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La experiencia de la emigracin se esconde en la memoria de muchas generaciones de ciudadanos de nuestro pas. De uno de los hitos de esta experiencia, el Instituto Espaol de Emigracin, como timn del barco de la emigracin asistida, pretende dar cuenta este libro.

Hoy pocas personas asociarn en su recuerdo el ao 1956 con la creacin del Instituto, pero muchas recordarn aquel ao, y otros anteriores y posteriores, por la sangra de miles de espaoles que abandonaron sus pueblos y ciudades en busca de trabajo en Argentina, Uruguay, Venezuela, Alemania, Francia, Suiza y tantos otros rincones del mundo a los que lleg el xodo laborioso e incesante de la Espaa peregrina.

Institucin importante en la historia de la emigracin entre 1956 y 1985, y por lo tanto, en la vida de muchos espaoles, el Instituto Espaol de Emigracin ha sido testigo de la evolucin de la relacin entre la administracin y los ciudadanos desde el nal del franquismo hasta la consolidacin democrtica, largo camino que culmina en nuestros das con el emigrante tratado como un ciudadano de pleno derecho.

Historia del Instituto Historia del Instituto Espaol de EmigracinEspaol de Emigracin

Lus M. Calvo SalgadoMara Jos Fernndez VicenteAxel Kreienbrink Carlos Sanz DazGloria Sanz Lafuente

HISTORIA DEL INSTITUTO ESPAOL DE EMIGRACIN

La poltica migratoria exterior de Espaa y el IEE del Franquismo a la Transicin

Lus M. Calvo SalgadoMara Jos Fernndez Vicente

Axel Kreienbrink Carlos Sanz Daz

Gloria Sanz Lafuente

Edita y distribuye:Ministerio de Trabajo e InmigracinSubdireccin General de Informacin Administrativa y PublicacionesC/ Agustn de Bethencourt, 11 - 28003 MADRIDCorreo electrnico: sgpublic@mtin.esInternet: www.mtin.es

Prlogo: Lala IslaTexto: Luis SantamaraDibujo de portada: Mara de los ngeles RodrguezNIPO: 790-09-140-XISBN: 978-84-8417-336-6Depsito Legal: M. 25002-2009

Papel reciclado 100%

NDICE

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Presentacin ........................................................................................................... 5Introduccin ........................................................................................................... 71. La poltica de emigracin a travs de la historia del IEE. .......................... 13

Axel Kreienbrink2. La evolucin del organigrama migratorio espaol: el papel del IEE ........ 35

Mara Jos Fernndez Vicente3. La prctica social de la administracin migratoria.

Una historia oral del IEE ............................................................................... 63Lus M. Calvo Salgado

4. La asistencia social del IEE. Una perspectiva general ................................................................................. 89Mara Jos Fernndez Vicente, Carlos Sanz Daz y Gloria Sanz Lafuente

5. Mercado de trabajo, poltica laboral e IEE.................................................. 131Gloria Sanz Lafuente

6. Las relaciones del IEE con Francia............................................................... 147Mara Jos Fernndez Vicente

7. Las relaciones del IEE con Alemania ........................................................... 167Carlos Sanz Daz

8. Las relaciones del IEE con Suiza................................................................... 189Lus M. Calvo Salgado

9. Las relaciones del IEE con otros pases europeos: Blgica, los Pases Bajos y el Reino Unido.................................................... 211Carlos Sanz Daz

10. Las relaciones del IEE con los pases de Ultramar ..................................... 231Mara Jos Fernndez Vicente y Axel Kreienbrink

11. Las representaciones de la identidad estatal y de las identidades subestatales en Carta de Espaa .................................. 253Lus M. Calvo Salgado, Mara Jos Fernndez Vicente y Carlos Sanz Daz

412. La fotografa en Carta de Espaa .................................................................. 277Lus M. Calvo Salgado

Anexo 1: Estadsticas histricas de la emigracin asistida e IEE, 1956-1985 .. 293Gloria Sanz Lafuente

Anexo 2: Lista de Directores Generales del IEE................................................. 309ndice de siglas ....................................................................................................... 311ndice de cuadros, grficos y mapas .................................................................... 315Archivos consultados ............................................................................................. 317Bibliografa............................................................................................................. 319Anexo fotogrfico................................................................................................... 339

Hoy en da, muy pocos asociarn en su recuerdo el ao 1956 con la creacin del Ins-tituto Espaol de Emigracin. Sern algunos ms los que recuerden aquel ao, y otros an-teriores y posteriores, por la sangra de tantas personas que abandonaron sus pueblos yciudades en busca de trabajo en Argentina, Uruguay, Venezuela en los aos cincuenta.Tambin recordarn la emigracin a Alemania, Francia, Suiza y tantos otros rincones delmundo en los que se extendi el xodo laborioso e incesante de la Espaa peregrina.

La experiencia de la emigracin se esconde en la memoria de muchas generacionesde ciudadanos de nuestro pas. Y este libro ahonda en uno de sus pliegues: el Instituto Es-paol de Emigracin constituy una institucin importante en la historia de la emigracinespaola entre 1956 y 1985, y por tanto, en la vida de muchos espaoles. En el mundo dela emigracin resulta fcilmente comprobable cmo ha evolucionado la relacin entre laadministracin y los ciudadanos desde el final del franquismo hasta la consolidacin de-mocrtica. Y es muy reconocible el largo camino recorrido desde aquel 1956 en que secre el Instituto Espaol de Emigracin como timn del barco de la emigracin asistidahasta nuestros das en los que el emigrante es tratado como un ciudadano de pleno dere-cho. Gracias a una amplia bibliografa en numerosos idiomas y a un trabajo de equipo eindividual intenso en archivos espaoles y extranjeros, este libro permite al lector unaaproximacin en profundidad a la historia de la emigracin espaola en la segunda mitaddel siglo XX. Los autores, cuyo trabajo quiero reconocer expresamente, aportan claves re-levantes para explicar un fenmeno que desborda los planteamientos de la estricta histo-ria de la administracin. La obra suministra interesantes elementos para la comprensindel perodo de nuestra historia contempornea en el que la apertura del pas al resto de Eu-ropa comenz, precisamente, con la salida masiva de trabajadores y trabajadoras espa-olas en busca de un futuro digno.

Durante la Dictadura, no se pretenda escuchar la voz de las asociaciones sino influiren sus actividades. No se garantizaban los recursos a travs de las instituciones ni la li-bertad de expresin de los emigrantes. No se asuma la responsabilidad pblica de la pro-visin de servicios sociales de bienestar a los ciudadanos residentes en el extranjero desdeuna perspectiva democrtica, sino con polticas paternalistas de asistencia y control.

Con la transicin democrtica comenz un largo camino que se ha consolidado conimportantes cambios: proteccin a los mayores, atencin a la educacin, apoyo a los cen-

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PRESENTACIN

tros y asociaciones, construccin de espacios para la representacin institucional a travsdel Consejo General de la Emigracin y de los Consejos de Residentes y dedicacin derecursos a las necesidades de la segunda y tercera generacin en el extranjero, han sidoalgunos de los logros de este periodo desde el punto de vista de la responsabilidad pblica.Un proceso en el que tambin la emigracin va ganando progresivamente en cuanto a supresencia y visibilidad en el escenario institucional y que se ha visto reforzada de maneramuy importante con la creacin, en el ao 2004, de la Secretara de Estado de Inmigra-cin y Emigracin encargada de liderar y renovar la poltica pblica dedicada a los resi-dentes en el exterior en esta ltima etapa.

El contexto histrico ha cambiado y las necesidades de las administraciones migra-torias son distintas. No obstante, quienes retornan a nuestro pas y quienes viven en el ex-tranjero, estn en contacto con la administracin espaola por canales cada vez msflexibles y abiertos. Y esa renovacin de la administracin espaola como fruto del cam-bio poltico, ha permitido mejorar las normas y estructuras vigentes para adaptarlas a lasnecesidades de una sociedad plural y rica en contrastes, en la que se busca eficacia, cali-dad y equidad en la administracin, atendiendo a la perspectiva del ciudadano, porque susactitudes y decisiones determinan la evolucin poltica de una administracin democr-tica.

Hablar y escribir sobre la historia de la emigracin es hacerlo sobre la historia de Es-paa. De un pas que viva anclado en el aislamiento a uno que ha pasado a la apertura yla cooperacin con nuestro entorno. De unas instituciones que partan de planteamientosde raz autocrtica, al ciudadano con derechos. De una emigracin a la que la Espaa ofi-cial perciba principalmente como una fuente de recursos, a la ciudadana espaola en elexterior. Ahondar en la memoria de ese pasado, lleno de anhelos pero tambin de sufri-mientos, exige hacerlo en sus distintas dimensiones y este libro es una excelente aporta-cin para conocer un recorrido institucional que se remonta ya a ms de medio siglo.

Consuelo Rum Secretaria de Estado de Inmigracin y Emigracin.

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INTRODUCCIN

El trabajo de investigacin que se presenta a continuacin trata de ofrecer una con-tribucin a la historia de la emigracin espaola del siglo XX y de las complejas carac-tersticas del Instituto Espaol de Emigracin creado en 1956. Espaa ha pasado en losltimos aos de ser un pas de emigracin a convertirse en un rea de inmigracin paraciudadanos que provienen principalmente del norte de frica, Latinoamrica y de algu-nos pases del Este. Teniendo en cuenta el gran inters que despierta la historia de losmovimientos migratorios en la ciencia histrica en general y los trabajos interdisciplina-res existentes sobre las distintas facetas de la problemtica migratoria, resulta llamativocomprobar que la investigacin histrica y la de las otras ciencias sociales han margi-nado hasta ahora el estudio del papel del Instituto Espaol de Emigracin. Esta margina-cin es tanto ms llamativa si tenemos en cuenta el volumen que alcanz la emigracinexterior de espaoles durante los aos de existencia del IEE, y su importancia para com-prender el desarrollo econmico de Espaa as como su papel en el cambio sociopolticoque experiment el pas durante los aos finales de la dictadura franquista y durante latransicin a la democracia.

Varias son las razones que explicaran esta marginalizacin. En primer lugar, la intere-sante produccin historiogrfica sobre la emigracin en el campo de la historia social o eco-nmica, ha dejado al margen la vertiente poltica del hecho migratorio (papel del Estado,elaboracin de polticas, actuacin de la administracin, etc.). En segundo lugar, el inte-rs de los historiadores por la historia de la emigracin espaola parece haberse centradoen la etapa de la emigracin masiva a Ultramar (1880-1930); la explosin de trabajos sobreesta etapa en los aos noventa, realizados en su mayor parte por historiadores del rea deAmrica Latina, contrasta con el escaso inters que ha despertado, hasta fechas muy re-cientes, la historia de la ltima ola migratoria (1945-1975), ms centrada en el mbito eu-ropeo y tan cercana desde el punto de vista temporal que los historiadores no la cuentanan entre sus mbitos de estudio ms destacados. Una tercera y ltima razn estriba en que,si bien existen investigaciones sobre la historia de la administracin, la vertiente social, eco-nmica y cultural de estos estudios ha tenido un avance limitado si lo comparamos con elexistente en Francia o Alemania. Todos estos aspectos explican el escaso inters que handespertado las instancias que estuvieron detrs de la aplicacin de la poltica migratoria.

Esto no quiere decir que el protagonismo del IEE haya pasado desapercibido entre loshistoriadores que se han ocupado de la emigracin espaola, pero carecamos hasta ahora

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de una monografa sobre esta institucin. Se realizan alusiones al IEE o a sus actividadesen numerosas obras relacionadas con la emigracin espaola, pero sin prestarle la nece-saria atencin a su papel central en la poltica migratoria a partir de finales de los aos cin-cuenta. La historia del IEE como institucin ha sido descuidada en lneas generales, salvoen lo relativo a sus comienzos, que han sido descritos y explicados en las tesis de MaraJos Fernndez1 y de Carlos Sanz Daz2, y en parte, en la de Ramn Baeza Sanjun3, de-dicada a la primera poca de los agregados laborales. Ni en la sociologa ni en la polito-loga han sido investigados los orgenes, el desarrollo y la fase final de esta institucin.

Este libro trata, en buena medida, de ocupar este vaco y para ello es fundamentalpartir de la idea de que Espaa es un pas que ha pasado en pocos aos a ser tierra deacogida de inmigrantes, y en la que se constata la existencia de una creciente demanda so-cial de recuperacin de la llamada memoria histrica de la emigracin. Se hace nece-sario emprender un serio trabajo de reconstruccin de las polticas y las prcticas socialesde la emigracin exterior, como base para un adecuado conocimiento y valoracin denuestro pasado, y como punto de partida para poder establecer sobre bases slidas un di-logo con los retos y oportunidades que plantea a la sociedad espaola actual el fenmenode la inmigracin. En definitiva, la obra que se presenta aqu pretende contribuir a situarel fenmeno de la emigracin en la sociedad espaola como va de comprensin, anli-sis y consideracin de los fenmenos migratorios actuales. El estudio de esta institucinpermite analizar, por un lado, el acoplamiento de las polticas exteriores migratorias es-paola y de otros pases en este perodo y, por otro, el papel del Estado en el cambio so-ciocultural que conlleva la emigracin exterior.

Este volumen se propone, partiendo del caso del IEE, realizar una contribucin desdeel punto de vista de la historia a los actuales debates sobre el papel de la administracin es-tatal en relacin a los movimientos migratorios. No consideramos que la administracin ofi-cial sea el nico eje del movimiento migratorio. Las teoras sobre las migraciones tienden aestablecer desde hace varios aos una causacin acumulativa del movimiento migratorio, enla que se combinan decisiones familiares e individuales, redes de emigracin, coyunturaseconmicas y cambios estructurales adems del importante papel de las instituciones ofi-ciales en el fomento o restriccin de la emigracin. Por eso mismo, a lo largo de estas pgi-nas, no se plantea solamente un anlisis multifactorial de la poltica exterior migratoria enEspaa, sino tambin de los aspectos subjetivos de las experiencias de los afectados. Se pre-tende, adems, contemplar el proceso migratorio en su contexto histrico, tematizando elcambio poltico de la dictadura a la democracia. Se trata, por ltimo, de profundizar en as-pectos tericos de la historia de la administracin y de la emigracin con una visin inter-disciplinar del tema que aporte nuevos planteamientos. Partiendo de estas consideraciones,nuestra investigacin se ha orientado a los siguientes objetivos concretos:

a) Realizar una reconstruccin histrica de la labor del IEE entre 1956 y 1985, ana-lizando: su estructura y su gestin administrativa; sus relaciones con otras instan-cias de la administracin espaola y de la sociedad espaola (como, por ejemplo,la Iglesia catlica) con intereses en la emigracin exterior; sus relaciones con las

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1 Fernndez Vicente (2004).2 Sanz Daz (2005b).3 Baeza Sanjun (2000).

administraciones y con otras instancias de los pases europeos receptores de emi-gracin espaola y sus actividades orientadas a la seleccin, contratacin, tras-lado, asistencia y retorno de los emigrantes y sus familiares.

b) Evaluar la capacidad de influencia y control de las polticas migratorias ejecuta-das por el IEE sobre la prctica social de la emigracin espaola y en sentido in-verso, valorar el papel de los mecanismos informales de emigracin y de las redesmigratorias al margen del IEE.

c) Situar el papel del IEE en el contexto general de la poltica econmica y laboralde los gobiernos espaoles durante la dictadura y la transicin.

d) Compilar informacin estadstica del IEE sobre el volumen y composicin de laemigracin exterior espaola en los aos de estudio, analizando tanto los proble-mas que presentan como su validez.

La investigacin existente sobre la emigracin ha comenzado a experimentar unatransformacin desde mediados de los noventa, pasando de ser considerada como un temade carcter cuantitativo y descriptivo a introducir elementos antropolgicos, culturales,econmicos o polticos dentro de un predominio de los anlisis regionales. A la vez, losestudios migratorios han tendido a encerrar el anlisis en el marco del Estado-Nacin, locual entraba en contradiccin con la idea de movilidad y el carcter internacional de lasmigraciones. Nuestro trabajo trata as de superar este marco del Estado-Nacin para quela realidad migratoria recupere su dimensin transnacional e intercultural.

El trabajo se ocupa, por lo tanto, del desarrollo del IEE, del mbito de la poltica ex-terior en relacin a la emigracin, de los impulsos polticos tendentes a la integracin ya la asimilacin en los pases de acogida, pero tambin de las barreras e impedimentos conque este proceso integrador se encontr, de la importancia de las tendencias polticas delmomento como justificacin de medidas concretas para los emigrantes, utilizando paratodo ello mtodos de anlisis comparativo de polticas migratorias. De este modo se pre-tende profundizar en las condiciones polticas del fenmeno migratorio, completando losestudios centrados mayoritariamente en factores econmicos y partiendo de una pers-pectiva histrica. El IEE es analizado as desde un punto de vista macrohistrico queabarca las instituciones estatales en general y en el seno de los procesos sociales queacompaaron a la emigracin.

Y aunque a todos los autores nos une el hecho de ser historiadores, mantenemos almismo tiempo un enfoque interdisciplinar (que conjuga la historia con la etnografa, la ge-ografa, la economa y la politologa) porque nuestra formacin en esas disciplinas marcanuestra propia manera de escribir historia. El valor adicional de ese acercamiento a lahistoria del IEE consiste en aportar reflexiones ms amplias sobre el papel del Estado yde la administracin de las polticas migratorias, algo que nos ha permitido hacer surgiren nuestro grupo una dinmica de intercambio de puntos de vista y de debate real que es-peramos que resulte enriquecedora para el lector. El estudio de los actores involucrados,las polticas o el anlisis de las consecuencias para las zonas de partida y de acogida re-quiere combinar tanto metodologa procedente del anlisis de fuentes impresas o visua-les como las relacionadas con la historia oral. En primer lugar se trata, pues, de establecerrelaciones entre los plurales soportes de una forma cualitativa y cuantitativa y de utilizartanto fuentes espaolas como de otros pases. La unin de historia nacional e internacio-nal resulta, pues, imprescindible para poder observar con detalle la pluralidad de temasexpuestos.

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Para ello, una parte esencial de nuestra investigacin consisti en la explotacin de ladocumentacin original conservada en una serie de archivos estatales, espaoles y extran-jeros, que nos proporcionaron la base indispensable para reconstruir la historia del IEE yde sus relaciones con los principales pases de destino de la emigracin espaola en Eu-ropa. Hemos tratado de darle un empleo crtico a la documentacin en su mayor parteindita procedente de estos archivos, con un uso amplio de los materiales custodiados enel Archivo del Ministerio de Trabajo e Inmigracin, cuyos fondos relacionados con el IEEdesgraciadamente no han podido ser todava catalogados en su totalidad. Vamos, por lotanto, ms all de las publicaciones externas e internas del IEE, al consultar ampliamentelas fuentes de archivo, y la proximidad de los procesos migratorios nos permite, adems,llevar a cabo un estudio a travs de la utilizacin de los mtodos de la historia oral y la me-moria visual. Esta labor nos ha llevado no slo a leer nuevas fuentes cuantitativas, sinotambin a explotar memorias, prensa escrita, y documentos fotogrficos o entrevistas.

La imagen resultante del IEE ofrece un perfil que creemos que resulta ms completoporque se fundamenta en la consideracin de las relaciones con todos los pases relevan-tes para la emigracin espaola. El libro comprende un primer bloque de captulos (del 1al 5) que abordan aspectos relacionados con la actuacin del IEE en el mbito de la pol-tica migratoria espaola y analizan cmo sta obedece a distintas lgicas, la evolucin dela organizacin administrativa de la institucin, las prcticas sociales que la caracterizaron,los programas denominados asistenciales que llev a cabo para los emigrantes y su papelen la poltica laboral. El segundo bloque (captulos 6 al 10) abarca las relaciones del IEEcon Francia, Alemania, Suiza, Blgica, los Pases Bajos, el Reino Unido, y los pases deUltramar de Amrica Latina y ms all explicando las peculiaridades de las relaciones bi-laterales con esos pases y sus consecuencias para las comunidades espaolas residentesen ellos. El tercer y ltimo bloque (captulos 11 y 12) se ocupa del papel de la revista delIEE Carta de Espaa tanto en lo referido a sus textos como a sus fotografas. El anexoofrece informacin estadstica sobre la evolucin de la emigracin espaola a los pases yacitados y establece un balance de las fuentes estadsticas utilizadas.

Somos conscientes de las muchas cuestiones que un trabajo de estas caractersticas dejaabiertas y que slo podrn encontrar respuestas en investigaciones posteriores. Esperamos quenuestro trabajo pueda servir como punto de partida para nuevos estudios ms pormenoriza-dos. Basta pensar en la reconstruccin precisa de los procesos de decisin dentro del propioIEE a lo largo de todos estos aos, en su colaboracin con otros actores polticos espaoles yextranjeros y en las continuidades y discontinuidades derivadas de la transformacin de Es-paa en un pas de inmigracin en los aos ochenta para comprender la tarea por hacer.

El origen de este trabajo se encuentra en unas jornadas celebradas en noviembre de2006 en la Universidad de Zrich, que sirvi para unir a un grupo de investigadores, quetrabajaban en el campo de la emigracin espaola, y que aunaron su labor en un proyectoconjunto. Un trabajo como ste no hubiese sido posible sin el inestimable apoyo de di-versas instituciones y personas a las que deseamos mostrar nuestro ms sincero agrade-cimiento. En primer lugar, la financiacin del proyecto por parte del Ministerio de Trabajoe Inmigracin (anteriormente Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales);4 a continuacin

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4 En el marco del Programa de proyectos e investigacin de la entonces Direccin General de Emigra-cin (Orden TAS/874/2007, BOE del 8 de junio de 2007), mediante la resolucin de la convocatoria de 12 dediciembre de 2007 (BOE del 14 de diciembre de 2007), Exp. 3.145/07.

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queremos destacar el apoyo recibido en las instituciones en que trabajamos cada uno denosotros: en el Bundesamt fr Migration und Flchtlinge en Nremberg (Alemania), enlas Universidades de Zrich (Suiza), Paris-Est/Marne-la-Valle (Francia), Complutense deMadrid y, de un modo especial, en la Universidad Pblica de Navarra, que ha gestionadotodo el proyecto. Queremos constatar igualmente el apoyo del Departamento de HistoriaContempornea de la Universidad Complutense de Madrid y de la Comisin Espaola deHistoria de las Relaciones Internacionales en la organizacin de unas Jornadas celebra-das en junio de 2008 en Madrid, que permitieron presentar los primeros resultados denuestra investigacin. Nuestro agradecimiento se dirige tambin a todas las personas quenos han brindado su tiempo y su saber en las entrevistas realizadas as como a todos losresponsables y colaboradores de los archivos consultados y de manera muy sealada a losdel Archivo del Ministerio de Trabajo y de Inmigracin. Entre las personas que nos hanayudado enormemente queremos mencionar en primer lugar a Rosa Isabel Rodrguez Va-rona, a cuyo entusiasmo y consejo debemos mucho de lo que hemos conseguido. Nues-tro trabajo nunca hubiese sido lo mismo sin la colaboracin y la generosidad de numerosaspersonas, entre las que destacan: Matthias Baumbach, Saskia Bonjour, Natacha Lillo, Pu-blio Lpez Mondjar, Mara del Carmen Martnez, Isabel Moreno Salamaa, Carlos Or-tega Jimnez, Francisco Ortega Jimnez, Luis Miguel Oviedo de la Asuncin, VictorPereira, Carlos Piera Amustegui, Begoa Portero Sez, Alicia Pozo Gutirrez, SergioReguiln, Adolfo Ribas, Jos Julio Rodrguez Hernndez, Francisco de la Rosa, PilarSandoval, Mercedes Sanz, Pablo Torres Fernndez y Bruno Tur. A todos ellos, nuestro mssincero reconocimiento.

Septiembre de 2009Los autores

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1. LA POLTICA DE EMIGRACIN A TRAVS DE LA HISTORIA DEL IEE

Axel Kreienbrink

El Instituto Espaol de Emigracin (IEE) ha sido desde su creacin en 1956una parte integra en el desarrollo de la poltica emigratoria durante el rgimen deFranco y ms all. Toda su actividad estuvo condicionada por diversos factores, seanestructurales o personales, internos o externos, etc. Para comprender mejor la laborrealizada por este actor importantsimo de la emigracin vamos analizar en este apar-tado introductorio la actividad del IEE en trminos generales y a contextualizarla envarios mbitos. Ante todo el IEE y su actividad se enmarcan en la evolucin de la po-ltica emigratoria de Espaa, desde comienzos del siglo XX hasta bien entrada lapoca de la Transicin, mostrando continuidades y rupturas desde su fundacin hastasu desaparicin como entidad independiente. A la vez, hay que observar las lneasgenerales de la poltica social y exterior del rgimen que siempre influyen en todoplanteamiento oficial de poltica de emigracin. En este contexto se presta especialatencin al hecho de que la creacin del IEE tuvo lugar durante la dictadura una dic-tadura que comenz como dictadura militar de inspiracin fascista y que paulatina-mente se transform en un rgimen autoritario conservador. Dado que el rgimenafianz su poder sobre diversas fuerzas polticas y sociales, denominadas tambinfamilias, y que la influencia de cada una de ellas fue variando en intensidad a lolargo del tiempo lo que dio lugar, conjuntamente con la evolucin nacional e inter-nacional, a transformaciones en la poltica interior, exterior y econmica1 el anli-sis de las posiciones de las diversas familias polticas ante el hecho emigratorio esde especial inters.

Finalmente, no puede dejarse de lado la evolucin de los flujos migratorios y de laspolticas migratorias a nivel internacional, ya que la actividad del IEE estuvo siempre li-gada a las polticas migratorias, sociales y exteriores de los Estados de inmigracin. Eneste contexto se analizarn especialmente las diferentes estrategias de las polticas gene-rales de emigracin hacia Latinoamrica y Europa, aspectos en los que se profundizaren los apartados siguientes, que abordan las relaciones con pases individuales y los dis-tintos campos de actuacin del IEE.

1 Linz (1978); Fusi (1985); Payne (1987); Franz (1981); Moradiellos (2003).

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La poltica de emigracin en el siglo XX hasta finales del primer franquismo:entre control, dirigismo y consideraciones de poltica exterior

La emigracin espaola predominantemente una emigracin transatlntica a Am-rica Latina se remonta a los principios de la etapa colonial2, pero no lleg a convertirseen una emigracin masiva hasta finales del siglo XIX. Alcanz su punto culminante enlos aos 1905-1913, en los que un milln y medio de personas abandonaron el pas. Traslas limitaciones provocadas por la Primera Guerra Mundial, la emigracin prosigui enlos aos veinte a un ritmo acelerado. La crisis econmica y el incremento de las restric-ciones impuestas por los pases de Amrica Latina a la inmigracin ocasionaron un con-tinuo descenso de la emigracin hasta el estallido de la Guerra Civil Espaola.3 Comoconsecuencia de la guerra, de las condiciones de vida durante la posguerra espaola y dela Segunda Guerra Mundial la emigracin qued prcticamente paralizada.

La poltica de emigracin a comienzos del siglo XX parta de una posicin res-trictiva. A pesar de que se haba levantado la prohibicin de emigrar a mediados delsiglo XIX, la poltica de emigracin durante la segunda mitad de aquel siglo estabamarcada por restricciones y haba servido principalmente a los intereses de las em-presas de transporte y de los agentes de emigracin, adems de dar pbulo a la co-rrupcin administrativa.4 El rgimen vigente de autorizaciones para emigrar no seaboli hasta 1902. La Ley de Emigracin5, aprobada en 1907 con el objetivo de pro-teger a los emigrantes en la preparacin y la realizacin de la emigracin transatln-tica (sin olvidarse de los intereses de los empresarios y de la Administracin), resultpoco eficiente. Con la dictadura del general Primo de Rivera, a partir de 1923 se ma-nifest un aumento del intervencionismo, a consecuencia del cual se intensific laactividad administrativa de control de los movimientos migratorios y de proteccinde los emigrantes. Numerosas modificaciones de la Ley hicieron necesaria en 1924su refundicin en la cual destacaron principalmente los aspectos de proteccin, am-plindolos a los espaoles en los pases de inmigracin, para lo cual se contempl, porejemplo, la colocacin de agregados de emigracin en los consulados espaoles. Conello se pretenda contrarrestar la tendencia de los pases de inmigracin de imponerrestricciones en materia de inmigracin para proteger su economa.6 Las modifica-ciones del texto de la Ley de 19247 afectaron principalmente al mbito administrativo,con lo cual el difcil equilibrio entre el derecho a emigrar de cada individuo y la ac-cin protectora del Estado pas a decantarse ms bien por esta ltima. Como conse-cuencia, la libertad de emigracin se vio limitada por controles, sin que la proteccinprevista hubiera funcionado efectivamente. La poltica de la Segunda Repblica si-

2 Vase Mrner (1975); Mrner (1991); Martnez Shaw (1994); Snchez-Albornoz (1988); Yez Ga-llardo (1994), pp. 15-22.

3 Yez Gallardo (1994), passim. Para el periodo entre 1830 y 1917 el autor indica aprox. 3,4 millo-nes de personas, de 1918 hasta 1936 aprox. 1,2 millones. La cuota de retorno era de aprox. el 57%.

4 Prez-Prendes y Muoz-Arraco (1993), pp. 68 sig. 5 Ley de Emigracin de 21 de diciembre de 1907, Inspeccin General de Emigracin (1933), pp. 5-17. 6 Adems de los planteamientos econmicos, varios pases se vieron afectados por corrientes nativis-

tas que en algunos pases como Chile o Brasil (1930, 1932) dieron como resultado la prohibicin de la inmi-gracin. Vase p. ej. Bureau International du Travail (1928); Silva (1987); Norambuena y Bravo (1990).

7 Ley de Emigracin (Texto refundido de 1924) de 20 de diciembre de 1924, Inspeccin General deEmigracin (1933), pp. 560-579.

gui esta lnea sin desarrollar acentos propios. Ante la disminucin de las cifras deemigracin, esto dej de ser necesario.8

Al comenzar a funcionar de nuevo las vas de comunicacin transatlnticas despusde la Segunda Guerra Mundial se reanudaron las emigraciones, tanto por motivos eco-nmicos como polticos. Despus de la Guerra Civil, la agricultura se haba quedado es-tancada y no poda responder a las ideas autrquicas del Gobierno, mientras que laevolucin de la industria espaola, ya de por s poco desarrollada, haba quedado muy re-trasada como consecuencia de la guerra y una mala poltica econmica posterior. A su vez,el represivo estado de guerra se mantuvo una vez finalizadas las operaciones militareshasta bien entrados los aos cuarenta, de modo que la emigracin ofreca una posibilidadde escapar del rgimen. En 1949, la emigracin volvi a superar por primera vez el um-bral de las 50.000 personas y permaneci en este nivel en los siguientes aos (promedioanual 1949-1958: 57.000). En total, entre 1946 y 1958 abandonaron el pas aproximada-mente 624.000 personas.

La poltica del nuevo rgimen tena que seguir esa evolucin, aunque en un primer mo-mento despus de la Guerra Civil, en una situacin de aislamiento poltico y econmico, in-tent romper con la libertad general de emigracin. Con el Decreto de 1 de agosto de 19419se prohibi de facto la emigracin razonando que se necesitaban todas las fuerzas fsicase intelectuales para reconstruir el pas.10 Por ello, el Decreto regulaba explcitamente tam-bin la repatriacin de espaoles de ultramar.11 El motivo de tal regulacin eran los obje-tivos demogrficos del Gobierno, que para imponer sus ideas autrquicas en polticaeconmica aspiraba a incrementar la poblacin de 26 a 40 millones. De este modo se podaresponsabilizar en parte a los emigrantes de la pobreza del pas por su comportamientosupuestamente egosta. Otra razn por la cual se prohibi la emigracin era el temor a lasinfluencias polticas en la propia poblacin. Al fin y al cabo, una parte de los adversariosdel rgimen se haba exiliado a Amrica Latina; desde all habran podido influenciar alos emigrantes e indirectamente a sus familiares en Espaa. Tanto en el pas como en ul-tramar el rgimen distingua entre vencedores y vencidos. En este sentido, la prohibicinde emigrar serva asimismo para proteger al Estado.12 Mientras que las estadsticas espa-olas oficiales de esos aos, conformes a las normativas legales, apenas reflejaban movi-mientos migratorios, otras series estadsticas que tambin consideran estadsticas deinmigracin de pases latinoamericanos muestran para el perodo entre 1939 y 1945 cifrasde ms de 20.000 personas que abandonaron el pas a travs de Portugal y de Francia.13

As, al no poder impedir el deseo de emigrar, el tema de la emigracin volvi aocupar un lugar en la agenda del Gobierno, que en 1946 se vio obligado a levantar laprohibicin. Desde fuera pareca en un principio que la poltica migratoria hubiera re-gresado a la tradicin de la poca anterior a la guerra, pues al levantarse la prohibicinvolvieron a entrar en vigor las normativas de la antigua Ley de Emigracin, en su ver-

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8 Prez-Prendes y Muoz-Arraco (1993), pp. 134-141; Serrano Carvajal (1966), p. 101; Instituto Es-paol de Emigracin (1981), pp. 42 sig. Vase tambin Kreienbrink (2005).

9 Instituto Espaol de Emigracin (1965a), pp. 21-24.10 As retrospectivamente el Procurador Fernndez Villaverde 1956 ante las Cortes. Boletn Oficial de

la Cortes Espaolas (BOCE), n 538 de 14/07/1956, p. 10762.11 Borregn Ribes (1952), pp. 275-287.12 Prez-Prendes y Muoz-Arraco (1993), p. 142; Palazn Ferrando (1993a), p. 98.13 Yez Gallardo (1994), pp. 120-123.

sin de 1924.14 Tal continuidad supona el reconocimiento de la libertad de emigracin,de los esfuerzos por proteger a la poblacin espaola en los Estados latinoamericanos,as como el mantenimiento de las repatriaciones de espaoles en situaciones de emer-gencia.15

No obstante, permanecieron vigentes ciertas disposiciones restrictivas originaria-mente ideadas slo para el perodo de guerra, como por ejemplo la responsabilidad de laDireccin General de Seguridad (DGS) del Ministerio de la Gobernacin para la expedi-cin de pasaportes. La Ley de 1924, en su esfuerzo por supeditar la antigua lgica poli-cial a una lgica ms bien social y encaminada a proteger a los emigrantes, habatraspasado estas competencias a los inspectores de emigracin del Ministerio de Trabajo.En 1935, en una fase de conflictos sociales, el Gobierno entonces conservador haba trans-ferido esta competencia excepcionalmente a la Direccin General de Seguridad, encargadade la expedicin de todos los pasaportes. Sin embargo, esta Direccin General, dominadapor militares, insisti posteriormente en conservar esta competencia para someter todaslas entradas y salidas del pas al control policial, y consigui imponerse frente al Minis-terio de Trabajo.16

Sin embargo, se haba adjudicado al Ministerio de Trabajo, de direccin falangista, laresponsabilidad de desarrollar una nueva poltica de emigracin, lo cual pareca prolongarla mencionada tradicin de conectar la emigracin con la poltica social. Hasta cierto puntoesto implicaba tambin la aceptacin de una idea de la emigracin que despus de todo seremontaba al siglo XIX. Segn esta idea, la emigracin era esencialmente negativa, pues laactuacin del emigrante era irresponsable y peligrosa debido a que con su partida se perdaa personas que haban recibido su formacin a costa del Estado, por lo cual el emigrante cau-saba a su pas un arduo sacrificio. Sin embargo, a diferencia de la poca de la preguerra,el tema no quedara en la mera constatacin, sino que por lo menos se intent sacar el m-ximo partido de una desgracia, que de todos modos ya exista.17

Las directrices con las que el Ministerio de Trabajo quera configurar la poltica deemigracin prevean as pues que el Estado, por una parte, no fomentara explcitamentela emigracin, pero que, por otra, las emigraciones que tuvieran lugar se planificaran ba-sndose en los excedentes de mano de obra en el mercado laboral espaol. Y en tercerlugar, haba que escoger (y dirigir) a los emigrantes, tanto para que el mercado laboral es-paol conservara su valiosa y cualificada mano de obra, como para evitar el procedi-miento de seleccin que imponan los pases latinoamericanos a los inmigrantes. La ideade poder combatir el desempleo mediante la emigracin no era nueva, sino que habairrumpido ya hacia finales de los aos cuarenta en crculos sindicalistas al ponerse de ma-nifiesto que, por ejemplo, los planteamientos de la poltica de distribucin de tierras noiban a dar los resultados previstos.18

Este dirigismo por parte del Ministerio de Trabajo tena por tanto el objetivo de so-meter la emigracin espaola, hasta la fecha no encauzada y espontnea, a un encau-

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14 Orden de 29 de marzo de 1946, Instituto Espaol de Emigracin (1965a), pp. 28-32. 15 Fernndez Vicente (2004), p. 37.16 Fernndez Vicente (2004), p. 38.17 Rodrguez de Valcrcel (1958), pp. 14-15; asimismo ya a finales de los aos cuarenta Gonzlez-

Rothvoss y Gil (1949a), p. 41; Fernndez Vicente (2003a), p. 182.18 Fernndez Vicente (2003a), p. 188.

zamiento. Todo ello se incluy en una poltica social cuya naturaleza, sin embargo,como afirma Fernndez Vicente, era ms retrica que real, ya que el objetivo habasido sobre todo el de ofrecer a los ojos del mundo y del propio pas un mnimo de le-gitimidad.19

En primer lugar se volvi a definir la emigracin como lo que, por lo menos en teo-ra, haba sido tambin antes de la guerra: un derecho de libre eleccin y no una disfun-cin de la sociedad en detrimento del Estado. No obstante, este derecho lleg a sersublimado verbalmente de tal manera que se convirti en un derecho inalienable delhombre, una de las libertades humanas ms profundas.20 Esta referencia como ver-dadero culto21, que se encuentra en todas las publicaciones de los aos cincuenta y se-senta sobre el tema, defenda as paradjicamente derechos bsicos liberales en unadictadura represiva. En su argumentacin se recurra al fundador del derecho internacio-nal moderno, Francisco de Vitoria, que con esta tesis ya haba justificado el asentamientode los espaoles en Amrica.22 Pero segn Vitoria haba una importante limitacin: no sepodan perjudicar los intereses de la sociedad y del Estado. De ello se desprenda la ca-pacidad del Estado para intervenir y actuar en el proceso migratorio, lo que slo podaocurrir a favor de los emigrantes como parte integrante tambin de la sociedad. Debido aque en ningn lugar haba la misma libertad para inmigrar, el Estado incluso se vea obli-gado a intervenir ofreciendo su ayuda para no condenar el derecho a emigrar, como de-recho a medias, a la ineficacia.23 Igualmente se pudieron fundamentar los intentos deproteccin y prevencin, pero tambin de dirigismo y de control. El dirigismo deba lle-var a los emigrantes espaoles a los lugares donde hubieran encontrado menos dificulta-des y donde hubieran podido adaptarse fcilmente. Se pensaba por supuesto en AmricaLatina, de modo que la poltica de emigracin prevea ayudar a los emigrantes frente a lasrestricciones que pudieran encontrar all para inmigrar y a su vez hacer concesiones alos pases de acogida. Y en Amrica Latina la emigracin deba sacar provecho.24 Pero esedirigismo tena otro motivo, y era el de mantener a los emigrantes apartados de otro des-tino tambin tradicional: Francia.25 Segn la opinin del rgimen, en este pas vivan de-masiados exiliados, adversarios del rgimen, que podran contaminar ideolgicamentea los emigrantes.26

Al final, la poltica dirigista no logr imponerse. Uno de los motivos fue que la Fa-lange, al mando del Ministerio de Trabajo, despus de la guerra gozaba slo de unos exi-guos campos de accin entre las familias del rgimen. El intento infructuoso de recuperarde manos de la DGS la competencia de la expedicin de pasaportes para emigrantes esun ejemplo de ello. La lgica del control policial se impuso formalmente a la del diri-gismo. Al fin y al cabo, esta ltima tampoco haba repercutido en la emigracin espont-nea, ya que los pasaportes se expedan cuando se presentaba una invitacin, la

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19 Fernndez Vicente (2003a), p. 186. 20 As p.ej. el entonces Ministro de Trabajo Fermin Sanz Orrio ante el II Congreso de la emigracin es-

paola a ultramar 1959. Instituto Espaol de Emigracin (1960), p. 36. Asimismo Delegacin Nacional dePrensa, Propaganda y Radio del Movimiento (1962), p. 5.

21 Nack (1988), p. 131.22 Martnez Cachero y Vzquez Mateo (1964), p. 25-26; asimismo Legaz (1959). 23 Seccin de Poltica del Instituto de Estudios Polticos (1960), pp. 5-6.24 Mart Bufill (1955); parecido en Borregn Ribes (1952).25 Rubio (1974).26 Fernndez Vicente (2005a), p. 90.

denominada carta de llamada, o un contrato de trabajo acordado con antelacin y refren-dado por el Cnsul espaol, algo que siempre se poda llevar a efecto gracias a la conso-lidada tradicin de la emigracin en cadena por motivos familiares, que por ello pudoevadir fcilmente las intenciones dirigistas. De hecho, al Ministerio de Trabajo no lequed mucho ms que la tradicional proteccin de los emigrantes.27

De esta manera el Ministerio de Trabajo no logr imponerse a los intereses de la po-ltica exterior. Despus de la Segunda Guerra Mundial, Espaa estaba aislada.28 En unintento de mejorar la imagen del pas en el exterior, Franco desposey a los falangistasdel Ministerio de Asuntos Exteriores y lo asign a los catlicos nacionalistas. De estemodo poda subrayar el carcter catlico del rgimen y a su vez coartar las ideas ms ra-dicales de la Falange. A los ojos del Ministerio de Asuntos Exteriores, la estrecha relacincon Amrica Latina deba representar la solucin ms efectiva para superar el aislamiento.La emigracin poda ser un medio para conseguirlo.

En la retrica contempornea, el espritu de la Hispanidad se traduca como la evo-cacin del pasado comn de Espaa como madre patria de las repblicas latinoameri-canas. La Hispanidad designaba un concepto ideolgico impreciso que pona enrelacin conceptos tan diferentes como patria, nacin, Estado, raza, imperio y religin.Al no definirse ms concretamente, todo ello deba comprender aquel carcter ge-nrico de la totalidad de los pueblos de lengua y cultura hispnicas (en parte tambinportuguesas) y a su vez denotar su colectividad, as como su comunidad. Tomando unadefinicin poco clara que data de 1954, la Hispanidad era una tendencia centrpeta[que] viene a ser el reconocimiento y exaltacin de los valores nacionales, no slo porsu valor intrnseco, sino como energas vitales que se propagaron la exterior, en unaobra ingente de fecunda y humana sembradura, que implica la obligacin de conservary mejorar tan gran herencia.29 As, la Hispanidad era un algo que en siglos anterio-res haba gestado desde Espaa la gran obra del imperio universal espaol junto conel Siglo de Oro. Esta herencia deba concebirse no slo como pasado histrico, sinoque tena que ser continuada por sus descendientes. Una comunidad que implicaba a suvez, segn los planteamientos espaoles, una poltica igualitaria de estos Estados his-pnicos.30

La emigracin iba a ser por tanto un vehculo de la Hispanidad, ya que al fin y alcabo Amrica Latina tena que agradecer su riqueza material y espiritual a la aporta-cin de sangre espaola. La presencia espaola al otro lado del Atlntico se presentcomo la solucin a los problemas polticos y sociales de esos pases, por ser el emi-grante espaol un manantial inagotable de progreso, bienestar y paz.31 Eso era unclaro indicio de que los responsables del rgimen vean en el modelo espaol de Estadola mejor solucin. Los pases latinoamericanos no obstante permanecieron totalmenteindiferentes al respecto y, por el contrario, reaccionaron con gran vehemencia ante cual-

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27 Fernndez Vicente (2003a), pp. 179, 190-193.28 A finales de la Segunda Guerra Mundial Espaa mantena solamente relaciones diplomticas con

Argentina, Costa Rica, la Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador y el Per.29 Citado del Diccionario Abreviado de 1954 segn Fernndez Vargas (1992), p. 617.30 Gonzlez Calleja y Limn Nevado (1988), p. 8; Bachoud (1990), p. 16. 31 Borregn Ribes (1952), pp. 225, 292; Gonzlez Rothvoss y Gil (1949a) p. 72; Instituto Espaol de

Emigracin (1960), p. 10.

quier asomo de ambiciones hegemnicas y neoimperiales que se dejaran escuchar, sobretodo en estos primeros aos del rgimen franquista.32

El Estado ms importante con el que Espaa an mantena relaciones fue la Argentinaperonista. Tras la pomposa retrica de la Hispanidad se ocultaba una serie de motivos prag-mticos y complejos como base de estas relaciones. Argentina enviaba alimentos a Espaapara ayudar al pas a superar la crisis y reciba a cambio materias primas para la propia in-dustria siderometalrgica. El pas segua teniendo en la dcada de los cuarenta un intersconsiderable en recibir inmigrantes cualificados de Espaa para poder llevar a cabo sus pla-nes de industrializacin. Desde esta perspectiva, los responsables del Ministerio espaol deAsuntos Exteriores preferan la posibilidad de una emigracin espontnea por motivos fa-miliares, mientras el Ministerio de Trabajo desde su perspectiva dirigista solo quera dejar saliral excedente no cualificado del mercado laboral, lo cual, en vista de la poltica selectiva deinmigracin que llevaban a cabo los pases latinoamericanos, era apenas practicable. Aspues, fue el Ministerio de Asuntos Exteriores el que consigui imponerse en las negociacio-nes para firmar un convenio sobre migracin con Argentina, respondiendo a las demandas deese pas. En contra de la voluntad del Ministerio de Trabajo, el convenio sigui contemplandola posibilidad de la emigracin espontnea y libre. Sin embargo, el convenio nunca fue rati-ficado ya que poco despus de su firma empeoraron tanto la situacin econmica en Argen-tina como las relaciones bilaterales entre ambos Estados.33

En resumen, se puede constatar que, hasta principios de los aos cincuenta, la confi-guracin de la poltica espaola de emigracin estuvo en gran parte acompaada de unacontroversia entre la lgica policial del aparato de seguridad, la lgica dirigista del Mi-nisterio de Trabajo falangista basada en aspectos sociales y laborales, y la lgica de la po-ltica exterior del Ministerio de Asuntos Exteriores. En medio de este ambiente conflictivo,el Ministerio de Trabajo fracas en su intento de imponerse en muchos aspectos.

El Instituto Espaol de Emigracin y la poltica emigratoria durante el segundo y tardo-franquismo: el lema del desarrollo y la pretensin de tutela

A finales de la dcada de los aos cincuenta, paralelamente a los importantes cam-bios polticos, cambia el escenario migratorio. Las corrientes migratorias se desvan desdeAmrica Latina a favor de los pases de Europa occidental, de modo que hasta mediadosde los sesenta las cifras de la emigracin transatlntica disminuyeron a un volumen ape-nas significativo en el cual permanecieron. Sin embargo, emigraron en total unas 300.000personas hasta el ao 1975, sobre todo a Venezuela, Argentina, Brasil y Uruguay. Por elcontrario, el volumen de la nueva emigracin hacia Europa creci enormemente, peromientras que en el caso de Amrica Latina las estadsticas espaolas coincidan con lascifras registradas en los pases de destino, la imagen que ofrecen las estadsticas sobreemigracin hacia Europa es incompleta. Al comprender slo la emigracin asistida, osea, organizada por el Instituto Espaol de Emigracin, la estadstica espaola, con sucomportamiento basado ms bien en las premisas polticas que en la realidad migratoria,se engaaba prcticamente a s misma, al no captar a la gran cantidad de emigrantes irre-

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32 Delgado Gmez-Escalonilla (1992), p. 125.33 Fernndez Vicente (2003a), pp. 193-198.

gulares que abandonaban el pas como turistas.34 No era nicamente mano de obramasculina la que opt por esta va, sino que se trataba tambin de mujeres cuya emi-gracin no deba ser fomentada si lo que queran era trabajar en el extranjero en elmbito de los servicios domsticos en vez de en el de la industria. La estadstica re-coga en menor medida los datos de las personas que emigraban para reunirse con susfamiliares.35

As, hasta 1973 la estadstica oficial contaba ms de un milln de emigrantes. Al-gunas aproximaciones del Instituto sobre las personas no registradas y las estimacio-nes de Rdenas Calatayud reflejan para los aos 1960 a 1973 un movimientomigratorio mucho ms extenso.36 Segn estos datos hay que aadir a las cifras apro-ximadas por lo menos otras 900.000 personas, de las cuales una parte considerable laconstituan, adems de los emigrantes irregulares, sobre todo cnyuges e hijos queiban a reunirse con sus familias. La cifra total ofrece as una imagen coherente de larelacin entre las cifras de los retornados, que tambin se basan principalmente enaproximaciones, y las cifras de los espaoles que se quedaron en los pases de con-tratacin. De los aproximadamente dos millones de espaoles que emigraron (1960-1975) habran retornado, con unos aos de demora, aproximadamente un milln ymedio (1962-1979).

En el escenario poltico, a mediados de los aos cincuenta, el equilibrio temporalentre las familias polticas del franquismo empezaba a reubicarse. Los falangistas si-guieron perdiendo poder y una serie de tecncratas cercanos al Opus Dei asumieron elcontrol en la mayora de los Ministerios.37 Partiendo de su concepcin poltica, que tenacomo objetivo la modernizacin de Espaa y su integracin en el mercado mundial, seconsiguieron importantes avances para sacar al pas del aislamiento internacional.38 Estaactitud durante la fase del llamado desarrollismo tecnocrtico repercuti tambin en laconcepcin de la poltica de emigracin. Al contrario de lo que se haba observado en lafase anterior, ya no eran la poltica social o la diplomacia las que deberan demostrar lalegitimidad del rgimen, sino la poltica econmica y el desarrollo del pas.39 Los facto-res centrales del desarrollo de Espaa pasaron a ser la renovacin y el fortalecimiento delas capacidades productivas, la intensificacin de las inversiones extranjeras, el turismoy, finalmente, tambin la emigracin.

Tras el plan de aprovechar la emigracin, sobre todo hacia Europa, como mediopara hacer evolucionar y modernizar a Espaa se ocultaba una lgica semejante a laque ya haba sido habitual anteriormente en el Ministerio de Trabajo: liberar el mercadolaboral de un excedente de mano de obra, un problema que a finales de los aos cin-cuenta se hizo mucho ms urgente al mostrarse el fracaso del modelo econmico es-paol basado en la autarqua y al surgir problemas debidos a los esfuerzos pormodernizar el pas, unos esfuerzos que culminaron con el Plan de Estabilizacin Eco-nmica de 1959. Una de las consecuencias de las medidas de liberalizacin de la eco-

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34 El propio IEE calculaba p.ej. para el ao 1964 una cuota de emigracin no asistida del 45,7%, vaseMTIN-DGCEE, Acta de la reunin del Consejo del IEE, n 13 del 18 de enero de 1966, p. 10.

35 Fernndez Vicente (2004), pp. 274-280, 354-358; Sanz Lafuente (2006); Sanz Lafuente (2009b).36 Rdenas Calatayud (1994), pp. 81-83. 37 Moradiellos (2003), pp. 128-136.38 Pardo Sanz (2000), p. 350.39 Fernndez Vicente (2005a), pp. 15-17.

noma fue el incremento del desempleo, ocasionado por las reducciones salariales, ascomo por la prohibicin de realizar horas extraordinarias y del pluriempleo. La emi-gracin apareci como posibilidad de lograr la estabilizacin, haciendo uso de la com-paracin, a menudo forzada, con una vlvula de escape.40 Por otra parte poda repercutirde forma positiva en la evolucin econmica, ya que gracias a ella se reducan costes(en concepto de educacin, sanidad, gastos sociales) y se obtenan divisas procedentesde las remesas econmicas. La reduccin de la oferta de mano de obra por una parte ylas remesas por otra iban a originar un nuevo equilibrio entre los factores trabajo y ca-pital.41 Las reflexiones de los tecncratas llegaban ms lejos, al ver en la presencia deciudadanos espaoles en los Estados europeos puntos de conexin para entablar con-tactos con la Comunidad Europea, lo que dado el caso podra conducir ms adelante ala propia adhesin.42

Con tal idea de instrumentalizar la emigracin cambi tambin la percepcin deesta. Dej de ser un problema predominantemente social del pas para dar respuesta alos intereses del desarrollo econmico. En consecuencia, el mismo emigrante dej deser tratado como una posible vctima de maltratos y de peligros, y se desarroll unavisin pragmtica y optimista en la que apareca, a partir de ahora, como un ser queactuaba racionalmente.43 Eso no quiere decir que no siguieran existiendo continuida-des con respecto a las actitudes del periodo anterior. As, especialmente a finales de loscincuenta se mantena la visin de la necesidad de iniciar un sistema de verdaderocontrol del emigrante y de proteger al propio emigrante frente a la emigracin.44Pero a la vez quedaba claro que toda regulacin debera configurarse de una maneraque, por una parte, no estimulase ni facilitase la emigracin, ni tampoco la coartase,cerrando posibles vas futuras de emigracin en las que es notoria la concurrencia deotras naciones europeas.45 De todas formas, aceptar la necesidad de la emigracin nosignificaba sentir alegra ante el hecho como tal, o en palabras del entonces Ministrode Trabajo, Licinio de la Fuente, en 1970: La emigracin no nos gusta, lo mismo quea vosotros, quiero afirmar de un modo tajante, en cuanto pueda ser consecuencia de unafalta de desarrollo econmico y de nivel de vida inadecuados para todos.46

Sin embargo, para imponer sus planes lo primero que tenan que hacer los tecn-cratas era absorber las competencias necesarias que seguan en poder del Ministeriode Trabajo, dirigido por la Falange. Lo consiguieron, por lo menos en parte, con lacreacin en 1956 del Instituto Espaol de Emigracin (IEE). En contra de la fuerteoposicin de la Falange, el plan recibi el apoyo del Ministro de la Presidencia (y defacto primer ministro) Carrero Blanco, que comenz por incorporar el IEE, como ins-

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40 P. ej. el Procurador Fernndez Villaverde ante las Cortes, BOCE, n 538 de 14/07/1956, p. 10760. 41 Vase las explicaciones dadas por el Director General del IEE, Rodrguez de Valcrcel, en la pre-

sentacin de la Ley de Bases de Ordenacin de la Emigracin ante las Cortes, BOCE, n 687 de 19/12/1960,p. 14366.

42 Fernndez Vicente (2005a), p. 18. Sobre las relaciones con la CEE Moreno Juste (1998).43 Fernndez Vicente (2005a), pp. 21-24.44 MTIN-DGCEE, Acta de la reunin del Consejo del IEE, n 3 del 29 de enero de 1958, Anexo: Me-

moria resumida de actividades de 1957, p. 8.45 MTIN-DGCEE, Acta de la reunin del Consejo del IEE, n 3 del 29 de enero de 1958, Anexo: Me-

moria resumida de actividades de 1957, p. 2.46 El Ministro de Trabajo expone en Vigo la poltica sobre emigracin de su departamento, C.d.E.

(125), mayo de 1970, p. 3.

tituto autnomo, a su propio Ministerio.47 La principal competencia del IEE consistaen dirigir los flujos migratorios, entre otras formas con la creacin de un registro cen-tral de emigracin. Este registro tena la funcin de ajustar las ofertas de empleo deotros pases a las demandas de los candidatos espaoles para emigrar. El segundo grancampo de actuacin era la asistencia de los emigrantes, tanto con respecto a la organi-zacin del viaje como a la asistencia religiosa. Adems se ocupaba de incentivar y ca-nalizar las remesas enviadas por los emigrantes y de hacerlas aprovechables para elEstado. A este respecto tambin era responsable del contacto con las administracionesde los pases de destino de los emigrantes, as como de asesorar al Gobierno espaol enmateria de emigracin.

Tras el primer paso dado con la fundacin del IEE, se continu con la reformulacinde la poltica de emigracin a nivel legal con la nueva Ley de Emigracin de 1960 y 1962,respectivamente.48 La Ley no slo comprenda las numerosas disposiciones aprobadasdesde 1924 sobre derecho de emigracin, sino que tambin documentaba la nueva orien-tacin, as como la destacada posicin del IEE. Elaborada por iniciativa del IEE, la Leypersegua dos objetivos fundamentales: por una parte, la adaptacin de la poltica a lasnuevas caractersticas de la emigracin espaola (temporal y dependiente de las necesi-dades fluctuantes de los mercados de trabajo europeos), as como a las polticas migra-torias de los pases europeos, que por su parte pretendan igualmente controlar los flujosmigratorios hacia sus territorios. Por otra parte, se trataba de eliminar la dispersin de lascompetencias, de las cuales el IEE reivindicaba la gestin exclusiva. Con respecto al pri-mer punto, haba que lograr un amplio acuerdo entre las fuerzas del rgimen, tanto en losaspectos del mercado laboral como en la asistencia social a los emigrantes. Especialmenteen este ltimo mbito fue la Iglesia la que obtuvo las competencias centrales y con ellopas a intervenir en un monopolio que hasta ahora haba estado en manos de la Falange.A las funciones de proteccin (en la fase preparatoria, durante el traslado, en el extran-jero y en el retorno) y asistencia se aadieron tambin la formacin de los emigrantes osu apoyo econmico en determinadas situaciones, as como otros puntos centrales de ac-tuacin. En lo referente al reparto de las competencias fue ms difcil llegar a un consenso,pero finalmente el IEE consigui la unidad de mando deseada sobre el papel. Y a pesarde que en 1958 ya haba sido adscrito al Ministerio de Trabajo, el IEE sigui manteniendosus funciones de rgano directivo como ente autnomo.49

Sin embargo, no consigui ocuparse en solitario de todas las cuestiones de la poltica deemigracin, pues algunas competencias importantes permanecieron en otros organismoscomo el Ministerio de Asuntos Exteriores, el Ministerio de Educacin y la Organizacin Sin-dical. Fue esta ltima en particular la que en los primeros aos se enfrent en una difcil re-lacin competitiva con el IEE. El enfrentamiento concerna por una parte a la tramitacin delas operaciones emigratorias en las provincias a consecuencia de ofertas de empleo desde elextranjero (a travs de las Oficinas Sindicales de Colocacin, pertenecientes al Servicio Na-cional de Encuadramiento y Colocacin que al la vez dependa de la Direccin General de

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47 Ley de 17 de julio de 1956 (Creadora del Instituto Espaol de Emigracin), Boletn Oficial del Es-tado (BOE) 18/07/1956.

48 Ley 93/1960 de 22 de diciembre de 1960 (Bases de ordenacin de la emigracin), BOE 23/12/1960.Decreto 1.000/1962 de 3 de mayo de 1962 (Ley de ordenacin de la emigracin), BOE 15/05/1962. Vase tam-bin el comentario de Martnez Cachero y Vzquez Mateo (1964).

49 Fernndez Vicente (2005a), pp. 24-27.

Empleo)50, y, por otra parte, a la asistencia de los emigrantes en el extranjero. La Organiza-cin Sindical Espaola (OSE) mantena desde 1943 las competencias para las migracionesinteriores e intentaba extenderlas a las migraciones exteriores. Ms all de su implanta-cin en todo el pas y su labor en materia de colocacin y asesoramiento, la OSE ademsdesignaba los agregados laborales en el exterior. Con su pretensin de realizar una pol-tica exterior paralela se enemist con el Ministerio de Asuntos Exteriores y, despus desu creacin, tambin con el IEE. An despus de la solucin del conflicto con la Ley de1962, miembros del OSE ocupaban puestos en el IEE.51 Pero tambin aos ms tarde elIEE se quejaba de las competencias compartidas:

En su presencia exterior la emigracin espaola tiene una compartida personalidad: DireccinGeneral de Asuntos Consulares del Ministerio de Asuntos Exteriores, Direccin General de Em-pleo del Ministerio de Trabajo, Direccin General del Instituto Espaol de Emigracin. Todos estosorganismos o Direcciones Generales, tienen institutdos sus propios servicios e incluso direccio-nes de emigracin. En reuniones todos envan delegados propios, con sus criterios y conceptos.No obstante esta confluencia de departamentos o direcciones incluso de nuestro Ministerio NOEXISTE: a) Previsin de nuestra poltica de cupos emigratorios u operaciones que recomienden la

misma. Por el contrario nuestras informaciones son plenamente contradictorias [] c) La clandestinidad pese a esta abundante atencin de Direcciones y Ministerios es SUPE-

RIOR a las operaciones contratadas o controladas por nuestros Organismos. d) Los Planes Asistenciales se diluyen en subvenciones impregnadas de un anacrnico sen-

tido de caridad, que no marcan o avalan una poltica de atencin al emigrante. e) No existe una informacin de empleo o puestos de trabajo por sector y provincias que hagan

posible el retorno y asentamiento del emigrante. f) No existe una previsin de alojamiento o viviendas que abarquen la vuelta del obrero espaol. g) Sin duda alguna, el ahorro del emigrante, la enseanza para sus hijos, la defensa del emi-

grante ante los tribunales de trabajo, son aspectos muy alejados de nuestra iniciativa. h) Las designaciones de delegados o viajeros para efectuar inspecciones de barcos u opera-

ciones de emigrantes en Europa, Hispanoamrica, Australia etc. se hacen sin conocimientoo consulta del Instituto Espaol de Emigracin, siendo designados por la Direccin Gene-ral de Empleo que recoge y conoce los Informes posteriores.

[] De esta confusin de personalidades y compartidas funciones se han ido beneficiandootros Ministerios de nuestra Administracin que disponiendo de nuestros fondos han fortale-cido sus plantillas creando las figuras de: Delegados Consulares, tambin llamados AgregadosSociales para atender asuntos de emigracin. Asistentes y asistentas sociales contra nuestrospropios presupuestos o consiguiendo asignaciones especficas a travs del Tesoro para atenderdebidamente a los emigrantes [].

Quejas que llevaban al IEE a reivindicar: a)Modificar la Ley de 17 de julio de 1956 [] que ofrece los resultados no muy halageos

[]. b) Como medida ms prctica y sin esperar al dictado oficial de una nueva Ley concentrar en

el Instituto Espaol de Emigracin TODA ACTIVIDAD, PERSONALIDAD O GESTIONDE EMIGRACION dentro del Ministerio de Trabajo.

c) Dictando de un amplio y detallado programa de poltica emigratoria [].52

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50 Carta del DG al Secretario General Tcnico del Ministerio de Trabajo del 13 de abril de 1961, ACMTDep.1 Sa Gral. Tcnica Rel. Entrega n 103 Legajo 21-22 (E-329).

51 Baeza Sanjun (1998), pp. 101-104; Martnez Cachero y Vzquez Mateo (1964), pp. 101-102. Otrasinstancias con competencias en materia de emigracin eran el Consejo de Ministros, el Consejo de Estado, losMinisterios del Ejrcito y de la Marina, el Ministerio de la Gobernacin, el Ministerio de Hacienda y el Mi-nisterio del Movimiento. Mart Bufill (1955), pp. 355-364.

52 Escrito del 29.11.1966, ACMT Dep.1 Subsecretara Rel. Entrega n 143 E-248 Legajo 31. Obvia-mente en conexin con un planteamiento para un nuevo Decreto Ley para la creacin de la Direccin Gene-ral de Emigracin. nfasis en el original.

Como consecuencia del desbarajuste por las competencias y de la falta de eficienciaque origin, muchas de las decisiones en materia de emigracin, en parte contradictorias,quedaron en nada, para de nuevo tomarse otras decisiones que correran la misma suerte.

Para alcanzar los objetivos de la poltica econmica se integr la emigracin en los Pla-nes de Desarrollo (a partir de 1964), calculando una emigracin anual adecuada en base a larelacin entre el crecimiento de la poblacin y la creacin proyectada de nuevos puestos detrabajo.53 No obstante, las previsiones manejadas ya en el I Plan de Desarrollo quedarondesde el comienzo superadas por el diferente comportamiento de la emigracin en el tiempotranscurrido, muy superior al previsto, lo que el IEE explicaba argumentando que el gradode subempleo de la estructura economa espaola era superior al previsto.54 Con la ofertade trabajo en el extranjero, el Estado poda mostrar a modo de propaganda que tambin sepreocupaba por cumplir con el mandato de las Leyes Fundamentales que defendan el dere-cho al empleo.55 El punto de vista defendido oficialmente de que la emigracin era una parteesencial de la planificacin del mercado laboral y de que haba realizado una importanteaportacin al desarrollo de Espaa56 hasta llamarla una especie de Plan Marshall de la eco-noma espaola57 se acept durante mucho tiempo. Segn este punto de vista, la emigracinhabra contribuido a reducir el desempleo en los aos sesenta, mientras que el retorno en lossetenta lo habra incrementado.58

Rdenas Calatayud demostr no obstante en su estudio sobre emigracin y economaque los efectos reales de descongestin del mercado laboral fueron mnimos, ya que lamayor parte de la emigracin slo fue temporal y en lugar de una emigracin definitivams bien se haba tratado de una rotacin (calculada) de mano de obra que ms bien lle-vaba consigo una reduccin de la presin salarial.59 Adems, Rdenas hace hincapi enque no todos los emigrantes venan del grupo de los desempleados, sino que se trataba mu-chas veces de personas que tenan trabajo, siendo ms o menos todos parte de la pobla-cin activa. Concluye la autora que de este modo la distensin del mercado de trabajo soloaparece como una estrategia indirecta. En cambio, por lo que respecta a las remesas delos emigrantes y a su funcin como favorable fuente de divisas para reducir el dficit de

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53 El clculo se basaba sobre la poblacin del ao 1955, que se proyectaba basndose en el crecimientonatural ms el crecimiento esperado por los cambios estructurales, y se la relacionaba con la proyeccin sobrela creacin de puestos de trabajo hasta 1972. Se calculaba as un excedente de mano obra y junto con el n-mero de familiares dependientes una cifra total para la emigracin. Dividido por los aos proyectados resul-taba en una cifra de algo ms de 80.000 emigrantes anuales. Instituto Espaol de Emigracin (1959a), p. 90.Vase Kreienbrink (2008b).

54 MTIN-DGCEE, Acta de la reunin del Consejo del IEE, n 10 del 27 de enero de 1965, p. 8.55 Segn Nack (1988), p. 210, la violacin de la Ley Fundamental que haba tenido lugar con la de-

terminacin econmica de la emigracin, volvi a legitimarse mediante una subordinacin de la emigracina objetivos fijados en la Ley Fundamental. Se refiere aqu al art. 8 del Fuero del Trabajo.

56 P. ej. el entonces Ministro de Trabajo de la Fuente ante la Comisin de Trabajo de las Cortes duranteel debate sobre la nueva Ley de Emigracin de 1971, BOCE, Apndice n 231 de 8/9/13 de julio 1971, p. 5.

57 Fernndez Vicente (2005b), p. 92; Mart Bufill (1955), pp. 322-323. Tambin el procurador Fernn-dez Villaverde ante las Cortes, BOCE, n 538 de 14/07/1956, p. 10762.

58 Cf. Campos Nordmann (1976); Campo Urbano y Navarro Lpez (1987).59 Rdenas Calatayud (1994); Rdenas Calatayud (1998). La autora demuestra por medio de la consi-

deracin de las cifras de salida anuales, que a partir de 1969, se puede observar un impacto pequeo. Slo entre1970 y 1971 la emigracin pudo ayudar realmente a disminuir el desempleo, aunque en menos de un punto.Sin el retorno, que tuvo un volumen de ms del doble entre 1960 y 1973 comparado con los aos entre 1974y 1985, el paro incluso hubiera sido en algunos aos mayor.

la balanza de pagos y como contribucin al crecimiento60, el objetivo propuesto s pudo lo-grarse en parte.61 Aunque tambin aqu hay que tener una cierta cautela, ya que la funcin delas remesas sobre la balanza de pagos debe ser revisada por el defectuoso tratamiento con-table.62 En definitiva, hay que constatar que la poltica de emigracin con respecto a Europase haba convertido a finales de la dcada de los cincuenta en un componente activo de la po-ltica econmica. La emigracin representaba un factor de desarrollo aunque, debido a las re-lativizaciones que se han mencionado, no se puede valorar como se haba hecho antes comouna verdadera necesidad funcional63 de la economa espaola.

Para poner en prctica los planteamientos desarrollistas en su vertiente exterior Espaafirm convenios bilaterales de contratacin con los respectivos pases europeos.64 Estos con-venios de reclutamiento, conjuntamente con los acuerdos complementarios, definieron elmarco legal de las relaciones laborales (contratacin, condiciones laborales, salarios, alo-jamiento, reagrupacin familiar, disfrute de la seguridad social) de los trabajadores espaolesen el extranjero y regularon los mecanismos de las transferencias de divisas. Aunque en suforma eran bsicamente iguales, los convenios sometan los detalles a las demandas de cadauno de los pases de contratacin.65 Espaa firm convenios con Blgica en 1956, Alema-nia en 196066, Francia67, los Pases Bajos y Suiza en 1961, as como con Austria en 1964.Por lo general se complementaban con diversos acuerdos de coordinacin de los sistemasde seguridad social.68 Con estos convenios el Estado pretenda que los trabajadores espaolesdisfrutaran en el extranjero de la proteccin legal vigente en Espaa. Sin embargo, las ofi-cinas espaolas en el extranjero apenas tenan posibilidades de actuar, si es que llegaban amostrar en algn momento un inters activo por hacerlo.69

En general, las posibilidades de imponer a los pases de contratacin las ideas propias enpoltica migratoria resultaron bastante limitadas para Espaa. No obstante, la investigacinreciente, por lo menos en el caso de Alemania, acredita la habilidad de la diplomacia espaolaa la hora de conseguir sus metas, es decir el convenio deseado aunque, eso s, slo en la me-dida en que el convenio era considerado conveniente tambin por parte alemana.70 Evidente-mente los pases de contratacin perseguan sus propios intereses, en parte opuestos a losintereses de Espaa. Sobre todo por lo que respecta a la admisin, algunos pases como Fran-

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60 Instituto Espaol de Emigracin (1959a), pp. 119-120. 61 Por trmino medio cubrieron un 22 % del dficit comercial entre 1959 y 1986. Oporto del Olmo

(1992), pp. 215-231. Vase tambin Mancho (1978), pp. 55-73; Campos Nordman (1976), pp. 93-118.62 Rengifo Caldern y Oporto del Olmo (2005), p. 160.63 Sobre la tesis de la necesidad funcional Nack (1991), pp. 46-60; Navarro Lpez (1981), p. 26. 64 Coleccin de los textos en Manjn Manjn y Nez Gonzlez (1997), pp. 1177-1280.65 P. ej. el convenio con Alemania contena regulaciones, a diferencia del convenio con Francia, sobre

la reagrupacin familiar.66 Un primer convenio con Alemania sobre el intercambio anual de 150 trabajadores data de 1952.

Acuerdo de 25 de enero de 1952, BOE 16/06/1953. Baeza Sanjun (1998), p. 110. Lehmann (2006), p. 116.Sobre la emigracin espaola a Alemania Rengifo Caldern (1966a); Snchez Lpez (1969), pp. 41-95;

Kreienbrink (2000); Sanz Daz (2005), pp. 895-1069.67 En 1956 ya se haba acordado un convenio sobre migracin de temporada. Rubio (1974), pp. 295-

297; Fernndez Vicente (2004), pp. 122-141. Vase tambin Parra Luna (1981).68 Para un listado de estos convenios vase Convenios de Seguridad Social y legislacin de aplicacin,

en Revista de Economa y Sociologa del Trabajo, 8-9 (1990), pp. 148-151.69 Segn Ortiz-Arce (1983), pp. 291-292, la relativa estabilidad de los trabajadores espaoles en el ex-

tranjero se deba a la buena coyuntura, y no a las intervenciones asistenciales del Estado espaol.70 Steinert (1995), pp. 290-296; Lehmann (2006), p. 123.

cia o Alemania hicieron finalmente caso omiso a los intentos espaoles de controlar laemigracin. La poltica laboral de ambos pases tena poco que objetar a la legalizacinde los emigrantes extranjeros a posteriori y a concederles un permiso de trabajo a pesarde haber entrado en el pas en calidad de turistas (la llamada tercera va, a par de la emi-gracin asistida por el IEE y la entrada con un visado de trabajo expedido por los consu-lados en Espaa). En cambio, para Espaa se trataba de emigracin irregular oilegal71. La implantacin de un pasaporte especial para emigrantes, el pasaporte E,para conforme con la tradicional lgica del control hacer efectivo el control en la emi-gracin continental, evitando que se emigre con pasaporte de turista por las fronteras pi-renaicas72, no tuvo mucho efecto. Por ejemplo Alemania aceptaba solo por un periodomuy reducido la exigencia de la entrada exclusiva con pasaporte E, as que Espaa de-rog con Orden de 21 de diciembre de 1961 esa exigencia.73 Pero tambin posteriormente,todos los intentos de impedir, adems de las legalizaciones en el pas de destino, las sa-lidas no asistidas por el IEE, fracasaron debido tanto a la oposicin de los representantesde intereses alemanes como a la existencia de emigraciones en cadena en forma de redesfamiliares.74 En el caso alemn, entre 1960 y 1973 se calcula que, en promedio, la terceraparte (con tendencia descendente) de los emigrantes laborales emigraron sin pasar por elcontrol del IEE.75 Las estimaciones para el caso francs llegan hasta un 80% de inmi-grantes espaoles que, entre mediados de los aos cincuenta y mediados de los sesenta,reciban un estatus legal solo despus de su entrada al pas.76

De forma similar, los pases de contratacin tampoco aceptaban la intencin de Es-paa de seleccionar unilateralmente a los emigrantes y de enviar al extranjero slo a losno cualificados. As, por ejemplo, las autoridades francesas controlaban con relativa la-xitud el estado de salud de los solicitantes, mientras que la calificacin se examinaba ri-gurosamente. Al fin y al cabo no estaba previsto invertir fondos en la formacin de lanueva mano de obra. Tras la disposicin por parte de Francia para legalizar a posteriori alos extranjeros, lo que reduca las largas esperas oficiales en Espaa, se escondan tam-bin objetivos demogrficos.77

Con vistas a los emigrantes instalados en los pases de contratacin, la asistenciasocial in situ por parte de las autoridades espaolas tena un papel importante al menos,si nos ceimos a lo expresado en las regulaciones. El objetivo mantenido era que losemigrantes, ms all del proceso migratorio, tuvieran acceso en el extranjero a losmismos derechos que los trabajadores del pas. Una situacin que no siempre se daba,por lo menos desde el punto de vista del IEE, pero que se estaba mejorando por su ac-tuacin:

es innegable el hecho de la discriminacin existente respecto de los trabajadores extranjeros []hay que exigir adems de unas buenas condiciones econmicas, un mnimo de consideraciones

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71 Sanz Daz (2004). 72 MTIN-DGCEE, Acta de la reunin del Consejo del IEE, n 3 del 29 de enero de 1958, Anexo: Me-

moria resumida de actividades de 1957, p 8.73 Adems los emigrantes con tal pasaporte se haban vistos discriminados en comparacin con los

portadores de un pasaporte de turista. Steinert (1995), pp. 297-299.74 Sanz Daz (2004), pp. 76-112; Sanz Daz (2005), pp. 959, 968.75 Sanz Daz (2004), pp. 17-20.76 Fernndez Asperilla (1998), p. 65.77 Fernndez Vicente (2004), pp. 53-55.

personales y sociales. [] El Director General manifiesta que es evidente que los pases de re-cepcin han comprendido esta realidad y con ello se ha producido en el caso de 1965 una mejorade disposiciones legales (vivienda, reagrupacin familiar), de servicios sociales a la inmigracin,y ciertas campaas sobre la opinin pblica a fin de modificar actitudes hacia los trabajadoreshuspedes [] y en lo referente a seguridad social con la firma de Convenios sobre este tema.78

La nueva Ley de Emigracin que se aprob en 1971 a causa de insuficienciasdemostradas durante la ejecucin de la ley anterior con el trasfondo del descenso dela emigracin y la existencia de grandes colectivos de espaoles en el exterior tuvouna especial consideracin hacia las necesidades sociales.79 Esa especial consideracinpuede ser leda en clave del retorno de los emigrantes, dada la concepcin de que elhecho emigratorio no se cierra hasta la reincorporacin del emigrante80 a Espaa.La idea subyacente a tal concepcin era que la mano de obra cualificada debera re-gresar en provecho de la economa espaola. Para no obstaculizar el deseado retornode los emigrantes, en primer lugar, se intent dificultar la integracin de los espao-les en el extranjero mediante la creacin de asociaciones y centros para espaoles. ElIEE, dentro de su labor asistencial, se esforz en la instalacin de Casas de Espaa quedeban ser equipadas por regla general con oficinas laborales, asistente social, res-taurante econmico administrado por el Instituto, biblioteca, saln de proyeccin,aulas para enseanza del idioma, tanto a adultos como a hijos de emigrantes y salasde reuniones y de juegos.81 Estos lugares de encuentro estaban previstos para ayudara fomentar la conservacin de la identidad espaola y la conexin con el pas. Con elcurso de los aos y con carcter creciente a finales de los sesenta y a comienzos delos setenta, las autoridades espaoles teman un descenso de esta conexin. Con unauge en la movilizacin poltica de los trabajadores tanto en Espaa como en el ex-tranjero, surgi por tanto la idea de controlar a los espaoles en los pases de acogidapara evitar la infiltracin de ideas falsas procedentes de la sociedad de acogida o dela oposicin poltica que actuaba en el extranjero.82 Para tal intencin se podan ins-trumentalizar, hasta cierto punto, los centros espaoles, al menos si estaban vincula-dos a las representaciones diplomticas. Consecuentemente, el IEE procur evitarsubvencionar a tales centros sospechosos de hacer una poltica antiespaola83 ocampaas creadoras de autntica animosidad contra Espaa, o en el mejor de loscasos, de profundo desaliento. Los instigadores de tales campaas segn el anli-sis del Instituto eran el Partido Comunista de Espaa, capellanes espaoles, los so-cialistas, sindicatos de los pases de recepcin y hasta algunos rganos de asistenciasocial como p.ej. la Critas alemana. Ante semejante desafo el IEE tena que refor-zar sus actividades de asistencia84 ms all de la idea de pura beneficiencia quehaba informado tradicionalmente la poltica asistencial de Espaa, como se expresaba

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78 MTIN-DGCEE, Acta de la reunin del Consejo del IEE, n 13 del 18 de enero de 1966, p. 7.79 Ley 33/1971 de 23 de julio de 1971 (Ley de emigracin), BOE 23/07/1971. Vase las explicaciones

sobre las medidas sociales del entonces Ministro de Trabajo, de la Fuente, ante las Cortes, BOCE, Apndicen 231 de 8/9/13 de julio 1971, pp. 5-7.

80 Nota-Informe sobre los informes elevados al Consejo de Ministro del 20.3.1970, ACMT Dep. 1, sincatalogar.

81 MTIN-DGCEE, Acta de la reunin del Consejo del IEE, n 3 del 24 de noviembre de 1972, p. 9.82 Fernndez Vicente (2003b), p. 99.83 Nota-Informe sobre los informes elevados al Consejo de Ministro del 20.3.1970, ACMT Dep. 1, sin

catalogar.84 Informe sobre la accin poltico-social en el exterior abril 1973, ACMT Dep. 1, sin catalogar.

en un informe del ao 1970.85 Resulta interesante constatar que, por ejemplo, el Go-bierno alemn tena preocupaciones parecidas con respecto a la movilizacin comu-nista/socialista de los trabajadores espaoles, al temer que estos pudiesen convertirseen plena Guerra Fra en adversarios de la Repblica Federal de Alemania.86

Para contrarrestar posibles o hipotticos peligros de desentendimiento de los emi-grantes con la Espaa oficial el IEE trat de emplear un amplio abanico de medidas. Seintensific, y de forma ms acentuada an con la Ley 33/1971, el esfuerzo por ofrecer unaformacin adecuada a los hijos de los emigrantes, razonando que una insuficiente for-macin en el pas de residencia cortara las posibilidades de volver a Espaa.87 Para lafamilia entera se abog por equiparar sus derechos con los de los espaoles en Espaa,asunto que se llev a cabo solo por pasos. En total se present una amplia gama de me-didas asistenciales con vistas al retorno, como se aprecia en la siguiente relacin del ao1976, ya unos aos despus del cierre del reclutamiento:

[I]ntensificacin del programa de ayudas que se destinan a la formacin profesional del emi-grante en el extranjero, de forma que ello le permita, de un lado, una prolongacin y mejor in-sercin en el mundo de trabajo en que se encuentra, y de otro incorporarse con mayor facilidad,en caso de regreso a Espaa [] Con relacin a la vivienda, en el establecimiento de normasjurdicas que garantizan la reserva, de un cupo en las viviendas de proteccin oficial y frmu-las para la concesin de crditos preferentes. Respecto al patrimonio familiar, en el estableci-miento de exenciones aduaneras y fiscales para los enseres familiares. En cuanto al nuevotrabajo en Espaa, se concede una ayuda a los retornados en situacin de paro, consistente enel 75% del salario mnimo interprofesional, ms las cuotas de la Seguridad Social, durante unperodo de seis meses. [] la puesta en marcha de cursos intensivos de readaptacin y perfec-cionamiento dirigidos al trabajador que retorna y, en el caso de sus hijos en edad escolar, la con-cesin de ayudas a estudios, de forma automtica durante el primer ao de su reinsercin []asimismo gozan de preferencia a la hora de ocupar puestos escolares en colegios naciona-les.88

Todos estos intentos de fomentar el retorno a Espaa dieron como resultado laconstruccin de lo que Pascual de Sans denomina un verdadero mito del retorno.89Pero en lugar de transmitir a los emigrantes en cada momento el generoso aliento deEspaa90, en la prctica la asistencia en el extranjero result insuficiente.91 Las ayu-das concretas fracasaban a menudo en medio de una maraa burocrtica de compe-tencias. Adems, como las ayudas se concedan en parte en base a criterios ideolgicosy polticos, que los organismos oficiales, como por ejemplo los agregados laborales,podan considerarse ms bien elementos de control poltico e incluso de represin, en-cargados de impedir que las comunidades de emigrantes recibieran la influencia deideas no gratas al rgimen.92 Adems, por lo menos en parte, las medidas incluso secontradecan. Mientras que por una parte el objetivo deba ser el retorno, por otra laIglesia haba impuesto su posicin en la Ley de 1971 para fomentar por motivos mo-

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85 Nota-Informe sobre los informes elevados al Consejo de Ministro del 20.3.1970, ACMT Dep. 1, sincatalogar.

86 Aschmann (1999), pp. 325-333.87 MTIN-DGCEE, Acta de la reunin del Consejo del IEE, n 1 del 23 de noviembre de 1971, p. 3.88 MTIN-DGCEE, Acta de la reunin del Consejo del IEE, n 7 del 27 de enero de 1976, p. 16.89 Pascual de Sans (1993).90 Ministro de Trabajo Sanz Orrio ante las Cortes, BOCE, n 687 de 19/12/1960, p. 14375.91 Cazorla Prez (1983), p. 151. Especialmente crtico Barrutieta Sez (1976), p. 31. 92 Baeza Sanjun (1998), pp. 116-123; Sanz Daz (2005), pp. 970-979.

rales la reagrupacin familiar en el extranjero. Lo cual a su vez motiv que la emi-gracin pasara de ser un asunto a corto plazo a convertirse en una emigracin a largoplazo o incluso definitiva.93 Y tambin las medidas de apoyo a los trabajadores retor-nados fueron evaluadas por los observadores contemporneos como insuficientes.stos opinaban incluso que ni siquiera exista una poltica de retorno en Espaa por-que el Gobierno estaba mucho ms interesado en la afluencia de los ahorros de losemigrantes.94 Esto concuerda con el hecho de que no se instalara hasta 1974 una sec-cin para la asistencia de los retornados en el Ministerio de Trabajo, es decir, aosdespus de la aprobacin del fundamento legal.

Mientras, independientemente del hecho de que la inmensa mayora de la emi-gracin de los aos sesenta y setenta se diriga hacia pases europeos, los responsablesdel IEE nunca perdieron de vista la corriente migratoria hacia Amrica Latina. Encomparacin con los aos cincuenta haban cambiado las condiciones para la emigra-cin. Frente a Europa, Amrica Latina fue perdiendo su atractivo debido a la inesta-bilidad poltica, al creciente militarismo y a las crisis econmicas de los aos sesenta.En razn del fuerte crecimiento demogrfico en los Estados latinoamericanos, dej deser necesaria una elevada cuota de inmigracin, a pesar del auge econmico que tuvolugar simultneamente.95 Slo se requeran trabajadores especializados y tcnicos conuna formacin especializada para la industria y para la supervisin de obras de in-fraestructura. Adems, a fin de urbanizar regiones hasta entonces despobladas, tambinse esperaba la llegada de una cantidad limitada de inmigrantes, as como de los fami-liares que viajaban posteriormente para reunirse con ellos, con lo cual quedaba ase-gurado el arraigo de los que ya residan en el pas. Por parte espaola, no obstante, afinales de los aos cincuenta slo se hablaba de fomentar la emigracin agrcola, mien-tras que haba que impedir la emigracin de trabajadores especializados.96 Se tratabade una postura razonable, pues mientras que el pas tena un excedente de trabajado-res agrcolas, necesitaba a los trabajadores profesionales para su propia reconstruc-cin. Pero este punto de vista fue cambiando con la progresiva reduccin de lasposibilidades de emigrar. Bien es verdad que las referencias a las relaciones especia-les con los Estados latinoamericanos siguieron desempeando un papel importante enlas declaraciones; sin embargo, en la retrica pas a un primer plano la cooperacincon el objetivo del desarrollo econmico. Los actores espaoles subrayaban ahora laimportancia de la colaboracin que el pas poda prestar al desarrollo econmico y alprogreso social en Amrica Latina.97 Por su compromiso histrico y el espritu de lacooperacin, Espaa iba a poner a disposicin de los Estados latinoamericanos el per-sonal cualificado necesario en el marco de sus posibilidades, aunque el propio pas lonecesitara. El personal especializado espaol, opinaban los actores del IEE, era espe-cialmente apropiado para el trabajo de reconstruccin, al compartir con los latinoa-mericanos el idioma, el entendimiento de problemas y el modo de ver la vida. Pero lo

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93 Fernndez Vicente (2003b), p. 52.94 Borreguero Gonzlez (1981), pp. 229-232. Igual Barrutieta Sez (1976), p. 30; Parra Luna (1981),

p. 128.95 Bernecker y Tobler (1996), pp. 32-42.96 Cf. las conclusiones del II Congreso de la emigracin espaola a ultramar 1959. Instituto Espaol de

Emigracin (1960), p. 135.97 As p. ej. el entonces Director General del IEE Rengifo Caldern (1966b), pp. 15-16.

que aqu se presentaba como muestra de la solidaridad entre pases en vas de de sarro-llo, pues al fin y al cabo Espaa en aquel entonces tambin lo era, no constitua ni-camente un acto de compromiso fraternal. Ms bien estaban conectados a ello lospropios intereses econmicos, pues esta forma de emigracin (de un modo vagamenteespecificado) tena la funcin de contribuir a fortalecer el comercio exterior espaol98,lo que coincida con aquellas opiniones de los aos cincuenta que, en vista de las re-mesas que fluan a Espaa, haban calificado la emigracin como un Plan Marshallpara Espaa.99 En palabras del entonces Director General del IEE lvaro Rengifo:Una reflexiva poltica emigratoria, en engarce con nuestra poltica comercial exterior[], es indispensable. De ella depender nuestra presencia en Iberoamrica, hoy prc-ticamente ineficaz, y en definitiva nuestra medida econmica. De esta poltica emi-gratoria depende tambin no slo la expansin econmica de Espaa, sino tambin supresencia en todos los rdenes.100

Pero despus de todo, el hecho de subrayar la solidaridad de la ayuda no era msque un embellecimiento de la reaccin espaola al recorte progresivo de las posibili-dades de emigracin transatlntica. Sin embargo, Espaa propugnaba una poltica mi-gratoria dirigida o planificada101 que contena el programa de la llamada emigracinselectiva102, que no era otra cosa que un exhaustivo acatamiento de las condicionesimpuestas por Amrica Latina a la inmigracin. De forma anloga a lo que se hizo conlos Estados europeos se firmaron convenios de emigracin: el primero en 1956 con laRepblica Dominicana, en 1960 con Argentina y Bra