para 2038 (ILO, 2012).

¿Qué ha ocurrido en materia de inversión social? El gráfico 4 muestra una tendencia a la alza10. Durante el período 1998-2010, el gasto so-cial por habitante aumentó considerablemente (de US$ 68 a US$ 183), al igual que la participa-ción del gasto público social por habitante en el conjunto del gasto público (de 36.5 a 51.9%) y

Gráfico 4: Honduras: Gasto social por habitante, relativo al PIB y al gasto público total. 1998 - 2010. (último año disponible), en dólares de 2005.

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5.4 36.5 6.9 42.5 7.8 45.0 8.9 45.8 8.8 47.7 10.3 52.1 10.0 53.5 9.8 52.2 9.7 52.9 10.2 54.3 10.7 48.2 12.2 50.3 12.0 51.9

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO % DEL PIB

GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO % DEL GASTO PÚBLICO

GASTO PÚBLICO SOCIAL POR HABITANTE (US$ 2005)

68 83

97 111 112

134 136 138 143 157

168 184 183

Honduras: Gasto social por habitante, relativo al PIB y al gasto público total. 1998 - 2010. (último año disponible), en dólares de 2005.GRÁFICO 4

Fuente: ECLAC.

9 Secretaría de Salud (2013). 10 Los datos de gasto social incluyen educación, salud y pensiones. Vivienda y servicios comunitarios solo se incluyen

para 2010 (CEPAL, http://dds.cepal.org/gasto/indicadores/ ).


42


en el PIB (de 5.4 a 12%). Esta dinámica de am-pliación del gasto público social tuvo, sin embar-go, dos momentos: uno de crecimiento y otro de estancamiento (gasto por habitante y gasto respecto al PIB, a partir de 2009) o reducción (participación en el gasto público total, a partir de 2008). El nivel de gasto actual es insuficiente; como lo señalan varios analistas, Honduras es uno de los países de América Latina con menor inversión social por habitante. Esto es particular-mente evidente en materia de infancia11.

Al desagregar la inversión social por secto-res, el educativo es el de mayor relevancia rela-tiva (alrededor de dos tercios de todo el gasto social), seguido del sector salud (menos del 30%). El resto está principalmente destinado a seguridad social (CEPAL, 2009). En términos del PIB, el 7,1% se destina a la educación; el 3,6% a la salud (UNICEF, 2013) y solo el 0,3% a la asistencia y la previsión social (CEPAL, 2009).

La participación relativa de recursos externos varía según sectores; es más alta en salud (11%) que en educación, y máxima en el principal pro-grama de protección social, el Bono 10,000. En este caso, de acuerdo al presupuesto de 2012, la participación relativa de recursos externos fue del 87%, concretamente de préstamos del Ban-co Interamericano de Desarrollo (BID), del Banco Mundial (BM) y del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) (SEFIN, 2012). En

2013 estos préstamos se incrementaron12, a pe-sar del contexto político desfavorable por ser el último período del ciclo electoral.

Analizando la inversión a lo largo del tiempo, el efecto de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), asociada a la condonación de la deuda externa, no es del todo claro. Por un lado, se carece de cifras de donaciones y de alivio de deuda externa anteriores al año 2000. Por otro lado, las cifras disponibles sugieren una sustitución de donaciones por montos pro-cedentes del alivio de la deuda externa (ASDI, 2008)13. En los años para los que se cuenta con información, la participación de recursos exter-nos de préstamos concesionales14 y de alivio de deuda tuvo su punto álgido en 2001, cuando re-presentó el 10,7%, para caer al 5,2% en 2006. “De igual manera, la ayuda externa representó casi la mitad del gasto público en 2002, com-parado con menos de un cuarto en 2006. En este último año, el 10% del Gasto Público Total fue financiado con créditos externos concesio-nales” (ASDI, 2008:14). Más allá del monto de inversión, los donantes han dado pasos, al me-nos discursivos, hacia mayores grados de arti-culación. Por ejemplo, la ERP se incorporó a los ODM. Y estos retos de articulación continúan vigentes a la hora de apoyar estrategias conjun-tas, como es el caso de la Política de Protección Social (PPS) que se discute a continuación.

11 Como lo señala el documento de la Política de la Primera Infancia, la Cumbre Iberoamericana (Perú, 2001), estableció que se

requiere invertir anualmente al menos US$ 384 por niño/a por año (GH, 2011).

12 “Honduras fortalecerá eficiencia y cobertura del programa Bono 10,000 en http://www.iadb.org/es/noticias/comunica-

dos-de-prensa/2013-05-30/proteccion-social-bono-10000-en-honduras,10462.html

13 Las donaciones pasaron de más de US$ 300 millones anuales en 2000-2001 a unos139 millones en 2006; y los montos de alivio

de la deuda externa de US$ 10 millones en 2000 a 138 millones en 2006.

14 Es decir, de préstamos a con intereses más bajos que los de mercado, que incorporan un importante componente de donación.© UNICEF Honduras/2015/Bach


LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES PARA LA NNA

3

47


La búsqueda de articular ac-ciones bajo un único esquema

de protección social no es nueva en el país. De la mano de ingentes es-

fuerzos de la sociedad civil, entre 2005 y 2008, hubo cinco intentos de formular la po-

lítica de protección social (SDS, 2012). El último tuvo lugar durante la administración Zelaya, en el marco de una mesa sectorial de protección so-cial constituida por más de cien organizaciones, entre representantes de diversas áreas sociales del Estado y de organizaciones de la sociedad civil, que incluía los sectores de NNA, mujer, adulto mayor, discapacidad y vulnerabilidad por el VIH-Sida, indígenas y afrohondureños, y las instituciones que integraban el gabinete social1. Mediante un proceso de discusión nacional, esta mesa produjo el documento de Política de

Protección Social 2008, que no adquirió estatus de política; pero, por primera vez, plasmó una definición integral y consensuada entre diversos actores en torno a la política social hondureña (Acuña, 2013)2.

Como segundo hito, se aprobó la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (SDS) me-diante decretos legislativos de 2008 y 2009. Se buscó subsanar la ausencia de un órgano rector de la política social —incluyendo la protección social— y se le otorgaron competencias en la formulación, coordinación, ejecución y evalua-ción de las políticas públicas en materia social y reducción de la pobreza.

Como tercer hito, los tres documentos mar-co, vigentes en materia de política pública, Visión de País 2010-20383, Plan de Nación 2010-20224 y Plan de Gobierno 2010-20145, establecen objeti-

3. LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SUS IMPLICACIONES PARA LA NNA

1 Esta mesa fue una de varias creadas durante esa Administración para promover el diálogo social. Según varias personas en-

trevistadas, la mesa de protección social tenía como antecedentes esfuerzos realizados durante el gobierno de Ricardo Maduro,

cuando se recurrió a la experiencia chilena con el Chile Solidario y tuvo lugar un proceso más institucional, con personal técnico

de distintas secretarías. Entre las instituciones y organizaciones que participaron, se puede mencionar: la Secretaría de la Pres-

idencia, el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, IHNFA, INJ, COIPRODEN, Ayuda en Acción, Casa Alianza, Christian

Children’s Fund, Plan Honduras, IHSS, Secretaría de Gobernación y Justicia, CIARH, CONPAH, ANAMH, FHIS-FIDAS, Despacho

de la Primera Dama, Asociación Compartir, FUNDAR, Asociación Gaviota, Asociación Cristiana de Jóvenes y Foro Nacional de

Juventud, entre otras.

2 De acuerdo a las entrevistas realizadas, hacia el final del período de Zelaya hubo tensiones porque, en el contexto del proceso

previo a las elecciones generales que tendrían lugar a fines de 2009, sectores de sociedad civil percibían que se estaba haciendo

un uso proselitista de la política de protección social.

3 Define la imagen objetivo de las características sociales, políticas y económicas que el país deberá alcanzar, mediante la eje-

cución de los sucesivos planes de nación y planes de gobierno.

4 Se formula para períodos sucesivos de 12 años y su implementación es obligatoria para el sector público, e indicativa para el

sector privado.

5 Planteamiento de políticas, programas y proyectos en el que la administración gubernamental aborda cómo se plantea contribuir

al logro de las metas y a la mejora de los indicadores del Plan de Nación.


4948


vos en materia de protección social, los dos pri-meros con fuerza legal6. El Plan de Nación alude a la protección social como el primero de los cua-tro objetivos nacionales. Específicamente, plan-tea “lograr una Honduras sin pobreza extrema, educada y sana, con sistemas consolidados de previsión social”7. El Plan de Gobierno 2010-2014 explicita el programa de transferencias condicio-nadas Bono 10,000 como la principal política de protección social, orientada a cubrir a 600,000 familias al 2014. Se propone producir una política de protección social como instrumento básico de articulación de las intervenciones del sector8.

Los tres documentos reseñados definen a la NNA como una de las poblaciones objetivo de la red de protección social del Gobierno. A pesar de no especificar medidas dirigidas a la NNA, los programas de protección social consideran áreas como educación, salud y transferencias condicionadas, que están orientadas a facilitar el acceso de la NNA a los servicios públicos.

3.1. INSTITUCIONALIDADLa mejora de los esquemas de protección social requiere mayores sinergias entre los diversos

servicios públicos, y entre estos y la protección social efectiva.

Para contar con un sistema integrado de protección social, lo primero que se requiere es enunciarlo. Como se discute a continuación, Honduras ha dado un paso decisivo en la direc-ción de identificar el problema y sus posibles soluciones. Para ello debe lidiar con tres proble-mas históricos: la desarticulación institucional —con la consecuente duplicidad y superposi-ción de funciones, paralela a recurrentes vacíos de acciones— (Acuña 2013); las débiles capa-cidades institucionales, y la escasa inversión social por habitante.

El primer hito en esta dirección es la creación de la SDS. El proyecto de ley se formuló y envió al Congreso Nacional en 2008. La ley se aprobó en 20099 y comenzó a operar en 201010. La SDS recibió un triple mandato: a) Secretaría Técnica del Gabinete Social; b) articulación e integración de las políticas, programas y proyectos sociales, y c) planificación, administración y ejecución de planes, programas, proyectos y estrategias en materia social, orientadas a la reducción de la pobreza y pobreza extrema (Acuña, 2013). Si

bien la creación de la SDS o entidad similar era un anhelo de la sociedad civil, en ese momento, su creación respondió a una de las condiciones del BID para aprobar un préstamo sectorial so-cial (BID, 2006).

Diversas personas entrevistadas señalaron que la SDS nació con tres principales proble-mas. Primero, aunque era una demanda de la sociedad civil y se insertaba en un proceso de varios años, distintos sectores la asociaron al gobierno de facto del presidente Michelletti. Ello generó incredulidad y desconfianza del accionar desplegado a partir de 2010, ya bajo la adminis-tración del presidente Lobo11. Segundo, la SDS nació con un mandato fuerte y comprensivo, pero con recursos escasos, situándose en gran medida a la sombra, primero de la ERP, y lue-go del Bono 10,00012. Tercero, existe un proble-ma de línea de mando, ya que la SDS tiene el mismo rango jerárquico que las secretarías que debe coordinar. Educación y Salud en particular son más antiguas, tienen un aparato institucional ya establecido y varias veces más presupuesto. Este problema es común entre los ministerios de desarrollo social de la región. Por otro lado, la SDS carece de un mandato fuerte delegado por el más alto nivel político que le permita, al menos parcialmente, compensar la falta de línea de mando en función de unos objetivos políticos prioritarios para la administración de gobierno. En su conjunto, la SDS carece de instrumentos

que en el corto plazo le permitan avanzar en su papel rector.

En Honduras, este problema se agrava ante el número de instancias que participan en mate-ria de protección social. Concretamente, la Se-cretaría de la Presidencia, que no solo coordina el Gabinete Social, sino también el Bono 10,000; la Secretaría de Planificación (SEPLAN); el Des-pacho de la Primera Dama, y el mismo PRAF13. Por ejemplo, el reglamento operativo del Pro-grama Bono 10,000 establece que la Secretaría de la Presidencia de la República es la entidad rectora “a cargo de los procesos de monitoreo y evaluación, focalización y comunicación (en coordinación con la Secretaría de Estado en el Despacho de Desarrollo Social (SDS)” (Poder Ejecutivo, 2013: 2).

En relación directa con el tema de compe-tencias y capacidades para ordenar las acciones en materia de política social, desde 2010, el en-tonces presidente del Congreso Nacional impul-só la Ley marco de políticas públicas en materia social (Congreso Nacional, 2011)14. La sociedad civil también participó del proceso, en general organizaciones que posteriormente integraron el Comité Técnico de Protección Social (CTPS) para elaborar la estrategia de implementación de la PPS. Esta ley propuso un ordenamiento de lo social, consolidando programas actualmente dispersos en distintos ámbitos institucionales bajo una única autoridad que, a su vez, pudiera

6 Decreto Legislativo N° 286-2009 y publicado en el Diario Oficial La Gaceta. La iniciativa fue adoptada el 25 de noviembre de

2009, dos días antes de las elecciones generales, cuando los candidatos a la Presidencia de la República y al Congreso Nacional

suscribieron el compromiso de iniciar la siguiente administración con “un proceso de desarrollo planificado, orientado a concretar

una Visión de País para el año 2038, implicando el establecimiento de principios, objetivos, metas y lineamientos estratégicos

que deberán ser alcanzados durante los próximos siete períodos de gobierno”.

7 De acuerdo a lo reportado por SEPLAN, actualmente se estaría pensando en reformar este documento para añadir “protección”

después de “previsión”.

8 Concretamente, establece que se “impulsará la creación de un marco de Política Social, la cual tendrá la finalidad de establecer los

lineamientos básicos y la articulación efectiva de las políticas sociales para lograr el mejoramiento integral de las condiciones de

vida de la población, y afianzar la red de protección social a favor de la población vulnerable” (República de Honduras, 2010b: 43).

9 Decreto Legislativo No. 157-2008 de creación de la Secretaría de Desarrollo Social y Red Solidaria, funcionando con los recursos

humanos y en las instalaciones de la ERP.

10 Mediante Decreto No. 193-2009 del 11 de septiembre de 2009, publicado en La Gaceta del 16 de diciembre de 2009, que reformó

los artículos 28 y 29 de la Ley de la Administración Pública.

11 Evidencia concreta fue que, como se reportó en varias entrevistas, inicialmente, la participación de la sociedad civil en el proceso

de revisión de la política de protección social fue mínima.

12 Como se señaló en varias entrevistas, el grueso del presupuesto de la SDS es el correspondiente a Merienda Escolar y al Vaso de

Leche, mientras que se cuenta con un rubro pequeño destinado a gastos de operación de la Secretaría.

13 De acuerdo a comunicaciones informales, SEPLAN estaría previendo trasladar la ejecución del PRAF a la SDS. Ello iría en la

dirección positiva de fortalecer la SDS y de simplificar la institucionalidad involucrada en los programas de protección social.

14 El hecho de que promoviera esta idea durante la campaña electoral fue mencionado en dos entrevistas como indicador de su

iniciativa personal respecto al tema.


5150


ser contraparte de la sociedad civil. En términos de autoridad social, propuso crear un Consejo Nacional de Coordinación y Articulación de las Políticas Sociales (CONCAPS), como órgano su-perior de las políticas públicas15.

El primer producto del trabajo de la SDS fue coordinar la producción de una Política de Pro-tección Social “capitalizando los esfuerzos de la Mesa Sectorial de Protección Social en 2008, re-iterando la convocatoria a representantes públi-cos, de la sociedad civil y del sector privado, con el objetivo de corregir y actualizar aquel primer documento elaborado y consensuado en 2008” (Acuña, 2013). La elaboración de este documen-to tuvo varios momentos: consulta, discusión y reformulación.

El proceso de construcción de acuerdos en-tre el gobierno y la sociedad civil dejó un produc-to adicional importante: la creación de un meca-nismo de coordinación de gobierno y sociedad civil en materia de protección social denominado Comité Técnico de Protección Social (CTPS), en octubre de 201116.

Un tercer producto de este proceso fue la aprobación de la PPS como política de gobierno por parte del Consejo de Ministros. La presenta-ción se hizo en presencia de la sociedad civil y cerró una etapa enfocada en la formulación de los “qué” y “cómo” en materia de protección social.

Como cuarto producto, el CTPS —y con ello el diálogo social— quedó institucionalizado como un órgano de relevancia en el sistema de protección social, y a cargo de elaborar el Plan Estratégico de Implementación de la PPS. Las tareas pendientes giran en torno a las compe-tencias, organización y recursos del Comité (Acuña, 2013).

En quinto lugar, la SDS cuenta con una herra-mienta legal importante. La nueva ley de presu-puestos establece que:

Las instituciones, programas y proyec-tos relacionados por su desempeño con servicios de asistencia, protección y desarrollo social, deben incorporar los lineamientos de las Políticas de Protección Social y Desarrollo Integral de la Primera Infancia, en sus Planes Estratégicos así como en sus Planes Operativos y Presupuesto Anuales co-rrespondientes (Congreso Nacional, 2013, Ley No. 223-2012, art. 182).

La misma ley señala también que:

La Secretaría de Estado en el Despa-cho de Desarrollo Social será respon-sable de evaluar trimestralmente el cumplimiento de los compromisos en materia de asistencia y protección so-cial prevista para la población sujeto de atención, para lo cual generará los instrumentos de evaluación corres-pondientes. Por tanto las institucio-nes, programas, proyectos deberán presentar en el término de cinco (5) días calendario después de finalizado el trimestre, un informe del cumpli-miento de las Políticas de Protección Social y Desarrollo Integral de la Pri-mera Infancia (art. 14).

Finalmente, la SDS cuenta con dos herramien-tas fundamentales de gestión: los registros de

beneficiarios, de primera infancia y de oferta ins-titucional, y un sistema de evaluación de la ges-tión gubernamental en materia de política social. Los registros los gestiona el Centro Nacional de Información del Sector Social (CENISS), que debe acopiar toda la información en materia so-cial para asegurar la coherencia entre la oferta institucional y la demanda social (CENISS, 2013). Este centro busca alimentar la política social en general, incluyendo iniciativas directamente rele-vantes para la infancia y la adolescencia, como la Política para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia que se discute en la sección 4 (“Trans-formaciones recientes de política que represen-tan oportunidades para la protección social”).

El CENISS agrupa tres registros: el Registro Único de Beneficiarios (RUB), el Registro Nacio-nal de la Primera Infancia (RENPI), y el Registro de Oferta Institucional (ROI). El RUB se propo-ne consolidar las bases de datos de todos los programas de transferencias monetarias, bonos, programas, proyectos y otro tipo de medidas de apoyo al bienestar de la población, por ahora de carácter gubernamental (CENISS, 2013). Duran-te la primera mitad de 2012, de acuerdo a decla-raciones oficiales, el CENISS contenía aproxima-damente 1,301,561 personas, 282,486 hogares y 280,129 viviendas (La Tribuna, 30 de mayo 2012).

El RUB permite identificar los beneficios de cada persona y, simultáneamente, los programas que generan estos beneficios. Es posible, además, identificar potenciales beneficiarios de otros programas y proyectos sociales (CENISS, 2013).

El RENPI promueve la inscripción de todas las personas menores de seis años, a fin de determinar las intervenciones estatales necesa-rias para cada infante (UNICEF, 2011). A partir de este registro, las instituciones y organizaciones pueden mejorar su incidencia en el desarrollo de

la primera infancia en áreas vitales como salud, educación y nutrición (UNICEF, 2011). Sin embar-go, el nivel de registro es aún bajo: a principios de 2013 había registrados un total de 191,382 niños y niñas (OHCHR, 2013).

El ROI se plantea como un inventario orien-tado a consolidar todos los programas y pro-yectos sociales, tanto de gobierno como de las organizaciones de la sociedad civil. El propósito es que, además de describir la situación actual, esta información permita tomar decisiones en el marco de orientaciones de política, como las plasmadas en el Plan de Nación y en la Política de Protección Social (CENISS, 2013).

Estos sistemas de información son a la vez instrumentos técnicos y políticos. Son funda-mentales para la planificación, ejecución y coor-dinación de la PPS, pero también constituyen un recurso político-metodológico necesario para que la SDS ejerza su papel rector de la política social en el Gabinete Social.

La SDS ha puesto en marcha un Sistema Único de Evaluación de las Políticas Públicas So-ciales (SUEPPS). Este sistema debe facilitar el monitoreo y evaluación de políticas y programas sociales e integrar los datos en un único siste-ma de información. Tiene tres componentes: (i) Gestión pública: el SUEPPS está orientado a centralizar información precisa sobre resultados (en distintos niveles) de la implementación de políticas y programas gubernamentales; (ii) Re-visión social integral: a través de las mesas de protección social, el sistema debe facilitar la ve-rificación de los resultados de la intervención pú-blica en protección social, e incluye un sistema de indicadores sociales, y (iii) Auditoría social.

El equipo técnico de la SDS, e incluso perso-nas que estuvieron hasta hace poco en el equi-po técnico, comparten una visión que enfatiza en tres puntos: primero, la necesidad de cuan-tificar adecuadamente la inversión pública so-cial, concretamente a través del ROI. Segundo, coinciden en que es preciso revisar la adecuada

15 Decreto Legislativo Nº 38-2011, publicado en el Diario Oficial La Gaceta del 13 de junio de 2013.

16 La decisión de crear este Comité fue producto de un taller organizado por la SDS los días 5 y 6 de octubre de 2011, que contó con

amplia participación social.


5352


focalización de cada programa para ampliar el acceso de las familias a las que es más difícil llegar, por razones geográficas o de inseguridad de sus comunidades. La focalización17 puede mejorarse poniendo en marcha los registros de beneficiarios, de primera infancia y de oferta ins-titucional (RUB, RENPI y ROI, respectivamente). Tercero, mencionan la necesidad de reorganizar programas. En 2011, la SDS, a partir del regis-tro de oferta institucional, identificó 84 progra-mas de protección social, muchos pequeños y/o poco efectivos. En cuarto lugar, coinciden en que es preciso profundizar la descentralización para contar con estructuras menos costosas, así como mapear las brechas entre oferta y de-manda de servicios en los municipios. A tales efectos, la SDS ha iniciado el lanzamiento de mesas de protección social que funcionan como mecanismos de coordinación en las mancomu-nidades. Aspiran a identificar las intervenciones de protección social existentes, llevar a cabo una planificación conjunta y, en general, buscar ma-yor integralidad y rendición de cuentas desde el propio territorio.

3.2. POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIALEl objetivo de la Política de Protección Social es “generar gradual y progresivamente condicio-nes sociales que contribuyan al bienestar perso-nal y colectivo, así como a la potenciación de las habilidades y capacidades para el ejercicio pleno de los derechos de las personas en situación de

pobreza, pobreza extrema, vulnerabilidad, ex-clusión y riesgo social, a fin de crear y ampliar sus oportunidades de generación de bienestar y riqueza familiar y colectiva logrando su inclu-sión activa en la sociedad” (SDS, 2012, p. 11). La PPS está organizada en torno a los siguientes componentes: prevención, protección, oportuni-dades y competencias.

El componente de prevención consiste en las intervenciones públicas y privadas cuya finalidad es “disminuir riesgos, promover la resiliencia y desarrollar competencias por ciclo de vida” (SDS, 2012, p. 8). El componente de protección se desagrega según se trate de asistencia social, seguridad social y servicios de protección. El de oportunidades y competencias promueve la vincula-ción de los servicios de prevención y protección, con las distintas intervenciones públicas y priva-das para la generación de ingresos y autososte-nibilidad (SDS, 2012).

Bajo el componente de protección —el más desarrollado de los tres—, la asistencia social comprende acciones públicas y privadas para el apoyo al desarrollo y entrega de transferencias monetarias (condicionadas y no condicionadas) a la población en pobreza, pobreza extrema, riesgo y vulnerabilidad social. La política entien-de la asistencia como el conjunto de acciones dirigidas a atender las necesidades básicas y urgentes de personas y grupos que no pueden satisfacerlas por sí mismas, poniéndose en ries-go su integridad y desarrollo físico y emocional (SDS, 2012: 16). El componente de seguridad

social promueve el fortalecimiento institucional y vincula las políticas públicas de previsión social vigentes, buscando crear un sistema único e in-tegrado. Los servicios de protección incluyen las intervenciones públicas, privadas y mixtas para la protección de la vida, el desarrollo integral y el pleno cumplimiento de derechos de la población sujeto de la PPS.

Los programas sociales contemplados en esta política se implementan desde la propia SDS (como la Merienda escolar), desde otras secretarías (como Mi primer empleo), o desde estructuras en las que participan varias secreta-rías (como el Bono 10,000).

El programa presidencial de Salud, Educación y Nutrición Bono 10,000 es la acción más im-portante de gobierno en materia de protección social. Se define en el Plan de Gobierno como “la principal política de protección social para asegurar servicios de educación y salud” (p. 42).La centralidad de este programa se basa en la consideración de que “los programas de trans-ferencias condicionadas (bonos), vinculados a la demanda y/o oferta de servicios de salud y edu-cación, han probado en el país y a nivel interna-cional ser un instrumento efectivo para obtener resultados positivos en cerrar brechas en educa-ción, salud y nutrición de los hogares en extrema pobreza” (Presidencia de la República, 2010). Ello a su vez depende de que, además del acceso a los servicios, se logren umbrales de calidad. La meta para 2014, definida en el Plan de Gobierno, fue de 600,000 familias en extrema pobreza y pobreza. Si bien inicialmente se propuso integrar gradualmente el conjunto de subsidios existen-tes, hasta ahora ello no ha tenido lugar.

El programa es gestionado por la Secretaría de Estado en el Despacho de la Presidencia y, según el Informe de Levantamiento de Línea de Base (2013) consiste en la entrega anual de 10.000 lempiras (alrededor de 500 dólares), o cuatrimestral de L 3,333 a familias en situación de pobreza o pobreza extrema a cambio de que

asistan a consultas pre y posnatales y que ga-ranticen la asistencia de sus hijos e hijas a los centros educativos. Existen cuatro tramos de 10,000 lempiras que se entregan a los hogares en pobreza y pobreza extrema: (i) con niñas y niños en edad escolar en educación básica (1ro. a 9no. grado) con corresponsabilidad en educa-ción, (ii) con niños de 0 a 5 años y en educación básica con corresponsabilidad en educación y salud, (iii) con mujeres embarazadas y puérpe-ras y con niñas y niños en educación básica con corresponsabilidad en nutrición y educación, y (iv) con mujeres embarazadas y puérperas, con niños de 0 a 5 años y con niños en educación básica con corresponsabilidad en nutrición, sa-lud y educación

Existen también dos tramos de L 5,000 que se entregan a: (i) mujeres embarazadas y puér-peras con corresponsabilidades en nutrición, y a ii) familias con niños y niñas de 0 a 5 años con corresponsabilidades de salud.

La Dirección de Análisis y Evaluación de po-líticas sociales señala la pertinencia de poner en marcha programas de acompañamiento psico-social a las familias en situación de vulnerabili-dad socioeconómica con niños y niñas de 0 a 5 años, que complementen otras intervenciones como las transferencias monetarias. Estos pro-gramas fomentan el desarrollo de habilidades y capacidades necesarias para garantizar la nu-trición, los cuidados de salud y la estimulación temprana de la niñez en primera infancia. Este tipo de combinación de intervenciones (transfe-rencias y acompañamiento) es frecuente en pro-gramas o subsistemas de protección social (ej: “seguridades y oportunidades”, en Chile).

Otros programas relevantes de protección social son: • Escuelas Saludables (desde 1998); lo gestio-

na la Secretaría de Desarrollo Social, con 1,463,285 niños y niñas beneficiados en 2010. Incluye el Programa Vaso de Leche (desde 2010), y busca garantizar la inclu-

17 Históricamente, estos factores han caracterizado a la mayoría de los programas de asistencia y promoción social de la región

latinoamericana al existir clientelas relativamente restringidas, es decir, grupos de personas capaces de ingresar a unos u otros

programas debido a información privilegiada y proximidad personal, entre otros factores. Durante la década de los 90, en vari-

os países la irrupción de los registros de información de la población beneficiaria contribuyó a reducir la discrecionalidad y a

democratizar el acceso más allá de clientelas definidas en función de criterios particulares, no públicos, de acceso. La creación

de programas de transferencias monetarias condicionadas le ha dado un nuevo impulso a los sistemas de información y a la

diseminación de criterios públicos, no particulares ni discrecionales, de acceso.


5554


sión de una ración proteica en la merienda escolar, así como mejorar el estado nutri-cional del alumnado en centros educativos públicos (pre-escolar y primaria), mediante compras directas a productores locales. En 2012, el programa funcionaba en 143 municipios. El Sistema de Beneficios Es-tudiantiles contempla el pago del Bono de Transporte a alumnos en zonas urbanas que cuentan con transporte público (Secretaría de Educación, s.f); También incluye el Sis-tema de Becas Estudiantiles mediante el cual se paga anualmente un aproximado de US$ 2,468,526.00 (50 millones de lem-piras) en becas de excelencia académica o becas sociales en todos los niveles educati-vos (incluyendo el universitario)18.

• Bono de solidaridad productivo (desde 2010), que gestiona la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), y atiende a 150,000 fami-lias por año. Consiste en la entrega de un incentivo económico e insumos a pequeños productores de granos básicos.

• Mi primer empleo (desde 2006); la Secretaría de Trabajo y Seguridad Social promueve la inserción laboral y la inclusión social de 7,100 jóvenes (de 15 a 21 años) en riesgo social.

• Remesas solidarias y productivas (desde 2013); busca canalizar inversión en proyec-tos de infraestructura comunitaria en las comunidades de origen de personas mi-grantes, y generar oportunidades de em-pleo y desarrollo empresarial a escala local y regional. Estas obras, solicitadas por pa-

rientes de migrantes, se financian median-te recaudación de fondos. Es impulsado por el Programa Conjunto Juventud, Empleo y Migración, ejecutado por siete agencias del Sistema de las Naciones Unidas, en coordi-nación con la Secretaría de Relaciones Ex-teriores, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Trabajo y las alcaldías de varios municipios (PNUD, 2013). Los fondos son trasladados a la Secretaría de Relacio-nes Exteriores, que los transfiere al PNUD para que los destine a los Comités de Obra y Subcomités de Obra Auditoría Social de comunidades focalizadas (Secretaría de De-sarrollo Social, 2013).

• Vivienda de interés social, que gestiona la Dirección General de Vivienda y Urbanis-mo, con el fin de mejorar las condiciones de vivienda de las familias de ingresos ba-jos y moderados; incluye acceso a finan-ciamiento.

• Desarrollemos Honduras, programa de acción social que impulsa la generación de ingresos a través de la creación de empleo en activi-dades de beneficio social y comunitario.

3.3. CAPACIDAD DE LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN SOCIAL PARA ARTICULAR PROGRAMASNótese que todos los programas mencionados fueron creados antes de la aprobación de la PPS. La SDS busca que la información de la oferta que brindan los programas, su población beneficiaria y herramientas de evaluación, se constituya en

una herramienta para promover la articulación entre los programas y las secretarías involucra-das en la protección social.

¿En qué medida esta política, en un poco más de un año de existencia, ha logrado influir, está en proceso de influir o podría influir en el quehacer de los programas? Para responder a esta pregunta, se plantean cuatro situaciones: a) programas eje-cutados directamente por la SDS (ejemplo: Merienda Escolar); b) programas en cuya eje-cución participan varias secretarías, incluyendo la SDS (ejemplo: Bono escolar); c) programas ejecutados por otras secretarías (ejemplo: Pro-grama Ampliado de Inmunización); d) políticas intersectoriales que tienen áreas de superposi-ción con la PPS (ejemplo: Política de Atención Integral a la Primera Infancia).

La influencia de la PPS en los actuales pro-gramas de protección social varía en función de tres escenarios. El primero corresponde a pro-gramas que utilizan instrumentos de gestión ela-borados por la SDS y han brindado insumos a la elaboración de las metas de la PPS. El segundo escenario corresponde a programas que utilizan instrumentos de gestión elaborados por la SDS. El tercer escenario corresponde a programas en los que se conoce la existencia de la PPS, pero se desconoce su contenido.

Más concretamente:Escenario 1: La dirección de los programas conoce la PPS

y ha brindado insumos para la elaboración de sus metas. Las personas que integran los programas han sido consultadas y han aportado a la definición de las metas de la política. Existen dos retos para pro-fundizar la incipiente articulación alcanzada: facili-tar más información respecto al tratamiento que

se hizo de dichos insumos en el marco de la PPS (de manera que los programas se vean reflejados con claridad en este marco), y ayudarles a identifi-car cómo la PPS puede apoyarles en su quehacer actual. Un ejemplo de programa en esta situación es el Ampliado de Inmunización (PAI)19.

Escenario 2: Los programas ya usan instrumentos ela-borados por la SDS. Estos han identificado benefi-ciarios mediante el RUB. Por ejemplo: Mi primer empleo, Merienda Escolar y Bono 10,000.

En ninguno de estos dos escenarios parece haber tenido lugar un contacto directo entre la SDS y los programas. Desde la SDS, general-mente, se ha descartado realizar este tipo de acercamiento para evitar susceptibilidades entre secretarías. Desde las UPEG de las secretarías de línea, sin embargo, podrían vislumbrarse es-pacios de intercambio más horizontales, que trasciendan la línea de mando.

Escenario 3: Los programas saben de la existencia de la PPS, pero desconocen su contenido. Las personas responsables de estos programas saben que existe la PPS, pero desconocen su contenido y no recuerdan haber sido convocadas a su lanza-miento. En estos programas se considera que la PPS requiere una mayor socialización. A pesar de que el documento se encuentra disponible electrónicamente, y del trabajo de la SDS en la producción de varias versiones para hacerlo ac-cesible a todos los públicos, este documento se desconoce. Esto muestra que, además de hacer accesible la información, debe construirse pro-cesos que la acerquen a personas relevantes. Ejemplos de programas en este escenario son el Programa de Nacional de Seguridad Alimenta-ria y Nutrición (PNSAN) o la Reducción Acelerada

18 Un programa interesante, ya discontinuado, fue el Programa Matrícula Gratis iniciado en 2006 para mejorar la calidad de la

educación mediante el apoyo financiero a los centros educativos administrados por la Secretaría de Educación. Por medio de

este sistema se generaban los desembolsos que automáticamente eran ligados al volumen de matrícula y nivel educativo de los

centros (Secretaría de Educación, s.f). A finales de 2012, la SE finalizó el programa debido a aspectos presupuestarios y a la falta

de transparencia en el manejo de los fondos (El Heraldo, 19 de diciembre 2012).

19 En vacunación hay dos aspectos positivos a) Una estrategia plurianual y b) Un comité integrado por varias agencias. Se calculan

costos y cada cooperante señala su aporte. Respecto a cobertura, hay que tener presente que recientemente se cambiaron las

proyecciones poblacionales. La ENDESA y el Censo permitirán clarificar la situación.


5756


de la Mortalidad Materna y de la Niñez (RAMNI). El cuadro 1 resume las principales interven-

ciones identificadas bajo la Política de Protección Social, tal y como aparecen en los documentos de gobierno. El cuadro organiza estas medidas según componentes (transferencias, servicios y regulaciones) y según vayan dirigidas a las fami-lias, o a la niñez y la adolescencia. El foco de este cuadro es el conjunto del sistema de protección social, aunque precisando la influencia directa o indirecta en la NNA. Cabe anotar que solo se incluyen acciones en curso en el momento de elaboración de este estudio.

Como lo muestra el cuadro, la mayoría de los programas priorizados por el actual gobierno, bajo el Sistema de Protección Social Universal, beneficia directamente a la niñez y la adolescen-cia. Los que no, como las pensiones no contribu-tivas, les benefician indirectamente.

La Figura 2 registra la cronología de cambios experimentados desde 2009 en adelante.Cua-dro 1. Honduras: Componentes del sistema de

protección social según se dirijan a las familias o a la niñez y la adolescencia

En términos de implementación de la PPS, el proceso de construcción del Plan Estratégico Interinstitucional denota un ejercicio de partici-pación ciudadana, así como una búsqueda de precisión de las metas correspondientes a cada objetivo de la política. Dos retos importantes que la SDS podría plantearse superar son: primero, que las metas identificadas son, en gran medida, aquellas ya definidas por las otras secretarías; y segundo, que persiste una compartimentación de las metas asociadas a los objetivos. A modo de ejemplo, mediante el programa Bono 10,000, la SDS puede facilitar a la Secretaría de Salud al-canzar metas previamente definidas en materia de inmunización de niños y niñas. A la vez, des-de el punto de vista de la SDS, la meta de entre-ga de transferencias puede, además, articularse con acciones de capacitación e identificación de demanda insatisfecha de inserción laboral de las madres, entre otras posibles intervenciones.

Cuadro 1. Honduras: Componentes del sistema de protección social según se dirijan a las familias o a la niñez y la adolescenciaparticular

Honduras: Componentes del sistema de protección social según se dirijan a las familias o a la niñez y la adolescencia.CUADRO 1

2. Programas de Apoyo al Acceso a los Servicios

- Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI)- Proyecto Hogares Gestores de Salud (HOGASA)- Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional- Iniciativa para la Reducción Acelerada de la Mortalidad Materna y de la Niñez (RAMNI)- PENSIDA III

- Programa Hondureño de Educación Comunitaria (PROHECO)- Centros Comunitarios de Iniciación Escolar (CCIE)- Centros de Educación Preescolar no Formal (CEPENF)- Centros Comunitarios de Educación Pre básica (CCEPREB)- Programa Nacional de Educación para las Etnias Autóctonas y Afroantillanas de Honduras (PRONEEAAH)

De salud

Programa “Mi Primer Empleo”- Programa Desarrollemos Honduras- Programa Remesas solidarias y productivas

De la capacidad de generación de ingresos

De educación

Programa Viviendas de Interés SocialDe vivienda

3. Servicios Sociales de Apoyo y Cuidados

Centros de cuidado infantil

4. Legislación Para Asegurar La Equidad y La No Discriminación en El Acceso a Servicios y Empleo/fuentes de Ingreso

Decreto Legislativo No.157-2008 de creación de la Secretaría de Desarrollo Social y Red Solidaria

- Ley Fundamental de Educación- Ley de Fortalecimiento a la Educación Pública y la Participación Comunitaria- Decreto Ejecutivo PCM-2011 Política Nacional en Materia de Trabajo Infantil- Reforma Integral del Código de la Niñez y el de Familia

1. Transferencias Sociales

Monetarias- Sistema público (cerrado) de pensiones (IHSS, IPM, INPREMA, INPREUNAH); - Seguro de Salud (IHSS); IHSS (en cuenta licencias por maternidad)

- Programa de Asignación Familiar (PRAF)- Programa Bono 10,000

No monetarias- Merienda Escolar- Vaso de Leche (complementaria a la Merienda Escolar)

Componentes de la

protección social

Las familias La niñez y la adolescencia

Medidas universales, contributivas y selectivas dirigidos a

Fuente: Categorías adaptadas a partir de UNICEF (2012b), Delamónica (2012), Staab (2012) y UNICEF (2012a). Material empírico

basado en fuentes oficiales.



5958


3.4. EL ROL DE LA SOCIEDAD CIVILEn secciones previas se ha hecho mención al importante papel que desempeña la sociedad civil hondureña en materia de protección social. Existen ONG, nacionales e internacionales, que implementan programas de apoyo a la infan-cia en la calle, gestionan centros de cuidado infantil, programas de apoyo a la reintegración familiar, nutrición, lucha contra enfermedades infecciosas, centros de día y hogares de adulto mayor, entre otras. Por ejemplo Casa Alianza, Cruz Roja Hondureña, Visión Mundial, Save the Children, ADRA, COIPRODEN y Plan Interna-cional (UNICEF, 2013b).

En 2005, las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en pro de los derechos de la niñez y adolescencia, junto con UNICEF, confor-maron la Alianza por la Infancia, Adolescencia y Juventud para intensificar las acciones de inci-dencia política. Según UNICEF, “este conglome-rado aglutina a más de 125 organizaciones de la Sociedad Civil, la Cooperación Internacional, el Gobierno, las Juventudes de los cinco partidos políticos y los Movimientos Infantiles y Juveni-les”20 (UNICEF, 2013a).

El fuerte distintivo de la acción de la sociedad civil ha sido el impulso para que la agenda de la protección social sea asumida por el Estado y en el marco de la política pública. Algunas de las organizaciones más activas en materia de pro-tección social participaron en el diseño de la PPS y vienen participando en la elaboración de su es-trategia de implementación. Dada la beligerancia de estas organizaciones y las capacidades con que cuentan —desde el nivel de incidencia hasta el de gestión de servicios—, sería deseable pro-fundizar el acercamiento hacia algunas de ellas y la inducción de otras. Si bien parte de este proce-so está en marcha, es necesario fortalecerlo con

estrategias informales y diferenciadas según el tipo de organización de que se trate (redes o de primer piso; nacionales o internacionales, etc.).

3.5. DISCUSIÓNA modo de balance, se puede afirmar que el país ha avanzado considerablemente en la construc-ción de una incipiente arquitectura institucional en materia de protección social que se expresa en un marco legal (el que crea la Secretaría de Desarrollo Social y el que le brinda herramientas presupuestarias); una organización institucional (expresada en la SDS y sus subsecretarías); he-rramientas de gestión (principalmente los regis-tros de información y el sistema de evaluación), y procesos de trabajo que suman actores (Comi-té Técnico de Protección Social y Mesas de Pro-tección Social), tanto para definir objetivos como para construir capacidades de implementación. Esto último ha permitido un incipiente acerca-miento en el ámbito local, para la cual se cuenta, además, con documentos de trabajo como una versión popular de la PPS, e incluso una versión para personas no videntes, algo muy relevante por lo que implica en términos de la diversidad de población que podría alcanzar la divulgación de la política.

Junto con esta arquitectura institucional, ha habido cambios en el uso de conceptos, tanto en el Estado como en la sociedad civil. Esto se evidencia en el Plan de Nación, donde ya no se habla de seguridad social y se aborda la protec-ción social como concepto que abarca lo prime-ro, pero que lo transciende.

Por otra parte, se requiere abordar la PPS no solo como política pública, sino también como un conjunto de procesos de trabajo generadores de cooperación entre actores. Esta cooperación depende, por un lado, de líneas de mando y de

20 Véase Ruta Social para un Buen Gobierno por la Infancia, Adolescencia y Juventud Honduras 2010-2015.

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Diagrama 1: Construcción de arquitectura institucional de la protección social

Marco LegalAutoridad Social

(Crea la SDS y le da herramientas presupuestarias)

Herramientasde Gestión

(Registros de información y sistemas de evaluación)

Procesos queSuman Actores

(Comité Técnico de Protección Social;

Mesas de Protección Social)

OrganizaciónInstitucional

(Constitución de la SDS y de sus subsecretarías)

Construcción de arquitectura institucional de la protección social.DIAGRAMA 1

Fuente: Elaboración propia.

dinámicas coercitivas y, por el otro, de niveles adecuados de comprensión y adhesión. Es de-cir, de ganar “cabezas y corazones” de mucha gente de la cual, finalmente, dependerá la imple-mentación exitosa de esta política. En la actua-lidad aún existe mucho desconocimiento sobre la PPS y sobre qué le puede aportar a cada cual. Las herramientas principales para superar esta situación son la inducción y la escucha de doble vía. Esta preocupación ya está instalada en el más alto nivel de la SDS, por lo cual se trata más bien de fortalecerla y darle mayor prioridad. Ello podría profundizarse mediante:

• Mayor divulgación y apropiación en las Secre-tarías de Estado. Se ha avanzado relativamen-te poco en la divulgación y en la apropiación de la PPS. Esto se ha detectado, principal-mente, en el nivel de departamentos y pro-gramas, pero también de UPEG, que son clave para avanzar en la construcción de la estrategia y en el proceso de implementa-ción. Durante la realización de este estudio, en varias ocasiones se evidenció el gran in-terés que personas responsables de depar-tamentos y programas tenían en conocer el documento de la PPS, pero desconocían

cómo acceder a este, a pesar de encontrar-se disponible en línea.

• Una adhesión activa de las ONG internaciona-les pioneras en materia de PS en el país. La sociedad civil ha facilitado, e incluso pro-movido, un hilo de continuidad en la formu-lación de la Política de Protección Social. La adhesión del personal del Estado a nivel de programas puede también contribuir en esa dirección. Esto requiere avanzar en materia de divulgación, apropiación e implementa-ción de la PPS en aspectos concretos que muestren, a quienes ejecutan acciones, que esta les aporta valor agregado para su propio quehacer.

Además, es recomendable que desde la PPS se contribuya a darle mayor precisión al ámbito de acción de la SDS. En particular, es deseable contar con mayor explicitación en cuanto a las complementariedades, pero también en cuanto a las tensiones existentes en el mandato que la SDS tiene en materia de política social. ¿Cuál es exactamente el papel que se espera que ten-ga la SDS en esta materia, y cuál es el que se espera que tenga en el ámbito más específico de la protección social? ¿Qué avances concretos en uno y otro nivel fortalecen a la SDS y cómo evitar que la magnitud de los retos más bien de-bilite el mandado global definido para la SDS?

En términos de la implementación, lo desea-ble es enfocarse en un conjunto relativamente reducido de brechas que permita el seguimiento

y unos logros de alto impacto. Estas brechas de-berían caracterizarse por: a) concernir distintos momentos del ciclo de vida; b) ser muy relevan-tes como problemática social (por ejemplo, la mortalidad infantil); c) contar con una oferta ins-titucional que busca cerrarlas; d) que requieran de la cooperación entre programas y, por tanto, potencien relaciones, incluyendo las que se ge-neran a partir de los sistemas de información con que cuenta la SDS. Por ejemplo, la desnu-trición, la estimulación temprana y el abordaje de la violencia.

Finalmente, es deseable contar con el apoyo de la cooperación internacional para impulsar la implementación de los instrumentos ya defini-dos por el Estado en general y el gobierno en particular. Sin duda, la protección social susci-ta gran interés y, por tanto, existen numerosas iniciativas de apoyo por parte de la mayoría de organismos de cooperación que trabajan en el país (como BM, BID y agencias del Sistema de Naciones Unidas como PMA, PNUD, OIT y UNICEF). Este interés, generalmente asociado a disponibilidad de recursos, evidencia las enor-mes oportunidades que existen para avanzar. Al mismo tiempo, es fundamental que todo apoyo a medidas concretas conlleve un apoyo al forta-lecimiento de la institucionalidad pública, de la institución rectora, y de los lineamientos defini-dos por el Estado y el gobierno. Esto podría a la vez potenciar el apoyo político del más alto nivel con que cuenta la SDS.


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TRANSFORMACIONES DE POLÍTICA RECIENTES QUE REPRESENTAN OPORTUNIDADES PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA NNA

4


6564

4.1. POLÍTICA PARA EL DESARROLLO INTEGRAL

DE LA PRIMERA INFANCIAEl objetivo de esta política es erigirse

en el instrumento que le permita al Estado hondureño, como garante de los derechos de

la niñez, orientar el quehacer de organismos gu-bernamentales, no gubernamentales, empresa privada con responsabilidad social y cooperan-tes, en la ejecución de estrategias articuladas que aseguren la supervivencia, el desarrollo y la protección de niñas y niños desde su gestación hasta los 6 años. Este instrumento permitirá contar con un sistema de planificación, informa-ción y evaluación sobre la atención integral a la primera infancia, que será ejecutado mediante un Plan Estratégico y Planes Operativos Anua-les, caracterizados por la integralidad de la aten-ción y la coordinación entre los sectores mencio-nados (SDS, 2012:3).

Esta política inició en 2006, a partir de una in-vestigación realizada por la Secretaría de Salud, la Secretaría de Educación, UNICEF, el Comité Coordinador de Redes Educativas (COMCOR-DE), el PMA y la Agencia Alemana de Coope-ración Internacional (GIZ). La investigación se enfocó en la necesidad de una política públi-ca que atendiera a la niñez menor de 6 años en las problemáticas de brecha de cuidados y atención. Se pensaba que debía compensar la ausencia o debilidad de programas y proyectos efectivos a largo plazo, y la falta de un enfoque integral para abordar diferentes problemáticas. Como resultado de la investigación, se organi-zó el Comité Interinstitucional para la Atención de la Primera Infancia (CIAPI) y, en 2010, con una dinámica de consultas de fuentes legales, bibliográficas, populares y académicas, se co-menzó la formulación de la política (Gobierno de Honduras, 2012a).

La política fue aprobada en agosto de 2012 por el Consejo de Gobierno, y diseñada por una Comisión Interinstitucional que incluyó una am-

plia participación de la sociedad civil. Participa-ron UNICEF, el IHNFA, la SDS, el Despacho de la Primera Dama, la Secretaría de Educación, la Secretaría de Salud, la Comisión Nacional para el Desarrollo de la Educación Alternativa No For-mal, el Programa de Atención Integral al Niño, SEPLAN, OEI y, entre las ONG, Save The Chil-dren International, Visión Mundial y Child Fund.

Su implementación también plantea la nece-sidad de coordinación y complementariedad en-tre políticas. Más aún, menciona explícitamente estrategias y programas como el de Reducción Acelerada de la Mortalidad Materna y de la Ni-ñez (RAMNI), la Estrategia Nacional de Seguri-dad Alimentaria y Nutricional (ENSAN), la Políti-ca de Protección Social, Programa Presidencial Bono 10,000 y PENSIDA III, entre otros. Dada la naturaleza de estas acciones, parece evidente la posibilidad de desarrollar una estrecha colabora-ción entre la Política Integral de Atención a la In-fancia y la PPS. Más aún, en el marco de la PPS, parecería evidente que una manera de demarcar ámbitos de acción conjunta es a partir del ciclo de vida que les es común.

Sin embargo, es muy llamativo que, en las en-trevistas realizadas para este estudio, no se iden-tificaran ejemplos de procesos conjuntos en los que la PPS y la Política para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia se hayan encontrado o es-tén considerando articularse para evitar duplica-ciones y alcanzar mayor efectividad. Uno de los esfuerzos más recientes para promover la actua-ción conjunta fue una consulta nacional realizada por la SDS en mayo de 2013 sobre la Agenda de Desarrollo Post 2015, que le permite a la ONU co-nocer el estado del país en cuanto a ODM para 2015. Se consultó al Comité Técnico de Protec-ción Social y al Comité Interinstitucional para la Atención de la Primera Infancia (CIAPI) sobre lo que se requiere para integrar la nueva agenda del desarrollo (SDS, 2013b). Estos esfuerzos son valiosos en cuanto tratan de articular un trabajo conjunto entre acciones integrales para la NNA.

4. TRANSFORMACIONES DE POLÍTICA RECIENTES QUE REPRESENTAN OPORTUNIDADES PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA NNA


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4.2. REFORMA SECTORIAL DE SALUD: ÉNFASIS EN LA ATENCIÓN PRIMARIA Y EL ASEGURAMIENTO NO CONTRIBUTIVOEn la Secretaría de Salud, el primer nivel del siste-ma comprende centros de salud rurales (CESAR), centros de salud con médico y odontólogo (CESA-MO), clínicas materno infantiles (CMI) y clínicas periféricas de emergencia (CLIPER). El segundo nivel incluye hospitales departamentales y hos-pitales regionales de referencia. El tercero está conformado por la red de hospitales nacionales.

Desde la Seguridad Social, “la red de servi-cios de la Secretaría de Salud cuenta con un to-tal de 1648 unidades prestadoras de servicios: 28 hospitales, 32 CMI, 252 CESAMO, 1058 CE-SAR, cuatro CLIPER y14 Consejerías de Familia. El IHSS sólo dispone de instalaciones propias para el segundo y tercer nivel: dos hospitales ubicados en San Pedro Sula y Tegucigalpa, siete clínicas periféricas, un centro odontológico, dos centros de medicina física y rehabilitación, y un

centro para atención del adulto mayor. Cuenta además con 32 contratos con igual número de clínicas privadas” (Bermúdez-Madriz, Sáenz, Muiser y Acosta, 2011: 214).

El Plan de Nación 2010-2022 considera que la desarticulación del sistema de salud está en la base de su limitado y altamente estrati-ficado impacto social: la población más pobre es atendida con escasa eficacia por la red de establecimientos hospitalarios y ambulatorios de la Secretaría de Salud; una parte del sector formal es atendida en los establecimientos del IHSS, y el sistema empresarial-social cubre las necesidades de quienes tienen más recursos. Para superar esta situación, el Plan propone la integración y articulación entre los diferentes sistemas de atención de salud.

En esa dirección, el Plan Nacional de Salud 2010-2014 plantea una ambiciosa reforma del sistema que contempla “la universalización del aseguramiento mediante un sistema de salud in-tegrado y plural, en el que la SS funcionaría como

una institución rectora y reguladora, y que conta-ría con un seguro público nacional de salud para la población pobre y un IHSS que funcionaría exclu-sivamente como aseguradora al contratar servi-cios para sus afiliados con proveedores públicos y privados, que operarían bajo un modelo de salud familiar y comunitaria” (Bermúdez-Madriz, Sáenz, Muiser y Acosta, 2011). El Plan se propone con-tribuir a un acceso igualitario a servicios de salud de calidad. Esta reforma conllevaría oportunida-des para mejorar la relación entre, por ejemplo, el Bono 10,000 y la calidad de los servicios de salud disponibles. Actualmente, la Comisión Nacional de Banca y Seguros discute un proyecto de ley que crearía el primer pilar no contributivo1.

Como preparación de la gestión autonómica de los hospitales, con el apoyo financiero del BID y el BM, se ha puesto en marcha el Nuevo Mo-delo de Gestión Hospitalaria que moderniza los instrumentos de planificación para la transferen-cia de responsabilidades desde el nivel central.

Desde el punto de vista de la infancia y adolescencia, las transformaciones que logren mejorar el acceso y la suficiencia de las presta-ciones de salud son de enorme importancia, ya que permitirían abordar la “Ventana de los 1000 días” (de 0 a 2 años), durante la cual la mortali-dad materna, la mortalidad infantil, y la desnutri-ción tienen alta incidencia.

4.3. EDUCACIÓN: IMPULSO A LOS DÍAS DE CLASE Y A LA ASISTENCIA DE DOCENTESEl Plan de Educación 2010-2014 se fundamenta en la Visión de País (2010- 2038), el Plan de Na-ción (2010-2022) y en diversos estudios sobre la situación educativa de Honduras. Este Plan de Gobierno plantea ampliar el acceso, la calidad,

equidad y eficiencia de los servicios educativos. Cuenta con estrategias a corto y largo plazo, y define seis ejes: mejorar el acceso a los servi-cios educativos (creación de programas de mo-dalidades flexibles y/o alternativas equivalentes a las formas regulares de Educación Básica y Media); mejorar la eficiencia del Sistema Educa-tivo (fortalecimiento de los programas alternati-vos para la población que no tiene acceso a cen-tros educativos formales); mejorar la calidad de la educación (promoción del desarrollo de ser-vicios educativos con estándares comparables a nivel internacional); mejorar los procesos de gestión a nivel central, departamental, distrital y de cada centro educativo (fortalecer las redes institucionales público-privadas para unir esfuer-zos); formar capital humano para la inversión la-boral y profesional (programas de tecnologías de la información y aprendizaje de inglés), y la pro-moción de la participación de padres, madres y comunidad educativa (incentivar la participación en centros educativos de todos los niveles para aumentar el apoyo y asistencia a clases). Estos cambios tienen lugar en el marco de la transfor-mación educativa de los últimos años, como la definición de los niveles educativos de grados a ciclos (PREAL, 2011).

En febrero de 2012, la Ley Fundamental de Educación reemplazó a la Ley Orgánica de Educación, vigente desde 1966 (Decreto No. 262-2011). Su finalidad es garantizar el acceso equitativo de todas las personas a una educa-ción integral de calidad (art. 3), y garantiza la educación gratuita, obligatoria y universal (arts. 7, 8 y 9). De esta manera, la Educación Nacio-nal tiene por finalidad fomentar, garantizar, de-mocratizar, desarrollar la educación y el acceso al conocimiento (art. 14). Recientemente, la

1 El proyecto de ley se encuentra en proceso de revisión y, lamentablemente, no fue posible acceder al mismo.© UNICEF Honduras/2015/Bach


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Secretaría de Educación comenzó a abordar pro-blemas clave, como el desorden en materia de asignación de plazas, ausentismo y deficiencias en el desempeño docente; la injerencia de crite-rios político-partidarios en la asignación de plazas, y la existencia de violencia física y psicológica en los centros educativos. Independientemente de la evaluación que en su momento deberá hacerse de la presente gestión de gobierno en esta car-tera, lo cierto es que está abordando problemas que se venían señalando desde hace varios años.

En su conjunto, se trata de problemas tematizados por distintas entidades expertas en el tema. Por ejemplo, el PNUD (2011) ha planteado que se requiere reforzar las capacidades docentes y acordar niveles de alta calidad del personal, realizando evaluaciones de desempeño de manera regular. Sobre este punto, Fromm (2012) argumenta la necesidad de construir trayectos de desarrollo profesional docente según etapas; de diseñar e implementar programas de formación de formadores para la innovación metodológica y con base en el currículo oficial, y de crear incentivos para el buen desempeño docente, entre otros.

PREAL (2010), por su parte, ha argumentado que el mayor problema del país es no estar alcan-zando las metas intermedias que le permitan a la vez cumplir las metas internacionales. Estas me-tas intermedias requieren aumentar la cobertura del tercer ciclo de educación básica y secundaria, mejorar la calidad educativa con equidad, eliminar el analfabetismo, elevar la escolaridad promedio, capacitar al cuerpo docente, modernizar la ges-tión, y aumentar la descentralización, entre otras.

Más allá del resultado de este proceso de cambio, cualquier iniciativa de protección social debería articularse a la oferta educativa, tanto

en términos de acceso como de calidad. Por ello es importante identificar y promover todas las sinergias posibles entre las acciones que se desarrollan desde la Secretaría de Educación —orientadas a mejorar la gestión educativa— y la PPS. Desde el punto de vista de esta última, vincular el acceso a la calidad de los servicios re-quiere —aunque no exclusivamente—, mejorar el desempeño docente. Desde el punto de vista de la Secretaría de Educación, el mero hecho de poder apelar a la existencia de condicionalidades vinculadas a la calidad de la oferta en el marco, por ejemplo, del Bono 10,000, podría facilitarle el manejo de los impedimentos existentes a la hora de mejorar el desempeño docente.

4 4. EL REDUCIDO ESPACIO FISCALLa protección social depende de decisiones en el presente, pero también de trayectorias his-tóricas que brindan a los gobiernos actuales mayores o menores márgenes de acción. En el caso de Honduras, como rasgo de larga dura-ción, el Estado cuenta con capacidades técni-cas e institucionales que requieren ser fortaleci-das para hacer frente a la demanda de servicios sociales. Una expresión directa de la debilidad de las capacidades estatales, que a su vez la refuerza, es la carga fiscal que representan los programas sociales.

Además, el gobierno ha definido metas de reducción del déficit fiscal, que pasó del 6,2% del PIB en 2009 al 4,8% a finales de 2010 (CE-PAL, 2011). Esta reducción fue posible median-te la combinación de un aumento de la recauda-ción y de una reducción del gasto. En términos de recaudación, una reforma tributaria introdu-cida en 2010 produjo un aumento estimado en 2,5% del PIB. CEPAL (2011) señala que la crea-ción de una unidad enfocada en contribuyentes especiales conllevó mejoras en el cobro a los grandes contribuyentes. En 2010, la recauda-ción de esta unidad representó el 80% de los ingresos tributarios.

Simultáneamente, se redujo el gasto como consecuencia de la reducción de los subsidios y la depuración de plazas de educación y salud, a las cuales corresponde la mayor parte de la masa salarial del gobierno (CEPAL, 2011). Esta situación es problemática para la protección so-cial, que requiere de una mayor asignación de recursos (OIT, 2011; Perdomo, 2011).

Este incremento de recursos puede ser posi-tivo para el equilibro macroeconómico, pero no es necesariamente esperanzador para el gasto social. Más aún, de lo analizado en materia de reforma a la seguridad social, cabría la posibili-dad de que tuviera lugar un traslado de recursos que actualmente capta el IHSS, de la seguridad social al ahorro individual2. Lamentablemente, la ausencia de información oficial dificulta elaborar este punto con mayor precisión.

Sin embargo, incluso en el marco de las res-tricciones fiscales, es posible lograr un mayor rendimiento de los recursos. En primer lugar, como lo reiteró en las entrevistas el personal técnico de la SDS, se puede cuantificar con exactitud la cantidad de recursos existentes, y revisar periódicamente las intervenciones de protección social que se realizan desde cada sector (educación, salud o trabajo).

En segundo lugar, se puede continuar revi-sando la utilización de los recursos, en particu-lar algunos subsidios como el que se aplica a la energía eléctrica. En 2007, el BID estimaba que el gobierno podía ahorrar entre 0.6 y 2% del PIB eliminando los subsidios no focalizados en la población pobre. La fuente de ahorro potencial-mente más grande sería la eliminación de subsi-dios directos e indirectos en el sector eléctrico. En 2010, la CEPAL reportó avances notorios eli-minando subsidios destinados a abonados con

un consumo de más de 150 kWh mensuales y focalizándolos en la población más pobre. Como se verá en la sección siguiente, dado que la NNA está sobrerrepresentada entre la población más pobre, dar pasos en esta dirección beneficiaría a niños, niñas y adolescentes.

En resumen, existen vías de racionalización del gasto que repercutirían positivamente en la población más pobre. El siguiente paso debería ser que los recursos que se liberan se destinen a fortalecer la PPS.

4.5. DISCUSIÓNEl principal punto planteado es la necesidad de que, desde la protección social, se reflexione sobre cómo potenciar, y al mismo cómo apo-yarse en las transformaciones sectoriales más relevantes, para cumplir los objetivos de cierre de brechas.

Un vínculo evidente a potenciar es —de acuerdo al consenso internacional en la mate-ria— el relativo a transferencias monetarias y ca-lidad de la oferta institucional. El Bono 10,000 ha enunciado estos objetivos que se reflejan, por ejemplo, en el mayor y mejor acceso a nutrien-tes por parte de niños y niñas que reciben las transferencias. Sin embargo, se carece de evi-dencia sólida que ilustre cómo estos recursos se están utilizando para dar saltos cualitativos en la oferta de servicios. Sin esto, y a partir de la fundamentación teórica de los programas de transferencias monetarias condicionadas, difícil-mente podrá cumplirse con el objetivo de inte-rrumpir el ciclo intergeneracional de la pobreza. Además, el desarrollo de esta oferta es el valor agregado de índole pública que podría quedar como capacidad instalada del país, a partir de los préstamos externos que financian el programa.

2 Según comunicación personal con especialistas a quienes se les ha consultado el borrador del proyecto de ley que introduciría

este cambio.


70


Por ilustrar sobre cómo avanzar en esta direc-ción, una innovación en el diseño del PRAF fue contar no solo con un subsidio a la demanda, sino con un financiamiento de la oferta (es decir, de los ministerios de salud y educación) mien-tras se cumplieran metas de desempeño. Ello permite, por ejemplo, disponer de complemen-tos salariales para el personal docente, médico, etc., asociado al incremento de la oferta deriva-da de la aplicación del programa. Aunque no se llegó a implementar, muestra un posible cami-no a seguir.

Otros vínculos, no tan evidentes, conllevan identificar cuáles de los cambios en la organiza-ción de los servicios sectoriales (por ejemplo los 200 días en educación o la creación de un se-guro no contributivo en salud), facilitan alcanzar metas de acceso. Idealmente, la construcción

de estos vínculos debería darse en el momen-to de la formulación de los cambios sectoriales. Ello a su vez requiere una habilitación política de alto nivel que permita ver vínculos entre “los ár-boles” a partir de una visión global “del bosque”.

Finalmente, a la hora de priorizar cierres de brechas, la construcción de políticas dirigidas a poblaciones específicas —como la Política de Desarrollo Integral de la Primera Infancia— y la Política de Protección Social deberían estar más interrelacionadas. En las entrevistas reali-zadas, quedó planteado que estos habían sido procesos separados de formulación de políticas. Cuando fue posible recoger información especí-fica al respecto, se sugirió que la ausencia de vinculación entre ambos procesos podría deber-se a que estuvieron en manos de distintas per-sonas, incluso en una misma organización.



7372


5LA PROTECCIÓN SOCIAL EN OPERACIÓN

75


74

5.1. LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LOS HOGARES

A partir de las encuestas de hoga-res, es posible acercarse a la protec-

ción social que recibe la niñez y la adoles-cencia hondureña en el marco de su núcleo

familiar.De las tres dimensiones de análisis más im-

portante para valorar los alcances de los esque-mas de protección social, estas encuestas brin-dan principalmente evidencia sobre el acceso —y por tanto sobre la cobertura— y sobre la equidad de dicho acceso1. Los principales hallazgos docu-mentan mejor la presencia relativa del Estado res-pecto a la entrega de transferencias y a la presta-ción de los servicios; en menor medida, respecto al cumplimiento de regulaciones relevantes para la protección social, como los costes de los me-dicamentos o el nivel de aporte de empleadores y empleadoras a la seguridad social.

Para caracterizar la protección social de la in-fancia y la adolescencia se adapta la propuesta de CEPAL, clasificando los hogares a partir de la condición de aseguramiento de la población ocupada2 y en las siguientes categorías:

• Solo con protección contributiva: comprende hogares en los que algún miembro está afi-liado a la seguridad social (IHSS, INJUPEMP, INPREMA e IMP) y ningún miembro recibe transferencias asistenciales (ayuda del go-bierno en dinero).

• Con protección mixta: algún miembro del ho-gar está afiliado a la seguridad social (IHSS, INJUPEMP, INPREMA e IMP). Algún otro miembro recibe transferencias públicas no contributivas (ayudas del gobierno que inclu-yen ayuda de instituciones en dinero, con-cretamente Bonos PRAF3).

• Con protección no contributiva: ningún miem-bro del hogar está afiliado a la seguridad social, algún miembro recibe transferencias monetarias no contributivas (concretamen-te, las ayudas del gobierno en dinero ya mencionadas).

• Hogares sin protección: ningún miembro del hogar se encuentra afiliado a la seguridad social ni recibe transferencias públicas mo-netarias no contributivas.

Se trata, en suma, de una tipología orientada a determinar la presencia de protección social de

5. LA PROTECCIÓN SOCIAL EN OPERACIÓN

1 Son menos útiles para abordar pertinencia definida como la correspondencia entre lo que el Estado brinda y las necesidades de

la población. Estas se pueden analizar mejor de manera cualitativa a partir del diseño y la implementación de los programas. En

este apartado no se hace referencia a costos.

2 En El Salvador se tenía la información respecto a toda la población, por lo que las personas que buscan empleo, están desemplea-

das o estudian, podían aparecer como aseguradas y darle cobertura al hogar.

3 La pregunta 0124 ¿Cuánto recibió los últimos 3 meses en concepto de «BONO 10,000»? El Manual del encuestador/a (INE,

2011) indica que “En caso que el informante haya recibido el «Bono 10,000», encierre el círculo de tipo de moneda y luego anote

en las casillas correspondientes la cantidad declarada por el informante y pase a la siguiente pregunta. Si el informante no

recibió ingresos por esta fuente, anote al menos un cero en la última casilla”. Luego el Manual explica que el “Programa «Bono

10,000»: Incluye el bono solidario Materno Infantil y el bono solidario escolar de primero a sexto grado. El objetivo es dotar a

las familias en extrema pobreza de transferencias monetarias condicionadas para que mejoren sus niveles de salud y estado

nutricional de los miembros de los hogares beneficiarios. Y para que estos se matriculen y envíen a sus hijos(as) a las escuelas

públicas con el fin de contribuir a la reducción de los índices de deserción, ausentismo y analfabetismo. Cubre 17 departamentos

del país”. A la hora de procesar los datos, el «Bono 10.000» no se presenta por separado sino bajo «Bonos PRAF».


7776


seguridad de ingresos. El cuadro 2 presenta el perfil de ingreso global de los hogares con pre-sencia de niños, niñas y adolescentes, según el tipo de protección social con que cuentan4. Los hogares con protección social contributiva sola o mixta tienen una media y una mediana de ingre-sos superiores al del conjunto de hogares5. Los hogares con protección social no contributiva o sin protección social tienen una media y una me-diana de ingresos inferiores al conjunto. Ello se

observa en el dato relativo a ingreso familiar total y por persona6. La desviación estándar en todos los casos es amplia, aunque es aún mayor entre los hogares con protección social contributiva. Es-tos tiene un perfil socioeconómico más diverso que los hogares con otros tipos, o carentes, de protección social.

La mayoría de los hogares en Honduras (42,6%) no tiene acceso a protección social contributiva y únicamente recibe apoyo esta-

tal en forma de protección social no contributi-va. En segundo lugar en importancia numérica (35,1%), encontramos los hogares con menos recursos económicos, que no tienen acceso a ningún tipo de protección social.

Un 35% de los hogares son de escasos re-cursos económicos y no tienen acceso a ningún tipo de protección social. Para el 2013 un 42% no tienen acceso a protección social contributiva y únicamente reciben apoyo estatal en forma de protección social no contributiva.

Estos dos tipos de hogares representan el 77% del total. Los hogares con acceso a pro-tección social contributiva o mixta representan únicamente el 23%. En términos sustantivos, los hogares con pro-tección contributiva son aquellos con acceso a la seguridad social, pero cuyos ingresos les permi-

ten además un mayor consumo relativo de ser-vicios privados (por ejemplo, de educación). Los hogares con protección social no contributiva y los carentes de toda protección social, tienden a ser los más pobres según ingresos y, por lo mismo, difícilmente pueden paliar privadamente lo que no obtienen en forma de transferencias y servicios públicos.

5.2. LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LOS HOGARES CON Y SIN NIÑEZ Y ADOLESCENCIAEl gráfico 5 muestra cómo se distribuyen los tipos de protección social en los hogares hondureños, según se trate de hogares con y sin NNA. En primer lugar, observamos que existe un 42% de hogares con NNA que cuenta con protección so-cial no contributiva. Esta proporción es mayor que

4 De acuerdo a la encuesta de hogares existen en el país 1.7 millones de hogares, pero presencia de niños, niñas y adolescentes

en 1.4 millones.

5 Estos ingresos consolidan el conjunto de los ingresos, procedentes del mercado y de las ayudas estatales. En un futuro sería

posible separar los ingresos globales de los ingresos asociados a las transferencias estatales.

6 La diferencia de ingresos entre el grupo 4 y el 2 varía según se trate del ingreso total o por persona por las diferencias en el

tamaño del hogar. Esto quiere decir que, sin considerar la composición del hogar, el ingreso promedio a nivel de hogar es el

doble en un caso que el otro. Sin embargo, cuando se considera el tamaño de los hogares, el grupo 2 presenta hogares de mayor

tamaño, respecto a los del grupo 4, y esto hace que la diferencia disminuya.

Cuadro 2: Tipología de hogares con presencia de NNA pobres, no pobres y total según tipo de protección social. 2013.

Tipología de hogares con presencia de NNA pobres, no pobres y total según tipo de protección social. 2013.CUADRO 2

Descripción Total Solocontributiva

Mixta Solo nocontributiva

Ninguna

Total Hogares 1.474.111 230.955 107.084 618.775 517.297

Porcentaje 100,0 15,7 7,3 42,0 35,1

Ingreso Mensual del Hogar Total

9.717 19.232 15.367 6.429 8.231

6.440 15.320 12.038 4.580 5.526

12.179 15.133 12.546 8.926 11.419

2.072 4.261 2.796 1.232 1.948

1.372 3.342 2.269 879 1.333

2.696 3.562 2.294 1.651 2.756

Mean

Median

Std. Deviation

Ingreso Mensual del Hogar Percapita

Mean

Median

Std. Deviation

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 5. Honduras: Porcentaje de hogares con y sin presencia de NNA según tipo de protección social del hogar, 2013.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

SOLO CON PROTECCIÓN NO CONTRIBUTIVA CON PROTECCIÓN MIXTA SOLO CON PROTECCIÓN CONTRIBUTIVASIN PROTECCIÓN

65

8

25

2

35

42

16

7

Hogares sin NNA Hogares con NNA

Honduras: Porcentaje de hogares con y sin presencia de NNA según tipo de protección social del hogar, 2013.GRÁFICO 5

Fuente: Elaboración propia con datos del INE; Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples 2013.


7978


so), lo que equivalía al 70,6% de los hogares hondureños. El porcentaje de pobreza variaba considerablemente según el tipo de protección social. Entre los hogares con protección social contributiva se reducía a un tercio (34,0%). Entre los hogares con una combinación de protección social contributiva y no contributiva rondaba la mitad (51,0%). Entre los carentes de toda pro-tección social era todavía mayor (73,0%), y entre los hogares solo con protección social no contri-butiva aumentaba al 85,7%.

Es de esperar que la mayor presencia relativa de hogares pobres se encuentre entre aquellos con protección no contributiva o sin protección social, dado que se trata de hogares que carecen

de inserción laboral, o cuentan con una inserción laboral precaria. Sin embargo, la alta proporción de hogares pobres no protegidos evidencia un problema, como también lo evidencia la altísima proporción de hogares pobres que cuenta con protección social no contributiva.

¿Pero, qué cantidad de niños, niñas y adolescentes re-presentan estos hogares? El gráfico 6 muestra que 1.7 millones de niños, niñas y adolescentes en pobre-za, y 1.4 millones en pobreza extrema habitaban en hogares con protección social no contributiva. Más de 800,000 de NNA en condiciones de po-breza — 600,000 en extrema pobreza— habita-ban en hogares que carecían de protección social orientada a la seguridad de ingresos.

Cuadro 3. Honduras: Tipología de hogares con presencia de NNA pobres, no pobres y total, según tipo de protección social, 2013.

Honduras: Tipología de hogares con presencia de NNA pobres, no pobres y total, según tipo de protección social, 2013.CUADRO 3

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

15,7

7,5

2,3

18,2

35,2

7,3

5,2

2,2

11,4

12,1

42,0

50,9

59,2

34,0

20,5

35,1

36,3

36,2

36,4

32,2

Descripción Total Solocontributiva

Mixta Solo nocontributiva

Ninguna

Total Hogares

Distribución

Composición

Pobres

Pobreza Extrema

Pobreza Relativa

No pobres

Pobres

Pobreza Extrema

Pobreza Relativa

No pobres

Pobres

Pobreza Extrema

Pobreza Relativa

No pobres

1.041.194

698.494

342.700

432.917

100,0

70,6

47,4

23,2

29,4

78.551

16.322

62.229

152.404

100,0

34,0

7,1

26,9

66,0

54.600

15.500

39.100

52.484

100,0

51,0

14,5

36,5

49,0

530.230

413.735

116.495

88.545

100,0

85,7

66,9

18,8

14,3

377.813

252.937

124.876

139.484

100,0

73,0

48,9

24,1

27,0

1.474.111 230.955 107.084 618.775 517.297

Fuente: Elaboración propia con datos de la EPHPM de Honduras, septiembre 2013.

Gráfico 6. Honduras: Población total, total de niños, niñas y adolescentes y NNA en condición de pobreza según tipología de hogar. 2013.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

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Total

TOTAL

TotalNNA

NNA enPobreza

Total TotalNNA

NNA enPobreza

Total TotalNNA

NNA enPobreza

Total TotalNNA

NNA enPobreza

Total TotalNNA

NNA enPobreza

4,1 3,7 2,1 1,4 1,4 1,4 1,1 0,60,4 0,2 0,2 2,5 1,90,6 0,3

2,93,6

1,7

2,9

0,8

8,5

EN HOGARES SOLO CONPROTECCIÓN CONTRIBUTIVA

EN HOGARES CON PROTECCIÓN MIXTA

EN HOGARES SIN PROTECCIÓN

EN HOGARES CON PROTECCIÓN NO CONTRIBUTIVA

POBLACIÓN TOTAL POBLACIÓN EN POBREZA EXTREMA

Honduras: Población total, total de niños, niñas y adolescentes y NNA en condición de pobreza según tipología de hogar. 2013.GRÁFICO 6

Fuente: INE; Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples 2013.

en hogares sin NNA (8%). En segundo lugar, la proporción de hogares sin ninguna protección so-cial es mucho menor en hogares con NNA (35%) que en hogares sin NNA (65%). En tercer lugar, la protección social contributiva se da en proporción mayor entre los hogares sin NNA (25%), que en-tre los hogares con NNA (16%). Ello muestra que, en general, la protección social contributiva tien-

de a excluir a los hogares de menores ingresos, vinculados a inserciones laborales más precarias; frecuentemente son liderados por mujeres, y con un mayor número de hijos e hijas.

El cuadro 3 brinda una idea más precisa de los hogares con NNA y el tipo de protección so-cial al que tenían acceso en 2013. Con un poco más de un millón de hogares pobres (por ingre-


8180


5.3. LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA NNA EN CONDICIONES DE POBREZAEl gráfico 7 distingue entre NNA pobre y no po-bre (por ingreso) y desglosa el tipo de protec-ción social con que cuentan los hogares en que vive. El 78% de la NNA vive en condiciones de pobreza. De este porcentaje, el 46% habita en hogares con protección social no contributiva y el 22% en hogares que carecen de protección social. La presencia de NNA en hogares con pro-tección social contributiva es muy pequeña: 5% con protección social contributiva y 5% con pro-tección social mixta.

5.4. PROTECCIÓN SOCIAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA SEGÚN PROGRAMASA continuación se caracteriza la protección so-cial que recibe la NNA. Igualmente, se analiza su acceso a los servicios educativos. En cada caso se determina qué proporción, de quienes tienen acceso, son NNA en condiciones de pobreza. Antes de exponer los hallazgos, cabe hacer dos puntualizaciones: la primera es que la encuesta de hogares no es representativa del universo de personas elegibles para estos programas. La se-gunda es que no toda la NNA es elegible a todos

Gráfico 7. Honduras: Niños, niñas y adolescentes según condicíon de pobreza y distribución en hogares según tipo de protecciòn social, 2013.

78%

22%No Pobres

Pobres

5%

5%

22%

46%

EN HOGARES SOLO CON PROTECCIÓN CONTRIBUTIVA

EN HOGARES SOLO CON PROTECCIÓN NO CONTRIBUTIVA

EN HOGARES CON PROTECCIÓN MIXTA

EN HOGARES SIN PROTECCIÓN

Honduras: Niños, niñas y adolescentes según condicíon de pobreza y distribución en hogares según tipo de protecciòn social, 2013.GRÁFICO 7

Fuente: Elaboración propia con datos INE; Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples 2013.

Gráfico 8. Honduras: Porcentaje dentro de cada grupo de NNA según acceso a bonos, merienda, útiles y becas. 2013.

RECIBE BONOS PRAF RECIBE MERIENDA ESCOLAR RECIBE BOLSON DEL PRAF RECIBE BECAS RECIBE BONO 10 MIL

Total NNA Total NNA Pobres NNA Pobres Extremos NNA No Pobres

Por

cent

aje

0

10

20

30

40

50

60

70

520 0 0 0 0 0 0 00 1 0 0 0 1 0 056 60 39

Honduras: Porcentaje dentro de cada grupo de NNA según acceso a bonos, merienda, útiles y becas. 2013.GRÁFICO 8


los programas. Sin embargo, en esta sección no interesa caracterizar la oferta, sino conocer lo que experimenta la población.

El gráfico 8 se enfoca en los programas de protección social que registra la encuesta. La Merienda Escolar es el programa que más está llegando a la NNA: el 52% de niños, niñas y ado-lescentes. La encuesta reporta un acceso me-nor al 0.5% en los demás programas.

El 57% de la NNA asiste a establecimientos educativos, mientras que el 43% no lo hace. El 56% de quienes asisten y el 44% de quie-nes no asisten se encuentran en pobreza. El 54% de quienes asisten y el 46% de quienes

no asisten se encuentran en extrema pobreza (véase gráfico 9). Del total, el 89% asiste a es-tablecimientos públicos (cerca del 94% en po-breza y 97% en extrema pobreza) y el 11% a establecimientos privados (el 6% en pobreza y 3% en pobreza extrema).

Si desagregamos por nivel educativo, la co-bertura asciende al 62% en el nivel básico y cae al 16% en el ciclo común; al 11% en el ciclo di-versificado y al 10% en la educación pre-básica. Estas cifras indican que, excepto en el caso de la educación superior, para la población de me-nores recursos la educación pública es decisiva, tanto su cobertura como su calidad.


8382

GARANTIZAR LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA VULNERABLE EN HONDURASPROTECCIÓN SOCIAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN HONDURAS

Gráfico 9. Honduras: Porcentaje dentro de cada grupo de NNA según asistencia educativa, sector educativo y nivel al que asisten. 2013.

Asistencia al sistema educativo

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

ASISTE NO ASISTE

43

57

44

56

46

54

38

62


Sector educativo al que asisten

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

PÚBLICO PRIVADO

11

89

27

73


6

94

3

97

Nivel educativo de asistencia

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

16

62

11

10


15

65

9

10

7

13

69

11

21

50

17

10

BÁSICA CICLO COMÚN SUPERIORPRE-BÁSICA DIVERSIFICADO

Honduras: Porcentaje dentro de cada grupo de NNA según asistencia educativa, sector educativo y nivel al que asisten. 2013.GRÁFICO 9


Cuadro 4. Honduras 2013: Protección social en operación entre niñez y adolescencia según tipo de protección social en el hogar.

Honduras 2013: Protección social en operación entre niñez y adolescencia según tipo de protección social en el hogar.CUADRO 4

De

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NN

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En hogares solo con protección no contributiva En hogares sin protecciónTotal En hogares solo con

protección contributiva En hogares con protección mixta

Población según asistencia a la educación regular

Población que asiste al sistema educativo

Asiste

No Asiste

Valores absolutos

Distribución Porcentual

3.739.555

100,0

57,3

42,7

2.141.808

100,0

88,8

11,2

1.627.461

100,0

93,8

6,1

1.148.962

100,0

96,9

3,0

514.348

100,0

72,7

27,3

270.121

100,0

60,2

39,8

105.026

100,0

77,1

22,9

25.603

100,0

84,9

15,1

165.096

100,0

49,4

50,6

212.172

100,0

91,9

8,1

119.610

100,0

92,4

7,6

38.526

100,0

97,0

3,0

92.562

100,0

91,3

8,7

1.206.022

100,0

97,5

2,5

1.065.591

100,0

97,8

2,1

860.550

100,0

98,5

1,5

140.431

100,0

94,7

5,3

453.493

100,0

81,2

18,8

337.234

100,0

86,9

13,0

224.283

100,0

92,2

7,7

116.259

100,0

64,5

35,5

Población de 5 años a 18 años según condición de trabajo y estudio

Ni Trabajani Estudia

2.838.548

100,0

5,3

11,0

67,8

15,9

12.201.264

100,0

4,9

11,3

66,9

17,0

1.600.932

100,0

4,6

11,6

65,0

18,8

637.289

100,0

6,6

10,1

71,1

12,1

307.833

100,0

3,7

4,6

81,3

10,4

124.928

100,0

1,7

4,3

80,6

13,4

33.380

100,0

0,7

3,0

74,5

21,7

182.906

100,0

5,1

4,9

81,7

8,3

240.448

100,0

4,5

5,2

80,6

9,7

136.898

100,0

3,2

4,9

81,6

10,2

45.848

100,0

2,6

5,3

80,0

12,2

103.551

100,0

6,2

5,5

79,3

9,0

1.553.465

100,0

5,1

11,1

70,0

13,8

1.377.898

100,0

4,9

11,0

70,0

14,1

1.124.941

100,0

4,5

11,0

69,6

14,9

175.569

100,0

6,6

12,2

69,9

11,3

736.802

100,0

6,5

15,4

53,5

24,6

561.540

100,0

5,9

15,1

52,6

26,4

396.763

100,0

5,5

14,4

49,5

30,5

175.263

100,0

8,4

16,2

56,5

18,9

Población que asiste al sistema educativo público

Recibe Bono 10 mil

1.901.408

100,0

0,0

52,5

0,4

0,2

0,3

1.527.277

100,0

0,0

55,7

0,5

0,1

0,3

1.113.692

100,0

0,0

60,0

0,6

0,1

0,3

374.132

100,0

0,0

39,3

0,1

0,3

0,3

162.556

100,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

80.993

100,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

21.745

100,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

81.564

100,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

195.049

100,0

0,0

65,2

0,8

0,4

0,3

110.544

100,0

0,0

65,7

1,3

0,2

0,2

37.375

100,0

0,0

65,0

2,7

0,0

0,0

84.505

100,0

0,0

64,6

0,2

0,6

0,6

1.175.674

100,0

0,1

74,1

0,6

0,2

0,4

1.042.633

100,0

0,1

74,7

0,6

0,2

0,4

847.746

100,0

0,0

75,9

0,7

0,2

0,4

133.041

100,0

0,0

69,4

0,2

0,4

0,4

368.129

100,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

293.107

100,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

206.826

100,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

75.022

100,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Pre-básica

Básica

Ciclo común

Diversi�cado

Superior

100,0

10,1

61,5

16,4

10,9

1,1

100,0

10,1

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9,1

0,5

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16,7

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100,0

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26,9

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100,0

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12,9

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100,0

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11,1

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100,0

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19,1

1,8

100,0

7,7

46,9

26,7

17,4

1,4

100,0

8,3

50,3

25,7

14,5

1,2

100,0

8,0

37,8

27,0

23,9

3,2

2.903.689

100,0

56,0

44,0

2.111.135

100,0

54,4

45,6

835.865

100,0

61,5

38,5

435.507

100,0

62,0

38,0

177.297

100,0

59,2

40,8

47.453

100,0

54,0

46,0

258.210

100,0

63,9

36,1

305.766

100,0

69,4

30,6

177.053

100,0

67,6

32,4

59.742

100,0

64,5

35,5

128.713

100,0

71,9

28,1

1.938.266

100,0

62,2

37,8

1.727.312

100,0

61,7

38,3

1.415.197

100,0

60,8

39,2

210.954

100,0

66,6

33,4

1.060.016

100,0

42,8

57,2

822.027

100,0

41,0

59,0

588.743

100,0

38,1

61,9

237.988

100,0

48,9

51,1


Valores absolutos


Valores absolutos


Valores absolutos


Público

Privado

Estudia y Trabaja

Solo Trabaja

Solo Estudia

Recibe Bonos PRAF

Recibe Merienda EscolarRecibe Bolson del PRAF

Recibe Becas

Fuente: Categorías adaptadas a partir de UNICEF (2012b), Delamónica (2012), Staab (2012) y UNICEF (2012a). Material empírico

basado en fuentes oficiales.


8584


El cuadro 4 desagrega los datos previos se-gún el tipo de protección social de los hogares. En términos de asistencia escolar, una alta pro-porción de NNA sin protección social no asiste a la educación regular (57.2%). A la vez, es lla-mativa la diferencia de no asistencia entre NNA con PS contributiva (38.0%), con protección social mixta (30.6%) y con protección social no contributiva (37.8%).

En cuanto al tipo de establecimiento escolar al cual se asiste, hay una significativa diferencia en la proporción de NNA que asiste a estableci-mientos públicos entre quienes habitan en fami-lias con protección social contributiva (60.2%), en comparación con el 81.2% de NNA sin protección social, el 91.9% con protección social mixta, y 97.5% con protección social no contributiva. Nó-tese que entre quienes carecen de protección so-cial hay un 18.8% en establecimientos privados, posiblemente de índole religiosa.

La proporción de NNA que ni estudia ni tra-baja es notoriamente mayor en los hogares sin protección social (24.6%) que en los restantes, entre los cuales la situación es relativamente ho-mogénea: 13.8% con protección social no con-tributiva; 9.7% con protección mixta, y 10.4% con protección social contributiva.

En los cuatro tipos de hogares, casi la totali-dad de niñas y niños entre 0 y 3 años de edad solo un 10.1% asiste a centros de educación ini-cial. Ello tiene consecuencias en la estimulación y el desarrollo infantil temprano, y conlleva res-tricciones importantes en el acceso laboral de las madres y, por tanto, en las condiciones de pobreza según ingresos de las familias.

Los datos relativos a programas de asisten-cia social sugieren una adecuada focalización en tanto se concentran en hogares sin protección contributiva7. En hogares con protección social

no contributiva (74.1%) y con protección mixta (65.2%) reciben merienda escolar.

Nuevamente la encuesta reporta una muy es-casa cobertura de bonos PRAF: 4 y 9% según se trate de hogares con protección mixta o solo no contributiva. Ello parece coherente, no solo con la escasa cobertura sino con los bajos objetivos de cobertura definidos por el PRAF III que, inicial-mente, se esperaba que cubriera 20.000 hogares en situación de extrema pobreza (Franco, 2008).

En tercer lugar se presentan datos de uso del tiempo que complementan el panorama de avances y limitaciones de la protección social. Comparan el tiempo que la NNA destina al tra-bajo no remunerado, al trabajo remunerado, y al estudio, en tanto proxy a la protección social.

5. 5. USO DEL TIEMPO SEGÚN SEXO Y EDADESEl cuadro 5 presenta los datos de uso del tiempo disponibles para el año 2009, según sexo y tipo de protección social con que cuenta el hogar. Los datos proveen varios elementos importantes. • El tiempo destinado a quehaceres domésti-

cos: el número de horas diarias destinadas a esta actividad muestra grandes inequida-des de género. Los niveles son los mismos, independientemente del tipo de protección social de los hogares: menos de una hora en el caso de niños, y en torno a las tres y cuatro horas en el caso de las niñas.

• El tiempo destinado a estudiar es muy bajo: en todos los casos, inferior a una hora. Si bien hay una alta proporción de niños y ni-ñas fuera del sistema educativo —especial-mente en los tramos de mayor edad—, este tiempo tan escaso destinado al estudio es llamativo y podría estar reflejando proble-mas de medición.

7 La clasificación de hogares se hizo en base a la población adulta y no a la NNA que es objeto del cuadro 5.

• Mientras las niñas destinan a los quehaceres domésticos un poco menos de tiempo que las mujeres y jóvenes en general, los niños y jóvenes destinan considerablemente más tiempo que los hombres. En general, la bre-cha en el tiempo destinado a los quehaceres domésticos entre niños y niñas y adolescen-tes indica una permanencia significativa de las brechas de género.

• Como es de esperar, en la población en ge-neral las mujeres destinan a los quehaceres domésticos más tiempo que los hombres. El tiempo destinado a cuidado personal y a estudiar es básicamente el mismo, con pe-queñas variaciones.

Desde el punto de vista de la protección social, el análisis de estos datos sugiere varios puntos importantes. En primer lugar, es necesario tomar nota de que en las familias existe una alta deman-da del tiempo de niños y niñas para destinarlo a quehaceres domésticos (y en menor medida de los y las jóvenes). Ello, indudablemente, impone restricciones al uso del resto del tiempo, incluyen-do el destinado a los estudios. En segundo lugar, las brechas entre mujeres y hombres, y entre ni-ños y niñas, plantea toda una agenda de trabajo en torno a la división sexual del trabajo y a las evi-dentes tensiones que se generan entre tiempo de estudio y tiempo de trabajo (principalmente no remunerado). En tercer lugar, los datos repor-tados por la encuesta requieren ser examinados para descartar problemas de medición y poder determinar en qué medida está efectivamente re-flejando el tiempo real promedio que niños, niñas y jóvenes destinan a los estudios.

En términos específicos, primero, las niñas y adolescentes destinan igual cantidad de ho-ras que los niños y adolescentes a actividades comunales (0.2 horas). Segundo, niños, niñas y adolescentes emplean una cantidad similar de horas a los cuidados personales (1.3 niños y ado-lescentes y 1.4 niñas y adolescentes).

Las diferencias se encuentran en la actividad de quehaceres domésticos y cuidados por un lado, y en actividades educativas por otro. Existe una importante diferencia en el tiempo que unas y otros destinan a los quehaceres domésticos y a los cuidados a terceros: 1.4 horas más entre ellas que entre ellos. Si se distingue entre tra-mos de edad, las diferencias comienzan a obser-varse a partir de los 9 años, y es máxima a partir de los 16 a 19 años o más.

En cuanto a actividades educativas, las dife-rencias son menores, pero igualmente conside-rables: niñas y niños destinan una cantidad simi-lar de horas a las actividades educativas (1.8 y 1.6 horas respectivamente). Esta variación perma-nece constante hasta los 16 a 19 años de edad.

Si se consideran los datos globalmente, que-da claro que la división sexual del trabajo afecta a la NNA en general. Se requiere por lo tanto iden-tificar maneras de abordar el efecto desigualador del género desde edades tempranas.

Para el sistema de protección social exis-te una implicación clave: niños y niñas enfren-tan distintos tipo de exigencias y, por tanto, las brechas que pueden tener lugar (por ejemplo en materia de desempeño educativo) estarán afectadas por demandas desiguales asociadas a roles de género: concretamente, en materia de cuidados y quehaceres domésticos.

En cuanto al tramo de edad y la condición socioe-conómica, el comportamiento en hogares pobres y no pobres es bastante similar respecto a acti-vidades comunales (0.2 horas), cuidado personal (1.3 niños y adolescentes y 1.4 niñas y adolescen-tes) y quehaceres domésticos (1.5 horas). En re-lación con las actividades educativas, la NNA no pobre destina más tiempo que los hogares po-bres (2.1 y 1.6 horas respectivamente). Este com-portamiento aumenta considerablemente desde los 12 hasta los 19 o más años de edad.

La condición socioeconómica plantea leves di-ferencias respecto al tiempo destinado al trabajo remunerado y a los quehaceres domésticos. La


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NNA pobre destina mayor número de horas a los trabajos remunerados (3 horas) que la NNA no pobre (2 horas), sobre todo a partir de los 16 años.

5.6. DISCUSIÓNPara construir sistemas integrados de protección social, uno de los retos de proceso es contar con “hojas de ruta”. En cada escenario nacional, se requiere identificar actores y acciones gradua-les, pero sostenidas. Es importante combinar enfoques sistémicos con miradas a los procesos que permiten su concreción.

En el caso de Honduras, los datos estadísti-cos sobre protección plantean varios retos: en primer lugar, sería muy útil que la encuesta fue-se más exhaustiva en los datos que recoge. El conjunto de programas respecto a los cuales se releva información es restringido en relación con el universo de medidas existentes.

En segundo lugar, la encuesta reporta un ac-ceso muy limitado a los programas de protec-ción social. La brecha entre la Merienda Esco-lar y el resto de los programas sociales es muy sustantiva. Parece necesario explorar vías para ampliar el acceso a algunos programas y avanzar en la integralidad de acciones en otros. Es nece-sario avanzar en la implementación de la PPS por la vía de la integración y articulación de acciones, antes que por agregación de programas.

Por otro lado, es llamativo el limitado acce-so de la NNA a los programas de transferencias monetarias condicionadas. Estos programas cuentan con prioridad política y movilizan un im-portante volumen de recursos concentrados en niños y niñas desde antes de nacer hasta que terminan la escuela primaria. Sin embargo, para la NNA pobre en su conjunto, tienen una escasa presencia relativa.


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6SÍNTESIS Y RECOMENDACIONES

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Durante las últimas dos déca-das, el país ha dado decididos

pasos en materia de protección so-cial. El principal logro es, sin duda, la

instalación en la agenda pública del con-cepto de protección social y de la idea de que

el Estado tiene una responsabilidad al respecto. Si bien aún se perciben distintos grados de com-prensión y acuerdo en torno a los alcances que debe tener el papel del Estado, existe consenso respecto a la necesidad de que sea parte promi-nente de la agenda pública.

Como expresiones concretas de la mayor prioridad de la política social en general y de la protección social en particular, encontramos la creciente inversión social por habitante, el impul-so a las transferencias monetarias condiciona-das, la disponibilidad de medidas que trascien-den las transferencias en dinero, y el contar con instrumentos de política pública que permiten ordenar y hacer mejor uso de los recursos dis-ponibles (por ejemplo, mediante una autoridad social y un mejor uso de los sistemas de infor-mación). Las dos principales debilidades son la dispersión y compartimentación de las interven-ciones —muchas con muy poco alcance—, y la discontinuidad del apoyo político a las interven-ciones, en función de cada gobierno.

A fin de fortalecer la garantía de los derechos de la niñez y la adolescencia, del análisis previo se desprenden las siguientes recomendaciones:1. La urgencia de abonar a procesos que den

continuidad a las intervenciones en materia de protección social. Persiste un escenario ca-racterizado por acciones que reciben un alto grado de apoyo político pero que, al cabo del tiempo, se traslada a otras acciones. Esta línea de trabajo requiere que desde el más alto nivel político y las agencias de coopera-ción se aliente la continuidad, así como las correcciones que sean necesarias, a partir del seguimiento y la evaluación de las inter-venciones. Esta recomendación no es real-

mente innovadora: ya se hizo en el marco de la implementación de la ERP (ASDI, 2008). A fin de que sea viable, se requeriría trabajar en procesos de fortalecimiento de actores con una lógica de mediano y largo plazo.

2. La importancia de abonar a cambios por integra-ción de las acciones vs principalmente, cambios por agregación. La integración conlleva el redise-ño, o bien el fortalecimiento de vínculos a partir de lo que ya se viene haciendo. Por lo general, la agregación deja intocadas las ac-ciones previas. Por ejemplo, partiendo de la extensa presencia en el territorio del progra-ma Merienda Escolar, ¿sería posible tomar la escuela como unidad de intervención de acciones complementarias como inmuniza-ción, programas de estímulo temprano y ac-tividades de apoyo a tareas escolares, entre otras? Independientemente de si este es un buen ejemplo, la idea que se quiere transmi-tir es que es adecuado partir de lo existente y completarlo, agregarlo o mejorarlo, en lu-gar de crear nuevos programas paralelos y agregarlos a los existentes.

3. Promover la articulación intersectorial efec-tiva. Es necesario construir procesos estables de trabajo entre la SDS y las unidades ejecutoras de programas de protección social de las se-cretarías, instituciones y programas. Ello a su vez requiere precisar las brechas que la PPS se propone reducir y cerrar, en particular en materia de servicios básicos de educación y salud, no solo en materia de acceso sino de suficiencia y calidad de las prestaciones. A tal efecto, es deseable enfocarse en los pro-gramas existentes susceptibles de tener un mayor alcance para cada momento del ciclo de vida, tanto por sí mismos como por sus vínculos con otros programas; por ejemplo, los indicadores de cierre de brechas para lo-grar la supervivencia infantil en los primeros

6. SÍNTESIS Y RECOMENDACIONES

GARANTIZAR LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA VULNERABLE EN HONDURAS6. SÍNTESIS Y RECOMENDACIONES

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cinco años de vida. La construcción de pro-cesos de trabajo requiere, primero, una ma-yor divulgación y apropiación por parte de las Secretarías de Estado; segundo, la articula-ción del proceso en torno a la PPS con otros procesos de formulación e implementación de políticas, como la dirigida a la primera in-fancia; y tercero, una búsqueda de adhesión activa por parte de ONG internacionales pio-neras en materia de PS en el país.

4. El fortalecimiento de la SDS como autoridad social, incluyendo su incidencia en la armonización de enfoques, principios y conceptos rela-cionados con los programas de protección social. Este reto es aún mayor, dado que la PPS es posterior a la mayoría de los progra-mas que están operando en la actualidad. Dado que la PPS se propone disminuir las brechas sociales para garantizar derechos, uno de los asuntos más importantes a tema-tizar es el papel del universalismo. Precisa-mente, hacer la distinción entre principios, instrumentos y medidas concretas permiti-ría identificar niveles distintos pero comple-mentarios para avanzar hacia la universalidad de derechos. Un producto de este análisis sería obtener una mayor precisión sobre qué significa el enfoque de derechos en materia de protección social.

5. Darle un lugar a la violencia como parte de la dinámi-ca de relacionamiento entre el Estado y la sociedad, y entre la sociedad en sí misma. Los altos grados de violencia que experimenta el país

contrastan con la débil tematización que, desde la institucionalidad social, se hace acerca de cómo le afecta, tanto en la defi-nición de los problemas a atender, como de las condiciones y restricciones en que opera la institucionalidad del Estado. Desde am-bos puntos de vista, es urgente incorporar la violencia como asunto transversal.

Las recomendaciones identificadas como prio-ritarias tienen más que ver con aspectos insti-tucionales que programáticos, aunque buscan también poner decisiones programáticas al ser-vicio de una mejor y mayor institucionalidad. En un país caracterizado por la fragilidad institucio-nal (Stewart y Brown, 2009) el reto no es menor: en cada acción específica —como educar, vacu-nar o cuidar— es preciso refrendar la autoridad y legitimidad del Estado. Este reto tiene lugar en un entorno en el cual existen otros actores que, o bien compiten (como las pandillas delincuen-ciales cuando cobran impuestos), o bien erosio-nan dicha autoridad y legitimidad (como cuan-do los centros educativos, por la acción de las pandillas, se convierten en espacios violentos e inseguros). Esta situación tiene una implicación muy clara: la necesidad de evitar la dispersión y la discontinuidad que históricamente ha caracte-rizado a las acciones. Por el contrario, es nece-sario enfocarse en acciones estratégicas, claves para distintos momentos del ciclo vital, muy bien diseñadas y exitosas, tanto en su dimensión de protección social, como en su capacidad de for-talecer la autoridad y legitimidad de las institu-ciones sociales.



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ISBN 978-99926-644-9-0

GARANTIZAR LOS DERECHOS DE LA NIÑEZ Y … · que se reconozcan los créditos de la obra (pero no...

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