Guatemala, diciembre 2019

Guatemala, diciembre 2019

La diversidad sociaL y cuLturaL

Retos del Estado guatemalteco

Asociación de Investigación y Estudios SocialesDepartamento de Investigaciones Sociopolíticas Ochoa García, Carlos Fredy La diversidad social y cultural. Retos del Estado guatemalteco. (Seminario Permanente sobre Estado y Sociedad en un contexto multicultural, X Sesión) - - - Guatemala: ASIES, 2019.

32 p.; 22 cm.

ISBN: 978-99939-61-90-1

1. ETNOGRAFÍA.- 2. POLÍTICA.- 3. COMUNIDADES INDÍGE-NAS.- 4. ASAMBLEAS COMUNITARIAS.- 5. ETNIAS.- 6. AL-CALDÍAS INDÍGENAS.-7. ESTADO PLURAL.-8. LEGISLACIÓN.-9. CONVENIO 169.- 10. CONCEJO MUNICIPAL.- 11. CONSE-JOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL.- 12. MUNICIPALI-DADES.- 13. DIÁLOGO SOCIAL.- 14. MULTICULTURALIDAD.- 15. ACUERDOS DE PAZ.- 16. AUTORIDADES INDIGENAS.- 17. GUATEMALA.- i. Asociación de Investigación y Estudios Sociales.- ii. Seminario Permanente sobre Estado y Sociedad en un contexto multicul-tural, X Sesión.

EditorAsociación de Investigación y Estudios Sociales © 201910a. Calle 7-48, Zona 9PBX: 2201-6300; FAX: 2360-2259www.asies.org.gt, [email protected] Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 Unported.

Equipo de Investigación:Carlos Fredy Ochoa García (investigador)Karin Erbsen de MaldonadoGuisela MayénJosé Carlos Sanabria Arias (coordinador)

Grupo editorial:Guisela MayénLilliana López PinedaAna Lucía BlasAna María de Specher

Diseño y diagramación:Cesia Calderón

Impresión:Centro de Impresiones Gráficas (CIMGRA)

La elaboración, publicación y presentación pública del documento se realizó con la colaboración de la Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania (KAS).

Índice

Acrónimos y siglas v

Presentación vii

1. Una década de estudios sobre la construcción del Estado plural 1

2. Planeación y metodología utilizada 3

3. Las preguntas de investigación y los conceptos sensibilizadores 5

4. Las agendas 7

a) El Estado plural en la agenda legislativa 7

b) El Estado plural en las políticas públicas del Organismo Ejecutivo 10

c) El Estado plural y el Organismo Judicial 14

d) El Estado plural en el ámbito municipal 18

5. Bibliografía 21

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Acrónimos y siglas

ACNUDH Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Guatemala

ACSJ Acuerdo de la Corte Suprema de Justicia

ASIES Asociación de Investigación y Estudios Sociales

CC Corte de Constitucionalidad

CEM Circuncripciones Electorales Municipales

CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos

COCODE Consejo Comunitario de Desarrollo

CODEDE Consejo Departamental de Desarrollo

CODEUR Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

CODISRA Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas de Guatemala

COMUDE Consejo Municipal de Desarrollo

CPRG Constitución Política de la República de Guatemala

CSJ Corte Suprema de Justicia

DDHH Derechos Humanos

DEMI Defensoría de la Mujer Indígena

EIA Evaluaciones de Impacto Ambiental

IDPP Instituto de la Defensa Pública Penal

IIDH Instituto Interamericano de Derechos Humanos

INACIF Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala

INE Instituto Nacional de Estadística

MIDES Ministerio de Desarrollo Social

MP Ministerio Público

OJ Organismo Judicial

PNC Policía Nacional Civil

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

SCEP Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

SEGEPLAN Secretaría General de Planificación y Programación de la Presidencia

SESAN Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional

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PresentaciónEl estudio se presenta en el marco de la X sesión del Seminario Permanente sobre Estado y Sociedad en un Contexto Multicultural y los cuarenta años de la fundación de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES). Un momento propicio para reflexionar sobre los aspectos que desde la asociación hemos trabajado e identificar, de la mano con otros actores, los desafíos que tenemos que superar, en un contexto político bastante complejo, y en algunos casos adverso para las iniciativas y esfuerzos sobre diversidad y pueblos indígenas. A la vez, una oportunidad se presenta en el cambio de representantes en los tres organismos del Estado y en las municipalidades, para retomar e impulsar acciones que permitan que la institucionalidad pública responda a las demandas considerando la diversidad cultural.

Guatemala enfrenta distintos desafíos que condicionan negativamente el crecimiento económico, la inclusión social y el pleno goce de los derechos humanos de la población. Entre estos, destaca la débil capacidad del Estado para cumplir con el deber esencial de reconocer, respetar y promover la diversidad geográfica, ambiental, étnica, cultural y lingüística.

Guatemala es un país multicultural y multilingüe. Al menos 40 % de la población (INE, 2012: 13) es identificado como perteneciente a los pueblos maya, garífuna y xinka; en el país se hablan 24 idiomas además de español.

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La diversidad sociaL y cuLturaLRetos del Estado guatemalteco

La Constitución Política de la República da cuenta de la diversidad étnica en el artículo 66, el cual dispone que el Estado reconoce, respeta y promueve las formas de vida de los grupos étnicos del país, entre los que figuran los grupos indígenas de ascendencia maya –sus costumbres, tradiciones, formas de organización social, uso del traje indígena en hombres y mujeres, idiomas y dialectos—. El texto constitucional garantiza también que en Guatemala todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos (Art. 4) y que el Estado se organiza para proteger a la persona y a la familia, y su fin supremo es la realización del bien común (Art 1).

Por lo anterior, este documento constituye una invitación a reflexionar sobre cuatro áreas de acción en las que pueden implementarse cambios que, si bien no son exhaustivos, representan un primer paso hacia la transformación del país en la labor legislativa, ejecutiva, judicial y municipal. Las reflexiones aquí planteadas representan un parámetro para orientar el debate en torno a las mejores vías para resolver

problemas prioritarios del país. Fueron el resultado de una década de estudios sobre Estado y sociedad en un contexto multicultural. Con respaldo de su experiencia de cuarenta años, dichos estudios, listados en la bibliografía anexa, están disponibles para su descarga en la página web de ASIES (www.ASIES.org.gt).

Un especial agradecimiento al grupo de trabajo y de consulta a expertos que participaron en la elaboración de este documento, Guisela Mayén, Karin de Maldonado y a todas las personas que han acompañado los estudios que hemos realizado en estos diez años del seminario. Por otro lado, los esfuerzos de este seminario y del trabajo de ASIES desde sus inicios han estado acompañados del incondicional y valioso apoyo de la Fundación Konrad Adenauer, que ha depositado en nosotros su confianza y nos ha apoyado a lo largo, no solo de los cuarenta años de vida de ASIES, sino de manera muy comprometida, en estos diez años del seminario, para realizar múltiples actividades e investigaciones.

José Carlos Sanabria AriasGuatemala, noviembre 2019

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1. Una década de estUdios sobre la constrUcción del estado plUral

A partir del año 2010, ASIES realiza el Seminario permanente: “Estado y sociedad en un contexto multicultural” con el convencimiento de que el sistema político guatemalteco no responde a la diversidad étnica, lingüística y cultural de su sociedad; la población indígena reclama que el Estado no atiende sus demandas y los partidos no la incluyen en sus programas y planes de gobierno. ASIES, por medio del Seminario buscaba con el seminario abrir un espacio de diálogo intercultural permanente y encontrar soluciones al desafío de mejorar la relación entre el Estado y su sociedad multicultural.

Para cumplir con este propósito, diferentes aspectos de esta multiculturalidad han sido estudiados y alcanzan a varias áreas de acción del Estado. Recapitulando los estudios realizados en los últimos 10 años (en virtud que sería largo enumerar todos los producidos alrededor de estos problemas en la larga historia de ASIES), los objetivos previstos en ellos se presentan sucintamente en la siguiente tabla:

• 2010. Objetivo general: analizar los desafíos y oportunidades para la construcción de un Estado Plural.

• 2011. Objetivo general: analizar la participación y representación de los pueblos indígenas en las candidaturas que se presentaron durante el proceso electoral.

• 2012. Objetivo general: analizar los desafíos en materia de implementación de políticas

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públicas con pertinencia cultural, considerando especialmente el papel que el Estado tiene para la provisión de servicios, administración de justicia, desarrollo y promoción de la participación política en una sociedad multicultural.

• 2013. Objetivo general: analizar las estructuras de autoridad de los pueblos indígenas en el nivel comunitario y municipal y sus interrelaciones con el Estado.

• 2014. Objetivo general: identificar vías de encuentro y diálogo entre el Estado y las alcaldías indígenas que fortalezcan una relación de reconocimiento, respeto y promoción.

• 2014. Objetivo general: disponer de información sistematizada y actualizada sobre políticas, planes, programas e instituciones para atender a población indígena.

• 2015. Objetivo general: conocer y analizar el alcance y naturaleza de los condicionamientos que inciden en la estructuración del voto indígena.

• 2016. Objetivo general: analizar la manera en que funcionan los procesos de selección de candidatos en los partidos políticos y cómo estos

pueden facilitar o dificultar la participación de candidatos indígenas.

• 2017. Objetivo general: caracterizar las propuestas de reforma política del Estado planteadas por organizaciones indígenas.

• 2018. Objetivo general: identificar, recopilar y sistematizar buenas prácticas comunicativas y relacionales que viabilizan acciones de coordinación entre autoridades del sistema de justicia oficial y alcaldes indígenas y comunitarios para proyectar su fortalecimiento e institucionalización mediante políticas públicas.

Como centro de investigación, ASIES reafirma la necesidad de fundamentar, con estudios de diferentes aspectos de la multiculturalidad, las vías y acciones que faciliten el cambio hacia un Estado que tenga capacidad de dar respuesta a las necesidades y demandas de la población, en el marco de sus respectivas culturas.

ASIES ha considerado vital evaluar públicamente los desafíos y oportunidades para la construcción de un Estado plural, y los resultados han sido presentados en documentos, publicaciones y discutidos en coloquios sectoriales y foros públicos, en un espacio de diálogo intercultural permanente.

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AsociAción de investigAción y estudios sociAles (Asies)

2. planeacion y metodología Utilizada

Las investigaciones de ASIES vienen dando a conocer – a la vez que sensibilizan y hacen reflexionar—la dinámica normativa y las políticas, programas y proyectos que ha implementado el Estado de Guatemala en contextos culturales y sociales diferentes.

La metodología empleada ha tenido preferencia por lo que se llama un trabajo de etnografía política. Hacer etnografía necesita de un acercamiento directo a los lugares y a las personas, dentro de un trabajo de larga duración en cada situación. Este acercamiento local cualitativo, sin descartar el recurso de los datos cuantitativos, opta por saber con sumo detalle cómo ocurren los problemas.

Analizar exhaustivamente cómo se da una situación permite entender, desde el punto de vista de los propios ciudadanos involucrados, cómo identifican los problemas para tener su propia interpretación de porqué se producen; finalmente también se regresa a ellos al presentar los resultados, para establecer nuevos diálogos locales. Hacer etnografía política es, de esta forma, un trabajo de larga duración y largo relacionamiento con las personas y con sus problemas.

Por esta razón, en cada estudio se seleccionaron las mismas unidades municipales como áreas de trabajo, pero no limitándose a las cabeceras, sino llegando hasta las mismas comunidades aldeanas. Por una parte, había que tomar en cuenta al municipio, no ignorarlo, ni reducirlo a las cabeceras municipales; por otra parte, no había que perder de vista a las comunidades que son realmente las

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unidades constituyentes del sistema municipal. En consecuencia, es ver en su conjunto a un complejo sistema, con el que las instituciones estatales se relacionaban localmente y a múltiples niveles.

Los municipios que se seleccionaron como unidades de análisis fueron Sololá, Totonicapán, Chichicastenango, Panajachel. Estos son municipios que se hallan entre los más poblados del país, también suman en conjunto más de 200 comunidades aldeanas, k’iche’ y kaqchikeles en su mayoría.

Los estudios se planearon sobre técnicas de investigación diversas, trabajando con grupos de investigación locales, con grupos focales y grupos críticos, todos los cuales planeaban y analizaban periódicamente los avances y los resultados finales. Para orientar la relación y el diálogo con las fuentes locales, se diseñaron instrumentos y herramientas con el fin de realizar entrevistas y discusiones. También se recurrió a técnicas de observación participantes (como el caso de seguimiento de asambleas comunitarias, de sesiones del gobierno local, de alcaldías comunitarias y municipales). Para comprender el impacto cultural de ciertas prácticas políticas se recurrió a las lenguas locales. Todas las publicaciones incluían un glosario de lenguas mayas (kaqchikel y k’iche’), en atención a que el estudio se apoyaba mucho en un conocimiento intercultural.

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Entre los conceptos más debatidos ligados a la implementación de políticas públicas se encuentra la cuestión de la implementación de políticas públicas con pertinencia cultural. Se refiere especialmente al papel que el Estado tiene para la provisión de actos y servicios, la administración de justicia y promoción de legislación ante la diversidad cultural que caracteriza a la sociedad. Enfoca las relaciones que el Estado establece con la sociedad a través de la actividad principal que le compete, representada por las políticas públicas (ASIES, 2012:9).

En este contexto es que se plantea la propuesta, conveniencia o necesidad de que el Estado establezca políticas públicas con pertinencia cultural, que promuevan la construcción de una ciudadanía multicultural.

Siendo el bien común su declarado fin último, de allí la pregunta, ¿cómo opera el Estado guatemalteco para promover el desarrollo integral entre los diferentes grupos y sectores de una población perteneciente a diferentes etnias y culturas? (ASIES, 2012:9).

Con este cuestionamiento ASIES quiso contribuir al debate de cómo el conocimiento y la comprensión de la realidad multicultural permite que el Estado muestre mayor eficiencia en la implementación de las políticas públicas.

La noción de un horizonte pluralista es también vital. El Estado guatemalteco ha hecho un reconocimiento progresivo de la pluriculturalidad de la sociedad, la Constitución de 1985 tiene ya un

3. las pregUntas de investigación y los conceptos sensibilizadores

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horizonte pluralista, sustentado en el Art. 66, que reconoce un arco amplio de derechos, individuales y colectivos (ASIES, 2013:7).

En el Art. 66 de la Constitución el Estado reconoce, respeta y promueve las formas de organización social de las comunidades indígenas. También el Art. constitucional 58 reconoce las costumbres, formas de vida, formas de organización y tradiciones. En la legislación las nociones claves de la nueva relación son “reconocer”, “respetar” y “promover”; en k’iche’ reconocer tiene el significado de “dar un espacio, un lugar, un momento, por tanto, reconocer significa darle a una persona el valor que se merece”. Por consiguiente, no reconocer a alguien es un problema que se interpreta como desprecio e irrespeto −discriminación− a su dignidad de persona y de lo que esta puede representar para la colectividad. Por su parte, respetar significa darle a alguien su valor, su lugar; conlleva una actitud activa, autónoma, que marca la iniciativa del sujeto que es libre para actuar, por lo tanto, también incluye responsabilidades. La noción de promover en idioma kaqchikel es apoyar, empujar, sostener, reforzar y ayudar.

Otro concepto articulador es el de coordinación. La coordinación significa el desarrollo de capacidades para articular instituciones e individuos en esfuerzos periódicos de trabajo para buscar resultados conjuntos concretos. La coordinación conlleva, por tanto, un tipo de comunicación basada en el diálogo. De manera que de la ausencia de ejercicios de coordinación no debe culpase a la causalidad, sino únicamente a vacíos legales, a la falta de una ley.

La noción de diálogo, ASIES (Ochoa, 2014), constató que la disposición al diálogo tiene en las

sociedades mayas el rango de un valor moral y es por tanto exigible. También es un principio de organización institucional, por lo que se considera la responsabilidad primaria de una autoridad. A nivel de comunidad, y en muchos casos a nivel de municipio (como en los municipios de Totonicapán y Sololá a través de las alcaldías indígenas), su uso está socialmente muy institucionalizado, particularmente el diálogo público, que tiene lugar en espacios públicos, es decir, el diálogo que toma lugar en reuniones públicas, generalmente en la forma de asamblea, del tipo de las que congregan a alcaldes de comunidades, o de las que congregan a toda una comunidad, no solo a los individuos potencialmente afectados por una situación. Finalmente, hacer avanzar el diálogo requiere de habilidades y destrezas individuales, por ejemplo, para enfrentar o participar en una asamblea comunitaria; una asamblea de este tipo se puede definir como un proceso deliberativo, de diálogo y negociación, a la que se recurre en una variedad de circunstancias en los pueblos indígenas.

Finalmente, está la necesidad de desencadenar y transversalizar capacidades en las instituciones del Estado, con prioridad en aquellas instituciones directamente relacionadas con comunidades indígenas. Esto en sí mismo explica y justifica el carácter transversal de esta necesidad. Transversalizar es una estrategia para conseguir que ciertas preocupaciones, por ejemplo, que las capacidades institucionales para el diálogo social, sean parte integrante en la elaboración, puesta en marcha, control y evaluación de las políticas y de los programas. Los análisis de género han contribuido mucho a fundamentar la perspectiva de la transversalización.

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a) El Estado Plural en la Agenda Legislativa

La Constitución en 1984 estaba muy a tono con la nueva teoría pluralista constitucional latinoamericana de fin de siglo, Guatemala fue uno de los países donde surge, aunque no donde se elabora, esta teoría pluralista constitucional1.

Puede señalarse que el mayor número de disposiciones legales que se han emitido con posterioridad para desarrollar estas disposiciones constitucionales surgieron a partir del año dos mil, durante la cuarta legislatura (2000-2004), esto es después de los Acuerdos de paz. Se reconocieron varias de las instituciones políticas locales de los pueblos indígenas2, se introdujeron ciertos espacios de participación a diversos niveles3 en una nueva legislación que afirma el carácter multilingüe de la sociedad4 y se legisló sobre la no discriminación5.

1 La referencia a los principios constitucionales recogidos por el Art. 58 (Identidad cultural), y los Arts. 58 y 66 que reconocen las costumbres, formas de vida, formas de organización y tradiciones (que se interpretan como si incluyeran la justicia y prácticas jurídicas indígenas); pero cuya invocación, sin embargo, aún genera conflictos con normas que las excluyen.

2 El nuevo Código Municipal (Decreto 12-2002) –especialmente en sus artículos 20, 56, 58 y 66—, da un reconocimiento a la alcaldía comunitaria (elevándola a la categoría de un tercer poder dentro del Estado: Estado –Municipalidad – Alcaldía Comunitaria).

3 La participación ciudadana, como una modalidad de participación política formulada en la Ley de los Consejos de Desarrollo (Decreto 1 -2002) y la participación ciudadana mediante el servicio comunitario, el desempeño del poder municipal y las alcaldías indígenas en el Código Municipal.

4 Decreto Número 19-2003: Ley de Idiomas Nacionales; Decreto Número 20-2003: Ley del Servicio Cívico y Decreto Número 24-2003, que reforma la Ley de la Academia de las Lenguas Mayas de Guatemala.

5 La reforma del Código Procesal Penal, Decreto 57-2002, adiciona el artículo 202 bis que introduce el delito de discriminación.

4. las agendas

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Solo cabría señalar, en primer lugar, que estas novedades se justificaron en el cumplimiento de varios compromisos contenidos en los Acuerdos de paz, pero dejando una amplia agenda pendiente; en segundo lugar, que esto sucedió después de ciertos eventos internacionales muy importantes, como la ratificación del Convenio 169 por Guatemala en 1996, y la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, que tuvo lugar en 2001 en Durban, Sudáfrica.

Después de casi dos décadas de esta legislación, la agenda legislativa pasa un letargo, sin afrontar nuevas iniciativas que no cesan de presentarse. En 2018, después de que ASIES elaborara estudios sobre propuestas de reforma al sistema político, planteadas por organizaciones indígenas, vivamente surgieron algunos planteamientos que ya habían sido recogidos en el I Seminario efectuado por ASIES en 2010, lo cual significa que poco se ha avanzado en reformar normas, emitir leyes y reglamentos basados en los principios pluralistas ya reconocidos en la Constitución vigente.

Agenda legislativa pendiente

Haciendo eco a lo expuesto en su Seminario permanente “Estado y sociedad en un contexto multicultural” de 2010, ASIES subrayaba tres instrumentos legislativos claves en una estrategia para transformar el Estado hacia uno que reconozca la multiculturalidad de su sociedad, más allá del folklore.

• En primer lugar, el desarrollo del Artículo 70 contemplado en la Constitución Política de la República, para cuyo refuerzo los Acuerdos de paz han dejado un amplio número de recomendaciones. Sin embargo, este vacío en gran parte es cubierto al haber sido ratificado el Convenio 169 de a OIT.

• En segundo lugar, la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto No. 1-85), que necesita regular nuevos mecanismos de participación y crear procedimientos de democracia interna que permitan igualdad de oportunidad para optar a puestos de representación popular.

• En tercer lugar, la Ley de Servicio Civil (Decreto No. 1748) necesita incluir requisitos sobre la pertinencia cultural del personal que trabajará en regiones con mayoría de población indígena y para la implementación de la Ley de Idiomas Nacionales (Decreto 19-2003).

En este mismo seminario afloró la cuestión de la libertad de expresión, que pasa por una reforma a la Ley de Telecomunicaciones, para proveer medios de comunicación propios a los pueblos indígenas. Esta es una cuestión largamente discutida en Guatemala tras los Acuerdos de paz, donde se le dio un reconocimiento.

Dentro de la agenda legislativa propuesta más recientemente se ha prestado escasa atención en el Congreso de la República a las iniciativas de Ley sobre “Patrimonio histórico, espiritual y cultural de los pueblos indígenas”, “lugares sagrados”, “consulta previa”, desarrollo rural, aguas y bosques, y reformas a la Ley del Organismo Judicial, a la Ley de Consejos de Desarrollo, entre otras (ASIES, 2017:5).

Una segunda generación de reformas legislativas debería también incorporar nuevos cambios, que según las propuestas de varias de las organizaciones indígenas, también forman parte o deben incorporarse a las propuestas que se están discutiendo dentro y fuera del Congreso de la República. Retomar, por ejemplo, propuestas legislativas a favor de las mujeres en la reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos (Iniciativa de ley 4088).

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Cambios legislativos en el estatuto de las entidades que atienden de manera específica demandas de la población indígena:

La urgencia de reformar el régimen administrativo del Estado ha sido intensamente discutida en la sociedad civil. Particularmente porque a partir de los Acuerdos de paz se crearon entidades en los organismos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, destinadas a atender de manera específica demandas de la población indígena, lo que muchos consideran un paso adelante, por lo menos formalmente.

ASIES (Blas, 2014) estableció que del marco legal que da vida a las entidades que atienden a población indígena, solo 4 de las 31 instancias estudiadas tienen el respaldo de un decreto legislativo y de ellas solo una es reconocida como entidad autónoma o descentralizada; las otras 10 fueron creadas mediante acuerdos gubernativos, que pueden ser modificados o derogados por el Presidente y su gabinete de gobierno; y 13 más fueron creadas por acuerdos ministeriales o resoluciones internas de la institución a que pertenecen.

Los cambios en el orden normativo de estas entidades no solamente deben encaminarse a establecer mejores objetivos y atribuciones de las mismas, sino también asegurar o dar garantías de estabilidad, permanencia y ampliación de su campo de acciones, puesto que una ley solo puede ser modificada o derogada por la mayoría relativa de diputados del Congreso de la República –actualmente 80 diputados—. Además, se debe reforzar la representatividad indígena en dichas entidades, asimismo, se les debe dotar de atribuciones, poder de decisión, competencias más amplias y un presupuesto adecuado.

Finalmente, debe señalarse que el orden jurídico en que están inmersas estas entidades que atienden demandas específicas de la población indígena, responde a la lógica de la homogeneidad cultural, con la que el conjunto de la administración pública

continúa actuando, lo que afecta el impacto que estas entidades puedan tener en la práctica.

Normas con un enfoque de pertinencia cultural y consulta:

Ciertamente, en el plano legal ha dado inicio la transición hacia un Estado respetuoso de la pluriculturalidad, sin embargo, la cantidad de normas existentes no es siempre sinónimo de calidad; todavía no es visible un cambio legislativo comprometido con cuestiones complejas que impliquen lo institucional, lo presupuestario, así como los actos y servicios del Estado.

Adicionalmente, aun cuando existen algunas normas que tienen un enfoque de pertinencia cultural, estas coexisten con aquellas que desconocen esta pluriculturalidad de la nación y que predominan en términos cuantitativos. La reforma de estas leyes implica un cambio de paradigmas políticos y culturales y un compromiso de lucha contra la discriminación (ASIES 2017:15). En el progreso de la conciencia sobre la necesidad de esta legislación es importante producir y diseminar conocimientos sobre los pueblos indígenas, para su mejor comprensión e implementación de las leyes apropiadas. Las universidades tienen aquí un rol fundamental en la generación y diseminación de investigaciones y conocimientos sobre la transformación del Estado en esta dirección (ASIES, 2010). El camino del Estado en el tema de la multiculturalidad es el de propiciar la construcción de una nueva ciudadanía de tipo universal –que no excluye el derecho a la diferencia–, no solamente porque así la definan las leyes, sino porque esta exista en la práctica.

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Sobre qué reflexionar:

En el desafío de potenciar en la sociedad el debate público sobre los diferentes aspectos del pluralismo y lograr impacto en las políticas públicas, con miras a fortalecer instancias existentes, crear nuevos espacios institucionales y procedimientos novedosos.

1. ¿Qué instancias pueden aportar o contribuir, además del Congreso, a darle forma a una legislación que profundice el pluralismo cultural en las políticas públicas?

2. ¿Qué cambios de paradigmas políticos y culturales implica la emisión de leyes con perspectiva plural?

b) El Estado Plural y el Organismo Ejecutivo

El Estado de Guatemala y particularmente el ejecutivo, enfrenta el desafío de mejorar la relación y el entendimiento con la diversidad cultural, en una dirección ya trazada por la Constitución Política, consistente en el reconocimiento, promoción y respeto, adecuando para ello la conducta de sus funcionarios y el desempeño de las instituciones.En los términos del Convenio 169 de la OIT, son obligaciones del Estado, en su relación con comunidades indígenas, las siguientes: a) Acción coordinada y sistemática, b) Cooperar, c) Garantizar su participación, d) Consultar y, e) Obtener su consentimiento (este último aplica específicamente en dos tipos de situaciones, el traslado o la reubicación de comunidades).

Otros marcos normativos coadyuvan a un diálogo directo de las instituciones estatales con las comunidades indígenas, entre ellos:

• La Ley de Acceso a la Información Pública (2008), materializa lo dispuesto en el artículo

30 constitucional, sobre la publicidad de los actos administrativos. La ley establece los mecanismos de acceso a la información, las obligaciones de transparencia y crea una nueva institucionalidad para el Estado en este campo. Se trata de una ley de implicaciones importantes y de imprescindible cumplimiento.

• La Ley de Idiomas Nacionales (2003), manda atender la pertinencia cultural y lingüística en la prestación de actos y servicios públicos. Se pone así una condición fundamental y sustantiva a los actos del Estado y su funcionamiento tendría efectos prácticos en el reclutamiento de personal, la obligación de traducir y en el mantenimiento de registros y estadísticas. Tal como lo señaló ASIES (2010: 107), con solo aplicar esta ley vigente, estaríamos dando pasos importantes hacia un Estado más plural. Sin embargo, a pesar de tener más de diez años de vigencia, falta mucho por avanzar.

• La regulación del delito de discriminación (2002)6 ha sido un paso fundamental en el papel del Estado para resguardar la libertad y seguridad de la persona por un hecho discriminatorio de comisión u omisión. A esta ley se suman avances en el marco institucional, el establecimiento de la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas en Guatemala (CODISRA), creada en octubre de 2002, y la Política Pública para la Convivencia y Eliminación del Racismo y Discriminación Racial, implementada desde 2006.

Como lo constataron ASIES y OACNUDH (2008), existen fuertes déficits en materia de acceso lingüístico, pertinencia cultural, atención y protección. Varias barreras limitan el acceso a las poblaciones vulnerables.

6 Artículo 202 bis del Código Penal, aprobado mediante el Decreto 57-2002 del Congreso de la República de Guatemala

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Desarrollo de una institucionalidad para el diálogo

El desarrollo institucional del Estado tiene varias dimensiones cualitativas, una de ellas consiste en la capacidad de asumir procesos de diálogo social. Esta capacidad dialógica debería estar presente en toda la institucionalidad y de una manera transversal, a través de personal capacitado, con directrices claras en las políticas públicas sectoriales y en general, mediante una intermediación política eficiente y democrática.

Múltiples demandas indígenas significan para el Estado guatemalteco una creciente conflictividad social. Para gestionar esta demanda se ha venido desarrollando una institucionalidad específica orientada a la gestión política de esta conflictividad mediante el diálogo y la mediación. Con tal finalidad se han creado varias instancias adscritas a la Presidencia del Ejecutivo, ellas son la Comisión Presidencial de Derechos Humanos (COPREDEH) (julio de 1991), la Secretaría de la Paz (junio de 1999), la Secretaría de Asuntos Agrarios (SAA) (abril de 2002), y el Sistema Nacional de Diálogo (SND) (marzo de 2009).

Dichas instituciones del Ejecutivo son emblemáticas, pues reflejan la concentración de los esfuerzos para atender asuntos de pueblos indígenas en torno a los cuales el Estado se mueve. Estas instituciones se especializan según el tipo de conflictividad que atienden, y en esto es importante notar que tales instituciones comparten una misma forma de clasificar la conflictividad social que aqueja al país, a saber: conflictos sobre recursos naturales, agrarios, seguridad democrática, energía eléctrica, políticas sociales, y conflictos limítrofes. La metodología que aplican comparte también patrones similares: mediación en situaciones conflictivas, mesas técnicas de atención a la conflictividad, la búsqueda de neutralidad y en general, el establecimiento de procesos de diálogo sostenidos.

En general, el resto de la institucionalidad tiene deficiencias para avanzar en una cultura de diálogo social institucional. Esto en un contexto en que la pérdida de capacidad de diálogo social es un fenómeno registrado, tanto en la sociedad, como en la institucionalidad gubernamental en general.

Si bien un obstáculo importante tiene que ver con una laguna jurídica sobre el diálogo en la legislación, el diálogo no es una categoría de derecho ni jurisprudencial en Guatemala, hay principios constitucionales que se interpretan bajo el supuesto de un relacionamiento que no puede partir sino del diálogo, para fundar en él y en la participación social que implican el desarrollo institucional del Estado.

Otro obstáculo que debe ser advertido consiste en que las instituciones públicas no cuentan con una política pública institucional que contemple orientaciones específicas para el diálogo. Igualmente, tienen vacíos en materia de participación ciudadana, representatividad de grupos sociales y consulta. Tales políticas ameritan una prioridad en la agenda política y social del país.

La idea de integrar el diálogo social en políticas y programas institucionales responde a la necesidad de transversalizar la perspectiva dialógica, la cual no consiste simplemente en añadir un componente de diálogo a políticas y programas, sino en establecer una rectoría clara en materia de diálogo por parte del Estado y disponer de una política pública orientadora del diálogo social, que promueva sinergias intergubernamentales y monitoree los avances institucionales. Sería un requerimiento el estatus presidencial de esta rectoría para posibilitar el mejor nivel de interlocución con otros sectores del Estado y gestionar propuestas viables de coordinar y articular institucionalmente.

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Políticas públicas con ingredientes de diálogo, consulta, transparencia e información pública

La importancia de gobernar por medio de políticas públicas, o programas de acción gubernamental, radica en que permiten institucionalizar formas de relacionamiento con carácter imperativo, expresándose bajo la forma de un conjunto de prácticas y de normas.

Dentro de esta vía de desarrollo institucional se abren varias opciones (ASIESa:2015):c. Desarrollar ejes del fortalecimiento de las

capacidades institucionales de diálogo sociald. Generar instrumentos de política pública

que promuevan el diálogo social, consulta, transparencia e Información pública en la institucionalidad.

En primer lugar, resalta la necesidad de desencadenar y transversalizar capacidades de diálogo social en las instituciones del Estado, con prioridad en aquellas instituciones directamente relacionadas con comunidades indígenas.

Fortalecimiento de las capacidades institucionales de información pública

Sobre la base de un compromiso con la transparencia de la gestión pública, las instituciones deben fortalecer las capacidades de información pública con pertinencia cultural, lingüística y de género y sus capacidades de consulta previa.

La necesaria generación de programas de información pública, afincada en prácticas de transparencia requiere de un acercamiento directo a las comunidades y de procesos de información y comunicación efectiva que no puede descansar más que en una sensibilidad o efectuarse con pertinencia cultural, lingüística y de género.

Más compleja es la tarea de la consulta, un mandato legal basado en estándares internacionales, pues consultar plantea un conjunto de cuestiones, tales como un tipo de relación y comunicación efectiva que deben mantener las instituciones estatales, orientadas por los principios de la mayor transparencia y de pertinencia cultural, comunicación directa y de buena fe con autoridades de comunidades indígenas, en primer lugar con las autoridades indígenas, en la implementación de actos y servicios.

Aumentar la densidad del Estado en los territorios

En cuanto a las capacidades de acercamiento directo a las comunidades indígenas, una de las dificultades mayores que el Estado enfrenta consiste en que pocas instituciones estatales logran amplio despliegue territorial. La débil cobertura institucional territorial del Estado o la así llamada debilidad general estatal que es una debilidad general del Estado, que dificulta un acercamiento con las comunidades y un débil relacionamiento.

El objetivo de elevar la presencia del Estado abre la óptica de descentralización, y que algunas entidades deban tomar el liderazgo para promover una institucionalidad descentralizada. En esta misión corresponde un papel de primera línea a las gobernaciones departamentales y a los equipos de directores departamentales de las delegaciones ministeriales; también a los programas presidenciales que ejecutan políticas sociales, a los programas y aquellos proyectos de extensión o enfocados a comunidades en los sectores de salud, agrícola y ambiental, además, a otros ejes claves de la institucionalidad, que se centran en desarrollar proyectos que generan impactos o externalidades locales y comunitarias.

El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) tiene posiblemente la mayor capacidad

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institucional estatal para un acercamiento directo a las comunidades, de un poco más de 40,000 trabajadores que constituyen su fuerza laboral institucional. Unas 30, 000 personas trabajan directamente con la población, la mayoría en labores de atención preventiva.

La Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) es otra institución con fuerte despliegue en todos los municipios del país, aunque sin duda con mucha menor fuerza institucional que el MSPAS para acercar sus técnicos a las comunidades rurales.

Este tipo de capacidades también se encuentran, con niveles o grados variables en el sector agrícola, en el ambiental y en menor medida en el sector educativo.

En estas condiciones, el desarrollo de capacidades de consulta, diálogo y de pertinencia cultural es particularmente crucial en los actos y servicios del Estado, dirigidos a comunidades indígenas y particularmente en aquellos programas que están dirigidos a mujeres. Esta es una demanda social sentida en Guatemala. Sin embargo, es una demanda difícil de gestionar si se toma en cuenta que hay obstáculos formidables, entre ellos, la estrechez de recursos y una notoria fragilidad institucional provocada por la corrupción, el clientelismo y un centralismo históricamente heredado.

Entidades que atienden de manera específica demandas de la población indígena:

Para atender específicamente a pueblos indígenas, el Estado de Guatemala también ha venido creando, dentro de sus diversas dependencias, unidades específicamente orientadas a atender la diversidad étnica y cultural de la sociedad. Unas 31 unidades, con diverso estatuto y capacidades se han establecido desde 1990. Infortunadamente, tal como lo determinó ASIES (Blas, 2014), en

su gran mayoría, estas unidades no cuentan con suficientes recursos ni capacidades instaladas y sus competencias son limitadas. Este estudio resalta que muy pocas de estas unidades han tenido éxito en incidir dentro de la propia institucionalidad estatal en que se insertan, para superar su falta de sensibilidad sobre la importancia de un enfoque de pertinencia cultural y lingüística en las políticas y programas que desarrollan (Blas, 2014:6).

Los Acuerdos de paz dieron lugar a la creación de varias instituciones públicas especializadas y dependencias en distintos ministerios, encargadas de desarrollar y ejecutar políticas públicas para los pueblos indígenas, pero en 2014 ASIES (Blas, 2014:4) identificó 31 dependencias creadas para atender específicamente a la población indígena. La mayoría de ellas pertenece al Organismo Ejecutivo (19), donde las entidades identificadas no cuentan con los recursos ni con el personal suficiente; pero sobre todo estas no constituyen parte de una estrategia nacional coherente y articulada, ni de un plan de acción realista con objetivos e incidencia definida.


En el desafío de mejorar la relación y el entendimiento con la diversidad cultural, hay marcos normativos disponibles que coadyuvan a un diálogo directo de las instituciones estatales con las comunidades indígenas.1. ¿Porqué es necesario establecer una rectoría

clara en materia de diálogo por parte del Estado y disponer de una política pública orientadora del diálogo social?

2. ¿Es un prerrequisito disponer de marcos legales para que sea posible un diálogo directo con autoridades de comunidades indígenas?

3. ¿Con qué institucionalidad contamos en Guatemala que nos ayude a impulsar nuevos espacios de confianza y un ambiente imprescindible de diálogo social?

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4. ¿Se requeriría de una estrategia global para orientar a las dependencias del Ejecutivo que, hoy por hoy, concentran los esfuerzos de diálogo estatal y consulta social?

5. ¿Considerando que las prácticas discriminatorias y racistas no pueden combatirse solo legalmente, ¿qué se requiere impulsar para el desarrollo de una cultura institucional y políticas de largo plazo en este campo?

6. ¿Cuáles son las acciones de liderazgo institucional que deben promoverse para un mejor impulso del diálogo social que generen sinergias intergubernamentales?

7. ¿En qué consiste la perspectiva de género y lo transversal de esta en las políticas públicas?

8. ¿Cuál puede ser la línea de base para desencadenar y generar capacidades transversales de dialogo social atención en las instituciones del Estado?

c) El Estado Plural y el Organismo Judicial

Para alcanzar legitimidad ante la diversidad cultural de la población, el sector justicia está llamado a implementar diversas formas de diálogo intra e interculturales y formas de coordinación interlegal. Estas son también dos de las rutas decisivas donde se están resolviendo los problemas de la relación entre el sistema de justicia oficial y los pueblos indígenas.

Por una parte, se trata del diálogo entre las autoridades de comunidades o alcaldes comunitarios y las autoridades del sistema de justicia oficial, con miras a cooperar en la administración de justicia, la resolución de conflictos, la prevención de la violencia y en acciones que se denuncian como criminalización de ciertas prácticas.

El diálogo tiene aquí el significado de hablar y escuchar, en ejercicios periódicos de encuentros que aportan resultados concretos a la relación, por ejemplo, entre jueces y alcaldes comunitarios,

que son quienes en su jurisdicción tienen la responsabilidad de administrar justicia.

Por otra parte, la coordinación trata de esfuerzos conjuntos para abordar situaciones sociales, en el ámbito de su jurisdicción, en materia y justicia de paz. El objetivo de coordinar es contribuir a fortalecer no solo una justicia pluricultural, sino los mecanismos de la participación social.

La coordinación y el diálogo intercultural, dentro de un sistema jurídico plural, son propios de una sociedad nacional diversa pero se levantan desafíos muy complejos para la prestación del servicio con enfoque intercultural, la atención con pertinencia lingüística (ASIES 2015b:134), y la atención de casos con pertinencia cultural en los que se utilicen peritajes culturales (ASIES 2015b:135). El Instituto de la Defensa Pública Penal (IDPP) ha utilizado exitosamente el peritaje cultural como herramienta para la discriminalización de las prácticas culturales indígenas, prueba de ello son los precedentes jurisprudenciales (ver sentencias en: ASIES 2015b:138).

¿Qué es entonces lo que requiere coordinación entre los respectivos pueblos indígenas y el sistema jurídico nacional? Una cuestión crucial que está en juego en la relación entre el derecho oficial y los pueblos indígenas es la necesidad de asegurar la garantía de los derechos humanos fundamentales, tanto en los operadores del sistema de justicia del Estado (Organismo Judicial, a través de la judicatura; Ministerio Público, a través de las fiscalías; IDPP, a través de sus sedes en los territorios; Policía Nacional Civil, a través de comisarías, sub comisarías y estaciones), así como entre las autoridades comunitarias; de ahí que el desafío es institucionalizar el diálogo y formas de coordinación.

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Institucionalizar el diálogo y formas de coordinación

En Guatemala no se han desarrollado leyes o normas específicas que regulen la relación de la justicia estatal con las autoridades indígenas y sus normatividades7. La información de que se dispone demuestra, preliminarmente, que la inexistencia de una ley no es un obstáculo a la coordinación entre autoridades; otros tipos de textos regulatorios y burocráticos tienen también sus consecuencias, tales como reglamentos, observancias, políticas, planes y muchos otros textos que institucionalizan prácticas. Mucho se puede hacer en este campo, por ejemplo mediante la emisión de políticas públicas sectoriales8.

Entre las buenas prácticas con que se cuenta, de experiencias sistemáticas de diálogo entre autoridades del sistema de justicia y autoridades indígenas que han tenido lugar en Guatemala, destaca, en Totonicapán, la adopción de un Acuerdo Marco en materia de diálogo, comunicación y coordinación con resultados bastante exitosos9. En Sololá, por su parte, aunque no existe un acuerdo como el mencionado, hay sin embargo una historia de diálogo y coordinación a través de la institución local de la Alcaldía Indígena.

7 Este vacío esta enunciado por la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia, derivada de los Acuerdos de Paz, “Una nueva justicia para la paz”, publicado en 1998. Este informe entre otras recomendaciones, proporciona criterios para la elaboración de una ley de coordinación entre el derecho consuetudinario y la justicia estatal.

8 Por ejemplo, el Acuerdo Marco de Totonicapán arriba citado, a ocho años de suscrito, no ha adquirido las dimensiones de una política institucional.

9 Ver: Acuerdo Marco de Coordinación y Cooperación entre el Consejo de Autoridades Comunales de los 48 cantones del municipio y autoridades del sector justicia, suscrito en el 2011, en: Asies, 2018 :127.

En el municipio de Totonicapán10, este acuerdo de diálogo y coordinación entre operadores del sistema de justicia y las autoridades indígenas ha llevado a la adopción de un Acuerdo Marco que ha dado lugar a la creación de una Mesa técnica, la cual se reúne una vez al mes como instancia de diálogo institucional permanente, y a un espacio natural para el reconocimiento entre autoridades de ambos sistemas jurídicos; otros esfuerzos se han concretado por el Organismo Judicial en esta dirección11.

Casi todas las instituciones del sistema de justicia de Guatemala han venido desarrollando un proceso de institucionalización generador de iniciativas y mecanismos que promueven una mejor relación y conocimiento de las autoridades indígenas y sus normativas. Es un desarrollo institucional incipiente y lento, pero que ha venido afianzándose desde la suscripción de los Acuerdos de paz de 1996 (Blas, 2014:vii). En el Organismo Judicial (OJ) se fundó una Unidad de Pueblos Indígenas que comenzó a funcionar en el 2012 y que cobró fuerza gracias a la cooperación internacional12; esta Unidad fue posteriormente elevada a categoría de Secretaria de Asuntos Indígenas13. En 2012 se constituyó en el Ministerio Público (MP) el Departamento de Pueblos Indígenas, que en 2017 se estableció como Secretaría de Pueblos Indígenas14; en la Policía Nacional Civil (PNC) se creó en 2003 la Oficina de Multiculturalidad, y en 2012 el Departamento de

10 Infortunadamente, estas medidas no se han generalizado a todo el departamento, y esto es grave porque Totonicapán muestra la tasa más baja de acceso geográfico a la justicia, con un promedio de 2.30 juzgados por cada cien mil habitantes (Asies, IX Estudio de justicia, 2015:34).

11 Circular 7-2012 sobre la observancia del Sistema Jurídico Indígena en coordinación con el Sistema Jurídico Oficial.

12 Esta unidad creó el Centro de Interpretación y Traducción Indígena (2013); y, la Red de Intérpretes y Traductores Jurídicos con cobertura a nivel nacional, en los 22 idiomas mayas que se hablan en Guatemala.

13 La Corte Suprema de Justicia ha fomentado sus programas dirigidos a pueblos indígenas por medio de estas dependencias.

14 Política Acceso de los Pueblos Indígenas del Ministerio Público 2017-2025. Guatemala. Crea la Secretaría Técnica de Pueblos Indígenas como entidad a cargo de su implementación.

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Multiculturalidad que funciona con varias oficinas departamentales15; en el Instituto de la Defensa Pública Penal (IDPP) se estableció en 2006 la Coordinación de Enfoque Intercultural, cuenta con pocas defensorías y por ende, sin prestar atención en todos los idiomas indígenas. La institución que no cuenta con ninguna iniciativa específica para atender a población indígena es el Instituto Nacional de Ciencias Forenses (INACIF). Esta nueva institucionalidad16 ha sido reforzada por convenios institucionales suscritos con la Procuraduría de los Derechos Humanos y otras entidades que apoyan al sistema de justicia; promueven el acercamiento y un trabajo conjunto con autoridades indígenas17.

Actualmente, existe la necesidad de que las tres Secretarías de Pueblos Indígenas (del OJ, MP e IDPP) tengan el suficiente personal administrativo y la capacidad de responder a las necesidades que las políticas imponen, y dotarlas de los recursos económicos adecuados.

Esta nueva institucionalidad, que ha sido descrita por ASIES en varios estudios, ha contribuido a un diálogo y a mejorar la buena relación en los últimos quince años; se trata de experiencias de diálogo y buenas prácticas de relación que se hace necesario reforzar porque su alcance es limitado.

El ejercicio de coordinación puede ser emprendido desde distintos planos y debe ser considerado siempre un ejercicio en construcción, que depende, según

15 Acuerdo Gubernativo Núm. 153-2012, que crea el Departamento de Multiculturalidad de la PNC, con delegados directos en Cobán, Salamá, San Juan Sacatepéquez, Chimaltenango, Quiché, Quetzaltenango, Huehuetenango y Mazatenango. (Blas-ASIES, 2014:75).

16 El Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) ha reconocido que “Bajo esa ruta institucional, tanto el Órgano Judicial, como el Instituto de la Defensa Pública y el Ministerio Público, han diseñado sendos programas y propuestas dentro de sus mandatos para dar una respuesta adecuada a los usuarios indígenas que recurren a sus oficinas para reclamar justicia” (IIDH: 2015:153).

17 Criterios generales que deben considerar conjuntamente la Policía Nacional Civil y el Ministerio Público. En IIDH, 2015: 45.

el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), de tres variables (IIDH: 2010:11): las formas básicas y concretas de relacionamiento entre autoridades indígenas y autoridades judiciales; el nivel de conocimiento de la legislación y jurisprudencia en materia indígena por parte de los operadores y/o actores institucionales de los sistemas jurídicos indígenas en estudio, y las posibilidades de mejorar el entendimiento intercultural entre estos sistemas de justicia.

El relacionamiento entre autoridades del sistema de justicia estatal u oficial y autoridades indígenas es uno de los eslabones insustituibles de cualquier desarrollo de mecanismos de coordinación y articulación entre sistemas jurídicos en un campo legal plural.

Los términos de una buena relación con certeza válida: El artículo 66 de la Constitución Política guatemalteca dispone ya los términos de una buena relación: reconocer, respetar y promover formas de vida, costumbres, tradiciones y formas de organización social.

Los retos y desafíos que se tienen en estas materias suelen trascender mediante coordinación entre espacios de jurisdicción, conflictos con cortes y tribunales estatales, cooperación, el establecimiento de pautas de respeto, descriminalización y fortalecimiento de las institucionalidades que permitan superar la historia de marginación, desconocimiento o criminalización, particularmente de las autoridades indígenas y sus sistemas normativos.

Adicionalmente, la coordinación implica el establecimiento de procedimientos para solucionar posibles conflictos entre el derecho indígena o consuetudinario y los derechos humanos, tal como señala el Convenio 169 de la OIT (Art. 8,1).

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Entre otras iniciativas, se requieren programas para sensibilizar a comunidades y a los operadores de justicia sobre la coordinación jurisdiccional, propiciar el entendimiento intercultural, construir y fomentar espacios de diálogo interinstitucional, no circunscrito únicamente a cuando hay procesos o conflictos de por medio. Todo para fomentar lo que el IIDH llama: una cultura de coordinación inter jurisdiccional (IIDH: 2010:13) y en las 100 Reglas de Brasilia se denomina “Cultura jurídica” para un efectivo acceso a la justicia para la defensa de los derechos.

La construcción de confianza y el diálogo público:

Las relaciones de coordinación descansan sobre individuos concretos que se relacionan en instituciones donde la responsabilidad recae sobre sus operadores; sin embargo, también intervienen en este diálogo, académicos, organismos de cooperación, ONG, estudiosos del interculturalismo y por supuesto, las organizaciones de los propios pueblos indígenas.

El progreso, en el campo de una buena relación, por tanto, se origina en la promoción de capacidades individuales especialmente para enfrentar este diálogo.

Por ejemplo, en Sololá no se dispone de un acuerdo como el ya citado sobre Totonicapán, sin embargo, un foro de diálogo se produce periódicamente en la asamblea semanal de alcaldes comunitarios, al que frecuentemente son invitados las autoridades del sistema de justicia oficial. Estos debates públicos, a través de diálogos intra e interculturales, son una de las maneras complejas en que se están negociando los significados del derecho indígena (Sieder 2012:19).

La problemática central alrededor de la cual se mueve el ejercicio de la coordinación, es sin duda, la cuestión del derecho aplicable en casos que

se pongan en conocimiento de fiscales, Policía Nacional Civil, jueces y magistrados, leído en perspectiva intercultural. La otra cara de la moneda es el reconocimiento de un diálogo que tome en cuenta el reconocimiento de autoridades (alcaldes), comunitarios y alcaldías indígenas en el desarrollo institucional del sistema de justicia, particularmente del penal oficial, en la dirección de una mejor coordinación con las autoridades comunitarias mayas. Todo lo cual requiere salvar obstáculos de desigualdad social, discriminación, falta de reconocimiento y el peso de la historia nacional sobre una débil institucionalidad en el sistema de justicia oficial, frente a una sociedad culturalmente diversa; lo anterior requiere establecer relaciones de reciprocidad en aspectos que el IIDH (2010:12), identifica de la siguiente manera:

i. Intercambio de información: debe haber comunicación permanente sobre casos específicos;

j. Disponibilidad de los instrumentos o instituciones coercitivas del Estado: cuando la autoridad indígena lo solicite;

k. Disponibilidad de las instituciones para evaluaciones, peritajes etc., que se requieran y la comunidad no disponga de esos medios o del conocimiento para realizarlos;

l. Acato a las decisiones judiciales indígenas por parte de la misma justicia ordinaria y de entidades

m. Cooperación de las autoridades indígenas con la justicia ordinaria en la aprehensión preventiva de procesados por esta justicia que se encuentren en los territorios indígenas. De la misma manera en el intercambio y aporte de pruebas.

n. Acatamiento de las decisiones judiciales ordinarias en la medida que cumplan los procedimientos legales

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La relación de los alcaldes comunales con el Organismo Judicial (OJ) ha mejorado en estos últimos años (ASIES, Ochoa, 2013:51). El avance más significativo es el signo de una mejor comunicación entre ambas instancias. Un reconocimiento para los alcaldes comunales, dentro de la estructura de justicia estatal en los últimos diez años ha permitido trabajar en conjunto en algunos casos. Esta misma relación es todo el precedente con que se cuenta y debe servir a otras instancias como la Policía Nacional Civil o el Ministerio Público, para facilitar un buen trabajo conjunto.


Lo que está en juego, finalmente, en esta relación entre el sector justicia y la diversidad cultural del país, es evitar la impunidad o contribuir al fortalecimiento de las justicias, y un mejor acceso a la justicia en general.1. ¿Deben existir marcos legales y espacios de

diálogo públicos reconocidos para que sea posible un diálogo directo con autoridades de comunidades indígenas?

2. ¿Qué acciones son estratégicas para implementar programas de información y comunicación con pertinencia cultural, lingüística y de género?

3. ¿Qué medidas permiten mejorar las capacidades institucionales de diálogo social y monitorear los avances institucionales?

4. ¿Dentro de un mejor relacionamiento con la sociedad, cómo podrían el diálogo y y la coordinación ser institucionalizados, informados y sustentados en valores políticos y jurídicos interculturales?

5. ¿Qué tipos de problemas y conflictos pueden abordarse con prácticas bien fundadas de diálogo y coordinación?

6. ¿Cómo incide una buena relación de comunicación y diálogo en la atención que brindan las instituciones del sistema de justicia oficial, y cómo contribuyen o coadyuvan

a resolver conflictos de la comunidad sin necesidad de la intervención judicial del Estado?

d) El Estado Plural en el ámbito municipal

La gestión municipal en un espacio común para culturas diferentes

La relación entre gobierno local y comunidades enfrentan múltiples desafíos democráticos, entre ellos un acercamiento directo y abierto con los vecinos, particularmente con las autoridades de las comunidades (alcaldes comunitarios). Los principios de una buena relación descansan en el reconocimiento, respeto y apoyo; igualdad y participación sin distinciones y en la armonía entre los vecinos.

Por los Acuerdos de paz de 1996 se desarrollaron varios marcos normativos, como el Código Municipal y la Ley de Consejos de Desarrollo, la Ley de acceso a la Información Pública, las que disponen espacios donde es posible entablar diálogo directo, consulta, información y participación de las comunidades, sin embargo, cada uno de estos textos legales crea métodos con diferentes pasos a seguir, y aunque tienen la virtud de establecer claramente a sus interlocutores, se carece de los reglamentos necesarios para aplicarlos efectivamente.

Relación de reconocimiento, respeto y promoción a las alcaldías indígenas y comunitarias

Acciones de reconocimiento

Esta relación de reconocimiento consiste en no ver a las autoridades indígenas como oposición, sino como un colectivo de autoridad con el que se puede realizar cualquier actividad de forma conjunta y coordinar trabajo a cualquier nivel.

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Entre las buenas prácticas identificadas destacan las halladas en Sololá de reuniones semanales entre concejo municipal y alcaldes comunitarios, en un espacio que les permite informar, consultar, orientar, revisar (revertir) decisiones y dar atención a casos pequeños como denuncias contra entidades públicas, permite conocer sobre los proyectos en curso, o interceder por aquellos casos que les plantean los vecinos.

Acciones de respeto

Establecer una relación de respeto hacia las autoridades comunitarias, por parte de la municipalidad oficial y cualquier otra autoridad gubernamental, fortalece la comunicación, sobre todo, refuerza la voluntad de cooperar, favorece la conciliación, el diálogo y la búsqueda de acuerdos. La ausencia de respeto viola el Código Municipal, esto sucede cuando se pretende influir en asuntos de impacto en las comunidades, en franco irrespeto a la autonomía comunitaria.

Acciones de promoción

La promoción está entendida como dar diversos apoyos a las autoridades comunitarias. Es importante anotar que esta política municipal de apoyo a los alcaldes comunitarios se encuadra dentro de las competencias generales del Concejo Municipal, es decir, la legislación actual no presenta obstáculos a las políticas de promoción de la municipalidad oficial hacia las autoridades indígenas. Esta debe ser una de las políticas municipales sustantivas; redunda en fortalecer la organización comunitaria y la participación ciudadana.

Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural son un actor importante, basado en el nivel comunitario creados por ley en 2002 y cuya figura ha sido de una

rápida aceptación, alcanzando un notable número en el país. La importancia actual de la ley radica en parte, en que constituye uno de los mecanismos de descentralización financiera más importante con el que cuenta el Estado de Guatemala (supera el tres por ciento del presupuesto estatal).

Una reforma a la ley de 200218, introdujo con éxito la figura del Consejo Comunitario de Desarrollo. Datos de 2010 indican que el número de COCODES constituidos podría sumar unos 15,180 en todo el país (ASIES 2013:26).

En la práctica, esta ley ha reforzado las relaciones clientelares de las autoridades de las instituciones estatales con las comunidades. El desafío es que el Estado, tanto como los entes municipales, recurran a una política de participación, transparencia y consulta para relacionarse con las comunidades, y por esta vía con las alcaldías comunitarias.

Transparencia y medidas anticorrupción

Las autoridades locales, comunitarias, municipales y estatales, tienen la responsabilidad primaria de luchar contra unas relaciones políticas sistemáticamente clientelares. También los partidos políticos operan con mecanismos clientelares, articulados a los mecanismos de funcionamiento del Estado, también clientelares.

Elevar la calidad de gasto en los gobiernos municipales es una responsabilidad de primer orden. Los gobiernos municipales deben estar abiertos a una efectiva fiscalización en el manejo de los recursos y, en general, de todos los asuntos municipales; este control democrático sobre el gobierno municipal –los Concejos Municipales–

18 La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11- 2002) creada para disponer de un marco legal de la participación ciudadana en Guatemala, propugna por un “sistema” de consejos que tiene como base los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES).

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no persigue sino observar que este cumpla con su función de órganos colegiados de deliberación y decisión.


Tomando como línea de base 2002 (el hecho del reconocimiento de las autoridades indígenas en la legislación municipal, Decreto 12-2002).

1. ¿Cómo podría mejorarse la información pública para el acercamiento directo a las autoridades de comunidades?

2. De qué manera se podrían fortalecer las capacidades institucionales municipales de consulta, participación, y diálogo público?

3. Las percepciones negativas se sustentan en hallazgos que confirman que las plataformas clientelares se construyen con recursos públicos. ¿Cómo podrían el Concejo Municipal y las autoridades comunitarias contribuir a transparentar programas de inversión física estatal y por supuesto de la administración municipal?

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