LA CONSTRUCCION DE LA AGENDA PUBLICA

1- INTRODUCCIONLa Agenda Pblica hace referencia al listado de problemas a los que los actores relevantes de poder autoridades y agentes polticos prestarn atencin en un cierto momento. En la realidad social coexisten variados problemas, pero los actores de poder no podrn abordarlos todos y prestarn atencin slo a algunos de ellos.Birkland (2005: 108) define a la construccin de la agenda pblica como el proceso por el cual problemas y alternativas de solucin ganan o pierden atencin pblica y de la lite, lo que se traduce en un conjunto de actividades de variados actores y grupos para hacer que un determinado tema gane atencin y/o evitar que otro tema logre la atencin pblica y de la lite que ellos desean.Por otro lado, que los actores de poder presten atencin a un tema en un cierto momento no indica, necesariamente, que sobre ese problema se establecer una poltica pblicaLuego que los problemas se han incorporado a la Agenda Pblica hay un intenso proceso que lleva a que sobre algunos de ellos los tomadores de decisiones en el sistema poltico estn dispuestos a generar una intervencin de poltica pblica. As, la Agenda de Decisiones es un subconjunto de la Agenda Pblica.Kingdon (1995: 4) seala que la Agenda de Decisiones es el listado de temas dentro de la agenda del gobierno que han llegado a una situacin en que las autoridades pueden o deben tomar una decisin.

Birkland (2005) afirma que la probabilidad que un tema suba en las prioridades de la agenda est en funcin de o relacionada con el tema mismo, los actores que se involucran, las relaciones institucionales y, a menudo, azarosos factores sociales y polticos.

2- LAS FAMILIAS DE PROCESOS

El proceso que lleva a un problema a incorporarse a la Agenda Pblica est integrado por un conjunto complejo de pasos, actividades y situaciones interconectadas que hacen que un cierto problema sea calificado como problema pblico

John Kingdon (1995) propone un modelo analtico para comprender el surgimiento de una poltica pblica que en lo esencial identifica la existencia de tres familias de procesosEstas familias de procesos son: 1-el reconocimiento del problema 2-la construccin de alternativas 3-el proceso poltico.

a) Reconocimiento del Problema: los problemas que se incorporan a la agenda son aquellos que capturan la atencin o estn en la esfera de inters de quienes ocupan las posiciones formales de poder o estn alrededor de ellos. Dye (2002) sugiere que es ms probable que las polticas pblicas concuerden con las preferencias de la lite antes que las de la masa. Agrega que las autoridades actuarn racionalmente en respuesta a los eventos y condiciones que bien educadas e informadas lites entienden que es lo que el gobierno debe hacer para mejorar la situacin de la poblacin. Es decir, aquellas situaciones que se aparten de lo que los grupos influyentes consideran normal o deseable sern consideradas problemas y, en consecuencia, movilizarn esfuerzos para que el gobierno intervenga y corrija la situacin. Lo que los grupos influyentes consideran normal o deseable estar determinado por el conjunto de valores, motivaciones, percepciones del bien y del mal, conocimientos, prejuicios y predisposiciones que ellos han internalizado y que conforman su sistema de evaluacin de la realidad social. Dado que slo unos pocos problemas sern abordados y que variados actores influyentes desarrollan estrategias similares para capturar la atencin de las autoridades para los problemas que ellos promueven, los problemas que tienen ms probabilidades de incorporarse a la agenda sern aquellos que, por un lado, muestren fundadamente una necesidad impostergable de intervenir y, por otro, tengan reales posibilidades de ser abordados con relativo xito, atendidos los recursos disponibles, conocimiento y tecnologa para abordarlos, y posibilidades de solucin.

b) Construccin de Alternativas: La construccin de alternativas es un proceso desestructurado y en el que los aspectos tcnicos tienen mayor cabida. Quienes participan ms activamente en este proceso son los tcnicos del gobierno, acadmicos, expertos, ONGs y grupos de inters. De estos grupos surgirn ideas acerca de cmo podra ser resuelto un cierto problema. Estas ideas son difundidas a travs de variados medios, como publicaciones acadmicas o de divulgacin, medios de comunicacin que difunden extractos sobre los aspectos sustantivos de la idea, entrevistas de prensa, radio o televisin, audiencias del Congreso, entre otras maneras de divulgacin. Las alternativas para enfrentar un problema circulan entre los grupos interesados y, a partir de ello, se da el debate y la confrontacin acerca de qu soluciones implementar.Kingdon (1995) identifica tres criterios que permiten a una iniciativasobrevivir al arduo debate y confrontacin: Factibilidad tcnica (hace referencia a que la iniciativa satisface un conjunto de expectativas sobre los mecanismos, herramientas e instrumentos que se aplicarn, lo que permite vislumbrar que la puesta en prctica de la iniciativa es posible.) Aceptacin por la comunidad de especialistas (El segundo criterio se orienta a que la propuesta no desafe o quede fuera de los criterios y conocimientos que los especialistas enel tema de la propuesta tienen por ciertos.)anticipacin de futuras restricciones u objeciones. (El tercer criterio se refiere a que la iniciativa debe aportar suficientes elementos que muestren que es capaz de superar restricciones y objeciones. La primera de las restricciones es que la propuesta debe mostrar costos aceptables, es decir que los costos que involucra implementarla estn dentro de rangos que razonablemente pueden abordarse con el presupuesto pblico. La segunda objecin que la iniciativa debe anticipar es que debe tener aceptacin para un pblico amplio, lo que implica que la alternativa debe sumar apoyos y evitar rechazos. ) De esta manera, a travs de este proceso, la lista de alternativas posibles se reduce considerablemente a algunas pocas que sern seriamente consideradas para ser implementadas como poltica pblica. Luego de un largo proceso, estas pocas alternativas se incorporarn a la Agenda de Decisin.

c) Proceso Poltico: es la confrontacin y acomodacin de intereses en torno a la poltica pblica en debate. El proceso poltico es preferentemente dominado por quienes participan activamente en las redes de poder e influencia en las decisiones del gobierno.Jobert (2004: 35) seala que los problemas que recibirn atencin estatal sern aquellos promovidos a travs de la estructura de representacin de intereses de la sociedad y que la interpretacin del problema determina extensamente el sistema de actores que ser movilizado en la lucha poltica.

En el proceso poltico los promotores de las iniciativas sobrevivientes buscan apoyos a sus propuestas y/o bloquear las iniciativas que pueden afectar negativamente sus intereses. Los promotores entran en una fase de intercambios, orientados a construir alianzas con la finalidad de agregar recursos de poder a la iniciativa que promueven.

3- LA VENTANA DE OPORTUNIDADES

Hace referencia a la oportunidad que se abre para incorporar los problemas que ellos proclaman a la agenda, para que los propulsores de una propuesta empujen por ella y para transformar una iniciativa en poltica pblica. Los actores ponen unos temas antes que otros porque piensan que tienen mayores posibilidades de ser aprobados.

a) Por qu se abre una ventana de oportunidades? Kingdon (1995) dice que una ventana de oportunidad para una poltica pblica se abre a causa de movimientos en la familia de procesos polticos. Estos movimientos pueden ser producidos por cambios en el gabinete, altos cargos polticos, cambios en el clima poltico. Los cambio de gobierno son, probablemente, la ms obvia ventana de oportunidad de poltica pblica.Tambin ocurre que una ventana se abre porque un nuevo problema emerge con tal fuerza que captura la atencin de los actores relevantes: un accidente, un hecho inesperado o un evento de la naturaleza, por ejemplo, deja al descubierto un problema no abordado y ello cambia las predisposiciones y percepciones de urgencia de los actores con influencia, lo que los lleva a tener una disposicin favorable a resolver el problema emergente.La apertura de la ventana de oportunidad genera un ambiente favorable para presentar los temas y promover propuestas, pero la apertura de la ventana, en s misma, no determina lo que se har. Los defensores de las propuestas usan sus capacidades, habilidades, recursos y acuden a sus redes de influencia para aprovechar la oportunidad que se ha abierto para promover sus propuestas.

b) Por qu se cierra la ventana de oportunidades? A travs de decisiones que han puesto en prctica alguna iniciativa que ha abordado el problema, han promulgado alguna ley, han asignado recursos y/o han designado a algn organismo pblico para que se haga cargo de la situacin. En este contexto las autoridades sentirn que ya dieron solucin al problema y que es necesario que transcurra un cierto tiempo para que esa solucin produzca resultados, por lo que no estarn disponibles para intervenir en esa situacin nuevamente, al menos por un cierto tiempo.

Los actores pueden fracasar en promover el tema o una particular iniciativa, lo que implicar para ellos una derrota y prdida de recursos de poder.

El hecho que promovi la apertura de la ventana puede rpidamente quedar atrs por su propia naturaleza o corta duracin. Por ejemplo, en su periodo inaugural los gobiernos entrantes, en un rgimen democrtico, disponen de un amplio respaldo normalmente mayor al que obtuvieron en las elecciones y predisposiciones favorables entre los actores de poder hacia un conjunto de temas promovidos en la campaa electoral. La Luna de Miel de los gobiernos como se llama normalmente a este periodo en un cierto momento se acaba y, con ello, se cierra la mayor y mejor ventana de oportunidad que disponen los gobiernos para impulsar las iniciativas que comprometieron con los ciudadanos en la campaa electoral.

Tambin puede ser que otro hecho, que surge imprevistamente, atraiga la atencin de los actores claves y, como consecuencia, cambie el cuadro de prioridades en la Agenda Pblica.

Cambios en los cargos de autoridad poltica pueden afectar la agenda del gobierno.

Porque no hay alternativa disponible para un determinado problema. En este caso, la ventana se cierra porque no hay una propuesta de solucin que permita abordar el problema pblico.

4- LA AGENDA DE DECISIONES

Es el listado de problemas que estn en situacin de recibir una decisin desde el Estado a travs de una decisin presidencial, del gabinete, una votacin parlamentaria o una frmula institucional similar (Birkland 2005).Kingdon (1995) argumenta que los problemas y el proceso poltico pueden conformar la Agenda de Decisiones de poltica pblica del gobierno, pero que la probabilidad que un tema suba fuertemente en las prioridades de esta agenda est enormemente influida por la convergencia de las tres familias de procesos el reconocimiento de un problema, la construccin de alternativas y el proceso poltico.

Los procesos revisados (reconocimiento de problemas, construccin de alternativas y proceso poltico) son procesos separados, gobernados por diferentes fuerzas, diferentes consideraciones y estilos. Estos procesos, sin embargo, convergen en momentos crticos y generan una oportunidad para la poltica pblica: un problema es reconocido, una solucin est disponible, el clima poltico es favorable, hay un actor con poder y/o influencia que promueve o respalda una propuesta que ha logrado sobrevivir al debate sobre las alternativas y las restricciones no son severas. La clave para entender el surgimiento de polticas pblicas es esta convergencia de las familias de procesos.

La convergencia de las familias de procesos, unido al rol que desempean los promotores de iniciativas, augura que se ha configurado un contexto en que, con alta probabilidad, pronto habr una decisin de poltica pblica.

5. SINTESIS

La Agenda Pblica es el listado de temas a los que las autoridades de gobierno y personas con influencia prestarn atencin a un cierto momento.Muchos problemas pugnan por capturar la atencin de los actores relevantes en el proceso de poltica pblica, pero slo algunos lograrn ser incorporados a la agenda.Hay tres procesos que se desarrollan paralelamente y con independencia: el reconocimiento de un problema, la construccin de alternativas y el proceso poltico. El desarrollo de estos procesos lleva a que un problema se instale en la Agenda Pblica. Un tema pasar de la Agenda Pblica a la Agenda de Decisin del Gobierno cuando estos tres procesos converjan. El concepto de Agenda de Decisin hace referencia al listado de temas de poltica pblica sobre los cuales, con alta probabilidad, el gobierno buscar tomar una decisin.Asimismo, un tema subir enormemente en las prioridades de la Agenda de Decisin cuando, aparte de haberse reconocido un problema y existir un contexto poltico favorable para abordar el problema, haya una solucin que sea, a la vez, posible de implementar y polticamente aceptable. Las soluciones al problema pblico reconocido que cumplan estas condiciones surgirn de entre ellas que logran sobrevivir en el proceso de construccin y seleccin de alternativas.Aunque los procesos que dan como resultado el surgimiento de la poltica pblica se dan en un contexto institucional y al interior de la estructura organizativa del Estado, es necesario reconocer que los promotores juegan un rol central en identificar la ventana de oportunidades para el surgimiento de una poltica pblica, crear las condiciones polticas para ello y acoplar problemas con soluciones que a ellos le interesan. La convergencia de los procesos el reconocimiento de un problema, condiciones polticas favorables y la disponibilidad de una solucin posible y aceptable augura una alta probabilidad para una decisin que ponga en funcionamiento una poltica pblica.