INFORME DE INVESTIGACIÓN 77/2014-2015

MARCO LEGAL INTERNACIONAL PARA LA CONSERVACIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL Y LEGISLACIÓN NACIONAL

SOBRE PROTECCIÓN DE SITIOS ARQUELÓGICOS

ALEXIS PEREA FLORES Especialista parlamentario

Lima, 29 de octubre de 2014

Edif. Luis Alberto Sánchez, Jr. Huallaga 364 – Of. 111, Cercado de Lima. Lima 1 - Perú Tel.: (511) 311-7777 anexo 6151 │ email: investigacion@congreso.gob.pe

http://www.congreso.gob.pe/dgp/Didp/index.html

1

ÍNDICE

Introducción……………………………………………….………………………………...… 2

1. Marco legal internacional para la conservación del patrimonio cultural……………... 3

2. Legislación nacional sobre protección de sitios arqueológicos……………………....10

3. Conclusiones……………………………………………………………………………… 20

Bibliografía.………………………………………………………………………………...… 22

2

INTRODUCCIÓN

El Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria, a través del Área

de Servicios de Investigación, ha elaborado el presente informe sobre el marco

normativo internacional para la conservación del patrimonio cultural en el mundo y la

legislación existente en nuestro país referente a la protección de sitios arqueológicos y

zonas aledañas.

Para la elaboración del informe se consultó bibliografía especializada sobre la materia

y documentos de alcance mundial desarrollados por la Organización de las Naciones

Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) y la Organización de

Estados Iberoamericanos (OEI), así como información emitida por entidades públicas

nacionales como el Ministerio de Cultura y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Para

el caso específico de la legislación nacional se recurrió como fuentes de consulta al

Diario Oficial El Peruano y el Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ).

El informe ha sido estructurado dos partes. La primera presenta una descripción de los

instrumentos internacionales mediante los cuales se desarrollan los conceptos de

patrimonio cultural y bienes culturales, así como los aspectos referidos a su

conservación y protección. La segunda parte muestra la legislación nacional sobre

protección de sitios arqueológicos y zonas aledañas, en la que se establece el régimen

legal de estos bienes, las competencias de las entidades públicas, los tipos de

intervención, las restricciones o limitaciones a las actividades que puedan afectar

dicho patrimonio, entre otros.

El Área de Servicios de Investigación aspira a que este informe brinde información de

utilidad para la labor parlamentaria y queda a su disposición para ampliar cualquier

información específica.

3

1. MARCO LEGAL INTERNACIONAL PARA LA CONSERVACIÓN DEL

PATRIMONIO CULTURAL

El patrimonio cultural se refiere a todos aquellos elementos y manifestaciones

materiales o inmateriales producidas por las distintas comunidades sociales a través

del tiempo. En esencia, dicho patrimonio constituye la memoria y el legado de los

antepasados que se trasmite a las generaciones presentes y futuras, coadyuvando así

a la formación del sentido de comunidad e identidad nacional. Incluso, según sea su

trascendencia, determinadas expresiones culturales pueden formar parte del

patrimonio mundial, es decir, aquel que pertenece a toda la humanidad.

Existen diversas clasificaciones de patrimonio cultural, sin embargo, la más general es

la que hace referencia a su existencia tangible o intangible. De esta manera, el

patrimonio tangible alude a aquello que puede ser observable o medible como son los

bienes que ocupan un lugar en el espacio. Estos a su vez pueden ser de naturaleza

inmueble o mueble; en el primer grupo se sitúan por ejemplo los monumentos,

edificaciones o sitios arqueológicos e históricos, mientras que en el segundo grupo

están incluidos los manuscritos, documentos de archivos, artefactos históricos, dibujos

y pinturas, especímenes de zoología y botánica, entre otros (Unesco, 1968 y 1978).

Los bienes de carácter intangible o inmaterial se refieren a aspectos inherentes al

propio concepto de cultura en su sentido más amplio, entre ellos se inscriben los usos,

representaciones, expresiones, conocimientos y técnicas, así como los instrumentos,

objetos, artefactos y espacios culturales que les son inherentes. Dicho patrimonio se

manifiesta en las tradiciones y expresiones orales; artes del espectáculo; usos

sociales, rituales y actos festivos; conocimientos y usos relacionados con la naturaleza

y el universo; técnicas artesanales tradicionales; etc. (Unesco, 2003).

Desde mediados del siglo XX debido al peligro de deterioro a que estaban expuestos

los monumentos y bienes históricos, sobre todo durante los conflictos armados y las

guerras mundiales, la comunidad internacional comenzó a tomar conciencia sobre la

importancia de tomar medidas a fin de proteger el patrimonio cultural. A estos eventos

se suman además los desastres naturales, la contaminación atmosférica, la

urbanización no planificada y el desarrollo turístico desmesurado, razón por la cual hoy

en día existe consenso mundial respecto de la necesidad de encontrar un equilibrio

entre la conservación del patrimonio cultural e histórico y el desarrollo económico.

4

Asimismo, la protección del patrimonio cultural involucra la conservación y cuidado del

medio ambiente ya que toda manifestación o expresión humana se produce a través

de la historia en un determinado entorno.

Organismos e instituciones de desarrollo nacional e internacional vinculadas con la

protección del patrimonio cultural han previsto la elaboración de diversos documentos

en los que, desde una visión amplia y plural, se valora a los bienes materiales e

inmateriales sin establecer límites temporales ni contextuales en términos del entorno.

En estos documentos se considera que los bienes de carácter tradicional,

contemporáneo, industrial, subacuático e incluso paisajístico y ambiental son

entidades con valor patrimonial. Incluso hoy en día se considera que el patrimonio

cultural constituye un importante factor del desarrollo a partir de la puesta en valor de

los sitios arqueológicos e históricos.

La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

(Unesco, por sus siglas en inglés) es una de las organizaciones que más ha

contribuido en la generación de un marco regulatorio internacional para la protección

del patrimonio cultural de la humanidad.1 Ello se viene logrando a través de la

promoción y administración de diversas convenciones mediante las cuales se procura

cautelar los bienes culturales en conflictos armados, impedir la importación y

exportación ilícitas, así como proteger el patrimonio subacuático. La Unesco además

emite recomendaciones sobre la protección del patrimonio cultural y fomenta el retorno

de los bienes culturales a sus países de origen o su restitución en los casos de

apropiación (CINU, s/f).

El primer tratado internacional de alcance mundial en materia de bienes culturales es

la Convención sobre la protección de los bienes culturales en caso de conflicto

armado. Dicho documento fue adoptado el 14 de mayo de 1954 en La Haya, como

consecuencia de la destrucción masiva del patrimonio cultural acontecido durante la

Segunda Guerra Mundial. De manera conjunta se aprobó también el Protocolo a la

Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado,

que tenía por objetivo prevenir la exportación de bienes culturales de un territorio

ocupado, así como exigir el retorno de estos al lugar de origen. Durante los años

1 La Unesco fue creada en 1945 mediante el Tratado de Londres (Constitución de la Organización de las Naciones Unidas para la

Educación, la Ciencia y la Cultura). En este documento se prevé la competencia de esta organización en velar por la conservación y protección del patrimonio universal de libros, obras de arte y monumentos de interés histórico o científico.

5

ochenta y principios de los noventas se produjeron nuevos conflictos que dieron pie a

la adopción de un Segundo Protocolo a la Convención de La Haya en 1999.

La Convención de 1954 marca un hito en lo que a protección del patrimonio cultural se

refiere, en su primer artículo se desarrolla la primera definición jurídica y sistemática

de bienes culturales.

[…] Artículo 1. Definición de los bienes culturales

Para los fines de la presente Convención, se considerarán bienes culturales,

cualquiera que sea su origen y propietario:

a. Los bienes, muebles o inmuebles, que tengan una gran importancia para el

patrimonio cultural de los pueblos, tales como los monumentos de arquitectura, de

arte o de historia, religiosos o seculares, los campos arqueológicos, los grupos de

construcciones que por su conjunto ofrezcan un gran interés histórico o artístico, las

obras de arte, manuscritos, libros y otros objetos de interés histórico, artístico o

arqueológico, así como las colecciones científicas y las colecciones importantes de

libros, de archivos o de reproducciones de los bienes antes definidos;

b. Los edificios cuyo destino principal y efectivo sea conservar o exponer los bienes

culturales muebles definidos en el apartado a. tales como los museos, las grandes

bibliotecas, los depósitos de archivos, así como los refugios destinados a proteger

en caso de conflicto armado los bienes culturales muebles definidos en el apartado

a.;

c. Los centros que comprendan un número considerable de bienes culturales

definidos en los apartados a. y b., que se denominarán «centros monumentales».

(Unesco, 1954).

Debido a un incremento en la apropiación ilícita de bienes culturales, durante los años

sesenta y comienzos de la década siguiente, el 17 de noviembre de 1970 fue

adoptada la Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e

impedir la importación, exportación y la transferencia de propiedad ilícita de los bienes

culturales. Entre otros aspectos la Convención de 1970 establece medidas preventivas

(como la implementación de inventarios, certificados de exportación, medidas de

control, etc.); disposiciones en materia de restitución (medidas o procedimientos para

decomisar y restituir los bienes) y, cooperación internacional.

6

[…] Artículo 7

Los Estados Partes en la presente Convención se obligan:

a) a tomar todas las medidas necesarias, conformes a la legislación nacional, para

impedir la adquisición de bienes culturales procedentes de otro Estado Parte en la

Convención, por los museos y otras instituciones similares situados en su territorio,

si esos bienes se hubieren exportado ilícitamente después de la entrada en vigor de

la Convención; y en lo posible, a informar al Estado de origen, Parte en la

Convención, de toda oferta de bienes culturales exportados ilícitamente de ese

Estado después de la entrada en vigor de la presente Convención en ambos

Estados;

b) i) a prohibir la importación de bienes culturales robados en un museo, un

monumento público civil o religioso, o una institución similar, situados en el territorio

de otro Estado Parte en la Convención, después de la entrada en vigor de la misma

en los Estados en cuestión, siempre que se pruebe que tales bienes figuran en el

inventario de la institución interesada; ii) a tomar medidas apropiadas para

decomisar y restituir, a petición del Estado de origen Parte en la Convención, todo

bien cultural robado e importado después de la entrada en vigor de la presente

Convención en los dos Estados interesados, a condición de que el Estado requirente

abone una indemnización equitativa a la persona que lo adquirió de buena fe o que

sea poseedora legal de esos bienes […]. (Unesco, 1970).

En el año 1972 fue aprobada la Convención del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural,

en la que se señala la importancia que tienen para la humanidad los bienes que

forman parte del patrimonio cultural y natural. Precisamente, la relevancia de este

documento radica en que se pone de manifiesto la existencia de bienes que poseen un

valor y significación que exceden las fronteras de los países y, por tanto, su pérdida o

deterioro no solo afecta a los lugares donde se encuentran si no que empobrece a la

humanidad en general.

Según señala la Convención sobre patrimonio mundial, es responsabilidad de cada

país la presentación de un inventario de los bienes del patrimonio cultural y natural

situados en su territorio y que se considere poseen un valor universal excepcional. A

partir de la información remitida, el Comité del Patrimonio Mundial evalúa y establece

los bienes que deben ser incluidos en la denominada Lista del patrimonio mundial.

En su parte preliminar la Convención advierte acerca de los peligros a los que están

expuestos los bienes culturales y naturales, no sólo por las causas habituales de

deterioro, sino también por la evolución de la vida social y económica. Por ello, se

7

insta a los Estados parte la adopción de políticas sobre protección del patrimonio e

integrar su conservación en programas de planificación general; instituir servicios de

protección y conservación; desarrollar estudios e investigación científica y técnica

sobre métodos de intervención; adoptar medidas jurídicas, científicas, técnicas,

administrativas y financieras para su identificación y preservación; y facilitar la creación

de centros nacionales o regionales para la formación e investigación en materia de

protección, conservación y revalorización del patrimonio cultural y natural.

Otro aspecto fundamental que por primera vez se desarrolla en esta Convención de la

Unesco son las nociones de preservación de los sitios culturales y de protección de la

naturaleza, es decir del patrimonio cultural y natural.

[…] Artículo primero

A los efectos de la presente Convención se considerará “patrimonio cultural”:

Los monumentos: obras arquitectónicas, de escultura o de pintura monumentales,

elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones, cavernas y grupos

de elementos, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de

la historia, del arte o de la ciencia,

Los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o reunidas, cuya arquitectura,

unidad e integración en el paisaje les dé un valor universal excepcional desde el

punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia,

Los lugares: obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza así

como las zonas incluidos los lugares arqueológicos que tengan un valor universal

excepcional desde el punto de vista histórico, estético, etnológico o antropológico.

Artículo 2

A los efectos de la presente Convención se consideran “patrimonio natural”:

Los monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por

grupos de esas formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el

punto de vista estético o científico,

Las formaciones geológicas y fisiográficas y las zonas estrictamente delimitadas que

constituyan el hábitat de especies animal y vegetal amenazadas, que tengan un

valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico,

Los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan

un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la

conservación o de la belleza natural. (Unesco, 1972).

8

Asimismo, se crean instancias de ejecución como el Comité del patrimonio mundial

cultural y natural compuesto por veintiún miembros elegidos por los Estados parte en

la Convención de 1972. El Comité tiene a su cargo la elaboración de la lista de los

bienes de carácter cultural y/o natural que los países presenten a fin de que pasen a

formar parte del patrimonio de la humanidad. Por otra parte, el Fondo del Patrimonio

Mundial, constituido como fondo fiduciario tiene por finalidad la protección del

patrimonio cultural y natural mundial. Sus recursos están constituidos por

contribuciones de carácter obligatorio y voluntario de los Estados Parte de la

Convención, así como también por aportaciones, donaciones o legados que puedan

efectuar otros Estados.

Pero la evolución de los conceptos sobre patrimonio cultural y bienes culturales ha

derivado en el desarrollo y adopción de nuevas convenciones y recomendaciones por

parte de la Unesco y de los Estados parte. De esta manera, si bien en el pasado los

esfuerzos por preservar el patrimonio cultural estaban enfocados en el cuidado de

bienes materiales (muebles o inmuebles) fabricados por el hombre y más adelante por

aquellos que tienen un origen natural (físico y biológico); tal valoración se amplió

incluyéndose hoy en día no solo el acervo que se encuentra sumergido en lagos y

mares, sino también el de carácter inmaterial.

Cuadro 1

Instrumentos internacionales sobre protección del patrimonio cultural - UNESCO

Título

Fecha de aprobación

Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado y reglamento para la aplicación de la Convención La Haya

14/05/1954 Protocolo (14/05/1954) y Segundo Protocolo

(26/03/1999) Recomendación que define los principios internacionales que deberían aplicarse a las excavaciones arqueológicas

05/12/1956

Recomendación sobre los medios más eficaces para hacer los museos accesibles a todos

14/12/1960

Recomendación sobre las medidas encaminadas a prohibir e impedir la exportación, importación y transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales

19/11/1964

Declaración de los principios de la cooperación cultural internacional 04/11/1966 Recomendación sobre la conservación de los bienes culturales que la ejecución de obras públicas o privadas pueda poner en peligro

19/11/1968

Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales

14/11/1970

Declaración sobre los principios rectores del empleo de las transmisiones por satélite para la libre circulación de la información, la difusión de la educación y la intensificación de los intercambios culturales

15/11/1972

Recomendación sobre la protección, en el ámbito nacional, del patrimonio cultural y natural

16/11/1972

Convención sobre la protección del patrimonio mundial cultural y natural 16/11/1972

9

Recomendación sobre el intercambio internacional de bienes culturales 26/11/1976 Recomendación relativa a la salvaguardia de los conjuntos históricos o tradicionales y su función en la vida contemporánea

26/11/1976

Recomendación sobre la protección de los bienes culturales muebles 28/11/1978 Recomendación sobre la salvaguardia de la cultura tradicional y popular 15/11/1989 Declaración universal de la Unesco sobre la diversidad cultural 02/11/2001 Convención sobre la protección del patrimonio cultural subacuático 02/11/2001 Declaración de la Unesco relativa a la destrucción intencional del patrimonio cultural

17/10/2003

Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial

17/11/2003

Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales

20/10/2005

Recomendación sobre el paisaje urbano histórico, con inclusión de un glosario de definiciones

10/11/2011

Fuente: Unesco. En http://www.unesco.org/new/es Consulta realizada el 02 de octubre de 2014.

Tal como indica su denominación, la Convención sobre la Protección del Patrimonio

Cultural Subacuático tiene por objeto garantizar y fortalecer la protección del

patrimonio cultural que se encuentre sumergido bajo el agua (Unesco, 2001). En este

documento se define como patrimonio cultural subacuático a todos los rastros de

existencia humana que tengan un carácter cultural, histórico o arqueológico y que

hayan estado bajo el agua, parcial o totalmente, durante por lo menos cien años. Entre

estos se consideran los sitios, estructuras, edificios, objetos, restos humanos, restos

arqueológicos y naturales, así como buques, aeronaves y otros medios de transporte

incluyendo sus partes y contenido.

A fin de llevar a cabo la protección del patrimonio subacuático se establecen una serie

de normas prácticas y sanciones cuya finalidad se basa en principios generales como:

la obligación de proteger dicho patrimonio; preservarlo in situ, es decir priorizar la

conservación de los restos en el lugar donde se encuentran; impedir la explotación

comercial de los vestigios; promover la cooperación entre los Estados, entre otros

aspectos. Asimismo, se genera un sistema de cooperación interestatal sobre la base

de la promoción de acuerdos, intercambio de información, asistencia técnica,

investigación, etc.

En lo que se refiere a la protección del patrimonio cultural cabe mencionar también la

Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial del año 2003, en la

que se señala la importancia y la necesidad de preservar los bienes culturales de

carácter intangible o inmaterial. Dicho documento tiene por objetivos, además de la

salvaguarda de estos bienes, el respeto del patrimonio cultural inmaterial de las

comunidades, grupos o individuos; la sensibilización a nivel local, nacional e

10

internacional respecto de la importancia y; el reconocimiento a dicho patrimonio, así

como la cooperación y asistencia internacionales (Unesco, 2003).

En este caso el patrimonio cultural no se limita únicamente a los monumentos y

objetos, sino que se refiere sobre todo al acervo de usos, costumbres, técnicas y

conocimientos que son transmitidos de generación en generación. Con la finalidad de

proteger y promover este patrimonio se dispone la creación de órganos internacionales

como el Comité Intergubernamental para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural

Inmaterial y se establecen las funciones que corresponde asumir a los Estados partes

a nivel nacional para la consecución de los fines promovidos en este instrumento

internacional.

Como se puede apreciar la noción de patrimonio cultural y de bienes culturales es

compleja y a través del tiempo su evolución ha permitido incorporar diversos

elementos y enfoques en materia de conservación y protección. Es así que hoy en día

su sentido más moderno abarca diversos aspectos relacionados con la propia esencia

de los bienes que se considera tienen relevancia cultural, como por ejemplo: la

condición material e inmaterial, lo mueble e inmueble, lo tradicional y moderno, el

origen natural y artificial, etc. Por tanto, la protección del patrimonio cultural no se

circunscribe únicamente a los objetos que tienen una existencia física, sino que incluye

también, elementos de carácter intangible o inmaterial e incluso factores que se

consideran determinantes en la generación de ciertos elementos culturales como el

entorno físico o ambiental en donde se encuentran.

2. LEGISLACIÓN NACIONAL SOBRE PROTECCIÓN DE SITIOS

ARQUEOLÓGICOS

En nuestro país por primera vez se hace referencia al patrimonio cultural de la Nación

en la Constitución Política de 1933, sin embargo se conoce la existencia de otras

normas de menor jerarquía promulgadas desde el año 1822. Si bien en un inicio la

preocupación por desarrollar un marco normativo para la protección del patrimonio

cultural estaba enfocada sobre todo en los sitios arqueológicos, posteriormente, la

legislación fue incorporando otros bienes culturales correspondientes a las épocas

Colonial y Republicana. (Gutiérrez, 2005).

11

Actualmente, dentro del Capítulo de Derechos Económicos y Sociales, el Artículo 21

de la Constitución de 1993 se refiere a los bienes culturales que forman parte del

patrimonio cultural de la Nación.2 Se establece además la obligación que tiene el

Estado de proteger dicho patrimonio y fomentar la cooperación del sector privado con

el fin de contribuir a alcanzar dicho objetivo.

[…] Artículo 21°.- Los yacimientos y restos arqueológicos, construcciones,

monumentos, lugares, documentos bibliográficos y de archivo, objetos artísticos y

testimonios de valor histórico, expresamente declarados bienes culturales, y

provisionalmente los que se presumen como tales, son patrimonio cultural de la

Nación, independientemente de su condición de propiedad privada o pública. Están

protegidos por el Estado. La ley garantiza la propiedad de dicho patrimonio. Fomenta

conforme a ley, la participación privada en la conservación, restauración, exhibición y

difusión del mismo, así como su restitución al país cuando hubiere sido ilegalmente

trasladado fuera del territorio nacional.

Los bienes integrantes del patrimonio cultural de la Nación son reconocidos también

como recursos culturales no renovables y por ello su estudio mediante la investigación

arqueológica es de prioritaria importancia, su conservación de interés nacional y su

inclusión en las políticas de desarrollo nacional, regional y local concebida como

estratégica.3 El Artículo 192 de la Constitución otorga a los Gobiernos Regionales y

Locales un rol promotor e impulsor del desarrollo y la economía, las inversiones,

actividades y servicios públicos. Asimismo, el Artículo 195 del texto constitucional

menciona que los Gobiernos Locales deben promover la prestación y regulación de

servicios públicos en materia de conservación de monumentos arqueológicos e

históricos.

De acuerdo a lo señalado en la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,

estos contribuyen con la protección del patrimonio cultural brindando asistencia y

cooperación a los organismos pertinentes en materia de investigación, restauración,

conservación y difusión de estos bienes. En el ámbito local la Ley 27972, Ley Orgánica

de Municipalidades, establece que estas tienen entre sus competencias y funciones

específicas promover la protección y difusión del patrimonio cultural de la Nación. La

defensa y conservación de los monumentos arqueológicos e históricos debe realizarse

2 Cabe mencionar que la Constitución Política de 1993 es anterior a la Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial

de la Unesco y, por lo tanto, el artículo 21° no recoge los aspectos obre patrimonio cultural desarrollados en este tratado. Sin embargo, tales elementos son incorporados en las leyes y otras normas publicadas en fechas posteriores. 3 Decreto Supremo 003-2014-MC, Reglamento de Intervenciones Arqueológicas, publicado en el Diario Oficial El Peruano el día 04 de

octubre de 2014.

12

en colaboración con los organismos regionales y nacionales competentes para su

identificación, registro, control, conservación y restauración.

Por otra parte, el Artículo 55 de la Constitución señala que los tratados celebrados por

el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional. De esta manera se ha

otorgado rango legal a los acuerdos internacionales con los que deben ser coherentes

las normas internas (Gutiérrez, 2005: S/n.). El Perú ha suscrito diversos tratados

multilaterales en materia de protección del patrimonio cultural y a partir de la década

de los ochenta, pero sobre todo desde los años noventa, se empezó a desarrollar gran

parte de la normativa interna en la que se incorporan las nociones y elementos

desarrollados en estos acuerdos.

Cuadro 2

Tratados multilaterales sobre protección del patrimonio cultural celebrados por el Perú

Título Fecha de adopción

Fecha de firma del

Perú

Entrada en vigor para el Perú

Tratado para protección de instituciones artísticas y científicas y monumentos históricos (Pacto de Roerich)

15/04/1935 - -

Convención sobre defensa del patrimonio arqueológico, histórico y artístico de las naciones americanas (Convención de San Salvador)

16/06/1976 19/03/1979 22/01/1980

Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la importación, la exportación y la transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales

14/11/1970 - 24/01/1980

Convención para la protección del patrimonio mundial cultural y natural (Unesco)

23/11/1972 - 24/05/1982

Convenio de Berna para la protección de las obras literarias y artísticas

09/09/1986 - 20/08/1988

Convención para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado - Protocolo - Reglamento y Acta Final

14/05/1954 - 21/10/1989

Convenio de Unidroit sobre bienes culturales robados o exportados ilícitamente

24/06/1995 - 01/09/1998

II Protocolo de la Convención de la Haya de 1954, para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado

26/03/1999 - 24/08/2005

Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial

17/10/2003 - 20/04/2006

Fuente: Archivo Nacional de Tratados. Dirección General de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores. Consulta realizada el día 30 de setiembre de 2014.

Actualmente, la norma que regula de manera específica el tema del patrimonio cultural

en nuestro país es la Ley 28296, Ley general del patrimonio cultural de la Nación, en la

que se declara de interés social y de necesidad pública la identificación, registro,

inventario, declaración, protección, restauración, investigación, conservación, puesta

13

en valor, restitución y difusión de estos bienes.4 En este dispositivo legal se desarrolla

una definición de lo que se considera son los bienes que conforman dicho patrimonio.

[…] Artículo II. Definición.

Se entiende por bien integrante del Patrimonio Cultural de la Nación toda

manifestación del quehacer humano —material o inmaterial— que por su

importancia, valor y significado paleontológico, arqueológico, arquitectónico,

histórico, artístico, militar, social, antropológico, tradicional, religioso, etnológico,

científico, tecnológico o intelectual, sea expresamente declarado como tal o sobre el

que exista la presunción legal de serlo. Dichos bienes tienen la condición de

propiedad pública o privada con las limitaciones que establece la presente Ley.

Como dispone el marco normativo los bienes culturales se agrupan en dos grandes

categorías: bienes inmateriales y bienes materiales. A su vez, estos últimos se

subdividen en bienes materiales muebles y bienes materiales inmuebles. Los sitios

arqueológicos se inscriben entre los denominados bienes materiales inmuebles, es

decir aquellos que se refieren básicamente a las edificaciones e infraestructura en

general, que posean un valor arqueológico, tradicional, histórico, etc.; incluidas las

evidencias materiales resultantes de la vida y actividad humana.5 La protección de

estos bienes comprende el suelo y subsuelo en que se encuentran o asientan, los

aires y el marco circundante, en la extensión técnicamente definida para cada caso

particular.

Por otro lado, la Ley 28296 señala que los bienes prehispánicos de carácter

arqueológico descubiertos o por descubrir son propiedad exclusiva del Estado y, por

tanto, tienen la condición de intangibles, inalienables e imprescriptibles.

Independientemente de su carácter público o privado están protegidos por el Estado y

solo este puede administrarlos. Por lo que, si bien se reconoce la propiedad privada de

los terrenos en los que se encuentran, también se estipula que tanto los bienes de

propiedad pública como privada están sujetos a las medidas y limitaciones que

establezcan las leyes especiales para su conservación y protección. Según señala el

marco normativo estas restricciones se refieren a la prohibición de separar las partes

4 La Ley 28296 fue publicada en el Diario Oficial El Peruano el día 22 de julio del año 2004.

5 Según el Reglamento de Intervenciones Arqueológicas los bienes materiales con valor arqueológico integrantes del patrimonio cultural

de la Nación pueden ser de tres tipos: bienes arqueológicos prehispánicos, bienes arqueológicos históricos y bienes arqueológicos mixtos. Entre los monumentos arqueológicos prehispánicos figuran a su vez el sitio arqueológico, la zona arqueológica monumental y el paisaje arqueológico. Asimismo, se considera otra categoría adicional de carácter especial denominada monumentos arqueológicos excepcionales.

14

integrantes del bien que forma parte del patrimonio cultural o alterarlo total o

parcialmente, sin autorización previa del Instituto Nacional de Cultura (INC)6.

El Instituto Nacional de Cultura —cuyas funciones actualmente son ejecutadas por el

Ministerio de Cultura— está facultado por ley a aplicar sanciones administrativas ante

las infracciones cometidas contra el patrimonio cultural de la Nación o por

incumplimiento de lo dispuesto en la Ley 28296 y su Reglamento7. Las normas que

regulan el procedimiento de sanción son la Ley 27444, Ley del Procedimiento

Administrativo General y el Reglamento General de Aplicación de Sanciones

Administrativas por Infracciones en Contra del Patrimonio Cultural de la Nación.8

Pero al margen de las multas que puedan imponer las entidades públicas competentes

en la materia, la comisión de delitos contra el patrimonio cultural puede conllevar

incluso a la imposición de penas privativas de la libertad. El Código Penal (Decreto

Legislativo 635) es la norma que tipifica y establece las sanciones para cualquier acto

de destrucción intencional de los monumentos arqueológicos prehispánicos, así como

de los bienes que forman parte del patrimonio cultural prehispánico.9

La Ley 28567 modificó el Código Penal estableciendo para los delitos contra los

bienes culturales —como por ejemplo atentar contra los monumentos arqueológicos y

extraer ilegalmente los bienes culturales— penas no menores de tres hasta los seis u

ocho años, respectivamente. Si la persona que comete el delito es un funcionario o

servidor público que tiene a su cargo la custodia de los bienes, la pena aplicable

puede ser desde los cinco hasta los diez años.10

Para los fines de protección de los bienes inmuebles que conforman el patrimonio

cultural, la Ley 28296 señala que toda obra pública o privada de edificación nueva,

remodelación, restauración, ampliación, refacción, acondicionamiento, demolición,

puesta en valor o de cualquier otra naturaleza que involucre algún bien cultural,

requiere la autorización previa del Ministerio de Cultura11. Esta entidad es responsable

6 Cabe mencionar que, mediante el Decreto Supremo 001-2010-MC, modificado por el Decreto Supremo 002-2010-MC, se dispuso la

fusión por absorción del INC al Ministerio de Cultura. De esta manera, las funciones de la institución pasaron a ser asumidas por dicho Ministerio. 7 Decreto Supremo 011-2006-ED, Reglamento de la Ley Nº 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, publicado en el

Diario Oficial El Peruano el día 01 de junio de 2006. 8 Artículos 1° y 2° de la Resolución Directoral Nacional 1405-INC-2004, Reglamento General de aplicación de sanciones administrativas

por infracciones en contra del Patrimonio Cultural de la Nación. 9 Artículo 226° hasta el 230° del Código Penal.

10 Ley 28567, Ley que modifica los artículos 226° y 228° del Código Penal sobre delitos contra los bienes culturales

11 El Artículo 22° de la Ley 28296 se refiere a la autorización del INC, sin embargo como ya se ha mencionado las funciones de esta

institución son actualmente asumidas por el Ministerio de Cultura.

15

de todos los aspectos culturales del país y ejerce competencia exclusiva y excluyente

en relación a otros niveles de gestión en todo el territorio.12

En su estructura organizativa el Ministerio de Cultura cuenta con una Dirección

General de Patrimonio Arqueológico Inmueble que tiene a su cargo la ejecución de los

aspectos técnicos y normativos de la gestión, la conservación y protección del

patrimonio arqueológico; la formulación de políticas, planes, programas, proyectos,

estrategias y normas; así como la ejecución y promoción de acciones de registro,

investigación, conservación, puesta en valor y uso social; entre otros.13 Esta oficina

está integrada por otras cuatro direcciones, cada una de ellas encargada

específicamente de la gestión de monumentos, el catastro y saneamiento físico legal,

las calificaciones de intervenciones arqueológicas y de la emisión de las certificaciones

pertinentes.

Tal como señala el Reglamento de Intervenciones Arqueológicas, aprobado mediante

el Decreto Supremo 003-2014-MC, el Ministerio de Cultura es el único ente encargado

de regular la condición de intangible y autorizar cualquier intervención que se realice

sobre los bienes materiales con valor arqueológico integrantes del patrimonio cultural

de la Nación.14 En relación a este punto cabe hacer una distinción entre lo que se

denomina intervenciones arqueológicas —es decir de interés científico— y otras

actividades que en su desarrollo pueden vincularse voluntaria o circunstancialmente

con los bienes culturales pero que en esencia tienen otros fines, como por ejemplo la

inversión en obras públicas o privadas.

Según establece el Reglamento las intervenciones arqueológicas se refieren a la

investigación con fines científicos, el registro, el análisis, la evaluación, el monitoreo de

obras, la conservación y puesta en valor o cualquier otra actividad que se emplee en

bienes arqueológicos, muebles o inmuebles, con intervención física o no de los

mismos. Las modalidades de intervención arqueológica pueden ser de diversos tipos:

Programas de Investigación Arqueológica, Proyectos de Investigación Arqueológica

(PIA), Proyectos de Evaluación Arqueológica (PEA), Proyectos de Rescate

Arqueológico (PRA), Planes de Monitoreo Arqueológico (PMA), Acciones

12

El Ministerio de Cultura fue creado el 21 de julio de 2010 mediante la Ley 29565. 13

Decreto Supremo 005-2013-MC, Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Ministerio de Cultura. 14

El Reglamento de Intervenciones Arqueológicas fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el día 04 de octubre de 2014.

16

Arqueológicas de Emergencia, Proyectos de Emergencia y Proyectos de Investigación

de Colecciones y Fondos Museográficos.15

Todas las intervenciones arqueológicas ejecutadas en el territorio nacional sean

públicas o privadas deben regirse obligatoriamente por lo dispuesto en el mencionado

Reglamento. Con el fin de que se efectúe un manejo adecuado del patrimonio cultural

y de los bienes que lo conforman, las autorizaciones para la ejecución de

intervenciones arqueológicas son exclusivamente otorgadas a profesionales en la

materia (personas naturales o jurídicas).16 Al momento de realizar las intervenciones

arqueológicas estos profesionales deben acreditar que se encuentran debidamente

inscritos en el Registro Nacional de Arqueólogos (RNA).

Pero además existen actividades asociadas a la inversión cuyo desarrollo puede

implicar alguna afectación o tener algún impacto en los bienes culturales con valor

arqueológico, como por ejemplo las habilitaciones urbanas y proyectos inmobiliarios,

los proyectos viales o de transporte, las concesiones mineras, las líneas de

transmisión y centrales eléctricas, proyectos de exploración y explotación de

hidrocarburos, la infraestructura para telecomunicaciones, etc. En tal sentido se

requiere disponer determinadas medidas para controlar y limitar, en caso sea

necesario, las actividades que puedan generar algún impacto en el patrimonio cultural.

En estos casos el Ministerio de Cultura es también la entidad competente a declarar

intangible o a autorizar la continuación de las obras pero siguiendo normas técnicas

específicas que tienen por finalidad proteger los bienes culturales. La Dirección de

Certificaciones (y direcciones desconcentradas) de la Dirección General de Patrimonio

Arqueológico Inmueble es la instancia que tiene a su cargo la emisión de los

Certificados de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) y de los Planes de

Monitoreo Arqueológicos (PMA), instrumentos de carácter técnico-administrativo que

son de esencial importancia para la protección del patrimonio cultural arqueológico.

El Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos o CIRA es el documento

mediante el cual se certifica de manera oficial y técnica que en un área determinada

no existen vestigios arqueológicos y, por tanto, constituye un requisito indispensable

para la autorización del inicio de obras civiles, públicas o privadas. Su emisión se

deriva de una inspección ocular, de un Proyecto de Evaluación Arqueológico (PEA) y

15

Artículo 11° del Reglamento de Intervenciones Arqueológicas. 16

Artículo 12° del Reglamento de Intervenciones Arqueológicas.

17

de un Proyecto de Rescate Arqueológicos (PRA).17 En el caso de que, producto de la

verificación de los datos técnicos o de la inspección ocular, se determine que el área

contiene vestigios arqueológicos, se desestima la solicitud.18

Cabe mencionar que, con la finalidad de hacer más eficientes los procesos y así

facilitar la inversión en el país, mediante el Decreto Supremo 054-2013-PCM se redujo

el plazo para la emisión del CIRA estableciéndolo en no más de veinte días hábiles, tal

como señala también el Reglamento de Intervenciones Arqueológicas.

Luego de emitirse el CIRA el titular del proyecto de inversión está en la obligación de

presentar un Plan de Monitoreo Arqueológico que es aprobado en un plazo máximo de

diez días hábiles. En el Plan de Monitoreo Arqueológico o PMA se establecen las

acciones para prevenir, evitar, controlar, reducir y mitigar los posibles impactos

negativos antes y durante la fase de ejecución de obras civiles.19 La implementación

de los PMA es obligatoria en el marco de ejecución de obras de infraestructura y

servicios, así como en el caso de proyectos productivos y extractivos que involucren

obras bajo superficie.

Las obras públicas de infraestructura y servicios públicos que ejecute el Gobierno

Nacional y los Gobiernos Regionales o Locales en el marco de procesos de las

concesiones, también requieren la autorización del Ministerio de Cultura si son

afectadas zonas (terrenos o áreas subacuáticas) en las que exista presencia de bienes

integrantes del patrimonio cultural.20 Mediante el Decreto Legislativo 1003 se modificó

la Ley 28296 introduciéndose una excepción en la que se dispone que no requieren de

dicha autorización aquellas obras que se refieren a la ampliación, mejoramiento,

rehabilitación, operación o mantenimiento de Infraestructura pre-existente. Se excluye

de esta excepción a las obras que impliquen extensión del trazo.

Cabe mencionar que según lo previsto en el Reglamento de la Ley General del

Patrimonio Cultural de la Nación aprobado mediante el Decreto Supremo 011-2006-

ED, los bienes culturales prehispánicos, bajo ninguna circunstancia pueden otorgarse

en concesión. No obstante ello, si las concesiones afectan áreas circundantes a algún

17

Artículo 54° del Reglamento de Intervenciones Arqueológicas. 18

Existen excepciones a la tramitación del CIRA que se refieren por ejemplo a las obras que se ejecutan sobre áreas que ya cuentan con este documento, sobre infraestructura preexistente, en áreas urbanas consolidadas, zonas subacuáticas, etc. 19

Artículo 59° del Reglamento de Intervenciones Arqueológicas. 20

Artículo 30° de la Ley 28296, Ley general del patrimonio cultural de la Nación, modificado por el Decreto Legislativo 1003 publicado el 02 de mayo de 2008 en el Diario Oficial El Peruano.

18

bien cultural arqueológico o a concesiones de servicios vinculados a él, deberán contar

con autorización del Ministerio de Cultura.21

Según lo establece la Ley 28296 el concesionario o el concedente una vez otorgada la

concesión deberá gestionar la aprobación del Ministerio de Cultural mediante la

ejecución del Proyecto de Evaluación Arqueológica (PEA) respecto del área donde se

ejecutará la obra. Si durante el proceso ocurre el hallazgo de algún bien integrante del

patrimonio cultural, el concesionario está obligado a suspender sus actividades y

comunicar el hecho al Ministerio de Cultura para la aplicación de las respectivas

medidas de protección.

En el caso de las concesiones para la prestación de servicios turísticos la Ley 29164,

Ley de promoción del desarrollo sostenible de servicios turísticos en los bienes

inmuebles, integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, es la norma que establece

las condiciones para favorecer y promocionar la inversión privada en favor de la

recuperación, restauración, conservación, puesta en valor y desarrollo sostenible de

los bienes inmuebles integrantes del patrimonio cultural de la Nación.22

Con el objetivo de salvaguardar el patrimonio cultural se prevén condiciones mínimas

para el otorgamiento de este tipo de concesiones. En principio, estas se refieren al

respeto de los derechos que tiene la Nación sobre los bienes que integran el

patrimonio cultural, otorgados constitucionalmente. Pero además se dispone que el

otorgamiento de las concesiones en el caso de los bienes materiales inmuebles —

entre los que se encuentran los sitios arqueológicos— solo pueden ser autorizadas si

existe opinión favorable del Ministerio de Cultura y deben referirse exclusivamente a

servicios turísticos de hospedaje y a la venta de artesanías y recuerdos.23 Asimismo,

se señala que los servicios turísticos producto de las concesiones, no deben

comprometer las condiciones de infraestructura, ni generar riesgo de destrucción o

deterioro en el patrimonio.

Finalmente, como se ha podido observar la defensa y protección de los bienes que

integran el patrimonio cultural de la Nación requiere no sólo de normas restrictivas o

limitativas sino que involucra también el establecimiento de un régimen legal sobre

21

Artículo 41° del Reglamento de la Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, Decreto Supremo 011-2006-ED. La norma se refiere al INC sin embargo se entiende que esta función es asumida actualmente por el Ministerio de Cultura. 22

Ley 29164, Ley de promoción del desarrollo sostenible de servicios turísticos en los bienes inmuebles, integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación, publicada en el Diario Oficial el Peruano el día 20 de diciembre de 2007. 23

Según lo dispuesto en la Ley 29164, los servicios turísticos de hospedaje deben ser categoría mínima cuatro (4) estrellas, servicios de restaurantes con categoría mínima de cuatro (4) tenedores.

19

propiedad y tenencia, así como medidas para su promoción y difusión (entre los que

también se inscriben los servicios culturales). Asimismo, requiere de políticas

multisectoriales implementadas y ejecutadas por el Estado pero en colaboración con

las distintas organizaciones de la sociedad civil y la empresa privada. De esta manera,

la política cultural se materializa a través de un conjunto de dispositivos mediante los

cuales se generan las condiciones más idóneas para la protección del patrimonio

cultural de la nación y, en particular, de aquellos bienes culturales que tienen valor

arqueológico.

20

3. CONCLUSIONES

El concepto de patrimonio cultural y los diferentes aspectos considerados para

su protección han sido desarrollados en los distintos instrumentos jurídicos

promovidos por las organizaciones internacionales. La Unesco es la

organización que más ha contribuido en el establecimiento de un marco jurídico

internacional para la protección del patrimonio cultural de la humanidad. A través

de diversas convenciones y recomendaciones se han establecido las pautas

internacionales para su conservación, protección, registro y difusión.

En el Perú la legislación prevé la protección de los bienes que integran el

patrimonio cultural de la Nación. El marco normativo establece la obligación que

tiene el Estado de proteger dicho patrimonio y fomentar la cooperación del sector

privado en la consecución de este objetivo. Los bienes culturales son

considerados recursos no renovables y por ello su estudio, conservación e

inclusión en las políticas de desarrollo nacional, regional y local es de suma

importancia e interés nacional.

La ley sobre patrimonio cultural en nuestro país señala que es de interés y

necesidad pública la identificación, registro, inventario, declaración, protección,

restauración, investigación, conservación, puesta en valor, restitución y difusión

de estos bienes. Según establece la ley los sitios arqueológicos son propiedad

exclusiva del Estado y tienen la condición de intangibles, inalienables e

imprescriptibles. Su protección comprende el suelo y subsuelo, los aires y el

marco circundante en la extensión definida técnicamente.

A fin de proteger el patrimonio cultural de la Nación la normativa interna

establece las competencias asignadas a las instituciones públicas en todos los

niveles de gobierno, dispone sanciones de carácter administrativo y penal, así

como el conjunto de normas técnicas para las intervenciones de carácter

científico y otras actividades que circunstancialmente puedan tener algún

impacto en las zonas donde se ubican restos arqueológicos.

El Ministerio de Cultura es la entidad que tiene a su cargo todos los aspectos

culturales del país y ejerce competencia exclusiva y excluyente en relación a

otros niveles de gestión en todo el territorio. Es la instancia competente para

21

declarar la intangibilidad de las zonas donde se encuentren restos

arqueológicos, así como para autorizar las intervenciones arqueológicas con

fines científicos y la ejecución de obras de inversión pública o privada

considerando las normas técnicas específicas sobre su protección.

22

BIBLIOGRAFÍA

GUTIÉRREZ, Walter y otros

2005 La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo, Tomo I.

Gaceta Jurídica, Congreso de la República.

ARISTA ZERGA, Adriana

S/f. La Unesco y patrimonio cultural. Ministerio de Cultura. Proyecto Qhapaq

Ñan.

http://www.qhapaqnan.gob.pe/wordpress/wp-content/uploads/2013/09/169780223-La-

UNESCO-y-el-Patrimonio-Cultural.pdf

MINISTERIO DE CULTURA

2007 Documentos fundamentales para el patrimonio cultural. Textos

internacionales para su conservación, protección, difusión y repatriación.

http://www.cultura.gob.pe/sites/default/files/archivosadjuntos/2013/05/iiidocumentosfund

amentales.pdf

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA

Y LA CULTURA

S/f. Patrimonio Cultural Inmaterial. Identificar e inventariar el patrimonio

cultural inmaterial.

http://www.unesco.org/culture/ich/doc/src/01856-ES.pdf

TAPIA PEREZ, Marcelo y PARK KEY, James

2012 Patrimonio tangible e intangible: Aportes al debate del distingo, desde

las prácticas agro culturales. Revista de Ciencias Sociales (RCS) Vol.

XVIII, N° 4 Oct–Dic 2012, pp. 684 – 701.

http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=28025469010

Portales web consultados:

CENTRO DE INFORMACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (CINU)

http://www.cinu.org.mx/eventos/cultura2002/unesco.htm

DIARIO OFICIAL EL PERUANO

http://www.elperuano.com.pe

23

MINISTERIO DE CULTURA

http://www.cultura.gob.pe

MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Archivo Nacional de Tratados.

Dirección General de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores.

https://apps.rree.gob.pe/portal/webtratados.nsf/Vista_Tratados_MU.xsp

ORGANIZACIÓN DE ESTADOS IBEROAMERICANOS (OEI)

http://www.oei.es/index.php

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACIÓN, LA CIENCIA

Y LA CULTURA (Unesco)

http://www.unesco.org/new/es

Bases de datos jurídicos:

SISTEMA PERUANO DE INFORMACIÓN JURÍDICA (SPIJ)