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Andrea Bonilla Ponce
Traballo Fin de Máster
IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL. EL CASO DEL CANTÓN SANTA ANA EN EL ECUADOR.
Director: José María Tubío Sánchez Eduardo Corbelle Rico
Data: 15 de Julio de 2015
Máster en Xestión Sustentable da Terra e do Territorio Universidade de Santiago de Compostela
ÍNDICE GENERAL
1. INTRODUCCIÓN ______________________________________________ 1
1.1. Justificación ______________________________________________ 1
1.2. El Mandato Constitucional __________________________________ 3
1.3. Descripción del área de estudio ______________________________ 6
1.4. Hipótesis sobre la implementación de los planes ______________ 11
1.4.1. Razones Jurídicas o Administrativas _________________________ 12
1.4.2. Razones Económicas _____________________________________ 14
1.4.3. Razones Ambientales o físicas______________________________ 16
1.4.4. Razones socio-culturales __________________________________ 17
2. OBJETIVOS _________________________________________________ 20
2.1. Objetivo general __________________________________________ 20
2.2. Objetivos específicos _____________________________________ 20
3. FUENTE DE DATOS __________________________________________ 20
4. METODOLOGÍA ______________________________________________ 20
5. RESULTADOS _______________________________________________ 22
5.2. Análisis cuantitativo ________________________________________ 22
5.1. Análisis cualitativo _________________________________________ 24
6. CONCLUSIONES _____________________________________________ 30
7. BIBLIOGRAFÍA ______________________________________________ 31
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Esquema normativo de la Planificación del Territorio en Ecuador _____6
Figura 2. Ubicación geográfica del cantón Santa Ana en el Ecuador___________7
Figura 3. Esquema conceptual de la investigación________________________11
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Resultados generales del análisis cuantitativo del proyecto "El Mandato
Constitucional en la Ordenación del Territorio. La adopción de planes a nivel
cantonal en la Zona de Planificación Z6-Austro" y del efectuado en la Zona 4 en
esta investigación _________________________________________________23
1
1. INTRODUCCIÓN
1.1. Justificación
La aprobación de la Constitución del 2008 en el Ecuador propone la construcción
de un nuevo modelo de Estado con énfasis en una visión del territorio, cuyo
fundamento en este aspecto es una estructuración territorial que procure eliminar
las asimetrías locales. El título V de dicho mandato hace referencia a la
organización territorial del Estado, con lo que se eleva la ordenación del territorio a
categoría de norma legislativa, debiendo ser asumida por todos los Gobiernos
Autónomos Descentralizados (GADs) y regímenes especiales.
Junto con las nuevas disposiciones constitucionales se aprueba el Plan Nacional
para el Buen Vivir correspondiente al periodo 2009-2013 y en el 2010 el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), dentro de este marco el
Gobierno desarrolla la Estrategia Territorial Nacional como instrumento
complementario, la cual considera al territorio como una construcción social de
carácter multidimensional y dinámico, además, establece que a partir de la
identificación de las necesidades territoriales se pueden desarrollar estrategias
para cambiar las condiciones dadas y alcanzar el Buen Vivir en las distintas
localidades del país, es decir, permite articular las políticas públicas a las
condiciones y características propias del territorio. (SENPLADES, 2013)
Para garantizar la consecución de estos objetivos, la Constitución estableció
competencias por cada nivel de gobierno, así como la obligación de acompañar su
transferencia con los recursos necesarios para su ejercicio, entre dichas
competencias otorgadas a los gobiernos municipales se contempla: planificar el
desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y
parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural
(Asamblea Constituyente, 2008). Así mismo, se aprueba el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) como
2
instrumento para direccionar a los GADs hacia un horizonte con mayores
oportunidades de desarrollo.
Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) como aporte a la
planificación, constituyen herramientas para la gestión del territorio orientada al
equilibrio social, ambiental y económico en todos los niveles de gobierno,
constituyen insumos indispensables para la articulación de la planificación local y
las políticas e intervenciones nacionales. Se entiende que la planificación territorial
contempla tres pasos: la implementación, la gestión y la evaluación de los
instrumentos para la ordenación del territorio, este trabajo de investigación se
centrará en el análisis del primer paso, entendido como el momento inicial del
proceso de planificación a partir del cual los GADs adoptan(o no) el PDOT como
un instrumento para la gestión del territorio.
En Ecuador y a nivel internacional son escasas las investigaciones que tengan
relación con el análisis de los factores que influyen en la implementación de los
instrumentos de ordenación del territorio, y en general las conclusiones a las que
ha llegado la literatura sobre la ejecución de los planes son poco contundentes.
Por tanto, no se puede afirmar que los planes sean efectivos o no. Como
consecuencia de esto, surge la necesidad de establecer un marco teórico que
permita comprender qué factores están influyendo a la hora de implementar dichos
planes.
Para el desarrollo de este estudio de caso, se consideran 4 grandes razones que
pueden incidir en la implementación de los instrumentos de planificación: las
ambientales o físicas, las económicas, las socio-culturales y las jurídicas o
administrativas (Tubío y Crecente, 2012), por tanto, resulta interesante efectuar un
análisis de la presencia de estas razones sobre un área determinada y así tratar
de identificar las diferentes cómo están influyendo en la implementación (o no) de
los planes.
3
Dentro de este contexto, el Laboratorio del Territorio (LaboraTe) del Campus de
Lugo ha asesorado un proyecto de investigación efectuado la Zona Administrativa
6 de Ecuador, según la categorización efectuada por la Secretaria Nacional de
Planificación y Desarrollo (SENPLADES) cuyo tema es “El Mandato Constitucional
de la Ordenación Del Territorio. La Adopción de planes a nivel cantonal en la zona
de planificación Z6-Austro”, el objetivo de dicho proyecto es entender las razones
por las cuales del 80% de los cantones que aprobaron sus planes de
ordenamiento territorial solo una minoría aprobó planes que pueden considerarse
como efectivos, y por qué existen cantones que no aprobaron ningún plan.
(SENPLADES, 2013)
Ante lo indicado, este trabajo de fin de máster plantea realizar un estudio de caso
como aporte a la temática abordada por el LaboraTe. La investigación se
efectuará en el cantón Santa Ana de la provincia de Manabí correspondiente a la
Zona Administrativa 4, el cual destaca por ser el cantón con la mayor población
rural dentro de la zonal, además, es parte de la minoría a nivel nacional de los
GADs cuyos Planes aprobados contienen determinaciones y es considerado como
uno de los mejor elaborados y adaptado a la realidad territorial en la provincia de
Manabí. Así mismo, la selección de este cantón se efectuó por razones prácticas,
ya que existe disponibilidad de datos y acceso a los diferentes actores
involucrados cuya opinión es de relevancia para el estudio.
1.2. El Mandato Constitucional
El desarrollo de Ecuador por muchos años fue postergado, y quizá una de las
principales causas haya sido la escasa planificación en el territorio, ello se ha
derivado en el incremento de la pobreza y la inequidad, especialmente a nivel
rural. Por tanto, la nueva Constitución establece que la planificación debe ser una
política de Estado, destacándola como una potente herramienta de la
administración pública que se opone a la concepción neoliberal que concede al
mercado el rol único de “asignador” eficiente de recursos; y es en el artículo 241
donde se dispone que “la planificación garantizará el ordenamiento territorial y
4
será obligatoria en todos los Gobiernos Autónomos Descentralizados”. Además,
contempla en sus artículos 262 a 267, la necesidad de que sean los Gobiernos
Autónomos Descentralizados (GAD) regionales, provinciales, cantonales,
distritales y parroquiales, quienes elaboren los Planes de Ordenamiento Territorial
como instrumentos básicos de la planificación para el desarrollo, esta planificación
propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación y será
participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente (Pauta, 2013).
La consolidación de estos conceptos se recoge en el Plan Nacional para el Buen
Vivir, inicialmente para el periodo 2009-2013 y el vigente para el 2013-2017, las
propuestas contenidas en este documento plantean importantes desafíos técnicos
y políticos e innovaciones metodológicas e instrumentales.
Para el nuevo concepto de desarrollo y modelo de Estado se plasma una
estrategia a largo plazo cuyo desafío es concretar un nuevo modo de generación
de riquezas y re-distribución para el Buen Vivir, con estos fundamentos, el Plan
aterriza en lo concreto y propone una lógica de planificación a partir de grandes
objetivos nacionales, considerando las distintas propuestas de acción pública
sectorial y territorial, y principalmente con la necesidad de concretar los desafíos
derivados del nuevo marco constitucional. Este plan tiene una mirada integradora,
basada en un enfoque de derechos que va más allá de la entrada sectorialista
tradicional. La armonización de lo sectorial con los objetivos nacionales supuso un
gran esfuerzo de coordinación y articulación interestatal para conjugar la
problemática, las políticas y las visiones sectoriales con los grandes intereses
nacionales (SENPLADES, 2009).
La formulación del Plan se sustentó en un proceso de diseño de 9 agendas
zonales, consideradas como instrumentos de coordinación y articulación entre el
nivel nacional y el nivel local. Estos instrumentos inciden en el desarrollo integral
del territorio y se vuelven un referente de planificación y ordenamiento territorial
para los gobiernos autónomos descentralizados, y propician la cohesión e
integración territorial. Es decir, esto se convierte en un proceso de doble vía, en el
5
que la planificación local alimenta y nutre la planificación nacional y viceversa,
como parte de un proceso de construcción de un nuevo tipo de Estado
policéntrico.
Así, para el periodo 2009-2013 la creación de la Estrategia Territorial Nacional
constituye una de las principales innovaciones del Plan convirtiéndose en un
instrumento de ordenación territorial con carácter nacional, que contiene
lineamientos para el corto, mediano y largo plazo, establece criterios, directrices y
guías de actuación sobre el ordenamiento físico del territorio y sus recursos
naturales, sus grandes infraestructuras, el desarrollo espacial, las actividades
económicas, los grandes equipamientos, la protección y la conservación del
patrimonio natural y cultura. De este modo, el Plan considera de forma sistemática
e integral al territorio. (SENPLADES, 2013)
Dentro de este contexto, como se indicó anteriormente, ya para el 2010 se
aprueba el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP) y el
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
(COOTAD). Por una parte, las disposiciones que se dan en el COPFP regulan el
ejercicio de las competencias de la planificación y el ejercicio de la política pública
en todos los niveles de gobierno, el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial (PDOT) de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, la programación presupuestaria cuatrianual del Sector Público,
el Presupuesto General del Estado, los demás presupuestos de las entidades
públicas; y, todos los recursos públicos y demás instrumentos aplicables a la
Planificación y las Finanzas Públicas; y por otra parte, en el COOTAD se
establecen todas las competencias exclusivas de todos los niveles de Gobiernos
Autónomos Descentralizados, destacando para efectos de este trabajo de
investigación el artículo 55 que señala las competencias municipales, citando la
siguiente: a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de
la sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
6
regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del
suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el
respecto a la diversidad (…).
Es así como el marco legal de la planificación del territorio se desarrolla en
diferentes escalas pero con la misma perspectiva, la Ilustración 1 esquematiza el
orden normativo y consecuentemente técnico de dicha planificación. Este trabajo
de investigación se centrará en el análisis de un PDOT a nivel cantonal.
Figura 1. Esquema normativo de la Planifi1ación del Territorio en Ecuador.
1.3. Descripción del área de estudio
Santa Ana se instituyó legalmente como cantón tras la firma del decreto Nº 74 de
la Convención Nacional del Ecuador en el año 1884, este documento ratificó su
independencia política y administrativa. Actualmente Santa Ana está dividido en
dos parroquias Urbanas: Santa Ana de Vuelta Larga y Lodana, y cuatro parroquias
rurales: Ayacucho, Honorato Vásquez, La Unión y San Pablo de Pueblo Nuevo;
pertenece a los 22 cantones que conforman la provincia de Manabí, situado en el
centro sur de la misma (Ilustración 2).
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Figura 2. Ubicación geográfica del cantón Santa Ana en el Ecuador.
La población en sus diversos ámbitos (social, cultural y económico), es el principal
agente modelador del espacio y sin duda el fin último de todo proceso de
planificación; de allí que, conocer cómo los seres humanos se apropian, edifican y
representan su territorio, sea un aspecto de fundamental importancia dentro de los
procesos de planificación y de implementación de políticas públicas. Por tanto,
resulta relevante conocer la información demográfica del territorio en estudio, ya
que a partir de su interpretación se puede determinar el comportamiento social y
económico de los individuos, es decir, esta información contribuye a la formulación
de estrategias para la concreción y alcance de objetivos subyacentes al desarrollo
económico y social, y por tanto al desarrollo integral del territorio. A continuación
se describe la información socio económica del cantón:
La extensión territorial de Santa Ana es de 1014.4 Km2 y su población total según
el último censo es de 47385 habitantes (INEC, 2010). Al área rural le
corresponden 37704 habitantes (79.57%) y al área urbana 9681 habitantes
(20.43%). Estableciendo comparaciones entre los datos poblacionales del 2001 y
del 2010, se tiene un leve incremento de la población urbana de la cabecera
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cantonal correspondiente a 1078 habitantes; aunque no se cuenta con datos
exactos del origen de este fenómeno, se puede asumir que la causa es la
migración de la población campesina a los centros poblados urbanos más
cercanos. El histórico abandono económico, social y político de las áreas rurales
en el país ha generado que grandes masas campesinas se trasladen a las
ciudades en busca de mayores oportunidades, marcando el inicio de una
decadencia en el sector agrícola, el que se ha visto fuertemente afectado a causa
del abandono de tierras.
En las parroquias rurales Honorato Vásquez y Ayacucho y en la cabecera
cantonal, se encuentra la mayor concentración poblacional cuya densidad
corresponde a 81 hab/Km2, en general los recintos de estas parroquias se
caracterizan por contar con una adecuada infraestructura de servicios básicos y
sistema vial de primer y segundo orden, este sector del cantón cuenta también con
establecimientos educativos y de salud. En el territorio cantonal restante se estima
una densidad poblacional entre 3 y 20 hab/Km2 donde existen comunidades a las
cuales solo se puede acceder a través de caminos vecinales. En promedio la
densidad poblacional total del cantón es de 46.2hab/Km2.
En el 2010 se tiene que el total poblacional comprendido entre los rangos de
menores de 1 año hasta los 14 años representan un 33% de la población y por
otra parte la población comprendida entre los 15 años y 64 representa el 59% del
total poblacional, situación relevante a la hora de plantear las estrategias de
desarrollo ya que un gran número de jóvenes y adultos pueden favorecer la
dinámica económica y productiva del territorio. Finalmente, la población
comprendida entre los 65 años y más de 100 representa el 8% del total cantonal.
Según datos del INEC (2010), la población del cantón Santa Ana se auto identifica
mayoritariamente como mestiza con un 50.28% seguida de los montubios con un
42.09%. A pesar de tener mucha influencia de la identidad mestiza, gran parte de
los pobladores del cantón mantiene un importante apego a identidades propias
existentes en la costa ecuatoriana, en este caso los montubios, cuya figura se
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presenta como un actor social importante por sus costumbres y tradiciones
entorno a la vida de pueblo, por ejemplo: el rodeo montubio y las peleas de gallos,
actividades que se ponen de manifiesto en fiestas de cantonización o
parroquialización, inclusive el cantón cuenta con organizaciones sociales ligadas a
estas actividades culturales.
En lo referente a la disponibilidad de servicios básicos, en el caso del
abastecimiento de agua, si bien una parte importante de la población goza de este
servicio la otra parte aún no dispone de red pública y deben compensar este
faltante con otros medios de abastecimiento como: pozos de agua, a través de
vertientes naturales o vehículos repartidores. Del censo 2010 se tiene que de un
total de 1196 hogares, el 40.77% recibe el servicio a través de la red pública, el
31.65% mediante pozo, el 24.44% de vertientes naturales, el 2.36% con vehículos
repartidores y el 0.78% se abastece del de agua a través de otros medios.
Desde el punto de vista sanitario, en el cantón Santa Ana el 13,79 % de las
viviendas están conectados a los servicios de red pública de alcantarillado;
mientras que el resto utiliza otras formas de eliminación de excretas, por ejemplo
el 39,84 % de las viviendas poseen pozos ciegos; el 33,13 % pozos séptico; el
0,20 % descargan sus desechos directamente al mar, río, lago o quebrada; el 8,78
% evacúa por medio de letrinas y el 4,26 % no posee ningún mecanismo de
eliminación, por tanto, resulta evidente la deficiencia del servicio de alcantarillado
del cantón.
Sobre el acceso a la energía eléctrica, el 94.81% del cantón cuenta con el servicio
versus el 5.19% que no lo posee, está estima se efectuó considerando todos los
mecanismos de procedencia de la energía (servicio público, paneles solares,
generadores o plantas eléctricas, entre otros). Por otra parte, en cuanto a las
necesidades básicas insatisfechas (NBI) del cantón se tiene que todas las
parroquias desde el 2001 han reducido su nivel de pobreza, contando actualmente
con un NBI correspondiente al 83.21% por hogares.
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Dentro de las actividades económicas representativas en el cantón Santa Ana se
tiene que mayoritariamente son aquellas que están vinculadas al sector primario y
representan el 50.30%, contempla actividades de agricultura, ganadería,
silvicultura y pesca. Otras actividades ligadas al desarrollo económico del cantón
se tiene que el 24.48% de la población se vincula al sector comercial y de
servicios, dentro de estas se puede destacar la temática forestal que tomó fuerza
a nivel provincial y cantonal tras la implementación del programa de Forestación y
Reforestación del Gobierno Provincial de Manabí en el 2005, el cual contempla 5
sistemas: conservación, protección, plantaciones comerciales, silvo-pastoril y
agro-forestería.
En tanto, se tiene que según la caracterización del uso del suelo en todo el cantón
los más representativos son los siguientes: el 43.68% está destinado para uso
pecuario, de hecho Santa Ana es considerado uno de los cantones más
ganaderos de la provincia de Manabí; seguido se tiene el uso de conservación y
protección con un 30.33% que abarca toda la vegetación natural (bosques y
matorrales), un 15.15% corresponde al uso agrícola englobando todos los cultivos
de ciclo corto, semipermanentes, permanentes y demás tierras agrícolas.
También es importante indicar que el GAD de Santa Ana forma parte del conjunto
de cantones que aprobaron sus Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
bajo ordenanza municipal hasta la fecha establecida en la Cuarta disposición
transitoria del COPFP (31 de Diciembre del 2011), la elaboración del plan estuvo a
cargo de un equipo profesional de consultoría externa con la responsabilidad de la
Unidad de Planificación y Ordenamiento Territorial del GAD (GAD Santa Ana,
2011).
El documento final cargado al Sistema de Información para los Gobiernos
Autónomos Descentralizados (SIGAD) cumple con la estructura mínima obligatoria
para constituirse en un PDOT (diagnóstico, propuesta, modelo de gestión),
contiene el análisis de la estructura orgánica funcional del GAD, emplea el manejo
de sistemas informáticos para la gestión de la información territorial. Además,
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cuenta con la participación del Gobierno central, otros GADs, organizaciones
sociales y de la ciudadanía en general a través de asambleas locales. Existe la
resolución del Consejo de Planificación como lo estipula la ley, su contenido está
alineado y articulado con el Plan Nacional de Desarrollo y también es importante
indicar que la propuesta contiene determinaciones de uso de suelo e identifica
áreas de riesgo y su gestión.
La descripción de las características socio-económicas y físicas del cantón
permitirá establecer comparaciones con los resultados obtenidos del análisis
cuantitativo de la investigación antecedente a este trabajo, y así mismo, testear las
hipótesis que a continuación se exponen.
1.4. Hipótesis sobre la implementación de los planes
Como se indicó anteriormente, en la ordenación del territorio se consideran 4
grandes razones (jurídico-administrativos, económicos, socio-culturales y
ambientales o físicos) que inciden en la aprobación de los planes y que se
encuentran íntimamente relacionadas, por tanto es interesante llegar a
comprender cuales fueron las que dificultaron o favorecieron la aprobación del
Plan.
Figura 3. Esquema conceptual de la investigación.
TOMA DE DECISIÓN EN EL
CANTÓN
RAZONES A FAVOR
RAZONES EN CONTRA
APROBACIÓN
DEL PLAN
NO APROBACIÓN
DEL PLAN
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Es decir, al momento en que el COOTAD determina que todos los cantones deben
cumplir con la elaboración de un PDOT, la resultante es la aparición de un
conjunto de razones o fuerzas que por un lado apoyan el modelo planificador y
que por otro pretenden continuar con la situación actual en el cantón, es decir se
resisten a la implementación de la planificación (Ilustración 3).
Por tanto, es motivo de este trabajo conocer y aportar con nuevas evidencias
entorno a la temática abordada en la investigación efectuada por el LaboraTe pero
aplicada a otra área de estudio. A pesar de que el cantón seleccionado para este
análisis cuenta con un PDOT aprobado, también se tratará de testear aquellas
hipótesis que intenten explicar las razones por las que no se aprueban los planes,
ya que puede presentarse el caso de que en el proceso de implementación del
PDOT surgieran situaciones similares a las consideradas para dichas hipótesis.
De ser así, se entiende que este tipo de circunstancias lograron ser superadas por
el GAD consiguiendo así la aprobación del PDOT; estas experiencias servirán
para generar conocimientos y mejorar la implementación de los planes.
A continuación se plantearán las hipótesis generadas a través de la revisión de la
literatura referente a la temática:
1.4.1. Razones Jurídicas o Administrativas
La política de ordenamiento territorial está basada en un marco jurídico que desde
la aprobación de la Constitución del 2008 pretende cambiar la realidad social del
pueblo ecuatoriano para la consecución del “Buen Vivir”, es decir, que la
elaboración de los instrumentos de planificación deben basarse en todas las
disposiciones legales descritas en los apartados anteriores. En este sentido es
necesario comprender en qué medida el cantón Santa Ana logró aprobar un PDOT
con intereses alineados a los objetivos del propio marco legal estatal sobre el que
fue elaborado.
Desde la aprobación del COOTAD y el COPFP en el 2010 hasta Diciembre del
2011 (fecha límite para la aprobación de los PDOT) transcurrieron prácticamente 2
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años, tiempo durante el cual los GADs debieron emprender las labores de
formulación de sus PDOT para dar cumplimiento a la ley, en ese periodo se
realizaron las transferencias conceptuales, metodológicas e instrumentales que
sirvieron de guía para la elaboración de dicho planes, como indica Masiiris (1999)
en el caso del marco jurídico colombiano, el corto periodo de transición de la
nueva concepción territorial provocó que las metodologías planteadas rebasaran
las capacidades técnicas de los equipos existentes en las municipalidades, lo cual
no facilitó la aprobación de los planes de ordenamiento.
Aspectos básicos contemplados en el proceso de ordenación del territorio como la
integración y armonización de la legislación de incidencia territorial, el
fortalecimiento de la participación social en la formulación de los planes y de las
instituciones técnicas productoras de información geográfica y territorial, el apoyo
a la elaboración de estándares técnicos de manejo de información espacial
(indicadores, escalas, etc.), además de la implementación de sistemas de
información geográfica que faciliten el intercambio y uso eficiente de la
información, han sido uno de los mayores obstáculos dentro de varios municipios
en el caso argentino (Molina, Schilan, Sedevich, & Bombal, 2012). Si bien el
cantón Santa Ana cuenta con un PDOT aprobado, en este caso sería interesante
testear la hipótesis planteada por el trabajo de investigación del LaboraTe, y así
tratar de comprender en qué medida este GAD tuvo (o no) que afrontar este tipo
de obstáculos a la hora de elaborar el plan, ya sea por situaciones de carencia de
información o la aplicación de las metodológicas propuestas en las guías
proporcionadas por el Gobierno central.
Además, es interesante también comprender cómo interpretaron los GADs el
mecanismo de control efectuado por el gobierno ecuatoriano para que estos
cumplieran con las determinantes y plazos establecidos en el mandato
constitucional. Este mecanismo consistió en la aplicación de una cláusula
establecida en la disposición transitoria cuarta del Código Orgánico de
Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), la cual indica textualmente:
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“…Hasta el 31 de diciembre de 2011, los gobiernos autónomos descentralizados,
deberán formular los planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial conforme
las disposiciones constantes en la presente norma, o adecuarán los contenidos de
desarrollo y de ordenamiento territorial en los instrumentos vigentes que tengan,
de conformidad con lo dispuesto en el presente Código. Cumplido este plazo, los
gobiernos autónomos descentralizados no podrán aprobar proformas
presupuestarias si no han sido aprobados los planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial respectivos…”
Pese a la existencia de este mecanismo, muchos planes fueron aprobados sin
cumplir con los requerimientos y estructura básica para ser considerados como
legítimos instrumentos de planificación del territorio, es decir, el mecanismo no
resultó ser ciento por ciento efectivo. Entonces, la hipótesis que se plantea en esta
situación es que los cantones nunca creyeron que debiesen cumplir con unos
estándares, o estos tampoco fueron exigidos porque los medios para velar por el
cumplimiento podrían ser muy costosos para el gobierno central.
1.4.2. Razones Económicas
Evidentemente los factores económicos se encuentran estrechamente ligados a
las actividades que conlleva la ordenación del territorio, pues la planificación de las
formas de ocupación territorial concilian el proceso de desarrollo económico dentro
del ámbito geográfico en el cual son aplicadas (Aguilar, 1989), pero no siempre
relación implica causa, es por esta razón que resulta atractivo conocer de qué
manera el factor económico influye o no en la aprobación del PDOT en el cantón
Santa Ana.
Tanto el sector público como privado cumple un rol influyente en el territorio, por
una parte, los particulares, las empresas, los inversores, la banca, los holdings
empresariales, son los principales agentes de transformación territorial pues se
supone que todos actúan con ánimo de lucro, específicamente en aquellas partes
donde hay más demanda y posibilidades de negocio (vivienda, industria, turismo,
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etc); y por otra parte, el poder público entendido como la administración, quien se
considera como el ente ordenador cuya rol va en función de salvaguardar los
intereses de la sociedad en general, es decir prioriza el interés colectivo.
La actuación del interés público puede ser convergente o divergente respecto a los
intereses privados. Cuando las intenciones del plan van en la misma dirección que
las estrategias territoriales de los agentes privados (casos de decisiones en
materia de uso del suelo encaminadas a cubrir demandas de suelo residencial,
industrial o rústico, por ejemplo) se dice que la actuación pública es convergente
respecto a los intereses privados. Sin embargo, está relación es convergente
cuando la intención del plan intenta limitar, cambiar o modificar las estrategias del
sector privado en materia territorial (restricciones en materia de creación de suelo
residencial, industrial o turístico, por ejemplo. En este sentido, según Hildenbrand
(1996:32), los planes tienen mayor facilidad para aprobarse cuando se considera
“que existe una cierta complementariedad entre el interés privado y los objetivos
del ordenamiento territorial, pues son los agentes económicos privados quienes
demandan cada vez más regulaciones elaboradas por el ordenamiento territorial
para sus decisiones de localización de sus inversiones”. Ante lo indicado, se
entiende que una de las hipótesis es que los cantones que cuentan con un sector
empresarial privado con fuertes intereses en el territorio, van a ser más propensos
a aprobar su PDOT, con la intención de generar seguridad jurídica para incentivar
las inversiones de las mismas.
Por otra parte, la controversia sobre planificación o mercado es muy antigua, se
tiene la conciencia de que el abandono por parte de las administraciones estatales
de la responsabilidad de la conducción, regulación u orientación de los procesos
económicos, puede conllevar a desequilibrios y tensiones de tal magnitud que
podrían trastocar el sistema social y territorial. El mercado presenta serias
limitaciones en la asignación de recursos escasos y en la endogenización de las
externalidades negativas, pero su principal limitación es la reproducción de la
inequidad (Lira, 2006).
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En este contexto, una de las competencias exclusivas de los GADs cantonales
incorporadas a la aprobación de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial,
es la regulación del uso y ocupación del suelo como medida de control pública
sobre los recursos del territorio. Por lo tanto, otra de las hipótesis para entender la
adopción de los PDOT es que los GADs querían controlar los desequilibrios que
puede originar el mercado en cuanto al uso del suelo o de recursos naturales sin
ningún tipo de restricción.
Para la formulación de los planes es necesario conocer los medios y los recursos
necesarios que tiene a su disponibilidad el GAD para ejecutarlos. Muchos PDOT
con contenidos y objetivos claros que apuntan a mejorar las condiciones de vida
de la población y a un uso adecuado del territorio, fracasan al momento de
implementarlos por la falta de medios económicos, por ello estos planes deber
tener una visión realizable y estar soportados en regulaciones y controles que
permitan su materialización en la realidad para la que fueron concebidos y con los
medios adecuados. En este sentido la hipótesis referente a este factor es que la
disponibilidad de los recursos económicos del GAD condiciona la implementación
del plan.
1.4.3. Razones Ambientales o físicas
En los años 90 los países latinoamericanos inician la elaboración de planes de
ordenación involucrando elementos de planificación ambiental en busca del
“desarrollo sustentable”, el cual considera a la ordenación del territorio como la
distribución geográfica de la población y sus actividades de acuerdo con la
integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno
físico-biótico (Massiris, 2002). Hoy en día, persiste la necesidad de aplicar
políticas ambientales e instrumentos para regular y controlar el uso de los recursos
naturales, por tanto la hipótesis sería que los planes de ordenamiento territorial
que contienen políticas ambientales que permitan regular estos recursos serán
más propensos a ser aprobados.
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Otras situaciones dirigidas a entender si los GAD ven en la planificación del
territorio un instrumento útil que permita mejorar su situación es analizar en qué
medida la existencia de zonas con uso de suelo mixto y muy intensos y que están
en conflicto entre sí (expansión urbana con usos agrícolas y forestales, por
ejemplo) constituyen un factores condicionantes para la aprobación de los planes.
Y por otra parte, cómo las posibilidades de riesgos naturales (inundaciones,
sismos, etc.) que constituyan una amenaza para los habitantes del cantón,
conllevan a la necesidad de planificar y gestionar el territorio y consecuentemente
los hace más proclives a aprobar planes.
Además, en gran parte de la literatura sobre la planificación, se acepta que las
áreas más urbanas son la que tienen mayor tendencia a aprobar planes, en
concreto en ser los primeros en adoptarlos, mientras que las más rurales no lo
consideran tan necesario, y suelen aprobar planes mucho más tarde (Fischel,
1978).
1.4.4. Razones socio-culturales
El Ecuador posee 4 regiones (costa, sierra, oriente y región insultar) con
características claramente diferenciables, tanto a nivel territorial como socio-
cultura. La investigación efectuada por el LaboraTe se llevó a cabo en la Zona 6,
la cual está conformada por cantones de la sierra y el oriente y este estudio de
caso corresponde a un cantón de la región costa, por lo que resultará interesante
aportar a la investigación con un contexto socio-cultural diferente.
Dentro de este marco, se entiende que la población de un cantón en términos
generales tiene cierta inclinación política, va desde los que están más situados a
la izquierda hasta los que están situados más a la derecha. El tinte político puede
ser determinante a la hora de adoptar planes o no, pues los partidos políticos más
conservadores son propensos a que el libre mercado gestione los usos del suelo,
y que por tanto no existan mecanismos de intervención, mientras que los partidos
progresistas consideran lo contrario y apuestan con la regulación del sector
18
público en cuanto a los usos del suelo. Solé-Ollé y Viladeans-Marsal (2012)
indican que algunas investigaciones a nivel de España y Estados Unidos
establecen que la ideología política de los gobiernos locales influyen en la
adopción de las políticas de uso de suelo, estas van desde la liberación del
mercado en el caso de las ideologías más liberales, hasta las ideologías más
intervencionistas que apuestan por el control de los usos de suelo a través de la
planificación.
Desde el 2007 con la llegada del actual gobierno al Ecuador, el cual cuenta con
mayoría legislativa y cuya ideología política se enmarca dentro del socialismo del
siglo XXI, defiende el rol regulador del Estado frente a las dinámicas de mercado,
manteniendo por lo tanto una postura de izquierda. En este sentido es interesante
comprender la influencia del tinte político del gobierno central y los gobiernos
locales en la aprobación de los planes de ordenamiento territorial.
Por otra parte, en cuanto a la diferenciación de sociedad urbana y rural siempre ha
existido una relación de poder, por tanto, se entiende que las sociedades en
crecimiento están a favor de implementar políticas o reglamentos de planificación,
en contraposición de sectores agrícolas o sociedades de menor tamaño que eran
reacios a tales medidas. Sin embargo, con la Constitución del 2008 en el Ecuador,
la política de desarrollo rural formó parte del desarrollo económico y social y es
otro de los determinantes esenciales de los planes de ordenamiento territorial. La
legislación vigente en el país y los instrumentos de planificación que de ella se
derivan incorporan políticas como la "Estrategia Territorial Nacional", la "Estrategia
Nacional para la Erradicación de la pobreza" y la "Estrategia para el Buen Vivir
Rural", que intentan resolver los problemas territoriales relativos a disparidades del
desarrollo regional, integración económico-territorial, uso no sostenible de
recursos naturales y las condiciones de pobreza. Por lo tanto, resulta relevante
conocer en qué medida las sociedades, cuanto más urbanas, son más propensas
a aprobar políticas de uso del suelo.
19
En el Ecuador se requieren cambios importantes en la actitud tradicional de los
gobernantes y en la cultura de la planificación pública, pues si un plan llegase a
ser aprobado se hace necesario garantizar la continuidad del mismo, de modo que
en el decurso de varios períodos de gobierno se pueda ir construyendo el
escenario adoptado. Lograrlo no es fácil, dada la cultura política y administrativa
prevalente en nuestro país, caracterizada por el desconocimiento que hacen los
nuevos gobernantes de los objetivos y proyectos de sus antecesores, lo cual es
dramático cuando la sucesión corresponde a partidos políticos contrarios o
distintos. En este contexto, la hipótesis sería que los cantones con continuidad en
sus administraciones son más propensos a aprobar planes.
Finalmente, un aspecto cultural a tener en cuenta es que el Ecuador es un estado
constitucional intercultural y plurinacional que reconoce las nacionalidades
indígenas, el pueblo afro ecuatoriano, montubio y las comunas, así como los
derechos citados en el artículo 57 numeral 9 “conservar y desarrollar sus propias
formas de convivencia y organización social, y de generación y ejercicio de la
autoridad, en sus territorios legalmente reconocidos y tierras comunitarias de
posesión ancestral”. Además, históricamente los grupos auto identificados como
indígenas, afro descendientes y/o montubios han sufrido privaciones y exclusiones
como resultado de prácticas discriminatorias acarreadas desde el tiempo de la
colonia, frente a esto la nueva Constitución integra parámetros de inclusión
cultural y social, ya que sin duda son aspectos que juegan un importante rol en el
desarrollo del territorio, de hecho, los pueblos y países (Canadá y Perú, por
ejemplo) alrededor del mundo han apostado por una revalorización de lo cultural,
la identidad y lo patrimonial como eje de su propio desarrollo (Molano, 2006). Es
necesario entonces, identificar cómo este marco legal que reconoce las diferentes
culturas existentes en el territorio influye en la aprobación de los planes.
20
2. OBJETIVOS
2.1. Objetivo general
Determinar qué razones incidieron en la aprobación del PDOT del cantón Santa
Ana.
2.2. Objetivos específicos
- Conocer las determinaciones que contiene el PDOT del cantón Santa Ana.
- Aportar con un estudio de caso al proyecto asesorado por el LaboraTe.
- Generar conocimiento que permita mejorar la implementación de los PDOT.
3. FUENTE DE DATOS
- Revisión bibliográfica.
- Información obtenida de las entrevistas.
- Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador (INEC).
- Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del GAD Santa Ana.
- Informes, manuales y boletines de prensa elaborados por la Secretaría
Nacional de Planificación y Desarrollo del Ecuador (SENPLADES).
4. METODOLOGÍA
El trabajo de investigación aplicará una metodología tanto de aproximación
cuantitativa como cualitativa. Para la parte cuantitativa se pretende efectuar una
réplica del análisis de conglomerado efectuado en el proyecto de la Zona 6, pero
esta vez con los cantones que conforman la Zona 4, así mismo, se tomarán en
cuenta las variables socio-económica y físicas de los 23 cantones que la
conforman, las cuales son:
- Porcentaje de población rural
- Densidad de población
- NBI
21
- Porcentaje de grupos étnicos
- Orientación política del Alcalde respecto a la del gobierno central
- Año de aprobación del PDOT
- Determinaciones en el contenido del Plan
Este análisis será necesario para comprender cómo las características de cada
conglomerado se manifiestan en el momento de implementar los planes.
Para el análisis cualitativo se efectuarán entrevistas semi-estructuradas a los
siguientes actores identificados en el cantón Santa Ana:
- Alcalde del cantón.
- 2 Técnicos del GAD que tuviesen relación con el plan.
- 1 Asociación u ONG que tuviese relación con el plan.
- Equipo redactor del PDOT.
El cuestionario a aplicar para las entrevistas se elaborará a partir de la literatura
referente a la temática en estudio, de la información documental recopilada en los
medios locales y de la generada después de haber llevado a cabo el análisis
cuantitativo; así como también, en base a las competencias asignadas a los
Gobiernos Autónomos Descentralizados en la Constitución y sus leyes.
Este trabajo emplea la metodología de estudio de caso, la cual Según Yin (1994),
es una investigación empírica que estudia un fenómeno contemporáneo dentro de
su contexto de la vida real y cuyas conclusiones están encaminadas a ampliar y
generalizar teorías (generalización analítica) y no a enumerar frecuencias
(generalización estadística). Es decir, el propósito de esta herramienta de
investigación es comprender la interacción entre las distintas partes de un sistema
y de las características importantes de éste, de forma tal que el análisis realizado
pueda ser aplicado de manera genérica (Harley, 1994). El estudio de caso
permitirá comprender de qué manera las evidencias planteadas en el análisis
cuantitativo y cualitativo se presentan en el cantón Santa Ana y si la aprobación
del plan se explica por alguna de las hipótesis antes expuestas.
22
5. RESULTADOS
5.2. Análisis de cualitativo
Es importante indicar que para realizar este análisis se están comparando dos
Zonas Administrativas ubicadas en diferentes regiones del país, por una parte la
Zona 6 con cantones que pertenecen a la región sierra y oriente y por otra, la Zona
4 con cantones de la región costa. La finalidad de dicho análisis es establecer una
relación de este estudio de caso con el proyecto anteriormente efectuado y así
contribuir a la comprensión de las razones que motivaron a los GADs a la
adopción de los planes.
Para este análisis se elaboró una matriz (Tabla 1) indicando los resultados
obtenidos del análisis de conglomerado en ambas zonas, en donde se pueden
observar comportamientos similares.
En vista de los resultados, se tiene que los municipios más urbanos
(conglomerado 1 y 2) y los más rurales (conglomerado 4 y 5) tienen los mayores
porcentajes de aprobación de planes, mientras que los municipios intermedios
presentan porcentajes menores. Esto se puede explicar, para el caso de los más
urbanos, mediante la hipótesis que indica que estos cantones cuentan con un
sector empresarial privado con fuertes intereses en el territorio por tanto al contar
con un PDOT se genera mayor seguridad jurídica y se incentivan las inversiones
del sector privado en el cantón. Por otra parte, en cuanto a los cantones más
rurales, además de mencionar que son aquellos que poseen el mayor porcentaje
de NBI y de carencia de servicios básicos, se entiende que estos tienen a
implementar Planes ya que lo conciben como un instrumento de desarrollo
territorial que mejorará sus condiciones de vida, y además que sus PDOT estén
alineados con los objetivos de la "Estrategia Nacional para la Erradicación de la
pobreza", "Estrategia para el Buen Vivir Rural" y los demás intereses del propio
marco legal estatal sobre el que fueron elaborados.
23
Tabla 1. Resultados generales del análisis cuantitativo del proyecto "El Mandato Constitucional en
la Ordenación del Territorio. La adopción de planes a nivel cantonal en la Zona de Planificación Z6-
Austro" y del efectuado en la Zona 4 en esta investigación.
Respecto a la hipótesis que contempla la influencia que ejerce la presencia de los
grupos étnicos sobre la adopción de los planes, es posible que este gran
porcentaje de población indígena y montubia en los cantones del conglomerado 1
y 5 de la Zona 4, vean al plan como un verdadera herramienta de integración de
este grupo poblacional al desarrollo del cantón y que por tanto han incidido en que
DESCRIPCIÓN CONGLOMERADO 1 CONGLOMERADO 2 CONGLOMERADO 3 CONGLOMERADO 4 CONGLOMERADO 5
N° DE CANTONES 2 13 7 10 3
MAYORITARIAMENTE
URBANO O RURALURBANO URBANO URBANO/RURAL RURAL RURAL
2011 AÑO DE
APROBACIÓN DEL
PDOT
50% CUMPLIÓ 30% CUMPLIÓ 14% CUMPLIÓ 22% CUMPLIÓ 33% CUMPLIÓ
NBI MENOR % DE NBI - - - MAYOR % DE NBI
SERVICIOS BÁSICOS
MENOR % DE
INSUFICIENCIA DE
SERVICIOS BÁSICOS
- - -MAYOR % DE
INSUFICIENCIA DE
SERVICIOS BÁSICOS
GRUPOS ÉTNICOS - - - -
MAYOR % DE
POBLACIÓN QUE SE
IDENTIFICA COMO
ÍNDIGENA
APROBÓ CON
DETERMINACIONESNO SI (1 cantón) SI (1 cantón) NO NO
ORIENTACIÓN
POLÍTICA
N° DE CANTONES 1 2 1 8 11 *
MAYORITARIAMENTE
URBANO O RURALURBANO URBANO URBANO/RURAL RURAL RURAL
2011 AÑO DE
APROBACIÓN DEL
PDOT
100% CUMPLIÓ 100% CUMPLIÓ 0% CUMPLIÓ 12.5% CUMPLIÓ 72.7% CUMPLIÓ
NBI MENOR % DE NBI - - - MAYOR % DE NBI
SERVICIOS BÁSICOS
MENOR % DE
INSUFICIENCIA DE
SERVICIOS BÁSICOS
- - -MAYOR % DE
INSUFICIENCIA DE
SERVICIOS BÁSICOS
GRUPOS ÉTNICOS
MAYOR % DE
POBLACIÓN QUE SE
IDENTIFICA COMO
ÍNDIGENA
- - -
MAYOR % DE
POBLACIÓN QUE SE
IDENTIFICA COMO
MONTUBIO
APROBÓ CON
DETERMINACIONESNO SI SI NO SI (5 cantones)
ORIENTACIÓN
POLÍTICA
MENOR % DE
ADMINISTRACIONES
CON POSICIÓN DE
IZQUIERDA O
CENTRO IZQUIERDA
MAYOR % DE
ADMINISTRACIONES
CON POSICIÓN DE
IZQUIERDA O
CENTRO IZQUIERDA
* Conglomerado al que pertenece el GAD Santa Ana
ADMINISTRACIONES CON POSICIÓN DE IZQUIERDA O CENTRO IZQUIERDA
ZONA 6
ZONA 4
24
la administración municipal adopte el nuevo modelo de planificación propuesto por
la nueva Constitución.
Por otra parte, resaltar que en el caso de los cantones de la Zona 6 tan sólo 2 han
aprobado su PDOT con determinaciones, mientras que en la Zona 4 de los 23
cantones 9 Planes contienen determinaciones, siendo el conglomerado 5, cuyos
cantones son los más rurales, el que tiene el mayor porcentaje de Planes que
contemplan una propuesta de usos y ocupación del suelo en todo el territorio
cantonal.
Finalmente, otra de las hipótesis que se puede explicar con los resultados del
análisis cuantitativo es la que indica que el tinte político del gobierno central y los
gobiernos locales inciden en la aprobación de los planes de ordenamiento
territorial, pues se observa que todos los conglomerados de la Zona 6 y el
conglomerado 5 de la Zona 4 conformado por el mayor número de cantones, se
encuentran en la línea política del gobierno central; y, en términos generales se
observa como solo el 29% de los cantones de la Zona 6 cumplieron con la
aprobación del PDOT en el plazo establecido en el COPFP, por lo que se deduce
en ese caso, que la sanción establecida en la ley no fue lo suficientemente
efectiva para que todos los GADs cantonales cumplan con la disposición, caso
contrario en la Zona 4, en donde el porcentaje general de cumplimiento de la
disposición constitucional es de un 52.2%.
5.1. Análisis Cualitativo
La fuerza que tiene el Alcalde del GAD Santa Ana para llegar al poder y
mantenerse en él, es precisamente su concepción de planificación territorial y los
niveles de participación ciudadana que implementó desde sus inicios en la
administración municipal desde el año 2005. La propuesta de la nueva política
territorial en el país y el PDOT con el formato implementado por SENPLADES,
llegan para consolidar este proceso de planificación implementado por iniciativa
propia del Alcalde, por lo que se puede afirmar que en el cantón ya existía una
25
cultura de planificación participativa. Las aportaciones de diferentes actores de la
sociedad civil, representantes de gremios, asociaciones, organizaciones y los
diferentes niveles de gobierno como la prefectura por ejemplo, logran que esta
propuesta de planificación consensuada y participativa fortalezca el plan de
gobierno del Alcalde para ese periodo.
Tanto el equipo redactor como el Alcalde, indicaron en las entrevistas efectuadas
que si la administración no hubiera aprobado el Plan dentro del plazo establecido,
se habría retrasado el proceso de organización presupuestaria y la planificación
operativa para la ejecución de las obras por iniciar, así como también, las que ya
se encontraban en ejecución, ya que si se diera cumplimiento a la disposición
transitoria establecida en el COPFP la demora en la asignación de los recursos
económicos por parte del Estado retrasaría el inicio y/o continuación de los
proyectos contemplados por el GAD. De igual manera se indica que aprobar el
Plan en el tiempo establecido implica de entrada tener un seguimiento lógico de
las inversiones y las partidas presupuestarias que el gobierno central le entrega al
municipio para que sean aplicadas y ejecutadas en los programas y proyectos
contemplados por la administración, por lo tanto, el Alcalde indica que no quiso
correr el riesgo de estropear la planificación de los proyectos de inversión que ya
se habían venido contemplando a lo largo de su administración, motivando así la
decisión de implementar el PDOT en su cantón.
La información proporcionada por los funcionarios del GAD que estuvieron
colaborando con la redacción del PDOT junto al equipo redactor, señalan que lo
que el Alcalde de Santa Ana plantea en las esferas de su territorio a través del
PDOT guarda afinidad ideológica y conceptual respecto a la programación que
tiene el gobierno central en su Estrategia Territorial Nacional y en el Plan Nacional
del Buen Vivir, motivo por el cual la adopción de los lineamientos de planificación
propuestos por la SENPLADES no significaron grandes cambios en la realidad
territorial del cantón.
26
Según el equipo redactor, en el caso del cantón Santa Ana la información
requerida para la elaboración del PDOT y su metodología, no representaron un
impedimento para la aprobación del Plan, por lo que con los medios que se
contaban se dio cumplimiento a los estándares establecidos en las guías
presentadas por la SENPLADES para la redacción de los planes. La elaboración
del Plan estuvo a cargo de un equipo consultor de 8 personas con el seguimiento
y participación de funcionarios municipales y miembros de los gobiernos
parroquiales, además del control y apoyo permanente que recibían de los técnicos
de la SENPLADES.
En cuanto a los recursos disponibles para la elaboración del Plan, según el
funcionario de la Secretaría de Planificación del GAD, el gasto de contratación de
un equipo consultor ya estaba previsto en el Plan Operativo Anual y además, “el
GAD efectuó el gasto sin prejuicio de destinar más recursos para la publicación y
difusión de esta herramienta de trabajo” según indicó el Alcalde, destacando así
mismo, que el Municipio tiene la ventaja de contar con una radio, una revista y una
gaceta, medios a través de los cuales se hizo una difusión permanente de todo el
proceso de planificación. Por otro lado, para la implementación de los programas y
proyectos que contempla el Plan, estos se financian con la participación conjunta
del aporte del GAD y de otras instituciones públicas financieras, como es el caso
del Banco del Estado por ejemplo, y además el Plan contempla la identificación de
organismos en los diferentes niveles de gobierno que presten recursos
económicos según los proyectos afines con sus objetivos institucionales.
Por otra parte, los entrevistados indican que con la elaboración de las
determinantes establecidas en el PDOT se logró instrumentar legalmente la
normativa de fraccionamiento del suelo, así mismo, se dispuso la zonificación de
áreas urbanas, no urbanas, urbanizables y no urbanizables, de protección y de
riesgo; con lo que se evidencia que la administración municipal consideró al Plan
como un instrumento técnico valioso y funcional a la hora de la toma de decisiones
de la Jefatura de Desarrollo Urbano y Rural anexa a la Dirección de Planificación
27
Territorial, de tal manera se confirma la hipótesis que señala que los GADs que
aprueban los PDOT querían controlar los desequilibrios que puede originar el
mercado en cuanto al uso del suelo o de recursos naturales sin ningún tipo de
normativa.
Al ser Santa Ana un cantón con características mayoritariamente rurales y cuyas
actividades económicas principales son las vinculadas al sector primario, no se
detectaron razones de influencias por parte de sectores empresariales fuertes, si
bien se tuvieron en cuenta las necesidades de pequeños emprendedores del
sector turístico, estos no representaron una razón sustancial que motivara la
aprobación del PDOT.
El periodo de gobierno del Alcalde del GAD arranca en el 2005, es decir que hasta
la fecha cuenta con 3 periodos sucesivos, y según la percepción de la ciudadanía,
este hecho le ha permitido ganar legitimidad pues de esta manera ha conseguido
generar logros proyectados en tiempos y horizontes mayores. La gestión pública y
las condiciones en las que se encuentran los cantones manabitas, requieren de
procesos que duran de 8 a 10 años, por lo que la administración municipal ha
logrado llevar acabo procesos que a estas alturas resultan exitosos, por ejemplo la
implementación de mancomunidades, programación de inversiones proyectadas
de acuerdo a las necesidades de servicios básicos y obras vialidad urbana que
están planteadas desde hace ya varios años y que la misma administración ha
logrado iniciarlos y culminarlos, generando de esta manera seguridad y confianza
de la ciudadanía hacia la administración municipal.
Además, gran parte de los entrevistados indicaron que si bien todos los niveles de
gobierno estuvieron obligados a elaborar sus planes, la prolongación por varios
periodos de una misma administración municipal favorece la implementación de
este instrumento de ordenamiento territorial, ya que permite la continuidad de los
programas y proyectos contemplados en el mismo, generando un
empoderamiento del proceso planificador y evitando quiebres políticos e
institucionales que podrían retrasar el desarrollo del cantón.
28
Se percibe que una de las razones que motivó la aprobación del PDOT en Santa
Ana fue la mayoría legislativa con la que contaba la actual administración dentro
del Consejo Cantonal de Planificación, organismo encargado de la aprobación del
Plan, el cual está conformado por el Alcalde como máxima autoridad, 1 concejal
(del mismo partido político del Alcalde) como representante del legislativo local, 4
funcionarios, 1 ciudadano delegado por cada área del cantón (urbana, periurbana
y rural) y finalmente 1 representante de los gobiernos parroquiales rurales. Pese a
que este órgano colegiado cuenta con una parte de la visión de la ciudadanía, la
cual podría ejercer votos en contra de la implementación del instrumento, en este
caso el PDOT fue aprobado por unanimidad.
Se preguntó a los entrevistados si se pudo identificar alguna razón referente a la
presencia de determinados grupos étnicos que incidiera al momento de la
aprobación del plan, ante lo cual indicaron que se reconoce que un segmento
importante de la población del cantón Santa Ana se identifica como Montubio,
quienes tuvieron su representación en los talleres participativos realizados para la
elaboración del PDOT, sin embargo, afirman que estos no ejercieron ningún tipo
de presión como para aseverar que su presencia incidió en la aprobación del Plan.
Uno de los contenidos que abarca el PDOT del cantón Santa Ana, es el análisis
del Sistema Ambiental y de riesgos, en el cual se indica que las condiciones
ambientales fuertemente marcadas por la presencia del río y las elevaciones
naturales, implican no solo el desarrollo de ejercicios temporales y planes de
seguimiento, sino también la búsqueda de un comportamiento preventivo en la
población que garantice en el tiempo una toma de conciencia para preservar el
Ambiente y gestar una cultura de prevención.
Por tanto el Plan contempla determinaciones correctivas que frenen la
deforestación de laderas y se evite el desarrollo de asentamientos humanos en los
cinturones de protección, para lo cual se establece la ubicación de zonas de riesgo
por vulnerabilidad a inundación y deslaves, así como también zonas de
evacuación y sitios de seguridad. Las situaciones antes descritas dan
29
cumplimiento a la hipótesis que indica que los cantones con situaciones de riesgos
naturales son más proclives a la aprobación de planes que les permitan manejar
este tipo de situaciones que constituyen una amenaza para los habitantes.
Por otra parte, en cuanto al manejo regulado de los recursos naturales
funcionarios del Municipio y el equipo redactor, indicaron que el GAD ha planteado
la posibilidad de volver pertinentes las competencias de gestión de cuencas
hidrográficas y zonas declaradas como bosque protector y zona de
amortiguamiento por parte del Ministerio de Ambiente hacia la municipalidad;
adicionalmente, afirman que existe una agenda regulatoria para generar
ordenanzas locales a favor del cuidado y protección de los recursos naturales y el
ambiente.
El Alcalde del cantón señala que en la medida de las competencias actuales de
las municipalidades, se han determinado políticas, programas y proyectos
orientados hacia el desarrollo sostenible del cantón; también mediante la gestión
concurrente de las competencias de protección y conservación de la naturaleza.
Por lo cual se puede aceptar la hipótesis que plantea que los cantones que
contienen políticas ambientales que permiten regular el uso de los recursos
naturales son más propensos a aprobar Planes.
Además de las razones antes expuestas, todos los entrevistados coinciden al
indicar que la adopción del PDOT en la administración surge con la idea de dar
cumplimiento al mandato constitucional, y además, por considerarlo un
instrumento técnico/legal/administrativo que permite la gestión del desarrollo y del
ordenamiento territorial local, cuyos contenidos y objetivos están alineados al Plan
Nacional del Buen Vivir y al marco legal que lo conforma, por tanto se entiende
que es una herramienta de planificación legítima.
30
6. CONSLUSIONES
Del análisis cuantitativo efectuado en la Zona Administrativa 4-Costa se concluye,
por una parte, que estos cantones presentan un patrón de comportamiento similar
a los cantones de la sierra y oriente pertenecientes a la Zona 6; y por otra, que el
52% de los cantones de la Zona 4 entendieron como efectivo el mecanismo de
control implementado por el Gobierno central al aprobar sus planes hasta la fecha
límite estipulada. De este 52%, tanto los cantones más rurales como los más
urbanos han sido mayoritariamente proclives a aprobar planes; siendo los más
rurales quienes presentan mayor porcentaje de Planes que contemplan
determinaciones de uso y ocupación del suelo, y cuyas administraciones tienen la
misma orientación política que la del gobierno central. Esto se puede explicar, por
cuanto los cantones rurales ven en el PDOT un instrumento que brinda la
oportunidad de desarrollo integral territorial y cuyos objetivos están alineados con
los de la "Estrategia Nacional para la Erradicación de la pobreza", "Estrategia
para el Buen Vivir Rural" y los demás intereses del propio marco legal estatal
sobre el que fueron elaborados.
Del análisis cualitativo se concluye, que el cantón Santa Ana siendo una
municipalidad netamente rural, aprueba su PDOT dentro de los plazos
establecidos por la normativa constitucional, con determinaciones y contenidos
que se ajustan a los estándares requeridos por la SENPLADES para ser
considerado como un instrumento que se enmarca al nuevo modelo de
planificación territorial implementado por el gobierno central. La razón que explica
la aprobación del Plan en el cantón, es la intención que tenía el Alcalde de velar
por la continuidad y cumplimiento de las obras iniciadas y por iniciar, las cuales a
lo largo de sus tres administraciones se venían desarrollando con normalidad,
pretendió evitar el riesgo que supondría la demora en la asignación de su partida
presupuestaria y en consecuencia el retraso que acarrearía en la programación de
sus proyectos de inversión, ya que la asignación económica del Estado representa
31
un 80% aproximadamente de los recursos con los que cuenta el GAD para la
ejecución de sus obras.
Otra razón a destacar es que el GAD vio en el PDOT una herramienta con la que
consolidaría los propósitos de planificación que se venían aplicando y mediante la
cual se planteó controlar y normar el fraccionamiento del suelo, la zonificación de
las áreas urbanas y rurales, de protección y de riesgo, así como también los
procesos de participación ciudadana dentro del cantón exigidos por la nueva
Constitución.
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34
ANEXO 1
GUÍA DE ENTREVISTA SEMI ESTRUCTURADA DIRIGIDA AL ALCALDE, FUNCIONARIOS DEL GAD, PERSONAL TÉCNICO Y CIUDADANOS QUE
PARTICIPARON EN LA ELABORACIÓN DEL PDOT DEL CANTÓN SANTA ANA.
1. A su criterio ¿por qué cree que se aprobó el PDOT del cantón?
2. ¿Considera usted, que los plazos previstos para la formulación de los
PDOT hasta diciembre del 2011, fueron suficientes para la elaboración y
posterior aprobación del mismo?
3. ¿Cree usted que los procedimientos para la aprobación del PDOT tuvieron
algún grado de complejidad?
4. ¿Cree usted que el plan se aprobó porque hubo que cumplir exigencias
legales que tenían incidencia en la asignación presupuestaria del GAD?
5. Respecto a las transferencias de bases conceptuales y metodológicas para
la elaboración del plan ¿qué elementos positivos y/o negativos podría
destacar?
6. Indique que incidencia tuvo la participación ciudadana en la formulación del
PDOT, resaltando aspectos positivos y negativos
7. ¿Cómo influyó la disponibilidad de medios de comunicación y difusión del
GAD en la elaboración del PDOT?
8. ¿Cómo influyó la disponibilidad de recursos humanos y financieros en la
elaboración del PDOT?
9. ¿Qué ventajas y desventajas tuvo la metodología que se aplicó al PDOT del
GAD?
10. Respecto a la información requerida para elaborar el PDOT ¿observó
alguna dificultad en este aspecto?
11. ¿Considera usted que existieron intereses particulares de ciertos actores,
que influyeron en la aprobación del plan?
12. A su criterio ¿existieron sectores empresariales que influyeron en la
aprobación del PDOT?
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13. ¿De qué forma el plan controla los desequilibrios en el mercado respecto de
la oferta y demanda de suelo?
14. ¿Cree usted que el GAD dispuso de recursos económicos suficientes para
la elaboración del PDOT?
15. A su criterio ¿cree usted que la presencia de determinados grupos étnicos
en el territorio del GAD, influyeron en la aprobación de los planes?
16. ¿Considera usted, que las características urbanas (población, densidad
poblacional, disponibilidad de servicios básicos entre otros) o rurales del
cantón tuvieron incidencia en la aprobación del plan?
17. Cree usted que la reducción de brechas urbano-rurales, fue un factor
determinante en la aprobación del PDOT?
18. ¿Cree usted que el PDOT se aprobó en el seno del consejo cantonal,
porque existió una mayoría legislativa que coincidió con el partido de
gobierno de la administración local?
19. ¿Considera usted que la continuidad en la administración favorece o no la
aprobación de los planes?
20. A su criterio ¿los riesgos naturales existentes en el territorio del GAD
influyeron en la aprobación del plan?
21. ¿Considera usted que el PDOT del cantón permite regular y controlar el uso
de los recursos naturales en el territorio?
22. ¿Considera que existieron importantes conflictos de usos del suelo que
dificultaron la aprobación del plan?
23. En la aprobación del plan ¿qué conflictos ambientales, económicos,
sociales y/o legales se evidenciaron con mayor profundidad?