Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Centroamericano en Gestión

Urbana y MunicipalGuatemala, Mayo / 2004

Instrumentos de gestión urbana [1]

Buscando una política urbana i l iinclusiva

Eduardo Reese

[1] “Derechos de propiedad Eduardo Reese, 2004. Se puede fotocopiar este material por el Banco Mundial, la Universidad Rafael Landívar en Guatemala y el Lincoln Institute of Land Policy para uso en investigación, educación u otro propósito académico. Todos los materiales están sujetos a revisión Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este materiales están sujetos a revisión. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las del autor y no deben atribuirse a los organizadores de este evento, ni a las organizaciones para las que el autor trabaja.

Momentos de la charlaMomentos de la charla

• La conformación de la ciudad latinoamericana

• Las ideas / paradigmas del urbanismo tradicional en la ciudad latinoamericanatradicional en la ciudad latinoamericana

• Propuestas para una concepción alternativa de la ciudad y de la gestión urbana

• Análisis de instrumentos de gestión urbanaAnálisis de instrumentos de gestión urbana orientados al fortalecimiento del rol del estado municipal y la reducción de la exclusión socio -p yterritorial

La característica saliente de la ciudad latinoamericana ha sido históricamente lalatinoamericana ha sido históricamente la profundidad de sus contrastes socio -espacialesespaciales

• Proceso de aislamiento de l t d b jlos sectores de mas bajos recursos quienes frente a la privatización de la ciudad se conforman solo en demanda no atrayente para el capitalel capital.

• La pobreza socialmente aislada representa el caso pparadigmático de la exclusión social actual.

La suburbanización de los sectores altos ingresossectores altos ingresos, configurada por enclaves de baja densidad, plantea una disputa por espaciosdisputa por espacios intersticiales de la periferia tradicionalmente urbanizado por sectores populares.

Los paradigmas del urbanismo tradicional

• Definición normativa de los patrones deseables para la ocupación de las diferentes zonas de la ciudad.

• Estas definen los parámetros de aprovechamiento d l l l í di d ió lde las parcelas, los índices de ocupación, los indicadores de densidad habitacional, el tamaño mínimo de las parcelas los retiros de lasmínimo de las parcelas, los retiros de las construcciones, los usos del suelo permitidos, etc.

Los paradigmas del urbanismo tradicional

T b j b d l tTrabaja sobre dos elementos fundamentales

• normas del tejido urbano

d d l l• normas de uso del suelo

Los paradigmas del urbanismo tradicional•Menor ocupación del suelo

•Verticalización

•Ruptura de la calle tradicional

•Segregación de funciones

•Uniformidad de criterios e indicadores abstractos

Las lógicas del urbanismo tradicional excluyen g ya los sectores populares en LA y refuerzan el

círculo de la pobreza

Exclusión del mercado formal

Informalidad

Mayor pobrezay p

Urbanizar no es sinónimo de hacer ciudadace c udad

El “enclave” privado y cerrado del urbanismo neoliberal de los ‘90

El urbanismo d d lmoderno del

bloque abierto

La ciudad heredada de manzana cerrada

Algunas premisas básicas:g p

• La ciudad es el resultado de la interacción compleja entre espacio y sociedad.

• La ciudad es un tablero de fuerzas donde permanentemente se expresan y nunca se dirimen t t l t l fli ttotalmente los conflictos.

• La ciudad es un artefacto que permanentemente di t ib t b fi i ó é diddistribuye costos y beneficios ó pérdidas y ganancias.

Algunas premisas básicas:g p

La ciudad es fruto del trabajo colectivo de una sociedad.

En ella está materializada la historia colectiva de un pueblo, sus relaciones sociales, políticas,un pueblo, sus relaciones sociales, políticas,

económicas y religiosas.

Algunas premisas básicasAlgunas premisas básicas

• Los cambios en el aprovechamiento y en los usos del suelo producen cambios en los precios.

• Los precios reflejan la estructura urbana de l i d dlas ciudades.

• Las políticas de suelo redireccionan y di t ib l t b fi i d lredistribuyen los costos y beneficios de los

procesos de desarrollo urbano.

• El Plan Urbano y la legislación de uso y y g yocupación del suelo es fundamental para la vida urbana.

• Las normas o códigos definen que se puede hacer en cada uno de los terrenos depuede hacer en cada uno de los terrenos de la ciudad y del área rural.

• Del forma, tiene un impacto directo en la forma de la ciudad, en la calidad de vida y en la economía de la sociedad.

En la medida que la legislación gurbanística determina que se puede y que no se puede hacer en todas las

parcelas de un municipio

impacta de manera directa en la distribución de las cargas y g ybeneficios del proceso de

urbanizaciónurbanización

La discusión de la políticaLa discusión de la política urbana es la discusión de la

concentración de la renta

En la ciudad latinoamericana se reconocen tres procesos simultáneosprocesos simultáneos

Densificación Consolidación Expansión

Estos procesos operan de una manera muy diferente a los procesos de producción de la ciudad en los

países desarrollados:

Países desarrollados

Primero urbanizoPrimero urbanizo después ocupo

Países del tercer mundoPaíses del tercer mundo

Primero ocupo después urbanizo

Propuestas para una política de suelo alternati aalternativa

Las políticas de suelo tienen como principio general elLas políticas de suelo tienen como principio general el cumplimiento de las funciones sociales de la ciudad y de la propiedad garantizando:

• una gestión democrática, participativa y descentralizada;

• promoción de la calidad de vida y del ambiente, reduciendo las d i ld d l l ió i ldesigualdades y la exclusión social;

• el fortalecimiento del papel del Poder Público en la promoción de estrategias de desarrollo;estrategias de desarrollo;

• el fortalecimiento de la regulación pública sobre el suelo urbano mediante la utilización de instrumentos redistributivos de la renta urbana.

Propuestas para una política de suelo alternati aalternativa

• Mayor integración entre herramientasMayor integración entre herramientas urbanísticas (plan / proyecto / norma)

• Abordaje integral de los procesos territoriales y j g p yenfoque estratégico

• Mayor integración entre estas y herramientas fiscales / tributarias, administrativas, económicas, etc.M j d l i úbli i d• Mejora del espacio público como espacio de integración

• Participación y control social• Participación y control social

Propuestas para una política de suelo alternati aalternativa

• Pasar de normativas reglamentaristas a unPasar de normativas reglamentaristas a un urbanismo operacional

• Reconocimiento de los prácticas de losReconocimiento de los prácticas de los sectores populares en la construcción de la ciudadciudad

• Mixtura de usos y actividades • Estándares normativos adecuados a la realidad• Estándares normativos adecuados a la realidad

de nuestras ciudades• Heterogeneidad de instrumentos normativos y• Heterogeneidad de instrumentos normativos y

operativos

Clasificación de los instrumentos de gestión rbanagestión urbana

• Instrumentos de planificación• Instrumentos de promoción y desarrolloInstrumentos de promoción y desarrollo• Instrumentos de financiamiento• Instrumentos de redistribución de costos y• Instrumentos de redistribución de costos y

beneficios de la urbanización• Instrumentos de participación ciudadana• Instrumentos de participación ciudadana

Hacer urbanismo hoy supone tomar decisiones supone tomar decisiones en dos niveles o escalas que se complementan y

articulan: articulan:

estrategia urbana –gproyecto urbano

Instrumentos de planificación

Plan estratégicoD fi i ió d i id d•Definición de prioridades

•Determinación de temas / espacios estratégicos•Búsqueda de sinergias

Planes parciales y sectoriales/ Programas de actuación

D fi i ió d t t i ti•Articulación intersectorial

Plan urbano

•Definición de estrategias operativas•Articulación de acciones•Definición de acciones a nivel de idea o perfil

•Definición de estrategias físico / espaciales / ambientales•Regulación•Definición de grandes áreas de actuación

Proyectos urbanos•Articulación pub - pub y pub - privDefinición de grandes áreas de actuación Articulación pub pub y pub priv•Aprovechamiento de oportunidades estratégicas•Gestión ad hoc

Instrumentos formales Instrumentos operativos

Instrumentos de promoción y desarrollop y

• Convenios urbanísticos• Convenios urbanísticos• Consorcios de urbanización social• Corporaciones y/o empresas públicas• Corporaciones y/o empresas públicas• Empresas o sociedades de economía mixta

B d Ti M i i l• Banco de Tierras Municipal• Expropiación

P i d i ti• Premios de incentivo• Creación de Zonas Especiales de Interés Social

Instrumentos de financiamientoInstrumentos de financiamiento

F d d d ll b• Fondo de desarrollo urbano• Banco social de microcrédito• Banco de materiales• Contribución de valorizaciónContribución de valorización

Instrumentos de redistribución de costos y beneficios de la urbanización

• Participación de la Municipalidad en las t dif i l d l iórentas diferenciales generadas por la acción

urbanísticaZ E i l d D ll P i it i• Zonas Especiales de Desarrollo Prioritario –Impuesto progresivo a la tierra y/o edificios vacantesvacantes

• Suelo creado y transferencia del derecho de construcciónconstrucción

Instrumentos de participación ciudadanaInstrumentos de participación ciudadana

• Comisión Municipal de Gestión Territorial o Consejo de Desarrollo Urbanoo Consejo de Desarrollo Urbano

• Audiencias PúblicasN b d h d i f ió• Normas sobre derecho de información urbanística y ambiental

• Presupuesto participativo

Club de campo San Diego

Sup total: 430 has

Club de campo San DiegoCancha de golf de 18 hoyos

Sup mínima de parcela: 1.600 m2

Parque Los Robles

Sup total: 270 hasSup total: 270 has

Zona de recreación: 40 has

Z d i t t ióZona de interpretación: 20 has

Zona de reserva: 210Zona de reserva: 210 has

Parque Los Robles

Estructura del PDREstructura del PDR

• Memoria de política general• Parte 1 - Estrategias, directrices y

programas de actuación• Parte 2 - Normativa reglamentaria• Parte 3 - Sistema de gestión a te 3 S ste a de gest ó• Anexos

REFERENCIASAREA URBANIZADA Y NO URBANIZADA

Zona Urbana 2.564 Has

Colonia Penal 1.340 Has

Superficie 1.430 HasUrbanizada

Reserva Fiscal 500 Has

Superficie sin 500 HasSuperficie sin 500 HasUrbanizar

Características de la normativa l t ireglamentaria

• La macrozonificación orienta la utilización de los• La macrozonificación orienta la utilización de los instrumentos.

• Las grandes áreas se dividen en zonas de gregulación general y en zonas especiales.

• Las zonas de regulación general son sectores homogéneoshomogéneos.

• Las zonas especiales son sectores que exigen un régimen urbanístico específico por sus particularidades y por el rol que cumplen en la estructuración general y en la dinámica funcional del territorio municipal.del territorio municipal.

Características de la normativa reglamentaria

Las zonas especiales se clasifican en:• Zonas Especiales de InterésZonas Especiales de Interés Urbanístico• Zonas Especiales de InterésZonas Especiales de Interés Ambiental• Zonas Especiales de Interés Socialp• Zonas Especiales de Ocupación Prioritaria

Características de la normativa reglamentariareglamentaria

• Las zonas no establecen por usos sino por su lógica territorial. No existe un cuadro de usos y se fomenta la mixtura de actividadesfomenta la mixtura de actividades.

• Los usos se clasifican en residencial y no residencial. La compatibilidad se establece porresidencial. La compatibilidad se establece por grados de molestia / seguridad.

• Utilización de indicadores morfológicos en las áreas densas (área central y corredores) y de indicadores abstractos en las áreas a consolidar y residenciales homogéneasresidenciales homogéneas.

Si t M i i l d G tióSistema Municipal de Gestión Territorial

• El sistema está formado por el conjunto de instrumentos. • El gerenciamiento del sistema está a cargo del Organo de aplicación + Comisión Municipaldel Organo de aplicación + Comisión Municipal de Gestión Territorial (CMGT). • Tensión entre norma reglamentarista vs capacidad discrecional de decisión. El sistema es un conjunto de procedimientos.

Procedimiento Particular de AprobaciónAprobación

• Toda norma requiere fijar de manera transparente su propio procedimiento de modificación y/osu propio procedimiento de modificación y/o flexibilización.•Aprobación de planes especiales, sectoriales y/oAprobación de planes especiales, sectoriales y/o proyectos urbanos que modifiquen alguna de las determinaciones contenidas en el Plan.• Desafectación de inmuebles del dominio municipal y todo acto de disposición de éstos.• Aprobación de la participación municipal en las• Aprobación de la participación municipal en las resntas urbanas.• En algunos estudios de Evaluación de ImpactoEn algunos estudios de Evaluación de Impacto Urbano Ambiental.